1 인간의비합리성에대한고려와공공정책에의함의 : 원자력에너지정책에대한행동경제학의적용 강은숙 ( 한국해양대 ) 김종석 ( 한국해양대 ) Ⅰ. 연구목적 인간은이성적이고합리적인존재인가? 완전한합리성을가진인간의판단과선택은합리 적의사결정을가능하게한다. 그러나현실에서목격하고관찰하게

1 인간의비합리성에대한고려와공공정책에의함의 : 원자력에너지정책에대한행동경제학의적용 강은숙 ( 한국해양대 ) 김종석 ( 한국해양대 ) Ⅰ. 연구목적 인간은이성적이고합리적인존재인가? 완전한합리성을가진인간의판단과선택은합리 적의사결정을가능하게한다. 그러나현실에서목격하고관찰하게되는인간은수시로비합 리적인행동을한다. 예를들어, 감량을위해다이어트를하겠다고결심하고서도매혹적으로 보이는케익을만나면그결심이허물어질때가많으며스포츠경기를시청하면서 치킨과맥 주 의유혹을떨쳐내기힘들다. 목표달성을위한계획을세우고실행하는과정에서도갖가지 이유로오늘의할일은내일로미루어지고결국시간에쫓겨허겁지겁일을마무리하게되는 것은다반사이다. 같은장소에서벼락을세번맞는확률에비견되는당첨확률을지닌로또복 권을산다음에는 1 등당첨의행운이발생했을때의일을생각하며행복한상상에사로잡히 기도한다. 합리적이고이성적인인간이라면하지말아야할일을때때로곳곳에서하고있는 것이다. 이기적이고합리적인인간을전제하고논의를전개하는신고전파경제학은 인간의선호 는완전성 (completeness) 과이행성 (transitivity) 1) 을지니고있으므로주어진상황에서인간 의행동은예측가능한방식으로구조화될수있다 고본다. 그런데인간이곳곳에서비합리 성을노정시킨다면과연인간의행동을설명하고예측하는것이가능할까? 얼핏생각하면비 합리성은무작위적으로발생하며따라서어떤질서나법칙을발견할수없으므로인간이합 리성과함께비합리성을지닌존재라고가정한다면인간의행동을설명하거나예측하는것은 부분적이거나불완전할수밖에없다고결론내리게된다. 1) 완전성이란어떤대안두개에대해서도어느것이나은지판단할수있는성질을말하며, 이행성이란대안 A 가대안 B 보다좋고대안 C 가대안 D 보다좋다면대안 A 가대안 C 보다좋다고판단내리는성질을말한다.

2 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 일반적으로인간의의사결정과정에서의판단과선택에개입될수있는다양한비합리성은예측불가능하다고생각하기쉽다. 그러나비합리성이특정한상황에서어떤유사성을지니거나일정한패턴을지니고있다고본다면인간의속성에합리성뿐만아니라비합리성을추가하더라도인간의선호에기초한판단과선택, 의사결정은예측가능하다고볼수있는것이다. 행동경제학 (behavioral economics) 은인간의판단과선택과정에개입될수있는비합리성의원인과패턴을밝혀냄으로써인간에대한보다현실적인가정에기초하여인간행동을설명하고사회현상을분석하며이를통해정책적함의를도출하는것이가능하다고본다. 행동경제학은이러한비합리성이예측불가능하게개입되는것이아니라일정한패턴을가짐으로써예측가능하다고본다. 즉인간이 실제로 어떻게선택하고행동하는지, 그결과어떠한사회현상이발생하는지를고찰하는학문이다. 다시말해인간행동의실제와그원인, 그것이경제사회에미치는영향을밝혀내고사람들의행동을조절하기위한정책에대해서체계적으로규명하는것을목표로하는경제학이다 ( 도모노노리오, 2006). 인간의인지과정에개입할수있는예측가능한비합리성을행동경제학에서는휴리스틱스 (heuristics) 와그에따른편향 (biases) 이라고명명한다. 행동경제학의연구성과를활용하여정책내용및정책과정에개입될수있는비합리성 - 휴리스틱스와편향 - 을밝혀낼수있다면어떤상황에서비합리성이나타날수있는지를예측할수있다 2). 이러한비합리성을최소화시키거나없앨수있다면정책의합리성을제고하여정책목표를달성하는데도움이될수있는방안을끌어낼수있을것이다. 행동경제학이비합리성에관심을기울이는까닭은개인의합리성을포기해서가아니라개인의비합리성이나타나는이유와패턴을밝혀냄으로써우리가의사결정을할때, 어떤비합리성이개입될수있는지를인지하게되면이러한비합리성을줄일수있고, 이를통해좀더합리적인의사결정에도달할수있다는처방적인의미가담겨있다고봐야한다 ( 강은숙 김종석, 2013). 그동안정부가주도한대형국책사업들은경제적합리성과사회적인효과성측면에서바람직한사업으로간주되어왔다. 그럼에도불구하고대개의국책사업을위한정책들은타당 2) 그동안신고전파경제학에서가정하고있는 완전한합리성 (complete rationality) 의비현실성에대해반론이제기되지않았던것은아니다. 그중에서 Simon 이주장한 제한된합리성 (bounded rationality) 은인간이지닌감각기능과인지능력의한계, 정보의불완전성등으로인해인간은합리적이고자하나 제한적으로합리적 일수밖에없으며따라서이런인간의의사결정은최적수준이아니라 만족스러운 (satisficing) 수준에서이루어질수밖에없다고주장하였다. 이논문에서는 Simon 이제시했던인간의 제한된합리성 에초점을맞추는것이아니라 제한된합리성 에연원을두고있으나그것과는좀다른방향에서논의되고있는 비합리성 이라는개념에초점을맞추어논의를전개하고자한다.

3 성검토를소홀히한졸속적인결정이거나사업추진을전제로한낙관적인계획의수립, 혹은매몰비용으로인한사업중단의어려움등을주장하면서정책의오류를정당화하거나정책실패를초래해왔다 ( 신용덕 김진영, 2013: 164-165). 한편, 정책대안을분석하는과정에서수행되어온비용-편익분석이나비용-효과분석, 혹은경제적타당성분석등은명시적혹은암묵적으로인간에대한완전한합리성이전제되어있다고볼수있다 3). 그결과정치적고려가아니라제대로된분석에기초한정책결정을한다고하더라도인간이지닌비합리성때문에그러한분석내용이비합리성을지닐수있다. 주요한사회문제를해결하거나완화하기위해정책대안을모색하고정책결정을수행하는장차관이나고위정부관료뿐만아니라정책을둘러싼다양한이해관계자들 - 정책공급자뿐만아니라정책수요자 - 역시인간이지닌여러가지비합리성으로부터자유로울수없기때문이다. 이논문은대규모국책사업중의하나인원자력에너지정책을사례로선정해서이분야의정책결정과정에서이해관계자들의판단과선택에영향을미칠수있는몇가지비합리성의패턴을밝혀내보고자한다. 원자력에너지정책은원자력발전소의건립및방사성폐기물처분장건설과관련하여이해관계자들의이해가극명하게대립되는영역이다. 따라서어떤정책영역보다도정책결정및집행과정에서갈등과대립이상존해왔으며그과정에비합리성이개입될여지가많았다고본다 4). 그결과정책의내용및과정에비합리성이초래되어커다란사회적비용을치르고있다고볼수있다. 원자력에너지정책을반대하는진영은원자력발전의존재자체를재검토하고재생가능에너지로 에너지전환 을이루어야한다고주장하고있다. 반면, 기존의원자력에너지정책을고수하고자하는진영에서는지진과쓰나미등자연재해에대한대비의강화및안전기준의강화 3) 신고전파경제학이나정책분석은인간을이기적이고합리적인존재라는것을명시적으로혹은묵시적으로가정한채그견고한틀을유지해왔다. 인간의이기성과합리성을충족시킬수있도록정책이설계되고집행된다면공공정책의합리성이확보될수있다는것을암묵적으로전제하고논의를전개해왔다고볼수있다. 공공정책에서합리성의내용은 정책목표를가장잘달성할수있는정책수단을선택한다 는의미에서 목표 - 수단합리성 이라고할수있다 ( 강은숙 김종석, 2013). 물론정치적으로이루어진정책결정에면죄부를주기위한도구로이러한분석기법들이사용될경우에는졸속적인분석이이루어져정책실패의가능성을높여왔다고볼수있다. 4) 방사성폐기물처분장건설을둘러싸고안면도 (1990) 굴업도 (1994) 위도 (2003) 의주민저항과같은극렬한갈등이있었고, 주민투표를통해최종적으로부지가확정되어공사가진행중인경주시의경우 (2005) 도인접지역의주민뿐만아니라지역내주민들간에여전히갈등이존재한다. 또한최근강원도삼척시와경북영덕군에건설하기로한신규원자력발전소를둘러싸고이해관계자간에대립이지속되고있다. 삼척시는원자력발전소건설을둘러싸고시장에대한주민소환투표를시행 (2012 년 10 월 31 일 ) 한적이있을정도로심각한갈등양상을보여주었다.

4 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 를통해원자력발전안전성을높이는방향으로관리하면문제가없다는입장이다. 원자력에너지에대한두진영의입장차이는일정한프레임 (frame) 을형성하면서일반대중들의위험시설에대한인식과감정에영향을미치는프레이밍효과 (framing effect) 를발생시키게된다. 5) 이논문의구성은다음과같다. 먼저, 이론적배경으로서행동경제학의연구성과를간략하게정리한후원자력에너지정책과정에작동할것으로생각되는세가지휴리스틱스를살펴본다. 이어서원자력에너지정책에대한프레임형성에상당한기여를한다고생각되는매중매체중두일간지 ( 경향신문과동아일보 ) 6) 의사설에대한내용분석을수행한다. 이를통해원자력에너지정책의내용및결정과정에어떤비합리성이개입될수있는지를추론해본다 7). 마지막으로비합리성이개입될경우산출되는정책의내용은어떻게귀결될수있는지, 그렇다면이러한비합리성을최소화하기위해서는어떤노력이수반되어야하는지를정책적함의로끌어내면서글을맺고자한다. Ⅱ. 이론적논의 8) 1. 선행연구검토 행동경제학이학문의한영역으로등장한지오래되지는않았지만 9) 지금까지의연구성과 5) 프레임, 프레이밍효과 라는개념의정의및그의미에대해서는다음에나오는 2 절의관련부분에서구체적으로언급하고있다. 6) 주요일간지중보수적입장을대변하는신문으로는조선일보, 중앙일보, 동아일보가대표적이며진보적입장을대변하는신문은한겨레신문과경향신문이대표적이다. 이논문에서는이중원자력에너지정책에대해보수적입장, 즉성장주의입장을취하고있는신문중동아일보를선택하였고, 진보적입장인환경주의시각을지니고있는신문중에는경향신문을선택하였다. 이를위해전국및지역의종합일간신문의기사를통합검색할수있는한국언론진흥재단의미디어가온 (http://www.kinds.or.kr) 을활용하였다. 한국언론진흥재단 (2011) 의언론수용자의식조사결과에따르면, 신문사별결합이용자 - 해당신문사의 종이신문 과 인터넷뉴스 를한가지이상이용하는이용자 - 비율은조선일보 15.3%, 중앙일보 10.7%, 동아일보 9.6%, 한겨레 5.0%, 매일경제 4.8%, 경향신문 4.1% 를차지하고있다. 따라서성장주의입장이환경주의입장보다독자에대한영향력측면에서두배이상이라고할수있다. 7) 예를들어, 여기서작동될것으로추측되는비합리성의요인은프레이밍효과 (framing effect), 이용가능성휴리스틱 (availability heuristic), 감정휴리스틱 (affect heuristic) 이다. 이에대한자세한내용은다음절에서자세하게소개한다. 8) 이절의내용중 선행연구검토 부분과 인간의인지구조이해및비합리성의요인들 중일부는강은숙 김종석 (2013) 의논문중 pp. 294-400 의내용을수정 보완한것이다.

5 는방대하다고할수있다. 이러한행동경제학은심리학과경제학이재결합하면서탄생한연구분야이기때문에심리학적특징이강한경향이있다. 그흐름의중심에는 1950년대쯤창시된인지심리학이나인지과학이라고불리는연구분야가자리잡고있다. 인지심리학은 1956년 9월 11일을공식적인탄생일로보고있다. 왜냐하면이날매사추세츠공과대학 (MIT) 에서개최된심포지엄에서오늘날인지심리학의문을연세가지중요한논문이발표되었기때문이다. 세가지중요논문중 H. A. Simon과 Allen Newell이발표한 일반문제해결법 (General Problem Solver) 은인공지능프로그램에대한논문으로컴퓨터로수학의정리를증명하는내용을담고있다 ( 도모노노리오, 2006) 10). 이러한흐름속에서심리학의일파로간주되는의사결정이론도인지혁명의영향을받아행동적의사결정이론이라불리게되었다. 1970년대부터 1980년대에걸쳐판단이나의사결정문제에대한인지심리학자들의실험과연구가활발해졌고 (Fischhoff, 1975; Kahneman & Tversky, 1972; 1973; 1979; 1983; 1984; Tversky & Kahneman, 1971; 1973; 1974; 1981; 1982; 1986) 이들의연구성과들이점차경제학에영향을미치게되었다. 행동경제학의 원년 은통상 1979년으로보고있다. 그해에발행된이론계량경제학분야에서세계최고수준의잡지로평가받는 Econometrica 에 Kahneman과 Tversky가공동으로기념비적인논문인 Prospect Theory: An Analysis of Decision under Risk 를게재했기때문이다 ( 도모노노리오, 2006). 또한 Thaler의 1980년논문인 Toward a Theory of Consumer Choice 가 Journal of Economic Behavior and Organization 에게재되면서많은사람들에의해행동경제학에서진정한첫번째논문이라고간주되었다 (Camerer et al., 2004). 1979년혹은 1980년을행동경제학의실질적인출발이라고보면, 행동경제학은 30년이조금넘는역사를가진젊은학문이라고할수있다. 인지심리학자들의연구흐름에경제학자 Thaler(1980; 1981; 1987; 1992; 2009) 가가세하면서경제학자와심리학자가협동으로행동경제학이라는분야를확립하게된다. 또한심리학전공자로서행동게임이론의창시자라고할수있는 Camerer(1987; 2003), Loewenstein(2004) 9) Camerer et al.(2004) 에따르면, 1980 년대이전만하더라도행동경제학은학문의한분야로존재하지않았고 Deusenberry, Galbraith, Katona, Leibenstein, Scitovsky 와같은학자들에의해산발적인연구가수행되면서주목을받았을뿐, 그분야에대해서는일종의반대와회의주의가일반적인태도였다고한다. 다행스럽게도 2000 년대들어오면서그러한태도는호기심과수용쪽으로바뀌었다고한다. 10) 인지심리학은이날극적으로탄생되었다. 그후인지심리학은진화론의영향을받아진화심리학을파생시켰고, 뇌과학과의교류로인지신경심리학이탄생하게되었다. 이들학문영역도행동경제학에커다란영향을미치고있다 ( 도모노노리오, 2006: 42-43)

6 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 을비롯하여, 사회적행동에대한독창적실험을통해흥미로운연구를수행하고있는 Fischbacher, Falk, Gächter, Rockenbach(1975; 1978; 1999; 2000; 2001; 2002; 2003; 2004; 2005) 는두명혹은세명이함께공동연구를수행하고있다. 이들은인간의이타성, 공정성에대한관념, 상호성 (reciprocity), 규범 (norms) 등에관심을가지고이것이인간의사회적행동 ( 예를들어, 협력또는배반 ) 에있어서어떤유인체계로작동하고있는지등을밝혀내고있다. 행동경제학진영에서저명한산타페연구소의 Bowles와 Gintis(2003) 는진화적게임이론 (evolutionary game theory) 의틀을이용해진화론적관점을중시하면서사회적행동에대한독창적연구를단독으로, 양자가함께혹은타연구자들과공동으로수행하고있다. Kahneman (2000; 2003; 2011) 은평생의연구동반자였던 Tversky가 1996년사망한이후에도지속적으로연구를수행하고있다. 따라서행동경제학은경제학에서오랫동안축적된이론에인지심리학의성과를도입하여주류경제학이설명하지못했거나, 잘못설명한것을개선하고자하는것이라고볼수있다. 주류경제학을전면적으로포기하거나해체하여새로운경제학을다시만들겠다는것은아니다. 이러한행동경제학의연구성과는공공정책을연구하는정책학자나행정학자에게매우유용한지식과정보를제공해준다. 즉행동경제학에서성취한연구결과를수용하여공공문제해결을위한정책대안을제시하는데활용한다면, 장기적으로정책의합리성을제고하는데기여할수있을것이다. 이논문에서사례로선정한원자력에너지정책과관련한국내의선행연구들을살펴보면, 다음과같이크게세가지로정리할수있다. 첫째, 원자력에너지정책을정책결정집단 [ 정책공급자 ] 의특성및원자력에너지자체가지니는특성에초점을맞추어비판적인입장에서들여다보는연구들이다. 이러한연구들은기본적으로원자력발전의위험성과지속불가능성 ( 안전관리, 사후처리부담, 핵확산위험, 원자탄과의친연성, 반민주주의성, 반생명성등 ) 에초점을두고, 이의단계적폐기와지속가능에너지시스템으로의이행, 원자력규제제도의개혁을주장한다 ( 석광훈, 2006; 진상현, 2009; 이필렬, 2011; 이성로, 2012) 11). 둘째, 선진국의원자력정책을들여다보면서이것이우리나라의정책및법제도를개선하는데대해갖는함의를끌 11) 원자력발전정책을둘러싼다양한이해관계자들중전문지식과경험으로바탕으로정책결정에주요한자리를차지하고있는사람들 ( 정부 - 원자력산업계 / 학계 - 국회 ) 간에이루어지고있는일종의 철의삼각 이자신의특수이익을배타적으로누리고있다고주장하면서이들을 핵마피아 라지칭하고이들이정부의핵정책과정을독점함으로써합리적인에너지정책변화를방해하고있다고지적한다 ( 이성로, 2012). 또한이들의역할로인해우리나라의원자력정책은지속, 확대, 성장의경로를걸어왔음을경로의존성이라는측면에서분석하고있다 ( 진상현, 2009).

7 어내는연구 ( 정연미, 2011; 김재윤, 2012) 가있다. 셋째, 원자력에너지정책을이해관계자입장에서살펴보고있는연구를들수있다. 대체로원자력을둘러싼다양한이해관계자들간에인식격차가존재하는지, 위험인식의내용은어떠한지, 그러한위험인식혹은혜택인식및신뢰가원자력발전소에대한수용성에어떤영향을미치는지에대한연구 ( 조성경, 2003; 신준섭, 2009; 차용진, 2012) 등이이에해당한다. 과거방사성폐기물처분장건설과관련하여위도주민의극렬한저항과그에따른사업의전면백지화의경우는물론이고최근신규원전건설예정지인삼척과영덕의경우, 주민들과환경단체의반대에직면하면서도사업을강행하고있어서정책결정자와정책대상자간의갈등은앞으로더큰사회적비용을수반할것으로보인다. 이러한갈등의원천은정책관련자들의정치적 경제적이해관계뿐만아니라원자력에너지에대한이해관계자들의비합리성에기인하는측면이있을것이다. 정치적 경제적이해관계로인해발생하는문제는공공선택론적관점에서풀수있을것이다. 나, 이해관계자간인식차이에기인한갈등문제는행동경제학의진단과처방에기초하여줄일수있을것이다. 이해관계자들의인식에개입될수있는휴리스틱스와편향들이고려되지않는다면의사결정과정에비합리성이개입되어우리를잘못된방향으로유도할수있다 (Slovic et al., 2008). 선행연구검토결과, 정책의내용및과정에개입될수있는비합리성에대한국내연구는김진영 신용덕 (2011), 신용덕 김진영 (2013) 외에는이루어지지않았음을확인할수있었다. 특히원자력에너지정책과관련하여정책관련집단의인지에어떤비합리성이개입될수있는지, 비합리성의특성과패턴은어떠한지, 그러한비합리성이개입된결과정책산출은어떤모습으로귀결되는지등에대한연구는발견할수없었다. 이연구는선행연구에서밝혀내지못한정책관련자들의비합리성패턴을밝혀냄으로써공공정책의합리성을제고할수있는방안을모색하는데도움이될수있을것이다. 2. 인간의인지구조이해및비합리성의요인들 1) 인간의인지구조 : 두가지시스템 수많은심리학자와신경과학자들에의해인간의뇌에대한연구가축적되고인간의인지 구조에대한이해가높아지면서인간의뇌기능이두가지유형의사고방식을하는것으로보 는접근방법이제시되고있다 (Kahneman, 2003; Thaler & Sustein, 2008). 즉직관적이고자

8 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 동적인사고방식과합리적이고심사숙고하는사고방식으로구분하는것이다. 전자를자동시스템 (automatic system) 혹은시스템 1(system 1) 이라고부르고후자를숙고시스템 (reflective system) 혹은시스템 2(system 2) 라고부른다 12). 아래 < 그림 1> 은이러한두가지시스템의핵심적인특징을정리한것이다. 자동시스템은신속하고직관적이며, 혹은직관적이라고느껴지며, 주로 사고 (thinking) 라는단어가연상시키는것들과는관련이없다. 야구공이갑자기날아올때몸을피하는행위나비행기를타고가다가난기류를만났을때초조해하는행위혹은귀여운강아지를보고미소를띠는행위등은자동시스템에의해이루어진다. 두뇌학자들에따르면, 자동시스템의활동은두뇌에서가장오래된부분으로서인간과파충류들이모두동일하게갖고있는부분과연관된다고한다. 반면, 숙고시스템은보다신중하고의식적이다. 411 곱하기 37은얼마인가? 와같은문제를풀때는숙고시스템을사용한다. 대부분의사람들은여행경로를결정하거나로스쿨과경영대학원중진로를어디로할것인가를결정할때숙고시스템을사용할가능성이높다 (Thaler & Sunstein, 2008: 19-22). 자동시스템은직감에의한반응으로, 숙고시스템은의식적인사고라고볼수있는것이다. 그런데우리는살아가면서수많은사적혹은공적인선택과의사결정을하게된다. 복잡하고불확실한상황하에서의사결정을할때에는두가지시스템중특별히노력할필요가없고감정적이며무의식적인자동시스템 ( 혹은시스템 1) 이우선적으로작동한다. 직감이어느정도정확할수도있지만여러가지선택및의사결정과정에서과도하게자동시스템에의존하게되면실수를저지르고일을망칠수있다. 이러한과정에개입될수있는여러가지요인을통상의사결정의휴리스틱스혹은편향이라고한다. 이러한휴리스틱스와편향이개입되면의사결정의내용은합리성이제약을받아체계적인비합리성이나타날수있는것이다. 12) Kahneman 은이를 시스템 1, 시스템 2 로불렀고, Thaler 와 Sunstein(2008: 20) 은 시스템 1 을 자동시스템 (automatic system), 시스템 2 를 숙고시스템 (reflective system) 이라고명명하였다.

9 지각 (PERCEPTION) < 그림 1> 인간의인지체계 직관 (INTUITION) ( 시스템 1) 추론 (REASONING) ( 시스템 2) 과 정 Fast Parallel Automatic Effortless Associative Slow-learning Emotional Unconscious Skilled Slow Serial Controlled Effortful Rule-governed[Deductiv e] Flexible Neutral Self-aware Rule-following 내 용 Percepts Current stimulation Stimulus-bound Conceptual representations Past, Present and Future Can be evoked by language 자료 : Kahneman(2003: 1451). figure 1; Thaler & Sunstein(2008: 20). table Ⅰ.1 통합. 2) 휴리스틱스 : 프레이밍효과, 이용가능성휴리스틱, 그리고감정휴리스틱 원자력에너지정책과관련하여작용할것으로생각되는휴리스틱스로는프레이밍효과 (framing effect), 이용가능성휴리스틱 (availability heuristic), 감정휴리스틱 (affect heuristic) 을생각해볼수있다 (Tversky & Kahneman, 1974; Kahneman & Tversky, 1984; Kahneman, 2003; 2011). 이러한휴리스틱스는합리적인의사결정을하는데방해가되는것으로판단되는비합리성의패턴이라고볼수있다. 의사결정과정에서의판단과선택에있어서휴리스틱스가작용하면편향 (bias) 이발생하게되고결국이성적판단이제한받으면서불가피하게비합리적으로의사결정을하게된다. Tversky와 Kahneman(1981: 453) 은상대적으로넓은의미로 의사결정프레임 (decision frame) 이라는용어를사용한다. 그들은 특정선택과관련된행동및결과, 상황에대해의사결정자가생각하는관념을가리켜의사결정프레임이라정의한다. 의사결정자가채택하는프레임은부분적으로는문제구성에의해, 부분적으로는의사결정자의규범및습관, 개인적특성에의해통제된다 고말한다. Kahneman과 Tversky(1984; Kahneman, 2011: 436-7에서재인용 ) 는인간의의사결정은문제의제시방법에따라일반적으로달라진다는사실에착안해주류경제학의기대효용이론에대해반박했다. 여기서문제의제시방법을판단이나선택

10 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 에있어서의 프레임 (frame) 이라고칭하고이러한틀에따라판단이나선택이달라지는것 을 프레이밍효과 (framing effect) 13) 라명명하였다. 프레이밍효과는기대효용이론의전제인 선호의불변성 을깨는것에서부터출발한다. 선 호의불변성이란동일한질문이어떤형태로표현되더라도개인의선호와선택은변하지않 는것을의미한다 ( 도모노노리오, 2008: 159). 이는주류경제학의논의전개에있어서중요 한암묵적전제라고할수있다. 프레이밍효과는주류경제학의이러한기본적인가정을깨 는도전적인문제제기가될수있다 ( 김진영 신용덕, 2011: 11). 이용가능성휴리스틱 (availability heuristic) 은사람들이사건 (event) 의발생빈도나확률을 판단할때그사건이발생했다고쉽게알수있는최근의사례나현저한예를떠올리게되고 그것을기초로판단하는것을의미한다. 예를들어언론에서원자력발전소폭발사고에대해 집중적인보도가이루어지고방사능오염문제가자주보도되면많은사람들은원자력발전이 위험한시설이라고생각하게된다. 이때중요한역할을담당하는것이기억이다. 저장된기 억으로부터바로사용할수있는사례가떠오르고그사례에따라판단하는것이이용가능성 휴리스틱이다. 이러한이용가능성휴리스틱에의존하여의사결정을하게되면판단및예측 에있어서편향이발생할수있다. 감정휴리스틱 (affect heuristic) 은여러연구들에서밝혀진바에의하면, 위험에대한인식 과관련하여감정휴리스틱 (affect heuristic) - 싫다, 좋다 와같이어떤대상에대해 ( 즉각 적으로 ) 느끼는감정 - 은경험적인사고방식의중심적인요소가운데하나이다 (Fischhoff et al., 1978; Slovic, 1987; Sandman, 1989; Alhakami & Slovic, 1994; Finucane et al., 2000; Loewenstein et al., 2001; Epstein, 1994; Sloman, 1996; Rottenstreich & Hsee, 2001; Hsee & Kunreuther, 2000; Hsee & Menon, 1999; Slovic et al., 2008 에서재인용 ). 사람이선택문 제에직면하면가장먼저선택대상이 좋은지 나쁜지 또는 유쾌한지 불쾌한지 하는감 정을직감적으로판단하고그것을가이드라인으로하여또는그에따라선택대안을압축한 다음그중에서최종대상에대한판단을의식적으로하게된다 ( 도모노노리오, 2006: 279-280). 이는인간의진화과정에서자신에게닥칠위험을평가하고개인이살아남는데도움이될 13) 일반적으로인간의의사결정은질문이나문제의제시방법에따라달라진다. 프레임 이란개인, 집단, 사회등이어떻게현실을조직화하고인지하며의사소통하는지에대한개념및이론적관점이라할수있다. 프레이밍 은대중매체, 정치적혹은사회적운동, 정치적리더혹은기타행위자와조직에의해사회현상이사회적으로구축되는것을의미한다. 이경우논리적으로동일한선택상황이다르게묘사되고그결과개인의선호가역전 (reversal) 되거나변화 (shift) 하게된다 (Kühberger, 1998: 23)

11 수있다. 그러나이러한감정휴리스틱-감정에대한의존-은여타의휴리스틱스와마찬가지로때로는효율적이면서인간이적응적으로반응하도록하는데도움이되지만, 때로는우리를곤란에빠뜨려잘못된의사결정을하게만든다. 즉, 다음과같은두가지중요한방식으로우리를잘못된방향으로유도할수있다. 하나는우리들의행동을통제하고자하는사람들에의해감정적반응이정교하게조작되는것 - 광고와마케팅은이러한조작의전형적인예에해당한다 - 에기인한다. 다른하나는감각기관과자극이지닌자연스러운한계에기인하는데, 어떤상황에서작용하는감정휴리스틱을대표성이있는것 (affective representation) 으로간주하는것의한계때문이다. 이와같이감정적요소는경험적체계가지니는본질적인편향으로인해판단과의사결정에오류를발생시킬수있다 (Slovic et al., 2008: 174). 위에서말한두가지방식중이연구에서보다중요하게고려되는측면은후자이다. 감정휴리스틱은의식적이든무의식적이든 좋다 혹은 싫다 와같은감정상태의경험으로서어떤자극에대해 좋다 는감정을느낀경우에는긍정적으로 (positive) 판단하고 싫다 는감정을느끼게되면부정적으로 (negative) 판단하게되는특정한상태가된다. 그런데 좋다 혹은 싫다 와같은감정적반응이빠르게, 자동적으로이루어지면서 14) 이성적이고합리적판단을그르치게만드는 감정휴리스틱 으로작동하게된다. 3. 분석틀 원자력발전에대해서는크게두가지상반된관점 - 성장주의입장과환경주의입장 - 이존재한다. 성장주의입장은원자력에너지정책에대해찬성의입장을지니고있고환경주의시각에서는원자력에너지정책의점진적폐지를주장한다. 찬성입장에서는원자력에너지를화석연료의사용으로인해초래된지구온난화시대에이산화탄소를배출하지않는청정에너지이며발전단가가싼경제적에너지라고본다. 따라서안전관리기준을재구축하고강화하면비용에비해편익이훨씬큰주요에너지원이라고본다. 반면, 환경주의입장에서는 2011년일본후쿠시마원자력발전소폭발사고에서목격한바와같이원자력에너지는지진, 쓰나미등의자연재해에노출되면방사능오염및방사능누출과같은엄청난재앙을초래할수있는위험천만한에너지라고본다. 또한원자력발전후에나오는방사성폐기물의처리및폐기비용까지고려하면결코경제적인에너지가아니라고주장한다. 이들은원자력에너지정책은당 14) 보석 또는 미움, 천사 또는 악마 와같은말을들을때우리가어떤감정을얼마나빨리느끼는지를생각해보면된다.

12 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 장폐기가어렵다하더라도점진적이고질서있는후퇴를통해폐기하고새로운대체에너지에대한투자및개발을통해에너지의지속가능성을확보해야한다고말한다. 원자력에너지정책을둘러싸고크게위의두가지관점으로나누어진다고볼때이정책을둘러싼이해관계자는지지연합집단 (advocacy coalition group) - 대통령을포함한고위관료, 국회상임위원회위원, 원자력산업계, 정책을지지하는전문가, 지지입장의지역주민등 - 과반대연합집단 (opposition coalition group) - 반대입장의지역주민, NGOs, 언론, 정책을반대하는전문가등- 으로나눌수있다 (Sabatier, 1988; Sabatier & Weible 2007). 원자력에너지정책을둘러싼이해관계자를어떻게나누든, 정책결정은기본적으로이해관계자들이각자의이익을최대화하고자하는상호과정속에서이루어질것이다. 그러나앞에서말한바와같이이들의의사결정과정에는불가피하게비합리적인요인들이작용할여지가상당히높다. 아래 < 그림 2> 는원자력에너지정책과관련하여일정한프레임하에서편익및위험과관련된정보에얼마나노출되었는지에따라 - 가용성휴리스틱 - 사람들이어떤감정휴리스틱 - 긍정적감정혹은부정적감정 - 을갖게되는지 15), 이러한휴리스틱이작동될경우편향 (bias) 이발생함으로써어떤정책산출로귀결될수있는지를가설적수준에서제시해보았다. 15) 어떤활동 ( 혹은시설 ) 에대한인지된위험과인지된위험간의상반된관계는선함 / 악함, 좋음 / 싫음, 두려움 / 두렵지않음과같은양극단의척도에따라그활동 ( 혹은시설 ) 을평가할때관련되는긍정적혹은부정적감정의강도와연계되어있다는것이밝혀졌다 (Alhahami & Slovic, 1994).

13 < 그림 2> 분석틀 : 휴리스틱스의작용모형언론의보도에따라형성된프레임 프레이밍효과 위험활동 ( 혹은시설 ) 감정 ( 두려움 / 두렵지않음 ) 가용정보에따른인지된위험 [ 편익 ] 가용정보와감정에따른인지된편익 [ 위험 ] 자료 : Slovic et al.(2008: 169). Figure 11.3. 재구성 Ⅲ. 정책사례에의적용 : 원자력에너지정책 1. 연구방법및범위 언론에대한내용분석을위해주요일간지중성장주의적시각을대변하는언론 ( 조선일보, 중앙일보, 동아일보 ) 중하나인동아일보와환경주의적시각을대변하는언론 ( 한겨레신문, 경향신문 ) 중하나인경향신문을선택하였다. 이는원자력에너지에대한근본적인관점의차이가동일한활동혹은동일한시설에대해다르게보도하게함으로써 성장주의프레임 혹은 환경주의프레임 을형성하게되고그에따라 프레이밍효과 (framing effect) 가작용할것이라고판단했기때문이다. 연구의범위는 5개년도 (2009. 1. 1. - 2013. 12. 30.) 에걸쳐원자력발전과관련된보도중사설만을분석대상으로하되후쿠시마원자력발전소폭발사고가발생한 2011년은사고이전과이후로나누어살펴보았다. 주요쟁점별보도건수는후쿠시마원전사고이전시기와이후시기로나누어분석하였다. 연도별보도건수의변화를통해일반대중의원자력에너지에대한정보에의노출정도를파악하고이것에의해일반대중은일종의이용가능성휴리스틱과감정휴리스틱에따른판단을할수있음을살펴보았다. 이러한일반대중의선호는여론으로서원자력에너지정책에대

14 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 한의사결정자들의선택에정당성을부여할수있고일정한영향을미칠수있는것이다. 2. 분석결과 1) 신문사설에대한내용분석 (1) 원자력에너지정책의주요쟁점원자력에너지와관련된보도내용을주요쟁점별로살펴보면크게일곱가지영역으로나눌수있다. 즉 1 에너지정책이라는관점에서원자력발전을서술하는내용 ( 신규원자력발전소건립, 원자력발전소재가동, 신재생에너지등과관련된정부정책의방향및내용에대한의견, 평가, 제안등 ), 2 원자력에너지를둘러싼행위자들간 ( 중앙정부와지방정부간, 중앙정부와지역주민간, 지방정부와지역주민간, 찬성입장의지역주민과반대입장의지역주민간 ) 의갈등, 3 원자력안전관리와관련된내용 ( 사고와가동중단, 정보공개의투명성, 원자력안전위원회등 ), 4 방사성폐기물관련내용 ( 저준위 고준위방사성폐기물처리시설, 핵재처리시설, 한미원자력협정등 ) 5 방사능오염관련내용 ( 방사능누출, 방사능누출로인한수산물및식품오염등 ), 6 원자력발전관련부정부패사건 ( 뇌물수수, 공금횡령및유용, 서류조작등 ), 7 상징정책관련내용 ( 원자력및핵에너지관련국제회의유치및홍보, 원자력발전소수출실적홍보등 ) 으로나누어살펴볼수있다. (2) 연도별보도건수및주요쟁점별내용분석경향신문과동아일보의사설에대한내용분석결과는다음의 < 표 1>, < 표 2>, < 그림 3>, < 그림 4> 와같다. 사설의연도별보도건수를보면일본의후쿠시마원전사고이전에는연도별로거의다루어지지않다가원전사고이후에는보도건수가급속하게늘어난후 2012년, 2013년일정한수준을유지하는것으로나타났다 ( 경향신문은사고이전에는 2건, 사고이후에는 56건 ; 동아일보는사고이전에는 17건, 사고이후에는 67건 ). 이는후쿠시마원전사고이후부터원자력에너지에대한정보가많아지면서일반대중들의그정보에대한이용가능성 (availability) 이높아졌다는것을의미한다. 이때신문이원자력에너지의위험을어떻게보도하느냐에따라원자력에너지에대한감정이결정되고이에따라일반대중들이원자력에너지에대해갖는 인지된위험 및 인지된편익 의수준도달라지게된다.

15 < 표 1> 연도별사설건수 2009 2010 2011 사고이전사고이후 2012 2013 합계 경향신문 - 1 1 18 18 20 58 동아일보 4 12 1 26 20 21 84 합계 4 13 2 44 38 41 142 자료 : http://www.kinds.or.kr( 검색일 : 2014. 2. 3. - 4.) 160 140 120 100 80 60 40 20 < 그림 3> 연도별사설건수 0 이전 이후 2009 2010 2011 2012 2013 Total 경향신문 동아일보 합계 주요쟁점에따른경향신문과동아일보의보도건수는아래의 < 표 2> 와 < 그림 4> 를통해서알수있듯이양신문모두원자력에너지정책 ( 경향신문 25건 ; 동아일보 22건 ) 및안전관리 ( 경향신문 19건 ; 동아일보 28건 ) 와관련한보도가 47건으로가장많고, 방사능오염 (21건), 상징정책 (18건), 부정부패 (17), 행위자간갈등 (15건), 방사성폐기물 (13건) 관련보도의순으로나타났다 16). 주요쟁점별로후쿠시마원전폭발사고이전 (2009. 1. 1. - 2011. 3. 10.) 과이후 (2011. 3. 11. - 2013. 12. 31.) 로나누어보도건수를살펴보면다음과같다. 16) 연도별사설건수의합계 (142 건 ) 와주요쟁점별보도건수의합계 (172 건 ) 가일치하지않는것은하나의사설에두개이상의쟁점이담겨있는경우, 각각하나의쟁점으로처리했기때문이다.

16 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 주요쟁점 안전관리 < 표 2> 후쿠시마원전사고이전이후의주요쟁점별보도숫자 신문 사고이전 경향신문 사고이후소계 (%) 사고이전 동아일보 사고이후 소계 (%) 합계 ( 비중 ) 원자력에너지정책 2 23 25 34.2 3 19 22 22.2 47 27.3 행위자간갈등 1 5 6 8.2 1 8 9 9.1 15 8.7 사고및고장 - 5 5 6.8-11 11 11.1 16 9.3 정보의투명성 1 6 7 9.6-15 15 15.2 22 12.8 원자력안전위원회 (NSSC) - 7 7 9.6-2 2 2.0 9 5.2 소계 1 18 19 26.0 0 28 28 28.3 47 27.3 방사성폐기물 - 3 3 4.1 4 6 10 10.1 13 7.6 방사능오염 - 8 8 11.0-13 13 13.1 21 12.2 부정부패 2 5 7 9.6-10 10 10.1 17 9.9 상징정책 1 4 5 6.8 9 4 13 13.1 18 10.5 합계 7 66 73 100.0 17 82 99 100.0 172 100.0 자료 : http://www.kinds.or.kr( 검색일 : 2014. 2. 3. - 4.). 원자력에너지정책과관련된기사를경향신문과동아일보로나누어살펴보자. 경향신문의경우, 전체보도건수는 25건이지만비중은 34.2% 로가장높고일관되게원자력발전의위험성을고발하고지속가능한신재생에너지로의전환을촉구한다. 반면, 동아일보는 22건으로전체보도건수에서차지하는비중은 22.2% 이다. 그내용은주로원자력발전의경제성과불가피성을지적하고안전성을확보할수있도록관리를잘하는것이좀더현실적인방안이라고주장한다. 원전에대한부정적여론이가장높았던일본의후쿠시마원전사고직후의기사에서조차이러한입장을확인할수있다. ( 생략 ) 가동중인우리의원전은지진발생시리히터규모 6.5에, 건설중인원전은 6.9에견딜수있게설계됐다. 일본의 7.5~8.0 대비에비하면낮지만지진의발생빈도와강도를비롯한한반도의지질특성을감안한것이다. 전문가들은원전시스템상총체적안전성은우리가일본을능가한다고말한다. 민주당이춘석대변인은어제대안도없이 원자력중심의에너지정책을다시검토해야한다 고말한것은성급하다. 원전의안전관련기술은체르노빌과미국스리마일원전사고 (1979년) 이후비약적으로발전했다. 에너지이용에서원전이다른대안보다현실적이라면안전성을높이는쪽으로노력하는것이옳은방향이다. 다만원전이 4곳에집중배치돼있는것은자연재난외에도안보적측면에서

17 바람직한지점검해볼필요가있다.( 동아일보, 2011. 3. 14. 31 면. 사설 ) 30 25 20 15 10 5 0 < 그림 4> 시간의흐름에따른주요쟁점별보도건수 경향 ( 이전 ) 경향 ( 이후 ) 동아 ( 이전 ) 동아 ( 이후 ) 2011년 4월이후부터원전사고및고장에대한보도가지속적으로등장하고 7월여름철전력위기가도래하면서이러한입장은지속되고강화된다고볼수있다. 또한정부는 2011년 7월교육과학기술부에서원자력안전국을떼어내원자력안전규제의독립성을강화하기위한별도의행정기관인원자력안전위원회를대통령직속으로설치하였다. 원자력및핵에너지관련국제회의유치와아랍에미리트로의원자력발전소수출실적을대대적으로홍보하는정부의상징정책에대한보도에있어서도후쿠시마사고이전에는동아일보 (9건) 가경향신문 (1건) 에비해압도적으로높다. 후쿠시마사고이후에는동아일보와경향신문모두 4건씩동일하지만그입장에서는차이가있음을확인할수있었다. 그외행위자간갈등, 방사능오염, 부정부패에대해서는두신문모두비슷한비중으로다루고있다. 다만이런문제를다루는데있어서도원자력에너지정책에대해취하고있는두신문사의시각차이가곳곳에서확인된다. 경향신문은원자력발전의위험성과지속불가능성을강조하고원자력발전을둘러싸고나타나는여러문제를거기서파생되는문제로본다면, 동아일보는원자력발전의불가피성을인정하면서원자력발전에서나타나고있는여러문제는인력및운영관리상의문제이므로이러한측면에서의재검토와안전관리의재구축이필요하다고본다.

18 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 2) 휴리스틱스와그에따른편향 원자력에너지정책과관련하여개개인의판단에개입될수있는휴리스틱스및그결과나타날수있는판단의편향, 정책산출은연구대상시기를세단계로나누어살펴볼수있다. 1단계 (2009. 1. - 2011. 3. 10.) 는후쿠시마원전폭발이전단계로서이전에존재하고있던원자력에너지에대한보수적시각과진보적시각의차이에따라 성장주의프레임 과 환경주의프레임 이형성되어있었던시기이다. 이시기는원자력에너지에대한보도건수가매우작지만, 동아일보와경향신문의보도내용은각각다른시각을담고있다. < 표 3> 원자력에너지에대한두가지프레임의차이 성장주의프레임 - 경제성장의중요성강조 기술낙관론적입장 - 원자력발전찬성 ( 찬핵 ) 발전단가가싸기때문에경제적 안전관리만잘하면오염으로부터안전 친환경에너지 ( 탄소배출이없는청정에너지 ) 환경주의프레임 - 지속가능성의가치실현 성장불가론, 성장불능론적입장 - 원자력발전반대 ( 반핵, 탄핵 ) 폐기비용까지고려할경우비경제적 방사능오염등으로인한외부불경제 반환경적 ( 방사성폐기물처분등 ) 성장주의프레임은경제성장의중요성을강조하는입장으로원자력발전이경제성장을위 한전기를생산하는데있어경제적인에너지발전방식이라고생각한다. 또한원자력에너지는 지구온난화시대에탄소배출이없는청정에너지원으로친환경적인발전방식이라는시각이 다. 따라서원자력은안전하게관리만잘하면별다른문제가발생하지않는다는 원자력발전 의불가피성 을옹호하는입장이다. 반면, 환경주의프레임은원자력발전의위험성과비경제 성을강조하면서재생가능한에너지원으로의전환을촉구한다 17). 원자력발전은 1986 년에 발생했던구소련의체르노빌사고나 2011 년일본의후쿠시마원전폭발사고처럼사고발생률 은낮다하더라도발생하기만하면방사능누출로인해재앙적인결과를초래하고방사성폐기 물처리와같은폐기비용까지고려할때결코경제적인에너지원이아니라는입장이다. 그러나두신문의구독률에따른영향력을고려할때 18) 일반대중들에게는성장주의프레 17) 원자력에너지정책에대한평가나방향성과관련한보도건수 ( 경향신문 25 건, 동아일보 22 건 ) 는두신문이비슷하나, 비중으로치면경향신문이약간더높고 (34.2%) 그내용도일관되게환경주의입장에서원자력발전의점진적폐쇄를통한 질서있는후퇴 를주장하고신재생가능에너지로의전환을강조한다. 18) 동아일보와비슷한시각을지닌조선일보, 중앙일보의구독률을합하면같은유사한입장에서있는경향신문과한겨레신문의구독률을합한것보다 2 배이상크다고봐야한다.

19 임이지배적인영향을미쳤다고볼수있다. 이러한성장주의프레임에오랫동안노출되어왔 던일반대중들은주어진정보하에서 원자력에너지의편익은크다 고인지하게되고 ( 이용 가능성휴리스틱 의작용 ) 이에따라원자력발전에대해긍정적인감정이형성되면서 ( 감정 휴리스틱 의작용 ) 원자력발전의위험은작다 고인지하게된다. 2 단계 (2011. 3. 11. - 2011. 7.) 는후쿠시마원전폭발사고직후부터여름철전력수요의급 증과함께전력예비율이급감하면서전력위기가대대적으로보도되고강조되는시기이전까 지라고할수있다. 이시기에는후쿠시마원전사고이후관련보도가대대적으로이루어진 시기이다 ( 경향신문 25 건 ; 동아일보 45 건 ). 따라서원자력에너지가엄청난위험할초래할수 있다는정보가압도적으로많아지면서일반대중의입장에서는주어진정보하에환경주의자 들의입장에동조하여 원자력의위험성은높다 라고인지하게된다. 이에따라원자력발전 에대해부정적인감정이형성되고 원자력발전의편익은낮다 라고인지하게된다. 이시기 에는환경주의자들의주장이일반대중들의주의를환기시키면서이들의입장이주목을받게 된다. 3 단계 (2011. 7. - 2013. 12) 는여름철전력수요가급증하면서전기공급량의위기를경고하 는방송과보도가대대적으로이루어지고이에따라다시원자력발전의불가피성을일반대 중들이다시받아들이는시기라고할수있다. 이시기일반대중들에게노출되는정보는지 금의추세를고려할때전력수요는지속적으로늘어날수밖에없고이에따라상대적으로경 제성이높은원자력발전의비중을점진적으로늘려나가는것이불가피하다는내용이다. 동시 에 2011 년 4 월부터보도되기시작한원자력발전을둘러싼다양한부정부패행위와고장및 가동중단이그이후지속적으로보도되면서후쿠시마원전사고의비극적인상황에대한보도 는점차줄어든다 ( 특히동아일보의경우 ). 이시기에집중적으로보도되는내용은일반대중 들로하여금원자력에너지는그자체가위험한것이아니라그것을관리하는사람들의문제 이며잘관리하기만하면큰문제가발생하지않는다는생각을하게만든다. 즉일반대중은 후쿠시마원전사고로인해원자력의위험이지나치게과장된측면이많으며따라서 원자력 의위험은높지않다 고인지하게된다. 이에따라원자력발전에대해다시긍정적감정이형 성되고 원자력의편익은작지않다 고인지하게된다. 이와함께정부의정책산출 19) 을암묵 19) 2014 년 1 월 14 일정부는정부세종청사에서정홍원국무총리주재로국무회의를열고다음과같은내용의제 2 차국가에너지기본계획정부안을심의 의결했다. 우선 2 차국가에너지기본계획에서 2035 년까지원전비중을 29% 로높이기로했는데, 이는지난해 10 월민관워킹그룹이정부에권고한원전비중범위 22~29% 중가장높은수치를선택한것이다. 이명박정부때인 2008 년정부가내놓은 1 차국가에너지기본계획에서 2030 년까지원전비중을 41% 로높이기로한것보다는낮아졌지만현재 (26.4%) 보다는원전비중을확대하

20 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 적으로지지하게된다. 2단계에서일시적으로힘을얻었던환경주의자들의시각은다시약화되고일반대중들의선호는성장주의자들의입장을지지하게된것이다. 결국원자력발전에대한현상유지및확대정책이이전의모멘텀을어느정도회복하고특수이익집단들은여론의형태로표현된일반대중으로부터의지지를다시얻게되었다. 이에따라중앙정부는원자력에너지정책의지속및점진적확대를안정적으로추구할수있게되었다. 다만원자력발전을통한전력비중이제1차국가에너지기본계획보다낮아지는선 (41% 29%) 에서조정이이루어졌을뿐이다. 다음 < 표 4> 는한국원자력문화재단이매년원자력발전에대한국민들의인식을조사한내용이다. 본연구에서구분한시기와정확하게일치하지않아그대로인용하기에는한계가있지만, 일반대중들의원자력발전필요성에대한인식이어떻게변해왔는지를어느정도지지해줄수있는자료이다. 1단계에해당하는시기에는원자력발전의필요성에대한지지도가각각 83.7%, 89.4% 로높은수준을유지하다가 2011년 10월에는 78.3% 로하락한것으로나타나고있다. 설문실시시기가 2011년 4월이전이었다면이수치는좀더낮았으리라고생각한다. 2012년, 2013년은 3단계에해당하는데원자력발전의필요성에대한지지도가다시높아져서원전사고이전수준을넘는것으로나타났다. < 표 4> 원자력발전에대한국민대상인식조사결과 * ( 단위 : %) 원전건설 연도 09. 10 10. 11 11. 10 12. 11 13. 12 원자력발전필요성 83.7 89.4 78.3 87.8 89.9 원전안전성 61.1 53.3 48.8 34.8 39.5 방폐물관리안전성 59.6 53.1 36.1 24.2 27.7 거주지내원전수용도 ( 거주지내원전건설찬성 ) 증설지지 50.6 45.9 37.4 39.5 34.3 현수준유지 39.7 43.0 38.4 47.8 48.5 * 조사대상 : 전국만 19 세이상성인남녀 1,500 명 (95%±2.5%) 자료 : 한국원자력문화재단에정보공개청구 (2014. 2. 17.). 26.9 27.5 37.2 18.4 20.9 기로한것이다. 정부는 2 차에너지기본계획에서 2035 년에너지수요는 2 억 5,410 만 TOE( 석유환산톤 ) 으로 2011 년 (2 억 59 만 TOE) 보다연평균 0.9% 씩증가할것으로전망했다. 특히전력은연평균 2.5% 씩증가할것으로예상했다. 2035 년까지원전비중을 29% 로높이려면설비용량으로는현재짓고있거나계획중인원전 11 기외에 7GW 규모의원전설비를더지어야한다. 이는 100 만 kw 급원전 7 기를더건설해야한다는의미이다. 현재가동중인원전 23 기와건설계획이확정된 11 기에 7 기의원전을더건설하면 2035 년국내원전은총 41 기로늘어나게된다 ( 에너지데일리, 2014. 01. 14. http://www.neins.go.kr 2014. 4. 20. 검색 ).

21 위에서분석한내용에기초하여각각의단계에작동하는프레임과그에따른프레이밍효 과및이용가능성휴리스틱, 감정휴리스틱의변화를그림으로묘사하면다음과같다. < 그림 5> 단계별휴리스틱스의변화와정책산출 성장주의프레임의지배 환경주의프레임 성장주의프레임의회복 1단계 2단계 4단계 원자력발전 원자력발전 원자력발전 긍정적감정 부정적감정 긍정적감정 가용정보 : " 편익이크다 " 인지된위험 : 낮다 가용정보 : " 위험이높다 " 인지된편익 : 낮다 가용정보 : " 위험은높지않다 " 인지된편익 : 낮지않다 3) 소결 : 원자력에너지정책에개입되는비합리성 지금까지의논의를통해알수있는바와같이원자력에너지정책은정책추진을위한성장주의프레임이이미견고하게형성되어있었고지배적인프레임으로작동되어왔다고볼수있다. 성장주의프레임이지배적인가운데후쿠시마원전폭발이라는대형사고가터지고일시적으로환경주의프레임이힘을얻는듯했지만, 2011년여름철전력난에직면해성장주의프레임이다시회복되어지속되고있다고봐야한다. 각단계별로이러한프레임은일반대중들에게일정한수준의프레이밍효과를발생시키는기제로작동한다 20). 이러한프레이밍효과가작동하는가운데원자력에너지에대한언론의보도는일반대중들이노출되는정보의양과내용에따라이용가능성휴리스틱, 감정휴리스틱스의변화를가져왔다고볼수있다. 의사결정과정에이와같은프레이밍효과나이용가능성휴리스틱, 감정휴리스틱이작동하게 20) 실제로이사례에서발생한것으로추론되는프레이밍효과는어느정도일까? 이논문에서사례로다룬원자력에너지정책은성장주의와환경주의라는이념이부딪치는영역이므로상대적으로프레이밍효과는그렇게높지않을것으로생각된다. 대략 20~30% 수준으로추론하는데, 그이유는원자력발전의필요성에대한지지가가장높은경우가 90% 가까이되고 (2010. 11., 2013. 12.) 이고 2011 년 10 월에 78.3% 의지지를얻을것으로보아 2 단계에해당하는시기 (2011. 3. ~ 7.) 에는 70% 내외가될것으로추측되기때문이다.

22 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 되면인간의판단에편향이생기게되고결국이성적이고합리적인의사결정에방해가될수밖에없다. 우연히발생한후쿠시마원전폭발로인해원자력에너지에대한심도있는논의를하고합리적인에너지정책을위한대안을모색할수있는기회가일시적으로주어졌지만위에서밝혀낸비합리성의패턴으로인해누군가의의도에의해서든아니면인간이지닌비합리성에기인하든합리적의사결정은원천적으로방해받게된것이다. 지금까지의논의를세가지로요약하면다음과같다. 첫째, 일본후쿠시마원전폭발사고, 여름철및겨울철피크타임의예비전력량부족으로인한전력난경고, 원전건설 원전부품교체를둘러싼부정부패, 밀양송전탑설치등을둘러싼언론의선택적보도행태등은원자력에너지에대해개인이인지하는사회적편익및비용의크기를변화시키고동시에개인들이원자력발전중어떤특성을두드러지게지각하는지에끊임없이영향을미친다. 즉개인이지각하는원자력발전의사회적순편익은실제발생하는사건과거기에대한보도행태에의해영향을받는다. 둘째, 상당수의개인은성장주의혹은보전주의 [ 환경주의 ] 의프레임에노출되어있으며전자는체계적으로원자력발전의편익측면을부각시키고후자는원전이발생시키는비용측면을강조한다. 물론이와관련하여일반대중이느끼는편익과비용에관한주관적인식은어떤사건이발생하느냐와그사건이보도되는방식에의해영향을받는다. 셋째, 지금까지에너지정책은중앙정부가절대적인주도권을쥐고있으며중앙정부의원자력에너지정책은예상되는전력수요량의추정에있어서지금까지의추세에기초하고있지정부의수요관리정책이어떻게변화하는가에따라전력수요량의변화추세가달라질수있음에대한고려는전혀없다. 따라서정부의에너지공급정책은늘어나는수요를감당하기위해발전시설을확대하는대안만이고려의대상이된다. 원자력발전과관련하여발생할수있는재앙적인사고나기타발전및송전에따른생태계파괴및주민의저항과같은사회적비용에대해서는심각하게고려하지않아왔다. 이러한요인의귀결은합리적인에너지정책대안을모색하는것이아니라중앙정부스스로성장주의의프레임하에서현재의원자력에너지정책을지속하고확대하는것으로귀결되는것이다. 이와같은현상은중앙정부의최고책임자가누가되는지에의해크게영향을받지는않는다고봐야한다. 왜냐하면유권자들의경제성장에대한욕구와기존의에너지정책이맞물려

23 형성된특수이익집단의다양한로비활동, 그러한활동에의해포획된고위관료들의견고한지배구조 21) 가만들어져있기때문이다. 에너지에대한수요의증가를뒷받침하는에너지공급정책은필수적이며이를위해확보된정부예산의수혜자 [ 특수이익집단 ] 는앞으로도계속수혜자의지위를잃지않기를원할것이기때문에에너지정책의변화에대해다양한방식을동원해강하게저항할것이다. 이러한구조하에서수력발전, 화력발전, 원자력발전등전통적인발전방식이외에재생가능한발전방식에대한진지한모색과고려는중앙정부차원에서도거의불가능하고민간차원의기술개발을위한노력및의지도미흡할수밖에없다. 따라서정책변화를모색하기위해필요한기초자료인재생가능에너지에대한사회적편익과비용에관한자료자체도충분하게축적되기힘들다. Ⅳ. 공공정책의합리성제고를위한논의사항 지금까지의논의를바탕으로원자력발전및에너지정책의합리성을제고하기위한대안을모색할경우다음의두가지를주어진전제조건이라가정하고논의를전개하는것이합리적이라고본다. 첫째, 중앙정부는원자력중심의에너지정책을합리성의관점에서다시고려할유인이나능력이없다고봐야한다. 정권교체를통해이념적지향이다른대통령이집권한다고하더라도구조적조건을쉽게변경할수없다면대통령이할수있는일은지극히제한적일수밖에없다. 다시말해중앙정부가주도하는원자력에너지정책은사회적합리성을담보하는것이요원한일이될수밖에없다. 둘째, 이러한배경하에서는국내의다양한발전방식의활용에따른사회적순편익을객관적으로계산할수있는충분한자료가축적되기힘들며가능하다하더라도상당한시간이소요되는일이다. 따라서현재상태에서합리적인에너지정책의수립은최소한단기적으로불가능에가깝다. 정책의합리성을담보할객관적자료의부족으로인해결국현단계에서산출되는에너지정책은합리적일수없다. 21) 원자력에너지를둘러싸고소위말하는 철의삼각 (iron triangle) 혹은 제국형성 (empire-building) 이만들어지기때문이다. 이러한현상에비판적인입장을취하는언론은이러한지배구조를 원자력마피아 라고표현하고있다.

24 _ 2014 서울행정학회공동학술대회발표논문집 1. 에너지정책의합리성제고를위한새로운방향성의모색 위와같은두가지측면을고려하여민간이나지방정부가주도하는에너지정책을대안으 로제시해보면어떨까? 현상태에서는경쟁환경이성숙되어있지도않고지방정부의재정적 독립성이취약하기때문에여의치않다. 그렇다면이러한구조적제약하에서원자력에너지 정책의합리성을제고하기위해서는다음과같이장기간에걸쳐실현가능한방안을모색해 볼수있다. 첫째, 일정한행정구역을기반으로그지역에서추가적으로발생하는에너지수요는그지 역을책임지고있는지방정부가주도적으로설계하고관리한다. 지방정부별로다양한에너지 정책을실험하게되면상호학습및모방을통해장기적으로보다합리적인에너지정책방안이 모색될수있다. 에너지정책을둘러싸고지역별로다양한실험이요구되는이유는정책에따 라창출되는사회적순편익에대해주도적인집단의영향을받지않으면서독립적인판단을 할수있게됨으로써에너지정책에대한편향성을줄여주는장점을지니기때문이다 22). 둘째, 지방정부가이러한업무를수행하는데필요한재원은현재중앙정부가확보하고있 는에너지관련예산에서지원받는조건으로그지역의특성에맞는다양한에너지발전방식을 개발하는것이다. 이때전통적인방법에의한에너지발전을하고자하는지방정부에대해서 는중앙정부로부터의재정지원을제한함으로써재생가능한에너지발전방식으로유도한다. 중앙정부에의한안정적인재정지원은에너지와관련한다양한기술개발을가능하게하고이 를통해생산성혁신을이루는데있어기폭제로작용할수있다. 민간기반의기술구축을통해 궁극적으로에너지전체를민영화하고시장내의경쟁을통해사회적합리성을제고할수있 는정책대안을도출하는데에도도움이될수있다 23). 셋째, 이와같은정책변화에앞서다양한에너지발전방식에대한가격조정이이루어져야 한다. 예를들어, 전기에너지와기타에너지에대한현재의가격차별은전기에대한수요를 강화하게되고원자력발전의사회적순편익을인위적으로크게만드는부작용을낳는다. 수 22) 개별지방정부가스스로독립적판단을내리고, 그판단결과를종합하여이용할경우의사결정의편향성이축소되고합리성이제고될수있음에대한자세한논의는 Kahneman(2011), 강은숙 김종석 (2013), Ostrom(2005) 를참조하기바란다. 23) 정부주도의에너지정책을민영화할경우합리적인의사결정이이루어지기위해서는그것이충족될수있는전제조건에대해경제학적 제도적 역사적탐구가이루어져야한다. 왜냐하면민간시장으로의전환이원하는결과로연결되기위해서는에너지시장의경쟁체제가확보되고독점화가되지않도록하는정부의역할이있어야한다. 현재의정부주도적에너지정책이비합리적인경우시장주도형의에너지정책으로전환하여도실패할가능성이크기때문에시장에의한해결은정부가필요한역할을수행할때가능하다.

25 력발전, 화력발전, 원자력발전등을통해발생되는전기의단가를다르게하여시장이스스로 에너지발전방식의합리적조합을찾아낼수있도록할필요가있다. 2. 정책대안의장기적효과전망 이와같은정책대안이선택되어집행될때나타날수있는정책적효과는다음과같다. 먼저, 현상황에서중앙정부는성장주의의프레임과특수이익집단에의한포획으로부터전혀자유롭지않다. 따라서이와같은방향으로의변화만이중앙정부의편향성을점진적으로줄여갈수있는방법이다. 다음으로, 에너지발전시설과지역주민의물리적거리가가까울수록국민이인지하는개인적편익과개인적비용이생생하게느껴질것이기때문에에너지발전시설과관련한각종사고및고장, 사건등에따른언론의보도에보다관심을갖게되고순편익에대한인지의주관적편향성이약화될가능성이상대적으로높다. 마지막으로, 다양한에너지발전방식의비용및편익에대한객관적인자료가풍부하게축적될가능성이높아짐으로써장기적으로합리적인에너지정책의수립이가능하게된다. 우리나라에는의사결정에필요한축적된자료의부재가합리적인정책결정을막는주범중의하나이기때문이다. 참고문헌 강은숙 김종석. (2013). 행동경제학과공공정책의합리성. 한국지방정부학회하계학술대회발표논문집. pp. 479-500. 김진영 신용덕. (2011). 행동경제학모형과그정책적응용에관한시론적연구. 한국정책학회보. 20(1): 1-26. 김완진. (2005). 경제적합리성과게임이론. 철학사상. pp. 23-44. 대니얼카너먼. 이진원 ( 역 ). (2012). 생각에관한생각. 서울 : 김영사. 도모노노리오. (2006). 이명희역. 이진용 안서원감수. 2007. 행동경제학 : 경제를움직이는인간심리의모든것. 서울 : 지형. 석광훈. (2006). 원자력기술체제와민주주의. 민주사회와정책연구. 10: 35-77. 신용덕 김진영. (2013). 행동경제학의이야기짓기관점에서살펴본정책사례 : 경인아라뱃길사업을중심으로. 한국정책학회보. 22(4): 163-192. 심준섭. (2009). 원자력발전소에대한신뢰, 인식된위험과혜택, 그리고수용성. 한국정책학회보. 18(4): 93-122.

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