1 오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 김수진 ( 인천대학교법학부 ) I. 서론 오스트리아는 9개의독자적인주로이루어진연방국가이며의원내각제를채택하고있다. 독일의인구나지역을비교해보자면오스트리아전체지역은독일의바이에른주보다약간큰지역에바이에른주민총수의 2/3가살고있다. 1) 오스트리아국토의서부지역이산악지역이고, 동부는평야인데, 오스트리아의수도인빈의면적은약 414km² 로전체국토의 1/200에불과하지만전체인구의 1/5정도가살고있고, 빈주변지역까지합치면오스트리아인구의약 1/3 이살고있어인구편차가심하다. 오스트리아의지역단체는연방, 주와게마인데이지만, 독일과는달리게마인데연합은자치권을가진지방자치단체로보고있지않다. < 그림 1> 오스트리아지도 1) 오스트리아는남북으로 294km, 동서로 573km 에달하고, 총면적은 83,879 km², 총인구는 8,822,267 명 (2018 년 1 월 1 일현재 ) 이다. 이를우리나라와비교해본다면강원도를제외한정도의대한민국면적에대한민국인구의 1/6 가살고있는정도이다.
2 / 2018 한국정책학회동계학술대회 주명주도인구 ( 명 ) 면적 ( km2 ) 인구 / km2 < 표 1> 오스트리아주와게마인데현황표 헌장도시 (Staturstadt) 베찌르크 (Bezirk) 도시 (Stadt) 게마인데 오르트샤프트 (Ortschaft) 연방의회의석 부르겐란드아이젠슈타트 292,675 3,962 74 2 7 13 171 328 3 케른텐 클라겐푸르트암뵈르트헤어제 560,898 9,538 59 2 8 17 132 2824 4 니더외스터라이히생푈텐 1,670,668 19,186 87 4 20 76 573 3863 12 오버외스터라이히린쯔 1,473.576 11,980 123 3 15 32 442 6,607 10 짤쯔부륵짤쯔부륵 552,579 7,156 77 1 5 11 119 723 4 슈타이어마르크그라쯔 1,240,214 16,401 76 1 13 35 287 2,064 9 티롤인스부르크 751,140 12,640 59 1 9 11 279 635 5 포어아를베르그브레겐쯔 391,741 2601 151-4 5 96 157 3 빈빈 1,888,776 414 4553 1-1 1 23 11 Ⅱ. 오스트리아의게마인데현황, 종류, 법적성격, 사무권한, 조직 1. 오스트리아의게마인데현황 오스트리아모든주는게마인데로구성되고, 모든토지는하나의게마인데에속해야한다 ( 연방헌법제116조제1항 ). 게마인데는자치권한을갖는지역적법인이며동시에지방행정구역이다. 오스트리아에는 2018년 1월 1일현재 2,098개의게마인데가있다. 2) 게마인데의쇠퇴, 인구수가점점감소하는문제들이발생하자규모의경제를들어소규모게마인데들을통합하려는움직임이있어왔다. 2015년에는슈타이어마르크주가대폭적인구조개혁을하였는데, 542개의게마인데에서약 255개를줄여 287개로줄였는데이때 385개게마인데는합병, 분리되었고, 157개게마인데만그대로남아있다. 또면적이 150 km² 넘는게마인데가다섯개에불과했는데, 2015년개혁을통해서 150km² 넘는게마인데가 25개로늘었다. 베찌르크도 17개에서 13개로줄였다. 3) 소규모게마인데가많다는것은게마인데의조직면에서보더라도모든게마인데에게같은것을요구하기어려울것이라는점을여실히드러내고있다. 오스트리아의게마인데에게주민수 1만명은매우의미가크다. 일단원칙적으로 1만명이상인경우자신의예산과결산안을제 2) https://de.wikipedia.org/wiki/gemeinde_(%c3%96sterreich) ( 최종방문일 2018. 10. 14) 3) https://austria-forum.org/af/austriawiki/steierm%c3%a4rkische_gemeindestrukturreform ( 최종방문일 2018. 10.5) 542 개의게마인데가있었는데, 그중주민수가 1,000 명이하인게마인데가 200 개이고, 인구 500 명이하의게마인데도그중 77 개나되었다. 이는전체오스트리아의소규모게마인데의 32% 에해당할정도였다. 2
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 3 출하고외부감사를받는기관이연방회계감사원이고, 1만명미만인게마인데는주회계감사원의감사대상이다.( 연방헌법제127a조제1항 ) 또한연방재정조정법 (Bundesfinanzausgleichgesetz) 상공동세배분기준이주에게는인구비례로배분되며, 게마인데에게는게마인데주민수에가중치를적용한가중인구지수에따라배분되는데, 그최저기준이주민수 1만명이고, 그숫자는 84 개에달한다 ( 연방재정조정법 2017 제10조제8항. 제12조제3항, 제8항 ). 4) < 표 2> 오스트리아게마인데의주민수별분류현황 5) ( 단위 : 명 ) 주민수 100 이하 101-500 501-1,000 1,001-2,500 2501-5000 5,001-10,000 10,001-20,000 20,001-50,000 50,000 이상 게마인데수 6 105 325 959 459 159 60 17 8 2. 게마인데의종류 연방헌법은게마인데의종류를일반게마인데 (Gemeinde) 와자치헌장을가진도시 (Gemeinde mit einger Statur(Stadtrecht)) 로구분하고있다 ( 연방헌법제116조제1항, 제3항 ). 각주의게마인데법 (Gemeindeordnung) 에서게마인데가도시게마인데, 시장게마인데로표시될수있는방법을규정하고있지만, 단순히경제적이거나문화적의미를부여하는것이지법적인차이점은없다. 헌장도시 (Statutarstadt) 는자치법 ( 자치헌장 ) 을가지고있는도시이다. 헌장도시는주의이익을해치지않는경우에자신들의신청에의해주법을통해자체적인헌장 ( 도시법 Stadtrecht) 을부여받은도시인데, 적어도주민수가 20,000명이상이어야한다. 이를위한주법률은연방정부의동의를얻어공포되어야한다. 오스트리아는인구 20,000 명이상인도시가 25개인데그중고유의헌장을가진도시는 15개가있다. 6) 헌장도시는동시에주행정을집행하는베찌르크행정사무도수행한다. 3. 게마인데의법적성격 게마인데는오스트리아헌법에명시된지역단체 (Gebietskörperschaft) 이며행정의최하단위 이다. 연방헌법에서지역단체의개념에대해서상세히설명하고있지는않지만공법상법인으 4) 주에서게마인데간수평적공동세배분의핵심지표인가중지수는규모의불경제개념에바탕을두고있다. 브레흐트의법칙 (Brecht s law) 에의해 1 인당공공비용은인구수 ( 밀도 ) 에따라증가하므로, 모든것이동일하다면대규모게마인데일수록높은재정수요를갖는다고보아소규모게마인데보다높은 1 인당세수를배분한다. 고정비율을두고있다. 하능식, 118-119 면. 연방재정조정법 2017 제 10 조제 8 호 5) https://gemeindebund.at/struktur-der-gemeinden/ ( 최종방문일 2018. 10. 12.) 6) Eisenstadt, Rust, Krems, Wiener Neustadt, St. Pölten, Waidhofen an der Ybbs, Linz, Steyr, Wels, Graz, Klagenfurt, Villach, Salzburg, Innsbruck, Wien.
4 / 2018 한국정책학회동계학술대회 로권리와의무를지는주체로서의역할을말하는데, 연방과주도지역단체이다. 7) 게마인데는자신의영역에서지역고권을가진다. 모든게마인데는연방헌법에의해자신의크기, 주민수, 재정력에구애받지않고동일한법적지위, 동일한조직과사무범위를가진다. 또한독자적인경제주체 (selbständige Wirtschaftskörper) 로서게마인데는연방및주의일반법률의범위내에서모든종류의재산을소유 취득및처분할권한을가지며, 경제적기업을운영하고재정의범위내에서그예산을독자적으로관리할권한을가진다. 8) 4. 게마인데의사무 9) 게마인데의사무는고유한효력범위내에있는사무와연방과주로부터위임받은범위내의 사무로구분될수있다 ( 연방헌법제 118 조제 1 항 ). 1) 고유사무 (Angelegenheiten des eigenen Bereiches) 고유사무의범위에대하여는연방헌법제118조제2항과제3항에서규정하고있다. 동헌법제118조제2항은게마인데내에존재하는지역공동체에전속적또는중대한이익이되거나당해지역의경계내에서공동체를통하여관장되기에적합한모든사무를포괄한다고함으로써고유사무의범위에대하여포괄적으로규정하고있다. 이는물론연방및주에의하여실체법상적합하게명시함으로써허용되는것이다. 즉동조항제2문에서는법률은이러한종류의사무를게마인데의고유의권한으로서명시적으로제기하여야한다고하고있다. 오버외스터라이히주게마인데법제40조제1항도동일한내용을규정하고있다. 연방헌법제118조제3항은예시적이고선언적인것으로조직권 ( 자치단체기관의지명, 자치단체의사무를관장할내부조직규정 ) 및경찰상의책무 ( 지방보안경찰 지방도로경찰 지방위생경찰 지방공간계획을포함하는지방건축경찰등 ) 에대하여규정하고있다. 기타의사무는 7) Holzinger, Kommendar, a.a.o., S. 314 8) 신봉기, 60-61 면. 9) 1849 년의오스트리아지방자치법제 4 조는 I. 자유국가의기초는자유지방자치단체이다. II. 자유지방자치단체의사무영역은 : a) 자연적인사무영역 b) 위임된사무영역이있다. III. 자연적인사무영역은지방자치단체의이익에관계되고그구역내에서완전히수행될수있는모든사무를포함한다. 위임된사무영역은지방자치단체가국가로부터위임에의하여수임받은일정한공공사무의관리를포함한다. IV. 지방자치단체의자연적인사무영역에속하는행정은지방자치단체자체의사무이고그의대표다수에의해서결정된다. V. 위임된사무영역에관해서는지방자치단체의장은집행기관이된다 라고함으로써자연적인사무영역과위임된사무영역의이원적인사무체계를명백히하였다. 여기서자연적인사무영역은 1862 년의지방자치법제 4 조에서는 " 독립적인사무영역 " 으로표현된다. 자연적인사무영역은후에고유사무라는개념으로통상사용되었지만역시자연법적인의미를갖는것으로해석되었다 (Dehmel, 1970, 38). 임승빈외, 국가와지방간의사무체계개선방안 에관한연구최종보고서 2008, 7 면.
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 5 고유사무의범위에속할수없다. 따라서연방및주의실체법이게마인데의고유사무의범위를정함에있어연방헌법제118조제3항에서규정하고있는구체적사항에만전적으로한정되는것으로보아야한다. 오버외스터라이히주게마인데법제40조제2항은연방헌법제118 조제3항이예시한사항을포함하여 11개호에걸쳐고유사무를열거하고있다. 10) 게마인데는자신의고유권한에속하는사무를연방및주의법률과명령의범위안에서자기책임으로수행한다 ( 헌법제118조제4항 ). 그럼에도불구하고연방과주는지방자치의고유한범위에속하는사무에대해서도감독권을가진다 ( 헌법제119a조 ). 그이유로합법성원칙 (Legalitätsprinzip) 에기속되어, 게마인데기관의행위의적법성 ( 연방과주의법령위반여부 ) 과경제성 (Wirschaftlichkeit) 을확보하기위함이다. 11) 실제로연방은게마인데에대하여감독권을전혀행사하지않고있지만, 주는부분적으로지방자치단체의자치권에아주중대한영향력을행사한다. 주헌법에는지방자치단체의사무와관련하여대집행및행정감독원의개입등에대하여명시적으로규정하고있다. 자치권에대한감독수단은제출의무, 승인유보등을들수있다. 12) 이러한내용은연방-게마인데통제법 (Bund-Gemeindeaufsichtsgesetz) 에규정되어있다. 2) 위임사무 (Angelegenheiten des übertragenen Wirkungsbereich) 게마인데는연방법과주법에의해연방과주로부터위임받거나지시받은일련의사무들을 수행한다. 위임받은사무들은게마인데의장 (Bürgermeister) 에의해수행하면서연방의권한있 는기관의지시나주의권한있는기관의지시에구속된다 ( 연방헌법제 119 조제 1 항, 제 2 항 ). 10) 1.Bestellung der Gemeindeorgane unbeschadet der Zuständigkeit überörtlicher Wahlbehörden; Regelung der inneren Einrichtungen zur Besorgung der Gemeindeaufgaben; 2.Bestellung der Gemeindebediensteten und Ausübung der Diensthoheit unbeschadet der Zuständigkeit überörtlicher Disziplinar-, Qualifikations- und Prüfungskommissionen; 3.örtliche Sicherheitspolizei (Art. 15 Abs. 2 B-VG); örtliche Veranstaltungspolizei; 4.Verwaltung der Verkehrsflächen der Gemeinde; örtliche Straßenpolizei; 5.Flurschutzpolizei; 6.örtliche Marktpolizei; 7.örtliche Gesundheitspolizei, insbesondere auch auf dem Gebiete des Hilfs- und Rettungswesens sowie des Leichen- und Bestattungswesens; 8.Sittlichkeitspolizei; 9.örtliche Baupolizei, soweit sie nicht bundeseigene Gebäude, die öffentlichen Zwecken dienen (Art. 15 Abs. 5 B-VG), zum Gegenstand hat; örtliche Feuerpolizei; örtliche Raumplanung; 10.öffentliche Einrichtungen zur außergerichtlichen Vermittlung von Streitigkeiten; 11.freiwillige Feilbietungen beweglicher Sachen. 11) Holzinger, Kommendar, a.a.o., S. 317-318. 12) 신봉기, 60-61 면.
6 / 2018 한국정책학회동계학술대회 부분적으로이러한업무는고유의효력범위에놓이기도한다. 게마인데의조직은국가기관의지시에기속되지않는다. 국가적인관청은이러한경우에단지법적감독권만을행사한다. 이를넘어서위임된 (übertragener) 효력범위가있다. 이러한업무는게마인데의장- 위임된효력범위에있는사무들에서전적으로권한이있는데, 권한있는연방이나주행정청에기속된다. 위임행정사무와관련된법률관계는게마인데의영역에서그치는것이아니며, 상급기관으로서의연방내지주의관계기관에까지미치게된다. 위임사무에대하여는게마인데에게독자적명령권은인정되지아니하나반대로다른행정청과마찬가지로게마인데는일반적인시행령은제정할수있다. 일반적지시권이게마인데에대한감독권을대신하여, 특히법률침해및지시불이행의경우에는위임사무의직무주체에게실권을선언할수있는길을열어둠으로써강제권을행사할수있다. 위임사무의처리기관은원칙적으로연방및주의기관으로서의시장만이될수있으나, 구체적사무에따라서는게마인데내의기타의행정기관도위임사무를처리할수가있다. 시장은연방및주의관할기관의지시에구속되며, 법률을침해하였거나명령또는지시를따르지않은경우에는연방및주의관할기관에대하여책임을진다 ( 연방헌법제119조제4항 ) 3) 자유로운사무들 (Freiwillige Aufgaben) 법적으로위임된사무들외에도게마인데들은자신들의주민의이익을위한사무들을수행 한다. 예를들면, 게마인데경비단체의설치, 공적인상수도시설설치, 하수도시설또는게마 인데주택들의설치등이다. 5. 게마인데의조직구조 오스트리아연방헌법의특징상매우상세하게규정하고있어서게마인데의조직과그사무에대해서각주의게마인데법의내용이그대로답습할정도이다. 이는어쩌면지방자치의다양성을죽이게되는것이라는평가도있다. 연방헌법제117조제1항은게마인데의선거권자들로부터선출된보통의대표기관인게마인데의회 (Gemeinderat), 게마인데집행기관 (Gemeindevorstand), 헌장도시인경우에는도시회의 (Stadtsenat), 게마인데장 (Bürgermeister) 이필수조직이다.
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 7 1) 게마인데의회 (1) 게마인데라트 ( 포아알베르그와짤쯔부룩주에서는게마인데대표체 (Gemeindevertretung) 이라고부름 ) 게마인데에서선출된주민대표총원이다. 게마인데의회의원의숫자는게마인데에등록된주민수에따라달라진다. 몇지방자치단체법에서는게마인데의회의지위를최고의기관으로명시하고있다. 학자에따라서는헌법에서그권한을부여했기때문이아니라각주법에서그권한을해석해서규정했기때문이라고주장한다. 게마인데의회는특히예산 (Voranschlag) 을결정하고, 직무인사계획과결산결정을한다. 빈도시법제88조에따르면, 부동산의매매, 채무보장과그밖의법률관계, 신건축의합의, 분단금 (Beiträgen), 보조금 (Subventionen) 과그밖의돈들, 공제 (Abschreibungen) 와지원거절에대해결정한다. 자신의사무들중특정된것을다른게마인데기관에게위탁할수있다. (2) 필수위원회 오버외스터라이히주게마인데법 (Gemeindehaushalt 편 ) 91 Prüfungsausschuss ( 심사위원회 ) (1) 게마인데의회는게마인데의회계, 자신의경제적인활동및게마인데의행정에서발생하는독자적인펀드나재단의재정을감시해야한다. 게마인데의회는회기동안자신들가운데심사위원회를구성하여야만한다. (2) 심사위원회는회계가절약적이고경제적이며합목적적이고게마인데회계안과일치되어집행되었는지, 법률이나그밖의조문에일치하는지그리고정확하게계산되었는지를확정해야할임무가있다. 심사위원회는회계의정확성과재산및채무계산집행과게마인데재산표시를확인한다. (3) 심사위원회는이러한재정회계심사를결산뿐아니라회계연도중에도적어도분기별로심사하고심사의결과를게마인데의회에각각문서와일치되는제안을적은보고서를작성하여야한다. 심사보고서에대한비밀표결은허용되지않는다. (4) 게마인데의회에보고서를제출하기전에게마인데의장에게서면의결제출기회를주어야한다. 심사보고서는심사위원회의모든구성원에의해서어디에동의하였는지문서에서명해야한다. 심사보고서와심사위원회의해당회의에대한조치문서는심사보고서를완료한뒤 8 주내에각교섭단체에게다음게마인데의회회의에전달되어야한다. 심사보고서는게마인데의회에서서명한후 12 주내에다루어져야한다. (5) 심사위원회의구성원이회의를요구하는경우심사위원회위원장은 1 주일이내에회의를소집하는것이의무이다. (6) 주정부는이법률의규정에근거하여심사위원회운영규정을발령할수있다. 91a ( 심사위원회의구성 ) (1) 심사위원회의위원수는원칙적으로게마인데집행위원회의숫자 (* 제 24 조제 1a) 와일치해야한다. 게마인데의회에많은교섭단체가대표된다면, 게마인데집행위원회로서구성원은심사위원회구성원의숫자는교섭단체수에일치시켜야한다. 심사위원회는 3/4 다수의결정에의해이숫자를올리거나내릴수있다. (2) 심사위원회는다음과같이구성된다 : 1. 게마인데의회에대표되는교섭단체는적어도한명의구성원이대표된다. 2. 개별교섭단체에돌아오는그밖의구성원의숫자는제 26 조제 2 항의내용에적합하게계산되어야한다. 3. 게마인데집행위원회의위원과회계담당자는심사위원회에소속되어서는안된다. (3) 게마인데의회는어떤교섭단체가심사위원회의위원장을맡을것인지결정한다. 게마인데의회에둘이상의교섭단체가대표될경우, 심사위원회의대표자는게마인데장이속한교섭단체소속이어서도안되고, 가장강한교섭단체에속하는사람이어도안된다. 제 25 조제 4 항에따라동일한수의게마인데의회의원수가있을경우교섭단체가둘뿐이라면게마인데의장이소속하지않은교섭단체에서심사위원회의장이된다. 심사위원회의위원장선거에있어서게마인데의회의원중위원장제안권을가진교섭단체의의원들만이선거권이있다.
8 / 2018 한국정책학회동계학술대회 2) 게마인데의장 (Bürgermeister) 독립기관인게마인데정부의장 (Chef der Gemeinderegierung) 으로표시되고게마인데집행위원회의구성원이자대표로서 2중적성격을가진다. 또게마인데대표회의의장일뿐만아니라국가와주가위임한사무범위의사무들도처리하여야한다. 밖으로게마인데를대표하여야하고, 게마인데재산을집행하고, 게마인데예산을집행한다. 지방자치단체의장은게마인데의회에서선출되기도하고, 주민들로부터직접선출되기도한다. 게마인데의장은지방의회의장이기도하면서게마인데집행위원회의장이기도하다. 뷔르거마이스터는행정을지휘하고, 밖으로게마인데를대표하며, 게마인데의회의결정을집행한다. 또한위임된효력범위내에서는국가의간접행정기관으로서의지위도갖는다. 이때국가기관의지시에기속되고책임을진다. 13) 2021년부터오버외스터라이히는전업인게마인데장만이존재하게된다. Ort의장이전업과부업사이에구분되는유일한주가된다. 2019년부터뷔르거마이스터의수당이많이올랐다. 부업인뷔르거마이스터는 500유로, 전업은 250유로정도올랐다. 주민수에따라월급이달라지는데, 2246유로에서 8756유로이다. 3) 게마인데집행회의 (Gemeindevorstand) 각주의게마인데법에따르면여러이름으로불리워지기도하는데짤쯔부룩에서는게마인데대표 (Gemeindevorstehung) 으로불린다. 게마인데집행위원회는회의체행정기관이다. 게마인데집행위원회의독립적인결정권한은각주의게마인데법에서다양하게규정하고있다. 게마인데대표회의의구성원은게마인데의회에서선출된다. 연방헌법에서는게마인데대표회의의내용을명시하고있지는않지만, 연방헌법제117조제5항에따라집단기관 (Kollegialorgan) 이어야하고, 원칙적으로게마인데의회에서대표되는정당은게마인데대표회의에참가할권리를가진다는점을고려해야한다 (Proporzsystem) 14). 게마인데대표회의의수는게마인데법에서규정되고, 일반적으로게마인데의회의의원의수에연결된다. 오버외스터라이히는 3명에서 9명의구성원이있다. 게마인데의회의원내위원회가너무적다면, 게마인데대표회의에한자리를요구할수도있다. 게마인데대표회의의정확한업무와권리는게마인데법에정의되어있는데, 일반적으로게마인데대표회의는지방의회가결정할사안준비의권한이있다. 그외에도여러사무목록을게마인데대표회의에게위임하기도한다. 특히게마인데재산과게마인데회사의행정들이위임되는사무이기도하다. 추가적으로결정권한이게마인데의회로부터게마인데대표회의에개별적으로위임되기도한다. 특히헌장도시의경우에는게마인데대 13) Holzinger, Kommenda, a.a.o., S. 315. 14) 주정부는니더외스터라이히, 오버외스터라이히와빈을제외한곳은비례대표제를모두폐지하였다. 그러나게마인데차원에서비례원칙을폐지하려면헌법개정이미리이루어져야한다.
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 9 표회의의임무가포괄적이다. Ⅲ. 연방, 주, 게마인데의사무구분과재정구분 오스트리아의연방헌법은원칙적으로연방과주의동등성을인정한다. 연방과주의권한은원칙적으로엄격하게분리되어있다. 일반연방법률과일반주법률사이의관계에서 연방법이주법을깨뜨린다 는원칙이규정되어있지않아서연방이나주의우선권이없다고볼수있다. 주는연방이연방국가적권한배분을통해자신들에게주어진사무들의범위안에서법적규율을수행하고, 행정을집행할권한을부여받는다. 15) 그러나연방과주의동등성은그저원칙적인것에불과하다. 많은관점에서연방에게명백히무게중심이쏠려있다. 주는자신들의주헌법을제정할권한이있는 헌법자율성 을누리지만, 연방헌법적의도에종속된다. 실제로주가지켜야만하는연방헌법규정들이매우많다. 예를들면주정부의조직구성에서각부처들까지상세히규율되어주의헌법자율성이명백히제한된다. 연방은연방헌법적인권한배분과연방입법에있어서연방의회의약한지위를가지는점에서주보다연방에권한이집중되었음을알수있다. 주가 상대적헌법자율성 (relative Verfassungsautonomie) 을누린다고하지만, 특히재정적인면에서는그특징이두드러진다. 16) 오스트리아는헌법상연방국가를표명하지만정치적으로중요한대다수의결정권이연방정부에이양됨에따라연방국가와탈중심화된단일국가의중간형태, 즉상징적연방국가또는준연방국가의꼬리표를달고있다고도한다. 17) 연방과주의권한배분에대한연방헌법적규정들이많고, 다양하고매우복잡하다. 권한배분을살펴보려면연방헌법뿐아니라부분적으로그밖의일련의연방헌법과법률규정들에펼쳐져있다. 연방헌법상권한배분은내용상으로일반적인권한배분, 재정헌법과사경제행정에서의권한배분으로나눌수있다. 1. 연방과주의입법과사무구분 연방과주의입법및집행에관한권한배분은연방헌법제 10 조제 11 조, 제 12 조와제 15 조에 서규정하고있다. 이조문들을권한배분조문 (Kompetezartikel) 이라고부르기도한다. 연방과 주의권한배분형식에따라네가지유형으로구분된다. 15) Holzinger, Kommenda, Verfassung kompakt, 2.Aufl, Linde populär, S. 220. 16) Holzinger, Kommenda, Verfassung kompakt, 2.Aufl, Linde populär, S. 220. 17) 이옥연, 오스트리아, 호주, 캐나다, 독일의연방주의비교, 한국과국제정치, 75 면.
10 / 2018 한국정책학회동계학술대회 첫째, 입법과집행모두연방관할인분야이다 ( 제10조 ). 정치적으로중요한대부분의사무들, 예를들면, 연방헌법, 연방재정, 민법, 공법상안녕과질서유지, 산업과영업에관한사무, 자동차또는사회보험과계약보험등이여기에속한다. 예를들어소득세법을연방이제정하고일부는연방고유의기관인연방재정부를통해직접적으로수행하거나간접적인연방행정부처로서연방정부의위임을받은주지사또는그하부기관에의해수행된다. 둘째입법의권한은연방에속하고집행의권한은주에속하는사항 ( 제11조 ) 이다. 국적, 도로경찰또는환경지속성심사등이이에속한다. 국적법, 도로교통법, 환경지속성심사법은연방이만들고, 주정부또는주정부의조직이연방기관의지시없이자기책임으로수행한다. 셋째원칙적인입법권은연방에속하고, 시행법제정권한및집행권이주에속하는사항 ( 제 12조 ) 이다. 여기에서는연방과주가입법권을나눠가지게된다. 만약연방이원칙법을만들지않는다면, 주는자신의정치적인생각에따라이사무들을규정할수있다. 연방이원칙법을재정하면주법은이를따라야한다. 실제로는연방이원칙법을제정하는것이아니라구체적인법률을제정해서연방이입법할여지를남겨놓지않고있는편이어서주법이연방법을그대로모방하여중복되는경우가많다. 넷째연방헌법이명문으로입법및집행의권한을연방에게부여하고있지아니한사항에관하여주의고유한권한으로유보하는규정을두고있다. 입법및집행의권한이주에전속하는사항등이다 ( 제15조 ). 18) 건축법공간법, 토지거래, 사냥, 어업권, 행사와환경보호등이이영역에속한다. 만일입법이나집행에있어서특정한사무가연방과주의권한에대한다툼이있을경우에는연방정부나주정부의신청에의해연방헌법재판소 (Verfassungsgerichtshof) 에서권한귀속을확정할수있다 ( 연방헌법제138조제2항 ). 주로주가법률을제정한경우에연방에의해연방헌법재판소에서심사절차를진행하게된다. 만일권한이없는데법률을제정한경우라면이를헌법위반으로무효화한다. 19) 2. 재정권한의배분 헌법제13조제1항은부과금제도 (Abgabenwesen) 에관한연방과주의권한을독자적인연방헌법률로정할수있도록규정하고있다. 재정자금영역에서연방과주의권한은고유의연방헌법 (Finanz-Verfassungsgesetz) 으로규율된다 ( 연방헌법제13조제1항 ). 연방, 주와게마인데는자신의예산집행에있어서전체경제적동일가치의보장과지속가능하게규정된예산을위해노력하여야한다. 이러한목적을위해조정하여야한다 ( 연방헌법제13조제2항 ). 1948년재정헌법에서부터조세와부가금및상호비용전가와교환의원칙적규정을규정하고있다. 18) Hozinger, Kommenda, a.a.o., S. 222-224. 19) Hozinger, Kommenda, a.a.o., S.228.
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 11 재정헌법 (Finanzverfassung) 제2조의비용충당원칙에의거하여연방, 주, 게마인데는원칙적으로각자자신의사무를이행하는데발생한비용을부담해야한다. 이원칙을지키지못할경우지역단체 (Gebietskörperschaft) 간의재정조정 (Finanzausgleich) 을통하여필요한재원을공공수입으로부터분배받을수있다. 20) 이러한원칙은제4조에의해서수정되는데, 부담배분에따라합의가이루어지고, 각각지역단체급부능력의한계를초과하지않는다면, 연방과주의입법권은달리규정할수있다. 오스트리아는제1차세계대전이후지방정부의과도한과세권행사및이로인한경제적부작용에대한우려때문에중앙정부가조세입법권과조세행정권을보유하는공동세가나타나면서주의과세권이크게축소되었으며, 이러한추세는제2차세계대전이후에도계속되었다. 각주의규모가작기때문에지출은주의연합에의한경우보다는기본적으로연방에의해서이루어진다. 마찬가지로주의규모가작기때문에주와지방자치단체에유입되는조세수입도대부분연방을통해서이루어진다. 21) 오스트리아의연방시스템은유럽연합의다른나라들과비교해봤을때국가하부지역단체 (subnationalen Gebietskörperschaften) 의조세고권이매우낮다. 주나게마인데에서받아들이는세입의대부분은연방, 주와게마인데사이에분배되는재정조정 (Finanzausgleich) 의범위에서연방이가지고있는과세권과징수권으로부터나온다. 주와게마인데가공동체적인연방재정지원에의존하고있는문제에대해서오랫동안문제시되어왔다. 22) 오스트리아는기본적으로공동세중심의조세체계를운영하고있으며, 일반정부조세수입에서공동세가차지하는비중은약 85% 정도로매우높다. 조세정책과조세입법은연방정부의책임이며, 징수행정은연방징세청에서담당한다. 이러한규정들의결과주와지방자치단체는지출에있어서국가지원금에종속되고, 자신들이자치적으로행동할수있는범위가축소된다. 이는더나아가지역선거민들로부터받는수입이적기때문에, 지역정치인들이그들에대한책임을지지않을수도있다는문제점이지적된다. 23) 현재적용되고있는것은연방재정조정법 2017(Finanzausgleichsgesetz 2017) 이며 2021년까지적용되는법률이다. 이법률은해마다연방, 주와게마인데가분배해야할액수나세수에따른할당비율을명시하고있는데, 게마인데에게직접이전되는재원의파악이가능하다. 20) 정문식, 주요국가의재정법제연구 (II) - 오스트리아의재정관련헌법조항을중심으로, 한국법제연구원, 2009, 35 면. 75 면. 21) 정문식, 주요국가의재정법제연구 (II) - 오스트리아의재정관련헌법조항을중심으로, 2009, 32 면 22) Ludwig Strohner, Johannes Berger, Nikolaus Graf, Ulrich Schuh, Abgabenhoheit auf Länder- und Gemeindeebene, Endbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen, März 2015, S. 1-2. 23) Ludwig Strohner, Johannes Berger, Nikolaus Graf, Ulrich Schuh, Abgabenhoheit auf Länder- und Gemeindeebene, Endbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen, März 2015, S. 90.
12 / 2018 한국정책학회동계학술대회 Ⅳ. 게마인데재정에관한통제 1. 게마인데내부에서재정관련업무수행시고려해야할협약과규정 1) 예산과결산규정 (Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung) 주, 게마인데와게마인데연합등의예산과결산의형식과목차의통일을위하여 1997년에연방재정헌법제16조제1항 24) 에따라연방재무부가연방감사원과합의하여규정하였다. 주와게마인데를위한새로운예산과결산규정은 2015년가을에발령되었고, 2018년에처음으로개정되었다. 새로운예산회계법은지금까지적용된 1997년예산-과결산규정에 3가지요소를염두에두었다면결과적관점과재산적관점을보충했는데, 게마인데에게는 2020년예산년도부터적용되어야한다. 2) 위험회피재정을위한주법률 (Landesrecht über Risikoaverse Finanzgebahrung) 공적자금이들어가는경우위험의최소화와투명성제고를통해공적인재정관리에대한 신뢰를강화하기위했다. 연방과주사이에는연방헌법제 15a 조를적용하여위험제거재정회 계에대하여투기금지라는원칙과규정을합의하였다. 연방정부는주, 게마인데와함께위험 회피적인재정회계협약을체결하였다. 연방재정부, 주대표, 오스트리아게마인데연합과오스 트리아시연합이 2013 년 2 월 13 일에이협약을체결하였다. 그러나국가목표로투기금지를정 하려했으나 ( 재정헌법안제 17 조 ), 국민의회에서헌법개정에필요한다수표를얻지못했기때문 에주법률로정할수밖에없었다. 2017 년에캐른텐주와부르겐란트주 25) 가주법으로위험회피 재정을위한법률을제정함으로써주와게마인데, 게마인데재정이투입된회사들에대하여도 적용되도록되었다. 각주의법내용은거의동일하다. 이법률의목적은주, 게마인데와게마인데연합등이의무 의수용과경영을하는경우 ( 외부재정 Fremdfinanzierungen) 또는공적자금이투입되는경우 에위험회피적인재정 (Risikoaverse Finanzierung) 에대해규정하는것이다. 투기금지원칙과 시장위험, 신용위험을최소한으로제한해야한다. 이윤극대화또는비용최적화보다는위험최 소화에더중점을두어야하고, 투자목적을위해차관 (Darlehen) 이나대출 (Kredit), 차입금 (Anleihe) 발행은허용되지않는다. 대부또는신용과차관발행은유로화로파생적요소를포함 24) 연방재정부장관은감사원의동의를얻어, 지역단체예산과결산의형식과목차를통일할필요가있는경우, 이를규율할수있다. 연방재정부장관은지역단체예산과결산을제출하도록요구하고재정경제에관한정보를요청할수있다. 25) Burgenland 주의경우는 2013 년부터투기금지내용이주헌법에명시되어있어, 2018 년일반법률이제정되었지만그동안동일한내용이적용되고있었다.
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 13 하지않은경우에만가능하다. 이러한원칙을구조적으로심사하기위해재정사업을결정하기전에이를심사할자격과경험이있는자두사람 (Vier-Augen-Prinzip) 이서로독립적으로판단을하고, 재정업무의책임있는기관이최종결정을하기전에통일하여근거와자료를만들어야한다. 그러나이렇게 2명이심사하도록하는것이지방자치단체의재정이나수요에비추어보아무리라고생각하는경우에는예외를인정할수있다. 티롤주의경우는인구 2000명이상인게마인데는 2명이상의심사관이심사하여야한다. 게마인데는게마인데는모든새롭게시작되는각예산회계상의채무상황과각부채현황을해마다보고서를작성하여, 5월 31일까지주정부에제출하여야한다. 주정부는보고서의형식과내용, 전달방법등에대한구체적인규정을정할수있다. 주정부의게마인데부서 (Abteilung Gemeinden) 26) 는게마인데가제출한보고서에근거해서이법의준수여부를심사하여야한다. 심사결과에의심이존재하면, 해당게마인데는자신의의견을적절한기간내에제출하여야한다. 심사의결과는해당게마인데에게전달하고, 모든방면의의견을요약하지않은원본상태로주의인터넷사이트에공개하여야한다. 주정부가게마인데가이법을지키지않았다는판단하면, 게마인데의장은그결과를게마인데의회에제출하여야한다. 게마인데의장은심사결과에근거한조치들을 3개월이내에주정부에게전달하여야한다. 2. 주차원의외부통제방식 1) 주정부 (Landesregierung) 에의한통제 의원내각제를채택하고있는연방정부는캐비넷이라는용어로내각을구성하지만, 주단위에서는캐비넷이라는용어를사용하지않고, 주정부 (Landesregierung) 라고부른다. 주정부는비례정부 (Proporzregierung) 또는다수또는소수정부 (Mehrheits- bzw. Minderheitsregierung) 로구성된다. 비례정부는주의회에대표되는정당은자신의의원수에따라각부처의장으로세우고, 그러나실제적으로는큰정당만이고려된다. 이두가지시스템중에서무엇을선택할것인가는주헌법에의해서정해진다. 오늘날비례원칙에따라주정부구성을하는주는니더외스터라이히, 오버외스터라이히와빈이다. 포어알베르그는 1923년에, 티롤과짤쯔부룩은 1999 년에, 브르겐란드는 2014년, 슈타이어마르크는 2015년캐른텐주는 2017년에이제도를폐지했다. 27) 주정부의구성원수는각주마다다르다. 빈은 13명, 니더외스터라이히, 오버외스터라 26) 티롤주의게마인데부의사무 : 게마인데사무, 특히조직적이거나재정적인사무들, 게마인데나게마인데조합에근무하는자들의공근무, 인사대표권, 의사들의연금, 베찌르크병원을포함한게마인데나게마인데연합에대한경제성감독 (Wirtschaftskontrolle), 행사와복권, 주경찰사무 ( 안전과도덕경찰 ), 청소년보호의법적사무, 주병원과공공병원에대한투자지원, 등록업에따른항의절차처리등. 티롤주정부의직무, 경제 27) https://de.wikipedia.org/wiki/landesregierung_(%c3%96sterreich) ( 최종방문일 2018. 11. 5.)
14 / 2018 한국정책학회동계학술대회 이히는 9 명, 슈타이어마라크와티롤은 8 명, 부르겐란드, 케른텐, 잘즈부르그, 포어아를베르그 는 7 명의주정부위원을두고있다. 28) 연방헌법제 119a 조제 2 항은주에게게마인데재정의절 약성, 경제성과합목적성을심사할권한을부여하였다. 2) 베찌르크 (Bezirk) 에의한통제 베찌르크는행정단위로서연방의각주보다는아랫단위이고게마인데보다는위에위치한다. 주는여러개의베찌르크로구성되고, 하나의베찌르크는여러개의게마인데로구성된다. 오스트리아는총 94개의베찌르크가있는다. 베찌르크의최고의사결정자는베찌르크의장과그집행부이다. 이사람들은직접주민들로부터선출되는것이아니리고주정부에의해서임명된다. 29) 이권한은주로베찌르크집행위원회가 (Bezirkhauptmannschaft) 이를담당한다. 오버외스터라이히베찌르크법제99조에의하면주정부가게마인데에대한감독청이며, 베찌르크집행위원회는주정부의이름으로제77조에따른게마인데예산안과제93조제3항에의해제출된결산을이를규정한조문들에적합한지를심사한다 : 따라서게마인데절약성, 경제성과합목적성을심사한다. 심사결과를지방의회의다음회기에알려야한다. 3) 주회계감사원에의한통제 주회계감사원은주와지방자치단체와다른법주체들의재정심사를위한주의회소속의기관이다. 2010년연방헌법개정으로연방회계감사원이담당하는인구1만명초과게마인데를담당하게되자, 연방헌법제127조c에서인구 1만명이하에대한심사를하는규정들을주회계감사원이담당하는내용을규정하도록하였다. 심사유형은직권에의한심사 (Initiativprüfungen) 와특별심사 (Sonderprüfungen) 가있다. 이에따라각주회계감사원법은인구 1만명이하인게마인데에대하여일반사무로서직권으로재정심사권한을가지고있음을명시하고있다. 주정부가요청하는경우에특별심사도할수있다 ( 오버외스터라이히주회계감사원법제4조제1항, 제4항 ) 특별사무로인구수 1만명이상인게마인데일경우에는주의회의의결이나주정부의정당한요청이있고, 다른게마인데와비교하여부채와채무가의심스럽게증가한때에가능한데이러한경우도 1년에 2회로제한한다.( 오버외스터라이히주회계감사원법제4조제4항과제5항참조 ) 소규모게마인데의재정심사신청을위한주의회의결정족수는다양하다. 특별심사는주의 28) https://de.wikipedia.org/wiki/landesregierung_(%c3%96sterreich) ( 최종방문일 2018. 11. 5.) 29) http://www.politik-lexikon.at/print/bezirk/ ( 최종방문일 2018. 10.30.)
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 15 회의원의 1/4이상이동이하거나, 감독위원회 (Kontrollausschus) 가할수있고, 책임있는주정부의구성원이나주정부도요청할수있는데, 그내용과범위를정확히적은서류를필요로한다. 특별심사보고서는주의회와게마인데의회에보내진다. 이때게마인데가그결과에이의가있을경우 3개월내에자신들의의견을표명할수있다. 이의견과심사서가주의회에제출되면게마인데의회나주의회의통제위원회에서이를다루게된다. 이후그외에후속심사 (Folgeprüfungen) 가있다. 주의통제위원회 (Kontrollausschuss) 는이보고서들에근거해서주정부가처리해야할조치들을결정한다. 1년이후에약속한점들이실현되었는지를심사하고주의회에보고한다. 30) 또한주회계감사원은이는주정부가감독청으로서, 주정부나주지사가그밖의법률에서요구하는심사의범위안에서감독청으로서요청하는경우게마인데나게마인데조합의재정에대한자문평가서를작성할수있다. 2. 연방회계감사원에의한외부통제방식 연방회계감사원의효과목표는지방의회와국민의회에게연방회계감사원이재정심사에근 거하여개혁을적용시키려고하는효과있는자문, 전체국가의재정적인지성성과공적인재원 투입에대한투명성확보, 사실상의남녀평등과다양성에대한투명성확보, 다른통제기관들 과의협력강화를통한효과적인공적인재정통제이다. 31) 연방회계감사원은연방, 주, 지방자치단체연합, 지방자치단체및다른법률을통해규정된 법주체의재정집행에대한감사권한을가지고있다 ( 제 121 조 ). 32) 2010 년연방헌법개정에의해 30) https://www.irh-ooe.at/32.htm 제 1 문 : 연방회계감사원과감독대상이되는법주체간의의견충돌이있을경우법주체가연방회계원의재정심사권한을명시적으로다투거나재정심사가원칙적으로허용되지않거나또는연방회계원이특별히재정심사를수행하는것을거부하는경우에는연방헌법재판소의결정권한이다. 연방헌법재판소법제 36 a 조에따라다음과같은의견충돌도예산된다. 연방헌법제 126 a 조에따라주정부와주회계감사원은해당하는신청을할수있다. 모든감독대상이되는법주체는이러한권한확정절차에있어서헌법재판소가표현하는법적견해에기속되고주회계감사원을통한심사가가능해진다. 연방헌법에따른심사권한은연방회계감사원과주회계감사원의권한은명백한분리가필요한데이는중복심사를가능한한피하기위한것이다. 주회계감사원의규모가작은게마인데심사는직접적으로주헌법에서도출되고, 주회계감사원이어떤사업에대한심사를할것인지가재량에놓이지만, 규모가큰게마인데의재정심사는주정부나주의회의근거있는신청이필요하고, 큰게마인데에대한심사는기속적이다. 31) https://www.rechnungshof.gv.at/ueber-den-rh/wirkungsziele.html ( 최종방문일 ) 32) 오스트리아의연방회계감사원은 1761 년감사원의전신인회계실로설립되었고, 1866 년황제직속의오스트리아 - 헝가리감사원으로설립되었다. 1919 년감사원을의회소속기관으로변경, 감사원의임무및권한에모든국가경제운용및국가채무가포함되도록확대하였다. 1929 년헌법부터주민수가 2 만명이상인게마인데에대하여연방회계감사원이감사를해왔고, 1948 년헌법개정에의해게마인데연합
16 / 2018 한국정책학회동계학술대회 감사대상인게마인데인구수를 2만명이상에서 1만명이상 (86개) 으로낮추어소규모게마인데의회계업무도감사하게되었다. 그이유는시간이지남에따라소규모게마인데들에게재정조정제도가큰의미를가지게되자 10,000 명을초과하는주민을가진게마인데에투입되는공적인자금들이많아져심사대상이될수있었던것이다. 왜냐하면음료수세 (Geträkesteuer) 폐지와교육, 사회, 요양보호의새로운의무들을필수적으로수행해야하기때문이었다. 33) 게마인데의장은매년예산서와결산서를감사원과주정부에제출하여야한다.( 연방헌법제127조제2항 ) 연방회계감사원은감사결과를기초지방자치단체의장에게통보하고, 관련게마인데의장은이에대한의견을제출하며, 감사보고서에근거하여취한조치를 3개월이내에연방회계감사원에보고하여야한다. 회계감사원은감사보고서를게마인데의장의의견을첨부하여주정부와연방정부에제출한다 ( 제127a조제5항 ). 주민수 1만명미만인게마인데를연방회계감사원이심사할수있는경우는주의회의의결이나주정부의정당한요청이있고, 다른게마인데와비교하여부채와채무가의심스럽게증가한때이다. 소규모게마인데의재정심사신청을위한주의회의결정족수는다양한데, 연방헌법처럼 1/3을필요로하는경우도있고, 다른주헌법에서는주의회재적의원 1/4나 1/5를요구하는경우도있다. 1년에 2회를넘어서는안된다.( 연방헌법제127a조제7항, 제8항 ) 감사결과는연방의회에정기적으로보고하고, 연방또는주의회의요청을받거나, 연방장관또는연방및주정부의요청에따른특별감사보고서 (Sonderbericht) 는피감기관에도송부한다. 감사보고서는일반국민과언론에도공개된다. 3. 감사의효과 감사를한다고해도보고서에불과하다. 심사된사실에관하여관할행정청에게그에상응하는조치를취하도록요청된다. 심사는절약해야한다는예방적압박을한다. 비판적인회계감사원의보고서는정치적폭탄이되기도한다. 언론이감사보고서를출처로삼아서공공의압력을가한다. 심사가형식적조치에의심이든다면연방회계감사원은반드시경찰이나검찰에고발하여야한다. 34) (Gemeindeverband) 에대하여도심사할수있게되었다. Josef Moser, Der österreichische Rechnungshof als föderaltives Bund-Länder-Organ, S. 10 in: Öffentliche Finanzkontrolle in Österreich, Reihe 2007/2 S. 9.https://www.rechnungshof.gv.at/fileadmin/downloads/Veroeffentlichungen/Positionen/oeffentl_ finanz kontrolle/positionen_2007_02.pdf ( 최종방문일 2018. 10.5.) 33) Josef Moser, Der österreichische Rechnungshof als föderaltives Bund-Länder-Organ, S. 14 in: Öffentliche Finanzkontrolle in Österreich, Reihe 2007/2 34) Holzinger, Kommenda, Verfassung kompakt, 2. Aufl, S. 392.
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 17 Ⅴ. 게마인데에대한재정감사사례 : 오버외스터라이히주상크트볼프강 게마인데건축비리사례에서본게마인데감사제도의문제점과개정노력 1. 상크트볼프강의건축비리스캔들의사건개요 오버외스터라이히주상크트볼프강게마인데는인구2,787 명이고 5.655 ha인작은게마인데이다. 2015 년에새로운게마인데의장이선출되었고, 건축행정에서수많은건축절차가종결되지않았다는점을알아냈다. 이미 20년전부터혹은그이전부터진행되어왔고, 총 974개의문서가하자있는서류였다. 2016년 3월에오버외스터라이히주정부 (Landesregierung) 가주회계감사원에잘쯔캄퍼굿에있는상크트볼프강시장게마인데의특별심사수행을요청하였다. 목표는건축행정의잘못을분석하고, 주의최종재정심사에서제언들을따르도록하는것이었다. 심사의결과심각한법적인문제점들과폐해 (Missstaende) 들이드러났다. 건축행정과관련하여토지세, 최종부가금및이자손해에있어서커다란손실이발생했다. 20년동안건축허가와준공허가도없는 974개의무허가건물들이지어졌고, 2006 년부터는토지의용도변경 (Umwidmung) 에있어서아무런등록비 (Aufschließungsbeiträge) 이나유지비 (Erhaltungsbeiträge) 의정보를재정담당기관에게알리지않아서 137,300 유로의손실이났다. 학교건물확장, 광장건설, 게마인데건물의증축등도아무런건축허가 (Baubewilligung) 없이지어졌고만약이러한일이없었다면게마인데는 10 만유로의이자를절약할수있었을것이다. 35) 2000년부터오버외스터라이히주에서재정위기상황때문에여러차례게마인데감독내용이새롭게개정되었다. 그동안게마인데를감독한기관은모두 4개였다. 연방회계감사원, 주회계감사원을제외하고도오버외스터라이히주정부의 11개부처중내무와지방자치사안을다루는부서인 내무부와지방자치단체부서 (Direktion Inneres und Kommunales(IKD)) 가있다. 베찌르크집행위원회 (Bezirkhauptmannschaft) 소속의권한있는공무원을통해서도게마인데의재정이심사되었으나문제가드러나지않았다. 여러심사제도들은몇해전부터상크트볼프강의행정수행에폐해에대해지적해왔다. 게마인데가제대로일하지않았음에도불구하고여러영역에서지원금을받는과정에서주회계감사원이심사에서잘못이명백하지않았다. 이런 35) http://www.heute.at/oesterreich/oberoesterreich/story/sogar-das-gemeindeamt-ist-ein-schwarzbau -22979926 ( 최종방문일 2018. 10. 23.) 주회계감사원의감사결과목록보다훨씬더많은하자가발견되었다. 가장대표적인것은건물이지어졌음에도불구하고건축허가가없는것이다. 실제건물이사용되고있지만준공허가가나지않은경우도있다. 이경우에는사용을거절하거나준공허가를강요했어야만한다. 건축행정을하는자리가일상적인사무영역에필요한것으로보았으나사무의다양성과복접성으로시간적으로나전문적으로과도하게되었다. 그러나게마인데의장은이러한문제에대하여반응하지않은데대해서의무가있다. 사용료의시효가 5 년기한인데이미지난경우가많아서최종적인피해는물, 수로 (Kanal) 과교통분야의연결비용에서 33.600 유로의손해가발생했다. 여러경우에보충적인연결비용을징수할수있다고판단했다.
18 / 2018 한국정책학회동계학술대회 일이발생한이유는첫째로감사가효과적이지도않고둘째공무원들이베찌르크집행위원회옆에서감사를하는것처럼만들었는데, 게마인데의재정에대한권한있는공무원이심사하기때문에이러한상황이눈감은것은아니냐고주장되었다. 게마인데에대한통제는완전히거절되었고, 주는이러한문제가공공에드러나서야비로소반응했다. 당시의게마인데의장은게마인데예산을잘못다루어재정적인혼돈을야기했고, 그것을제거해야만했다. 정치적인게마인데감독사무가있었다면이를막을수있었을것이고공개적으로발생할수없었다. 기존의통제매커니즘은무엇했냐는비판이있었다. 주회계감사원은정치적인게마인데감독의역할을심사할수없다. 왜냐하면이에대한아무런업무위탁 ( 요청 ) 이없었기때문이다. 주정부는주회계감사원이이에대해심사하는것을거절했다. 설명에이르기까지매우긴시간이걸렸다. 2013년 10월부터 12월까지의심사기간, 내무부와지방자치단체부서의심사보고서는 2015년 2월에작성되었고홈페이지는 2015년 6월에야게재되었다. 왜이렇게공개되기까지오래걸렸나. 2016년 3월에웰스의검찰이과거게마인데의장과직무수행자 (Amtsleiter) 였던과거의건축행정담당자에대한형사절차를진행했고, 오버외스터라이히주는 2016년 5월에과거암트장및건축행정의담당자에대한징계절차를개시했다. 2018년 1월에오버외스터라이히주회계감사원은최종감사보고서에서그동안게마인데의정치인들이이에대해묵과하고있었다는점을비판했다. 특히상크트볼프강게마인데의건축비리는오랫동안발견되지않았으므로그심사방법이달라져야만한다. 심사만하고, 직무유기를한게마인데의장의벌금이나공석에처벌을요구할수있어야할것이다. 36) 심사과정의문제점을보면, 심사위원회는심사기관의지시에도불구하고자신의심사의무에관한법적인조문들을경시했다. 2013년과 2015년심사위원회회의가열렸어야했다. 심사위원회는기능하는게마인데행정의중심적인통제기능을수행한다 ; 재정이절약적으로경제적이며합목적적이며법률에적합하게수행되는지를감시해야한다. 상크트볼프강은오랫동안질서적합성, 암트조직및예산과재정상황의영역에서강도높은심사-와통제를위한착수가있었어야했다. 그러나실제로는세번밖에열리지않았다. 감독관청의심사보고서가부분적으로적용되었다. 내무부와지방자치단체부서의최근보고서의작성은 2015년봄에 9명의암쯔수행자가임명되고, 2015년 6월에새로운게마인데의장이선서한후에야진행되었다. 이전의게마인데책임자들은공개적으로들어난폐해에도불구하고조직적인개선방안을만들어내지못했다. 새로운임무수행의중심업무는공무원의자기책임성과행정의질을강화하고, 무엇보다더나아진정도제공을도모하는것이었다. 36) https://ooe.orf.at/news/stories/2889614/
오스트리아지방자치단체의재정통제에관한소고 / 19 2. 2018 오버외스터라이히주회계감사원의특별심사 (Sonderprüfung) 내용 37) 2018년부터 1월부터오버외스터라이히의게마인데재정과감독은새롭게구성된다. 연방과주는감독권은가지고있지만아무런개입권 (Durchgriffsrecht) 을가지고있지않다. 예정된새로운규정은게마인데에게더많은자치권을준다. 현재는대규모프로젝트의재원조달은주에게위임된결정이었고, 주가이를동의하지않으면실현되지않았다. 앞으로는게마인데가이를직접판단하도록하였다. 여기에는감독의변화는필수적으로사전심사를필요로한다. 이제는열명의공무원이게마인데심사를위해채용되고, 베찌르크를 4개로나눈다. 새로운제도는이상적으로 7월이면시작된다. 1년에 40개의게마인데를심사하고, 이는약 10% 에해당한다. 게마인데감독에대한새로운규정은게마인데의재정을심사하는회계감독원의권한을건드리지않는다. 회계감독원은주의회의독립된기관이다. 주와회계감사원이동시에게마인데에대한심사를하지는않게된다. 38) Ⅵ. 결론 오스트리아가연방국가이고, 재정관련입법권은연방관할이고, 지방재정에연방에의한지원이크다. 그리고소규모게마인데들이난립하다시피하여, 각주헌법이나지방자치법에서게마인데의내부적통제를언급한다하더라도, 게마인데의내부적통제를담당한인력이부족하다. 그래서연방재무부가예산과결산규정의통일성을위하여목차와형식등을미리정한규정을만들기도하고, 소규모게마인데의경우에는위험회피를위한재정에관한법률이경우에는각종차관이나대부할경우게마인데에서전문적지식을가진두사람이심사하도록하는것에서도예외를인정하고있다. 결국게마인데에대한심사는게마인데가제출한예산, 결산안을매년주회계감사원이나연방감사원을통해심사받고, 아니면주정부의신청에의해특별심사를받게되는경우가있다. 오스트리아의경우는게마인데의경우에도의원내각제로이루어져있어게마인데내부에서의통제도이루어지기쉽지않으므로, 보고서제출의무, 우리나라의재정365와같은웹사이트 www.gemeindefinanzen.at 를개설하여각게마인데의재정상태를인터넷에올려서게마인데의비교가가능하게하는등공개제도를통한통제방식을채택하고있다. 37) https://www.lrh-ooe.at/mediendateien/presseaussendungen2017/sp_systemgemeindeaufsicht_press einfo. pdf ( 최종방문일 2018. 10. 21.) 38) http://www.liferadio.at/on-air/detail/news/show/land-stellt-die-gemeindeaufsicht-voellig-neu-auf/? no_cache=1&chash=85f962ec5fc5fd1a4d736e8c8e5e175d
20 / 2018 한국정책학회동계학술대회 참고문헌 Holzinger, Kommenda, Verfassung kompakt, 2.Aufl, Linde populär Johannes Schön, Dissertation, 2017 김형섭, 독일과오스트리아의회계감사원의재정통제권한과기능에관한비교법적고찰, 법과정책연구제16집제2호 B. Grossmann und E. Hauth, Kommunales Risikomanagement und aufsichtsbeheordliche kontrolle in oesterreich, 2009. Ludwig Strohner, Johannes Berger, Nikolaus Graf, Ulrich Schuh, Abgabenhoheit auf Länder- und Gemeindeebene, Endbericht im Auftrag des Bundesministeriums für Finanzen, März 2015, S. 1-2. 감사원감사연구원, 공무원의재정상책임에관한법리연구 프랑스, 독일, 오스트리아재정제도를중심으로, 2015. 12. 91면. 국회예산정책처, 2017 조세권의이해와쟁점, 7. 지방세, 67면이하김형섭, 독일과오스트리아의회계감사원의재정통제권한과기능에관한비교법적고찰, 법과정책연구제16권제2호대한민국시도지사협의회, 지방자치단체감사체계개선방안, 2017. 신봉기, 오스트리아의지방자치제도에관한고찰, 법조, 1990, 57면. 장재홍, EU의지역정책동향과시사점, KIET 산업경제, 2007년 12월정문식, 주요국가의재정법제연구 (II) - 오스트리아의재정관련헌법조항을중심으로, 한국법제연구원, 2009 조형석 신민철주요국최고감사기구의감사대상및범위, 2012. 12 허경, 오스트리아연방헌법에관한고찰, 연세행정논총, 제8권제1호 (1981) 홍종현, 주요국감사원법개정동향분석, 2016, 감사연구원
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