국 공립보육시설의재정운영실태에 관한연구 * 서영숙 **1) 이은진 *** < 목차 > Ⅰ. 연구의필요성및목적 Ⅳ. 연구결과 Ⅱ. 이론적배경 Ⅴ. 결론및제언 Ⅲ. 연구방법 Ⅰ. 연구의필요성및목적 높아진여성의취업률, 핵가족화, 아동에대한조기교육의강조, 한자녀가정의증가등의사회현상은보육문제를한가족의문제에서사회적으로, 국가적으로관심을가져야할문제로떠올리게하였다. 국가간의경쟁이치열해지면서국가의경쟁력을좌우하는어린세대의보육과교육의문제는더욱중요한국가적과제가되었다. 이러한보육문제에대응하여우리나라는 아동복지법 상의탁아사업을 1991년 1월에 영유아보육법 이라는독립법으로제정하여시행함으로써그동안여러부처에서산발적으로실시하던각종보육사업을보건복지부로일원화하여보다적극적인해결방안을모색하고있다. 영유아보육법으로제도화된정책은부족한보육시설의확충, 재정지원등급증하는보육수요에대처해왔다. 특히보육의질은안전하고건강한물리적인환경과우수한보육 * 본연구는 1996학년도숙명여자대학교교내연구비지원에의해이루어진것임. ** 숙명여대아동복지학과교수 *** 숙명여대아동연구센타부설숙명유아원강사 - 127 -
한국영유아보육학제16집 교사, 그리고수준높은보육프로그램및적절한교재교구등인적물적여건의확보에있으며, 이를위해서는재정적투자가요구된다 ( 강윤구, 1994; 정영숙, 1996). 임재택 (1996) 도오늘날우리의유아교육이당면하고있는심각한문제인교사대유아의과다한비율, 교직원의열악한처우, 시설과교재교구등교육환경의미비, 교육내용과교육방법의부실등은유아교육기관의열악한재정에서기인한것이라고말하고있다. 따라서보육의질을높이기위해서는무엇보다도적정수준의재정적뒷받침이있어야한다. 시설장과교사의의도나교육계획이아무리좋다고하더라도그것을뒷받침해줄수있는재정이확보되어있지않으면실효를거두기어렵기때문이다. 보육시설의수입은시설이용부모가지불하는보육료와보육시설에대한정부와산업체및지역사회의재정지원으로이루어진다. 보육료결정의기준이되는표준보육단가가실제보육비용에미달되어보육시설운영에상당한재정압박을주는주요인이되는면과이보육료가이용자에게는부담이크다는면이동시에지적되고있다. 따라서표준보육단가체계의세분화및구조화를제안하거나보육비용에대한정부부담에대한요구가제기되었다 ( 김연명, 1994; 김종해, 1993; 문선화, 1995; 정영숙, 1996). 한편정부지원은법정저소득층이나기타저소득층아동에게개별보조하거나국 공립시설또는일부법인단체의시설운영비일부를지원하는데그치고있어대부분의보육시설들은재정난을겪고있으며, 이로인하여정부의부족한재정지원에대한불만도많이나타내고있다 ( 김애자, 1994; 김정애, 1994). 이연구는국공립보육시설의재정운영실태와문제점을좀더구체적으로파악하여효율적이고발전적인재정운영방안을모색하고자한것이다. 이런연구는영유아보육시설의건전한재정운영을위한방향을제시하여질적인보육프로그램을실시하는데기여하게될것이다. - 128 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 Ⅱ. 이론적배경 1. 보육시설의재정운영 보육시설운영이란보육시설의목적이나목표의효과적달성을위하여그시설에소속된사람, 시설 환경및돈을합리적이고체계적인방법으로운용하는것으로 ( 임재택, 1996), 운영이능률적인측면에중점을두는활동이라면, 경제적인손익이나효과의크고작음에중점을두는작용을경영이라고말하기도한다 ( 이석무, 1994). 보육시설운영은원아관리, 종사자관리, 보육활동운영, 시설 설비관리, 교재교구관리, 재정관리, 사무관리, 부모와의관계, 지역사회와의교류등의여러영역으로구분되는데이연구에서는여러선행연구 ( 김애자, 1994; 조은경, 1994; 허선, 1993) 에서보육시설운영영역중가장어려움이큰영역으로지적된재정관리에대해서다루고자한다. 보육사업에있어서재정관리는보육목표에의해수입과지출의우선순위를정한예산에따라관리하는것으로, 영유아보육법, 영유아보육법시행령, 영유아보육법시행규칙 등에의거하여경비를조달, 지출, 관리함으로써영유아들을건전하게보호 교육하는데목적이있다. 보육시설의재정관리는수입과지출에대해일정한분류기준에따라단계별로관, 항, 목으로구분하여예산을편성, 운영하고, 전년도예산에대해품목에따라일정비율로증감시키는제도를품목별예산제도 (LIBS: line item budgeting system)( 이석무, 1994) 를따르고있다. 현재국공립보육시설의재정의수입은주로부모가부담하는보육료와정부지원금으로이루어지고있으며, 대부분의민간및가정보육시설은보육료에만의존하고있는실정이다. 이에따라여러선행연구들 ( 권건일, 1996; 김정애, 1994; 장미숙, 1995; 정영숙, 1996; 조흥식, 1996) 은보육의질을향상시키기위해서는정부의보육사업에대한재정지원이충분히확보되어야한다고말하고있다. - 129 -
한국영유아보육학제16집 2. 보육시설의재정관리와선행연구개관 보육시설의재정관리를수입과지출의주요항목에따라설명하며각내역 에대한선행연구의결과를개관하면다음과같다. 1) 수입 (1) 보육료보육료의기준이되는표준보육단가는종사자인건비, 보육아동급식비, 교재 교구비, 시설관리운영비, 차량운영비등의기본적경비항목에대한비용을계산하여산출되는데, 1998년의표준보육단가는전년도와같은액수로설정되었다. 표준보육단가가실제보육에들어가는비용과차이가있을수있어보육시설은시설을운영하는데어려움을겪게된다. 그러나표준보육단가를현실화하여보육을전적으로시장기능에의존한다면현수준에서도부담을느끼는부모들은더욱부담을느낄것이다. 이경우부모들은보육시설이용을포기하게될것이며, 이는여성의사회활동이나아동보호에커다란장애로작용하게된다 ( 김종해, 1993). 보육제도가이러한문제점을가지게되는근본적인원인은육아, 또는보육을가정의사적인문제로간주하여공적인지원은저소득층가정으로만제한하고그외는수익자부담이라는보호자의책임만을강조하는보육정책때문이다 ( 김종해, 1995; 하정숙, 1994). 시설장을대상으로한조사 ( 김애자, 1994) 에의하면, 원장들의 90% 가어려움을느끼고있다고응답하였는데, 특히어려운문제는보육료를미루고내지않다가퇴원하거나보육료를정해진기간에내지않고학부모의편리대로내는문제, 날짜를계산해서받아야하는문제등이있어보육료미수납문제가운영상의한어려운점으로부각되고있음을알수있다. (2) 정부지원금정부의보육시설지원은크게시설운영비, 저소득아동보육료, 그리고시설기능보강비지원으로구분되어있으며, 전체예산에서이들항목이차지하는비중은시설운영지원비가 61.0%, 저소득아동의보육료지원비가 19.3%, 그 - 130 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 리고시설기능보강지원비가 19.1% 를차지하고있다. 시설장들의 80.6% 가정부로부터지원을받아야한다고생각하고있었으며, 그이유로는 63.5% 가보육사업이공적사업이기때문으로보고있었다 ( 허선 (1993). 정부지원에대해시설장들은꼭필요한부분에대한실질적인지원이 이루어지지않음으로써재정운영에어려움이수반되는데다행정절차의번 거로움과감사의까다로움등의이유로불만족을표시하였다 ( 조은경, 1994; 허선, 1993). 또한정부에대해교사나보육시설종사자의임금및처우개선, 시설의현대화와현실화에대한지원을필요로하고있었다. 시설운영비지원은종사자인건비지원형태로이루어지고있는데, 정부는 시설규모별, 연령별반편성을기본유형화하여이를기준으로보육교사법정 소요정원의반에해당하는교사의인건비 45% 와원장인건비 90% 를지원 하고있다. 보육교사전체정원이아닌일부에대해서만인건비지원이이루 어지기때문에현실적으로자체수익능력이없는시설은전체인건비수준을 낮추거나이를보육아동에게부담, 전가하게된다 ( 김종해, 1993). 저소득층의보육료지원의문제점으로연구자들 ( 장미숙, 1995; 정영숙, 1996; 하정숙, 1994) 은보육료면제대상자인법정저소득층아동선정기준의문제 점, 그리고보육료감면대상자인가구와월평균소득기준의문제점을지적 하고있다. 현행법정저소득층인생활보호대상자선정기준은 1 인당월평균소 득과가구당재산을고려한전국적인기준만이있고소득및재산의지역별 격차가반영되지않기때문이다. 결과적으로도시지역의저소득층은정부지 원에서제외되는비합리성을내포하고있다 ( 김정애, 1994; 김종해, 1993; 박숙 자, 1993; 이보현, 1993). 따라서지역간의소득격차를감안하여지원대상을 선정하는기준선을다양하게설정하는것이요구되며, 또한현실적으로일반 가구의월평균소득이아니라맞벌이가족의월평균소득에준하여지원대상 의기준선을재설정해야할것이다. 보육비용의지원수준이일률적이라는지 적도있다. 왜냐하면월소득 50 만원인가정과 85 만원인가정의가계수준은 동일하지않은데획일적으로모두 40% 의보육비용을지원받고있기때문이 - 131 -
한국영유아보육학 제16집 다. 이에 표갑수 (1993) 는 90만원미만 저소득층의 지원을 월평균소득에 따라 차등 지원하는 규정을 요구하고 있다. 이러한 선정기준의 문제점 외에도 객 관적으로 소득을 파악하기 힘든 저소득층 소득구조의 특성으로 인해 보육료 에 대한 정부지원이 적절히 이루어지지 않고 있다는 점도 지적되고 있다 ( 정 영숙, 1996). 한편 시설장이 생각하고 있는 보육료 지원상의 가장 큰 문제점은, 허선 (1993) 의 연구에 의하면 기준선이 낮다는 것 (64.1%) 과 서류절차가 복잡하다 는 것 (22.1%) 이었다. 이에 따라 최현숙 (1993) 은 대상자로 선정되기 위해 제출 하는 서류를 간소화하고 지원에 따른 행정절차를 단순화할 것을 제안하고 있 다. (3) 기타 수입금 수입은 보육료 수입과 정부지원금 이외에 법인이나 단체가 보육시설을 위 탁운영하는 경우 법인 전입금과 시설운영으로 인하여 발생되는 사업수입금, 그리고 지역사회의 후원금이나 기부금이 있을 수 있다. 이태영 (1993) 의 연구에서 보면 위탁체로부터 실제로 재정지원을 받고 있는 보육시설이 5.6% 에 지나지 않는 것으로 나타났으며, 김현숙 (1993) 의 연구에 의하면 기타 수입액이 없는 시설이 59.9% 나 되었다. 이는 우리 사회가 자녀 의 보호와 교육은 부모의 책임이기 때문에 타자가 관여할 필요가 없다는 인 식이 지배적이며, 보육시설이 지역사회와의 교류가 낮다는 사실을 말해준다 ( 하정숙, 1994). 2) 지출 보육시설의 지출은 종사자의 인건비, 시설운영비, 주 부 간식비, 교재 교구비, 기타 경비 등으로 구성되어 있다. 현실적으로 보육시설의 효율적인 재정관리는 수입과 지출을 유기적으로 연계하여 합리적으로 배분하고 분배하 는 것이 필요하다. (1) 인건비 종사자의 인건비는 보건복지부가 정한 종사자 보수기준에 의하며, 국고보 - 132 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 조시설이아닌시설은그재정형편에따라시설장과종사자가협의하여보수 기준을달리정할수있다. 영유아보육법상에는보육교사 1 급과 2 급간에 3 년의경력차이를분명히명시하고있지만대학에서유아교육을전공했지만 보육시설경력이없는보육교사 1 급과양성교육과정을수료하고곧바로보 육시설에취업한보육교사 2 급간에월봉급이같다. 이러한조건은유치원 교사자격증을소지한교사들이보육시설을기피하게되는원인이되었지만 ( 김애자, 1994; 장미숙, 1995), 그동안국공립보육시설의종사자에대한처우 개선과보육시설종사나교육기관종사경력이인정받게되면서이에의한 문제점은줄어들었다. (2) 주 부 간식비 보육대상아동은성장발달단계에서가장중요한시기에있기때문에충분 하고도균형있는영양의공급이필요하며, 이를위해보육시설에서는하루 2 차례씩간식을제공하고있다. 보육아동의주 부식비는한아동당하루 835 원, 간식비는 910 원으로, 한아동당하루 1,745 원을급식비로서지출하도록 규정되어있다. 이는국 공립보육시설및민간또는가정보육시설간이나 아동의나이에따른차등은두지않은단가이다. (3) 교재 교구비 그동안우리나라의보육정책의기초는보육시설의확충방향으로추진되어 왔으므로최종적인보육의질과보육의성과를좌우하는보육교재및보육교 구의개발과보육프로그램의개발사업이제대로활성화되지못하였다 ( 김정 애, 1994). 더욱문제가되는것은보육시설의지출내역을볼때교사인건비 등을우선지출하여야할것이기에아동교육에소요되는비용이상대적으로 적게나타나고있다는것이며, 따라서보육의질이낮아진다는것이다 ( 최현 숙, 1993). - 133 -
한국영유아보육학제16집 Ⅲ. 연구방법 1. 연구대상 본연구는국공립보육시설의재정운영실태를가장잘파악하고있는시설장을대상으로실시하였다. 대상선정은지역과시설의크기를고려하여본연구의필요성을인정해면담에응해준시설장 8명을연구대상으로선정하였다. 본연구의주제가재정부분이라전화상으로면담을요청했을때밝히기를꺼려하는시설장들이많아대상표집에어려움이있었다. 면담을수락한시설장들또한 예민한부분 이라는입장을보였으나, 현정책이변화되어야만한다는인식하에면담에임해주었다. 대상으로선정된시설은서울의강남구에 1개소, 구로구에 1개소, 노원구에 1개소, 서대문구에 2개소, 용산구에 2개소, 성동구에 1개소가각각위치하고있으며, 연구대상시설장들의교육정도는대학원졸업이 5명, 대학원과정중이 1명, 대학교졸업 2명으로교육정도가아주높았다. 시설장경력은 14년이 2명, 6~7년이 4명, 1년이 2명이었는데, 여기서교사를했던경력을더하면대부분 12년안팎으로경력또한높았다. 2. 연구방법 본연구는문헌분석을토대로하여질적연구방법인현장연구방법을사용하였다. 이는연구자가직접현장에들어가관찰과면담을통하여자료를수집하고분석하여그의미를해석하는연구방법으로서, 개별속성들이축적되어있는상황과환경보다정책과프로그램의개입을받아야할상황과환경을잘포착하며, 현장가환경의맥락속에서행동하며상호작용하고있는사람들에대한이해를드러내며, 사회적변화를보다잘평가할수있게해주는장점을지니고있다 (Collins & Noblit, 1978). 면담은반구조화된방법을사용하였다. 반구조화된면담은면담자가사전 - 134 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 에면담에관해치밀한계획을세우되, 실제면담상황에서는융통성있게진 행하는방법이다 ( 김병성, 1996). 반구조화된면담은어떤정보가면담대상자 전원으로부터요구될때선호되는데, 이러한면담은탐색되어질일련의질문 들, 혹은쟁점들에의해이끌어지지만정확한언어화나질문의순서는미리 결정되지않는다. 이형식은연구자가즉석의상황에출현하는응답자의세 계관에, 그리고화제에대한새로운아이디어들에반응하게해준다 (Merriam, 1988). 본연구가대부분의시설장들이밝히기를꺼려하는재정운영에관한조사 이기때문에면담이구조화되어있거나지시적이면면담대상자들이그들의 마음속에있는이야기를자유롭게말할수없게되게된다. 이에실제적인 재정운영실태를분석하기위해서는반구조화된면담방법이타당하리라본 다. 3. 연구절차와분석방법 문헌연구를통해연구의방향과면담내용을형성하며, 영유아보육정책과보육시설재정에관련된여러문헌들을분석하여보육시설의재정운영에관한문제점및개선되어야할점을파악하였고, 이에따라보육시설재정운영에관한여러질문들을만들었다. 이질문들이타당한가를알아보기위해전문가 1명과보육시설장 3명의자문을받아면담할내용을최종적으로완성하였다. 그내용은보육료와정부지원금 ( 인건비, 보육료지원 ), 기타수입금의세가지수입항목과인건비, 주 부 간식비, 교재 교구비의세가지지출항목, 그리고재정운영과관련되는기타요소들을중심으로이루어졌다. 본면담은 97년 4월 9일부터 5월 13일에걸쳐서 1차로진행되었으며, 1997 년겨울이후혹독한경기급락의시대를거치면서겪은변화를담고자 1998 년 10 월 5일에서 12 일사이에다시한번면담이이루어졌다. 면담시간은각시설장마다 1시간에서 1시간 40분정도로소요되었다. 면담내용을기록하는방법으로는일차적으로녹음을사용하였으며, 녹음을원하지않는경우에는 - 135 -
한국영유아보육학 제16집 면담하면서 필기하였다. 녹음한 면담내용은 여러번 반복하여 들으면서 재정 리하였다. 면담내용들은 연구내용에 따라서 분석하였는데, 우선 각 항목당 현황을 살 펴 보았고, 그 다음 시설장들이 느끼는 어려운 문제점들과 제시한 개선방안 들을 분석하여 연구내용에 따라 정리하였다. Ⅳ. 연구결과 보육시설의재정운영에관하여시설장들과면담한내용들을연구내용에따 라수입과지출요소들로나누어분석, 정리한결과는다음과같다. 1. 보육시설의수입 본연구대상시설들은평균적으로총수입중보육료가 57.9~60.2%, 정부지원금이 25.8~27.7%, 기타수입금이 7.6~12.3% 정도를차지하고있어서, 대체로시설의수입은보육료 60%, 정부지원금 30%, 기타수입금 10% 로구성되어있다고할수있다. 1) 보육료시설장들은보육료수입과관련된재정상의문제점으로가장많이지적하는것은아동정원이차지않는것을지적하였으며, 정원을채우지못하게되는원인으로부모들에게는보육료가비싸다는점과아동수요에비해서어린이집공급이과다하다는이유를들었다. 특히영아반의경우, 대부분학부모들은시설에서영아를안받으려고한다고생각하고있는데, 이와는달리시설장들은영아들을받고싶지만잘안모인다고말하였다. 이에시설장들은어린이집간에거리를제한해주어아동수요와어린이집의공급량이비슷하게되기를바라고있었다. 지난해에비교할때민간어린이집에비한다면그렇게타격을받는것은아니라고응답한다. - 136 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 보육료수입과관련된재정상의다른문제점으로, 시설장들은보육료가고 정적으로수납되지않아일관성이없고예측하기가어렵다는것을지적하였 다. 일관성이없다는것은학부모가보육료를제때에내지않고미루는경 우, 보육아동이그만두는경우, 그리고보육료를내지않고있다가시설을 그만두는경우가있어서이다. 이런보육로체납은가정의경제적여건이라 기보다는번번히독촉을해야하는부모는늘같은것으로보아부모들의 습관인것으로보았다. 시설장들이보육료수납에관하여개선되기를바라는것은소득수준이나 보육시간에따른보육료차등제도도입을주장하였다. 부모의소득수준에따 른보육료차등화는부모들의인식부족이나정확한소득수준평가의어려움 등으로처음부터제대로시행되기는어려울것이지만그래도보육료차등화 에대한논리는충분히인정되어야한다고주장한다. 보육시간에따른차등 화는보육시설이종일반운영이긴하지만오후에좀일찍귀가하기를원하는 부모의요구도인정되어야할것이라고보았다. 보육시간에따른보육료차 등을두었으면해요. 그러니까 3 시까지보육할때는얼마, 5 시까지보육할때 는얼마, 7 시 30 분까지보육할때는얼마하는차등보육료제도가필요하다 고봐요. 아이를 2 시정도에데려가는경우도있는데이때도똑같은보육료 를내니까억울하잖아요. 억울해도아이의정서를생각해서데려가요. 우리 지역같은경우에는먹고살만하니까부모가아이한테투자하는거죠. 2) 정부지원금 본연구대상시설들은정부로부터시설운영보조금으로인건비, 보육료, 그 리고교재 교구비를지원받고있었다. 정부에서지원받고있는인건비와교 재 교구비는시설의총수입에서 30% 정도를차지하고있었다. 정부는기 본유형기준영아반을편성운영하지않을때미편성반수만큼지원인원을줄 이고있었는데, 본연구대상시설들은모두기본유형기준만큼영아반을편성 운영하고있어서대부분정부로부터보육교사법정소요정원의반에해당하 는교사의인건비 45% 와원장인건비의 90% 를지원받고있었다. - 137 -
한국영유아보육학 제16집 시설장들은 다들 시설운영을 힘들게 하는 가장 큰 원인은 인건비라고 말하 였다. 원장, 보육교사, 간호사 결원시에도 결원 인원수만큼 지원인원을 제외 하고 있었는데, 본 연구대상 보육시설 중에도 간호사 결원으로 인하여 4명이 지원받을 수 있는데 3명을 지원받고 있는 시설이 있었다. 시설에서는 보통 간호사자격을 가진 보육교사를 영아반교사로 채용하고 있었는데 간호사 채용 의 문제점을 지적하는 경우가 많았다. 보육료 지원에 관련된 문제점으로 시설장들은 지원신청시 필요한 서류를 다 구비하기가 어렵다는 것과 두 자녀 경감을 받을 수 있는 기준이 낮게 책 정되었다는 것을 지적하였다. 특히 동사무소에서는 그전보다 경감서류를 더 꼼꼼히 챙기는 경향이 있어 감면받아야 할 아동의 지원이 지체되거나 안되는 경우도 있다고 했다. 보육료를 경감받을 수 있는 영세민을 동에서 결정해요. 하지만 서류가 미비하면 혜택을 못 받아요. 특히 요즘에는 사업을 하다 망한 경우가 많이 생기는데, 이럴 경우 동에서는 사업주로 등록이 되어있기 때문 에 실제로는 소득이 없거나 적지만 혜택을 못 받는 거예요. 그러면 우리 입 장에서는 보육료가 밀리게 되고, 따라서 재정이 힘들게 되는 거죠. 우리같 은 경우는 경감받게 해주고 싶어도 못해줘요. 노동하는 사람들은 서류를 어 디서 떼어와요. 못 떼어오잖아요. 그래서 주인한테 도장을 받아와서 지원신청 을 했는데 공무원들은 서류가 확실해야 하니까 못해드린 경우도 있고, 증명 을 할 수 없어서 못해드린 경우도 있어요., 물론 부모가 자신의 실직상태를 드러내고 싶지 않아 실직자 자녀 감면혜택을 받지 않는 경우도 있어요. 특히 시설장들은 두 자녀 경감과 관련하여 중산층에게 보육료를 지원과 관 련하여 다른 의견을 가지고 있었다. 즉 증산층에 주는 지원금으로 재정운영 이 어려운 어린이집을 지원해 주는 것이 나은 방안이라는 의견과 보육에 있 어서는 저소득층만이 아니라 중산층에도 혜택을 주어야 한다는 의견이 그것 이다. 3) 기타 수입금 본 연구대상 보육시설 중 사업수입금이나 위탁체의 지원금 외에 기타 후원 - 138 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 금및기부금을받고있는시설은한곳도없었으며, 위탁체로부터시설운 영비의 10% 보다더많이지원받고있는보육시설의경우재정운영에는어려 움이없다고하는가하면, 운영비의 10% 를지원받고있었는데도재정운영이 어렵다고한곳도있었다. 대부분의보육시설은제대로의지원을받고있지 않았다. 사업수입금을기타수입금으로사업수입금을가진시설도없었다. 사 업을통해기타수입금을올릴수있지않는가하는지적에대해바자회등을 실시하기도하는데행사를벌이다보면그만큼교사들의업무량이가중해지 고아동에대한배려가떨어져그만큼아동에게덜서비스할우려가있다는 점에서보육시설에서사업을벌이는것에대한문제의식을가지고있었다. 2. 보육시설의지출 보육시설의지출은크게종사자인건비, 아동의주 부 간식비, 교재 교구비등으로나눌수있었다. 본연구대상시설들은평균적으로총지출중인건비가 58.2~64.9%, 주 부 간식비가 25.2~28.8%, 그리고나머지지출이 8.9~15.8% 정도를차지하고있어서, 대체로시설의지출은인건비 60%, 주 부 간식비 30%, 기타 10% 로구성되어있다고할수있다. 여기서는지출중높은비율을차지하고있는인건비와주 부 간식비, 그리고질적보육을위해서가장필요한교재 교구비실태에대해서살펴보고자한다. 1) 인건비 97년도에교사보수가전체적으로 17.6% 가인상되어대부분의시설장들은교사의처우개선은바람직하지만, 이로인하여보육시설은재정운영에더욱어려움을겪고있다고응답했다. 한편시설장들은취사부의보수는현실에비해너무낮고, 시설장의보수는교사보수와별차이가없다고지적하였다. 시설장들은시설장의보수가교사들에비해상대적으로낮은것은시정되어야한다고말하였으며, 그이유로직분에따른책임과위계질서의문제를지 - 139 -
한국영유아보육학제16집 적하였다. 시설운영비중인건비부담이높다보니자연경력을가진교사의채용은아예이루어지지않고있으며, 경력교사의지속적인고용을꺼리는것이사실이라고했다. 10호봉이상이면어려워진다고구체적으로지적하는경우도있었다. 경력을가진교사에대해시설장은긍정적인시각과부정적인시각을함께가지고있었다. 가령보육교사직을전문직으로보았을때그만큼우리사회는경력을가진교사를그에걸맞게대우해줘야하지않는가하는면과국공립보육시설에서오랜경력을가진교사들중실제보육교사로서의전문성을향상시키기위한노력이부족한경우에는오히려보육시설의서비스향상에걸림돌이될수있다는면을들고있다. 시설장은바뀌지만경력교사는여전히남아있어시설장보다더한영향력을행사하며교사들간의위계질서를흐리거나시설장의지도를거부할경우시설운영에문제가될수있다는지적을한다. 수입에서도지적되었듯이간호사의경우실질적으로는간호사로서의업무수행은거의없는데도수당이따로책정되어인건비부담의한요인이된다고지적한다. 영유아보육법시행규칙제 8조에의하여 100인이상아동을보육하는시설의경우간호사, 또는간호조무사 1인을두어야한다. 본연구대상보육시설들은해당보육시설중한곳을제외하고는간호사를두고있었는데, 시설장들은간호사제도가불필요함을지적하였다. 그것은아동이다치면교사가응급처치를할수있고, 그리고바로병원에데려가기때문이었다. 병원에데려가기전에간호사가할수있는정도의일은교사도할수있다는게시설장들의견해였다. 시설장들은불필요한간호사제도의폐지를요구하였으며, 이를위한방편으로교사들에게응급처치에관한교육시간을이수하도록하는방안을제시하기도하였다. 2) 주 부 간식비표준보육단가에제시되어있는아동 1인당하루주 부 간식비는 1,745 원이다. 본연구대상보육시설중이단가에맞춘다면 96년도에 52,810,680원을지 - 140 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 출해야되는시설이 49,304,200 원으로단가의 93.4% 를지출하였고, 56,621,760 원을지출해야되는시설이 47,665,000 원으로단가의 84.2% 를지출하였다. 결 석아동을고려하면이비율은더높아질것이므로연구대상보육시설들은대 부분단가에맞추어급식을제공하였다고볼수있다. 시설장들은주 부 간식비가인건비다음으로재정운영을힘들게하는부 분이라고하였다. 또한시설장들은주 부 간식비의단가가획일적으로책 정되어있다고지적하며 급식비로 1,745 원을꼭맞추라는데, 난그게굉장히 불합리하다고생각해요. 왜냐면아이들이더먹을수도있고, 덜먹을수도 있거든요. 때문에꼭 1,745 원에맞추라는것은정말형식적인것같아요. 주 장한다. 획일적으로책정되어있는주 부 간식비단가에대해서시설장들 은단가에상 하한선을주어융통성있게시행하자는방안을제시하였다. 단 가에융통성을주는다른방법으로한달보육일수와출석아동수, 그리고 1,745 원을곱하여한달단위로주 부 간식비를계산하는방법도제시되었 는데, 이렇게시행하고있는한보육시설은주 부 간식비단가에대한어 려움이없다고말하였다. 또한주 부 간식비의단가자체가높게책정되어있다고지적하였다. 보 육시설에대한감사가주로종사자급여지급관계나식사나간식을제대로 주었는가하는것에초점을두기때문에특별히챙기지만아무래도주 부 간식비단가가높게책정되었다고말한다. 시설장들은아이들이원래적게 먹거나또는간식시간과점심시간의간격이좁아서다소화를못시키기때문 에정해진금액만큼다못먹을때가많고, 급식재료를도매시장이나재래시 장에서사면싸고싱싱한식품을살수있기때문이라고설명하였다. 시설장 들은높은단가를맞추기위해서오히려인스턴트음식을제공하게되는경 우도있다고말하였다. 시설장에따라서는주 부 간식비의지출을줄여교 재교구를구입하는데쓰기도한다고하며, 이에대한지적을받으면충분한 답변을할수있다고주장한다. 주방에서그만큼노력하여더좋은음식을 더싸게먹이고남은돈으로교재교구사는데왜문제가되어야하는가? 하 - 141 -
한국영유아보육학제16집 고반문한다. 그러면서도혹주 부 간식비가충분하다는주장에부족하다는내역을충원하지는않고주 부 간식비를덜컥깎으면안되는데하는우려도함께한다. 3) 교재 교구비 표준보육단가에서 제시하고 있는 아동 1인당 한달 사용할 교구교재비는 7,000원이다. 본 연구대상 보육시설 중 96년도에 교재 교구비로 제시된 금액 만큼 지출한 시설은 세 곳뿐이었다. 나머지 보육시설은 수입에서 인건비와 주 부 간식비의 지출을 제하고 나면 교재 교구비에 쓸 돈이 없다고 말한 다. 부족한 교재 교구비에 대해서 대부분의 시설장들은 인건비 지원금이 보 다 높아진다면 재정운영이 나아져서 교재 교구비에 좀 더 투자를 할 수 있 을 것이라고 하였다. 교재 교구비로 제시된 금액만큼 사용한 보육시설 중 한 곳과 그러치 못한 보육시설 중 한 곳을 비교해 보면 항목당 지출비율 중 특히 차이가 나는 곳 은 기타 관리비 부분이었다. 전자는 총 지출 중 기타 관리비로 4% 정도를 지 출하고 있었으며, 후자는 16% 정도를 지출하고 있었다. 이에 따라 후자의 경 우 교재 교구비에 사용할 비율을 줄였던 것으로 보인다. 한편 교재 교구비 지원을 아예 교재교구 자체로 지원해 주는 것을 제시한 시설장도 있었다. 이 는 시설장들이 교재 교구비를 용도 외에 사용하는 것을 방지하고자 낸 의견 이었다. 이외에도 지출과 관련하여 시설장들이 많이 지적한 것은 영수증 처리문제 였다. 영수증 처리가 문제가 되는 것은 물품이나 식품을 영세가게나 재래시 장 등에서 구입할 경우, 이러한 가게에서는 대부분 영수증 처리가 잘 안 되 므로 확실한 영수증을 떼기 위해 대형상점이나 백화점 등을 주로 이용한다고 하였다. 영수증 처리가 안되는 가게에서 물품을 샀을 때 그것을 확인만 할 수 있으면 지급증을 만드는 제도를 시행하고 있는 시설도 있었다. 이밖에도 지출비 항목중 지역이나 시설에 따른 지출의 차이가 나는 경우로 연료비를 들 수 있는데 연료의 종류나 시설의 낙후 정도에 따라 월 10만원 - 142 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 이상의차이가나고있었다. 기타재정운영과관련된요소중시설장과보육교사의자격강화에대한의 견과간호사제도에대한것이있었다. 시설장들은시설장과교사의자격을 강화하는것은강조하였으며, 교육수준에따라보수에차등을두는것과현 교사에게질높은재교육을시키는것을요구하였다. 교사의재교육에드는 비용과교사가교육을받고있는동안보조교사충당에따른비용의문제또 한지원이이루어져야한다고주장하였다. Ⅴ. 결론및제언 오늘날아동의보육문제가사회적인관심사및정책문제로제기됨에따라보육시설의양적인증가뿐만아니라질적인개선에의요구도촉구되고있다. 보육시설의질적향상은그운영에관한비용과관련이있으므로예산이부족한상황에서는보육의질문제가해결되기어려울것이다. 이에따라본연구는보육시설의재정운영실태를분석하고그문제점들을파악하여재정운영의효율적이고발전적인방안을모색하고자하였다. 이에보육시설의재정운영실태를가장잘파악하고있는시설장을대상으로비구조화된면담을실시하였고, 면담한내용은수입과지출, 그리고재정운영과관련되는요소들로나누어분석하고그문제점들을파악하였다. 보육시설재정운영에관하여분석한결과는다음과같다. 첫째, 보육시설의수입은보육료가 60%, 정부지원금이 30%, 기타수입금이 10% 정도를차지하고있었다. 보육료수입과관련된문제점으로시설장들은아동정원이차지않는것과보육료수납상의예측성부족을지적하였다. 몇몇연구 ( 김애자, 1994; 임순희, 1994; 허선, 1993) 에서도보육료의미수납과아동의잦은이동이운영상어려운점이라고보고하고있다. 한편시설장들은정부가인건비지원의비율을높여줄것을요구하였는데, 인건비에대한정부지원에의필요성은여러선행연구 ( 김정희, 1992; 임종운, - 143 -
한국영유아보육학 제16집 1994; 장미경, 1994; 정영숙, 1996; 허선, 1993) 에서도 주장된 바 있다. 보육료 지원에 관련된 문제점으로는 지원신청시 필요한 서류를 다 구비하기가 어려 운 점, 대상 가정 판별의 어려운 점, 지나치게 낮은 두 자녀 경감 기준 등을 지적하였다. 기타 수입인 위탁체에서의 지원은 거의 못 받고 있었다. 둘째, 보육시설의 지출은 인건비가 60%, 주 부 간식비가 30%, 그리고 나 머지 지출이 10% 정도를 차지하고 있었다. 시설장들은 보육시설의 재정이 어려운 가장 큰 원인으로 종사자들의 인건비를 지적하였고, 시설장과 취사부 의 보수가 낮다고 하였다. 주 부 간식비의 단가는 높게, 그리고 획일적으로 책정되어 있다고 지적하였으며, 개선방안으로 단가에 상 하한선을 주는 방 법과 한달 단위로 계산하는 방법을 제시하였다. 그리고 시설장들은 인건비와 주 부 간식비의 지출이 너무 많기 때문에 이를 제하고 나면 남는 예산이 거의 없어 교재 교구비에 투자를 못하고 있다고 하였다. 기타 재정운영과 관련되는 요소로 시설장과 보육교사의 자격강화를 강조하 였는데, 이를 위해 교육수준에 따른 보수차등화와 현직 교사 재교육을 위한 지원을 주장하였다. 이런 연구결과에 따라 국공립보육시설의 재정운영과 관련된 개선방안들을 제언하면 다음과 같다. 첫째, 표준보육단가는 시설의 여건이나 지역적, 계절적 여건에 따라 차이가 나는 것을 제대로 반영할 수 있도록 조정되어야 한다. 보육단가는 보육 종사 자의 호봉으로 인한 인건비의 차이, 지역이나 시설에 따른 연료비나 시설유 지비의 차이, 계절과 대상아동의 연령에 따른 주 부 간식비의 차이 등에 따라 상당한 차이가 있다. 거기다 보육료를 부담하는 부모의 경제적 수준에 따라 보육비에 대한 부담감도 달라진다. 그러므로 표준보육비 결정을 관에서 일방적으로 할 것이 아니라 직접 보육비를 징수하고 경비를 지출하는 시설의 구체적인 데이터에 근거하여 현장 종사자와 관계 전문가에 의한 보육비 산정 이 필요하다. 둘째, 부모의 수입정도에 따른 차등 보육비 제도를 실시하여야 한다. 이는 - 144 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 소득수준에대한평가가제대로이루어져갈것을전제하는것이지만국민들 의의식에서도모두가같은액수를내는것이평등한것이아니라소득의수 준에따라차이가있는보육료를지불하는것이사회적으로더공평한처사 라는데대한인식의변화가있도록보육시설이선도할수도있을것이다. 차등보육비제도와함께보육비감면의기준, 특히두자녀감면에대한기 준을높여보육료지원이현실을반영해야할것이며, 보육료감면신청절차 가간소화되어야한다. 보육비감면에필요한절차를보육시설에서감당할 것이아니라동사무소의사회복지인력이감당하는것도한방안이라고본 다. 셋째, 보육시간의차이나보육활동의차이에따른차등보육비제도를검 토해야한다. 보육시간의차이에따른보육비차등화는보육시간의다양화를 전제로하는것으로보육시설을이용하는부모의다양한요구를반영하는점 에서긍정적이다. 다만보육시간에따른차등보육비제도가보육비의결손 을가져와보육시설의재정운영의문제를가중시키지않도록신중하게검토 해야할것이다. 보육활동의차이에따른보육비의차등화는특기활동의위 주의보육활동이나잡부금징수등의물의를빚을수도있지만보육시설나 름의특징이나부모의요구를감안하여보육시설이자율적으로다양한보육 활동을할수있게하여질적향상에도움을줄수있다고본다. 넷째, 보육시설입소우선순위규정이있듯이시설에서퇴소조치를할 수있는규정도있어야한다. 이는현행보육시설의형편상실제시행되기는 어려울수있지만보육비를부당하게장기지연하거나습관적으로지연하는 경우, 출결석이잦은경우등의부모에게보육시설이공적인기관임을인식 시키는데도움이될것이다. 다섯째, 보육시설의재정운영을위해교사대아동의비율을지키는것이 훼손되는것에대해주의해야한다. 1998 년부터아동정원의 10% 추가모집을 인정하는제도가도입되었는데이방안은아동의잦은이동이나보육료미수 납등으로인한재정적인어려움을어느정도완화시킬수있다는점에서그 - 145 -
한국영유아보육학 제16집 동안 현장에서 지속적으로 건의되어온 것이 실행된 것이다. 그러나 교사에 대한 아동의 비율이 높아질수록 보육의 질이 급격히 떨어진다고 볼 때 정원 외 추가 모집은 시설의 운영이 도저히 되지 않을 때 최후로 택하는 방편이어 야 할 것이지 정원 이상의 모집이 당연시되지 않도록 하여야 할 것이다. 정 원의 결원에 대비한 보육수요가 어느 정도 있는 곳에서는 추가 인원을 받지 않고 질을 유지하고자 하는 시설장도 있어 이런 긍정적인 사례에 대한 소문 이 확산되도록 하여야 할 것이다. 여섯째, 원장을 포함한 보육교사 법정소요 정원의 지원 비율이나 지원비 수준을 높여야 한다. 인건비 지원을 통한 보육시설 운영비 보조는 국가의 재 정 상태와 직결되는 사안이긴 하지만, 불과 10년도 안된 우수 경력 교사가 국공립보육시설에 계속 근무하는 것이 재정운영에 부담이 될 정도로 취약한 재정운영이 되지 않도록 지원해야 할 것이다. 인건비 지원과 함께 보육시설 종사자의 직무실태에 대한 철저한 평가 및 재교육 강화도 이루어져야 할 것 이다. 일곱째, 국공립보육시설에 대해서도 교재 교구비를 현물 지원하는 방안을 고려해 볼 필요가 있다. 보육시설이 최소한 갖추어야 할 교구나 연간 필요한 교구교재 목록을 작성하여 각 시설이 필요로 하는 품목을 선택하도록 하는 것이다. 이렇게 하자면 부수적인 행정 사무의 수요가 늘어나는 문제가 있기 는 하지만, 대량구입 등을 통해 그만큼 경비를 절약할 수 있으며 교구교재비 가 제대로의 용도대로 사용되게 할 것이다. 참고로 독일의 경우 정부는 보육 시설에서 필요로 하는 교사용 도서, 부모용 도서, 교재교구 등의 목록을 갖추 고 매년 새로운 자료를 각 시설에 공급하는 제도를 가지고 있다. 여덟째, 위탁체의 운영비 10% 지원이 제대로 시행되도록 하기 위해서, 위 탁체 지원에 대한 감시체계를 강화하는 방안이다. 그리고 이와 관련하여 위 탁체 선정시 그 단체나 법인이 재정지원을 할 수 있는 경제적 능력이 있는지 충분히 검토해야 한다. 위탁체가 보육시설의 운영비를 지원하는 것이 아니라 오히려 바자회 등의 사업을 통해 수익을 얻어 위탁체 운영에 전용하는 식의 - 146 -
국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 사례가나오지않도록감독하여야할것이다. 아홉째, 취사부와시설장의인건비개선방안이다. 현행취사부의인건비는 현실적이지못하므로인상되어야할것이다. 그러나시설장의인건비가보육 교사와별차이가없거나적어서기관장으로서의위계질서상문제가된다는 인식은전환되어야할것이다, 시설장의역할과책임등의업무규정이나경 력등에서적절한급료를받고있는가를검토해야할것이다. 열째, 주 부 간식비단가를상 하한선을정하여융통성있게시행하도록 하는방안이다. 현행아동 1 인당하루 1,745 원이라는획일적인단가기준에서 벗어나아동 1 인당하루 1,500 원에서 1,800 원식의상 하한선을주어융통성 있게시행하도록하여야한다. 열한번째, 시설장및보육교사의자격을강화시키는방안이다. 이를위해서 는먼저교육수준에따른차등보수제도를도입하여야하고, 현교사들을대 상으로질높은재교육을실시함으로자격을향상시켜야한다. 그리고재교 육시필요한비용과교사들이교육받을동안충당해야할보조교사의인건비 에대한지원도요구된다. 열두번째, 보육시설에간호사나간호조무사를채용하는대신, 협력간호사제 도를도입하여필요한시기에만도움을받을수있도록개선해야한다. 또한 교사들에게응급처치에관한교육시간을이수하도록하여교사로하여금간 단한응급처치는직접할수있도록해야한다. 마지막으로보육시설의건전한재정운영을위해서는보육사업에대해시설 장과교사, 학부모및지역주민이새로운인식을가질수있도록하는사회 운동이필요하다. 국공립보육시설이시설장개인의것이아니라공공의시설 이며, 질적인보육을제공하기위한공익사업이며, 정부나보육사업종사자는 물론, 학부모나지역사회주민, 사회가함께참여하고지원해야한다는인식 을가지도록하는데필요한조치를취해야하는것이다. 먼저정부는관련 단체나전문가, 학부모가참가하는국공립보육시설에대한정기적이고종합 적인평가를실시하도록하며, 이평가에근거하여인센티브제공이나질적 - 147 -
한국영유아보육학제16집 향상을위한지원을해야할것이다. 그리고국 공립시설의재정운영이공개적으로이루어지도록제도화하고, 보육사업관련자의의견을개진할수있는보육시설운영위원회제도를도입해야한다. 또한시설장이나교사가보육과관련된행사에참여하거나부모교육을실시하는것을근무시간으로인정하도록하여이들이보육시설의질적향상을위해정치력을발휘할수있도록도와야한다. 이연구는국 공립보육시설전반의재정운영실태를보기에는제한점이있으며, IMF 구제금융사태라는경제적급락으로인한사회변동요인을부분적으로반영한연구이므로이새로운상황에따른문제점을충분히파악하지못한제한점을지니고있어앞으로연구과제로남는다. 참고문헌 강윤구, 영유아보육사업론, 우등불, 1994. 권건일, 영유아보육정책 제도의문제점과개선방안, 한국영유아보육학, 제 7집, 한국영유아보육학회, 1996. 김병성, 교육연구방법, 학지사, 1996. 김애자, 원장 교사 학부모의보육현장갈등요인비교, 숙명여자대학교교육대학원석사학위논문, 1994. 김연명, 보육비용관리체계의합리화방안, 한국영유아보육사업의개혁과제, 한국영유아보육학회, 1994. 김정애, 한국보육정책의합리성제고방안에관한연구 -보육시설확충방안을중심으로, 한양대학교행정대학원석사학위논문, 1994. 김정희, 영유아보육시설보육교사의근무조건에관한연구, 중앙대학교사회개발대학원석사학위논문, 1992. 김종해, 영유아보육행정체계의문제점과개선방안모색, 우리나라영유아보육의현실진단과발전방안모색, 우리아이들의보육을걱정하는 - 148 -
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국공립보육시설의재정운영실태에관한연구 부의보수인상을요구하였다. 주 부 간식비단가가높게, 그리고획일적으 로책정되어있다고지적하였으며, 교재 교구비에투자를제대로못하고있 었다. 이에대하여시설장들은인건비지원금을높여재정운영이나아지게 하는방안을요구하였다. 그밖에도재정운영과관련되는기타요소들로는시설장과보육교사의자격 강화와간호사채용제도개선등이있었다. 이런실태를감안하여이연구에서는표준보육료산정을비롯한 13 개항목 의국공립보육시설재정운영을위한개선책을제시하였다. - 151 -