목차 제1장서론 1 제1절문제제기및연구목적 1 제2절기존연구의검토 2 제2장개성공단재개와남북경제협력 4 제1절국내외정세와개성공단복원가능성 4 제2절개성공단재개와남북교류협력필요성 5 제3장전문가사례조사및대안 7 제1절통신 통행 통관문제 7 1. 일단위상시통행및복수출입제도도입 7 2. 통관절차간소화및시간단축 8 3. 긴급출경 ( 북 남 ) 통지방법개선 : 응급환자발생시로한정 9 4. 통행질서위반시벌금부과기준 : 과도한벌금부과 10 5. 출입차량 번호판가리개 ( 임시번호판등 ) 제도폐지 11 6. 북한 세관검사표 제도폐지 12 7. 설비및원부자재사전승인제 폐지 13 8. 컴퓨터, 전자기록매체 (USB등) 출판인쇄물검사간소화 13 제 2 절법 제도개선문제 14
1. 신변안전보장을위한법제도 ( 개성공업지구법및하위규정 ) 개정 14 2. 개성공업지구관리위원회 ( 지원재단 ) 특별사법경찰관제도도입 : 신변안전 18 3. 신변안전관련현행업무처리개선방향 : 신변안전 19 제 3 절 FTA 와보험, 부동산제도 22 1. 개성공단역외가공지역지정통한 FTA 실효성제고 22 2. 보험제도정비 28 3. 부동산법제정비보완 : 공시제도의개선 32 4. 저당권제도실현 33 5. 가압류및강제집행실현 34 6. 협력사업 ( 대북투자 ) 승인체계개선 35 제4장제약요인과개선방안 38 제1절단기적해결과제 38 1. 통행 38 2. 체계혼선 39 3. 노무관리 41 제 2 절장기적해결과제 44 1. 노동력공급의한계 44 2. 적응의문제 47 3. 생산효율성저하와문화차이 49 제5장지속가능한남북경제협력특구구상 51 제1절선결조건 51 1. 자유로운경제활동보장 51 2. 인사자율성보장 52 3. 외국기업유치 53 4. 기술환경구축 54 제 2 절기본구상 54 1. 개성공단시사점반영 54 2. 대체부지를활용한공단조성 56 3. 지속가능한남북경협특구모형의발전전략 58 제5장결론 57 참고문헌 59 [ 부록 ] 62-2 -
표목차 < 표-1> 개성공단통행관련주요민원사례 7 < 표-2> 긴급출경처리절차 10 < 표-3> 합의서상남한의권리 20 < 표-4> 남한의개선요구사항 20 < 표-5> 개성공업지구사건 사고고소 고발 신고기준 21 < 표-6> 추진방안 21 < 표-7> FTA별역외가공조항 25 < 표-8> 경협보험개요 28 < 표-9> 교역보험개요 29 < 표-10> 한국산업표준분류코드체계 35 < 표 11> 개성공단임금관련일지 48 < 그림 -1> 개성공단발전과통일경제특구전략 55 < 그림 -2> 개성공단법체계 15-3 -
1 1 2000... 2016 2 20,. 4 1. 2016 9 9, 5-12,14. 9 3 6.....,.,... - 1 -
,,. 51,..,.,.,... 10.. 2, 2000.,....... - 2 -
.......,. (2013) 1), (2011) 2) (2004) 3) (2010) 4) (2005) 5), (2010) (2010) 6) VIP 7) 8) (2014) 9) (2013) 10). 11) 12).... 1) 조봉현, 개성공단국제화와입주기업금융지원방안, 중소기업연구원, 중소기업정책연구 제 1 권, 제 3 호 (2013). 2) 조봉현, 남북관계에있어서개성공단의발전방안, 한국개발연구원, KDI 북한경제리뷰, 10 월호 (2011) 3) 홍순직, 개성공단개발의경제적효과와성공과제 ( 서울 : 대외경제정책연구원, 2004) 4) 한국산업단지공단, 개성공단기업의국내산업파급효과및남북산업간시너지확충방안 ( 지식경제부용역보고서, 2010) 5) 조명철외, 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구 ( 지식경제부 한국무역협회용역보고서, 2010). 6) 조명철외, 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구 ( 지식경제부 한국무역협회용역보고서, 2010) 7) 한반도르네상스구현을위한개성공단가동 10 년펑가와발전방안, ( 현대경제연구원 VIP 리포트 ) 8) 홍익표, 개성공단의경쟁력분석및활성화방안, 한국개발연구원, KDI 북한경제리뷰, 5 월호 (2011) 9) 김재성, 개성공단진출기업에대한정부지원과리스크관리, 한국무역상무학회, 한국무역상무학회지 제 63 권 (2014) 10) 이혜정, 개성공단국제화의효과와과제, 현대경제연구원, 통일경제, 제 1 호 (2013). 11) 장환빈, 개성공업지구와소주공업원구비교연구 ( 북한대학원대학교경제 IT 전공박사학위논문, 2014) 12) 조삼기, 개성공단진출기업문제점실증분석 : 연구방법제시를위한시도 ( 명지대학교북한학과박사학위논문, 2009) - 3 -
.. 2016 2... 제 2 장개성공단재개와남북경제협력 1 남북경제협력은미래성장동력으로서의역할을담당할수있는바, 북한의핵개발로중단된개성공단의한계를보완, 남북경제협력모델개발로남북통일의초석을새롭게추진할필요한시점이다. 저성장장기화등으로한국사회의발전잠재력이한계에봉착하여이를극복할새로운성장동력확보가시급한상황임. 이러한차원에서우리나라는물론한반도전체, 더나아가동북아지역전체발전구도에관한최대의전략변수라할수있는남북경협사업의중장기발전전략을새롭게강구할필요가있다. 새정부는 UN 제재국면하에서도시장을활용한평화통일을추진하겠다는내용으로구성북한의시장확산을촉진하는방향으로남북경협추진, 시장을기초로남북경제통합을발전시키는경제통일을우선추진, 시장통합을바탕으로생활공동체도형성하여통일의기반을구축하는목표를밝힌바있다. 이는국가가개입하지않고시장원리에의해대북정책을추진하겠다는것이며, 체제변화수단으로서시장을활용하고, 국가수준의통합과정에서시장의역할을중요시하며, 민간을활용하여시장을확산시키겠다는구상으로판단된다. - 4 -
대외적환경에따라시기조절이불가피할경우생산-분배와같은거래활동이나주변촉진의과정까지는아니라도시장공간을유지하기위한최소한의노력은선차적으로필요할것으로보이며개성공단이라는시장공간을어떻게보전할것인지에대한차원으로서의고민이필요하다. 한편개성공단전면중단이후입주기업동향은 34개의기업들이해외로진출하였고, 대부분대체국으로베트남으로선택하였다. 기존운영하던해외기업까지포함하면개성공단입주업체 51개가해외공장 74곳을운영하고있다. 또한 15개내외의기업들이국내에대체시설을마련하여지방으로이전하였다. 사실상휴업중기업은 10개내외의기업들로사실상생산활동전무한실정이다. 한편 1개기업이기업회생절차를신청했으나거부당하였고상당수의기업들이협력사와의가압류등의소송분쟁을겪고있는것으로조사되었다. 13) 제 2 절개성공단재개와남북교류협력필요성 30.,.. 2015 123 5 8. 14) 123.. 국내수요측면에서살펴보면개성공단기업상당수는재가동결정시 U-turn 입장을밝힌 바있으며국내외진출다수기업은물량ㆍ판로ㆍ노동력등주요기반붕괴로인한애로를 지속호소, 재가동시진출의사 90% 수준 15) 이다. 중소기업중앙회조사에따르면국내중소 기업들도개성공단운영이남북관계에끼친가장큰영향으로는 북한개방화 ( 시장화 ) 유도 가 43.7% 로가장많았으며, 다음으로 남북군사적긴장완화 26.0% 를꼽을정도로개성공단 에대한긍정적시각존재한다고나타났다. 특히국내의경우 4 차산업혁명대비 스마트형 공장 도입등각종산업재편움직임이진행중이나중소기업의경우동산업재편과정에서 13) 개성공단개성공단비대위간부 ( 개성공단입주기업주 ) 인터뷰 (17.9.15) 14) 개성공단기업협회자체조사 (17.3.28 ~ 4.11, 300 ) 15) 중소기업협회자체설문 ( 자료입수 ) - 5 -
사업기반상실가능성도예상된다. 개성공단 1단계협력기업 7,700여개, 종사자 77,000명으로추정된다는기업협회의발표 (17.4.25) 와같이전후방산업연관효과는큰편으로나타나이번전면중단으로섬유봉제업종의경우국내원부자재수급업체상당수가산업연관효과로인해붕괴상황이며지역별산업의존도 ( 섬유-전북, 신발-부산등 ) 에따른피해를감안한다면조속한재가동이연관산업및지역발전과연계되었음을추론가능하다. 또한 1단계기반시설붕괴시정부의개성공단확대방향과의충돌이우려된다. 정부의개성공단투자규모는 2,587억원, 기타공공기관포함시 4,597억원 ( 한국전력 480억원, KT 94억원, LH 1,226억원, 토지공사 1,226억원, 산단공 210억원등 ) 이다. 정부는공단재개이후당초계획인 2천만평확대를언급하고있으나장기간중단으로인해기존기반시설대규모훼손 복구시동계획도차질불가피하다. 기반시설재구축에따른복구를감안한다면현재상황하에서시설물피해를최소화하는방안필요하다. - 6 -
제 3 장전문가사례조사및대안 제 1 절통신 통행 통관문제 1. 일단위상시통행및복수출입제도도입개성공단의통행은정해진시간대의사전승인시간에한하여당일입 출경 ( 방북 복귀 ) 만을허용하고있다. 구체적으로개성공단입 출경은계절에따라 1일가능한출입횟수 ( 방북과복귀합산 ) 가동절기에는 21회, 하절기에는 23회로구분된다. 이는과거의입 출경횟수에비해다소증가한것으로통행여건이일부개선되었다고는볼수있으나지정시간 ( 사전승인시간 ) 의출입제한은여전히상당한불편으로민원을유발시키고있다. 16) 이와같은통행제도 (= 출 입경 ) 의문제점은아래의사례와같이조사되었다. < 표 -1> 개성공단통행관련주요민원사례 < 사례 -1 > - 개성공단입주기업인 A 기업 ( 생활가전제품생산기업 ) 은완성된제품을화물차량에선적하여개성공단에서반출남한으로반입시키고자하였다. 동과정에서선적작업중인지게차고장으로선적지연, 지정된복귀 ( 북 남 ) 시간보다불과 5 분여가량늦게도착하여검사를받게되었다. - 그러자개성공단내출입을승인하는북한기관에는출입시간지연도착에따른벌금 100 달러를부과하였고현장에서해당벌금을납부하고나서야복귀할수있었다. A 기업은벌금의불합리함과통행의불편보다는생산제품의출고문제 ( 납기지연등 ) 를막기위하여아무런항변도하지못하였다. < 사례 -2 > - 다른 B 기업은상기와동일한상황에서북한이해당기업에대해감정이좋지않아벌금을낸다고하였음에도불구하고승인자체를거부당하였다. 이에해당기업은개성공업지구관리위원회에도움을받아어렵게제품을반출시킨바있다. - 이는비단북한에만국한된것이아니다. 남한에서도개성공단으로방북하고자할경우, 지정된시간을초과하면긴급한상황이아닌경우를제외하고는방북이허용되지않는다. 이러한경우, 다시방북계획을신청하고재방북을해야하며, 최소약 3~4 일이시간이소요된다. 16) 용어설명 ( 개성공단기준 ) : 통행 = 출입, 방북 = 입경 ( 남 북 ( 개성공단 )), 복귀 = 출경 ( 북 ( 개성공단 ) 남 ) / 반출 ( 북 남 ), 반입 ( 남 북 ) - 7 -
원부자재가지정시간을초과하여개성공단에들어오지못할경우, 3일이상개성공단입주기업은생산을중단해야한다. 사안에따라정식절차가아닌관계기관협의를통해해소되는경우도있으나이는극히드문일이다. 물론, 이러한책임은시간을준수하지못한당사자에게있다. 하지만누구에게나발생할수있는문제로생산에차질이발생, 납기지연으로이어져결국불이익 ( 거래처상실, 계약파기, 납기지연손해배상등 ) 을받게된다. 마찬가지로개성공단내에서남측으로생산제품을반입하기위해선적을하는과정이지연되거나, 이동중차량고장등으로남측으로출경하는시간을어기게될경우반출을못하게되는경우도발생할수있다. 만일이제품이수출제품이라고생각해보면, 항공또는선박과같은물류도차질이발생하게되고이로인해자연납기지연사태가발생하게될것이다. 그렇다면이또한운송료및납기지연손해배상문제가자연히유발될수밖에없다. 17) 이러한사유로기업들은통일부와개성공업지구지원재단 ( 개성공업지구관리위원회 ) 에지속적인민원을제기하여왔다. 이같은문제를개선하기위해서는통행승인일까지는아니어도승인일지정된통행시간의제약만큼은해소할필요가있다. 18) 일단위상시통행은앞서언급한바와같이출입일자만지정하고필요한시간대에자유로운출 입경이가능한제도로서동제도의시행시현행출입제도와관련된민원과통행의경직성 ( 지정시간대출입에따른불편등 ) 이상당부문해소될것이다. 개성공업지구 일단위상시통행 문제는 13.9 월남북당국간합의사항이며, 이를위해 RFID 전자출입심사시스템구축이완료 ( 14.2) 되어있다. 또한복수출입허용되어야할것이다. 개성공단은당일기준 ( 통행승인일 ) 방북후복귀한인원이같은날개성공단을재방문할수없도록되어있다. 복수출입은이러한제한을없애고출입계획에따라남북간통행을승인받은해당일의입 출경을자유롭게반복할수있도록개선하는것을말한다. 2. 통관절차간소화및시간단축 개성공단에서생산제품을반출 ( 북 남 ) 하기위해서는북측으로부터통관을위한검사를 받아야한다. 이러한검사는검사유형 ( 전수검사, 선별검사 ) 과검사장소 ( 현장검사, 이동검 17) 개성공단개성공단비대위간부 ( 개성공단입주기업주 ) 인터뷰 (17.9.15) 18) 특히북한에서 우리는개성공단일단위상시통행을이미오래전부터허락하였고남측에서이를막고있는것이다. 라고주장하고있어책임이우리쪽에전가되어있다. - 8 -
사 ) 에따라그방식을달리하고있다. 검사유형은반출차량및제품전체를검수하는전수검사방식과일부품목만을선별적으로검사하는선별검사방식으로분류된다. 또한검사장소는출경장 ( 북한 CIQ) 에서실시되는현장검사와제품이생산되는기업을방문, 선적된화물을검사하는이동검사방식으로분류된다. 공단통관절차는 통관에관한합의서 및 세관규정 에따라 1반출입신고 2물품검사 3통관등 3단계표준절차로진행된다. 하지만북측에서는이같은검사방식은전수 ( 헤쳐 ) 검사및이동검사위주로진행, 이로인해지속적인민원이발생되어왔다. 우선, 전수검사는이미선적된화물, 즉생산된제품을전부하차시키거나심지어포장된제품의내 외포장전부를뜯어보기까지한다. 이는재선적, 재포장으로시간의지연및추가비용발생, 제품훼손등의심각한문제를초래, 적지않은민원사항이다. 이동검사는해당기업의선적제품을검사하는것으로 2인혹은 3인규모의북측세관원이기업을순회하며실시하는검사로서타기업의검사가지연되면대기하고있는다른기업의검사도지연되는문제가빈번하게발생시켜왔다. 또한이동검사는상기외에도고질적인문제가수반하여왔다. 이동검사는방북을대기하고있는사람들앞에서공개적으로이루어지는현장검사와달리기업현장에서검사가이루어지다보니북측의부당한요구 ( 경유, 담배, 사무용품, 의약품등의수수료제공 ) 가발생하게된다. 부정과불법의온상이되고있다. 전체기업수 123개대비현장검사비율은 28.4%(35/123), 업무편의를위해상기형태의수수료를지급하고생산제품을반출하고있다. 따라서통관절차는특수한경우를제외하고 전수 ( 헤쳐 ) 검사 선별검사, 이동검사 현장검사확대 의형태로개선하여운영하여야한다. 19) 추가적으로개성공단기업에서생산된제품대부분은지속 반복적으로남한으로반출되고있다. 따라서상시생산품목반출시에는서류검사 ( 반출신고서 ) 만으로통관절차를대체하는방법도병행검토되어야할것이다. 우리 ( 남측 ) 세관의경우, 전체심사대상대비 5% 범위내에서선별검사진행, 국제적관례에적합한휴대물품검사수준은 5%~10% 수준이다. 20) 3. 긴급출경 ( 북 남 ) 통지방법개선 : 응급환자발생시로한정 개성공단에서는체류인원중사고 질병으로인해긴급히치료가필요하거나직계존비속 19) 선별검사제도입은 07.12 개성공단협력분과위원회기합의사항 20) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.12.) - 9 -
사망 위독등의상황이발생한인원에대해긴급출경제도를시행하고있다. < 표 -2> 긴급출경처리절차 1 긴급출경사유발생 2 민원접수 3 남 북한출입유관기관에긴급출경신청 4 남한군부통지문발송 5 북한군부승인 6 긴급출경시행 위와같이복잡하고다수의승인을받아야만가능한긴급출경처리절차는통상 4시간이상이소요된다. 시간이생명인응급환자의경우, 이러한처리방식은상당히심각한문제를야기할수밖에없다. 환자의상태를악화시키고치료의골든타임을상실함은물론, 심한경우사망에이를수도있으므로신속한후송이보장되어야할것이다. 만일응급환자가사망하였다고가정했을때도문제가발생한다. 개성공단은사체처리및인도에관한제도가부재하다. 따라서북측에서사인이확인될때까지시신의인도를막을수도있고최악의경우시신을인도받지못하게되는문제도발생될수있다. 이는유가족입장에서감당하기쉽지않을뿐더러국내 외부정적연론형성과또다른남북갈등의원인이될수있는중대한문제이다. 따라서긴급출경제도는다음과같이개선되어야한다. 응급환자긴급출경의경우에한하여통지방법을간소화하여긴급출경대기시간을최대한단축해야하고이를위해서는현행 3단계 ( 북 남 북 ) 통지및승인절차를 2단계 ( 북 남 ) 로간소화하여응급환자수송신속성제고시켜야한다. 현행평균처리시간약 2시간내외, 변경시 1시간내외처리가능하고응급환자를대상으로우선시행하되, 추후점진적확대 ( 직계존비속사망등 ) 하여야한다. 21) 4. 통행질서위반시벌금부과기준 : 과도한벌금부과개성공단통행관련승인 검사기관인북한의통행검사소와세관은통행 통관시발생한경미한위반사항에대해서도과도한벌금부과하고있다. 하지만위반사항에대한벌금부과기준이마련되어있지않다. 따라서통행검사소와세관등북한기관과의친분관계, 통행검사소와세관직원에따라동일위반사례라할지라도상이한벌금이부과되고있다. 이러한문제는남북간잦은마찰을유발, 지속적으로민원이제기되고있는사안중에하나이나좀처럼개선되고있지못하 21) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.12.) - 10 -
다. 특히최초개성공단을방문하는인원의경우, 경미한실수에도벌금을부과하거나동일한실수라하더라도보당높은벌금을부과하는경우도다수발생하고있다. 하지만이러한모든권한을북한에서가지고있으며, 개성공업지구관리위원회업무영역밖에해당하는사안으로좀처럼개선이쉽지않다. 북한내에서도통해검사소와세관직원들은사실상군부소속으로개성공단의지도기관이라고자칭하는개성공업지구지도총국 ( 북한 ) 직원들조차도이들의업무에함부로개입하지못하고있다. 따라서통행상의문제를잘못제기할경우, 행정적보복 ( 검사지연, 과도한검사, 벌금부과, 출입제한등 ) 이수반될것을우려직접적인이의제기가사실상회피하는경우가많다. 결국, 당국간협의과정없이일방적으로시행되고있는벌금부과는기업과방문자를위축하게할뿐만아니라개성공단국제화에도상당한흠결로작용할수밖에없다. 이를개선하기위해서는우선남북간합의되지않은북측의일방적인벌금부과행위를제한하고사례별벌금부과기준을마련하여과도한벌금부과를방지해야한다. 22) 이와같은제도적개선은북측에의한남측주재원과기업의피해를예방함은물론나아가개성공단출입질서확립에도기여할것으로보인다. 23) 5. 출입차량 번호판가리개 ( 임시번호판등 ) 제도폐지개성공단을방문하는차량은남한출입차량이군사분계선을통과하여개성공단에진입하게된다. 동과정에서모든차량은남한에서사용하던번호판을가리고북한에서허용한임시번호판또는번호판가리개 ( 이하 번호판가리개 로통칭 ) 를부착하여야한다. 이러한차량번호판가리개는과거우리의번호판제도가남측의지명을포함 ( 예시 : 서울 01가 1234) 하고있었을당시에이에대한북한의반감및우려 ( 북한주민의동요, 남한과의접촉등 ) 를회피하기위하여남북합의에의해도입되었던것이다. 하지만, 동번호판가리개제도에대해방문자들은많은불편함을호소하고있다. 우선임시번호판을부착하였으나운행중떨어지거나훼손이될경우, 벌금등의제재의대상이되기때문이다. 특히, 비무장지대남북관리구역 (DMZ) 운행중번호판가리개가떨어져해당번호판가리개를줍기위해정차하거나출입대열에서이탈하는사례도빈번히발생하고있다. 무엇보다우려스러운것은해당지역은차량의운전자및동승자가하차할수없는지역으 22) 06. 3. 17 통행 통관실무협의에서북측이통행질서위반관련벌금부과기준을제시한바있으나합의되지않음 23) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) - 11 -
로인원하차가오인 ( 월북, 월남, 침투등 ) 받을경우, 총격을받을수있는참변 ( 박왕자사건 ) 이발생할수도있다. 24) 번호판가리개가도입될당시와달리우리의번호판제도는변경되었다. 그래서과거우려했던문제들이자연소멸되었다. 즉, 우리입장에서번호판가리개의필요성이사라진것이다. 북한도별반다르지않을것으로보인다. 무엇보다이러한문제제기에대해북한은 공화국땅 ( 개성공단 ) 에남측번호판이활개를치고다니는것은용납할수없다 는주장만일관하고있을뿐제한된개성공단내에서우리의번호판을가려야할납득할만한명분을제시하지못하다. 따라서개성공단의번호판가리개와같은불필요한조치를남북모두동제도를고수해야할이유가없다. 뿐만아니라번호판가리개제도를폐지하고현행우리의번호판을사용할있게된다면대형마트등에서사용되고있는번호판자동인식시스템의도입이가능해진다. 동시스템을도입할경우, 정확한남북왕래차량의정보확인및입 출경시간단축, 비용절감 ( 공회전감소등 ) 과같은개선효과도얻을수있다. 그리고남북한연결도로의여건 ( 통행수용능력 ) 을감안하지않고실적달성을위해졸속으로도입예산만낭비하고통행에불편만을초래한 RFID 시스템을대체할수있을것이다. 25) 6. 북한 세관검사표 제도폐지북한세관은개성공단에입경하는차량에대해통관수속완료후 세관검사표 를발급하고있다. 북한세관은입경 ( 남 북 ) 시인원과출경 ( 남 북 ) 시인원을확인하기위한용도라고설명하고있다. 하지만출입계획과방북및복귀자명단에없는인원은원칙적으로남북한을왕래할수가없다. 무엇보다세관에서입경시받은검사표를출경시회수만할뿐대조및확인작업조차이루어지지않는다. 심지어수거한검사표뭉치를인근쓰레기통에버리고가는세관원도있다. 사실상출입자나이를관리해야하는북한세관입장에서도세관검사표는아무런의미가없는것이다. 오히려출경 ( 남 북 ) 시동검사표를미소지할경우, 벌금 ($10) 이부과되거나불필요한북한세관원과의접촉으로불편함 ( 부당요구등 ) 을유발하는등문제만야기하고있다. 세관검사표제도또한앞서다룬번호판가리개와마찬가지로존치될이유가없으므로폐지되어야할제도이다. 26) 24) 남북관리구역은차량의주 정차및사람의도보이동이금지되어있음. 25) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) 26) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) - 12 -
7. 설비및원부자재사전승인제 폐지북한총국세무서는우리정부의 5.24 조치에대응일환으로 설비 원부자재사전승인제 를일방적으로통보 시행 (2010.6 월 ) 하였다. 이조치는설비 원부자재의반출 ( 북 남 ) 시, 표준절차이외에추가로 세무서확인 절차를경유토록의무화한것으로북한 ( 세무서 ) 은차후청산에대비하여설비, 원부자재확인절차를별도로요구하고있다. 이는 개성공업지구기업창설 운영규정 에도위배되는사항임은물론, 정상적인기업활동에막대한지장을초래하고있다. 실례로설비교체및수리를목적으로개성공단에서설비를반출하고자할경우, 동과정에서세금채납, 인건비지급지연등과같은사실이확인되면설비반출을제한하는사례가적지않게발생하였다. 국제적인통관절차관례에서도정상적인기업활동중설비및원부자재반출시통관관청이아닌세무관청이별도로확인하고통관을제한하는사례는전혀찾아볼수가없다. 5.24조치를명분으로시행한일방적제도인만큼개선을위한북측과의협의가쉽지는않을것이다. 따라서궁극적인목표는 설비및원부자재반출사전승인 을폐지하는방향으로설정하고, 우선단계적간소화협의를선행하여야할것이다. 다만, 선행단계라할지라도원부자재는세금과연관성이없는생산의핵심요소인만큼반드시제외되어야할것이다. 개성공단기업은원청회사로부터원부자재를공급받아이를바탕으로완제품을생산하는임가공형태가대부분이다. 따라서원부자재자체가개성공단기업의소유가아닌바, 동원부자재가북측에억류되거나반 출입에제한을받을경우, 개성공단기업은원청회사에이를배상해야하는치명적위기에처하게된다. 사전승인에서신고제전환추진 ( 신고서제출로갈음 ) 하고 1단계원부자재의사전승인대상제외한후, 2단계설비반출승인제 신고제로전환 ( 궁극적으로완전폐지 ) 하여야한다. 27) 8. 컴퓨터, 전자기록매체 (USB등 ) 출판인쇄물검사간소화현재개성공업지구출입인원휴대물품에대한세관의검사가과도하게진행, 입주기업의가장큰불편을초래하는요인으로지목받고있다. 이러한검사의가장불편함은업무지연, 검사의번거로움이아닌바로보안과연결된사안이다. 특히, 통신 ( 인터넷등 ) 이제한되어있는개성공단에서생산활동에필수적인전자매체 ( 컴 27) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) - 13 -
퓨터, USB 등 ) 에대한사전검열은국제통관추세에견주어볼때횡포에가까운수준이다. 컴퓨터검열의경우, 통상 3시간이상이소요된다. 당일회수가불가한경우도많다. 설계도면이나생산정보를담은 USB의경우도마찬가지이며, 심지어소유자의동의나사전통보없이노골적으로복제된다. 남측주재원들이가지고들어오는직무및자기계발관련등각종서적등에대한검열과제한도상당히심각한수준이다. 또한공개적인자리에서여성의소지품을파헤치거나반말과욕설을하는경우도많이발생하였다. 따라서국제적관례 ( 공항 ) 수준으로검사를완화하도록협의해야할것이다. 상호협의를통해검사의기준을정비하고, 지속적인항의를통해검사원들의태도도교정이필요하다. 검사시소유자와개성공업지구관리위원회직원의입회를의무화하고무단복제는절대적으로금지 ( 산업기밀, 개인정보유출방지 ) 해야한다. 그리고차량용내비게이션, 블랙박스등은북한의우려와달리남측에어떠한실익이없고, 기업경영활동에필요한사항으로개성공업지구관리위가관리 책임을위임받아야할것이다. 28) 제 2 절법 제도개선문제 1. 신변안전보장을위한법제도 ( 개성공업지구법및하위규정 ) 개정개성공단은남북간의오랜단절을깨고작은통일을체험할수있는소중한자산이다. 따라서공단운영에서발행하는많은문제들을부정적으로접근할것이아니라개성공단시뮬레이션을통해통일과정과통일이후발생할수있는문제들을선결하고대비할수있는소중한학습에시간이며시행착오와손실을최소화하고예방하기위한감진수업료이다. 개성공단은오랜시간축적된남북한의상이한법체계와문화적상대성으로많은충돌을빚어왔음은자명한사실이다. 이러한사례는남북간회담, 경제협력, 사회문화교류등에서쉽게찾아볼수있다. 특히, 제재가수반되는법제영역에서는견해와해석, 용어의의미등에서차이가발생할경우, 언제든지심각한문제를초래할수있다. 심지어이러한해석의문제는남북이합의한합의서상에서도찾아볼수있으며, 이는과거 엄중한위반 ( 유성진억류 ) 사건을통해개성공단역사에뼈아픈상처와경험을남겼다. 엄중한위반 은개성공업지구법과하위규정, 남북합의서상에주로등장한다. 28) 개성공단개성공단비대위간부 ( 개성공단입주기업주 ) 인터뷰 (17.9.15) - 14 -
우선개성공단법체계내에서 엄중한위반 이라는표현은개성공업지구법하위규정에서주로쓰이고있다. 이는법규의위반으로인한제재부과조항에주로나타나고있으며, 제재부과조항의일반적인문구는 이규정을어긴행위가엄중할경우에는영업을중지시키거나벌금을물릴수있다. 는내용으로명시되어있다. 이러한제재조항은총 16개중 4개 ( 노동규정, 외화관리규정, 광고규정, 기업재정규정, 자동차관리규정 ) 의하위규정에서명시하고있다. 위와는달리 7개 ( 세금규정, 세관규정, 부동산규정, 보험규정, 회계규정, 회계검증규정, 환경보호규정 ) 의하위규정은 엄중한위반 이라는표현대신구체적인제재부과기준을설정하고있다. < 그림 -1> 개성공단법체계 남북합의서 ( 개성공업지구와금강산관광지구의출입및체류에관한합의서제10 조 ) 상에서는 다만남과북이합의하는엄중한위반행위에대하여는쌍방이별도로합의하여처리한다. 라고규정되어있다. 동합의서에서는개성공업지구법의경우와달리 합의 라는여지를남겨놓았으나합의를이루지못할경우와같은사태고려하지못하고있는바, 완결성에중대한흠결을가지고있다. 29) 결론적으로개성공단법체계의근간을이루고있는개성공업지구법과그하위규정, 남북간합의서에서명시하고있는제재조항들은다음과같은중대한흠결을가지고있다. 29) 2009 년현대아산직원 ( 유성진 ) 억류당시북한은통지문상에 엄중한위반행위 라는표현대신, 북남사이에합의한일부조항들을란폭하게침해, 지구법을란폭하게위반 등의표현을상용한바있다. - 15 -
1 엄중한위반 의구체적기준과범위가없다는점 2 제재를가할수있는주체가누구인지불분명하다는점 3 제재에대해이의제기를할수있는절차가불분명하다는검 4 제재에대한불복절차 ( 행정심판청구등의사법절차 ) 명시되어있지않다는점 ( 부존 ) 그러므로개성공단관련법제도및합의서등은 엄중한위반 과같이해석의차이로다른결과 ( 제재등 ) 를유발할수있는부분들은분명개정을필요로한다. 특히, 개성공단재개시개성공단전면중단이전까지의경험을바탕으로그방향을도출하고반드시선결후공단운영이재개되어야할것이다. 주요선결과제와대안을살펴보면다음과같다. 1 법위반에따른제재조항과하위규정상의제재부과기준과주체를명확히하고제재에따른이의제기절차들을마련 2 이의제기, 신소등으로중첩되어있는현행의절차를이의제기절차로일원화 3 이의제기절차가없는하위규정들은통일된이의제기절차에따르도록명시 4 엄중한위반 과같은추상적표현을삭제하고제재부과기준을구체적으로명시 30) 합의서의경우도마찬가지로부속합의서등으로제재부과기준과주체를명시하고이의제기절차를법제도절차와같이일원화되어야할것이다. 31) 다만, 이의제기에대한담당기관 ( 특히북한기관 ) 의결정에불복할경우, 해당기관의결정 ( 제재등 ) 의적절성을객관적으로심판하고구제할수있는절차와기구를명시해야할것이다. 32) 2. 남-북, 외국-북간사법공조체제 ( 분쟁해결 ) 체계마련 : 상사중재위원회실용화개성공단운영시발생가능한분쟁은남한과북한의분쟁과외국과북한의분쟁으로구분할수있다. 우선, 남북간의분쟁은해결에대해서는 개성공업지구법 상에명시된절차들을활용할수있도록되어있다. 구체적으로 개성공업지구법제46 조 에서는공업지구의관리운영과기업활동에관련된 의견상이 에대해우선적으로당사자간협의를통해해결할것을권고하고있다. 하지만이같은협의의방법으로합의점에도달할수없을경우, 남북상사분 30) 이를하위규정의시행세칙에명시하는방안도있으나, 현재세금규정, 세관규정, 부동산규정, 보험규정등 7 개하위규정이제재에대한세부기준을이미명시하고있으므로, 법제의통일성을위한제재부과기준을하위규정에명시하는것이바람직할것으로사료된다 31) 이러한권한을남북상사중재위원회에부여하는방안혹은이를담당할별도기구 ( 예시 : 남북사법공조합의서에따른공업지구특수법원 ) 의설치등을고려해볼수있다. 32) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) - 16 -
쟁해결절차또는중재, 재판절차를통해해결하도록규정하고있다. 그러나이러한규정은마치남북상사중재위원회에의한해결이선택사항인것으로해석될소지를가지고있으며, 결국남북당사자간의분쟁을남북상사중재위원회의절차를통해분쟁을해결토록합의한 남북사이의투자보장에관한합의서 와충돌한다. 다음으로외국과북한의분쟁으로즉, 외국인투자자를당사자로하는분쟁해결이다. 이또한관련근거를 개성공업지구법제2조 에서찾아볼수있다. 동규정에서는외국인투자자의공업지구내투자를보장하고있으며, 이에따라동법제8조는외국인의신변안전문제와형사사건처리절차를별도로명기하고있다. 33) 그러나외국인에대한별도의형사사건처리절차와는달리, 개성공업지구법제46조 는분쟁해결절차관련하여 북남사이에합의한상사분쟁해결절차또는중재, 재판절차로해결한다. 라고만명시하고있다. 따라서외국인투자자가남북합의서에적용을받지않는다는점을감안하면 34) 개성공업지구법에의거하여외국인투자자가보장받을수있는분쟁해결절차는북측법에따른중재 35) 와북측법원에의한재판절차뿐임을알수있다. 외국인투자자의경우, 일반적으로제3국에서의중재를통해분쟁을해결하기를원할것이나, 그외국기업이속한국가와북측이별도의투자협정을체결하거나북측이관련국제협약에가입하지않는한 36), 공업지구내에서발생한분쟁을제3국에서의중재를통해해결하기는어려운상황이며, 이는중장기적으로공업지구내외국기업의투자를활성화하기위한보완이절대적으로필요다. 37) 결론적으로남북간의분쟁은남북상사중재위원회에제기하여해결하는것을기본원칙으로하는것을명시하는방향으로개정 ( 개성공업지구법제46조 ) 되어야할것이다. 38) 외국 33) 개성공업지구법 제 8 조는 신변안전및형사사건관련하여 ( 외국인의경우 ) 공화국과다른나라사이에맺은조약이있을경우에는그에따른다 라고규정하고있음. 34) 외국인은남측에법인을설립하고남북교류협력에대한승인을득하여공업지구에투자할수도있고, 외국인이직접공업지구에투자할수도있는바, 전자의경우남북합의서의적용을받을수있으나, 후자의경우는남북합의서의적용을받을수없음. 35) 개성공업지구법 상의 중재 는북측의 대외경제중재법 에따른중재를의미하는것으로보이며, 대외경제중재법 에따른중재는북측인원혹은 필요에따라북측이지정한외국인 으로구성된중재위원들에의하여북측에서진행됨 ( 대외경제중재법 제 19 조및제 26 조 ). 36) 외국인투자자와그투자가이루어진국가사이의투자관련분쟁해결절차를명시한 워싱턴협약 (Convention on the Settlement of Investment Disputes between States and Nationals of other State) 과 제 3 국중재판정의집행을위한국제협약 (United Nations Convention on Recognition and Enforcement of Foreign Arbitral Award) 에가입하는것이우선적으로필요함 37) 라진선봉경제무역지대법 제 42 조는 경제무역활동과관련한분쟁은북측이정한중재또는재판절차로해결하며제 3 국의중재기관에제기하여해결할수도있다 라고규정하고있다 38) 분쟁발생시북측의일방적해석과이에따른강제조정을방지하기위해서는 상사중재위원회 의실용화가반드시필요하다. - 17 -
인투자자가공업지구내에서발생한분쟁의경우도제 3 국의중재기구와절차를통해서 해결할수있음을명시하는방향으로개성공업지구법개정이이루어져야한다. 39) 2. 개성공업지구관리위원회 ( 지원재단 ) 특별사법경찰관제도도입 : 신변안전개성공단은본격가동이후개성공단내에서남한주민의각종형사사건 ( 주취운전, 폭행, 절도등 ) 이다수발생하였다. 또한, 형사처벌되는범죄외에관리위원회직원에대한폭행등범죄, 기타암장사건도다수발생한것으로추정된다. 이에개성공단내법질서확립과남측주재원의신변안전을위한특별사법경찰권부여등의검토가필요하다. 관리위원회도개성공단내주재원의신변안전을위한법적권한이필요하다는내부적공감대가형성되어있으며, 외부적 ( 입주기업및북한의총국 ) 으로도관리위원회의개성공단내출입및체류질서개선을위한권한강화를요구하고있다. 현재의개성공단은남북관계개선으로왕래가많았던시기에비해사건 사고발생의빈도가크게감소한것이사실이다. 사건 사고는개성공단생활과문화에익숙한장기체류자에게서는상대적으로발생률이저조하다. 과거경험상신규방문자 ( 신규발령, 건설공사, 초청방문, 투자시찰등 ) 들에게서유발되는경우가많았음은개성공단내사건 사고현황을통해서확인할수있다. 사건 사고를신속히처리하고남북문제로확대되는것을차단하기위해서는주재원의신변안전업무를담당하고있는관리위원회의법적권한부여가절대적으로필요하다. 현재지원재단과관리위원회는민간인신분으로사건 사고, 구조, 소방등의신변안전업무를전담하여수행하고있다. 그렇기때문에관리위원회가법적인근거없이정부의업무지시와사명감만으로이러한중대한업무를수행하기란상당한제약이따를수밖에없다. 또한업무수행과정에서민간인신분은또다른문제 ( 민사 ) 를야기할수도있는바, 업무수행자의역할제고와보호를위해서도반드시개선이필요하다. 이러한문제를해결하기위해 특별사법경찰권 제도의도입이시급하다. 특별사법경찰권의 사법경찰관리의직무를수행할자와그직무범위에관한법률 ( 이하 ' 특사경법률 ') 에명시되어있는제도이다. 특별사법경찰관부여대상은일반적인형사사법경찰권을행사하는검찰청직원, 경찰을제외특정전문분야에종사하는공무원등, 주로교정, 보호, 산림, 식품, 해양, 문화재, 노동, 관세, 외국환등특수분야의공무원내지공공기관직원으로그대상을명시하고있다. 직무범위및관할에대해서는형사사법경찰권행사범위에당해직무범위로국한하고, 선박및항공기의선장또는기장등에게도특별사법경찰권부여하고 39) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) - 18 -
있다. 그러므로개성공단의질서유지와신변안전을위해서는관리위원회직원에게이러한특별사법경찰관부여가가능한지에대한검토가필요하다. 물론, 남북한법률체계상이한상황에서체계상북한기구인관리위원회에우리법률에따른형사사법권부여곤란할수도있다. 하지만, 사실상지원재단을정부역할을대행하는공공기관으로인정하고개성공단이특수지역으로분류되고있는바, 지원재단과관리위원회신분을겸하고있다는점을고려해볼때반드시불가능하다고는볼수없을것이다. 북한의반발도고려해볼필요가있다. 초기만해도개성공단내치안을담당하고있는북측기구인총국보안 ( 보위부산하 ) 은북한지역에대한우리형사사법권의직접확장을전면불허하며상당한거부감을표현해왔다. 하지만, 남측주재원에의한사건 사고가증가하고남북문제로확대되는것에대해서는우리와마찬가지로상당한우려를표명하며, 관리위원회의적극적인대처를요구하고있는실정이다. 이러한북측의태도변화를활용하여남측주재원에국한된관리위원회의권한확대임을충분히설득한다면, 특별사법경찰권부여는남북간합의를통해공식적으로도해결이가능할것이라판단된다. 40) 3. 신변안전관련현행업무처리개선방향 : 신변안전현행업무에서개선이요구되는조사입회, 신병인도, 질서유지권한확보를중점적으로재검토해보아야한다. 이를위해서는북측이남측인원을조사할경우관리위원회의역할에대한법적근거검토, 남측인원에대한관리위질서유지업무의법적근거에대한검토가필요하다. 적용가능한법적근거로는 개성공업지구와금강산관광지구의출입및체류에관한합의서 ( 이하 출입체류합의서 ) 를들수있다. 41) 동합의서에따르면조사권및조사대상 ( 출입체류합의서제10조제 2항 ) 을조사권주체는북한, 조사의대상은지구 ( 개성공단 ) 에적용되는법질서를위반한인원으로명시하고있다. 사실상우리의관여가허락되지않는구조이다. 다만, 우리인원의권익보호를위한아래조항들에근거하여조사입회및신병인도등을요구하는수준에불과하다. 42) 40) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 (2017.10.9.) 41) 현재출입체류합의서에의하면북측의형사재판및형사제재가불가능하다. 42) 현재관리위원회는관례적으로신변안전업무를수행하고있으나, 출입체류합의서나남북측법규는관리위의조사참여등에대해명시적으로규정하고있지않다. - 19 -
구분내용근거 1 인원이조사를받는동안기본적권리보장제 10 조제 3 항 2 대상자의위반내용을통보받을권리제 10 조제 2 항 3 < 표 -3> 합의서상남한의권리 합의서의이행과관련하여필요한정보의상호통보의무및정보제공요청권 43) 제 12 조 구분구분근거 1 관리위의조사참여권한 < 표 -4> 남한의개선요구사항 관리위의조사참여 * 단, 북측이공동조사거부시조사참관권및피조사자접견권확보 2 조사의성격 경고, 벌금, 추방등의조치를취하기전단계로서구속, 체포등강제처분배제 신변보호및진상확인차원의 1 차적조사로서형사처벌을전제로한수사와구별 3 조사기간및장소 조사기간은사건발생일로부터 24 시간이내로제한 조사장소는개성공업지구내로제한 4 신병인수 조사를종료한직후조사장소에서피조사자의신병을인수 대표적사례로 유성진사건 은사건발생당시북한은관리위원회에유성진을 단속, 조사한다는것 만을통보했다. 이과정에서어떠한논의도없이접견권및변호인조력권등을인정하지않고조사기간과조사장소도일방적으로결정하였다. 향후유성진사건과유사사안발생시, 변호인또는보호자의최초접견가능일및조사주체, 조사장소등이기록된서류를요구하고, 조사장소를개성공업지구내로한정할것을북측에요구했다. 또한, 북한 ( 지도자 ) 비하발언사건, 문화재반출사건 의경우에도북한이단독으로조사후관리위원회에해당인원을추방한다는일방적결과만을통보한바있다. 뿐만아니라개성공단에서주로발생하는교통사고시에도관리위원회의조사참여인정하고있으나북한의선행조사후에만공개입회를허용하고있는상황이다. 위와같은시례들을통해북한이우리의요구를전혀고려하고있지않음을명확히알수있다. 결국남한인원에 43) 북측이남측인원을조사할경우, 그조사에적용되는법률및기본적권리와관련된정보제공또는협의를요구할수있는권리로도해석가능 - 20 -
대한영향력에한계, 관리위원회가적극적으로개입할경우민원발생, 남한인원간충돌에관리위가개입하지않는경우북한의개입가능성이라는문제를야기시킨다. 반면, 우리인원에대한질서유지에대한부분은직접적인개선이가능할것으로보인다. 또한 개성공업지구지원에관한법률 시행규칙재개정을통해관리위원회에파견된지원재단직원에게간접적 직 간접적으로질서유지권한확대하여야한다. 현재지원재단은 2011.7.26 제정 시행된 개성공업지구지원에관한법률시행규칙 제3조에서남한주민들의범죄에대하여남측의사법기관에고소 고발 신고토록명시되어있다. 이와함께지원재단의직접고발 고소의무자율성확보 ( 통일부업무지시 ) 도필요하다. 지원재단은위법률에근거하여통일부에위반사항을통보, 업무협조를통해간접적으로질서유지에관한고발 고소등의권한과의무를실현하고있는바, 단독으로자율시행할수있는방향 ( 형사사건에국한된사건 사고처리지침확대개정 ) 으로권한확보해야할것이다. < 표 -5> 개성공업지구사건 사고고소 고발 신고기준 타인의신체또는재산에손해를가한경우 - 남측인원간발생한사고 - 남측인원이북측인원또는외국인에게피해를입힌사고 - 외국인이남측또는북측인원에대해피해를입힌사고 기타법질서위반으로남측에서형사처벌대상이될수있는행위를한경우 다음으로신변안전관련명확한업무체계구축도고려되어야한다. < 표 -6> 추진방안 신변안전업무범위확정 신변안전업무운영방안점검 신변안전업무매뉴얼보완 유관기관업무 협조체계점검 신변보호기능강화방안연구 이를위해서는신변안전의명확한업무범위 ( 법적근거또는관례에따라관리위의신변안전업무범위를확정, 법적근거는불충분하나필요한업무를선별 ) 를제도적으로확정하고운영방안을설정하여야한다. 그리고운영방안 ( 신변안전업무범위에따라그실제적운영방안에대해검토, 예산, 품질, 조직 ( 인력 ), 위험요소등을예측 ) 은세부사항수록하여운영상공백을미연에방지하여야할것이다. 기존신변안전업무매뉴얼또한보완이필요하다. 평시업무운영방안과그동안의경험을바탕으로사안별업무처리절차및유의사항구체화하여야하며, 부수적으로업무매뉴 - 21 -
얼에근거하여남북한유관기관에대한비상연락망점검, 필요시협의체를구축하여유관기관협조체계강화도필요하다. 끝으로이러한업무개선은관리위원회의자구노력만으로는부명한계가있다. 또한대외적공감대형성이바탕에있어야만가능한부분도있다. 따라서개성공업지구출입 체류와관련관리위의남측인원신변보호기능강화를위한제도적근거확충방안에대한연구진행, 개성공단사건 사고사례정리및적용가능한법률 판례등을확보, 해외유사사례조사 ( 필요시방문조사추진 ), 외부전문가의뢰를통한자문등이수반되어야할것이다. 44) 제 3 절 FTA 와보험, 부동산제도 1. 개성공단역외가공지역지정통한 FTA 실효성제고우리나라는 2004 년 4월칠레와의자유무역협정 ( 이하 FTA ) 을체결하였고이를시작으로 49개국가와 11개의 FTA를체결, 발효중에있다. 이중우리나라무역량의최대중축인중국을비롯하여베트남과뉴질랜드그리고콜롬비아와는 FTA 협정이타결된상태이다. 하지만, 관심을끌고있는한 중 일 FTA와 RCEF(ASEAN, 한, 중, 일, 인도, 호주, 뉴질랜드 ) 등과의협상은아직도진행중에있다. 많은협정중에서도개성공단이주목해야할부분은최대경쟁국인중국과의협정이라고단언할수있을것이다. 이는협정문서상개성공단에서생산된제품은북한산이아닌국내산 (MADE IN KOREA) 과동일한지위를인정 ( 국내산지위획득 ) 하고있기때문이다. 현재까지개성공단과관련된제품 ( 원부자재포함 ) 의남북간이동은 민족간거래 라하여통상의교역과는다른의미를적용, 과세를면제하는국내적혜택외에는별다른대외적이점을확보하지못했다. FTA에서는핵심은특혜관세를적용받는것이고이를위해서는해당제품이협정상대국의특혜관세가적용되는협정당사국 ( 협정국이원산지가되는제품 ) 의자격을획득하여야하는것이다. 이는원산지결정기준과원산지증명절차등의요건이충족되어야만협정당사국이원산지가되는제품의자격이부여된다. 결국, 제품생산에필요한원부자재가전부협정국원부자재이거나그렇지않은원부자재라하더라도그생산은반드시협정국내에서이루어저야협정국원산지제품이되는것이다. 우리나라를기준으로한다면완제품 ( 최종완성생산품 ) 이순수하게우리나라에서 44) 개성공단관리위원회현장파견직원인터뷰 / 자료제공 (2017.10.9.) - 22 -
획득한원부자재를통해우리나라에서생산되어야하는것이다. 비록최종생산품중역내외원부재료가일부사용되는경우라할지라도그생산은반드시역내에서이루어질것을강제 ( 역외생산금지 ) 한다. 하지만, 국내제조업은고비용문제 ( 인건비, 국내원자재가격상승등 ) 로인해경쟁력을상실, 국내제조업은그근간이흔들리고있는것이사실이다. 이러한현상은이미오래전부터지속되어왔고정부차원에서도이러한산업의이탈과해외진출국내기업의재유치를위해 해외기업유턴지원제도 등을마련하여극복하고자노력중이나실효적결과를찾아보기어려운것이작금의상황이다. 우리나라의제조업경쟁력상실은인도네시아, 베트남, 미얀마등과같은역외지역 ( 저비용 저인건비등의요건이충족되는他국가등 ) 에서제조업을영위할수밖에없는국제적분업화과초래되었다. 이러한국제적분업화즉, 해외 OEM 생산의존도는우리나라의현실을여실히보여주고있다. 해외의 OEM 생산제약과생산기반이상대적으로취약한도시국가 ( 싱가포르, 홍콩 ) 등의사례에주목할필요가있다. 이들국가는직접제조의한계와피해를최소화하기위한대안으로 역외가공지역 을활용하고있으며, 바로 개성공단 이우리나라의역외가공지역에해당하는대표적사례이다. 따라서개성공단에서생산된제품이역내산과동일한 FTA 특혜적용을받아수출이가능하다는것을의미한다. 실제로우리가체결한중국, 베트남, 싱가포르, 인도, EFTA, 아세안, 페루, 콜롬비아와의 FTA 에서는지역및품목에제한을통해역외가공의일정부분을인정 ( 허용 ) 하고있다. 하지만, FTA 체결을통해역외가공을허용 ( 한-싱가포르 FTA, 개성공단생산품에대한역외가공등 ) 하고있으나, 그활용도가매우낮은것이현실이다. 이로인해어렵게체결한 FTA의실효성이도마에올라있는상황이며, 무엇보다개성공단이그실효적혜택적용이쉽지않다는현실적한계가확인됨에따라체결된 FTA 협정별역외가공지역활용에대한실효성제고를위한대안마련이시급하다. 실효적대안을통한개선이없는개성공단제품의수출은 FTA 혜택에서배제될수밖에없다. 개성공단의 FTA 활용현황을살펴보면 개성공업지구 ( 개성공단 ) 생산및수출통계 에나타난개성공단에서생산된제품은주로호주 (29.3%), 러시아 (14.7%), 중국 (14.3%), 중동 (11.8%) 등의순으로대부분개성공단생산제품에대한거부반응을회피할수있는국가들로구성되어있으며, FTA 체결국중유일한수출은유럽 (17.6%) 과이루어졌다. 45) 개성공단에서직접수출하는경우와달리개성공단입주기업의투자기업 ( 남한본사 ) 의수출, 즉개성공단에서생산하여국내 ( 개성공단입주기업의투자기업 ) 로반입하여투자기업이수출하는경우 45) 개성공단전면중단이전 ( 15 년 12 월개성공단월별통계 ) 기준 - 23 -
의주요수출국은중국 (15.9%), 미국 (14.6%), 유럽 (10.5%), 아세안 (4.4%) 순이다. 이를통해개성공단에서수출하는국가와국내본사 ( 개성공단투자기업 ) 가수출하는국가의수출비중이상이함을알수있다. 즉, 남측본사의주요수출국대비개성공단에서의수출국비중 ( 중동 2.6%, 호주 1.4%, 러시아 1.1%) 이극히미미하다. 반대로개성공단수출의 55% 를차지하는중동, 호주, 러시아를상대로한국내본사의수출비중이 5% 수준그치고있다. 이같은통계지표를통해개성공단이 FTA체결로획득한역외가공지역의지휘를활용하지못하고있음을명확히확인할수있다. 개성공단이 FTA( 역외가공지역 ) 를활용한수출을저해하는주요요인은역외가공지역활용수출시개성공단제품은한국산이아닌북한산으로인식되어평가절하, 바이어로부터임가공단가인하요구, 거래기피등을유발시키는중대한흠결로작용하기때문이다. 즉, 개성공단생산제품은내수용의경우, 원산지표기시남북교역물품의원산지확인에관한고시등의규정에근거하여국내산 ( 한국산 ) 표기가가능하다. < 남북교역물품의원산지확인에관한고시 ( 통일부제 2012-12 호 ) > 1 개성공단으로부터반입하는물품의전체직접재료비중국내에서공급한직접재료비의비율이 60% 이상인경우 < 개성공업지구반출입관리에관한고시 ( 관세청제 2014-6 호 ) > 2 공업지구에서물품을생산하는기업의등록자본중암한의소유지분이 60% 이상인경우 하지만, 개성공단생산품의해외수출시에는물품수입국의원산지규정에따라야하므로북한산 (Made in DPRK) 으로표기할수밖에없는것이다. 역외가공이허용되는 FTA는원산지증명서에표기되는원산지를한국산으로표기하여 FTA특혜관세를적용받을수있으나, 제품자체의원산지를한국산으로표기할수없는한계로동사안이해결되지않는다면앞서언급한중대한흠결은사실상극복이불가하다. 따라서어렵게체결한 FTA의활용도제고또한기대하기어려울것이다. FTA 협정별적용상의한계는개성공단에서 FTA를활성화를제고하기위해서는앞서언급한 근본적한계 이외에도 FTA협정별역외가공인정기준및원산지증명서발급규정등이상이하고복잡하다는것이다. 그럼에도불구하고이러한협정활용을지원할지원기관과전문가가부족하다는점, 실수요자인기업내에해당업무경험자및담당실무자가부재하다는것도중요한한계요인이다. 이러한한계는앞서다루었던근본적흠결요인에비해상대적으로개선 ( 관세청및무역협회등기업지원, 교육을통한전문가육성, 실무연수, - 24 -
전산시스템구축등 ) 이용이한바, 당면하여조치가가능할것으로사료된다. 협정활용의어려움은각협정의대표적특성만살펴보면, 우선, 한-EFTA FTA는다른협정들에비해역외가공규정을폭넓게활용될수는있지만역외산투입재료가치의비중을최종제품가격의 10% 이내로제한하고있는바, 사실상특혜적용 ( 특혜의규모와실효성 ) 에상당한제약으로작용한다. 한-싱가포르 FTA 협정의경우, 개성공단제품을한국산으로인정한최초사례로써의미를가질뿐해당협정으로인한특혜적용이무의미하게대부분의물품에관세를부가하지않아있어사실상그실효성이없다. 한-아세안, 한-인도, 한-페루 FTA의경우에는협정발효 5년후개별적검토를통해개성공단특례규정적용하도록하고있어자국의이익에손실이있다고판단될경우일방적으로특례를폐기할수있다. 따라서손실에대한규모와범위에대한세부적제도의보완이없는경우언제든불이익을당할수있는위험을안고있다. 한-미 FTA는한반도비핵화의진전, 남북관계에미치는영향, 역외가공지역의환경기준, 노동기준, 임금 경영환경및각종관행등여러요구조건이역외가공규정의전제조건으로결합되어있다. 따라서한반도역외가공위원회가설치되어합의가이루어진다하더라도양국의의회승인을거처야하는상당한어려움이있다. 끝으로아세안 인도 페루 중국등과의 FTA에서도그장벽을확인할수있다. 동협정들은역외가공을허용하고있으며이를위해서는기관에서발급하는원산지증명을전제로하고있다. 하지만별도의원산지기준이적용되는개성공단제품은원산지증명서발급이쉽지않다. 현재까지개성공단운영경험상개성공단에서생산한제품의증명서는세관에서만발급이가능할뿐이다. 하지만해당증명서를발급한사례가없다. 지금까지언급한협정별특성과적용상의어려움으로많은기업들이활용을기피하고있다. 실제개성공단입주기업인 A사의경우, 협정활용을통해수출특혜수혜를기대하고접근하였으나기업자체역량상 FTA 활용및접근의한계를인식관리기관의지원을요청하였고해당기관인개성공업지구지원재단 ( 개성공업지구관리위원회 ) 에는 FTA 활용컨설팅지원사업 운영을통해해당기업을지원한바있다. 하지만이러한지원사업도민원에따른단발성사업으로진행되었을뿐지속적인경험의축적과전문가양성을통한기업역량강화로이어지지는못했다. < 표 -7> FTA 별역외가공조항 구분 싱가포르 EFTA 아세안 인도 페루베트남 적용방식 ISI OP OP OP OP OP - 25 -
허용방식개성공단양당사국적용 적용대상품목 (HS 6단위 ) 비원산지투입요소총가치 원산지기준 수출원산지재료가치 4,625 품목 한국에서수출 모든지역, 양당사국적용 개성공단등 134 품목제한없음 267 품목 최종제품 CIF 가격의 40% 이하 최종제품 CIF 가격의 45% 이상 최종제품 EXW 가격의 10% 이하 x 최종제품 EXW 가격의 40% 이하 총재료비중 60% 이상 개성공단개성공단개성공단 아세안국별 100 품목 최종제품 FOB 가격의 40% 이하 총재료비중 60% 이상 108 품목 100 품목 최종제품 FOB 가격의 40% 이하 총재료비중 60% 이상 최종제품 FOB 가격의 40% 이하 PSR 동시충족여부비적용적용비적용비적용 ( 페루 ) 적용 근거규정 제 4.3 조및부속서 4B 제 4.4 조및부속서 4C 부속서 Ⅰ 제 13 조및부록 4 제 1 조, 제 3~4 조, 제 5 조가항, 제 6 조 부속서 Ⅰ 제 13 조및부록 4 제 1 조, 제 2~3 조, 제 5 조나항, 제 6 조 부속서 3 제 6 조및양해각서 제 3.14 조부속서 3B x 부속서 3B 대상품목대상품목개정가능, 개정가능, 대상품목특별특별협의통해역외협의발효 3년후개정가능, 세이프가드세이프가드후속조치적용품목의가공장소특례규정개정및특별발동가능, 발동가능, 추가가능서면통보이행상황점검세이프가드 5년후 5년후발동가능철회가능성철회가능성명시명시자료 : 개성공단생산제품한 중 FTA 역외가공활용길라잡이 (2015.12) ( 베트남 ) 비적용 지금까지의논의된사항을중심으로개성공단이 FTA 협정을실효적으로활용하기위해서는협정문개정, 협정국간세관협의, 한반도역외가공위원회설치, 정부및지원기관지원확대, FTA 관련컨설팅및교육확대등이수반되어야한다. 원산지규정은협정자체가최종제품이당연히협정당사국의제품일것이라는전제에서출발하였기때문이라고이해할수있으나, 제품자체에표기되는원산지표기에대한문제는간과했거나인지하지못했던것으로판단된다. 협정별절차가상이하고어렵다하더라도 - 26 -
역외가공지역지위를획득하여얻을수있는관세상특혜를실현하고 FTA 활용도를제고하 기위해서는협정과정에서간과된관세상원산지증명이아닌제품자체에표기되는원산지 문제를협의하여협정문에반영하여야만근본적인문제가해결될것이다. 즉, 협정국간 거래 ( 수 출입 ) 에서최종제품이협정상인정되는역외가공지역에서생산된제품이고최종 수출이협정국에서이루어진다는전제하에원산지를협정국제품으로인정하는내용을 협정서상에반영되어야할것이다. 46) 협정국가간세관협의는재협상을통한협정문개정이근본적이해결방안이나결코쉬운 일이아니다. 따라서협정문개정협의결렬시를대비한대응책마련이필요하다. 이에 실무적대응방안으로협정국가간세관의협의가필요하다. 협정국간세관협의를통해협정 상적용되는원산지증명등과같은기준을충족한다는전제하에서상대국수출제품의 원산지를상대협정국의최종제품으로인정한다는내용이다. 동방법은실무적차원의 접근이므로협정문개정보다는별도협약또는부속합의의형태로도충분히명문화가가능 할것으로판단된다. 한편대부분의협정 ( 한 - 미 FTA 제외 ) 은위원회방식을채택하고있어역외가공인정을 위한정치적인고려요인들이없다고볼수있다. 따라서협정상대국승인만있다면, 개성공 단생산제품도한국산으로인정받을수있는가능성은매우높다. 그렇기때문에한반도역외 가공위원회를조속히설치하여발효된협정상의역외가공허용조건등을구체화할수 있다. 즉, 개성공단의주수출지역인 EU 및호주등과 FTA 에서합의한역외가공인정품목과 기준을확정지을수있는것으로판단된다. 한편개성공업지구지원재단은입주기업의애로사항을해소하기위하여 FTA 관련컨설팅 지원사업을추진한바있으나당면민원해소를위한단발성지원에그쳤다. FTA 관련 업무수행에있어개성공단을관리 운영하는개성공업지구지원재단 ( 개성공업지구관리위원 회 ) 조차도해당전문인력 1 명에의존하고있는수준이었다. 하지만현재는해당전문인력 조차도개성공단전면중단으로이후감원되어사실상실무담당자부재로업무상한계에 부딪칠수밖에없는상황이다. 따라서 FTA 및무역관련민원을해소할수있는전담팀 구성이필요하며, 이는 FTA 관련기관 ( 산업통상자원부, 관세청, 중기청, 세관, 개성공업지구 지원재단, 무역협회, 전략물자관리원등 ) 들의참여가전제되어야한다. 또한기업에서생산한제품과교역상대국의협정별특성에맞는컨설팅을실시, 이를 바탕으로실무상필요한표준매뉴얼을마련할수있도록전산화를고려한 FTA 관련전문 컨설팅이필요하다. 이러한컨설팅을통해주요문제점및민원사항에대한사전인지및 46) 한 - 중 FTA 에서는개성공단제품의원산지표기시 MADE IN KOREA 를사실상허용 ( 한 - 중 FTA 수출입화물원산지관리판법제 3 조제 4 항, 제 4 조, 제 26 조 ) - 27 -
위험회피가가능한범용의시스템 ( 전산화 ) 신규도입또는기존시스템의리뉴얼이반드시필요하다. 현재개성공단이전면중단되어있는동안가동당시의각종제도적문제점개선과함께교육을통한 FTA 관련전문가양성해야한다. 교육프로그램을운용하여기업마다전문담당자를육성하고, 컨설팅및협정국간교역사례를지속적으로홍보업무의전문성을제고하고업무상착오와손실, 특히분쟁을최소화할수있는지속적인관리제도도입이필요하다. 2. 보험제도정비 개성공단운영과연관된보험제도는크게남한보험과북한보험으로구분할수있다. 남한의보험은남북협력기금을재원으로 한국수출입은행 에서운영하고있는경협보험과 개성공업지구교역보험 ( 이하 교역보험 ) 으로구성되어있다. 북한의보험으로는 조선민족 보험총회사 (KNIC) 에서운영하고있는화재보험, 가스사고배상책임보험 ( 이하 가스보험 ), 자동차보험 ( 제 3 자배상책임보험 ) 이대표적이다. 그리고남한의보험은선택사항인반면, 북한의보험은의무사항에해당하는특징을가지고있다. 이중북한의자동차보험은사실상 전부가입 ( 미가입시운행불가 ) 되어있으나화재보험과가스보험은대부분가입을기피하고 있는실정이다. 이에대한북한기관 ( 총국 ) 의가입압박이상당한수준으로가입을회피하는 우리기업들과의갈등이적지않았다. 우리가시행하는경협보험은가입자가 북한지역에투자한후, 북한당국의수용 송금제 한 당국간합의파기등으로인하여영업불능, 사업중단, 권리침해등의피해를입게 되어손실이발생하는경우, 그손실의일부를남북협력기금에서보상해주는제도 47) 로써 이다. < 표 -8> 경협보험개요 1. 보험적용 : 지분, 대부, 권리등의투자를그대상으로하고있음. 2. 손실사유 : 보험을통해담보되는손실사유에대해서는수용 ( 북한의몰수등과같은권리침해 ), 전쟁위험, 송금위험, 약정불이행위험 ( 남북당국간합의불이행등 ), 불가항력위험으로명시하고있음. 3. 보험계약한도 : 기업당 70 억원범위내 4. 부보율 : 경제특구지역 90%( 기타지역은 70%) 보험은이후다루어질교역보험과함께 2013 년개성공단잠정중단과 2016 년개성공단 전면중단사태를통해그문제점이발견되었다. 우선, 동보험은태생부터법적근거가 47) 한국수출입은행 https://www.koreaexim.go.kr - 28 -
미비한치명적한계를보이고있다. 경협보험은개별근거법령이부존한상태에서 남북협력기금법 과그하위규정에만법적근거를두고있으며, 이극히일부의내용만을포함하고있어사실상해당법령을통한동보험제도에대한이해가불가하다. 특히, 보험계약의제한사항과체결한도등과같은중요사안은법령의형식요건을갖출필요가있다. 당면해서 남북협력기금법 또는그시행령일부를개정관련근거확보하고근본적으로는경협보험관련법규 ( 가칭 경협보험법 ) 를제정해야한다. 보험계약체결한도역시개성공단잠정중단과전면중단을통해보험가입자 ( 기업 ) 들로부터가장큰문제점으로지목되고있는부분이다. 이러한한도의문제는실제개성공단전면중단으로인한피해실태조사결과보험에가입한약 110개기업중약 10개사의피해규모가보험한도를초과하는사태가발생함에따라그문제점이드러났다. 이를해소하기위해서는보험한도초과사유 ( 고정자산, 유동자산등 ) 를분석하여한도를증액하되, 한도를특정금액으로일률적으로설정하기보다는기업의투자규모에비례하여선택적가입이가능토록단계별한도기준을적용할수있도록개선되어야한다. 뿐만아니라보험계약의제약 ( 제한 ) 도문제점으로지적된다. 이보험은지나치게다양한사유로계약을제한하고있다. 이또한일반적인무역에서발생되는위험을담보하기위하여만들어진 무역보험 과같이보험계약제한의문턱을낮추고다수의기업들이가입할수있도록하여야할것으로보인다. 한편교역보험은 개성공단에설립한현지법인과위탁가공교역을하는개성공단투자기업이비상위험으로제품등의반입이연속 2주이상중단되어손실을입은경우, 그손실의일부를보상해주는제도 48) 이다 < 표 -9> 교역보험개요 1. 적용대상거래 : 개성공단투자기업이개성공단에설립, 운영하는현지법인에원부자재를반출한후생산한제품을반입하는거래를대상으로개성공단원부자재반출보험 ( 남한주민과그가설립ㆍ운영하는개성법인간의위탁가공계약에따라개성법인으로원부자재반출후생산한제품등을반입하는거래 ), 개성공단납품이행보장보험 ( 남한주민이구매자와의납품계약에따라개성공단에설립, 운영하는개성법인에서위탁가공한제품을구매자에게납품하는거래 ) 으로구성 2. 손실사유 : 북한당국의몰수, 박탈또는권리행사침해, 북한에서의전쟁, 혁명, 내란등정변발생, 북한당국의일방적인당국간합의파기, 불이행, 북한에서실시되는반출의제한또는금지, 남한법령또는국제법규에의한의무이행을위한남한당국의조치, 북한당국의일방적통행제한조치, 기타보험계약자에게책임이없다고통일부장관이인정하는사유로연속하여 2 주이상반입이중단되는경우 48) 한국수출입은행 https://www.koreaexim.go.kr - 29 -
3. 보험계약한도 : 기업당합산하여 10 억원 ( 단, 납품이행보장보험만계약시는 5 억원 ) 4. 부보율 : 70% 5. 계약기간 : 1 년 교역보험역시경협보험과동일하게법적근거가미비한다는근본적문제를가지고있다. 따라서 남북협력기금법 또는그시행령개정을통한근거확보또는경협보험관련법규 ( 가칭 경협보험법 ) 를제정과같은보완이필요하다. 그리고보험계약체결한도에대한부분도언로보도와기업들의설명과같이보험의가입및유지가쉽지않고홍보가부족하여인지가부재한문제점을가지고있는것으로사료된다. 이부분은가입자인기업과동제도를운영하고있는한국수출입은행과그입장이대립되고있지만사실상운영이되고있지못했던부분을고려해볼경우, 기업의입장에무게가실릴수밖에없다. 따라서보험의실효성을구체적으로검증할만한사례도존재하지않는다. 하지만개성공단전면중단으로실시된기업의피해조사과정에서유동자산부분의피해액산출을교역보험기준을적용, 간접적인방법으로그문제점을확인할수있는기회가제공되었다. 교역보험기준적용시에도경협보험과동일하게그피해가보험한도를초과하는사례가발생동일하게발생하였고약 110 개기업중약 15개사이에해당한다. 결국, 교역보험역시한도증액이선결되어야함을알수있다. 교역보험은그한도의증액과함께보험을유지가매우어렵다는문제도해결해야만그운용이가능하다. 해당보험을유지하기위해서는 보험대상거래의신고및통지 가이루어져야한다. 이를위해서는개성공단에적용되는개성공단원부자재반출보험과개성공단납품이행보장보험은매우복잡하고까다로운절차가수반되어야하나, 이러한조건을갖추기가사실상쉽지가않다. 결국개성공단기업이교역보험 ( 가입기업전무 ) 을가입할수없는흠결이다. 교역보험은교역보험취급기준 ( 제60조, 제72 조, 약관 ) 에따라보험계약자가보험기간동안보험적용의대상이되는모든거래를보험자 ( 한국수출입은행 ) 에게신고하여야한다. 신고기간과관련, 원부자재반출의경우에는반출또는반입후 5일이내, 납품이행의경우에는위탁가공계약의체결도는제품의반입후즉시로정해져있다. 그러나개성공단은서울에서불과 50분거리에불과하며, 물자와인원의수송을육로통행에전적으로의존하고있는바, 기업별로하루에도수차례물자의반출입이발생하고있다. 그렇다면교역보험의유지조건인대상거래의신고도하루에수차례발생하게되는결과를초래, 사실상보험계약자 ( 기업 ) 입장에서는보험자격의유지가불가할수밖에없다. 이또한오랜경험을바탕으로운용된국내 무역보험 제도에집중할필요가있다. 무역 - 30 -
보험은다량의빈번한원부자재에대한담보능력을확보하기위하여포괄보험특약을마련해두고있는데여기서해안을찾을수있을것이다. 포괄보험특약에서는보험기간 2년동안보험에적용되는모든거래를수출한날의다음달 20일까지, 보험계약자의신고는건별통지방식과총액통지방식으로선택할수있도록보험계약자의편의를보장하고있다. 결국, 경협보험및교역보험제도는만들어지는과정에서무역보험제도를통해축적된국내수많은기업들을경험과보험제도의검증 개선과정을간과하였거나검토자체가결여되었던것으로밖에볼수없다. 이로인해경협보험한도초과, 교역보험가입률 0% 라는결과를초래하였다. 최소한무역보험제도의준용, 근본적으로는제도의전면적인수정 보완이필요하다. 북한의주요보험제도는북한의유일한보험사인 KNIC 에서운영하고있는화재보험제도이다. 화재보험은개성공단에서건물등과같은정착물자산을가지고있는기업등을그가입대상으로하는보험제도이다. 개성공단에서운용되는북한의보험제도중가입압박이가장심하고그만큼기업의반발도가장거센보험이다. 이처럼표면적으로는기업의자산을불상의손실로부터보호하기위한좋은제도 ( 내용면에서우리의일반화재보험과유사 ) 이나보험사의능력 ( 손해사정, 부보율, 재보험등 ) 과과도한보험료로인하여거부되고있다. 가스보험역시 KNIC에서운영하고있는배상책임보험으로개발업자, 기관, 입주기업, 영업기업등약 70여개기업이가입운용되고있다. 이는주로일정량이상의가스를공급하거나취급하는공급자와사용자를대상으로한보험제도로화재보험과달리상대적으로보험료가저렴 ( 월 50달러수준, 가스시설에따라다소차이 ) 하다. 따라서보험사의지급능력등을고려하지않고북측과의마찰 ( 화재보험대신가입 ) 을피하기위한수단으로활용될뿐필요에의한가입은아니다. 한편자동차보험역시 KNIC에서운용하고있는배상책임보험인데남한에서말소되어개성공단에등록 ( 말소수출형태 ) 한차량을주대상으로하고있으나, 북한에서는남북을왕래하는모든차량에대해서동보험의확대적용을지속적으로요구하고있다. 관리위원회의집계에따르면 2015년말기준개성공단에서운용되는차량약 550대가해당보험에가입되어있다. 이보험의주요분쟁요인은남측의손해사정불인정, 피해규모를가입자가입증, 실손보상원칙이라는추상적기준, 협의능력에따라상이한보험료, 남한보험과의중복가입등을들수있다. 북한의보험제도의문제점으로는첫째, 보험료이다. 북한의보험은특성상조선민족보험총회사 ( 국영 ) 전적으로운영하고있다. 따라서보험조건및보험료등에대한비교가불가 ( 남한대비상대적으로높다는평가가주도적 ) 하다. 둘째부보율이다. 부보율역시보상지급에대한기준불분명하고유사사고에대한배상액지급이상이하다. 셋째는제3자의손해사정 - 31 -
이불가하다는문제점이다. 사고발생시북측의보안과보험사등이보험가입자는물론관리위원회인원에대한접근을차단, 남측의손해사정사를통한객관적검증을불허하고있다. 넷째는재보험문제이다. 북한보험사의지급능력을신뢰할수없는상황에서재보험조차가입되어있지않아북한보험사를전혀신뢰할수없다는것이다. 마지막은 UN제재이다. 개성공단이재개되어도 UN제재에서북한의금융사와거래를제한하고있다. 49) 유엔안전보장이사회의대북제재결의 2321 호의후속조치일환으로미국정부는고려항공을비롯해단체 16 곳과개인 7 명의명단을공개하고북한에대한독자제재를단행 핵개발과관련된단체 16 곳은조선금산무역회사, 조선해금강무역회사, 고려신용개발은행, 금강은행, 고려은행, 나선국제상업은행, 동북아은행, 조선민족보험총회사, 원유개발총회사, 능라도무역회사, 대외건설지도국, 남강건설, 대원무역, 만수대창작사, 강봉무역, 고려항공으로확인 따라서개성공단이재가동되어도결국, 남측기업과근로자들, 공공업무를수행하는기관들은해당보험사와의거래를할수없게되었다. 하지만, 북측의특성상 UN의재제를용납할수없을것이며자존성차원에서도자신들의보험을지속적으로가입하도록기관과기업들을압박, 남북간의상당한충돌과갈등이예상된다. 비록개성공단의보험제도가많은문제점을가지고있지만보험제도는자신은물론타인의신변과자산의피해를보존하기위한제도인만큼반드시갖추어야할필수요소인것만은부정할수없다. 50) 따라서개성공단의보험제도는상기 5가지문제로부터자유로울수있는보험제도마련을통해사실상의보험제도공백을극복할수밖에없다. 그대안으로개성공단전담보험제도 ( 보험사 ) 도입이있다. 남북합영보험사설립, 제3국의보험사의활용등이다. 북한과협의를통해남북간의합영보험회사를설립하거나중국, 러시아, 베트남등제3국의보험사를끌어들이는방법으로북한을대상으로하는보험이아닌개성공단에서활동하는대한민국을대상으로한보험업 ( 금융업 ) 임을국제사회로부터인정받아야하는어려움이따르지만반드시거처야할과정이다. 임시적으로는재제대상으로지명된북측보험사대신북측에서신규로보험사를설립하도록요구하는방법도있을수는있겠지만, 이는일시적인대안일뿐 UN에서재제대상에추가되면활용이불가한바, 상기에서제시한바와같은근본적해결이필요하다. 3. 부동산법제정비보완 : 공시제도의개선 49) UN 의대북재제대상중고려항공, 조선민족보험총회사등의실명이지명 50) 국제적으로도타국에장기체류할경우, 대부분해당국가의의무보험을가입하는것이관례 ( 외국인으로부터의자국민의생명과재산을보호 ) - 32 -
개성공단은개성공업지구법에따라 공업지구의토지임대기간은토지이용증을발급한날로부터 50년으로한다. 토지임대기간이끝난다음에도기업의신청에따라임대받은토지를계속이용할수있다 ( 제12조 ), 개발업자는...( 중략 )... 공업지구의토지이용권과건물을기업에양도하거나재임대할수있다 ( 제18조 )" 라고규정, 토지이용권과건물소유권에대해근거가마련되어있다. 이를바탕으로개성공업지구부동산규정은부동산을토지이용권과건물로나누어부동산의취득 ( 제19 조 ), 양도, 임대, 저당 ( 제23 조 ) 에관한법적근거를확립하였고투자가 ( 남측, 교포, 외국인, 법인등 ) 가개성공단에서토지이용권과건물소유권을취득할수있으며, 토지이용권과건물소유권은양도하거나저당권을설정이가능하다. 그리고이러한권리들은남측의부동산등기와유사한공시제도로부동산등록제도 ( 제9조 ) 를통해공시되고있다. 개성공단부동산의공시제도는개성공업지구부동산규정, 개성공업지구부동산등록준칙등에따라법적근거가확보되어있다. 하지만실무적으로공시절차가시행되고있지못하다는중대한문제점을가지고있다. 개성공단의부동산등록서류는남측의등기부등본과같이접근이쉽지않은상황이며, 당사자를제외한제3자에게는사실상연람을허용하고있지않다. 설령부동산등록서류의연람을허용할지라도방북 ( 개성공단을방문 ) 하여야하는중대한물리적접근의한계를내포하고있다. 이는금융제도를활용해야하는부동산소유권자입장에서도상당한업무상불편을초래하고있으며, 무엇보다도이러한폐쇄적공시제도는금융사와부동산거래자로하여금불신과불안을조성하는중대한원인으로작용하고있다. 따라서개성공단의부동산공시제도는현재까지운용되어오고있는수기형태의등록업무체계를버리고부동산등록사항을전산화하여공시할수있는 D B화가필요하다. 그리고이를바탕으로남한에서온라인 ( 통일부및지원재단홈페이지활용 ) 으로연람및발급이가능하도록국내등기제도와동일하게개선되어야할것이다. 51) 4. 저당권제도실현개성공단내의토지이용권과건물은저당권을설정할수있도록되어있다. 저당권도입취지에따라저당권자는부동산등록절차에따라관리위원회에저당권을등록함으로써저당권을취득할수있는것이다. 따라서등록된저당권자는채무자가상환을지체하거나채무상환을하지못하는등의경우발생시해당저당물 ( 담보목적물 ) 의경매 ( 임의경매 ) 를 51) 동방법은현실적인대안이기는하나등록기관 ( 개성공업지구관리위원회 ) 의직접공시가아닌간접공시형태로일부논쟁의대상이될수도있으나, 남북간공동등기소 ( 가칭 ) 등이구성되지않는한공시의무결성을확보하기는어려울것으로판단된다 - 33 -
신청할수있는것이다. 경매신청에따라저당물을처분하였을경우에는남측의경매집행절차와동일하게세금, 수수료, 집행비용같은정해진우선공제비용을공제하고남는처분비용을권리분석에따른배당순서에따라지급 ( 남측의집행절차를준용 ) 하게된다. 이러한권리와권리보전절차 ( 임의경매 ) 의실행은개성공업지구부동산집행준칙의제정으로시행되고그집행은관리위원회산하에집행기구 ( 남측법원의사법보좌관, 집행관등으로구성 ) 를구성하여수행토록하고있다. 이처럼개성공단내부동산에대한저당권실행은표면적으로제도적기반에따라잘정비되어있는것처럼볼수있다. 하지만저당권은등록된권리와채권회수실현을목적으로하고있는만큼그실현이불가능하다면형식적인제도의완비는무의미하다고볼수있다. 임의경매는경매의원인만다를뿐강제경매와유사하고경매개시, 매각허가, 배당절차등에대해서는집행법원 ( 집행기구 ) 법리적판단과결정이수반되어야만한다. 뿐만아니라경매절차중제기되는각종이의신청에대해서도동일한법리적판단과결정이필요한바, 사법적권한에기초한판단이절대적으로필요하다. 개성공단은사법적권한이부재하고실무적운용에관한기능만이법률과규정에의해명시된관리위원회가직접집행을담당할경우, 신뢰성에흠결이발생할수있어이를회피하고자도입된보완수단이남측법원의개입을전제로한집행기구 ( 남측법원의사법보좌관, 집행관등참여 ) 가운영되고있는상황이다. 그러나문제는이러한집행기구가경매신청의접수와배당, 이의신청에대한판단행위까지는문제가없으나, 경매의목적을완력하기위한집행 ( 처분 ) 의실현이북한의반발을극복해야한다는한계를가지고있는것이현실이다. 52) 따라서제도의안정적실현을위해서는경매의집행에관한합의, 발전적으로는 남북특별재판소 ( 가칭 ) 와같은기구의설치를통해개선이가능할것이라판단된다. 5. 가압류및강제집행실현개성공단에서는저당권을실행하기위한경매절차로서임의경매절차가유일한수단 ( 가압류및강제집행근거부존 ) 이다. 일반채권자에채무명의등에의해집행되는강제경매절차는관련근거부존으로불가하다. 하지만개성공단내에서는일반채권자에의한가압류등의권리보전조치및강제경매를신청할가능성은얼마든지발생할수있으며, 이에대한민원도지속적으로제기되어왔다. 실제로상기와같이강제집행제도부존으로인한기업 52) 실례로개성공단내에서임의경매를통해집행이완료된경우는 은진식품의사례가유일하며, 동경매사건도북한과의장시간협의를통해집행허가 ( 북한에납부해야할세금을경매로통해회수할수있다고설득 ) 를받음으로써완료되었음. - 34 -
들의갈등사례도존재함에따라조속한제도의보완이요구된다. 뿐만아니라북한에서도과거경매제도의학습을통해채권회수를경험한바, 북한근로자의임금을체불등의문제를해결하기위해압류및강제집행의필요성이제기될소지가있다. 이와는상반대게북한에서는 공화국땅에남측의사법당국이들어와공화국의법질서의존엄을훼손하는것을용납할수없다 는이유로집행에강한거부감을수차례표명한바도있다. 또한금전채권에기한강제집행과는다른원인에기인한집행의필요성도제기되고있다. 구분지상권및타인의무단점유등에의한명도집행도충분히발생가능한분쟁사안으로이에대한보완도함께이루어져야할것이다. 기존에는남한법원의판결을통해확보한집행권원을통해관리위원회에강제집행을신청하는방안이유력하게제기되어왔으나, 이보다는북한의거부 ( 사법권침해, 남측당국자의방북불허등 ) 로인해집행의실행이좌절되는사태가발생하지않도록남북간합의를통한이해갈등조정이선행되어야한다. 따라서갈등의주체를구분하여북측과의마찰을최소화할수있는이원화전략이필요하다. 남한간분쟁은관리위원회집행기구의결정에따라북한의개성공업지구지도기관 ( 총국 ) 입회하에강제집행을허용하고남북간의분쟁은 남북특별재판소 ( 가칭 ) 기구를구성하여강제집행을실현 ( 북측의독단적집행견지 ) 하는방향으로문제해결이가능할것으로판단된다. 상기와같이강제집행의필요성과효율성을증대하고갈등을최소화할수있는합의를도출하고제도화가필요하다. 6. 협력사업 ( 대북투자 ) 승인체계개선개성공단사업을위해서는통일부로부터협력사업허가를받아야만한다. 협력사업승인시 ( 신고포함 ) 개성공단에서영위가가능한업종의허가는 한국산업표준분류코드 상최하위분류단위 ( 세세분류 -5자리코드 ) 가적용되고있다. 이러한분류코드체계를바탕으로한협력사업승인은업종을분류하는기준으로활용, 우리의통상적개념인업종 업태와는불일치하는괴리를보이고있다. < 표 -10> 한국산업표준분류코드체계 대분류 : 농업 (A), 광업 (B), 제조업 (C), 전기가스및수도사업 (D) 등 7 개로분류 중분류 ( 제조업 ) : 식료품제조업 (10), 음료제조업 (11) 등 25 개로분류 중분류는소분류 (3 자리 ), 세분류 (4 자리 ) 와세세분류 (5 자리 ) 로분류 구분 코드 업종 비고 대분류 C 제조업 - 35 -
중분류 14 의복, 의복악세사리및모피제조업 소분류 141 봉제의복제조업 세분류 1411 정장제조업 세세분류 14112 여자용정정제조업 즉, 국내산업단지는산업부의한국산업표준분류기준 (1 5 자리분류코드로구성 ) 에따라 2자리 ( 중분류 ) 까지만을산업부승인대상으로하고있다. 그리고그이하는관리기관인산단공에서산업단지상황에맞게탄력적으로관리되고있다. 하지만, 통일부는최하위단위인 5자리 ( 세세분류 ) 까지승인대상으로하고있다. 이는기업의변화와산업의변화에역행하는제약요인이되고있는것이다. 과도한업종세분화로기업의자율성을침해하고있다. 앞서언급한바와같이업종승인을표준산업분류상세세분류 ( 이하 5자리코드 ) 기준을적용하고있어승인코드와불일치하는유사직군의제품생산은업종위반취급하고있다. 즉, 분류코드상섬유봉제기업이남성정장제조업코드로승인을받은기업이여성정장을제조하는경우, 업종위반에해당하는것이다. 결국, 업종위반을회피하기위해서는여성정장제조업등필요로하는모든품목의코드를추가승인이필요하다. 하지만협력사업승인및기업등록변경등모든행정조치완료시까지약 1개월정도의기간이소요되며이러한조치가완료되어야만기업이필요로하는분야의생산이가능한것이다. 뿐만아니라 5자리분류코드 5개 (5개품목 ) 가초과하지않도록관리 ( 지침 ) 하고있어업종추가가어렵거나, 기승인코드를삭제하고대체하는형태로추가승인한허락한사례도있다. 기업이바이어로부터생산주문을받아놓고도생산을하지못하는상황이발생되는것이다. 이러한승인제도는기업의생산성, 탄력성, 자율성이심각하게침해하고있다. 이외에도법적근거를찾아볼수없는 이종업종불허원칙 도승인요건에포함되어있는비합리성도가지고있다. 기업은바이어의요구, 비용의절감, 생산제품의특성상에따라이종업종 ( 이하 이업종 ) 을동시영위해야하는경우가대부분이다. 이러한생산방식은우리의업종 업태의개념에서접근한다면전혀문제가되지않으나, 현행통일부의승인체계에는저촉되는행위이다. 즉, 신발봉제업을승인받은기업이신발완성품을만들기위해서는원단 ( 가죽, 섬유등 ) 봉제와밑창합성고무사출을병행해야만하나최종승인받은봉제부분을제외한밑창의합성고무사출은업종위반이되는것이다. 이처럼이업종의병행이필요한기업의특성이고려되지않은바, 기업으로하여금불필요한생산공정위탁 - 36 -
( 위반부분을타업체를통해해결 ) 과비용의지출등으로기업활동에걸림돌이되고있다. 개성공단분양필지의용도도문제가되고있다. 개성공단은섬유봉제, 기계금속, 화학, 전기전자, 기타제조업등의필지로구성되어있다. 기업이생산활동을위해통일부로부터승인을얻기위해서는이필지의용도에도부합해야하는것이다. 분류코드상의이종업종이해당필지의용도와부합하지않는경우도승인이불허된다. 즉, 섬유 봉제단지와기계 금속단지에서는합성고무사출업종위반에해당하는것이다. 하지만, 국내산업단지는제조용지에섬유업종배치가계획되어있어도관리기관승인시기계업종배치도가능하다. 따라서기업입장에서는통일부의이러한관리방침 ( 협력사업승인조건 ) 이납득하기힘들다. 또하나고려해야할부분은기업자율의사가아닌불가항력적사유에의한업종변화 ( 생산품목변경및추가 ) 이다. 이는개성공단전면중단으로인한후폭풍으로기업의변화를예견하고이를반영할수있도록준비가필요한부분이다. 기업은개성공단전면중단에따라국내정착과안정화등을위해국내 외대체공장확보, 기존바이어의이탈, 판로확보등의문제를극복하는과정에서주력품목의변경, 업종추가등의변화를피할수가없는상황이다. 이러한경우, 개성공단재개시이를개성공단에서도생산할수밖에없는것이다. 이렇게되면이또한향후업종제한과저촉되는등의문제를유발은예견되어있는것이라하겠다. 개성공단의기업활동개선, 투자환경개선, 외국기업의유치, 국제화등은이러한문제점들의개선없이는불가능해보인다. 기업과산업의특성을이해하고과도한비현실적규제 ( 업종세분화, 이종업종불허등 ) 개선을위해서는다음과같이개선이필요하다. 통일부에서협력사업승인의기준으로삼고있는분류코드체계와필지용도제한은제도적근거에의한것이아닌, 관습적지침에의한것이다. 그러므로실무적논의를통해분류체계를 5자리에서 3자리로수준으로손쉽게완화할수있을것이다. 이러한분류코드상향조정으로불필요한업종위반방지, 기업의자율성과탄력성제고, 관리효율성제고, 불필요한행정소요방지의효과도기대할수있을것이다. 또하나는국내산업단지의관리방식의준용이다. 국내산업단지의경우, 최초개발계획및분양조건에따른필지의용도와업종의배치를결정, 이후업종의배치등필요사항은관리기관에서조정 ( 결정 ) 하고있다. 즉, 필지용도상제조업에해당한다면섬유봉제업종지역이라공단운영과기업요구등을고려하여관리기관에서이종업종 ( 단독, 병행포함 ) 을승인하고있는것이다. 개성공단도언급한바와같이승인단계를 5자리에서 3자리로완화하고국내산업단지의관리방식을준용한다면이러한문제들은충분히개선이가능하다. - 37 -
4 53) 제 1 절단기적해결과제 1. 통행개성공단에는 100만명이넘는누계인원과 70만대에육박하는차량의출입이이루어졌다. 하지만인적방문은사업관련의목적이압도적으로많고 2013 년과 2014년을제외하면다른목적의방문은없다. 대북제재성격의 5 24 조치로인하여인적방문이엄격히제한되어있어민간차원의개성공단출입은실질적으로불가능한상황이다. 개성공단을출입한외국인의현황을살펴보면, 누적인원이 4,000명에도미치지못하고있다. 이는개성공단의폐쇄적인측면이단적으로나타난것이다. 개성공단을방문하는목적도투자나거래의목적보다는설비수리를위한기술자들이주를이루고있다. 개성공단이외국의기업이나투자를지향하고는있지만, 이와관련한인적출입은활발하게이루어지지않은것으로나타났다. 남측의모든인원과차량의출입은관련법규와남북간에체결된합의서에따라이루어진다. 남측은 남북교류협력에관한법률과그시행령및규칙 이있고, 북측은 개성공업지구법, 개성공업지구출입 체류 거주규정및그시행세칙, 개성공업지구세관규정 등에근거하고있다. 관련합의서로는 개성공업지구와금강산관광지구출입및체류에관한합의서, 동 서해지구남북관리구역통행 통신 통관의군사적보장을위한합의서 등이있다. 그리고개성공단관리위원회가제정한 개성공업지구출입증발급준칙 이있으며, 이밖에통행계획서식등남북군부간의통지문형태로합의된내용도효력을가진다. 개성공단의출입과관련한규정은이와같이법규, 합의서, 통지문등의형식으로산재되어있어이에관한일괄적인정비가필요한실정이다. 통행규정에관한내용중서로상충하거나중복하는경우는물론이고출입인원의편의를고려해서효율성증대를고려한제도가마련되어야할것으로판단된다. 개성공단출입시스템은다음과같은이유에서불편함을초래한다. 먼저출입계획서를작성할때방문및복귀계획을동시에작성해야한다. 남측으로의복귀일정을변경하기위해서는개성공단현지에서출입절차의단계에따라그대로다시신청해야한다. 복귀계획 53) 본장은정유석 (2015) 의 4 장제약요인분석부분을수정보완하여작성하였음. - 38 -
변경은최초출입계획작성과마찬가지로복귀일 3일전에가능하며, 긴급복귀는환자또는경조사가생긴인원에한하여신청당일복귀가가능하지만, 절차상 2시간정도가소요된다. 또한신청서작성시의출입일시를반드시지켜야한다. 복귀계획이변경되었을경우에도마찬가지이다. 해당출입일시가준수되지않은경우공단에방문하지못하거나, 불가피한경우부과된벌금 54) 을납부한후출입이가능하다. 통행과관련한비효율적인관습도문제점으로지적된다. 차량은남북관리구역을통행하기위해서번호판을가리고황색깃발을부착하여야하며, 북측통행검사소와공단구간에서북측의안내없이단독으로통행할수없는불편함이있다. 의도하지않은오해를줄이고사고를예방하려는목적을가지고있지만효율성의측면에서는개선이시급하다. 또한재제의성격이강하여긴급하게입출경이요구되는경우 55) 에도동일한원칙을적용하는것은큰무리가있을것으로예상된다. 2014년말시범적으로 RFID(Radio Frequency Identification) 시스템이도입되어현재운용중이다. RFID 는주파수를이용해 ID를식별하는시스템으로써북측과의합의를통해개성공단입출경에전격적으로도입되었다. 기존의수작업으로이루어지던절차로인한혼선을최소화하고업무효율화를높여남측인원들의출입심사시간을단축하고자하는목적으로만들어졌다. 하지만 RFID 는초기단계에서여러가지시행착오로인하여현재까지기대만큼의성과를보이지못하고있다. 56) 2. 체계혼선 54) 2012년 8월부터남북측출입실무기관이협의를통해지연입경 ( 남 북 ) 제도가신설되어기존의벌금제도는폐지되었다. 55) 직계존비속의사망또는긴급을요하는환자의경우등은긴급출경제도를이용하여남측으로복귀 ( 후송 ) 할수있다. 일반적인출입경절차를최단시간내로진행하는것으로약1시간30 분에서 2시간내에출경이가능하다. ( 단위 : 명 ) 구분 04~ 08 년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 누계 응급후송 250 28 35 43 23 33 59 471 기타사유 253 132 110 94 99 51 76 815 응급후송 : 그린닥터스협력병원및개성공업지구부속의원진료통계기준자료로집계 기타사유 : 긴급회의, 직계가족위독 사망등으로인한긴급출경출처 : 개성공단관리위원회 56) 개성공단입출금시스템에관한불편함의정도는 어려움, 매우어려움 으로인식하는경우가 71.6% 로높게나타났다 ( 평균 2.06 점 ). 또한, 새로도입된전자출입체계 (RFID) 에대한인식에서도 비효율적임, 매우비효율적임 으로인식하는경우가 62.7% 로높게나타나전자출입체계도비효율적이다 ( 평균 2.24 점 ) 는수준의인식을가지고있는것으로조사되었다.( 정유석박사학위논문 ) - 39 -
북측근로자는근본적으로노동과고용에대하여우리와는상이한개념을가지고있다. 기업의법인장이나관리자들이이러한부분을이해하고적응하기위해서는상당한시간이소요된다. 자본주의경제관념에서사업주와근로자는고용인과피고용인의관계인 노사관계 로인식한다. 하지만북측근로자들은동등한협력관계, 더나아가서는기업을위해봉사하는노동의제공자로인식한다. 또한, 북측의근로자들은남측기업으로부터직접급여를받지않고북한당국으로부터일괄적으로지급받기때문에소속감이결여되어있어기업의통제에따르는것에거부감을가지고있다. 생산품의공정과기업의특성에따라약간의차이를보이기는하지만대부분의작업체계는다음과같은구조로되어있다. 우선남측의법인장과북측의직장장이업무에관한협의를거쳐업무범위를확정한다. 법인장은회사의생산계획과납기일, 본사로부터의지시사항을직장장에게설명하고, 직장장은근로자의상황을고려하여생산계획을수락한다. 이렇게합의된사항은직장장을통하여북측근로자에게지시하여생산공정이확정된다. 북측직장장과의합의과정에서북한당국의행사나당의작업으로인한인력동원계획을통보받으면기업은구상했던생산계획이전면적으로수정이불가피하게된다. 즉현재의작업체계는북측근로자혹은북한당국위주로생산계획과작업배치가진행되어기업의생산활동에큰장애요인으로작용한다. 또한 2005 년 4월 28일남북은 노력알선에대한합의서 를체결하였다. 개성공단에서이루어지는모든근로자공급과배치는본합의서에근거를두고있다. 하지만명시된규정들이실제로는이행되지못하고있다. 북측이고의적으로합의내용을위반하는사례가빈번하게발생하고있음에도이에관한대응절차가마련되어있지않은점이제도적공백으로지적된다. 합의서의내용과는달리북측의총국은결원보충시에도알선료납부를요청하고있으며이를거부하는기업에는근로자배치중단등의위협을가하며기업의부담을가중시키고있다. 또한, 특정기업에서사직 해고된자를 1년이내에타기업에다시알선하는등의위반사례도증가하고있다. 하지만북측에대한합의서이행강제수단이부재한실정이다. 북측의일방적인근로자의채용 알선 배치에대하여사실상기업들의개입이차단되어있다. 일방적인북측의조치에따라우리기업들은배정받은근로자를채용해야하며이후에근로자에대한어떠한결정권도가지지못하는것으로조사되었다. 북측의명백한과실이있는경우에는이에대한항의가받아들여지기도하지만, 5만명이넘는근로자를통제하는것은현실적으로불가능하다. 북측의근로자들도이와같은상황을잘알고있어서실제로기업측의규정이나업무지침에따르기보다는북측총국의지시에더민감하게반응한다고한다. 또한, 이러한사건들은입주기업사이에이른바 근로자빼가기 논란의원인이되며이는회사간의불필요한오해로이어져결국사업상장애요인으로작용한다. - 40 -
북측근로자들은남측기업의관리자에게직접업무지시를받는것보다북측의직장장, 총무, 반장등으로부터업무지시를받기를원한다. 일상적인업무지시와기술조언, 현장상황정리등의모든업무가북측관리자를통해이루어지기때문에생산효율성이상당히저하되는요인으로작용한다. 결국, 현재의업무체계에서는북측의관리자, 특히직장장과의협력관계가매우중요하게부각되고있다. 57) 직장장은북측총국이임명하는것이기때문에기업은이들과우호적인관계형성에따라모든북측근로자와의협력이결정된다고하겠다. 이렇듯북측직장장에게집중되어있는비정상적인작업체계를효율적으로변화시켜나가는것이시급하다. 3. 노무관리개성공단은노동력의양적인측면인근로자공급방안과함께질적인측면인생산성의문제, 그리고구조적측면인노무관리의효율성제고를통하여인적경쟁력을확보해야한다. 이중노무관리는제도적인준비가필요하다. 따라서현재개성공단의노무관리실태를정확히파악하고제약요인에대한현실적인방안을마련해야한다. 개성공단사업초기와비교했을때현재북측근로자에관한노무관리는많은개선이이루어졌다. 북측근로자의채용과배치에관하여요구할수있는토대를마련하였고, 기업이자체적으로생산작업과관련한내용의기술교육훈련이가능해졌다. 또한, 고용주의고유권한인주의 시정 권고등이조치를북측작업장을통해간접적으로행사할수있게되었다. 이는노무관리에있어서부분적인자율권 58) 을확보했다고평가할수있으며, 향후 57) [ 사례 ] A 사는직장장의지속적인복리후생요구, 회사의기밀사항요구와관련, 갈등이지속되어왔으며, 남측공장장과직장장간복리후생관련언쟁도중, 직장장이북측노력전원을이끌고철수하는사건이발생하였다. 당시남측공장장은 회사는생산을위해개성에온것이며, 생산이동반되지않은복지는어렵다, 우리 ( 기업 ) 는이곳을돈을주고사용하고있다 는주장하며언쟁을벌였다. 이에북측직장장은 우리는돈을벌기위해온것이아니라장군님이기업을도와주라고해서왔다, 회사가이런식으로나오면개성에발도못붙이게하겠다. 나도그만두고당신들도여기서그만두게하겠다. 며반발하였다. 이후기업과관리위원회가총국에강력항의, 총국은기업을방문, 현장점검후원만하게해결해줄것을요구하였고기업은더이상문제삼지않겠다는입장을표명하였다. 다음날근로자전원정상출근, 상황이일단락되었다. 사건발생후직장장이교체가되었다. 하지만이또한, 회사측에어떠한상의와통보도하지않은채일방적으로이루어졌다. 직장장이바뀌는공백동안공장운영에어려움을겪었으며이는곳생산력저하로이어졌다. 기업관계자면담 58) 남측의요구에의해직장장이교체되는경우도더러있다. 남측기업과북측직장장사이에계속다툼이있을경우, 북측총국의협력부가실태를파악해조치를취한다. 직장장에대한임명권은북측총국에있다. 총국이남측기업과북측직장장에대해처음에는조정을하고그래도안되면교체하기도한다. 물론이경우, 남측의요구를무조건수용하는것은아니고, 타당성이있다고판단하면남측의요구를수용한다 ( 입주기업관계자 ). 다만업종별, 기업별로기업의인사권은다소차이가있다. 북측은기업경영을자기네가주도하려는 - 41 -
노무관리체계마련의긍정적인기초를마련한것으로판단된다. 59) 하지만 개성공업지구로동규정 은실제로이행되지못하고있는상황이다. 북한의헌법 ( 제 29 조 ) 및노동법 ( 제 5 조, 제 34 조 ) 는근로자의해고를원칙적으로금지하고있다. 북측의 근로자들은해고에대하여명확하게인식하지못하고있다. 직장장을비롯한관리자들도 이와마찬가지여서노무관리에대한기본적인개념이상이하다. 또한해고규정에도불구하 고실제로해고가이루어지기는어려운것으로조사되었는데, 가장큰이유는현재북측 근로자의공급이부족한상황에서쉽게해고결정을하기어렵기때문이다. 더불어해고에 관한북측의부정적인인식도기업이해고를쉽게결정하지못하는원인이되고있다고 분석된다. 개성공단노무관리의근본적인문제는불완전한노동제도에서기인한다. 10 년동안상이 한경제체제의근로자와고용자간의절충점을찾아가는과정에있다고볼수있다. 또한 개성공단근로자의공급이한계에도달하여근로자확보가가장중요한변수로작용하게 된상황도노무관리의어려움을가중시키고있는것으로판단된다. 특히 2013 년공단중단 사태와 2015 년불거진임금인상관련사건이후에는북측근로자에대한관리가더욱 어려워진상황이다. 부적격노동자교체요구와근무태도에관한항의등이현재로써는 불가능한상태인것으로조사되었다. 노무관리를위한기업들이지출이경쟁적으로늘어나는경향도나타난다. 기업은노무관 리제도의흠결을보완하기위하여직 간접적으로비용을지출한다. 북측근로자에게작업 경향이강하다. 하지만다품종소량생산이라든지높은기술수준, 높은품질을요구하는업종은북측이주도적으로하기가어렵다. 그리고북측이주도적으로한다고해서북측이일방적으로할수있는상황은아니다 ( 입주기업관계자 ). 개성공단에서는초코파이가큰역할을했다. 처음에북측사람에게잔업을하라고하니이들은안하려고했다. 그런데초코파이를더주겠다고하니달라지더라. 잔업이나야근을할때라면을끓여주는것도반응이좋았다. 처음에는간식으로, 체력보강용으로초코파이를주기시작했다. 기업들마다차이는있었으나대체로오전에 2개, 오후에 2개주었다. 그런데북측사람들의반응이좋았다. 이제는거의정례화가되었다. 초코파이도주지만밤빵이나계란을함께주기도한다.( 입주기업관계자 ). 개성공단에처음온입주기업경영자가운데점심국을비롯해초코파이, 샤워시설등각종복리후생에대해못마땅하게생각하는사람들도꽤있었다. 50달러임금보고개성에왔는데이게뭐냐는것이었다. 하지만그러한복리후생들이효과가있는것을보고이들도생각이달라졌다 ( 개성공업지구관리위원회관계자 ). 59) 기업들은채용에있어비록노력알선기업의알선이라고하는간접적인방식을진행하고있으나심사과정에서부적격자에대한교체요구하는사례도존재하며노동자채용과관련된기업의의사결정권한이제한적이나마보장되고있다. 또한신규채용자나재직자를대상으로각종사내외교육훈련을실시함으로써근로자들의기능향상도모한다. 뿐만아니라성과에기초한개별적또는집단적인센티브제도도도입가능해졌으며기업들은이러한노무관리상의부분적자율성을바탕으로노동생산성제고에노력할수있게되었다. 전환기의새로운개성공단발전방안, 한국개발연구원, KDI 북한경제리뷰, 2월호 (2012) - 42 -
동기를부여하기위하여현금혹은현물로보상을하고있다. 하지만명확히정해진규정이없고입주기업사이에경쟁적으로지급폭을확대하는현상이발생하여이에대한비용적인부담이늘어나고있다. 또한, 현재의작업체계에서는북측직장장의역할이노무관리에결정적인영향을미친다. 북측근로자들은직장장의지시에는적극협조하기때문에법인장과직장장의소통이나협력이매우중요한변수로작용한다. 결국어떤직장장을배치받는지에따라노무관리의효과가경감된다고하겠다. 이러한현상을악용하여직장장들이기업에게더많은보상을요구하는일이발생하기도하며받아들여지지않을경우운영방침에비협조적인태도를보인다고한다. 또한북측은현행노무관리체계를근로자들의관리통제수단으로이용하고있는것으로보이는데, 기업이직접임금을지급하고있지못하는상황에서북측근로자들은기업이자신들을고용했다고인식하지못한다. 기업의입장에서직접임금을지급하는임금직불제의부재와복리후생물품의간접제공등으로북측근로자에게직접적인인센티브방식을적용하는것이어렵다. 또한, 근로자에대한징계, 해고, 권고, 주의등의제재적성격의인사권행사가어렵기때문에기업의노무관리는제대로작동되지못하고있다. 또한북측근로자에비하여남측기업에서파견된관리자의수가부족한것도노무관리에어려움을겪는원인이된다. 기업주재원들은대부분생산관리업무에치중하고있어북측근로자에대한관리는대부분북측직장장에게위임하는현실이다. 북측관리자들은북한당국의지시에따르기때문에근로자들역시기업의방침에따르기보다는위로부터내려오는지시에당연히따라야한다고여기고있다. 이러한현상으로인하여기업의관리 통제권행사에어려움이가중되어노무관리체계가제대로자리잡지못하고있다. 60) 노무관리의권한이직장장에게집중되면서남측의관리자와의충돌현상도빈번히발생한다. 61) 또한북한당국의행사에동원한다는이유로북측근로자에대한불규칙적인노력 60) [ 사례 ] 명령체계북측근로자들은종업원대표가있고그밑에반장, 그밑으로는조장, 그밑으로는근로자이런순으로조직체계를가지고있다. 우리측실무자및책임자가직접적으로작업을지시하여도이를수행하지않는경우가일반적이다. 회사의입장에서는해고사유에해당하나, 북측에서는체계상조장이나반장등에게사안에따라서는종업원대표에게협의를해야하는구조를가지고있다. 때문에우리는연장및철야근무등을종업원대표와협의해야만하는어려움이있다. 기업관계자면담 61) [ 사례 ] 직장장이종업원의배치를임의로조정한사건발생했다. 법인장이이를직장장에게지적하자, 노무관리권한은자신의권한이라며항변한사례이다. 남측법인장은지금의상태로는공장가동을할수없다며가동중단을지시하였다. 직장장또한, 근로자를퇴근시키겠다며, 회의실을퇴장하는등충돌이발생하였다. 관리위원회의측에서기업을방문한후, 사실관계확인및중재시도하였다. 북측협력부장은우선공장가동을정상화시킨뒤문제를해결하자는입장을밝혔으나, 회사측은 배치전환된 - 43 -
동원이발생하는데 62) 이런경우휴일대체근무를하여생산량을맞추게되어있다. 이때휴일근무수당을별도로지급하지않아도되는것이원칙이나북측은이러한경우에도수당을요구하고있다. 북측근로자에대한예고없는빈번한노력동원은기업의생산성향상에부정적인영향을미치는요인으로작용하고있는것으로판단된다. 제 2 절장기적해결과제 1. 노동력공급의한계북측의노동규정에따르면기업은직접노동력을선발할수없으며, 노력알선기업에필요한인력을신청하도록되어있다. 그러나북측은노력알선기업을아예설립하지않았고, 총국에서그역할을대신하였다. 이에따라노동력공급은처음부터북한당국의개입하에진행될수밖에없었다. 또한절차상으로는기업과노력알선기업간필요한인력에대해계약을체결한이후에계약조건에맞는인력을공급받도록되어있지만현실에있어서는우선북측의총국이기업에인력을배치한이후에알선료를받기위하여사후적으로형식적수준의노력알선계약을체결하였다. 이에따라서기업은사전에적성검사나, 인물심사등을자신들에게적합한인력인지를검증할기회를갖지못하였다. 즉, 입주기업은그들이채용하는인력에대해성별, 업종의특성, 기능수준등을사전에점검할기회를갖지못한채총국이조달해주는인력을받을수밖에없어노동규정에명시된기업의근로자선발권은유명무실화되었다. 북측이기업의요구사항 ( 연령 기술 성별등 ) 에미달하는자를알선하더라도기업은이를수용할수밖에없었다. 특히, 기능공및컴퓨터 기계 전기등전문분야인력은크게부족하여입주기업들은이분야의전문인력을자체적으로양성하기위해많은시간과비용을지불해야했다. 또한한번공급된인력은기업이교체를요청하더라도거의교체가되지않았다. 기업이관리위원회를거쳐공식적으로항의하는경우제한적으로교체해주는정도였다. 북측은노동력채용에필요한학력증명서, 각종면허증및신분증등의구비서류를거의 노력이원상회복될때까지공장가동할수없다 는입장을밝히며, 인사권이기업에있음에도직장장의월권행위가재발하고있는상황에대해근본적인문제제기하며강력대응하였다. 총국의노동처장이기업에직접방문하여종업원에대한원상복귀요구, 다음날직장장은원상회복되도록조치하였으며회사가정상가동되면서상황이종료되었다. 개성공단기업관계자면담 62) 도로 하천등지방시설물관리, 수해등재난복구, 문화활동및정치사상학습, 내부행사등을이유로노력동원이이루어지고있는것으로조사되었다. - 44 -
제출하지않았으며, 제출하는경우에도진위여부를확인할방법이없었기때문에기업이 근로자들의신원과기술을정확히파악하기어려웠다. 이처럼북측이 2005 년 4 월 28 일체결된 노력알선에관한합의서 를위반하는사례가 발생해도이에대한대응책을강구할수없는상황이계속되었다. 총국은기업이신규충원이 아닌사직등으로인한결원을보충하는경우에도알선료납부를요청하면서이를거부하는 기업에게는노력알선을중단할것이라고위협하는등기업의부담을가중시켰다. 63) 또한 특정기업에서사직 해고된근로자를타기업에다시알선하는등노력알선에대한합의를 위반하는경우가빈번하게발생하였으나, 남측은합의이행을강제할수단을가지고있지 못했기때문에북측의불합리한행위를저지할수도없었다. 노동력관리측면에서기업이겪는큰애로사항은북측근로자들의노동관계에대한 근본인식이다. 보편적으로남측의기업주들은기업과북측근로자간의관계를고용인과 피고용인의관계로인식하는데반해북측근로자들은동등한협력관계로인식하는등노동 문제에대한남북간의근본적인인식의차이가있다. 북측근로자들은관습적혹은문화적 으로우리측관리자로부터직접업무지시를받기를꺼려하고북측종업원대표 ( 직장장 총 무 반장등포함 ) 로부터업무지시를받기를원하는경향이있다. 이에따라기업입장에서 생산성향상을위한일상적인기술지도, 현장업무지휘등이제대로이행되지않는등어려움 들이생산현장에서지속적으로발생하였다. 기업의자율적노무관리를더욱힘들게만든요소는, 임금직불미실시와복리후생물품의 집단제공등기업이근로자에게직접적인인센티브방식을적용하기힘들게만드는경영환 경이라고할수있다. 여기에더하여, 근로자징계 해고등의인사권행사가많은제약을 받았다. 또한대부분기업의경우우리측관리자들은주로기술자들로서생산관리에치중하 고, 노무 행정등의관리인력이부족하여해당업무를북측근로자들에게의존했다. 문제는 노무 행정업무를담당한북측근로자들이기업의입장에서업무를추진하기보다는근로자 들의집단이익을추구하거나총국등북측기관의지시를따르는경우가많아서기업들로서 는근로자들에대한관리 통제권을제대로행사할수없었다는점이다. 첫째, 북측의노동력공급능력이확대되어야한다. 이를위해서는다양한방안이동시에 강구되어야하며, 주변지역의노동력을활용한다는측면에서는주변지역과의접근성을개 선할필요가있다. 이러한점에서일차적으로는북측의열악한도로사정과교통수단을개선 할수있는효과적인방안이모색되어야할것이다. 여기에더하여추가적으로근로자를 확보하기위해서는외지의인력을수용할수있는숙소등근로자수용시설을마련해야 63) 노력알선에관한합의서 는 기업의책임없는사유로인한결원충원및계약기간만료로인한재계약의경우노력알선료를면제 토록하고있다. - 45 -
할것이다. 이러한방안들이현실화되기위해서는교통인프라확충및숙소건설등이필요한데적지않은비용이소요되는문제를어떻게처리하느냐가핵심과제라고할수있다. 정부의지원과기업들의자체부담이어느수준에서결합하는것이적절할것인가의문제가중요한논점이될것으로판단된다. 둘째, 노동력공급체계를점진적으로민간부문과시장기능에맡길필요가있다. 지금처럼북한당국의입장을대변하는총국이노동력공급을전담하는방식은탈피되어야한다. 북한당국이직접개입하는경우사회주의적요소의강화로기업이인력을효율적으로활용하기어렵게되는상황에봉착할가능성이크기때문이다. 새로운대안으로고려할수있는방식으로는개성공단관리위원회와같이남측이주도권을가진기관이노동력의알선과기업배치업무를담당하게하고, 북측은남측이요청하는노동력의공급에대한책임을맡도록하는방안을생각해볼수있다. 나아가노동규정에서정하고있는것처럼독립적으로운용되는노력알선기업을설립하여북측당국의입장을대변하는것이아니라입주기업들의관심사를충족시키는데주력할수있도록해야할것이다. 셋째, 노무관리에서기업의자율권이존중되어야한다. 개성공단의노무관리, 기업운영등은개성공업지구법과하위규정에구체적인규정이거의없다. 하지만북측은근로자의노무관리권한을실질적으로담당함으로써자본주의적관리방식이북한근로자에게침투되는것을방지하려고노력하였다. 이과정에서북한식집단주의와평등주의가광범위하게적용되었다고할수있다. 기업의차원에서는생산성을향상시키기위해기업차원의노무관리가요구되는것이다. 이를위해서근로자의채용 / 배치및해고와보수체계를결정하는데있어서기업의자율권이최대한보장될수있어야할것이다. 넷째, 개성공단의노동관련법 제도의안정성이확보되어야한다. 이를위해서는남북이공동으로참여하는가운데세부규정을제정하는절차가마련되어야한다. 개성공업지구법이형식상 북한의법 이라는점에서하위규정인시행세칙을북측이제정하는것은어쩔수없다고하더라도적용대상이남측의기업이라는점이고려될필요가있으며, 남북한관계자들이참여하여협의를통해서세부규정을만들어나가는과정이요구되는것이다. 개성공단은남북이공동으로운영하는사업이기때문에남과북이입법을위한공동협의기구를만들어시행세칙등현장에서필요한구체적인규정들을협의해서만들어야시행에무리가없을것이다. 이러한문제를해결하는방안으로중국의심천경제특구사례에서시사점을찾을수있다. 심천경제특구의경우에도초기에는 광동성경제특구조례 에의하여법제를구축했으나, 점차현지의수요와현격한괴리가발생하게되었고, 결국 1990년중앙정부로부터수권입법권을부여받아경제특구가자체적인법규제정권을가지고입법수요를충족할수있었다. 64) - 46 -
마지막으로입주기업과북측근로자간의분쟁을해결하는절차가실질적 효과적으로운용될수있도록해야한다. 그동안은분쟁해결절차가제도적으로는마련되어있음에도불구하고실질적운용은이뤄지지못한것으로평가되고있다. 65) 이에따라분쟁발생시기업은분쟁해결을총국에게의뢰함으로서총국이실질적인해결과정을주도하게되었던것이다. 남북이공동으로참여하는분쟁조정및해결기구를별도로설치하는방안을추진할필요가있다. 2. 입주기업은개성공단의경제적타당성을고려하여자본을투자하고이익을창출할것을목표로한다. 개성공단은북한에대한인도주의적지원이나대가성이없는원조의개념이아닌경제협력사업이기때문이다. 기업의입장에서는임금의변동이손익에직접적으로영향을미치는매우민감한사안이라하겠다. 2004 년 15개의개성공단시범단지입주업체선정당시 130여개의기업이신청하여 8.7:1의높은경쟁률이나타난것도해외공단에비하여저렴한임금이가장큰장점으로부각되었기때문이다. 이처럼북측근로자의임금은개성공단의핵심적인유인동력이라고하겠다. 하지만저렴한임금에관한장점만부각되었을뿐이로인해발생하는여러가지부작용에관한대비는미비했던것이사실이다. < 표 11> 개성공단임금관련일지 일자 내용 2014.11.20. 북한, 최저임금 5% 상한선폐지를포함한노동규정 13개조항일방적개정발표 12.16. 북한, 일방적인개정에항의하는내용의통지문접수거부 2015. 2.24. 북한, 최저임금 74달러로 5.18% 인상통보 2.26. 한국, 북한주장수용불가방침표명 3.18. 북한, 개성공단기업대표단건의문접수거부 64) 임을출, 중국경제특구와개성공단의초기조건비교 : 임금 고용법제와실제를중심으로, 북한연구학회보, 제 11 권 1 호 (2007), pp. 251~279. 65) 개성공업지구로동규정 제 48 조는 로동과관련하여생긴의견상이는당사자들사이에협의의방법으로해결한다. 협의의방법으로해결할수없을경우에는로동중재절차로해결한다. 라고규정하고있다. 남북당국간은 남북사이의상사분쟁해결절차에관한합의서 (2000.12) 와 남북상사중재위원회구성 운영에관한합의서 (2003.10) 를채택하여중재위원회의구성, 기능등에관하여합의한바있다. 동합의서를개성공단에실제적용하기위하여 2014 년 3 월 13 일 개성공단상사중재위원회운영을위한제 1 차회의 를개성공단에서개최하여남북간중재인명부교환, 중재규정제정등구체적인문제를협의하였으나, 북측이중재규정제정은북측의입법주권에관한사항이므로북측에서제정하여야한다고주장하는등상호인식차이가커접점을찾지못한채종료되었다. - 47 -
4. 2. 한국, 개성공단기업에게임금인상불가지침 4. 7. 관리위원회와총국 1차협상했으나소득없이종료 4.18. 2차협상진행했으나소득없이종료 5.18. 한국, 개성공단공동위원회제의북한, 통지문접수거부 개성공단기업협회대표방북하여협상진행 5.22. 별도합의가있을때까지기존기준에따른다는내용의 확인서 마련출처 : 통일부, 개성공단관리위원회, 언로보도자료종합작성 개성공단노동력의질적수준은 10년전사업초기에비하면양적 질적인면모두에서많이개선되었으나, 그후에는정체상태에있어여전히남한노동력과의적지않은격차가존재하고있다. 또한, 북측노동력이북측의기관인총국에의해통제되고있는상황에서입주기업들은노동력의이용이제약되어있으며단시간내생산성증대가어려운실정이다. 이런상황에서북측은 2009 년 6월개성공단임금을 300 불수준으로인상해줄것을요구하다가 2009년 9월 5% 의임금을인상하는것으로수정제의하여합의되었다. 그러나 2010년 2월다시 200불이상으로임금을인상을요구해왔다. 이는개성공단노동규정의핵심사안인최저임금매년 5% 이내인상에반하는주장이어서개성공단의대외신인도를저해하고있다. 북측은개성공단의문제가불거질때마다임금인상문제를꾸준히제기하여왔다. 결국 2014년말북측이기존의최저임금 5% 상한선폐지를포함한노동규정 13개조항일방적으로개정하여발표하였다. 이과정에서북한은한국정부와통일부, 개성공단기업대표명의의모든통지문의접수조차거절하는강경한자세를취했다. 정부도개성공단기업에게임금동결의원칙을지켜줄것을당부하고이를위반할경우에는행정조치를취할의사를분명히밝혔다. 결국개성공단기업협회대표단이북측과의협상에서남북간별도의합의가있을때까지기존기준에따라최저임금 70.355 달러로임금지급한다는내용의 확인서 에합의하고이에관한추후협의를하는것으로타결되었다. 규정과무관하게실제로지급되고있는임금은기본급, 연장수당, 야간근로수당, 직책수당 ( 조장 반장 ) 으로조사되었다. 기업이비공식적으로지급하는임금에대한정확한금액을일괄적으로파악하는것은어려움이따른다. 기업마다조장이나반장, 직장장등중간관리자에게지급하는금액이차이가있고이또한기업사이에공유하지않는것으로알려졌다. 체계가없고불투명한지급방식이기업간의불필요한경쟁을유발하고북측인원들로하여금부당한요구를하게만드는원인으로작용한다. 또한, 근로자의학력수준이나숙련도, 작업의난이도, 위험정도에따라서차등적으로임금을지급하는것이마땅하나대부분의기업이큰차이없이균등한대우를하는것으로 - 48 -
조사되었다. 다만, 비공식적으로이들에게혜택을부여하고있는것으로나타났다. 예를들면, 부식으로제공되는라면이나초코파이의개수를조절하는방법과연장근무시간을늘려금전적인보상을해주는것이다. 이러한현상이발생하는이유는다른근로자들과의형평성의배려에서비롯된것일수도있겠지만, 기본적으로동기유발을위한차등대우제도원칙의부재에서그원인을찾을수있겠다. 북한당국도몇차례에거친임금인상시도가어려워지자, 기업들에게이와같은방식으로금전적인이득을취하려고하는것으로보인다. 이러한악순환이반복되면서개성공단임금체계의불투명성이더욱심화되고있는것으로보인다. 역할이나직무의강도에따라차등하여보상이이루어지는것은작업능률이나의지의향상측면에서매우적합하다. 이는임금의차별화가아닌차등화의개념에서접근하는것이바람직하나일부북측근로자는이에대해반발감을가지고있는것으로나타났다. 현재개성공단의주된업종이단순작업공정으로이루어져있기때문에중간관리자인조장이나반장, 총무를제외하면나머지인원들은사실상업무의강도면에서큰차이가발생하지않는다. 따라서임금의차등적용은불필요하게여겨질수도있겠으나, 보면향후다양한업종의기업들이입주했을경우를장기적인관점에서가정해본다면차등지급에관한규정을마련하는것이필요하다. 개성공단확장을대비한명확한기준이마련되지않을경우의도하지않은혼선을유발할수있기때문에현재의단계에서북측과입주기업사이에다각적인의견조정을통하여점진적으로제도를만들어가는것이중요하다. 또한근로자의잦은이직을미연에방지하는차원에서수련도, 장기근속, 위험정도등을고려하여차등지급을시행함으로써업무에대한자부심을고취시킬필요가있다. 3. 생산효율성저하와문화차이반세기가훨씬넘은시간동안서로다른체제와문화속에서지내온남북의인원들이개성공단이라는한공간안에서생활을영유하고있다. 개성공단은경제협력의개념인동시에남북이공동체를형성한인적교류의장이라고할수있다. 남측의 800여명의주재원과북측의 5만 4천여명의근로자가함께생활하면서자연스러운교류가일어나고있다. 과거경수로건설사업이나금강산관광사업등을통해서도교류가있었지만간헐적이고제한적인점에서개성공단의경우와는본질적인차이를보인다. 실질적인교류가있는만큼불가피하게발생하는것이문화적인이질감이다. 개성공단초기보다는많은부분에서절충점을찾아가고있기는하지만이러한차이로인하여발생되는여러문제들이공단의발전을저해하는요인이되고있다. - 49 -
남북은직업에대한기본적인인식의접근법부터가다르다. 한국의경우직업의자유가 보장되어있기때문에적성을고려하여원하는직업을선택할기회가주어진다. 또한노동시 장의수요와공급의원리에따라직업선택에있어서도자기개발과같은노력이요구된다. 때문에원하는직업을갖게되면그에대한자부심과소명의식을가지는경우가대부분이 다. 그러나북한의경우직업은선천적으로당으로부터정해진 의무 라고여기는경향이 있다. 물론부단한노력을통해원하는조건을충족시켰다할지라도출신성분을극복하지 못하고원하는직업을갖지못하는경우가일반적이다. 우리의직업은후천적인노력으로 인해선택하는개념이라면북한은전체를위한의무감혹은희생의수단으로인식된다. 이러한근본적인의식차이로인해공단현장에서북측근로자의작업태도나책임의식, 생산기술교육태도등에서상당한괴리가발생하고있다. 66) 개성공단의지속가능한발전을위해서는노동력의질적성장이필수적이다. 특히외국 공단의경우노동시장이형성되어있어양질의노동력공급이가능하다. 개성공단이지금과 같은형식의노력공급방식을당분간유지할경우양질의인적자원을양성하는작업이 요망된다. 개성공단의확대 발전을위해서는그규모에맞는인력공급이필수적이다. 근로자공급 의문제는양적인측면이우선되어야하지만, 생산성과직결되는질적인문제도매우중요하 다. 즉같은양의노동이투입되더라도작업의이해도와숙련도그리고태도와동기부여 등에따라서그결과는큰차이를보인다고하겠다. 향후새로운인력이개성공단에투입된 다면체계적인교육이반드시필요하다. 특히충원이예상되는인력들은평양중심의수도권 이아닌경우가대부분이기때문에교육및기술수준에서큰차이를보일것으로예상된다. 현재기업에게채용권한이없기때문에무작위로선별된근로자들의노동생산성을효율적 으로증대시키기위해서는더욱교육이절실한상황이다. 북한은사회주의체제를유지하면서외부와단절되어있는폐쇄적인사회라고볼수있다. 특히사회주의의특성인국가가주도적인역할을하는계획경제는개인의적성과능력을 고려한직업선택이어렵고지속적인능력개발교육훈련보다는사상교육의강조등으로 노동생산성과작업몰입등직업의식에대한인식이부족하다. 사회주의작업방식의고수와 업무집중도부족현상등으로인하여개성공단북한근로자의전반적인작업만족도는 낮은것으로조사되었다. 67) 북한근로자들은여전히저기술수준의업무에한정되어있고 66) 기술교육을실시하면기술을전수받는다는개념이아니라자신을부리려한다는피해의식, 또한기술전수에소극적이며복잡하거나정교한작업에배치되면노골적으로불만을나타내는경우가있다. 개성공단관리위원회관계자면담. 67) 북측근로자에대한가장큰불편한요인은 사회주의작업방식을고수한다 가 50.0% 로가장많았고다음 업무에미집중 28.4%, 제품에대한이해부족 8.8%, 기타 7.8% 등의순으로나타났다. ( 정유석 - 50 -
신기술분야에서의기술수준은매우낮은것이현실이다. 실제로북한근로자에게새로운 작업방법이나고단도기술이해능력을설명하는데어려움을겪고있으며작업의능동적 선택능력과기술적용능력등에서매우뒤처지는경우가많다고한다. 68) 5 제 1 절선결조건 1. 자유로운경제활동보장새로운남북경제협력특구의핵심은공단의개방성이다. 개방성은기업이자유롭게경제활동을할수있도록제도적환경을조성하는것으로부터실현되어야할것이다. 선행연구에의하면개성공단입주기업의수익성에영향을주는제약요인중에가장큰것은 통행, 통신, 통관 소위 3 통의문제로제기되고있다. 현재 3통문제는기업의자유로운경제활동을위축시키고, 입주기업에게사업의기회를상실하게하며, 사업을수행함에있어시간과비용등유. 무형의외국인비용을초래케하고있다. 현재통행은통행시간이제한되어있고, 사전승인을받아야만통행이가능하며출입계획 박사학위논문 ) 68) [ 사례 ] 문화의차이에서오는교육의어려움개성공단에입주해서가장놀라웠던일은북측근로자와의의사소통이었다. 분명같은언어를사용하고있는데도무지이해하기가힘들었다. 서로다른체제와문화속에서생활하여왔다고는하지만가끔씩은소통이불가능할정도로서로감정이격해진체대화가종료되는경우가많았다. 사소한것으로는억양이나말투등이매우공격적이었고때로는무서움을느낄정도의큰목소리가들려왔다. 북측근로자와대화하면서알게된특징은먼저자기방어를위해매우적극적이라는것이다. 아주사소한것을조언해주려고해도절대순순히받아드리지않는다. 회사의입장에서는생산의효율성차원에서조언을해준다고한말이마치자신을훈계하고꾸짖는소리로들리는듯한느낌이었다. 가끔은조언을해주려고말을걸면못들은척하거나못알아듣는척하는경우도있다. 이러한일이반복되면서북측근로자에게다가가업무에대한말을해야할때면늘조심스러워진다. 하지만늘이렇게살얼음판은아니다. 일상적인대화나가벼운농담에는살갑게대해준다. 이러한북측근로자의모습이 7 년이지난아직도적응하기가힘들다. 결국작업에대한요구나지시사항은북측작업장을통해전달하거나부득이한경우는가벼운대화로시작해서본론을털어놓는노하우도생겨났다. 개인적인생각으로는동료들이있을때작업에대한언급을하면매우불쾌하게받아드리는것으로생각된다. 아마도북에서생활할때생활총화등에의해서자연스럽게자기방어기제가생긴듯하다. 기업관계자면담 - 51 -
을변경해야할경우가수시발생하지만절차상용이하지않은데다공휴일에는그마저출입이불가능한상태이다. 또통신과관련해서는인터넷통신을제한적으로하용하고무선전화의이용도검토되고있지만통신비가미국의국제전화요금보다비싸지주소통해야하는기업의입장에서는부담이되고있다. 통관의경우도통행검사소및세관등정부기관의연간휴일이 80여일이되고있어사실상연중진행시켜야하는기업입장에서는통관지연으로사업의제약을많이받고있다. 이러한문제들을개선하여기업들이의욕적인생산활동을펼쳐나가기위해서는 3 통문제의해결은시급하다. 따라서통행시간지정제를폐지하여원하는시간에편리하게출입할수있도록하고통행시간을확대하며공휴일에도왕래할수있도록통행에대한전향적인개선이필요하다. 물론인터넷사용에대한통신의이용범위를확대되어야한다. 통관의문제도통관절차를간소화하고북한에있는세관검사장을수요에맞게확장하여통관시간을단축시키는것이필요하다. 2. 인사자율성보장기업에있어서노동요소는가장중요한생산요소이며, 유용한가용인력의양과질은기업운영의성공여부를결정하는노동력으로서개개인의기술수준, 건강, 태도에크게좌우되는특성을가지고있다. 노동집약적인업종에서는근로자각한사람의노동생산성을통해부가가치가창출되기때문에매우중요하다. 따라서기업별로근로자들의노동생산성을높이기위한다양한방안들이발굴되고적용될수있어야한다. 이를위해서는기업의경영자율권이확대되고보장되어야한다. 우선, 입주기업들에게북한근로자에대한선발및배치등관리에관한자율적인인사권이보장되어야한다. 지금의노무관리와관련하여인력의간접채용방식은공단내기업의경영에큰걸림돌이되고있다. 현재는북한측에서노력알선기관이일방적으로결정한인력공급계획에따라기업당주어진인력을활용하게되어있다. 게다가근로자에대한작업지시및통제도북한의직장장을통해간접적으로이루어지고있어소통의장애로인해기업차원에서의효율적인인력운영이되지않고있다. 결국기업의경영자율성이떨어져생산의효율성을기하지못하는구조적인문제점을갖고있다. 이처럼폐쇄적인경제특구운영은다른나라에서는찾아보기어려운독특한방식이다. 기업이성장해야근로자의소득이증대되고공단의경쟁력을확보할수있으므로인력의효율적관리를통한기업성장의기회가부여될수있도록인사및노무관리면에서보다많은재량권을부여하는것이바람직할것이다. 또한개별근로자에대한임금직불제를도입하여노무관리의기본적인틀을마련해줄 - 52 -
필요가있다. 임금은기업에있어서동기를부여하는중요한인센티브수단이어서관리능력에따라생산성을높이는데기여할것으로보인다. 현재법적으로는개성공업지구노동규정에는임금직불의원칙을규정하고있는데사문화되어있어실제로는임금직불이이루어지지않고있다. 기업은모든근로자의임금을개별적으로지급하지않고근로자전체의급여를일괄하여총국 ( 세무서 ) 에미화로지불하고있다. 이런과정을거치게되면서근로자별노동성과에대해차등적으로지급할수없어효과적인노무관리에기여하지못하고있다. 뿐만아니라임금의간접전달은개성공단의운영자금이북핵및장거리미사일개발자금으로전용된다는주장에원인을제공하게됨으로써부정적이미지를강화시키는결과를자초하고있다. 따라서임금직불제는기업이효율적노무관리를할수있고, 자금흐름의투명성을높여공단의경쟁력을높이는일석이조의효과를볼수있으므로이에대한조기도입이이루어질수있도록노력해야할것으로보인다. 3. 외국기업유치남북경제특구의안정성과지속성을담보하기위해서는다국적의기업유치는중요한전략이될수있다. 외국계기업이유치될경우남북협력체제에서다국적협력체제로전환됨에따라일방적행태를방지하는억제력이될것으로보인다. 개성공단의경우중국과동남아에비하여저임금, 양질의노동력, 임금인상상한제등의면에서우수한것으로평가받았다. 물론비경제적논리가우선시되고출입이불편하며상황에따라서는언제든자산동결, 몰수, 억류등의조치가잇을수있다는부정적인평가를동시에받고있다. 이런부정적인요소를제거하고투자의안정성을유지하는데에는다국적기업의유치는적지않은것으로알려지고있다. 중국소주공단의경우 1994년출범하고초기 7년간은중국과싱가포르간에사업주도권을가지고심각한갈등으로공단가동의위기를맞았으나중국정부가당시참여한다국적기업 (4개) 을고려하여국제규범에맞는소주공단 4 불 ( 不 ) 정책을취함으로써완충적인역할을수행한것으로연구결과분석되고있다. 이처럼공단의다국적기업의유치는공단을국제규범화하는촉매역할로안정화를가져올것으로보인다. 따라서공단의국제화는공단의활성화와안정화를가져오는수단이되는만큼적극적인노력이요구된다. 이러한국제화과정에서한 중 FTA 통한역외가공지역으로의역할과남북한경제공동특구방안을고려해볼수있을것이다나아가북핵문제의진전에따라서는평화정착을위한정치적목적으로조성된미국과요르단의 QIZ 과같은공단의운영방안도모색할필요가있다. - 53 -
4. 기술환경구축한국의중소기업들이중국과동남아등해외직접투자를하였을때경영성과에영향을주는요인들을분석한다수의선행연구에서는입지요인보다기업의기술, 연구개발능력이핵심적인요인이되고있음을실증적연구를통해입증하였다. 기술은기업내조직구성원이가지고있는경험노하우지식을포함하는것이다. 조직전체에경영효율을극대화하여성과를창출해나가는것은기업이고유한기술과구성원의지식을유기적으로결합하여기술을효과적으로개발하고활용을통해하나의유기적인기능을발휘하는프로세스에서비롯된다. 이런점을감안할때근로자의노동생산성은매우중요할수밖에없다. 그런데북한근로자대다수는학습능력이뛰어나고노등생산성이높은것이큰강점이다. 하지만사회주의체제에서성장함에따라시장경제의기본적인마인드는갖추어지지않은게현실이다. 직장인으로서기본적으로요구되는직업의식과책임감은훈련되어있지않아과업을수행하는데에취약한면이있어생산활동에들어가기전에시장경제에대한기초적인자세와태도에대한교육이필요하다. 이를위해서는기업별로업종과보유기술의특성에따라기업차원에서근로자에대한개별교육과훈련과정을거치며인센티브를줄수있는체제가되어야하나현재는제약을받고있어노무관리에어려움이있다. 또한기존의근로자들에대해서도노동생산성을높이기위한신기술등직무교육이지속적으로이루어져야하나근로자를대상으로하는교육프로그램이마련되어있지않다. 이러한애로점은입주기업전체에해당되는일이어서관리위원회는직업훈련원을개설하여인력이개별기업에배치되기이전에근로자를대상으로기업에대한인식과직업의식등시장경제에기초가되는공통적인내용을교육하고훈련시키는과정을공적으로개설하여이수토록하는것이필요하다. 또한노동생산성향성을위한지속적인기술훈련을위해설립된가술교육센터를통해기초단계에서부터맞춤형에이르는다양한기술훈련을제공하는것이필요하다. 이를위해서는남북당국의신뢰를바탕으로하는대화를통해조기에정상화될수있도록해야할것이다. 제 2 절기본구상 1. 개성공단시사점반영 - 54 -
개성공단의지속가능한발전을저해하는제약요인과이에관한대응방안은그림에나타난것처럼상호영향을주고받으며매우복잡한구조로되어있다. 따라서개성공단제약요인에대한다면적인접근을통한대응방안마련이중요하다. 개선추진과제를체계적이고순차적으로설정하여점진적으로통일경제특구를조성해나가야한다. 개성공단이제약요인을극복하고통일경제특구의모델이되기위한방안을요약하면다음과같다. 남북교류의새로운의식을정립하여통일경제특구라는명확한목표를설정하여야한다. 여기에는국제적인안목을견지한장기적인접근법이수반되어야한다. 또한북한의급격한변화를기대하기힘든현상황에서통일경제특구개발과연계한단계별협력방안이마련되어야현실가능성이높아질것이다. 이에관한구체적인전략으로는북한이추진중인경제특구개발과연계한남북경협의새로운접근을시도할것을제시한다. 북한은현재경제특구개발을추진하고있지만성공했던경험이전무하고인재및자본부족등추진능력이부족하여실질적으로어떻게추진할지방향을잡지못하고있다. 따라서남측정부와전문가가협력할수있는방법을구체적으로연구하고, 남북관계의상황을고려하여남북경협을단계적으로복원시 - 55 -