머리말 표시와광고는소비자정보원으로써매우중요한역할을합니다. 소비자는자신이구매하고자하는제품에대한정보의대부분을표시와광고를통하여수집하기때문입니다. 그러나표시와광고는사업자가하는것이므로이를통하여제공되는정보는허위 기만적일가능성이매우높습니다. 이에따라모든국가에서오래전부터허위 기만적인사업자의표시 광고행위를규제하고있습니다. 최근우리사회는정보화, 세계화, 고령화등으로대표되는경제 사회환경의변화로많은변화가발생하고있습니다. 그리고이러한환경변화는표시 광고시장에도많은영향을미치고있습니다. 광고매체와방법이다양화되고있으며, 세계각국의다양한제품을매장에서만날수있게되었습니다. 표시 광고시장의환경변화는종전과는다른새로운소비자문제를유발할가능성을크게합니다. 광고매체의다양화는일부광고매체를중심으로하는국가주도의사전규제제도의효율성에의문을제기하며, 광고기법의다양화는새로운유형의부당한표시 광고행위를만들어낼가능성을크게합니다. 규제제도는규제시장의환경변화에탄력적으로대응하여야효율성을높일수있습니다. 이러한측면에서표시 광고규제제도도최근변화되고있는표시 광고시장의환경에탄력적으로대응할수있는방향으로개선되어야합니다. 이에본연구에서는표시 광고규제에있어서일반법적성격을가
지고있는 표시 광고의공정화에관한법률 에대한전반적인개정방향을제시하고있습니다. 하루빨리환경변화에효율적으로대처할수있는방향으로동법이전면개정되기를기대합니다. 아울러, 본연구를수행한박성용연구원을비롯하여, 본연구에많은도움을주신여러분들에게심심한감사의말씀을드립니다. 2007. 12. 한국소비자원 원장
국문요약 최근우리사회에서가장큰변화의물결인정보화, 세계화등은표시 광고규제환경에도많은영향을미치고있다. 광고매체의다양화는방송과신문등특정매체의광고를중심으로심의가이루어지고있는심의제도에한계를던져주고있다. 세계화는정부주도의심의제도에문제점을제기하고있으며, 쌍방향광고등광고기법의다양화는새로운유형의부당한표시 광고규제에한계를준다. 표시와광고는소비생활에필요한상품을구매하거나이를사용또는소비하는과정에필요한정보를수집하는대표적인수단이다. 따라서표시광고규제제도가변화하는현실을반영하지못하는경우에는사업자의부당한표시 광고행위를효율적으로규제할수없게된다. 본연구에서는이러한측면에서표시와광고규제에있어서일반법이라할수있는 표시 광고의공정화에관한법률 을중심으로표시 광고시장환경변화에따라발생할수있는사업자의부당한표시 광고행위를규제할수있는방향을제시하고있다. 본연구에서제시하고있는동법의개정방향을요약하면다음과같다. (1) 동법의적용대상이되는표시와광고의개념을현실에맞게명확히하고, 사업자의부당한표시 광고행위유형, 규제시스템등규제제도전반을표시와광고로구분하여야한다. (2) 환경파괴적인소비생활, 어린이성장에부정적인영향을미치는내용등과같이소비자에게직접적인피해를유발하지는않으나,
사회적으로바람직하지않는소비생활을유도할가능성이있는사업자의표시 광고행위도규제대상이될수있도록부당한표시 광고유형을확대하여야한다. (3) 임시중지명령제도, 중요한표시 광고사항고시제도, 표시 광고실증제도등도제도도입목적이제고될수있는방향으로개정되어야한다. (4) 우리나라전체의표시 광고규제시스템이구축되어야한다. 이를위하여 표시 광고의공정화에관한법률 과개별표시 광고관련법과의관계를명확히하고, 분산되어있는광고규제또는심의기관간의협조체계도구축하여야한다.
5 차 례 머리말 1 국문요약 3 제 1 장서론 9 1. 연구배경및목적 11 2. 연구범위와방법 13 제2장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 15 1. 표시 광고규제환경변화 17 가. 광고매체의다양화 17 나. 광고와홍보의구분모호 19 다. 사전규제의한계 21 2. 정보시장의특성과규제정책방향 22 가. 정보시장의특성과시장실패 22 나. 소비자정보정책방향 25 다. 표시 광고규제정책검토사항 27 제3장주요국의표시 광고규제법제현황 31 1. 미국 33 가. 광고규제법제 33 나. 표시규제법제 41
6 2. 일본 44 가. 규제체계 44 나. 경품표시법의주요내용 44 3. 한국 49 가. 규제체계 49 나. 표시광고법의주요내용 49 제4장표시광고법상규제제도검토 55 1. 부당한표시 광고행위금지 57 가. 제도현황 57 나. 문제점 62 다. 개선방안 65 2. 중요한표시 광고사항고시 67 가. 제도현황 67 나. 문제점 68 다. 개선방안 71 3. 표시 광고내용의실증 74 가. 제도현황 74 나. 문제점 81 다. 개선방안 83 4. 사업자단체의표시 광고제한행위의금지 84 가. 제도현황 84 나. 문제점 85 다. 개선방안 86
7 5. 손해배상제도 86 가. 제도현황 86 나. 문제점 87 다. 개선방안 87 6. 기타 88 제5장표시광고법개정방향 89 1. 법률체계 91 2. 규제대상 93 가. 표시와광고의정의보완 93 나. 부당한표시 광고의범위확대 94 다. 미실증광고규제제도도입 95 라. 유통업자등주의사항도입 95 마. 불공정한포장규제제도도입 96 3. 규제체계 97 제 6 장결론 99 참고문헌 103 Executive Summary 105 부록 107
제 1 장서 론 1. 연구배경및목적 2. 연구범위와방법
제 1 장서론 11 1. 연구배경및목적 통신기술의혁신, 방송과통신의융합등은우리의소비생활을크게변화시키고있다. 인터넷이용이생활화되었으며, 휴대폰을통한무선인터넷이용도증가하고있다. DMB시대의개막으로시간과장소에구애받지않고방송을시청할수있게되었으며, 방송과통신의융합으로새로운서비스의소비도가능하게되었다. 신문시장도많은변화가발생하고있다. 전통적인일간지신문에서 메트로 등무가일간지가대도시를중심으로새로운일간지로자리를잡아가고있으며, 인터넷신문도많은소비자가구독하고있다. 새로운잡지도계속생겨나고있으며, 특정지역을중심을한지역소식지도중요한뉴스제공매체로부각되고있다. 방송 신문시장에서의이러한환경변화는광고시장에서다매체 다채널시대가시대가도래되고있음을의미한다. 그리고이러한현상은앞으로더욱가속화될것으로예상된다. 광고매체의다양화는광고를통한정보제공활동이보다활발해진다는측면에서긍정적인기능을한다. 그러나이는부당광로부터소비자피해가증가할가능성이보다많아진다는것을의미하기도한다. 한편, WTO체제의출범, 국가간활발한 FTA의체결은세계화를더욱가속화시키고있다. 세계화의진전은세계각국의다양한상품소비를가능하게한다. 소비자는상품진열대에서보다다양한상품을접할수있게된다. 표시 (labeling) 는구매시점에소비자에게필요한정보를제공하는데매우중요한기능을한다. 이는세계화가부당표시로인한소비자피해를증가시킬가능성이있다는사실을시사한다.
12 표시 광고규제합리화방안연구 이와같이최근우리사회에서가장큰변화의물결인정보화와세계화등은표시와광고시장에도많은영향을미친다. 표시와광고는소비생활에필요한정보를제공한다는측면에서중요한기능을한다. 그러나사업자의부당한표시와광고행위는소비자문제를유발하는중요한요인의하나이기도하다. 따라서정보화와세계화등경제 사회환경변화에따라발생할수있는사업자의부당한표시 광고행위를효과적으로규제할수있는방안을검토하는것은매우중요한과제이다. 본연구에서는표시와광고규제에있어서일반법이라할수있는 표시 광고의공정화에관한법률 ( 이하표시광고법이라한다 ) 을중심으로표시 광고시장환경변화에따라발생할수있는사업자의부당한표시 광고행위를규제할수있는효과적인방안을강구하고자한다. 이를위하여제1장의서론에이어제2장에서는표시 광고규제에영향을미칠수있는경제 사회환경변화를개괄적으로살펴보고, 환경변화에대응할수있는바람직한표시 광고규제정책의방향을살펴본다. 제3장에서는미국과일본, 그리고우리나라의표시 광고규제법제현황을개괄적으로살펴본다. 제4장에서는현행표시광고법에서규정하고있는여러가지제도에대하여문제점과개선방안을살펴본다. 검토할주요내용으로는부당한표시 광고규제 ( 법제3조 ), 중요한표시 광고사항의고시 ( 법제4조 ), 표시 광고내용의실증 ( 법제5조 ) 등이대표적이다. 제5장에서는지금까지의논의내용을바탕으로표시광고법의개정방향을제시하고, 마지막장인제6장에서는본연구의결론을기술한다.
제 1 장서론 13 2. 연구범위와방법 우리나라에서표시 광고규제와관련된법제는무수히많다. 그러나본연구에서는표시광고관련법중에서모든사업자와표시, 그리고광고에공통적으로적용되는 표시 광고의공정화에관한법률 를대상으로한다. 동법은표시 광고규제에있어서일반법적성격을가지고있기때문이다. 연구방법은주로문헌연구와전문가면담조사를중심으로이루어진다. 표시 광고규제이론과외국법제에대해서는관련문헌을검토하고, 우리나라표시 광고규제의개선방안에대해서는관련전문가와의면담등을중심으로수행한다.
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 1. 표시 광고규제환경변화 2. 정보시장특성과규제정책방향
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 17 1. 표시 광고규제환경변화 가. 광고매체의다양화 지금까지광고매체는 TV와라디오등방송매체와신문, 잡지등인쇄매체가거의대부분을차지하였다. 그러나최근들어광고시장에많은변화가일어나고있다. 초고속인터넷망의확산과개인용컴퓨터의확대 보급에힘입어인터넷광고가중요한광고로부각되었다. 초기에는광고효과에다소회의적이었으나, 이제는괄목할만한성장을하여 TV, 라디오, 신문에이어제4의광고매체로성장하였다. 케이블TV가방송되기시작한 1995년부터는케이블TV가중요한광고매체로나타났다. 특히, 상품판매를전문으로하는홈쇼핑방송은광고시장에서새로운유형으로자리잡고있다. 지하철역등많은사람이모이는장소를중심으로무가일간지가보급되면서이것역시새로운광고매체의하나로부각되고있다. 특히, 가두판매가주류였던스포츠전문일간지등일부신문은무가일간지의등장으로큰타격을받았으며, 일부신문은아예무가지로전환한경우도있다. 그러나향후광고시장은지금까지의변화내용보다더많이변화될것으로예상된다. 먼저, DMB(Digital Multimedia Broadcasting) 방송광고가중요한광고의하나로부각될것이다. 위성 DMB방송과지상파 DMB방송이본격적으로시작되기때문이다. 최근소비자를대상으로한설문조사에서도응답자의약 60% 정도가 DMB방송을시청할의향
18 표시 광고규제합리화방안연구 이있는것으로나타났다. 다음으로, 모바일광고도활성화될것을예상된다. 휴대폰의기능이향상되고, 액정화면이대형화됨으로서휴대폰을통한광고환경이현재보다나아질것이기때문이다. 1) 특히휴대폰은개인성 휴대성 이동성을특성으로하고있기때문에, 문자를중심으로한매세지광고매체로강력히부각될것으로예상된다. 인터넷을기반으로하는 TV서비스인 IP-TV를통한광고도활성화될것으로예상된다. 우리나라의경우, 초고속인터넷서비스의보급률이다른국가보다높으므로 IP-TV사업이활성화될가능성이높기때문이다. 그러나컴퓨터가현재의생활도구에서생활환경으로전환되는유비쿼터스시대가본격화되면, 광고환경은상상할수없을정도로변화될것으로예상된다. 유비쿼터스시대에서는네트워크와네트워크가연결된환경속에우리가놓이게되므로, 네트워크를구성하고있는모든매체에서광고가가능하기때문이다. 현재도이러한경향이미디어의융합등에의해발생하고있다. 통신기술의혁신에의한미디어융합의확산은콘텐츠, 네트워크, 미디어단말기의수직적관계를분리시켜, 플랫폼간융합이이루어지는통합플랫폼 (integrated platform) 현상을낳고있으며, 2) 광대역화와방송과통신의융합그리고인터넷의진화에따라 DMB, WiBro, 웹TV, IP-TV 등다양한미디어매체가나타나고있다. 1) 올해, OECD 소비자분과위원회에서도모바일커머스에대한내용이주요의제로다루어졌으며, 향후에도계속주요의제로논의될예정이다. 2) 이의내용은 KISDI 내부자료를활용한것이다.
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 19 [ 그림 ] 미디어융합내용 이러한광고매체의다양화는디지털기술의변화와함께광고기법에도영향을미칠것이다. 디지털화는상호작용을가능하게하므로, 디지털화된광고매체에서는쌍방향광고가이루어질것이며, 개인맞춤식광고도성행하게될것이다. 3) 나. 광고와홍보의구분모호 통신기술의혁신에의한광고매체의다양화는광고와홍보의구분을모호하게할것이다. 광고와홍보의구분은매우중요하다. 광고는규제대상인데비하여홍보는규제대상이아니기때문이다. 광고는사업자의판매촉진전략에서가장대표적인수단이다. 광고는소비자로하여금제품개념을가장손쉽게이해하도록만드는활 3) 영국 TV 광고에서쌍방향광고가 2000 년에 30 개에불과하던것이 2005 년에는 250 개로급속히증가한사실은이를반증하는예라할수있다. 근년에실시된 OB 시음회에서, 광고주가이동통신 3 사와계약하여휴대폰에문자메세지를보내고, 포털업체인네이버와손잡고인터넷광고를하는동시에이메일을통한광고를동시에행한것은초보단계이긴하지만유비쿼터스시대광고의한형태라할수있다.
20 표시 광고규제합리화방안연구 동이며, 고객과커뮤니케이션을하는중요한채널이다. 사업자는광고를통해소비자에게새로운상품의존재를알리며, 구입가격이나장소등관련정보를제공하며, 아울러제품과기업이미지에대한인식을제고한다. 일반적으로광고는광고주제 (subject), 광고문안 (copywriting), 시각정보 (visual), 청각정보 (audio) 등 4가지요소로구성되어있다. 홍보도광고와마찬가지로사업자의판매촉진전략에서매우중요한요소이다. 홍보는상업적으로매우중요한비개인적의사소통활동이기때문이다. 그러나홍보는광고와는달리비용에대한부담을광고주가아닌대중매체가스스로부담한다. 매스미디어에서다루는경제단신이나기업소식, 신차발표회등이대표적인예이다. 그러나광고와홍보의구분이통신기술의혁신등으로점차모호해지고있다. 인터넷홈페이지를통해제공되는정보를광고로볼것인지홍보로볼것인지가대표적인사례이다. 전통적인광고개념에의하면, 인터넷홈페이지내용은광고가아니라기업의홍보활동으로보아야한다. 그러나여기에광고의속성을가진내용이많이포함되어있다. 이에따라우리나라에서도의료법에서는홈페이지의내용도광고규제대상에포함시키고있다. 그러나대부분의광고학자나전문가등은아직까지이를광고로보지않는것이일반적이다. IP-TV는인터넷망을통해서 TV방송내용을서비스하는것이다. 따라서 IP-TV를방송으로볼것인지통신으로볼것인지에대한논란이있다. IP-TV를방송으로볼경우에는이를통해방송되는광고는규제대상이될수있으나통신으로볼경우에는규제근거에한계가존재할수있다. IP-TV를방송으로볼경우에는방송법의적용을받으므로이를통한광고도방송광고심의규정을적용받지만, 동서비스
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 21 를통신으로볼경우에는문제가달라진다. 일반적으로방송은콘텐 츠에, 통신은접근성에중요성을두고있다. 다. 사전규제의한계 WTO체제의출범, 국가간 FTA의체결은세계화를더욱가속화시킨다. 세계화는지구촌이하나의시장으로되어가는것을의미한다. 단일시장에서는경제행위에적용되는관련법과제도등이동일하다. 따라서세계화가진전되면될수록세계적인규범과동떨어진규제제도는변화되어야한다. 광고는사업자의경제활동에서매우중요한분야이다. 특히, 광고활동에서는타이밍이매우중요하다. 적시에적절한내용의광고가이루어져야하기때문이다. 따라서사업자의광고활동이세계적인규범과동떨어진규제제도에의해서제약을받을경우에는매우강력한도전에직면하게될것은자명하다. 미국은한미 FTA를체결하는과정에서광고시장을전면개방할것을요구하면서, 법령에의한타율적인사전광고심의제도를무역장벽의하나로인식하고, 이를철폐할것을강력히요구한바있다. 이에따라지난해, 국무조정실에서도현재사전심의를하고있는방송광고심의제도를품목별 분야별특성을고려하여점차축소할것이라는입장을밝힌바있다. 현재한국광고자율심의기구에서방송광고를사전심의하고있는이유도 WTO체제출범이후여러국가에서국가기관인방송위원회에서방송광고를사전에심의하는것을무역장벽의하나로규정하고이의철폐를요구하였기때문이다. 국내에서도광고주
22 표시 광고규제합리화방안연구 등관련단체가정부주도의각종사전심의제도를폐지할것을오래전부터요구하고있다. 4) 이상과같이광고시장을둘러싼국내외환경변화는현재방송광고와신문광고등특정매체위주의사전심의제도와국가주도의심의제도의효율성에의문을제기하고있다. 왜냐하면, 방송과통신의융합 5) 으로인한새로운광고매체의등장으로모든매체에대한사전심의가사실상불가능할것으로예상되며, 스팸메일등과같은새로운유형의광고, 디지털기술을이용한새로운광고기법인쌍방향광고로서개인맞춤식광고가급증할것으로예상되기때문이다. 2. 정보시장의특성과규제정책방향 가. 정보시장의특성과시장실패 표시와광고는소비자가소비생활에필요한물품을구매하거나이 를사용또는소비하는과정에필요한정보를수집하는대표적인정 보원이다. 그러나표시와광고를하는주체는사업자이다. 사업자는 4) 한국광고주협회에서 2004 년에정부주도에의해시행되고있는현재의방송광고사전심의제도는언론및출판의자유측면에서위헌적요소가있다고주장하고, 이의철폐를헌법재판소에청구한바있으며, 현재이를심리중에있다. 5) 최근, 방송과통신을구분하여규제하고있는국가인영국등에서는이미지난해방송과통신의융합에대비하여관련법과규제기관을재편하였으며, 방송과통신을구분하고있지않는국가인미국에서도향후예상되는내용을검토중에있다. 우리나라에서도방송과통신을총괄하는 방송통신위원회 를신정부에서는설치하였다.
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 23 자사상품이나서비스에대한수요를창출또는확대하기위하여정보를제공한다. 이처럼소비자가소비생활에필요한정보는대부분사업자가제공한다. 만약, 소비자에게필요한정보가소비자들의정보확대유인과생산자들의정보제공유인이시장에서경쟁적으로발생하고, 소비자에게필요한정보가모두정확하게생산되어소비자에게제공되어진다면소비자문제는야기되지않는다. 그러나소비자정보는정보시장고유의특성에의해시장실패가발생하여, 실제로는소비자정보가제대로소비자에게제공되지못하게된다. 이하에서정보시장에서시장실패의원인을살펴보면다음과같다. 1) 공급측면 먼저, 소비자정보는공공재적성격을지니고있다. 소비자정보는일반적인사적재화 (private goods) 와는달리일단생산된정보는낮은비용으로전달될수있다. 따라서개별소비자는소비자정보의공급자가누구이든지간에큰불편없이이를이용할수있다. 그리고개별소비자들이소비자정보를이용한다하더라도타인의정보이용을제약하지않은, 이른바소비에있어서비경합성과비배타성을가지고있다. 소비자정보의공공재적성격은필연적으로무임승차문제를야기함으로써제 3자에의한정보제공을어럽게하고, 정보공급을적게이루어지게함으로써시장실패를유발시킬가능성을크게한다. 다음으로, 소비자정보는외부성을지니고있다. 소비자정보는소비자정보에대한수요가높은소비자들로인해보다많이생산 공급되어지며, 이로인해소비자정보에대한수요가낮은소비자들도보다
24 표시 광고규제합리화방안연구 많은소비자정보를이용할수있는이득을보게한다. 따라서소비자정보시장에서는외부성이존재한다. 이러한소비자정보의외부성으로인해상품에대한정보가생산자측면에서는적게생산 공급될가능성이높다. 6) 마지막으로, 상품시장에서시장지배력을가지고있는생산자는이윤극대화를위하여불완전한정보를이용하거나창출할가능성이많다. 상품시장에서시장지배력을가지고있는생산자는추가적인비용부담없이무결함제품을생산할능력이있더라도비용감소를통한이윤증대를위하여결함있는제품을생산할유인을가진다. 또한상품시장에서시장지배력을가지고있는생산자는자신보다상품정보를많이가지고있지않는소비자에게가격차별등을통하여그들의이윤을보다크게할수있다. 따라서상품시장에서시장지배력을가지고있는생산자는시장구조, 소비자기호등에따라상품정보를조절할개연성이높으며, 이는시장실패의한원인이되기도한다. 2) 수요측면 소비자정보를이용하는개별소비자는자신의소비생활에필요한정보가무엇이며, 어떠한정보가진실하고정확하며, 객관적인정보인지를잘알지못한다. 소비자들은경제이론에서말하는 합리적인소비자 가아니다. 실제로는자신의소비생활에필요한정보를잘알지못하며, 이들을합리적으로이용하지못하는경향이높다. 또한, 6) 그러나소비자정보제공이기업간과당경쟁을촉진시켜기업에게손실을끼치기도한다.
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 25 소비자들의이러한특성은생산자로하여금자기가제공하는상품이나용역에대하여허위정보를제공하거나, 자기에게불리한정보를제공하지않게하는유인을제공한다. 그리고이러한속성은모든생산자들에게부정적외부효과를초래할수도있다. 이러한소비자정보이용자들의특성도수요측면에서정보시장에서시장실패가발생할가능성을설명하고있다. 이상과같이정보시장에서는소비자정보의특성에의하여시장실패가발생한다. 표시와광고도대표적인소비자정보의하나이다. 따라서사업자가행하는표시와광고로부터소비자피해는필연적으로발생한다. 나. 소비자정보정책방향 완전경쟁시장에서는소비자문제가발생하지않는다. 시장에서정보가완전히제공되는것은완전경쟁시장이되기위한조건중의하나이며, 동시에정보의비대칭성을해소하여소비자문제를발생하지않게하는조건이기도하다. 그러나현실적으로완전경쟁시장은존재하지않는다. 이는정보시장에서도마찬가지이다. 정보시장에서시장기능이제대로작동되지않을경우, 이는관련상품시장에서의시장기능작동을저해하여필연적으로소비자문제를야기한다. 가격정보가원활히공급되지않는다면, 상품시장에서거래가왜곡된가격에의해이루어질가능성이많으며, 품질평가정보가원활히공급되지않는다면, 저품질의상품이고품질상품으로둔갑되어거래될수도있다. 따라서소비자정보제공정책의방향은정보시장에서시장기능을저
26 표시 광고규제합리화방안연구 해하는요소를제거하는방향으로추진되어야한다. 이러한측면에서정보제공정책의방향은크게정보교정정책 (information remedy) 과정보불완전성제거정책으로나누어추진되어야한다. 정보교정정책은정보의비대칭성으로야기되는소비자문제를해결하기위한정책으로소비자정보의양과질을향상시킴으로써시장실패를치유하는정책이다. 이의구체적인정책으로는허위 기만적인정보의시정 7), 소비자정보의공급확대 8) 등을들수있다. 전자의구체적인예로는 표시 광고의공정화에관한법률 등표시 광고관련법에서규정하고있는부당한표시 광고규제제도를들수있으며, 후자의구체적인예로는표시광고법상중요한표시 광고사항고시제도, 금융시장에서의공시제도등을들수있다. 정보불완전성제거정책은정부가직접정보와관련하여상품시장에개입하는정책을말한다. 구체적인정책으로는최저품질기준을설정하고여기에부합하는상품만시장에공급할수있게하는제도 9), 특정한자격과조건을갖춘자에게만제조 판매를허가하는제도 10) 등이있다. 전자의대표적인예로는 KS 등각종마크제도가있으며, 후자의예로는제조번호허가제도등이있다. 7) 소비자를오인또는기만시킬우려가있는표시 광고행위를금지시키는정책으로, 사업자들이제공하는정보에대해진실성과신뢰성등을확보할수있다. 8) 소비자의선택에반드시필요한정보가사업자또는사업자단체에의해제한되거나, 정부의규제에의하여제한되어져서는아니된다. 9) 품질인증제도, 등급사정제도등일정수준의품질이나등급에해당하는상품이나서비스에대하여이를인증하는정보인특정한마크를부여하는것은정부가시장에서생산활동에직접참여하는하나의대표적인형태이다. 10) 일정한규모나시설을갖추고있는자에게제조나판매에대한허가를부여하는것도소비자정보로서는매우유익한자료로서정부가직접시장에개입하는대표적사례이다.
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 27 다. 표시 광고규제정책검토사항 1) 규제대상 사업자의부당한표시 광고행위를규제하는목적은부당한표시 광고로부터소비자의구매행위나사용또는이용과정에서발생하는소비자문제를예방하기위해서이다. 따라서규제대상도표시 광고내용이소비자의구매행위나사용또는이용과정에서소비생활을오도할가능성이있는사업자의표시 광고행위이다. 일반적으로표시 광고내용이소비자를오도할가능성은표시 광고내용이진실한지의여부, 소비자에게반드시필요한정보가제공되어있는지의여부, 표시 광고에서제시하고있는내용을소비자가이용하는데문제가없는지의여부, 표시 광고의전체적인이미지가소비자를오도하는지의여부등을종합적으로고려하여판단하여야한다. 11) 그러나표시 광고내용이개인소비자에게는직접적인피해를야기하지않지만사회전체적으로바람직하지않는결과를초래하는경우, 이를규제대상으로하여야할것인지의여부를검토하여야한다. 사회적으로문제가될수있는선정적인내용이나바람직한소비문화를정착하는데문제가있는표시 광고내용이이에해당된다. 12) 11) 부당광고의판단기준은학자에따라다르다. 본연구자는부당광고의판단기준으로광고의전체적인상, 광고물의해석범위, 광고내용의진실성, 광고내용의한정성, 광고주의태도등으로보며, 동판단기준이부당표시의판단기준을고찰하는데많이참고하였다. 이에대한내용은박성용 두성규 (1993), 부당광고규제기준제정에관한연구, 한국소비자보호원, pp.15-18 을참조하기바란다. 12) 사회전체적으로바람직하지않는결과를초래하는표시광고행위는장기적으로소비자후생을감소시키기때문이다. 최근개정된소비자기본법에서도
28 표시 광고규제합리화방안연구 다음으로홍보성광고를규제대상으로할것인지의여부도검토하 여야한다. 인터넷홈페이지에서제공하는내용이나광고성기사등 이대표적으로검토하여야할대상이다. 13) 2) 규제체계 규제체계에서가장중요하게검토하여야할사항은우리나라전체의표시 광고규제체계를어떻게구축할것인가하는문제와규제를사전에할것인지아니면사후에할것인지의문제이다. 최근우리나라에서논란이되고있는것이규제시점에대한문제이다. 표시규제는사전에하는경우는거의없는데비하여광고규제는사전에하는경우와사후에하는경우로나누어지며, 방송광고는현재사전규제를하기때문이다. 광고규제는사업자에의해서자율적으로하는것이가장이상적이다. 그러나광고효과는동시에모든광고수용자에게미친다는측면을고려할때, 다음사항을고려하여판단하여야한다. 먼저, 광고의영향력과전파속도, 광고의사회적책임에대한광고관련자의의식수준그리고부당광고에대한소비자인식등여러가지를감안하여야한다. 여기서가장중요하게검토하여야할사항은 이러한사실을인식하여 자주적이고합리적인행동과자원절약적이고환경친화적인소비생활 을소비자의책무로규정하고있다. 13) 인터넷홈페이지내용에서내부직원관련사항은광고성내용이거의없으나, 방문자를고려하여탑재한내용은광고성내용이주류를이루고있다. 그리고최근법원에서광고성기사도광고로인정하는판결도있었다. 그러나현실적으로인터넷홈페이지와광고성기사에대한규제가이루어지는경우는거의없다.
제 2 장표시 광고시장환경변화와규제정책방향 29 사후규제제도로의전환으로인한효익이사후문제해결에소요되는비용보다커야한다는점이다. 다음으로, 사후심의제도자체가부당광고에대한사전제어능력을가지고있어야한다. 사후심의제도가부당광고에대한사전제어능력을갖추기위해서는부당광고행위를한사업자에대한법집행에있어서중립성이엄격히지켜져야하며, 시민고발정신등에의하여부당광고에대한감시활동비용이적게소요되어야하며, 부당광고판단도신속하게이루어져야한다. 마지막으로사후부당광고에대한규제를효과적으로할수있는관련제도가얼마나정비되어있는가도검토하여야한다. 사후규제가효과적으로이루어지기위해서는광고에대한부당성여부를신속히판단할수있는광고실증제도등관련제도가정착되어있어야하며, 사업자가행하고있는광고가부당하다고판단될경우에는이의중지를법원에요청할수있는단체소송제도, 그리고소비자피해가다수의소비자에게발생하였을경우에는피해자대표가행한재판결과가피해를입은모든소비자에게적용되는집단소송제도, 고의나악의적인사업자의부당행위에대해서는징벌적인차원에서벌을부과할수있는징벌적손해배상제도등도관련제도로써매우중요하다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 1. 미국 2. 일본 3. 한국
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 33 1. 미국 미국에서표시규제와광고규제에대한일반법은서로다르다. 광고규제에서일반법적성격을가지고있는법률은연방거래위원회법 (FTC법) 제5조이며, 표시규제에서일반법적성격을가지고있는법률은공정포장표시법 (Fair Package and Labeling Act) 이다. 이하에서는상기법률을중심으로미국의표시 광고규제내용을살펴본다. 가. 광고규제법제 1) 규제체계 미국의광고규제는광고산업에의한자율규제와법률에의한타율규제가상호보완적으로운용되어지고있다. 소비자는광고주, 광고회사, 광고매체사나혹은광고산업의자율기구 (NAD, NARB) 에직접불만을제기할수있으며, 연방거래위원회 (FTC), 식품의약품안전청 (FDA) 등연방정부의타율규제기구에도불만을제소할수있다. 대부분의광고분쟁은자율규제기구에의해서해결된다. 그러나이해당사자가자율규제기구의분쟁해결내용에불복하면 FTC를비롯한각종연방위원회로이송되며, 여기서도불복하면법원에제소하는형식을취하고있다. 법원에서는분쟁조정과정에서적용되었던원칙과기준을대부분일반원칙으로채택하고있기때문에자율규제기관과상호순환적보완관계를형성하고있다.
34 표시 광고규제합리화방안연구 2) 연방거래위원회 (FTC) 의광고규제 (1) 규제대상 미국에서광고규제법규가제정되기시작한시기는 20세기초부터이며, 최초의연방법은 1914년에제정된연방거래위원회법 (Federal Trade Commission Act) 이다. 그러나동법이제정되고난이후에도허위광고로인한소비자피해는극심하였다. 이는 FTC법이독점의폐해를방지하기위하여제정된셔먼법 (1890년) 과클레이톤법 (1914년) 을보완하기위하여제정되었기때문에, 동법에의해이루어진광고규제의목적도처음에는소비자보호가아니라사업자간부당한경쟁을방지하기위한것이었다. 당시 FTC법제5조의내용은 상거래에서의불공정한경쟁방법 (unfair method of competition in commerce) 을불법으로규정하고있었으며, 이에따라광고규제도 사업자간부당한경쟁을유발할가능성이있는광고 에국한될수밖에없었다. 따라서당시의 FTC법제5 조로는소비자보호측면에서광고규제를할수가없었으며, 이로인하여허위광고에대한소비자불만은매우높았다. 14) 이러한당시의사회분위기에소비자의분노를촉발한사건이발생하였다. 연방대법원이 1931년광고규제와관련된판결문에서 경쟁이기만이라는수단에의하여침해되지않는경우에는허위또는기만광고에대하여 FTC가규제할권한이없다. 고판결한것이다. 동판 14) 특히, 아무런치료효과가없는식품이만병통치약인것처럼광고되는경우가전국적으로발생하였으며, 이로인한소비자피해도심각한수준이었다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 35 결은허위광고로인한소비자불만이많은상황에서 FTC가소비자보호를위한광고규제를하는데한계가있음을명확히제시한사건이었다. 동판결이후, 허위광고와관련하여소비자불만은최고조에달하게되었으며, 이를계기로언론등에서허위광고와관련된내용을본격적으로이슈화하기시작하였다. 미국 FTC에서부당광고로부터소비자를보호할수있게된계기는 1938년에 Wheeler-Lee Act가제정되고난이후부터이다. 동법이제정되고난이후, FTC법제5조의내용이불공정한경쟁방법뿐만아니라 불공정하거나기만적인행위또는관행 (unfair or deceptive acts or practices) 도불법으로규정하고, 동법제12조에서허위광고의금지를별도로규정하였다. 이에따라 FTC에서는허위광고는물론이고사업자의기만적인광고행위도규제할수있게됨으로써명실상부하게소비자보호를위한광고규제가가능하게되었다. 그러나 1970년대에접어들면서허위 기만적인광고에는해당되지않으나소비자피해를유발하는광고가나타나게되자, 1975년에 FTC 법제5조에 상거래에영향을미치는 이라는문구를삽입함으로써 15), 불공정성 에대한개념 16) 을새로운규제대상으로포함시켰다. 이에 15) 현재 FTC 법제 5 조의내용은다음과같다. Unfair method of competition in or affecting commerce, and unfair or deceptive acts or practices in or affecting commerce are hereby declared unlawful. 16) FTC법에서는 불공정성 에대한개념을명확히정의하지는않고있으나, 담배관련규제에서광고의불공정성여부를다음세가지기본요소에근거하여판단하였다. 1 관행이이전에는반드시위법이라보지않았지만, 법령또는보통법등에서공공정책등을위반하는지의여부, 다시말해적어도보통법, 법령등에의하여확립된불공정성의개념의범위내에있는지여부 (whether the practice, without necessarily having been previously considered unlawful, offends public policy as it has been established by statutes, the common law, or
36 표시 광고규제합리화방안연구 따라현재 FTC에서의광고규제대상은허위 기만적인광고와함께불공정한광고까지포함되어있다. 현재 FTC에서허위 기만적광고는연방거래위원회법과 기만에대한정책성명 에의해규제되고있으며, 불공정한광고는 연방거래위원회법, 불공정성에대한정책성명 등에의해규제되고있다. 상기내용에기초하여지금까지미국 FTC에서광고규제에대한기본원칙은광고는 1 진실하여야하며 2 소비자를오도하여서는아니되며 3 모든주장은실증되어야하며 4 불공정하여서도아니된다는것이다. 17) 그러나 FTC에서는광고규제시, 상기의기본원칙이외에다음과같은필요사항을부가적으로고려하고있다. 1 광고에서제시된내용은명확하고눈에잘띄어야한다 2 실연은정상적인조건하에서내용을보여주어야한다 3 환불에대하여특별한내용이있는경우에는이를표시하여야한다 4 어린이를대상으로하는광고에서는특별한주의를기울여야한다. otherwise -whether, in other words, it is within at least the penumbra of some common-law, statutory or other established concept of unfairness). 2 관행이비도덕적, 비윤리적, 가혹한또는파렴치한가의여부 (whether it is immoral, unethical, oppressive, or unscrupulous). 3 관행이소비자 ( 또는경쟁자나다른사업자 ) 에게상당한피해를주는가여부 (whether it causes substantial injury to consumers (or competitions or other businessman). 17) 광고주뿐만아니라, 광고대행사, 웹디자이너, 카다로그마케터등광고와관련된제 3 자도당해광고가 FTC 법제 5 조를위반하지않도록주의를가질책임이있다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 37 (2) 광고실증제도및미실증광고규제제도 미국에서는광고실증제도의운영과함께미실증광고도규제대상으로하고있다. 광고실증제도란광고주가광고에서주장하는내용은합리적인근거에의하여증명할수있어야한다는것이다. 동제도의운영은 광고실증에관한정책성명 에기초한다. 그런데동제도와관련하여미국에서독특하게운영되고있는제도가바로미실증광고규제제도이다. 미국에서는광고에서사실과관련된내용을합리적근거없이주장하는광고를미실증광고라하며, 그러한행위를한광고주의행위자체는바로사업자의 불공정한행위나관행 에해당한다고보고, 이를규제대상으로하고있다. 이를미실증광고규제제도라고한다. 미실증광고규제의근거규정은 FTC법제5조 (a) 항 (1) 호이다. 동규정에서는 거래에있어서혹은거래에영향을미치는불공정한경쟁방법및불공정하거나기만적인행위나관행은위법이다 (Unfair methods of competition in or affection commerce, and unfair or deceptive acts or practices in or affecting commerce, are hereby declared unlawful.) 고규정하고있다. 여기서 불공정한행위의대표적인예가사업자의미실증광고행위이다. 미실증광고규제제도가도입되기전인허위 기만적광고규제법리하에서는 FTC가광고에서주장하는내용에대한허위또는기만성을입증하여야하였다. 따라서광고주가광고를하기이전에광고에서주장하는내용에대하여합리적인근거를가지고있는지여부는전혀문제되지않았다. 즉, 광고주가광고에서주장하는내용에대한
38 표시 광고규제합리화방안연구 실증자료를사전에가지고있는지의여부에관계없이사후에광고내용이진실하다면전혀문제가되지않았다. 그러나미실증광고규제법리하에서는광고주가객관적이고합리적인근거없이광고를하였다는사실을 FTC가입증만하면, FTC법제 5조 (b) 항에근거하여당해광고의중지등을명할수있다. 그리고당해광고내용이사후에진실하다고밝혀지더라도규제에는전혀문제가되지않는다. 왜냐하면, 미실증광고규제법리하에서는광고할당시에광고에서주장하는내용에대하여객관적근거를가지고있지않았음에도광고에서적극적주장을하였다면, 그러한광고주의행위자체가 FTC법제5조 (a) 항의 불공정 한행위나관행에해당하는위법행위이기때문이다. 연방대법원도객관적이고합리적인근거자료를가지고있지않음에도불구하고광고에서자기상품등에관하여적극적이거나단정적인주장을하는행위는 FTC법제5조 (a) 항 (1) 호에서금지하는불공정한행위나관행에해당한다고판시함으로써 FTC의입장을지지하고있다. (3) 소비자에대한정보제공 미국광고실증제도는두가지기능을가지고있다. 하나는미실증광고를규제함으로써허위또는기만적인광고를시장에서사전에배제하는것이며, 다른하나는광고내용의적절성여부에대한소비자의판단에도움을주기위하여광고주가 FTC에제출한실증자료중소비자에게필요한정보를일반에게제공하는것이그것이다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 39 FTC법제6조 항에서는 FTC에대하여 위원회가입수한자료의일부로서공공의이익과관계되는것을수시로공표하고, 의회에연차보고서및특별보고서를제출하고추가입법을권고하며, 홍보및일반의사용에최적의양식및방법으로위원회의보고서와심결을간행 18) 할권한을부여하고있다. 이에근거하여 FTC는광고주가제출한실증자료중 공공의이익 과관계된다고판단되는내용을소비자에게홍보또는정보제공하기위하여공개하고있다. 공개방법은인터넷상의 FTC홈페이지에개시하는방법과필요한경우보도자료로서공개하는방법을택하고있다. (4) 운용절차 미국 FTC에서광고규제의근거가되는것은 FTC법제5조이다. 그러나 FTC법제5조는광고규제뿐만아니라사업자의불공정하거나기만적인행위모두에대한규제의근거조항이다. 따라서 FTC법제5 조는미국소비자보호의근간이라고볼수있다. 따라서미국 FTC에서광고규제의운용절차와체계도 FTC법제5조의운용절차와체계에따라이루어진다. FTC법제5조의운용절차와체계를개괄적으로살펴보면다음과같다. ⑴ 소비자보호국에서 FTC법제5조의불공정하거나기만적인행위 18) To make public from time to time such portions of information obtained by it hereunder as are in the public interest; and to make annual and special reoorts 새 the Congress and to submit therewith recommendations; and to provide for the publication of its reports and decisions in such form and manner as may be best adapted for public information and use
40 표시 광고규제합리화방안연구 나관행을비롯하여 FTC에서관장하는법률에위반하는사실이있는지여부를조사하며, 광고주에게관련자료의제출을요청한다. 광고주가제출한자료를검토한후법위반사실이있다고인정될경우, 위원회에심판개시여부에대하여안건을상정한다. ⑵ 위원회에서는소비자보호국에서안건으로상정한사건에대하여심판개시여부를투표로서결정하고, 이를다시소비자보호국으로넘긴다. 위원회는곧바로연방지방법원에소비자피해구제청구소송이나민사청구소송을제기할것을결정하는경우도있다. ⑶ 소비자보호국에서는광고주와협상을통하여동의명령을얻어내기도한다. 이경우위원회의승인을받아야하며, 60일간공공의의견을수렴한다. 그후위원회에서는그내용을검토한후동의명령을확정짓기도하고, 경우에따라서는동의명령을철회하고수정 Complaint 를발하는등기타적절한조치를취할수도있다. ⑷ 광고주가협상을통한동의명령을수용하지않는경우행정법판사 (Administrative Law Judge) 에의한심판이진행된다. 이과정에서청문회가개최되기도하고필요한조사가이루어진다. 그결과심판의실익이없는경우심판개시의중단또는취소를결정하기도하고, 법위반사실이인정되는경우금지명령등의필요한조치가취해진다 (Initial Decision). ⑸ 광고주가행정법판사의명령을수용하는경우, 동명령은 FTC 의명령으로서최종확정되고공표된다. 광고주가행정법판사의명령에불복하는경우, FTC에재심을요청할수있다. 이경우 FTC는전체회의로서행정법판사의명령을확인 변경 취소할수있다 (Final Decision).
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 41 ⑹ 광고주가 FTC의최종결정 (Final Decision) 을수용하는경우, 동명령은 FTC의명령으로서최종확정되고공표된다. 광고주가동명령에불복하는경우연방항소법원에항소할수있고, 연방항소법원의판결을광고주가수용하는경우사건은종결된다. 그러나불복하는경우에는대법원에상고할수있다. 나. 표시규제법제 1) 규제체계 미국에서소비재전반에대한표시규제는연방거래위원회에서 Fair Package and Labeling Act( 공정포장및표시법 ) 에의해이루어지고있다. 따라서동법은표시규제에있어서일반법적성격을가지고있다. 그러나소비재중에서식품, 의약품, 화장품, 의료기기에대해서는동법의적용이제외되고, Food, Drug and Cosmetic Act 에의해식품의약품안전청에서규제하고있다. 상기의개별품목이외에표시규제가별도로필요한분야는 FTC나관련기관에서관장하고있는개별법과산업별또는품목별거래규칙에의해서이루어진다. 19) 2) 공정포장및표시법에의한규제내용 동법은포장과표시를통하여상품가치의비교를촉진하고, 소비자 들에게정확한제품정보를제공하는것을목적으로하고있다. 사업 자가동법을위반한경우는연방거래위원회법제 5 조를위반 20) 한것 19) 이하에서는공정포장및표시법에의한표시규제내용을살펴본다.
42 표시 광고규제합리화방안연구 으로간주된다. 동법은식품, 의약품, 화장품및의료기기를제외한거의모든소비재 (consumer commodity) 의표시에적용된다. 그러나소비재중에서도고기, 가금, 담배, 농약, 알코올음료등은이를관장하는특별법에의해규제되어지므로동법의적용을받지않는다. 동법에서는표시를 소비재에부착되거나소비재를담은포장에부착되는문서, 인쇄, 그림등을말한다. 라고정의하고, 포장은 소비재를소매단계까지유통또는배달시키기위하여당해제품을감싸고있는용기또는꾸러미 라고정의하고있다. 동법제3조에서는불공정하고기만적인포장과표시를금지시키고있으며, 21) 제4조에서는표시에서반드시제시하여야할필요표시사항과금지사항을규정하고있다. 필요표시사항으로는 1 소비재의명칭과제조자, 또는유통업자의이름과주소 2 내용량 ( 중량, 크기, 또는개수 ) 을규정하고, 내용량에대해서는표시방법을다음과같이구체적으로제시하고있다. 1 내용양은주표시면 (principal display panel) 에정확하게표시하여야한다. 2 내용량의표시방법으로 4파운드또는 1개론미만의포장품인경우, 온스단위가가능한경우에는온스단위또는파 20) FTC 법제 5 조에서는사업자의행위중에서 상거래또는상거래에영향을미치는불공정한경쟁방법, 불공정하거나기만적인행위또는관행 을위법행위로규정하고있다. 따라서 FTC 에서는 " 공정포장및표시법 을위반하는사업자의행위도위법으로보고있다. 21) 미국에서표시규제관련연방법이많으며, 이러한법률에서표시규제와관련하여 1 표시관련법은국산품 ( 미국산 ) 과수입품에공통으로적용되어지며, 법적용에서도차별을하지아니한다. 2 모든수입품은영어로지워지지않도록표시되어야한다. 3 내용량은반드시영국의도량형단위로표시하여야한다고공통적으로규정되어있다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 43 운드의분수또는소수로순량을표시하여야한다. 3 길이가표시되어있는포장품의경우에는인치단위로표시하되, 최대단위 ( 야드, 피트 ) 의단수는인치단위와피트또는야드의분수또는소수로표시하여야한다. 4 면적으로표시된포장품의경우에는평방인치단위로표시하되, 최대단위 ( 평방야드, 평방피트 ) 의단수는평방인치단위또는평방피트나평방야드의분수또는소수로표시하여야한다. 표시사항에대한전반적인표시방법도구체적으로제시하고있는바, 그내용은다음과같다. 1 포장에표현하는일체의사항은현저하게눈에띄도록하여읽기쉽게하여야한다. 2 숫자와문자의크기는주표시란에크게표시하여야한다. 3 같은포장품에대해서는같은크기의활자로표시하여야한다. 4 포장품을전시할경우에는그포장품을진열대위에놓았을때문자등이평형하게되도록기재하여야한다. 한편, 연방거래위원회는 FTC법제5조하의일반적권한과공정포장및표시법에서 개별법에의해특별히규제가없는제품에대해서는 FTC가당해제품에대한표시기준이나광고기준을설정할수있다 는권한에근거하여품목별, 산업별로다수의거래규칙과산업가이드를공표하고, 여기에근거하여부당표시와광고를규제하고있다.
44 표시 광고규제합리화방안연구 2. 일본 가. 규제체계 일본에서표시 광고규제는타율규제와업계의자율규제그리고업계가자율적으로제정하여공정거래위원회의승인을받은공정경쟁규약등 3가지축에의하여이루어진다. 공정경쟁규약은다른나라에는볼수없는일본의독특한제도이다. 22) 일본에서표시 광고규제와관련하여대표적인법률은 1962년에제정된 부당경품류및부당표시방지법 ( 이하 경품표시법 이라한다 ) 을들수있다. 23) 동법률은모든사업자그리고표시에공통적으로적용되는일반법적성격을가지고있다. 특정품목별로는가정용품은통산성에서, 택지건물은건설성에서, 식품과의약품은후생성등에서관련법률에의거하여규제하고있다. 나. 경품표시법의주요내용 1) 표시의범위 동법은상품및용역의거래와관련하여부당한경품류및표시에의 한고객유인을방지하기위하여독점금지법의특례를정함으로서, 공정 한경쟁을확보하고일반소비자를보호하는것을목적으로하고있다. 22) 최근, 우리나라공정거래위원회에서도이를여러분야에많이도입하고있다. 23) 일본에서는 2 차세계대전전까지만하더라도사상표현의자유까지규제하는등표시 광고규제가광범위하게이루어졌으나, 1950 년대를전후하여규제대상과내용이체계화되기시작하였다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 45 동법에서는표시를 고객을유인하기위한수단으로사업자가자기가공급하는상품또는용역의내용혹은거래조건기타이들거래에관한사항에대하여행하는광고와그이외의표시 라고정의하고있다. 일반적으로표시개념은두가지의미로사용된다. 하나는넓은의미의표시개념인, 설명 제시 (representation) 를의미하는경우이며, 다른하나는좁은의미의표시개념인라벨링 (labeling) 을의미하는경우이다. 전자는소비자정보를설명 (representation) 할수있는모든매체인광고 (advertising), 표시 (labeling), 방문판매원에의한설명이나표시등정보제공활동을모두포함하는데비하여, 후자는상품정보를설명할수있는여러매체중에서상품또는상품의용기나포장을통하여정보를제공하는라벨링만을의미한다. 부당경품류및부당표시방지법 에서 표시 는상품본체에의한표시 ( 용기 포장을포함한다 ), 매장에서의표시, 광고전단광고, 신문 잡지에의한광고뿐만아니라, 텔레비전이나인터넷에의한광고, 심지어는방문판매원등에의한설명등소비자에게정보를설명 (representation) 할수있는모든매체에의한정보제공행위를의미한다. 24) 동법에서도표시를 4가지로열거하고있는바, 그내용은다음과같다. 1 상품, 용기또는포장에의한광고, 기타의표시및이에첨부한물건에의한광고기타의표시 2 견본, 전단, 팜프렛, 광고성냥, 기타이와유사한물건에의한광고 ( 수신자광고및입장권에의한광고를포함 ) 및 24) 그러나동법의내용에서좁은의미의표시개념인라벨링을의미하는 표시 도있다. 문맥의의미를고려하여표시의내용을판단하여야한다.
46 표시 광고규제합리화방안연구 방문광고 3 포스트, 간판 ( 플랭카드및건물또는전차, 자동차등에기재된것을포함 ), 내온사인, 애드벌룬, 기타이와유사한물건에의한광고및진열물또는실연에의한광고 4 신문, 잡지기타출판물, 방송 ( 유선전기통신설비또는확성기에의한방송을포함 ), 영상, 연극또는전광에의한광고 2) 규제대상표시 경품표시법제4조에서는일반소비자를오인케함으로써부당하게고객을유인하거나, 공정한경쟁을저해할우려가있다고인정되는표시를 부당표시 로규정하고, 이러한표시를금지하고있다. 동법제4 조에서규제대상으로규정하고있는부당표시유형은다음과같다. 1 상품또는용역의품질, 규격기타의내용에대하여실제의것 25) 또는당해사업자와경쟁관계에있는타사업자에관련된것보다현저히우량하다고일반소비자를오인하기위해부당하게고객을유인하거나, 공정한경쟁을저해할우려가있다고인정되는표시 2 상품또는용역의가격, 기타의거래조건에대하여실제의것또는당해사업자와경쟁관계에있는타사업자에관련된것보다도거래의상대방에게현저하게유리하다고일반소 25) 실제의것보다우월한지 의여부는실제의것과비교할때보다가치가있다거나고가인것으로표시된것, 가치나가격에서차이가없는데도소비자가표시만보고받는이미지가실제의것보다우월한것으로받아들여지는것을말하며, 현저히 는당시의사회통념을기준으로한다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 47 비자에게인식 26) 되어지기위해부당하게고객을유인하여, 공정한경쟁을저해할우려가있다고인정되는표시 3 바로위에서열거한것외에상품또는용역에관한사항에대하여일반소비자에게오인될우려가있는표시로서, 부당하게고객을유인하여공정한경쟁을저해할우려가있다고인정하여공정거래위원회가지정하는것공정거래위원회는기타거래의부당표시에관한사항 (3의내용 ) 중에서현재까지일반소비자에게오인되어질우려가있다고인정되는다음 5가지항목에대하여부당표시내용을구체적으로규정하고있다. 1 무과즙의청량음료수등에대한표시 27) 2 상품의원산국에대한부당표시 28) 3 소비자신용의융자비용에관한부당표시 29) 4 부동산의유인광고에의한부당표시 30) 26) 여기에는실제의거래조건보다도유리한거래조건을가장하여제시한경우도해당된다. 그리고거래조건에서는가격에대한부당표시가특히많으므로, 공정거래위원회에서는 부당한가격표시에관한경품표시법의운용기준 을공표하고있다. 27) 과즙이나과육이들어있지않은청량음료수에과실의명칭을사용한상품명을표시하거나, 과실의그림, 사진, 도안을표시하거나, 과즙, 과육등과동일하거나색, 향등을표시하면서 무과즙 등과같이과즙이들어있지않다는사실을명확히표시하지않은경우는부당표시에해당한다. 28) 국내에서생산된제품에외국의국명, 지명, 국기나외국의사업자명, 디자이너명혹은문자에의한표시의전부나주요부분이외국문자인것, 외국에서생산된상품에그상품의원산지명이외의국명, 지명, 국기나그상품의원산지이외국가의사업자명, 디자이너명혹은문자에의한표시의전부나주요부분이일본어문자인것등의표시는부당표시에해당한다. 29) 소비자신용의융자비용에대하여실질이율이명료하게표시되지않은경우등을부당표시로규정하고있다. 30) 부동산과미끼광고에서의부당표시는광고에서반드시표시하여야할주요정보의내용에해당하므로여기서는구체적인내용을생략한다.
48 표시 광고규제합리화방안연구 5 미끼광고에관한부당표시 3) 부실증광고규제제도 일본에서는 2003년까지사업자가표시에서주장한내용이경품표시법제4조에서금지하고있는부당표시에해당하는지의여부에대한입증을공정거래위원회가부담하고있었다. 그러나표시에서주장하는내용이진실한지의여부를당해사업자가아닌, 일반소비자나행정기관등제3자가신속 정확하게판단하는것은한계가있다. 특히그내용이제품의효능이나성능등과관련된경우에는더욱그러하다. 이에따라일본에서도상품이나서비스의내용에관하여합리적근거가없는표시를효과적으로규제하기위하여 2003년에경품표시법제4조에 2항 31) 을신설하여부실증광고규제제도를도입하였다. 32) 동제도의도입으로표시에서주장하는내용의진실성여부에대한입증책임이사업자에게전환됨으로써, 공정거래위원회는표시내용에대한심의의신속성은물론이고, 사업자가실증자료에근거하여표시에서주장을하게하는데크게기여하게되었다. 31) 동조항에서는 사업자가행한표시가부당한지를판단하는데있어서필요하다고인정되는경우에는당해표시를한사업자에대하여기간을설정하고, 당해표시를증명할수있는합리적근거를나타내는자료의제출을요구할수있다 고규정하고있다. 32) 동제도를투명하고공정하게운영하기위하여 부실증광고에대한규제지침 을마련하고있다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 49 3. 한국 가. 규제체계 우리나라에서부당표시에대한규제체계는모든물품및용역그리고사업자에게공통적으로적용되어지는일반법적성격을가진법규와특정품목이나분야에만적용되어지는개별법규에의해규제되고있다. 일반법적성격을가진대표적인법규로는표시광고의공정화에관한법률 ( 표시광고법 ), 소비자기본법등을들수있으며, 개별법규로는식품위생법, 약사법, 화장품법, 품질경영및공산품안전관리법등을대표적으로들수있다. 이하에서는표시광고법에대한내용만개괄적으로살펴본다. 나. 표시광고법의주요내용 1) 법목적 표시광고법은상품또는용역에관한표시 광고에있어서소비자를속이거나소비자로하여금잘못알게하는부당한표시 광고를방지하고, 소비자에게바르고유용한정보의제공을촉진함으로써공정한거래질서를확립하고소비자를보호함을목적으로한다 ( 법제1조 ). 동법률은소비자정책의선진화방안의하나로, 소비자정보의공개를촉진하고, 부당한표시 광고를사전에예방하기위하여제정되었다. 동법제정이전에는독점규제및공정거래에관한법률 ( 이하독점규제법이라한다 ) 에근거하여불공정한표시와광고를규제하였다. 그러나부당한표시 광고로부터소비자피해가증가하고, 표시 광고
50 표시 광고규제합리화방안연구 의특성이다른부당한고객유인행위와다른점이있어효과적인규제에는한계가있었다. 이에따라표시 광고의특성을감안한종합적인정책추진을위하여 1999년에독자적인특별법인 표시 광고의공정화에관한법률 을제정하였다. 여기서종합적인정책은부당한표시 광고방지, 소비자에게바르고유용한정보의제공촉진으로압축된다. 먼저부당한표시 광고의방지에는일반적으로예방적인조치를의미하는것으로생각할수있으나, 이법률에서는사후규제조치를주된내용으로하고있다. 물론부당한표시 광고행위를억제한다는의미에서그리고피해의확산을방지한다는취지에서예방조치의범주에포함된다고는할수있다. 다음으로, 소비자에게바르고유용한정보의제공은중요한표시 광고사항의고시제도와표시 광고내용에대한실증자료공개제도를통하여그목적을달성하고자하고있다. 33) 2) 주요내용 (1) 부당한표시 광고행위의금지 사업자등은소비자를속이거나소비자로하여금잘못알게할우려 33) 표시광고법의이러한목적은순수한불법적인광고행위규제와소비자정보제공정책을동시에수행하고자하고있다. 그러나공정거래위원회에서일반적인거래규제이외에개별적인산업이나품목또는용역의거래까지규제를확장하여이를모두포섭하는것은다소무리가있다. 특수한경우에까지표시광고법으로해결하는것은규제의적절성, 필요성등의판단에서운영상의마찰이예상되고또한법률상쟁점이노출되는등문제가있기때문이다. 예를들어소비자에의정보제공정책은각분야의특성을고려하는배려가필요한분야이다. 운영의묘가필요한사항이다.
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 51 가있는표시 광고행위로서공정한거래질서를저해할우려가있는허위 과장의표시 광고, 기만적인표시 광고, 부당하게비교하는표시 광고, 비방적인표시 광고행위를하거나다른사업자등으로하여금이를행사하게하여서는아니된다 ( 법제3조제1항 ). 부당한표시 광고행위에대한구체적인내용은대통령령으로정하며 ( 법제3조제2항 ), 대통령령제3조에서는그내용을다음과같이정하고있다. 1 허위 과장의표시 광고는사실과다르게표시 광고하거나사실을지나치게부풀려표시 광고하는것을말한다. 2 기만적인표시 광고는사실을은폐하거나축소하는등의방법으로표시 광고하는것을말한다. 3 부당하게비교하는표시 광고는비교대상및기준을명시하지아니하거나객관적인근거없이자기또는자기의상품이나용역을다른사업자또는사업자단체의상품이나용역과비교하여우량또는유리하다고표시 광고하는것이다. 4 비방적인표시 광고는다른사업자 사업자단체또는다른사업자 사업자단체의상품에관하여객관적인근거가없는내용으로표시 광고하여비방하거나불리한사실만을표시 광고하여비방하는것이다. 공정거래위원회는부당한표시 광고의세부적인유형또는기준을정하여고시할수있다. 이경우미리관계행정기관의장과협의하여야한다 ( 영제3조제5항 ).
52 표시 광고규제합리화방안연구 (2) 중요한표시 광고사항고시제도 공정거래위원회는상품또는용역이나거래분야의성질에비추어소비자보호및공정한거래질서의유지를위하여필요한중요사항으로서그사항이표시 광고사항에포함되지아니할경우그로인하여 1 소비자피해가빈번하게발생하고있는사항 2 소비자가상품등의중대한결함또는기능상의한계등을정확히알지못하여소비자의구매선택에결정적인영향을미치게되는경우 3 소비자의생명 신체상의위해가발생할가능성이있는경우 4 그밖에소비자의합리적인선택을현저히그르칠가능성이있거나공정한거래질서를현저히저해하는경우등이생길우려가크다고판단되는때에는그표시 광고사항에포함시킬사항을고시할수있다. 다만다른법령에서표시 광고하도록하고있는사항은제외한다 ( 법제4조제1항 ). 공정거래위원회가위사항을고시하고자하는경우에는동법제4조의2에의한중요정보제공협의회및관계행정기관의장과협의하여야하며, 필요하다고인정되는때에는공청회를개최하여관련사업자단체, 소비자기본법에의하여등록된소비자단체의의견을들어야한다 ( 법제4조제2항 ). 중요정보를고시함에있어소비자, 사업자등이해관계인에게종합적인정보를제공하기위하여다른법령에서표시 광고를하도록한사항및표시 광고를제한하거나금지하고있는사항도통합하여공고할수있다 ( 법제4조제3항 ). 중요정보의발굴 평가에관한사항, 통합공고에관한사항등을협의 조정하기위하여공정거래위원회에중요정보제공협의회를둔다 ( 법제4조의2). 사업자가
제 3 장주요국의표시 광고규제법제현황 53 고시된중요정보를표시 광고하지아니한경우에는 1 억원이하의과 태료처분을받는다 ( 법제 20 조제 1 항제 1 호 ). (3) 표시 광고내용의실증 사업자등은자기가행한표시 광고중사실과관련된사항에대하여는이를실증하여야한다 ( 법제5조제1항 ). 공정거래위원회는사업자등이법제3 조제1항 ( 부당한표시 광고행위금지 ) 의규정에위반할우려가있어그실증이필요하다고인정되는경우에는그내용을구체적으로명시하여당해사업자등에게관련자료의제출을요청할수있다 ( 법제5조제2항 ). 실증자료의제출을요청받은사업자등은요청받은날부터 15일이내에그실증자료를공정거래위원회에제출하여야한다. 다만, 공정거래위원회는정당한사유가있다고인정되는경우에는그제출기간을연장할수있다 ( 법제5조제3항 ). 공정거래위원회는상품등에관하여소비자가잘못아는것을방지하거나공정한거래질서를유지하기위하여필요하다고인정되는경우에는사업자등이제출한실증자료를비치하여이를일반이열람할수있게하거나기타적절한방법에의하여이를공개할수있다. 다만, 그자료가사업자또는사업자단체의영업상의비밀에해당하여그공개가사업자등의영업활동을침해할우려가있는경우에는그리하지아니한다 ( 법제5조제4항 ). 공정거래위원회는사업자등이실증자료의제출을요청받고도제출기한내에이를제출하지아니한채계속하여표시 광고를한때에는실증자료를제출할때까지그표시 광고행위의중지를명할수있다 ( 법제5조제5항 ). 사업자가법제5조3
54 표시 광고규제합리화방안연구 항을위반하여실증자료를제출하지아니한경우에는 1 억원이하의 과태료처분을받는다 ( 법제 20 조제 1 항제 2 호 ). (4) 임시중지명령제도 공정거래위원회는표시 광고행위가법제3조제1항 ( 부당한표시 광고행위의금지 ) 의규정에위반한다고명백하게의심되거나, 당해표시 광고행위로인하여소비자또는경쟁사업자에게회복하기어려운손해가발생할우려가있어이를예방하기위한긴급한필요가있다고인정되는경우에는사업자등에대하여표시 광고행위를일시중지할것을명할수있다 ( 법제8조제1항 ). 소비자단체기타대통령이정하는기관 단체는사업자등의표시 광고행위가앞의일시중지할것을명할요건에해당한다고인정되는때에는서면으로공정거래위원회에당해표시 광고행위의일시중지를명하도록요청할수있다 ( 법제8조제2항 ).
제 4 장표시광고법상규제제도검토 1. 부당한표시 광고행위금지 2. 중요한표시 광고사항고시 3. 표시 광고내용의실증 4. 사업자단체의표시 광고제한행위의금지 5. 손해배상제도 6. 기타
제 4 장표시광고법상규제제도검토 57 1. 부당한표시 광고행위금지 가. 제도현황 표시광고법은상품또는용역에관한표시 광고에있어서소비자를속이거나소비자로하여금잘못알게하는부당한표시 광고를방지하고, 소비자에게바르고유용한정보의제공을촉진함으로서공정한거래질서를확립하고소비자를보호함을목적으로하고있다. 따라서동법에서가장핵심적인내용은바로부당한표시 광고의금지를규정하고있는동법제3 조라고할수있다. 1) 적용대상 동법제3조에서규제대상으로규정하고있는부당한표시 광고에서표시와광고를어떻게정의하는가는매우중요한문제이다. 표시와광고를어떻게정의하는가에따라표시광고법의적용대상이결정되기때문이다. 이에따라동법제2조 ( 정의 ) 에서도표시와광고에대한정의를규정하고있다. 동법에서는표시에대한정의를 사업자또는사업자단체가상품또는용역 ( 이하 상품등 이라한다 ) 에관한다음각목의하나에해당하는사항을소비자에게알리기위하여그상품의용기 포장 ( 첨부물및내용물을포함한다 ), 사업장등의게시물또는상품권 회원권 분양권등상품등에관한권리를나타내는증서에쓰거나붙인문자나도형및상품의특성을나타내는용기 포장을말한다. 라고정
58 표시 광고규제합리화방안연구 의하고, 각목의사항으로자기또는다른사업자등에관한사항, 자기또는다른사업자등의상품등의내용 거래조건기타거래에관한사항을규정하고있다. 상기정의에의하면, 동법에서는상품등의용기나포장뿐만아니라사업장등의게시물도표시의매체로인정하고있으며, 다른사업자나사업자단체에관한사항도표시하여야할정보대상에포함시키고있다. 따라서동법에서는상품, 그상품의용기나포장에자신이제공하는상품에관한사항을나타내는문자나도형은물론이고, 다른사업자나사업자단체와관련된사항도포함되며, 사업장등에설치한게시물을통하여나타낸문자나도형등도표시에포함시키고있다. 한편, 동법에서는광고에대한정의를사업자등이상품등에관한사항을 신문등의자유와기능보장에관한법률 제2조제1호의규정에의한정기간행물, 동조제5호의규정에의한인터넷신문, 방송법 제2조제1호의규정에의한방송, 전기통신기본법 제2 조제1호의규정에의한전기통신, 그밖에대통령령이정하는방법으로소비자에게널리알리거나제시하는것을말한다고규정하고, 시행령에서 기타대통령령이정하는방법 이라함은전단 팜플렛 견본또는입장권, 인터넷또는 PC통신, 포스터 간판 네온사인 에드벌룬또는전광판, 비디오물 음반 서적 간행물 영화또는연극, 자기의상품외의다른상품, 기타상기와유사한매체또는수단을이용하는것을말한다고규정하고있다. 따라서우리나라표시광고법에서규정하고있는표시와광고는넓의의미의표시개념인설명 (repesentation) 을의미하는것이아니라, 표시 (labeling) 와광고 (advertising) 만을의미한다. 따라서방문판매원의설명등은동법의적용대상에포함되지않는다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 59 2) 규제대상 표시광고법제3조제1항에서는규제대상이되는부당한표시 광고행위를허위 과장의표시 광고, 기만적인표시 광고, 부당하게비교하는표시 광고, 비방적인표시 광고등 4가지유형으로규정하고, 사업자로하여금상기 4가지의부당한표시 광고행위를금지하도록규정하고있다. 그리고동법시행령에서 4가지부당한표시 광고행위유형을구체적으로설명하고있다. 34) 동법제3조제2항에서는제1항에서규정하고있는 4가지의부당한표시 광고행위에대한내용을대통령령에서구체적으로정할수있도록규정하고있다. 지금까지공정거래위원회에서상기규정에근거하여제정한부당한표시 광고행위에대한기준이나심사지침은다음과같다. 1 부당한표시 광고행위의유형및기준 2 환경관련표시 광고에대한심사지침 3 통신판매표시 광고에관한심사지침 4 수상 인증등의표시 광고에관한심사지침 5 상가등의분양및임대표시 광고에대한심사지침 6 주택의표시 광고에대한심사지침 7 주유소등석유판매업에있어서의공급자에관한부당한표시 광고행위의유형및기준고시 8 보험상품표시 광고에관한심사지침 9 은행등의금융상품표시 광고에관한심사지침 34) 구체적인내용은제 3 장의내용에서한국의 부당한표시 광고행위의금지 를참고하기바란다.
60 표시 광고규제합리화방안연구 10 비교표시 광고에관한심사지침 11 소비자안전에관한표시 광고심사지침 12 임시중지명령에관한운영지침 13 정정광고에관한운영지침 14 중요한표시 광고사항고시 15 추천 보증등에관한표시 광고심사지침 표시 광고실증에관한운영고시상기내용중 부당한표시 광고의유형및기준지정고시 에서는 17개분야에대하여구체적인내용을규정하고있는바 35), 이의내용은다음과같다. 1 사업자자신에관한표시 광고 2 가격에관한표시 광고 3 원재료, 성분에관한표시 광고 4 품질, 성능, 효능등에관한표시 광고 5 규격, 용량, 수량등에관한표시 광고 6 제조일자, 유통기간등에관한표시 광고 7 제조방법에관한표시 광고 8 특징에관한표시 광고 9 원산지, 제조자에관한표시 광고 10 보증에관한표시 광고 35) 동고시에서제시하고있는 16 개분야에대한정보는거래과정에서소비자에게필요한정보로서개별표시법에서의필요표시사항과비슷하다. 그러나 추천 보증에관한사항, 경쟁사업자및경쟁사업자상품에관한사항 등일부분야는광의의표시개념에서만해당되는내용이다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 61 11 용기, 포장에관한표시 광고 12 추천, 권장등에관한표시 광고 13 용도, 사용방법, 주의사항등에관한표시 광고 14 경쟁사업자및경쟁관계상품에관한비교표시 광고 15 누락, 은폐등에의한기만적인표시 광고 16 기타의거래내용및거래조건에관한사항의표시 광고 3) 시정조치등 공정거래위원회는사업자등이법제3조제1항의규정에위반하여부당한표시 광고행위를하는때에는그시정을위하여 1 당해위반행위의중지 2 시정명령을받은사실의공표 3 정정광고 4 기타위반행위의시정을위하여필요한조치를명할수있다 ( 법제7조제1 항 ). 시정명령을받은사실의공표및정정광고에관하여필요한사항은대통령으로정한다 ( 법제7조제2항 ). 공정거래위원회는표시 광고행위가법제3조제1항의규정에위반한다고명백하게의심되거나당해표시 광고행위로인하여소비자또는경쟁사업자에게회복하기어려운손해가발생할우려가있어, 이를예방하기위한긴급한필요가있다고인정될때에는당해표시 광고행위를일시중지할것을명할수있다 ( 법제8조제1항 ). 공정거래위원회는이외에매출액기준으로과징금을부과할수도있다 ( 법제9조 ).
62 표시 광고규제합리화방안연구 나. 문제점 1) 적용대상한계 우리나라표시광고법의적용대상은좁은의미의표시 (labeling) 와광고 (advertising) 이다. 그러나소비자정보원은표시와광고이외에많이있다. 종업원의설명, 방문판매원의설명, 홍보성기사등이대표적이다. 특히최근에는통신기술의혁신으로미디어의융합이일어나면서통신매체와방송매체등매체의구분도허물어지고있다. 따라서전통적인표시와광고만을표시광고법의적용대상으로할경우에는부당한소비자정보로부터소비자피해가양산될가능성이크다. 36) 2) 부당한표시 광고행위범위 표시광고법에서규제대상이되는사업자의부당한표시 광고행위는소비자를속이거나소비자로하여금잘못알게하는사업자의표시 광고행위이며, 이를구체적으로허위 과장의표시 광고, 기만적인표시 광고, 부당하게비교하는표시 광고, 비방하는표시 광고등 4가지유형으로규정되어있다. 그러나표시광고법이표시와광고규제에있어서일반법적성격을가지고있다는점을감안할때, 현재의규제대상인 4가지유형만규제대상으로하는것은다소문제가있다. 36) 특히, 상표규제는특허청에서상표법에의해서규제를하고있기때문에중복규제라는이유로현재까지공정거래위원회에서의규제실적이없다. 그러나상표가표시나광고에서소비자를오인시킬가능성이있다면, 이것도규제대상에포함되어야한다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 63 현재의규제대상으로는사회적으로문제가되는선정적인광고나폭력적인광고, 우리나라의미풍양속을해칠우려가있는광고등은규제대상이되지않는다. 물론이러한유형의광고를규제하여야하는가에대해서는논란의여지가있을수있다. 그러나가장큰문제점으로제기할수있는내용은광고내용이사회적으로바람직하지않는소비문화를조장하는경우도규제할수없다는점이다. 소비행위는개인의효용증대를위해서매우중요하지만, 국가경제에미치는영향도간과하여서는아니된다. 이번에개정된소비자기본법에서도이러한점을인식하여소비자의책무에 지속가능한소비등사회적으로바람직한소비를위하여노력하여야한다. 라는내용을소비자의책무로규정하고있다. 이러한측면에서현재의부당한표시 광고행위유형만으로는사업자의부당한표시 광고를규제하는데한계가있다. 3) 업종별 분야별규제가이드라인비체계성 표시광고법제3조제1항에서사업자의부당한표시 광고행위로허위 과장의표시 광고등 4가지유형을규정하고있으며, 동법제3 조제2항에서는제1항에서규정하고있는 4가지의부당한표시 광고행위에대한내용을대통령령에서구체적으로정할수있도록규정하고있다. 공정거래위원회는이에근거하여분야별 품목별로사업자의부당한표시 광고행위를심의하기위하여내부심사지침이나심사기준을고시하고있다. 지금까지공정거래위원회에서지침이나심사기준등
64 표시 광고규제합리화방안연구 으로고시되어있는내용은 부당한표시 광고행위의유형및기준지정고시 등 10여가지에이르고있다. 37) 그러나지침이나고시내용이체계화되어있지못하며, 일부내용은상위법규와다른내용이규정되어있는경우도있는등많은문제점이있다. 4) 시정조치수단미흡 공정거래위원회는사업자또는사업자단체가부당한표시 광고행위를하는때에는그시정을위하여당해위반행위의중지, 법위반사실의공표, 정정광고, 기타위반행위의시정을위하여필요한조치를명할수있다. 그러나이러한시정조치에다소문제가있다. 가장큰문제점은임시중지명령제도이다. 공정거래위원회는법제8조에의해서사업자의표시 광고행위가제3조제1항 ( 부당한표시 광고행위의금지 ) 의규정에위반한다고명백하게의심되거나, 당해표시 광고행위로인하여소비자또는경쟁사업자에게회복하기어려운손해가발생할우려가있어이를예방하기위한긴급한필요가있다고인정될경우에는당해표시 광고행위의일시중지를명할수있다. 그러나이에대한구체적인절차와방법등이법률에규정되어있지않아동제도가거의활용되지못하고있다. 광고는사업자의경영활동에서매우중요한활동이기때문에행정기관에서이를잘못운용할경우에는사업자로부터손해배상소송등 37) 통신판매광고관련지침에서는전자상거래도통신판매로규정하고있으나, 전자상거래등에서의소비자보호에관한법률 에서는전자상거래사업자를통신판매사업자와엄격히구분하고있는것이대표적이다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 65 여러가지문제가발생할가능성이크다. 따라서공정거래위원회에서임시중지명령을하는데는신중을기할수밖에없다. 그럼에도불구하고이와관련하여구체적인절차와방법등이구비되어있지않은것은동제도의운용을실질적으로제한하는역할을하고있다. 정정광고제도도많은문제점을않고있다. 동제도는부당광고를행한사업자가부당광고를하였다는사실을공개함으로써, 소비자들로하여금당해사업자와해당광고로부터소비자피해를예방하는것이목적이다. 그러나정정광고를구체적으로어떻게하여야하는가에대한구체적인기준이합리적이지못하여원래의목적이거의이루어지지않고있다. 38) 다. 개선방안 1) 적용대상의확대 동법의적용대상을확대하여야한다. 이를위해서는우선, 표시와광고에대한정의를개정하여야한다. 현행정의규정에서표시에대한정의를개정하여표시개념에광고가포함되어있는문제를개선하여야한다. 광고의개념에서도홍보성기사, 홈페이지내용등과같이기업의홍보활동도적용대상이되는지의여부를명확히하여야한다. 아울러상표도동법의적용대상임을명확히하여야한다. 그리고장기적으로는표시와광고이외의부당한소비자정보에대하여규 38) 정정광고의회수등구체적인방법이광고비지출액을기준으로하여야하는것이가장바람직한데도불구하고그렇지못하여정정광고원래의목적을이루지못하고있다.
66 표시 광고규제합리화방안연구 제할수있는방안을강구하여야한다. 일본의경우가좋은모델이 될수있다. 2) 규제대상표시 광고행위의확대 표시광고법제3조의규제대상범위를확대하여야한다. 가장먼저, 확대하여야할사항은사회적으로바람직하지않는소비문화를조장할가능성이있는광고에대한규제가가능하도록하여야한다. 다음으로고려하여야할사항은미실증광고를규제대상으로할것인지를신중히검토하여야한다. 광고실증제도가우리나라에시행된지 10년가까이되었으나아직까지정착되지못하고있으며, 실증자료에근거하여광고를하는경우도사전광고심의를하는경우에만이루어지고있는실정이다. 이러한환경하에서광고사전심의제도가폐지될경우, 부당한광고로인한소비자피해가심각해질가능성이매우높다. 이러한측면을고려할때, 장기적으로는미실증광고도규제대상으로포함되어야한다고판단된다. 미국의미실증광고규제제도가좋은모델이될수있다. 3) 업종별 분야별규제가이드라인의체계화 현재공정거래위원회가표시광고법제3조제2항에근거하여고시하고있는업종별 분야별표시 광고에대한규제가이드라인을전면재검토하고이를체계화하여야한다. 특히상위법률과의상충문제, 가이드라인간상충문제는반드시검토하여야한다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 67 4) 단체소송제도도입 표시 광고의파급효과등을감안할때, 부당한표시 광고에대한시정조치는엄격하여야한다. 특히, 심각한소비자피해를유발할우려가있는사업자의표시 광고행위에대해서는그행위의중지를투명하고엄격하게하여야한다. 이러한측면에서현재행정기관에서하는임시중지명령제도와는별도로법원에서심각한소비자피해를유발할우려가있는사업자의표시 광고행위를중지할수있는제도인단체소송제도를표시광고법에도입하여야한다. 최근개정된소비자기본법에서도단체소송제도가도입되어있으며, 현대사회에서다수의소비자에게동일한피해를유발하는대표적인수단이광고와표시이기때문이다. 정정광고도소기의효과를달성하기위하여광고금액에기초하여정정광고가이루어져야한다. 2. 중요한표시 광고사항고시 39) 가. 제도현황 동제도는소비자의구매선택에영향을미칠수있는중요한표시 광고사항을정함으로써, 소비자가합리적으로선택하는데필요한정보제공을확대하여, 정보부족으로인한소비자피해를사전에예방하는데목적을두고있다. 이는사업자는소비자의상품구매선택에중 39) 동내용은필자가작성한 중요정보고시제도이행실태및개선방안연구 의내용중일부를전제하였다. 이하일부내용에서도필자가기작성한논문에서일부내용을본연구에전제하였음을밝혀둔다.
68 표시 광고규제합리화방안연구 대한영향을줄수있는정보를소비자에게알릴의무가있으며, 소비자는자신이구매하고자하는상품등에관하여정확하게알권리가있다는내용에기초한다. 동제도는표시광고법제4조에근거하고있다. 동법제4조에서는상품등이나거래분야의성질에비추어소비자보호또는공정한거래질서의유지를위하여필요한사항 40) 으로서사업자등이표시 광고하여야할사항과표시 광고의방법을고시할수있다고규정하고있다. 중요한표시 광고사항의고시제도에의하여 1999년에처음으로부동산중개업등 10개업종에대하여중요한표시 광고사항이고시되었으며, 이후 5차례의개정을거쳐현재 3개분야 3개항목과 8개업종 68개항목에대하여중요한표시 광고사항이고시되어있다. 나. 문제점 1) 제도성격의불분명 현행제도가부당한표시 광고규제를위한제도의하나인지, 소비자의구매행위에필요한정보를제공하기위한제도인지명확하지않다. 먼저, 현행제도를전자로보는경우는표시광고법의목적이부당한표시 광고로부터소비자를보호하는것이므로동제도도상기목적을달성하기위한하나의제도로인식하여야한다는입장이다. 따라서, 여기서는중요한표시 광고사항을당해사항이표시 광고에서제공되지않을경우, 소비자의구매행위나소비생활을오도하거나할가능성이있는정보로한정하고, 동제도를정보누락으로인한표시 40) 중요사항에해당되는요건은제 3 장 (2) 의내용을참고하기바란다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 69 광고를사전에예방하기위한제도로인식하는것이다. 41) 다음으로, 동제도를부당광고규제제도의일환이아니라, 거래과정에서소비자에게필요한정보를제공하는제도로인식하는입장이있다. 여기서는중요사항의범위를표시 광고에서제시하지않을경우, 소비자의구매행위를오도하는부당광고에는해당되지않는다하더라도소비자의합리적인소비생활을유도하지못할가능성이있는정보까지확대해석하고, 이를부당광고규제제도와는별도의제도로보는것이다. 2) 중요한 사항의본질불분명 동제도의성격을어떻게보느냐에따라서 중요한 사항의본질도달라진다. 먼저동제도를부당한표시 광고규제제도의일환으로보는경우, 중요한 표시 광고사항은당해정보를표시 광고에서제시하지않았을경우, 소비자의구매행위를오도하거나오도할가능성이있는정보를의미한다. 사업자의부당한표시 광고행위로인한소비자피해는재산상피해와생명 신체상의피해로나눌수있다. 따라서이경우, 중요한표시 광고사항 도당해정보를표시 광고에서제시하지않았을경우, 소비자의구매행위를오도하여재산상손해를유발시킬가능성이있는정보와사용 소비과정에서생명 신체상의위해를야기시킬가능성이있는정보를의미한다. 그러나동제도의성격을거래과정에서소비자의합리적선택을지 41) 이경우, 부당광고규제는사후규제이며, 동제도는부당광고를미연에방지하기위한사전규제제도의성격을가진다.
70 표시 광고규제합리화방안연구 원하기위한제도로인식할경우에는정보의범위가광범위해진다. 소비자를오도할가능성이있는정보는물론이고, 모든소비생활과정에서소비자에게필요한정보가모두포함되기때문이다. 현행법에서는표시 광고를하지아니할경우, 소비자의피해가자주발생하고있는사항, 소비자의구매선택에결정적인영향을미치게되는경우, 소비자의생명 신체상의위해가발생할가능성이있는경우, 그밖에소비자의합리적인선택을현저히그르칠가능성이있거나공정한거래질서를현저히저해하는경우등 42) 으로 중요한 정보의범위를광범위하게규정되어있다. 3) 표시와광고의구분미흡 표시와광고는상품이나서비스에대한정보를제공하는측면에서는같은기능을가지고있으나성격이서로다른점이많다. 43) 그러나현행고시제도에는표시와광고의이러한특성이많이반영되어있지않다. 44) 4) 타규제체계와의연관성부재 표시광고법의목적은사업자의부당한표시 광고행위로부터소비 42) 당초동법률의입법 ( 안 ) 에는중요정보의구제적인내용이규정되어있지않았기때문에입법과정에서이의내용이구체화되었다. 그러나동제도의본질을먼저규명하지않고내용을구체화하였기때문에, 이러한문제가발생한것으로생각된다. 43) 이에대한자세한내용은제 5 장을참고하기바란다. 44) 제 4 차중요정보고시제도의개정에서처음으로표시와광고를구분하였다. 그러나아직까지현행고시제도의내용에서표시와광고를구분하여야할내용이많이있다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 71 자를보호하는데있다. 그리고동목적이효율적으로달성되기위해서는사전예방제도와사후규제제도가유기적인체계를이루어야한다. 이러한점에서중요한표시 광고사항고시제도의운용도중요한정보의누락으로인한소비자피해를예방하는데주안점을두되, 이를위반한사업자에대해서는사전예방제도의위반과는별도로부당한표시 광고규제제도에의한사후규제도함께이루어져야한다. 그러나현행법에서는중요한표시 광고사항고시제도를위반한사업자의표시 광고행위에대하여과태료를부과하는규정만있으며, 당해표시 광고행위를부당한표시 광고로규제하는등의사후규제에대한내용은규정되어있지않다. 이는동제도가법제3 조와관계없는제도로인식하고있기때문에기인한것으로판단된다. 5) 표시 광고관련법률과의관계불분명 우리나라에서표시 광고와관련된법규는무수히많다. 그러나표 시 광고관련개별법규와표시광고법과의관계가명확히규정되어있 지않아법적용의우선순위등에혼란이야기될가능성이있다. 다. 개선방안 1) 제도의성격명확화 중요한표시 광고사항고시제도의성격을명확히하고, 동성격에 기초하여 중요한 사항의내용도명확히규정하여야한다. 본연구
72 표시 광고규제합리화방안연구 에서는동제도의성격을부당한표시 광고중에서기만적인표시 광고규제를사전에예방위한제도의하나로보고, 중요한 표시 광고사항의범위를당해정보가표시 광고에제공되지않을경우, 소비자의구매행위를오도하거나사용또는이용과정에서소비자피해를발생할가능성이있는정보에한정할것을제안한다. 2) 표시와광고의구분 표시와광고는성격이상이한분야가많음에도불구하고, 현재운용중인중요한표시 광고사항고시제도에서는이러한특성이많이고려되어있지않다. 따라서현행고시내용을표시와광고의성격에맞게다시조정하여야한다. 3) 부당한표시 광고규제체계와의연계 중요한표시 광고사항고시제도 ( 법제4조 ) 를부당한표시 광고행위금지제도 ( 법제3조 ) 와연계하여야한다. 이경우, 법제4조를위반한사업자에대해서는먼저과태료를부과하되, 당해광고가법제3조의부당한표시 광고행위에해당되는지의여부도심의하여, 이에해당되는경우에는법제7 조에의한시정조치도동시에하여야한다. 4) 표시광고법과타법규와의관계명확화 표시광고법은모든물품과용역그리고사업자에게적용되어진다. 방송법역시방송광고에한정되기는하나모든물품과용역그리고
제 4 장표시광고법상규제제도검토 73 광고주에게적용되어진다. 식품위생법은 식품 이라는특정품목에대해인쇄매체, 방송매체등모든광고매체에적용된다. 그리나, 현행표시광고법에서는동법과개별법규와의관계가명확히규정되어있지않다. 따라서표시광고법에동법과개별표시 광고법률과의관계를명확히규정하여야한다. 5) 고시내용체계정비 현재고시되어있는중요한표시 광고사항의내용에는비슷하거나같은내용이개별업종별로동일하게규정되어있는등문제가있다. 따라서동고시내용의체계를모든업종등에공통적으로적용될수있는내용은일반기준으로규정하고, 45) 개별품목이나업종의특성에의해일반기준으로는중요정보내용의설명이불가능한내용에대해서만개별업종이나품목별로중요정보내용을규정하는방향으로고시체계를변경하는것이바람직하다. 6) 기존중요정보고시대상업종및정보내용정비 현재운용중인중요한표시 광고사항고시제도의내용에서현실에 맞지않는내용은정비가필요하다. 먼저, 부동산중개업은표시행위가없으므로표시사항은삭제하여 45) 이경우표시 광고를하지아니하여소비자의피해가자주발생하고있는사항에대한일반기준으로는 1 제품작동이불가능한환경이있는경우에는그내용, 2 특정조건충족시만제공되는거래내용인경우에는그내용등을, 그리고소비자가중대한결함또는기능상의한계등을정확히알지못하여소비자의구매선택에결정적인영향을미치게되는경우의일반기준으로는부작용이있는경우에는그내용등을들수있다.
74 표시 광고규제합리화방안연구 야한다. 장의업의경우도현실적으로광고는많이이루어지지않으며, 현재제시되어있는중요정보내용도광고에서제시하기에는곤란한내용이다. 다음으로, 중요정보내용에서는광고에서표시할수없는내용이다수포함되어있다. 다수의업종에서중요정보로제시하고있는피해보상기준이나, 품질보증기간, 환불기준등은광고에서표시하기가현실적으로어려울뿐만아니라구매과정에서반드시필요한정보로보기도어렵다. 따라서동내용들은광고에서상기내용에대하여주장을하는경우에한하여이를광고에서표시하도록하는등의신축적인제도운영이필요하다. 현재고시중인분야및업종중에서중요한정보가누락되어있는경우도있다. 완구업에서작동시주의사항등은표시사항에포함시키는것이바람직하다. 3. 표시 광고내용의실증 가. 제도현황 1) 개관 표시 광고실증제도란표시와광고에서주장하는내용에대해서는 그입증책임을사업자가부담한다는제도이다. 이는기존의입증책임 법리와는배치되는이론이다. 기존입증책임법리에서는불법행위가
제 4 장표시광고법상규제제도검토 75 있다고주장하는원고측에서입증책임을부담하는데비하여표시 광고실증제도에서는표시 광고행위를한사업자에게당해표시 광고가부당한표시 광고가아님을입증하도록하고있다. 이는부당한표시 광고로인한소비자피해의파급효과등을고려할때, 사회전체적인효익측면에서입증책임을사업자에게부담하는것이합리적이라고판단하기때문이다. 우리나라에서표시 광고실증제도는표시광고법제5조 ( 표시 광고의실증등 ) 에근거하고있다. 표시광고법제5조에서는사업자등은자기가행한표시 광고중사실과관련한사항에대하여는이를실증할수있어야하며, 공정거래위원회는사업자등이부당한표시 광고행위의금지규정 ( 제3조제1항 ) 에위반할우려가있어, 실증이필요하다고인정되는경우에는그내용을구체적으로명시하여당해사업자등에게관련자료의제출을요청할수있다. 실증자료의제출을요청받은사업자등은요청받은날부터 15일이내에그실증자료를공정거래위원회에제출하여야한다. 공정거래위원회는정당한사유가있다고인정되는경우에는그제출기간을연장할수있다. 2) 실증제도의기능 표시광고법에서는소비자를속이거나소비자로하여금잘못알게할우려가있는표시 광고를부당한광고로규정하고이를금지하고있다. 사업자등이부당한표시 광고를하였을경우, 공정거래위원회는법제7조에의하여당해위반행위의중지, 법위반사실의공표, 정
76 표시 광고규제합리화방안연구 정광고, 기타위반행위의시정을위하여필요한조치를취할수있다. 그러나사업자등이실증자료를제출하지않았거나, 허위로작성한경우또는실증자료가합리적근거로써인정받지못하는경우, 위원회는당해광고를부당한광고로서법제7조에서규정하고있는시정조치를취할수없다. 요컨대, 표시광고법에서는부당한표시 광고만을금지하고있을뿐, 미실증표시 광고는규제의대상으로삼고있지않다. 따라서사업자가제출한실증자료는허위의표시 광고등부당한표시 광고규제에있어서기초자료로서만활용하게된다. 즉, 표시 광고실증제도는부당한표시 광고의규제와관련하여공정거래위원회의정보수집기능과부당한표시 광고에대한공정거래위원회의입증책임을완화함으로써부당한표시 광고규제의신속성등을제공하는기능만가지고있다. 3) 실증제도의성격 표시광고법상실증제도가사전실증제도냐사후실증제도냐에대하여논란이있다. 사전실증제도라는견해는 15일 의제출기간을그근거로든다. 표시광고법에서실증자료로인정되는자료는연구 시험자료등대부분자료를생산하는데많은시일이소요되므로 15일이내에실증자료를제출하기위해서는사전에실증자료를가지고있어야한다는것이다. 사후실증제도라는견해는표시광고법제5조제1항은사업자등에게자신의표시 광고중사실과관련한사항이진실임을적극적으로입
제 4 장표시광고법상규제제도검토 77 증하도록하는입증책임의전환규정이라는점, 광고주가공정거래위원회로부터실증자료의제출을요청받은후 15일이내에표시 광고에서주장한내용에대하여실증을하고그근거자료를제출하여도전혀문제되지않는다는점, 우리나라의경우미국과달리미실증표시 광고행위자체는규제대상이되지않는다는점, 사업자등은공정거래위원회의회의에출석하여의견을진술하거나필요한자료를제출할수있으며공정거래위원회는시정조치또는과징금납부명령을하기전에사업자등에게의견을진술할기회를주어야한다 ( 제16조제1항, 공정거래법제52조 ) 는점등을들고있다. 4) 사업자의입증책임범위 표시광고법제5조제1항에서는 사업자등은자기가행한표시 광고중 사실과관련한사항 에대하여이를실증할수있어야한다. 고규정함으로써 사실과관련한사항 에대하여사업자등에게입증책임을부과하고있다. 일반적으로표시 광고는기능면에서크게정보전달적표시 광고와설득적표시 광고로분류할수있으며, 주장하는내용면에서는특정사실을주장하는표시 광고와사상이나의견, 관념등을주장하는내용으로구분할수있다. 정보전달적기능을수행하는표시 광고는내용면에서특정사실에관한사항을주장하는표시 광고로서, 소비자들에게경쟁상품이나용역을구별하고일정한상품이나용역의선택에필요한정보, 즉상품이나용역의가격, 성능, 효능, 효과, 품질및판매장소등에대한
78 표시 광고규제합리화방안연구 정보를제공한다. 이러한표시 광고는사람들이필요로하고또한생활에필요한정보를주기때문에보호받을가치가있다. 다만특정사실을주장하는이러한정보전달적표시 광고중에서허위의정보나과장된정보등을제공하는부당한표시 광고는표시광고법의규제대상이된다. 46) 설득적기능을수행하는표시 광고는내용면에서의견이나사상, 관념등을제시하는광고이다. 설득적표시 광고는잠재적소비자들에게어떤관념이나연상작용을일으키게함으로써상품이나용역이더욱매력적이되도록추구한다. 47) 설득적표시 광고는이러한관념들을조장하는것이다. 잠재적인소비자들은이러한관념을자유로이평가하여찬성할수도있고반대할수도있으며, 그판단에따라상품구입에영향을줄수도있고주지않을수도있다. 따라서의견이나관념의제시에의한설득적표시 광고는규제의대상이되지아니된다. 왜냐하면, 이러한주장내용에대해서는진실성을결정할수있는기관이없기때문이다. 48) 다만, 의견을사실의형식으로제시하는경우에는규제의대상이되기도한다. 49) 표시 광고가허위인지아닌지의문제는표시 광고에서주장한사실이허위인지아닌지의문제이다. 광고에서주장한것이사실에관한것이아니라면비록그것이허위라고하더라도규제의대상이되 46) 김배원, 미국에있어서상업적언론의원칙과표현의자유, 미국헌법연구제 6 호, 미국헌법연구소, 1995, 272-273 면. 47) 가령여성실업가는어떤차를사거나특정디자이너의옷을구입할때자신은성공했다고여길수있고, 어떤부모는 TV 에서본장난감을아이들에게사줄때더나은부모라고느낄수있다. 48) 김배원, 앞의논문, 273-274 면. 49) 內田耕作, 앞의책, 46 面.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 79 지아니한다. 50) 따라서표시광고법제5조제1항의 표시 광고중 사실과관련한사항 에대하여이를실증할수있어야한다 에서 사실과관련한사항 은부당광고의규제에있어서의견이나사상, 관념등은규제의대상또는입증의대상이되지아니하고, 사실과관련한사항 만이규제의대상이되고입증의대상이된다는것을확인한것이다. 따라서사업자는광고내용에서사실과관련된사항에대해서만입증책임이있다. 5) 공정거래위원회의실증자료제출요청권및자료제출요청권 행사의요건 법제5조제2항에서는공정거래위원회는부당한표시 광고의우려가있는경우당해사업자에게관련자료의제출을요청할수있다고규정함으로써위원회에대하여자료제출요청권을부여하고있다. 다만공정거래위원회는모든표시 광고에대하여사업자등에게자료제출을요청할수있는것은아니다. 부당한표시 광고의우려가있는표시 광고즉, 소비자를속이거나소비자로하여금잘못알게할우려가있는표시 광고로서공정한거래질서를저해할우려가있는표시 광고에대하여만실증자료의제출을요청할수있다 ( 법제5조제2 항및제3조제1항 ). 그리고사업자등에게실증자료의제출을요청하는경우에도그내용을구체적으로명시하여사실과관련한사항에대하여만이를요청하여야한다 ( 법제5조제1항및제2항 ). 50) 內田耕作, 앞의책, 45 面.
80 표시 광고규제합리화방안연구 6) 소비자에대한정보제공 표시광고법제5조제4항에서는 공정거래위원회는상품등에관하여소비자가잘못아는것을방지하거나공정한거래질서를유지하기위하여필요하다고인정되는경우에는사업자등이제출한실증자료를비치하여이를일반이열람할수있게하거나기타적절한방법에의하여이를공개할수있다 고규정하고있다. 따라서공정거래위원회는소비자가잘못아는것을방지하기위하여필요한경우, 공정한거래질서를유지하기위하여필요한경우, 사업자가제출한실증자료를소비자에게공개할수있다. 다만, 동자료가사업자등의영업상의비밀에해당하여그공개가사업자등의영업활동을침해할우려가있는경우, 공정거래위원회는당해자료를비치 열람 공개하여서는아니된다 ( 제5조제4항단서 ). 7) 운용체계 표시광고법상실증제도는미국의경우와는달리공정거래위원회가사업자등에대하여실증자료를요청한때부터사업자등에게적용되기시작하는것으로그운용체계는다음과같다. ⑴ 공정거래위원회는특정표시 광고가법제3조제1항에서금지하는부당한표시 광고에해당할우려가있는경우그내용을구체적으로명시하여사업자등에게관련자료의제출을요청한다 ( 법제5조제2 항 - 실증자료요청대상광고의범위한정및요청의방법 ). ⑵ 실증자료의제출을요청받은사업자등은표시 광고의내용중사실과관련한사항에대한실증자료를 15일이내에제출한다. 다만,
제 4 장표시광고법상규제제도검토 81 사업자등은정당한사유가있는경우공정거래위원회에대하여제출기한의연장을신청할수있다 ( 법제5조제1항및제3항 - 실증자료의제출기한및실증의범위 ). ⑶ 공정거래위원회는제출받은실증자료에근거하여당해사업자등의표시 광고가제3조제1항에서금지하는부당한표시 광고에해당할우려가있는지여부를판단하고부당한표시 광고로의심되는경우부당한표시 광고심의를개시한다 ( 법제3조제1항 - 실증자료의활용 ). ⑷ 사업자등은표시 광고심의가개시된후, 심의절차에서의견을진술할기회가부여되므로이때자신의표시 광고중사실과관련한사항이진실임을적극적으로입증하여야한다. 사업자등이이를입증하지못하는경우, 당해표시 광고에대하여허위의표시 광고로서규제할수있다 ( 법제16조제1항및공정거래법제52조, 법제5조제1항, 제3조제1항 - 의견진술기회의부여, 부당광고심의시광고내용의진위여부에대한입증책임의전환및그효과 ). ⑸ 당해사업자등에대하여시정조치를명한다 ( 제7조제1항 ). 나. 문제점 1) 사후실증이가능하여허위광고를감소시키는데기여하지못함 표시 광고법상실증제도는그성격을사전실증제도로보는것이타당하다. 그러나법제5조에서 사업자등은이를실증할수있어야하며, 실증자료를요청받은광고주는실증자료를요청받은날로부터 15 일이내에실증자료를제출하면된다 고규정하고있어, 실제로는실
82 표시 광고규제합리화방안연구 증자료에근거하여광고를하지않는경우가많이발생하고있다. 이에따라실증제도도입의목적인허위의표시 광고를감소시키 는데동제도가큰역할을수행하지못하고있다. 51) 2) 실증요청대상표시 광고내용이광범위함 동법에서실증요청대상이되는표시 광고의내용은사실과관련된사항중에서법제3 조 ( 부당한표시 광고행위 ) 의규정에위반할우려가있는광고내용이다. 그러나사실과관련된내용중에서도부당한표시 광고행위에해당되는범위는매우광범위하다. 이에따라광고주가실증자료를사전에준비하는것도현실적으로한계가있다. 3) 실증요청대상표시 광고에대한소비자피해예방이미흡함 공정거래위원회에서는실증자료를요청한표시 광고에대하여광고주가실증자료를가지고있지않다하더라도법에서규정하고있는 15일동안은아무런조치없이기다려야한다. 그리고 15일이경과한후, 실증자료를제출하지않더라도과태료만부과토록규정하고있다. 따라서사업자가실증자료를요청받은표시 광고내용에대하여실증자료를사전에준비하지않고있거나, 사후에준비하지않더라도최소한 15일까지는동표시 광고로인한소비자피해를예방할수없다. 52) 51) 미국에서는광고실증제도가허위광고를줄이는데큰기여를한것으로나타났다. 52) 전문가델파이조사 (2003 년필자가조사 ) 에서도전체의 70% 가현재광고실증제도를잘못운영하고있으며, 가장잘못운영되고있는내용으로는실증
제 4 장표시광고법상규제제도검토 83 다. 개선방안 1) 사전실증의명확화 실증제도의성격을사업자가표시 광고를하기전에실증자료를준비하여야하는사전실증제도로명확히규정하여야한다. 53) 이와함께실증자료를요청받은광고주가실증자료를가지고있지않는경우에는이러한사실을즉시공정거래위원회에통보하도록하는신고제도를도입하여야한다. 다만, 실증자료에근거하지않고주장한사업자의표시 광고행위에대해서는장기적으로미국에서처럼규제대상으로삼는것이바람직하지만, 동제도가도입되기전까지는현행과같이과태료를부과하고, 동시에동표시 광고에대한부당성을판단하여부당한표시 광고로규제하여야한다. 2) 실증자료요청대상내용의명확화 사전실증제도를도입할경우, 법제 3 조의위반가능성이있는표시 광고내용에대하여모두실증자료를준비하는데는문제가있다. 자료요청기간동안소비자피해예방이미흡하다가 53%, 실증자료의제출기간이너무길다가 20%, 실증자료준비시기가사전인지사후인지불분명하다가 14%, 일반인이실증자료를열람하기어렵다가 14% 경으로나타났다 53) 전문가조사에서도전체의 95% 가사전광고실증제도로명확히규정하여야한다는안에찬성하는것으로나타났으며이경우공정거래위원회부터실증자료를요청받은시점에동자료를가지고있지않은경우에는이를공정거래위원회에즉시신고하여야하는제도의도입에도 70% 가찬성하는것으로나타났다.
84 표시 광고규제합리화방안연구 따라서실증자료는요청대상표시 광고내용을법제3 조의위반가능성이있는표시 광고내용중에서 1 생명 신체의위해와관련성이있는표시 광고내용과 2 소비자의구매결정에매우큰영향을미치는표시 광고내용등으로한정할필요성이있다. 54)55) 3) 실증자료를가지고있지않은광고주에대한신고의무부과 실증자료를요청받은사업자가당해실증자료를가지고있지않을경우에는 실증자료를가지고있지않다는사실 을공정거래위원회에즉시신고하도록하고, 공정거래위원회는이러한사실을언론을통해소비자에게정보제공함으로서, 동광고로인한소비자피해를사전에예방하여야한다. 4. 사업자단체의표시 광고제한행위의금지 가. 제도현황 사업자단체는법령에의하지아니하고는당해사업자단체에가입된 54) 미국에서는 1 소비자의건강 (health) 이나안전 (safety) 과관련된내용, 2 소비자들의구매행위를혼란스럽게하는내용, 3 식품및환경과관련한용어에대한내용등을대표적인실증대상내용으로하고있음. 구체적인내용은미국의광고실증제도를참조하기바란다. 55) 전문가조사에서는가장먼저실증자료를요청하여야할광고내용으로생명 신체상의위해와관련이있는광고내용 (48%), 부당광고일가능성이큰광고내용 (43%), 가격, 거래조건, 품질내용등구매선택에영향을미치는광고내용 (10%) 등의순으로나타났다.
제 4 장표시광고법상규제제도검토 85 사업자에대하여표시 광고를제한하는행위를하여서는아니된다. 다만, 공정거래위원회가소비자의이익을보호하거나공정한거래질서를유지하기위하여필요하다고인정하는경우에는그러하지아니하다. 공정거래위원회는사업자단체의표시 광고제한행위를인정하고자하는때에는관계행정기관의장과미리협의하여야한다. 공정거래위원회는동법에서규정하고있는사업자단체의표시 광고제한행위의금지규정을위반하는행위가있는때에는당해위반행위의중지등시정조치를명할수있다. 나. 문제점 사업자단체가당해단체에가입된개별사업자의표시 광고행위를제한하는목적은대부분사업자간과당경쟁을방지하기위한것이다. 경쟁은가장좋은소비자정책이다. 따라서표시 광고가사업자간경쟁을유도하는것은바람직하다. 그러나과당경쟁이시회전체적인효익측면에비효율적이라면이를제한할필요가있다. 이러한측면에서공정거래위원회에서사업자단체의표시 광고제한행위를예외적으로인정하고있는것은합리적이다. 그러나어떠한경우에이를허용할것인가에대한명확한기준이규정되어있지않다. 이에따라자칫단체들의로비등에의해사업자단체에서사업자들의광고행위를제한할가능성이있다. 변호사협회에서변호사들의광고행위를제한하고있는것이대표적인예이다.
86 표시 광고규제합리화방안연구 다. 개선방안 소비자보호나공정한거래질서, 그리고사회적효익측면등사업자간광고행위를제한할수있는기준을법률에서규정하여야한다. 그렇게하여야만투명하고공정한절차와방법에의해동제도가운영됨으로써로비등에의해부당하게사업자간경쟁을제한하는폐해를방지할수있다. 5. 손해배상제도 가. 제도현황 사업자등은법제3조제1항 ( 부당한표시 광고행위의금지 ) 의규정에위반하여부당한표시 광고행위를함으로써피해를입은자가있는경우에는당해피해자에대하여손해배상의책임을진다 ( 법제10조 ). 이경우, 손해배상의책임을지는사업자등은그피해자에대하여고의또는과실이없음을들어그책임을면할수없다. 그러나법제3조제1항의규정에의한위반사항에대하여제7조 ( 시정조치 ) 의규정에의한시정조치를받은경우, 그위반사항과관련된제10조 ( 손해배상책임 ) 의규정에의한손해배상청구권은동법제7조의규정에의한시정조치가확정된후가아니면이를재판상주장할수없다. 다만, 이는민법제750조의규정에의한손해배상청구의소를제한하지아니한다. 그리고동법에의한손해배상청구권은이를행사
제 4 장표시광고법상규제제도검토 87 할수있는날부터 3 년을경과한때에는시효에의하여소멸된다. 나. 문제점 부당한표시 광고로부터의소비자피해는그금액은소액인데비하여, 동일한피해를당한소비자가다수인것이특징이다. 따라서개인소비자가부당광고로부터입은피해를구제받기위하여법원에소를제기하는경우는기대할수없다. 더구나민법의손해배상책임법리는과실책임법리가적용되므로, 무과실책임법리가적용되는표시광고법에의한손해배상보다소비자에게불리한측면이많다. 그럼에도불구하고표시광고법에의한손해배상청구권을동법제7조에의한시정조치가확정되기전에는행사할수없도록제한한것은매우큰문제라할수있다. 다. 개선방안 소비자들이현행표시광고법에의한손해배상청구권을법원을통하여행사하는것은사실상불가능하다. 개인적으로는피해금액이소액일뿐만아니라, 동법에의한시정조치가확정되기전에는동법에의한손해배상청구를제한하고있기때문이다. 따라서현재제한하고있는손해배상청구권내용을철폐하여야한다. 그렇게하여야만법원에서무과실책임법리에의한손해배상청구권행사가가능하기때문이다. 이와함께표시 광고로인한소비자피해의특징이소액 다수라는점을감안하여, 집단소송제도의도입을적극적으로검토하여야한다.
88 표시 광고규제합리화방안연구 그렇게하여야만부당한표시 광고로인한소비자피해에대한손해 배상청구권행사가활발해질것이며, 이는사업자의부당한표시 광 고행위를사전에억제하는데도매우큰역할을할수있기때문이다. 6. 기타 어린이는스펀지와같은존재 라고어느학자가말한바있다. 이는어린이가주위에서발생하는새로운현상에대해스펀지가물을흡수하듯이거의무비판적으로받아들이는현상을함축적으로설명하는말이다. 어린이는처음경험하는내용이많으며이를오랜기간동안기억한다. 어린시절에경험한내용은성인이되어서도영향을미치게된다. 폭력적이거나반사회적인이미지가강한광고에많이노출된어린이는그렇지않는어린이보다폭력적이고반사회적인행동을보다많이하는경향이있다는연구결과는이를잘설명하고있다. 이러한사실은모두어린이대상광고에서는특별히주의를기울여야한다는것을강조한것이다. 그러나현행표시광고법에서는어린이광고에대한규정이없다. 따라서동법이표시 광고규제에있어서일반법적성격을가지고있다는점을감안할때, 어린이광고에대한광고주등의주의와경각심을고취시킬수있는내용이규정되어야한다.
제 5 장 표시광고법개정방향 1. 법률체계 2. 규제대상 3. 규제체계
제 5 장표시광고법개정방향 91 1. 법률체계 표시와광고는소비자가가장많이접하는소비자정보원이다. 그리고가장소비자피해를많이유발하는소비자정보원이기도하다. 표시와광고에대한규제만이라도효율적으로이루어진다면, 소비자문제는현재보다많이감소할것이다. 그러나현행표시광고법의체계로는효율적인규제가이루어질수없다. 표시와광고는모두소비자정보원이므로상품이나서비스에대한정보를제공하는측면에서는같은기능을한다. 그러나다음과같은측면에서성격이서로다른점이많다. 먼저, 표시와광고는제공되는정보의내용면에서차이가있다. 표시는상품자체의정보를주로제공하기때문에정보의내용도크게상품내용표시, 거래조건표시, 신용표시 56) 등 3개분야로구성되어있다. 반면에광고에서는표시에서와같이정보내용에제한이없다. 다음으로, 정보제공의목적과수단이서로다르다. 표시는상품자체의본질과관련된정보를소비자에게알려주는정보제공기능이강한데비하여, 광고는소비자의청약유인을목적으로정보를제공하는설득적기능이보다강하다. 다음으로제공하는주체가서로다르다. 표시는제조업자가하는데비하여광고는제조업자뿐만아니라유통업자도할수있다. 56) 상품내용표시는원재료, 첨가물ㆍ첨가제표시, 제조방법표시, 성능ㆍ효능표시, 사이즈표시, 안전식별표시, 보존방법표시, 품질ㆍ규격표시, 유통기한표시등 8 개분야로크게나눌수있으며, 거래조건표시는단위가격표시, 지불조건표시, 수량표시, A/S 관련표시등크게 4 가지로, 그리고신용표시는제조자표시, 판매자표시, 원산지표시등크게 3 가지로세분화되어있음.
92 표시 광고규제합리화방안연구 마지막으로, 정보제공수단도표시는제품자체나제품의용기나포 장등에국한되는데비하여광고는모든매스미디어매체를이용한 다 (< 표 > 참조 ). < 표 > 소비자정보와표시 광고와의관계 * 시기 구입결정전구입결정후구입전구입후구입후 ( 사용시 ) 정보의종류유인정보선택정보사용정보 매체 신문, 잡지, TV, 라디오등 카다로그, 기술설명자료, 사양설명서등 경고라벨, 취급설명서, 제품보증서등 정보내용 상품의장점에대한정보 사용 / 이용에필요한정보 지시 / 경고정보 대상불특정다수특정광고와표시광고표시 * : 관련성이많은순서를,,, 로표시한것임. 자료 : 梁瀕和男 (1994), 전게서, p. 116 의자료를참고로필자가재작성한것임 상기와같은특성때문에사업자의부당한표시행위와부당한광고행위의유형은서로다를수밖에없다. 예를들면, 표시에서는광고에서와같이다른사업자의것과비교하거나비방하는표시행위는있을수없기때문에이러한행위를하는사업자의부당한표시행위는발생할수없다. 규제제도의내용측면에서도표시기준에서는작위의무를부과하지만,
제 5 장표시광고법개정방향 93 광고기준에서는부작위의무를부과하여야하며, 부당한광고에대해서는일시중지명령을내려야하나, 부당한표시에대해서는리콜을실시하여표시사항자체를수정하여야한다. 그러나표시광고법에서는표시와광고에대한이러한특성이전혀반영되어있지않다. 하루빨리표시광고법을표시와광고를구분하고, 이들특성에부합하는사업자의부당한행위기준을마련하는등법률체계를개선하여야한다. 2. 규제대상 가. 표시와광고의정의보완 표시광고법에서는동법의적용대상이되는표시와광고에대한개념을법제2조에서정의하고있다. 그러나동법에서정의하고있는표시의광고의개념이학계나실무계등에서의개념과다소차이가있거나명확하지않아법적용에문제가있다. 먼저, 표시대상에사업장의게시물등에상품에대한정보를제공하는것과표시내용에다른사업자에관한내용도포함시키고있다. 그러나사업장등의게시물을통한정보제공활동은광고에해당되며, 표시사항에다른사업자에관한내용이포함될수없는것이일반적이다. 다음으로광고의정의에서도광고학계에서광고구성요소의하나로지적하고있는 유료형식 에대한내용 57) 이규정되어있지않다. 이에
94 표시 광고규제합리화방안연구 따라신문 잡지등에서의홍보성기사나인터넷홈페이지등을통하여상품등에관한사항을소비자에게널리알리거나제시하는것도모두광고에포함될수있어, 광고학계에서의정의와괴리가있다. 표시와광고에대한정의는동법의적용대상을명확히하는측면에서매우중요하다. 따라서현재문제가되고있는표시와광고에대한정의개념을수정 보완하여야한다. 나. 부당한표시 광고의범위확대 표시광고법은사업자의부당한표시 광고로부터소비자를보호하기위한것이다. 그러나현재동법에서규제대상으로규정하고있는허위기만적인표시 광고등 4가지유형의부당한표시 광고행위만으로는사업자의부당한표시 광고행위로부터소비자를보호하는데한계가있다. 가장큰문제점은개별적으로소비자의구매행위를오도하지는않지만사회적으로바람직하지않는소비행위를유도하는광고에대한규제가이루어질수없다는점이다. 현행표시광고법에서의규제대상은개별소비자가아닌국가경제에바람직하지않은영향을미치는 57) 한국광고학회에서는 광고란광고주가청중을설득하거나, 영향력을미치기위하여대중매체를이용하는유료의비대면의사전달형태이다. 라고정의하고있으며, 미국마케팅협회에서는 광고란명시된광고주의아이디어, 상품, 서비스의유료형식의비대면적제시및촉진이다 라고저정하고있다. 상기정의에서광고의성격을규명할수있는요소를추출하면광고는유료형식 (paid form) 이며, 비인적제시및촉진 (nonpersonal presentation, promotion) 활동이며, 아이디어, 상품, 서비스가대상물이며, 광고주가명시 (identified sponsor) 되어있으며, 설득및영향을미치기위한것 (to persuade or influence) 이다.
제 5 장표시광고법개정방향 95 표시 광고는규제대상에포함되어있지않기때문이다. 이에따라과소비를조장하는표시 광고, 환경친화적이지않는표시 광고에대한규제는물론이고, 어린이에게유해한영향을미치는광고에대한규제도불가능하다. 이러한문제점을해소하기위해서는동법제3조에서규제대상으로규정하고있는표시 광고행위에대한범위를미국FTC법제5조등을참고하여확대하여야한다. 다. 미실증광고규제제도도입 우리나라에서표시 광고실증제도가도입된지 8년이되었으나아직까지제대로정착되지못하고있다. 이에따라방송광고등사전심의를하는경우를제외하고는실증자료에근거하여광고를하는경우가거의없다. 이러한환경에서사전심의제도가폐지된다면, 부당광고로인한소비자피해가급증할것은자명하다. 따라서허위 기만적인광고를감소시키기위해서는미국에서시행되고있는미실증광고규제제도를표시광고법에도입하여야한다. 물론, 동제도를도입할경우에는실증자료제출대상이되는표시 광고내용을구체적으로제한하고, 무분별한실증자료요청의남발을예방할수있는제도가보완되어야한다. 라. 유통업자등주의사항도입 표시사항은소비자들이제품을선택하는시점에서매우중요한기
96 표시 광고규제합리화방안연구 능을한다. 소비자는구매하기로결정한제품에대한유통기한, 내용물의구성, 제조업자, 원산지등의정보는매장에서구매하는시점에파악한다. 그러나일부유통업자는소비자들이필요로하는정보를한눈에쉽게볼수없도록상품을진열하는등부당한행위를하는경우가많다. 유통기한이표시된면을소비자눈에보이지않는이면에진열하는경우가대표적이다. 따라서유통업자도표시 광고와관련하여준수하여야할사항을표시광고법에추가하여야한다. 마. 불공정한포장규제제도도입 표시는포장과밀접한관계가있다. 제품자체에상품에대한정보를표시하지못하는경우에는그상품의용기나포장에표시하여야하기때문이다. 그러나포장은단지상품정보가제공되는장소로서가아닌여러가지기능을한다. 제품을보호하는기능은물론이고, 포장자체가상품경쟁력을결정하는중요한요소로도작용한다. 이에따라최근포장이점차세련되고고급화되어가는경향이강하다. 그러나포장이종전의제품보호기능위주에서탈피함에따라여러가지문제가발생하고있다. 포장의크기에비하여내용물이너무빈약하여소비자불만이제기되는경우가많으며, 포장용지가너무과다하거나비닐등의소재로되어있어환경에좋지않은영향을미치는경우등이대표적이다. 따라서표시광고법의체계를표시와광고로구분함과동시에표시에서는불공정한포장을규제할수있는제도를아울러도입하여야한다.