철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 프 로 그 램 시 간 내 용 14:30~14:40 등 록 14:40~14:45 개 회 박 인 환 (건국대 법학전문대학원 교수) 14:45~15:10 발 제 19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 (류석춘 이승수 공저) 류 석 춘 (연세대 교수) 15:10~15:20 토 론 1 이 영 조 (경희대 국제대학원 교수) 15:20~15:30 토 론 2 김 인 영 (한림대 교수) 15:30~15:40 토 론 3 오 정 근 (건국대 특임 교수) 15:40~15:55 종합토론
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 목 차 주 제 발 표 발 제 19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 (류석춘 이승수 공저) 류 석 춘 (연세대 교수) 09 토 론 토 론 2 김 인 영 (한림대 교수) 141 토 론 3 오 정 근 (건국대 특임 교수) 145
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 발 제
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 [발제] 19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 - 새누리당을 중심으로 - 류 석 춘 연세대학교 사회학과 교수 이 승 수 연세대학교 대학원 신문방송학 목 차 제1장 서론 1 1.1. 조사 배경 1 1.2. 보고서 구성 3 제2장 제19대 국회 의원입법 네트워크 분석 방법 5 2.1 자료 수집 방법 5 2.2. 분석 대상 6 2.3. 네트워크 분석 방법 8 제3장 전체 및 새누리당 의원입법 네트워크 14 3.1. 전체 의원 대상 네트워크 분석 14 3.2. 새누리당 내부 네트워크 분석 26 제4장 새누리당과 야당 무소속의 의원입법 네트워크 33 4.1. 새누리당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의에 공동발의한 빈도와 비율 38 4.2. 새누리당 의원의 대표발의에 야당 무소속 의원이 공동발의한 빈도와 비율 43 4.3. 야당 무소속 의원의 대표발의에 새누리당 의원이 공동발의한 빈도와 비율 47 4.4. 야당 무소속 의원이 새누리당 의원의 대표발의에 공동발의한 빈도와 비율 53 4.5. 새누리당 의원과 운동권 출신 야당 무소속 의원의 네트워크 분석 55 제5장 새누리당 중요법안에 대한 의원입법 네트워크 61 5.1. 새누리당 중요법안의 정의와 대상 61 9
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 5.2. 새누리당 중요법안 기본정보 63 5.3. 새누리당 중요법안 네트워크 분석 66 5.4. 안보 관련 중요법안 네트워크 분석 72 5.5. 경제 관련 중요법안 네트워크 분석 76 제6장 야당 중요법안에 대한 의원입법 네트워크 82 6.1. 야당 중요법안의 정의와 대상 82 6.2. 야당 중요법안 기본정보 83 6.3. 야당 중요법안 네트워크 분석 84 제7장 결 론 87 부록 1. 제19대 국회의원 명단 및 소속정당 분류표 99 2. 새누리당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의에 공동발의자로 참여한 현황 109 3. 새누리당 의원이 야당 무소속 의원을 공동발의자로 동원한 현황 116 4. 야당 무소속 의원이 새누리당 의원을 공동발의자로 동원한 현황 121 5. 야당 무소속 의원이 새누리당 의원의 대표발의에 공동발의자로 참여한 현황 125 6. 운동권 출신 야당 무소속 의원 명단 129 7. 새누리당 중요법안을 발의(대표발의 혹은 공동발의)한 의원 명단132 8. 야당 중요법안 기본정보 137 9. 야당 중요법안 발의(대표발의 혹은 공동발의)한 의원 명단 140 10
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 정치꾼은 다음 선거를 생각하고, 정치가(Statesman)는 다음세대를 생각한다 -콜린 클라크(Colin Clark)- 제1장 서론 1.1. 조사 배경 2016년 4월 13일 실시된 20대 총선 결과 집권 여당 새누리당은 과반 확보 실패뿐만 아니라 원내 제1당의 지위마저 야당에게 내어주며 참패했다. 새누리당의 선거 패인에 대해서는 공천 과정에서의 내분, 지도부의 전략적 대응 부재, 제3당 출현에 따른 중도층의 표심 변화 등 여러 분석이 나오고 있다. 그러나 본 연구는 새누리당의 총선 패배를 단순히 공천이나 선거 전략과 같은 단기적인 원인에 따른 결과로 보지 않는다. 오히려 이번 총선 결과는 19대 국회를 운영 하면서 새누리당 의원들이 보여준 정치적이고 이념적인 무소신에 대한 국민들의 심판으로 보 고자 한다. 총선 전부터 19대 국회는 사상 최악의 국회라는 비판을 받아왔다. 국회가 해야 할 일은 하 지 않고 정부가 하고자 하는 일의 발목을 지속적으로 잡아왔기 때문이다. 예컨대 정부가 경제 를 활성화시키고 또한 안보역량을 강화하고자 하는 의지를 가지고 입법을 추진한 각종 법안들 을 무산시키는데 국회가 앞장서 왔다. 그렇기 때문에 20대 총선을 앞두고는 국회심판론 마저 비등하는 상황이 초래되었다. 더욱 심각한 문제는 집권 여당인 새누리당이 이러한 19대 국회의 무능과 무책임에 대한 비 판으로부터 자유로울 수 없다는 사실 때문이다. 새누리당은 정부의 경제활성화 및 안보역량 강화 노력에 호응하기는커녕, 국가 경제와 안보의 발목을 잡는 야당의 이념 편향적 법안 발의 에 동조하여 왔다. 특히, 지난 국회법 파동은 새누리당이 야당과 야합해 정부를 겁박하고 제왕 적 의회 독재를 법제화하려한 의회 쿠데타였다. 삼권분립의 헌정 질서를 유린하려 한 이 국기 문란적 행위는 놀랍게도 집권 여당의 지도부에 의해 주도되었다. 더욱 개탄스러운 문제는 이러한 새누리당의 야합이 소통 이라는 미명으로 포장되어 인식되 고 있는 현실이다. 지도부는 여야 협상이란 이름으로 공공연히 야당과의 야합을 자행했으며, 사회적경제기본법과 같은 보수적 가치와 전혀 관련 없는 법안을 두고 야당과 공조했다. 이러 한 비정상적 입법 풍조를 새누리당의 다수 의원들은 동조하거나 묵인했다. 지난 19대 국회에 서 보여준 새누리당의 입법 행태는 보수적 가치를 추구하는 집권여당의 노선과는 아무런 관련 도 없을뿐더러, 심지어는 그러한 가치를 추구하는 정부의 정책을 전혀 뒷받침해 주지 않는 무 정견, 무소신, 무이념의 모습 그 자체였다. 11
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 그렇기 때문에 새누리당을 지지하는 보수 우파 성향의 유권자들은 실망과 분노를 느끼지 않 을 수 없었다. 이번 총선 유세에서 새누리당은 다시 한 번 국가 경제를 살리고 안보를 지키겠 다는 공약을 내세우며 지지층에 호소했으나 반응은 차가웠다. 따라서 이번 총선 참패의 궁극 적인 원인은 지난 4년 동안 새누리당 의원들이 보여준 이념적 무소신과 무개념에 따른 인기영 합적 모습과 그에 따른 정치적 야합 때문이라고 보아야 한다. 이러한 배경에서 본 연구는 국 회의원의 무소신 그리고 인기영합적 행태를 가장 잘 드러내는 모습으로 국회의원의 법안 발의 공동 네트워크에 주목하고자 한다. 본 조사가 법안의 공동발의에 초점을 갖춘 이유는 다음과 같다. 국회의원이 법안을 발의하 기 위해서는 자신을 포함해서 최소 10인의 국회의원의 동의를 얻어야 한다. 즉, 대표발의자 1 인당 최소 9인의 공동발의자를 필요로 한다. 여기서 대표발의자인 국회의원이 어떤 국회의원 을 공동발의자로 동원하는가 하는 문제는 대표발의자와 공동발의자 간의 개인적 혹은 이념적 친소관계를 매우 구체적으로 확인해 주는 근거가 된다. 본 연구가 수집한 데이터는 바로 이러 한 대표발의자와 공동발의자의 관계에 관한 정보다. 이를 기초로 본 연구는 우선 저널리즘적 수준에서 근거 없는 억측과 단정에 의지해 분류되 어 온 새누리당 내부의 계파 구분 관행을 넘어서, 구체적인 자료로 확인되는 새누리당 내부 의원들 간의 친소관계 패턴은 물론 야당과 동조하고 있는 새누리당 의원들이 누구인지 확인할 수 있었다. 왜냐하면 이 자료는 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 동조한 새누리당 의원 은 누구이고, 또한 역으로 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 협조한 야당 무소속 의원들이 누구인지도 드러내고 있기 때문이다. 다음으로 본 연구는 19대 국회에 형성되어 있는 네트워크(계파)를 파악하는 것을 넘어서, 이 들의 네트워크가 형성된 맥락을 각 국회의원들의 개인적 배경(지역, 직업), 정당 활동 경력, 외 부 단체와의 관계 등에 기초해 구체적으로 파악해 보았다. 즉 각각의 네트워크(계파)를 구성하 고 있는 국회의원들이 누구인지를 파악하여, 이들을 통해 드러나는 네트워크(계파) 전체의 이 념적 정책적 지향이 무엇인지도 분석해 보았다. 연구의 결과는 새누리당 의원들 내부에 존재하는 네트워크의 현황은 물론 여당 의원들이 야 당 의원들의 입법활동에 어떻게 동조 혹은 협력하고 있는지를 구체적으로 보여주고 있다. 따 라서 이 연구의 분석 결과는 곧 임기를 마치는 19대 국회 새누리당 의원들에 대한 평가일 뿐 만 아니라, 향후 20대 국회를 앞두고 진행되고 있는 새누리당 내부의 개혁과정에 관해서도 상 당한 함의를 가진다. 총선 패배의 원인으로 지목되고 있는 새누리당 국회의원의 무소신과 무 개념, 그리고 이로부터 발생하는 인기영합적 입법 행태부터 개선하는 것이야말로 집권 여당 개혁의 핵심 과제이기 때문이다. 12
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 2. 보고서 구성 2장: 제19대 국회 의원입법 네트워크 분석 방법 2장에서는 본 보고서가 분석에 활용한 자료의 수집 방법, 수집된 자료의 처리 방법 및 실질 적인 분석의 대상 및 네트워크 분석 방법에 대해서 기술한다. 3장: 전체 및 새누리당 의원입법 네트워크 3장에서는 19대 국회 전체 의원들 및 새누리당 의원들의 대표발의-공동발의 현황을 보여주 는 1차 분석 결과와 이를 기초로 파악한 19대 국회 전체 의원 및 새누리당 의원들의 법안 발 의 네트워크를 제시한다. 4장: 새누리당과 야당 무소속 의원입법 네트워크 4장에서는 새누리당과 야당 무소속 의원들 사이에 당을 교차하여 형성되어 있는 법안 발의 네트워크를 제시한다. 특히, 야당 무소속 의원들이 대표발의한 법안에 동조한 새누리당 의원들, 더불어 운동권 출신 야당 무소속 의원들이 대표발의한 법안에 동조한 새누리당 의원들을 중심 으로 분석한 결과로 파악된 여-야 법안 발의 네트워크를 제시하고, 각 네트워크의 성격을 유 형화하여 파악한다. 5장: 새누리당 중요법안에 대한 의원입법 네트워크 5장에서는 19대 국회에서 새누리당이 발의한 24개의 중요 쟁점법안을 중심으로, 해당 법안 에 대표발의자로 또는 공동발의자로 참여한 그리고 참여하지 않은 새누리당 의원들의 네트워 크를 제시한다. 이를 통해 해당 의원들이 새누리당 내부 네트워크 지형에서 갖는 입지와 이념 적 정치적 성향을 파악해 본다. 6장: 야당 중요법안에 대한 의원입법 네트워크 6장에서는 19대 국회에서 야당이 발의한 21개의 중요 쟁점법안을 중심으로 법안 발의 네트 워크를 파악하고, 이 네트워크에 공동발의자로 참여한 새누리당 의원들의 추적한다. 그리고 중 요법안의 성격에 기반하여, 이들 새누리당 의원들의 공동발의가 가지는 이념적 정치적 성향에 대해서 파악해 본다. 7장: 결론 7장에서는 앞서 진행된 분석 결과를 정리하고, 이를 바탕으로 새누리당의 이념적 정책적 지 향에 부합하지 않는 공동발의 네트워크를 형성하고 있는 새누리당 의원들의 명단과 특성을 정 리한다. 아울러 본 연구 결과가 새누리당의 당내 개혁에 시사하는 함의를 다룬다. 13
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 제2장 제19대 국회 의원입법 네트워크 분석 방법 2.1. 자료수집 방법 본 연구는 제19대 국회 개원일인 2012년 5월 30일부터 2015년 12월 20일까지 약 3년 8개 월 동안 국회에서 의원이 발의한 법안을 대상으로 공동발의자에 대한 자료를 수집하였다. 이 글을 쓰고 있는 2016년 4월 24일 현재 19대 국회의 임기가 한 달 남짓 남아 있긴 하지만, 이 미 2016년 4월 13일 20대 국회를 구성하기 위한 총선이 시행되어 당선자들이 확정된 상황이 다. 그러므로 자료 수집의 하한인 2015년 12월 20일은 19대 국회가 사실상 마무리된 시점으 로 볼 수 있으며, 동시에 정치권이 20대 국회의 구성을 위해 향해 본격적으로 달려가기 시작 한 시점이기도 하다. 따라서 정치권의 재편은 이미 시작되었고, 여당인 새누리당은 물론 제1 야당인 더민주당 그리고 신생 야당인 국민의당 등이 진용을 갖추어 본격적으로 선거운동에 돌 입하고 있던 시점이다. 국회 <의안정보시스템>(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp)을 통해 제19대 국회에 발의된 법안의 총수를 확인한 결과는 아래 [표 2-1]과 같다. 본 연구는 법안 발의에서 국회의 원 상호 간 인적 네트워크(network)를 분석하는 것이 목적이기에, 제19대 국회에서 정부가 발 의한 법안은 분석 대상에서 제외한다. 또한 의장 (국회의장) 및 위원장 (상임위원회 및 특별 위원회 위원장) 발의 법안도 의장 또는 위원장 1인의 단독 발의이기 때문에 역시 분석 대상에 서 제외한다. 한편, 기타 의안은 국무위원 등 인사청문회 요청의 건, 재정지출 사업 회계보 고의 건 등 본회의 의결을 요구하지 않는 의안으로써, 입법 대상이 아니기 때문에 본 연구에 서 제외한다. [표 2-1] 제19대 국회 법안 발의 현황(2012년 5월 30일 2015년 12월 20일) 연도 의원 위원장 의장 정부 기타 소계 2012 2794 71 23 326 20 3,234 2013 5044 368 24 310 60 5,806 2014 3791 410 46 348 41 4,636 2015 3991 387 42 289 37 4,746 소계 15,620 1,236 135 1,273 158 18,422 전체 발의된 법안 18,422 건 가운데, 의원 이 발의한 법안은 모두 15,620 건이다. 의원이 발의한 법안 즉 의원입법은 1명(혹은 2 3명)의 대표발의자 와 복수의 공동발의자 를 포함 하여 총 10명 이상의 의원이 찬성을 표시할 때 발의된다(국회법 제79조 1항). 물론 의원입법 14
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 에는 국회의원 사직의 건 과 같이 1인 단독 발의 법안도 포함되어 있으나 이러한 법안은 네 트워크 분석에 영향을 미치지 않기 때문에, 1) 별도로 제외하지 않고 자료수집대상에 포함시켰 다. 그 결과, 본 조사의 네트워크 분석에 활용된 발의 법안은 총 15,616건으로 조사기간에 의 원에 의해 발의된 전체 법안 15,620건의 99.97%로 거의 전수에 해당한다. 2.2. 분석 대상 19대 국회에서 의원입법을 대표발의하거나 공동발의한 의원의 명단을 정리하면 총 331명의 의원 이름이 등장한다. 2012년 4월 11일 실시된 제19대 총선에서 당선된 의원은 총 300명이 었다. 그러나 당선 이후 의원직 사퇴 상실에 따른 비례대표 승계자 및 재 보궐당선자 명단을 추가하면, 2015년 12월 20일 기준 총 331명의 의원 명단이 확인된다. 이들 331명의 의원에 대해 19대 국회 기간 중에 진행된 당적 변경을 전수 조사하여 의원의 소속정당을 2가지 집단 으로 분류하였다. 제1 집단은 새누리당 이고, 제2 집단은 야당 및 무소속 이다. 19대 국회는 2012년 4월 11일 선거 이후 야당을 중심으로 잦은 당명 개정 및 이합집산( 離 合 集 散 )이 있었다. 원내정당(국회의원 최소 1명 이상 소속된 정당)을 기준으로 2015년 12월 20일까지 이루어 진 19대 국회의 정당변천을 정리하면 아래 [그림 2-1]과 같다. 19대 국회의 정당변천을 고려하여 이 연구에서는 분석대상 331명 중 19대 국회 시작부터 현재까지 잠시라 도 새누리당 소속의 당적을 가지고 활동한 경력이 있는 의원 181명은 제1 집단 즉 새누리당 소속의원으로 분류했다. [그림 2-1] 제19대 국회 정당 변천도 새누리당 (2012. 2. 13.) 2012. 4. 11. 2012. 5. 30. 국회개 20. 2015. 12. 새누리당 2 0 1 2. 자유선진당 (2008. 2. 선진통일당 (2012. 4. 새정치 연합 국민의당 (2016. 1. 통합민주당 (2011. 12. 16.) 민주당 (2013. 5. 새정치민 주연합 더불어민주 당 통진당 해산 통합진보당 (2011. 12. 진보정의 당 정의당 (2013. 7. 21.) 정의당 1) 1인 단독발의 법안은 대표발의자 1명, 공동발의자 0명인 경우로써 네트워크에서 표현되지 않는다. 15
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 이들 가운데에는 19대 총선에서 새누리당으로 당선되었으나 탈당 후 복당한 1명(문대성 의 원), 탈당 후 의원직 상실형을 확정 받은 2명(김형태, 현영희 의원), 탈당 후 의원직을 사퇴한 1명(심학봉 의원), 탈당하여 무소속이 된 1명(유승우 의원)이 포함된다. 나아가서, 19대 총선에 서 무소속으로 당선되었으나 2012년 11월 5일 새누리당에 입당한 1명(김한표 의원)도 이들에 포함된다. 한편, 선진통일당( 舊 자유선진당) 소속 의원 5 명(김영주, 문정림, 성완종, 이명수, 이인제)은 2012년 11월 16일 새누리당과의 합당 이후 새누리당 소속으로 넘어왔기 때문에 역 시 제1 집단인 새누리당 소속의원에 포함시켰다. 또한 새누리당으로 당선된 의원이지만 19대 국회 전 후반기 국회의장직을 수행하는 동안 무소속으로 활동한 강창희 정의화 의원 2명도 물 론 이 집단에 포함된다. 나머지 150명은 19대 국회에서 새누리당 당적을 단 한 번도 보유한 적이 없는 의원들이다. 이들은 제2 집단인 야당 및 무소속 집단으로 분류하였다. 이들은 2015년 12월 20일 현재 기준으로 새정치민주연합 소속 130명, 舊 통합진보당 소속 7명, 정의당 소속 6명, 무소속 7명 의 의원으로 구성되어 있다. [표 2-2]는 이와 같은 방식으로 19대 국회에서 의정활동을 한 전체 의원 331명의 소속정당 을 분류한 결과다. 이를 기초로 네트워크 분석을 위해 의원 개인별로 네 자리의 고유번호 (0000)를 부여하였다. 제1 집단인 새누리당 은 1000 단위, 그리고 제2 집단인 야당 및 무소 속 은 2000 단위의 고유번호를 성명의 가나다 순( 順 )으로 할당하였다. 동명이인( 同 名 異 人 )인 경우에는 괄호 속에 한자를 표기하여 구분하였다. 그러므로 고유번호는 1001부터 1181까지의 새누리당 집단, 그리고 2001부터 2150까지의 야당 및 무소속 집단으로 구성된다. 이들 331명의 명단, 고유번호, 소속정당 분류는 <부록 1>에 제시되어 있다. [표 2-2] 분석대상 331명 의원에 대한 소속정당 및 소속집단 분류 당적 인원수 코딩 총계 새누리당 (제1 집단) 야당 및 무소속 (제2 집단) 새누리당 舊 선진통일당 176 5 1+세자리 (181) 새정치민주연합 130 舊 통합진보당 7 2+세자리 정의당 6 (150) 무소속 7 331 16
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 2.3. 네트워크 분석 방법 앞서 설명한 바와 같이 의원입법은 1명(혹은 2 3명)의 대표발의자 와 복수의 공동발의 자 를 포함하여 총 10명 이상의 의원이 찬성을 표시할 때 정식으로 발의된다. 다시 말해, 대표 발의를 한 의원은 최소 9명의 의원을 공동발의자로 확보해야만 법안을 발의할 수 있다. 여기 에서는 이러한 의원입법 과정에 내장되어 있는 의원들 간의 관계를 하나의 구체적인 예를 들 어 살펴보기로 한다. 원격의료를 허용하는 내용을 담은 의료법 일부개정법률안 (법안번호 1905383)의 경우, 대 표발의는 새누리당 심재철 의원 1명이 했으며 공동발의는 김태원, 김한표, 박상은, 신동우, 윤 재옥, 이노근, 이우현, 이한성, 조명철(이상 새누리당), 김성곤(새정치민주연합) 의원이 했다. 즉 이 법안의 발의는 대표발의자 1명 및 공동발의자 10명으로 구성되어 있다. 따라서 하나의 법 안에 공동발의한 의원 개개인은 대표발의 한 의원과 일정한 네트워크를 맺고 있다고 볼 수 있 다. 이 경우 대표발의자는 의원입법을 하기 위해 10명의 의원들로부터 도움을 받았으며, 동시 에 공동발의자 10명은 각각 대표발의자의 의원입법에 1번씩의 도움을 주었다. 이 관계를 그림으로 도식화하면 다음 [그림 2-2]와 같다. 그림을 읽을 때의 주의점은 다음 과 같다. 우선, 이 그림에서 검은색 동그라미는 새누리당 의원을, 흰색 동그라미는 야당 및 무소속 의원을 나타내고 있음을 유의하여야 한다. 다음, 그림에 등장하고 있는 화살표의 방향 이 대표발의자로부터 공동발의자로 향하도록 표현되어 있음도 유의해야 한다. 즉 화살표가 가 리키는 대상이 김태원 의원 등 10 명의 공동발의자이며, 화살표가 시작한 출발점이 대표발의 자인 심재철 의원이다. [그림 2-2] 대표발의자와 공동발의자 네트워크의 예 (의료법 일부개정법률안) 17
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 [그림 2-2]에 나타난 대표발의자와 공동발의자의 관계는 대표발의자를 행 (가로축)으로, 공 동발의자를 열 (세로축)로 하여 구성한 [표 2-3]과 같은 행렬(matrix)로 표현될 수 있다. [표 2-3]에서 김태원 의원 등 10 명은 심재철 의원이 대표발의한 법안에 공동발의자로 참여했기 때문에 1 로 표기되었다. 그러나 대표 및 공동발의자 도합 11명을 제외한 나머지 320명의 의 원들은 해당 법안의 발의에 전혀 참여하지 않았기 때문에 0 으로 표기되었다. 한편, 심재철 의원 1명은 본인이 대표발의자이기 때문에 공동발의자가 될 수 없으므로 X 로 표기되었다. [표 2-3] 대표발의자와 공동발의자의 네트워크 행렬 (의료법 일부개정법률안) 심 재 철 김 태 원 김 한 표 박 상 은 신 동 우 심 재 철 윤 재 옥 0 1 1 0 1 1 0 0 1 0 1 1 1 0 1 0 1 0 이 노 근 이 우 현 이 한 성 조 명 철 김 성 곤 n=331 이러한 방식으로 분석 대상인 국회의원 331명 전원을 행과 열에 표기하고, 법안별로 대표발 의자에 대한 공동발의자의 참여를 1 그리고 비( 非 )참여를 0 으로 표기하면서, 분석 대상으로 삼은 15,620 건의 법안 전체에 대해 이를 누적하면 19대 국회의 의원입법에 내장된 대표발의 자와 공동발의자의 네트워크 행렬을 구할 수 있다. 이를 구체적인 모습으로 보여 주는 결과가 [표 2-4]이다. [표 2-4] 전체 의원입법에 대한 대표발의자와 공동발의자 빈도 행렬(331 331) 공동발의자 (331명) 강기윤 강길부 강석호 강석훈 황주홍 공동발의 동원 총계 대표발의 건수 강기윤 24 1 0 5 1,511 165 대 표 발 의 자 (331명) 강길부 6 4 0 0 292 30 강석호 1 1 5 1 392 40 강석훈 0 0 5 0 259 24 황주홍 3 0 1 0 1,403 140 공동발의 참여 총계 883 305 650 476 1,208-15,626 예를 들어 설명해 보자. [표 2-4]에서 강기윤 의원과 강길부 의원의 관계는 두 가지의 수치 로 표현되어 있다. 하나는 가로축이 강기윤 의원이고 세로축이 강길부 의원인 경우 즉 24 인 18
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 데, 이는 강기윤 의원이 대표발의 했을 때 강길부 의원이 공동발의자로 참여한 횟수를 보여 준다. 다른 하나는 가로축이 강길부 의원이고 세로축이 강기윤 의원인 경우 즉 6 인데, 이는 강길부 의원이 대표 발의했을 때 강기윤 의원이 공동발의자로 참여한 횟수를 보여 준다. [표 2-4]의 가로 축과 세로 축 끝에는 각 축에 속한 값들의 총계가 제시되어 있다. 가로 축 의 총계 즉 공동발의 동원 총계 는 해당 의원이 대표발의를 했을 때 이에 참여한 공동발의자 의 총수를 의미한다. 한편 세로 축의 총계 즉 공동발의 참여 총계 는 해당 의원이 공동발의 자로 참여한 법안의 총수를 나타낸다. 예를 들어 첫 번째 가로 축(행)의 총계인 1,511(명)은 강기윤 의원이 대표발의자로 나선 법안에 공동발의자로 참여했던 의원들의 총수(중복 포함)를 나타내며, 첫 번째 세로 축(열)의 총계인 883(건)은 강기윤 의원이 공동발의자로 참여한 법안 의 총수를 의미한다. 2) [표 2-4]의 행렬을 통해 드러나는 331 명의 네트워크는 제19대 국회 의원입법 전체 네트 워크 라 명명할 수 있다. 이 전체 행렬은 또한 필요에 따라 하위 행렬로 분할이 가능하다. 예 컨대 전체 의원보다는 새누리당 소속 의원 181 명만을 대상으로 하는 분석이 필요할 경우, 기 존의 행렬에서 새누리당 의원으로만 구성된 행렬(181 181)을 추출해서 따로 분석할 수 있다. 물론 그 행렬은 제19대 국회 새누리당 소속 의원입법 네트워크 라고 부를 수 있을 것이다. 이상의 2 가지 의원입법 네트워크에 대해서는 이어질 3장에서 본격적으로 분석한다. 한편, 의원입법 과정에서 새누리당 의원들과 야당 및 무소속 의원들 간의 공동발의 네트 워크를 통해 새누리당 의원들이 야당 무소속 의원들과 얼마나 입법과정에서 긴밀한 관계를 맺 고 있는가도 확인해 볼 수 있다. 예컨대 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 자주 참여한 야 당 무소속 의원이 누구인지, 반대로 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 공동발의자로 자주 참여한 새누리당 의원이 누구인지를 알아 볼 수 있다. 이러한 분석은 20대 총선을 앞두고 쟁점으로 떠올랐던 운동권 심판론 의 실증적 근거를 제 공해줄 수 있기 때문에 중요하다. 운동권을 심판해야 한다는 주장은 언론에서 집중적으로 문 제를 제기한 이후, 공천 및 선거운동 기간 동안 정치권에서 중요 쟁점으로 다뤄져왔다. 3) 여야 를 막론한 운동권 출신의 정치적 지향과 네트워크가 민주화 이후의 국정 운영 특히 국회 운 영을 장악하고 있어 19대 국회가 더욱 무력화되었다는 지적이 대표적이다. 또한 총선 전 야권 2) 공동발의 동원 총계 보다 더 오른 쪽에 있는 가로축(행)의 마지막 칸에 제시된 대표발의 건수 는 해당의원이 대표발의한 법안의 총수를 나타낸다. 예를 들어 첫 번째 행의 대표발의 총계인 165(건) 는 강기윤 의원이 대표발의자로 제출한 법안의 총 건수이다. 대표발의 건수 는 다음 장의 분석과 정에서 활용된다. 3) 대표적 예로 2015년 12월 19일의 조선일보 송희영 칼럼 산업화 시대 민주화 시대의 동시 종말, 2015년 12월 17일의 같은 신문 양상훈 칼럼 운동권 인사들 이제 애국심으로 물러나 달라, 2015년 12월 15일의 같은 신문 류근일 칼럼 낡은 진보 청산해야 한다, 그리고 2015년 12월 15일의 미래 한국 이동호 칼럼 20대 총선의 화두는 운동권 정치 퇴출 등의 기사를 들 수 있다. 19
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 재편 과정에서 낡은 진보 를 청산해야 한다는 주장과 맞물려 운동권 심판론은 야권 내부에서 도 쟁점이 되었다. 4) 만약 여야를 넘나드는 운동권 네트워크가 현 정치권의 기본적인 이념지형 즉 여당인 새누리 당의 보수우파 노선 그리고 야당인 민주당의 진보좌파 노선을 근본에서부터 잠식하고 있다면 국정을 책임진 여당으로서는 심각한 문제를 안고 있는 셈이다. 특히 이 문제는 대통령이 민생 과 안보를 챙기기 위해 국회를 상대로 거듭 협조를 요청하고 있는 경제 및 안보 관련 입법 과 관련하여, 야당 지도부의 막무가내 식 반대와 그에 대한 여당 지도부 및 의원들의 이념적 정 체성 상실이 결합되어 국회를 무능과 비효율로 몰고 가는 배경이 되고 있기 때문이다. 민주주 의의 최소한의 기준인 다수결 원칙을 부정하는 국회선진화법 도 물론 이런 현상이 벌어지는데 한 몫 하고 있다. 이 연구는 이와 같은 문제에 대한 구체적이고 객관적인 접근과 평가를 위해 의원입법 네트워크를 분석하여 여야 간에 존재하는 입법 발의를 통한 거래의 실태를 4장에서 분석한다. 한편, 이 연구는 또한 전체 법안이 아닌 특정한 법안들만을 대상으로 네트워크 분석을 실시 할 수도 있다. 예컨대 특별히 관심이 가는 법안들을 별도로 선정한 뒤 이들 법안만을 대상으 로 행렬을 따로 만들어 분석할 수 있기 때문이다. 이러한 분석은 현재 문제가 되고 있는 이른 바 국회의 쟁점 법안 의 발의에 어떤 의원들이 참여했고 (혹은 참여하지 않았고), 참여했다면 얼마나 많이 참여했는지를 확인하는데 유용하다. 본 조사에서는 대통령이 특별히 관심을 기울 이는 주요 법안들을 찾아, 이들 법안을 대표발의한 의원과 이에 공동발의자로 참여한 (혹은 참 여하지 않은) 새누리당 의원들의 네트워크를 5장에서 분석한다. 또한, 동일한 방법으로 야당 무소속 의원이 대표발의한 주요 쟁점 법안을 찾아, 이들 법안에 공동발의자로 참여한 새누리당 의원들을 추적할 수 있다. 즉 야당 무소속 의원들의 입법에 적 극 협조한 새누리당 의원이 누구인지를 밝힐 수 있다. 이에 대한 상세한 분석은 6장에서 이루 어진다. 마지막으로 종합적인 결론은 7장에서 제시한다. 부록에서는 본문에서의 분석에 근거가 되는 관련 기초자료를 제시한다. <부록 1>은 분석 대 상인 국회의원 331명의 명단 및 소속정당 분류 결과이다. <부록 2>는 새누리당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의 법안에 공동발의자로 참여한 건수를 정리한 결과이다. <부록 3>은 새 누리당 의원이 야당 무소속 의원을 공동발의자로 동원한 건수를 정리한 결과이다. <부록 4>는 야당 무소속 의원이 새누리당 의원을 공동발의자로 동원한 건수를 정리한 결과이다. <부록 5> 는 야당 무소속 의원이 새누리당 의원의 대표발의 법안에 공동발의자로 참여한 건수를 정리한 4) 국민의당 을 새로 창당해 성공한 안철수 대표는 낡은 진보 청산 이라는 구호를 전면에 내세우며 중도 노선 을 추구하여 왔고, 문재인을 대신해 더불어민주당 의 비대위원장으로 취임한 김종인은 2016년 1월 28일 운동권 방식 정치 퇴출 을 주장해 눈길을 끌었다. 20
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 결과이다. <부록 6>은 운동권 출신 야당 무소속 의원의 명단을 정리한 결과이다. <부록 7>은 새누리당 중요법안 발의에 참여한 의원의 명단을 정리한 결과이다. <부록 8>은 야당 중요법안 에 대한 기본정보를 정리한 결과이다. 마지막으로 <부록 9>는 야당 중요법안 발의에 참여한 의원의 명단을 정리한 결과이다. 제3장 전체 의원입법 네트워크 3.1. 전체 의원 대상 네트워크 분석 본 장의 네트워크 분석은 의원입법에서 각각의 의원들의 대표발의에 대한 공동발의에 각각 의 의원들이 얼마나 적극적으로 참여했는가를 밝힘으로써 궁극적으로는 의원들 간 친소( 親 疎 ) 관계의 네트워크를 확인하는데 목적이 있다. 그런데, 앞에서 제시한 [표 2-4]에서는 의원별 대 표발의에 공동발의자로 참여한 빈도를 절대적 수치로 보여주기 때문에 상대적 친소관계를 확 인하기가 어렵다. 왜냐하면 331명의 의원별로 서로 다른 대표발의 건수를 보여주고 있어서 단 순히 공동발의한 빈도만으로는 관계의 강도가 강하고 약함을 정확하게 나타낼 수 없기 때문이 다. 보다 구체적인 예를 들어 이 문제를 살펴보기로 하자. 다음 [표 3-1]과 같은 경우를 가정할 수 있다. [표 3-1]의 가로축 끝에는 해당 의원이 대표발의한 법안의 총수(건)를 가상적으로 제 시했다. 즉 A 의원은 총 10건의 대표발의를 했는데, B 의원과 C 의원이 각각 5건 씩 공동발 의자로 참여했다. 또한 B 의원은 총 100건의 대표발의를 했고, 이 대표발의에 대해 A의원이 70 건을 그리고 C 의원이 30 건을 공동발의자로 참여했다. 끝으로 C 의원이 대표 발의한 총 1,000 건에 대해서 A 의원과 B 의원은 각각 200 건과 800 건을 공동발의자로 서명했다고 치 자. [표 3-1] 공동발의 빈도 네트워크 행렬 [표 3-2] 공동발의 비율 네트워크 행렬 대 표 발 공동발의자 대표발의 A B C 건수 A 5 5 10 B 70 30 100 대 표 발 공동발의자 대표발의 A B C 건수 A 0.5 0.5 10 B 0.7 0.3 100 의 자 C 200 800 1,000 의 자 C 0.2 0.8 1,000 21
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 [표 3-1]의 문제점을 파악하기 위해 C 의원을 기준으로 이들 의원들 간의 관계의 친밀성을 생각해 보기로 한다. C 의원은 A 의원이 대표 발의한 10 건 중 5 건에 공동발의자로 참여했 는데, 이는 비율로 환산하면 0.5 (50 %)가 된다. 즉, 두 건 중 한 건 꼴로 공동발의자로 서명 해 준 셈이다. 한편 C 의원은 B 의원이 대표발의한 100 건 중 30 건에 공동발의자로 참여했 는데, 이는 비율로 환산하면 0.3 (30 %)이 된다. 약 3 건 중 한 건 꼴로 공동발의자로 서명해 준 셈이다. 따라서 적어도 의원입법에서 나타난 관계의 친소로 보면 C 의원은 B 의원보다 A 의원에게 더 가깝다고 보는 것이 타당하다. 그런데 [표 3-1]을 기준으로 네트워크를 그릴 경우에는 빈도가 기준이기 때문에 C 의원은 A 의원(5 건)보다 B 의원(30 건)과 6배 가까운 관계로 표현되는 문제가 발생한다. 이는 공동 발의의 빈도 가 복수의 의원들 간의 관계를 나타내는 데는 부적절한 수치라는 사실을 보여준 다. 그러므로 본 연구에서는 기본적으로 [표 3-2]와 같이 대표발의 건수에 대한 공동발의 건 수의 비율 을 기준으로 한 행렬(matrix)을 분석의 기준으로 삼는다. 다시 말해서, 특정 의원의 대표발의 법안에 공동발의자로 참여한 횟수(건)를 해당 의원이 대표발의 한 법안 총수(건)로 나눈 비율 을 구해 네트워크 행렬을 구성하고, 이를 통해 네트워크 분석을 실시한다. 물론 필 요에 따라 빈도를 기준으로 한 행렬을 분석에 활용할 수도 있다. 앞 장에서 빈도를 기준으로 제시한 [표 2-4]를 대표발의 건수에 대한 공동발의 건수의 비율에 따라 재구성한 행렬은 다음 의 [표 3-3]과 같다. [표 3-3] 전체 의원입법에 대한 대표발의자와 공동발의자의 비율 행렬 (331 331) 대 표 발 의 자 (331 명) 공동발의자(331명) 강기윤 강길부 강석호 강석훈 황주홍 강기윤 0.145 0.006 0.000 0.030 강길부 0.200 0.133 0.000 0.000 강석호 0.025 0.025 0.125 0.025 강석훈 0.000 0.000 0.208 0.000 황주홍 0.021 0.000 0.007 0.000 [표 3-3]을 보다 구체적으로 살펴보자. 예를 들어 강석호 의원은 강기윤 의원이 대표 발의 한 법안에 공동발의자로 참여한 비율이 0.6 %이지만(가로축이 강기윤 의원, 세로축이 강석호 22
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 의원), 5) 강길부 의원이 대표 발의한 법안에 공동발의자로 참여한 비율은 13.3 %이다(가로축이 강길부 의원, 세로축이 강석호 의원). 6) 따라서 본 연구의 네트워크 분석에서는 강석호 의원은 강기윤 의원보다 강길부 의원과 관계가 친밀한 것으로 판단하였다. 지금부터는 [표 3-3]에 제 시한 행렬을 기준으로 네트워크 분석에 착수한다. 3.1.1. 전체 의원입법에 대한 기초통계 본격적인 네트워크 분석에 앞서 제19대 국회 전체 의원입법에 대한 기초적인 통계 즉 331 명의 의원 중에서 대표발의와 공동발의를 누가 많이 하고 있는지 각각 확인하였다. [표 3-4] 는 분석기간 즉 19대 국회 개원일인 2012년 5월 30일부터 2015년 12월 20일 현재까지 대표 발의 를 가장 많이 한 20명 의원의 명단을 보여 주고 있다. 대표발의 상위 20명 가운데에는 새누리당 7명, 새정치민주연합 12명, 그리고 무소속 1명의 의원이 자리 잡고 있다. 선수( 選 手 ) 를 기준으로 보면 초선이 9명으로 가장 많고, 다음 재선이 3명, 3선이 7명, 4선이 1명이다. 선 출된 방식으로 보면 지역구가 16명, 비례대표가 4명이다. 운동권 출신으로 분류될 수 있는 의 원도 2명 있다(정청래, 김광진). [표 3-4] 전체 의원 중 대표발의 상위 20명 순위 의원 소속정당 대표발의 건수 선수 지역구/비례 1 이명수 새누리 260 재선 충남 아산시 2 김우남* 민주 235 3선 제주 제주시 을 3 정희수 새누리 178 3선 경북 영천시 4 강창일 민주 175 3선 제주 제주시 갑 5 부좌현* 민주 175 초선 경기 안산시 단원구 을 6 김태원* 새누리 173 재선 경기 고양시 덕양구 을 7 정청래 민주 168 재선 서울 마포구 을 8 강기윤 새누리 165 초선 경남 창원시 성산구 9 김광진* 민주 164 초선 비례 10 양승조 민주 162 3선 충남 천안시 갑 11 오제세 민주 156 3선 충북 청주시 흥덕구 갑 12 주승용 민주 156 3선 전남 여수시 을 13 윤명희 새누리 146 초선 비례 5) 2장 [표 2-4]의 해당 셀 값 1 을 해당 대표발의 건수 165 로 나눈 값이다. 6) 2장 [표 2-4]의 해당 셀 값 4 를 해당 대표발의 건수 30 으로 나눈 값이다. 23
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 순위 의원 소속정당 대표발의 건수 선수 지역구/비례 14 박인숙* 새누리 144 초선 서울 송파구 갑 15 김춘진* 민주 141 3선 전북 고창 부안군 16 황주홍 무소속 140 초선 전남 장흥 강진 영암군 17 최동익 민주 139 초선 비례 18 이노근 새누리 132 초선 서울 노원구 갑 19 남인순 민주 131 초선 비례 20 이낙연 민주 127 4선 전남 담양 함평 영광 장성 군 합계 민주 12 새누리 7 무소속 1 초선 9 재선 3 3선 7 4선 1 주: *는 공동발의 상위 20명에도 등장하는 인물이다. 지역구 16 비례 4 이어서, 같은 방법으로 공동발의 에 가장 많이 참여한 20명의 의원도 확인하였다. [표 3-5] 는 공동발의에 적극적으로 참여하는 의원이 새누리당보다 새정치민주연합에 훨씬 많다는 사실 을 분명히 드러낸다. 상위 20인 가운데 새정치민주연합 소속이 15명이나 있고, 새누리당은 단 지 4명 그리고 무소속이 1명뿐이기 때문이다. 특히 새정치민주연합은 배기운(2,605 건), 김성 곤(2,284 건), 김광진(1,845 건)의 순으로 상위 1, 2, 3 등을 싹쓸이 하고 있다. 새누리당의 경 우는 이한성(1,831 건) 및 이만우(1,810 건) 순으로 각각 4 등 및 5 등을 기록하고 있다. 한 편, 선수를 기준으로 보면 초선이 13명으로 가장 많고, 다음 재선이 4명, 3선이 2명, 4선이 1 명이다. 마지막으로 선출된 방식으로 보면 지역구가 15명, 비례대표가 5명이다. 운동권 출신으 로 분류될 수 있는 의원도 5명이나 있다(김광진, 박홍근, 부좌현, 전순옥, 장하나). [표 3-5] 전체 의원 중 공동발의 참여 상위 20명 순위 의원 소속정당 공동발의 참여건수 선수 지역구/비례 1 배기운 민주 2,605 초선 전남 나주시 화순군 2 김성곤 민주 2,284 4선 전남 여수시 갑 3 김광진* 민주 1,845 초선 비례 4 이한성 새누리 1,831 재선 경북 문경시 예천군 5 이만우 새누리 1,810 초선 비례 6 박홍근 민주 1,713 초선 서울 중랑구 을 7 박남춘 민주 1,642 초선 인천 남동구 갑 8 박민수 민주 1,555 초선 전북 진안 무주 장수 임실 군 9 부좌현* 민주 1,550 초선 경기 안산시 단원구 을 24
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 순위 의원 소속정당 공동발의 참여건수 선수 지역구/비례 10 유성엽 무소속 1,549 재선 전북 정읍시 11 윤관석 민주 1,531 초선 인천 남동구 을 12 정성호 민주 1,510 재선 경기 양주 동두천 시 13 김태원* 새누리 1,461 재선 경기 고양시 덕양구 을 14 이개호 민주 1,404 초선 전남 담양 함평 영광 장성 군 15 김우남* 민주 1,395 3선 제주 제주시 을 16 전순옥 민주 1,395 초선 비례 17 김춘진* 민주 1,381 3선 전북 고창 부안군 18 장하나 민주 1,357 초선 비례 19 박인숙* 새누리 1,346 초선 서울 송파구 갑 20 배재정 민주 1,317 초선 비례 합계 민주 15 새누리 4 무소속 1 초선 13 재선 4 3선 2 4선 1 주: *는 대표발의 상위 20명에도 등장하는 인물이다 지역구 15 비례 5 위의 두 표는 19대 국회의 의원입법에서 법안을 가장 많이 대표발의 혹은 공동발의 한 의 원들이 주로 야당의 초선 의원들임을 확인해 주고 있다. 이는 제1당인 새누리당 소속 의원보 다 숫자가 적은 제2당인 새정치민주연합 소속 의원의 입장에서 어쩌면 당연한 선택일 수 있 다. 의원의 절대 숫자가 적은 약점을 발의를 많이 하는 방법으로 보충하려는 전략을 선택하지 않을 수 없기 때문이다. 이는 특히 두 표에 동시에 등장하는 6명 가운데 새정치민주연합 의원 (4명)이 새누리당 의원(2명)의 두 배인 사실로도 다시 한 번 확인된다. 또한 이들 가운데에는 초선이 3명(김광진, 부좌현, 박인숙)으로 절반을 차지하고 있어, 재선(1명, 김태원)과 3선(2명, 김우남, 김춘진)을 합친 숫자와 같은 비중임을 보여 주고 있다. 한편, 이들 중에는 비례대표 1 명(김광진) 그리고 운동권 출신 2명(김광진, 부좌현)도 포함되어 있다. 그러나 대표발의 혹은 공동발의 를 많이 하였다고 하여 반드시 바람직한 의정활동을 하고 있다고 판단하기는 어렵다. 왜냐하면 발의가 입법으로 완성되기 위해서는 해당 법안이 상임위 는 물론 본회의를 통과하여야 하는데, 이 과정에서 발의를 많이 한 의원들의 법안이 반드시 통과도 많이 될 것이라는 보장이 전혀 없기 때문이다. 더구나 현재 시행되고 있는 국회선진 화법 은 국회의 다수를 차지하고 있는 여당 의원의 입법발의에 대해, 소수당인 야당이 쉽게 발목을 잡을 수 있는 구조적 조건을 제공하고 있다. 그렇기 때문에 국회가 여당 의원의 발의 는 물론 나아가서 입법을 구조적으로 가로막고 있다는 지적도 빈번히 제기되고 있는 실정이다. 따라서 입법 발의를 많이 한 건수를 기준으로 국회의원의 의정활동을 평가하는 현재의 언론 25
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 이나 시민단체의 관행은 심각한 문제를 안고 있다. 왜냐하면 법안의 발의와 법안의 통과는 전 혀 별개의 문제이기 때문이다. 경우에 따라서는 통과를 목표로 하는 법안의 발의보다는 단지 절차상으로 시비를 거는 돌려막기 방식의 법안 발의 즉 개정안 혹은 재개정안 과 같은 이름 이 붙은 법안의 발의가 남발되고 있는 것이 현실이기도 하다. 심지어 일부 의원은 국회 외부 즉 언론과 시민단체의 평가를 의식해서 보여주기 식 법안 발의를 남발하고 있는 경우도 많다. 그러므로 [표 3-4] 및 [표 3-5]의 대표발의 및 공동발의 상위 순위에 등장하는 인물들에 대 한 개별적인 분석은 큰 의미가 없다. 이들은 그저 부지런히 의안을 발의한 혹은 그에 참여한 의원들일 뿐이다. 또한 앞서도 지적하였지만 의안을 발의하는 것 자체를 의정활동의 중요한 기준으로 삼기에는 그에 따른 문제가 너무 많다. 7) 경우에 따라서는 정부의 특정한 부처가 준 비한 법안을 정부 내부의 갈등 때문에 의원에게 대신 발의해 달라고 부탁하기도 하고, 또한 관련 민간단체의 청탁과 주문으로 의원이 법안을 발의하기도 한다. 이런 경우의 법안 발의는 의정 능력과 전혀 관련이 없는 현상이다. 3.1.2. 전체 의원입법 네트워크 분석 [표 3-3]의 19대 국회 전체 의원입법에 대한 대표발의자와 공동발의자의 네트워크 행렬이 담고 있는 입체적 관계를 R 통계 프로그램을 이용해 2차원 평면에 시각적으로 정리한 결과는 다음 [그림 3-1]과 같다. [그림 3-1]은 331명의 의원들이 입법과정에서 공동발의를 하며 맺은 관계 가운데 상위 10 %만을 선별하여 만들어진 네트워크다. 전체 자료를 대상으로 하지 않고 상위 10 %만을 기준으로 삼은 이유는 다음과 같다. 수집한 행렬에서 관계를 맺는 사람은 331 명뿐인데 반해, 관계를 형성하는 계기가 되는 안건은 15,620가지나 되어 관계의 밀도가 너무 높고 또한 복잡할 수밖에 없다. 그렇기 때문에 전체를 대상으로 한 자료를 가지고 331명의 관 계를 2차원 평면에 그리면, 그 결과는 구체적인 네트워크가 전혀 구분이 되지 않는 모습을 가 지게 된다. 이러한 짐작은 자료 가운데 상위 10 % 이상만을 기준으로 삼은 [그림 3-1]에서 가시적으로 드러난다. 즉 [그림 3-1]은 여 야로 나누어진 두 덩어리의 네트워크만을 보여준다. 이 그림에 서 여 야 구분을 넘어서는 더 이상의 네트워크 구분은 불가능하다. 따라서 이로부터 출발하여 분석의 기준을 조금씩 상향조정하면서 그림을 그려보았다. 자료의 기준을 상위 5 %로 올린 [그림 3-2], 상위 1 %로 올린 [그림 3-3], 상위 0.5 %로 올린 [그림 3-4], 그리고 마지막으 로 상위 0.1 %로 올린 [그림 3-5]이 이들이다. 그러나 [그림 3-2], [그림 3-3], [그림 3-4]에 서도 역시 여 야의 구분만이 가능할 뿐이다. 다만 기준을 높여 갈수록, 다시 말해 낮은 수준의 7) 자유기업원의 권혁철 박사 역시 2016년 1월 26일 발표한 글 19대 국회: 부실 졸속 무책임 입법의 원인 의원입법발의 평가기준 이렇게 바꾸자 를 통해 부지런하지만 어리석은 입법발의의 문제를 지적하고 있다. http://cfe.org 파일 이름 cfe_policy_15-76.pdf 26
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 관계들을 더 많이 제거할수록, 즉 [그림 3-1]에서 [그림 3-4]로 갈수록 조금씩 네트워크가 단 순화되는 사실을 확인할 수 있다. [그림 3-1] 전체 의원입법 네트워크 (상위 10 % 기준, 하위 90 % 제외) 27
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 [그림 3-2] 전체 의원입법 네트워크 (상위 5 % 기준, 하위 95 % 제외) [그림 3-3] 전체 의원입법 네트워크 (상위 1 % 기준, 하위 99 % 제외) 28
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 [그림 3-4] 전체 의원입법 네트워크 (상위 0.5 % 기준, 하위 99.5 % 제외) [그림 3-5] 전체 의원입법 네트워크 (상위 0.1 % 기준, 하위 99.9 % 제외) 29
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 마침내 [그림 3-5] 즉 자료의 기준을 상위 0.1 %로 올리면 다시 말해 하위 99.9 %를 제거 하면 시각적으로 확인이 가능한 네트워크가 등장한다. 우선 새누리당 중심부에는 최봉홍 안상 수 장정은 송영근 김형태 를 기본 축으로 하는 매우 큰 덩어리의 네트워크가 발견된다. 이들 5 인으로 구성된 네트워크 축에서 재선인 안상수 1명을 제외한 나머지 4인은 모두 초선 의원들 이다. 또한 초선 4인 가운데 3인은 직능을 대표하는 비례대표 의원들이다. 최봉홍은 노동계, 장정은은 여성, 송영근은 군을 각각 대표한다. 초선 가운데 유일한 지역구 출신인 김형태는 언 론계 출신이라는 배경을 가지고 있다. 따라서 새누리당의 공동발의 네트워크 중심축에는 직능 을 대표하는 초선 의원들이 대거 자리 잡고 있음을 알 수 있다. 다른 한편 새누리당의 주변부에는 7개의 소규모 네트워크가 발견된다. 이들 7개의 네트워크 는 2인으로 구성된 네트워크가 5개 - 유정복 손인춘, 강길부 박대동, 김을동 신상진, 김동완 김 근태, 문정림 김영주(여), 3인으로 구성된 네트워크가 1개 - 유승우 고희선 윤명희, 그리고 5인 으로 구성된 네트워크가 1개 - 강창희 중심의 권은희(여) 박성호 이한성 정용기 로 구성되어 있다. 이들 소규모 네트워크 가운데 우선 2인으로 구성된 네트워크의 특성을 살펴보자. 5개의 2인 네트워크 가운데 4개가 모두 초선 의원을 포함하고 있다. 예컨대, 여군 출신 비례 초선 손인춘 은 3선의 중진 김포 지역구 의원인 유정복과 짝을 맺고 있다. 울산이 지역구인 초선 박대동은 역시 같은 울산 지역구 3선인 강길부와 짝을 맺고 있다. 한편, 충남 지역구 초선인 김동원은 역시 같은 충남 지역구 출신 초선 김근태와 짝을 맺고 있다. 또한, 의과대학 교수 경력의 선진 통일당 출신 여성 비례 초선인 문정림은 부산광역시 의원 경력의 선진통일당 출신 비례 초선 인 김영주와 짝을 맺고 있다. 마지막으로, 초선 의원이 포함되지 않은 2인 네트워크는 송파 지 역구 재선 김을동과 의사 출신으로 인접한 지역인 성남 지역구 3선 신상진이 짝을 맺고 있다. 따라서 2인 네트워크의 특성은 한 쪽에 있는 초선 의원이 지역이나 직능 혹은 기타 특정한 관계를 매개로 다른 초선 혹은 중진 의원과 파트너십을 맺고 있는 특성을 보인다. 이러한 특 성은 3인 혹은 5인으로 구성된 네트워크에서도 마찬가지로 발견된다. 우선, 3인 네트워크의 경우 경기 화성의 지역구 재선 의원 고희선을 중심으로 경기 이천의 지역구 초선 유승우 및 비례 초선 윤명희가 각각 파트너로 존재한다. 다음 5인 네트워크의 경우, 6선의 대전 지역구 강창희 의원을 중심으로 대구 지역구 초선 권은희(여) 및 창원 지역구 초선 박성호 그리고 문 경 지역구 재선 이한성이 파트너이다. 여기에 더해 이한성은 대전 지역구 초선 정용기를 파트 너로 삼고 있다. 한편, 민주당에는 천정배 최원식 그리고 신문식 정세균 등을 각각의 중심으로 한 비교적 큰 네트워크 두 개의 존재를 확인할 수 있다. 또한 이석기 김재연 등을 중심으로 한 통진당 30
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 네트워크, 그리고 심상정 노회찬 을 중심으로 한 정의당 네트워크도 시각적으로 쉽게 확인할 수 있다. 그러나 여전히 이 그림들만으로 유효한 분석결과를 도출해 내기가 쉽지 않다. 따라서 다음 절에서는 전체 네트워크 대신 새누리당 소속 의원만으로 구성된 의원입법 네트워크에 대 한 분석을 시도한다. 3.2. 새누리당 내부 네트워크 분석 3.2.1. 새누리당 내부 의원입법에 대한 기초 통계 새누리당 내부에 존재하는 의원입법 네트워크를 분석하기 위해 여기서는 앞의 [표 3-3]에서 새누리당 소속 의원 181명만을 추출한 행렬을 따로 구성하여 다음 [표 3-6]과 같은 행렬을 만들었다. [표 3-6] 새누리당 의원입법에 대한 대표발의자와 공동발의자 비율 행렬(181 181) 대 표 발 의 자 (181 명) 공동발의자(181명) 강기윤 강길부 강석호 강석훈 황진하 강기윤 0.145 0.006 0.000 0.006 강길부 0.200 0.133 0.000 0.000 강석호 0.025 0.025 0.125 0.000 강석훈 0.000 0.000 0.208 0.000 황진하 0.100 0.000 0.000 0.000 본격적인 네트워크 분석에 앞서 새누리당에서 진행된 대표발의와 공동발의의 대략적인 모습 을 파악하기 위해 먼저 대표발의와 공동발의에 관한 기초적 빈도 통계를 구하였다. 대표발의 현황을 보면 전체의원을 대상으로 한 분석에서 이미 드러났듯이 가장 많은 법안을 대표 발의 한 사람은 이명수 의원으로 총 260 건의 대표발의를 하였다. 8) 대표발의 건수를 기준으로 한 새누리당 상위자 10 명의 명단은 다음 [표 3-7]과 같다. 8) 이명수 의원은 자유선진당 의원 시기에 40건(2012년 11월 23일까지), 새누리당 입당 이후 220건을 대표 발의하였다. 소속 정당을 기준으로 한 새누리당 입당 전후의 발의빈도에 큰 차이가 없다. 31
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 순위 의원 대표발의 수 선수 지역구/비례 주요경력 1 이명수* 260 재선 충남 아산시 충남 행정부지사 2 정희수* 178 3선 경북 영천시 국회 기획재정위원장 3 김태원* 173 재선 경기 고양시덕양구 을 국회 국토위 간사 4 강기윤 165 초선 경남 창원시 성산구 경상남도의회 의원 5 윤명희 146 초선 비례 기업인 6 박인숙* 144 초선 서울 송파구 갑 의사 7 이노근* 132 초선 서울 노원구 갑 서울 노원구청장 8 안홍준 118 3선 경남 창원시 마산회원구 의사 9 함진규 116 초선 경기 시흥시 갑 경기도의회 의원 10 심재철 103 4선 경기 안양시 동안구 을 새누리당 최고위원 합계 [표 3-7] 새누리당 의원 대표발의 상위 10명 초선 5 재선 2 3선 2 4선 1 지역구 9 비례 1 주: *는 새누리당 공동발의 상위 10명에도 등장하는 인물이다 [표 3-7]에 나타난 대표발의 상위자 10명 가운데 선수를 기준으로 보면 초선이 가장 많은 5명, 다음으로 재선과 3선이 각 2명, 그리고 4선이 1명이다. 선출된 방식으로 보면 지역구가 9명, 비례가 1명이다. 또한, 과거 경력에서 지방자치에 참여한 경력이 있는 의원이 4명이나 된 다(이명수, 강기윤, 이노근, 함진규). 의사 출신 의원도 2명이다(박인숙, 안홍준). 다음으로 공동발의 현황, 즉 다른 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 공동발의자로 참여한 현황을 정리하였다. 가장 많은 법안에 공동발의자로 참여한 의원은 이한성 의원으로 총 공동 발의 건수는 1,759 건이다. 공동발의 참여 건수를 기준으로 뽑은 상위자 10 명의 명단은 다음 [표 3-8]과 같다. [표 3-8] 새누리당 의원 공동발의 상위 10명 순위 의원 공동발의 참여건수 선수 지역구/비례 주요경력 1 이한성 1,872 재선 경북 문경시 예천군 창원지검 검사장 2 이만우 1,851 초선 비례 고려대 경제학과 교수 3 김태원* 1,502 재선 경기 고양시 덕양구 을 민정당 사무처 공채 4 박인숙* 1,387 초선 서울 송파구 갑 의사 5 정희수* 1,316 3선 경북 영천시 국회 기획재정위원장 32
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 순위 의원 공동발의 참여건수 선수 지역구/비례 주요경력 6 이노근* 1,226 초선 서울 노원구 갑 서울 노원구청장 7 이명수* 1,169 재선 충남 아산시 충남 행정부지사 8 김을동 1,077 재선 서울 송파구 병 새누리당 최고위원 9 홍지만 1,073 초선 대구 달서구 갑 SBS 뉴스 앵커 10 류지영 1,068 초선 비례 한국유아교육인협회장 합계 초선 5 지역구 8 재선 4 비례 2 3선 1 주: *는 새누리당 대표발의 상위 10명에도 등장하는 인물이다 [표 3-8]에서 확인된 공동발의 참여 상위자 10명은 선수를 기준으로 초선이 5명으로 가장 많고, 재선이 4명, 3선이 1명으로 구성되어 있다. 그러므로 이들은 3선의 정희수 의원을 제외 하고 이들은 대부분 초 재선이라는 특성을 공유한다. 그러나 이 특성을 제외하면 모두들 다양 한 배경을 가지고 있어 다른 공통의 특성을 찾기 어렵다. 한편 선출된 방식으로 보면 지역구 가 8명, 비례가 2명이다. [표 3-7]과 [표 3-8]에 공통적으로 등장하는 의원 즉 새누리당 의원 가운데 대표발의와 공 동발의를 공통적으로 많이 하는 의원은 김태원, 박인숙, 정희수, 이노근, 이명수 의원 5명이다. 선수를 기준으로 보면 이들은 초선(박인숙 이노근) 2명, 재선(김태원 이명수) 2명, 3선 1명(정 희수)으로 구성된다. 그리고 이들 가운데 비례대표는 없다. 5명 모두 지역구 의원이다. 또한 이들 가운데는 특별히 국회 바깥에서 대중적 인지도가 높은 경우도 없다. 그러므로 이들 초 재 선 의원들은 대표발의와 공동발의에 적극 참여함으로써 의정활동을 열심히 한다는 평가를 받 고 또한 동시에 이를 통해 당내의 인적 네트워크를 확장시키는 전략을 구사하는 의원들이라 볼 수 있다. 따라서 이러한 분석 결과는 의정활동을 입법에 대한 양적인 기준에만 의존해 평가하는 기존 의 방법이 부적절할 수 있음을 다시 한 번 보여주는 결과라고 해석된다. 실제로 언론에 많이 노출되는 중요한 역할을 하는 의원이나 법안 발의가 아닌 법안 통과 과정에서 영향력을 행사 하는 지도부나 중진 의원들은 대표발의 혹은 공동발의 참여자 상위 명단에서 거의 찾아볼 수 없다는 사실이 이러한 시각을 뒷받침해 준다. 3.2.2. 새누리당 내부 의원입법 네트워크 분석 [표 3-6]에 제시된 새누리당 소속 대표발의자와 공동발의자 간의 네트워크 행렬을 2차원 평 면에서 시각적으로 앞의 기준과 같은 방법으로 정리한 결과는 아래 [그림 3-6]부터 [그림 33
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 3-10]까지 단계적으로 제시되어 있다. [그림 3-6] 새누리당 내부 의원입법 네트워크 (상위 10 % 기준, 하위 90 % 제외) [그림 3-7] 새누리당 내부 의원입법 네트워크 (상위 5 % 기준, 하위 95 % 제외) 34
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 [그림 3-8] 새누리당 내부 의원입법 네트워크 (상위 1 % 기준, 하위 99 % 제외) [그림 3-9] 새누리당 내부 의원입법 네트워크 (상위 0.5 % 기준, 하위 99.5 % 제외) 35
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 [그림 3-10] 새누리당 내부 의원입법 네트워크 (상위 0.1 % 기준, 하위 99.9 % 제외) 전체 의원입법 네트워크와 마찬가지로 새누리당 내부의 의원입법 네트워크를 낮은 수준의 관계들을 더 많이 제외시키는 방식으로 그림을 단순화시키면 결국 마지막의 [그림 3-10]을 얻 을 수 있다. 그리고 이 결과는 기본적으로 앞에서 제시한 [그림 3-5]와 거의 일치한다. 굳이 차별성을 찾는다면 최봉홍 의원이 중심부에서 주변부로 밀려났을 뿐이다. 여전히 중심부에는 안상수 장정은 송영근 김형태 를 기본 축으로 하는 큰 덩어리의 네트워크가 존재한다. 또한 새 누리당 주변부에는 앞서와 마찬가지의 소규모 네트워크 집단들이 존재하고 있다. 그러므로 [그 림 3-10]에서 드러나는 네트워크의 특성에 대한 해석은 [그림 3-5]의 특성을 분석한 결과와 대동소이하다. 안타깝게도 여전히 이 그림들만으로 유효한 분석결과를 도출해 내기가 쉽지 않다. 따라서 이어질 분석에서는 특정한 집단 간의 관계 즉 새누리당 과 야당 무소속 간의 관계를 대상으 로 구성한 공동발의 행렬 자료 및 새누리당 과 운동권 출신 야당 무소속 의원 간의 관계를 대상으로 한 행렬 자료를 분석한다(4장). 이어서 특정한 법안들 즉 쟁점 법안만으로 구성된 행렬 자료를 여당(5장)과 야당(6장)으로 구분해 각각 추가적인 분석을 시도한다. 36
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 제4장 새누리당과 야당 무소속의 의원입법 네트워크 법안 발의를 위해 필요한 공동발의자 10인이 반드시 동일한 정당의 소속일 필요는 없다. 따 라서 여당 소속 의원이 대표발의한 법안에 야당 소속 의원이 공동발의자로 서명할 수 있고, 반대로 야당 소속 의원이 대표발의한 법안에 여당 소속 의원이 공동발의에 참여할 수 있다. 특히 여 야 간에 이견이 없는 소위 무쟁점 법률안의 경우에는 야당 소속 의원에 대표발의에 여당 소속 의원이 공동발의자로 참여하는 것이 어색하지 않다. 물론 그 역의 관계도 마찬가지 다. 그러나 정치권의 이념적 지형에 따라 여야의 이념적 지향이 드러나는 이른바 쟁점 법안의 경우 여야 간에 공동발의자로 참여하는 행위는 상대 진영에 도움을 주는 혹은 같은 진영에 부 담을 주는 행위로 정치적 논란의 대상이 될 수 있다. 동일한 정당 소속 의원들과의 공동발의 가 정당정치에 기초한 의원의 일반적인 입법 활동이라고 본다면, 다른 정당 소속 의원들의 대 표발의 법안에 공동발의로 참여한 횟수가 특별히 많거나, 자신이 대표발의한 법안에 다른 정 당 소속 의원들을 공동발의자로 특별히 많이 동원한 의원들은 예외적인 경우로 판단하여 따로 분석할 필요가 있다. 본 장에서는 이러한 상황에 대한 분석을 시도한다. 우선, 새누리당 소속으로 분류된 181 명의 분석대상 중 선진통일당에서 새누리당으로 합당 한 5명의 의원 가운데 김영주 및 성완종 의원 2명은 각각 2013년 12월 12일 및 2014년 6월 26일 대법원 판결에 따라 의원직을 상실하였다. 더구나 성완종 의원은 스스로 목숨을 거두었 다. 그러므로 이 두 사람의 경우는 의원입법 네트워크에서 유의미한 결과를 제시할 수 없어 여기에서의 분석 대상에서 제외하기로 한다. 따라서 본 장에서는 이들 2명의 의원을 제외한 총 179 명의 새누리당 의원 집단 그리고 나머지 총 150명의 야당 33무소속 의원 집단을 기 본적인 단위로 분석을 시도한다. 다음, 새누리당 과 야당 무소속 의원들이 입법 발의 과정에서 서로 어떻게 도움을 주고받 고 있는 가를 본격적으로 분석하기에 앞서 4장에서 분석한 자료의 구성 및 방법에 대해서 보 다 구체적으로 설명할 필요가 있다. 앞서 제시하였듯이 [표 2-4]는 19대 국회의원들이 발의한 법안 총 15,620 건을 기반으로 구성한 행렬이다. 이 행렬의 구조를 본 장의 목적에 따라 두 개의 집단 즉 새누리당 의원 집단과 야당 무소속 의원 집단으로 구분해 보면 다음과 같은 [그림 4-1]을 얻을 수 있다. [그림 4-1]의 행렬은 크게 네 영역으로 구분된다. A 영역의 경우는 새누리당 의원이 대표발 의한 법안에 새누리당 의원이 공동발의자로 참여한 상황을 알려준다. 마찬가지로 D 영역의 경 우는 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 야당 무소속 의원이 공동발의자로 참여한 상황을 37
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 보여준다. 그러므로 A 와 D 영역은 각각 새누리당 의원들 내부의 법안 발의 네트워크 그리고 야당 무소속 의원들 내부의 법안 발의 네트워크 상황을 보여준다. 앞서 3장에서 살펴본 새누리 당 내부의 네트워크에 관한 분석이 바로 A 영역을 대상으로 한 분석이다. 참고로 D 영역을 대상으로 한 분석은 이 연구에서 시도하지 않는다. [그림 4-1] 새누리당 및 야당 무소속 간의 법안발의 행렬의 구성 여기에서는 나머지 두 영역 즉 B 영역과 C 영역에 관한 분석을 시도한다. 우선 B 영역과 C 영역에 존재하는 자료의 성격이 서로 다른 사실에 주목해야 한다. B 영역의 경우는 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 야당 무소속 의원이 공동발의자로 참여하고 있는 상황을 보여준다. 반대로 C 영역의 경우는 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 새누리당 의원이 공동발의자 로 참여한 건수를 보여준다. 그러므로 B 영역과 C 영역의 자료는 각각 새누리당과 야당 무소 속 의원 사이에 당을 교차하는 네트워크를 파악할 수 있는 근거가 된다. 본 장에서는 B 영역 과 C 영역에 초점을 맞추어 새누리당 의원과 야당 무소속 의원 사이의 법안 발의 공조 네트워 크를 더욱 상세히 분석할 것이다. 먼저 C 영역의 행렬을 통해 새누리당과 야당 무소속 의원 사이의 네트워크를 분석한 방법은 다음과 같다. 우선 C 영역의 각 셀에 입력된 값들을 각각 가로 합산, 세로 합산을 하였다. 여 기서 가로 방향으로 합산된 숫자는, 해당 야당 무소속 의원이 대표발의를 위해 공동발의자로 38
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 새누리당 의원을 동원한 전체 빈도를 말한다. 또한 세로 방향으로 합산된 숫자는 해당 새누리 당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의에 공동발의자로 참여한 전체 빈도를 의미한다. 이를 다음 [그림 4-2]를 통해 보다 구체적으로 설명해 보자. 새누리당 소속 1001번 의원 세 로 합산 값은 46이다. 이는 1001번 의원이 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 총 46회 공 동발의자로 참여한 사실을 보여준다. 또한 야당 무소속 의원 2001번 의원의 가로 합산 값은 2 이다. 이는 2001번 의원이 대표발의한 법안에 새누리당 의원을 총 2회 동원한 사실을 보여준 다. [그림 4-2] C 영역의 자료 및 해석 방법 특히, 세로 방향 합산한 값들은 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 각 새누리당 의원들 이 공동발의자로 참여한 빈도를 말한다. 이 값이 클수록 해당 새누리당 의원이 야당 무소속 의 원의 법안발의를 도와주고 있음을 의미하기 때문에 주목할 필요가 있다. 이에 대한 분석 결과 는 본 장의 1절에 제시할 것이다. 더불어 가로 방향 합산한 값들은 야당 무소속 의원들이 대 표발의를 했을 때 동원한 새누리당 의원의 수를 말해준다. 이 값이 클수록 해당 야당 무소속 의원들은 새누리당과 빈번한 교류를 하고 있음을 알 수 있다. 이 결과는 본 장의 3절에 제시 할 것이다. 39
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 다음으로 B 영역의 행렬을 통해 새누리당과 야당 무소속 의원 사이의 네트워크를 분석한 방 법은 다음과 같다. 우선 B 영역의 각 셀에 입력된 값들을 각각 가로 합산, 세로 합산했다. 여 기서 가로 방향으로 합산된 숫자는, 해당 새누리당 의원이 대표발의를 위해 공동발의자로 야 당 무소속 의원을 동원한 전체 빈도를 말한다. 또한 세로 방향으로 합산된 숫자는, 해당 야당 무소속 의원이 새누리당 의원의 대표발의에 공동발의자로 참여한 전체 빈도를 의미한다. 다음 [그림 4-3]을 보면 새누리당 소속의 1001번 의원의 가로 합산 값은 69 이다. 이는 1001번 의원이 대표발의한 법안에 야당 무소속 의원이 총 69회 공동발의자로 참여한 것을 의 미한다. 또한 야당 무소속 의원 2001번 의원의 세로 합산 값은 12이다. 이는 2001번 의원이 새누리당 의원의 대표발의에 총 12회 공동발의자로 참여한 것을 의미한다. [그림 4-3] B 영역의 자료 및 해석 방법 특히, 가로 방향 합산한 값들은 각각의 새누리당 의원이 대표발의 했을 때 동원한 야당 무소 속 의원의 공동발의 빈도를 말해준다. 이 값이 클수록 해당 새누리당 의원이 야당 무소속 의원 들과 빈번한 교류를 하고 있음을 알 수 있다. 동시에 이 값은 새누리당 의원이 대표발의를 하 는 경우 소속한 정당의 범위를 넘어서서 어느 정도나 야당 무소속 의원들을 동원할 수 있는 능력을 가지고 있는가를 보여준다고도 할 수 있다. 이 결과는 본 장의 2절에 제시한다. 더불어 세로 방향 합산한 값들은 각각의 야당 무소속 의원이 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 공동발의자로 참여한 빈도를 말한다. 이 값이 클수록 해당 야당 무소속 의원이 새누리 40
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 당 의원의 법안발의를 도와주고 있음을 의미한다. 이에 대한 분석 결과는 본 장의 4절에 제시 한다. 4.1. 새누리당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의에 공동발의한 빈도와 비율 먼저 본 절에서는 새누리당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의 법안에 공동발의자로 참여 한 빈도를 분석하기로 한다. 이를 통해 어떤 새누리당 의원이 어느 정도로 야당 무소속 의원의 법안 발의 활동을 도와주고 있는지를 확인할 수 있다. 분석을 위해 앞서 C 영역의 행렬을 통 해 각각의 새누리당 의원이 야당 무소속 의원의 대표발의에 공동발의자로 참여한 빈도(X)를 전체 공동발의 참여 빈도(Y)로 나눈 비율(Z)을 구하였다. 이 비율이 높은 순서로 179명의 새 누리당 의원들을 정리한 결과가 <부록 2>이다. <부록 2>에 제시된 179명의 의원 가운데, 본 조사는 야당 무소속 의원의 대표발의에 적극적 으로 협조하고 있는 새누리당 의원 상위 20명에 대해 분석한다. 상위 20명 가운데 현재 의원 직을 상실한 김형태 및 김근태 2명은 제외하였다. 최종적으로 야당 무소속 의원의 대표발의에 공동발의자로 참여한 비율이 높은 새누리당 의원 상위자 18명의 명단을 정리한 결과는 아래 [표 4-1]에 제시되어 있다. 이 표에서 최상위 자리를 차지하고 있는 홍문표 의원의 경우, 총 570건의 법안에 공동발의자로 참여하였는데 이 가운데 야당 무소속 의원이 대표발의한 법안에 참여한 건수는 205건으로 그 비율은 36.0 % 이다. 다음 순위인 이재오 의원 및 이인제 의원 은 각각 그 비율이 27.2 % 및 26.3 %이다. 순위 [표 4-1] 야당 무소속 의원의 대표발의에 많이 참여한 새누리당 의원 (상위 18명) 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 1 홍문표* 570 205 36.0 재선 충남예산 홍성군 국회예결위원장 2 이재오* 136 37 27.2 5선 서울은평구을 특임장관 3 이인제 308 81 26.3 6선 충남논산 계룡 금산 새누리당최고위원 4 안홍준 767 133 17.3 3선 경남창원마산회원구 국회외통위원장 5 김세연 922 155 16.8 재선 부산금정구 국회교문위간사 6 황우여 30 5 16.7 5선 인천연수구 새누리당대표 7 이종배 290 47 16.2 초선 충북충주시 충북충주시장 8 정의화* 346 50 14.5 5선 부산중구동구 국회의장(후반기) 9 강창희* 43 6 14.0 6선 대전중구 국회의장(전반기) 10 문정림* 877 117 13.3 초선 비례 의사 11 유승우 910 109 12.0 초선 경기이천시 경기이천시장 12 주영순 672 73 10.9 초선 비례 목포상공회의소장 41
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 순위 공 동 13 공 동 15 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 김태원* 1,461 158 10.8 재선 경기고양시덕양구을 국회국토위간사 김성태 426 46 10.8 재선 서울강서구을 국회예결위간사 경대수* 385 41 10.6 초선 충북증평 진천 괴산 음성 제주지검검사장 김종태* 594 63 10.6 초선 경북상주시 국군기무사령관 정우택* 302 32 10.6 3선 충북청주시상당구 새누리당최고위원 18 윤명희 955 99 10.4 초선 비례 기업인 초선 7 재선 4 합 지역구15 3선 2 계 비례 3 5선 3 6선 2 주) *는 야당 무소속 의원을 공동발의자로 많이 동원한 새누리당 의원 상위 17명에도 등장. [표 4-1]에 정리된 18명을 선수로 분류해보면 초선 7명 그리고 재선 4명으로 초 재선 의원 이 다수이긴 하다. 그러나 3선 2명, 5선 3명, 6선 2명으로 3선 이상의 중진 및 지도자급의 의 원도 상당히 많다, 한편, 선출된 방식으로 보면 지역구가 15명, 비례가 3명이다. 그러므로 새 누리당 의원들이 야당 무소속 의원들과 맺고 있는 네트워크의 구성은 앞에서 분석한 결과와는 사뭇 다르다. 이를 보다 구체적으로 살펴보면 이들 18명의 의원들을 크게 다음가 같은 세 가 지 부류로 나눌 수 있음을 알게 된다. 첫 번째 부류는 현 정치권의 지역구도에서 캐스팅 보트 를 가진 충청 출신 지역구 의원들이 다. 18명의 의원들 가운데에는 지역구가 충청인 의원이 6명이나 포함되어 있다. 홍문표, 이인 제, 이종배, 강창희, 경대수, 정우택 의원이 이들이다. 이들은 모두 여당 소속의 충청도 지역구 의원이라는 특성을 공유하며 야당과도 강력한 네트워크를 형성하고 있다. 특히 충남 홍성 예산 이 지역구인 재선의 홍문표 의원은 13대 총선에서는 무소속으로 그리고 14대와 15대 총선에 서는 민주당으로 출마한 경력마저 있다. 따라서 그가 보여 주는 야당과의 협조는 그의 과거 경력과도 무관하지 않아 보인다. 또한 충남 논산 계룡 금산이 지역구인 6선의 이인제 의원의 경우도 마찬가지로 자유선진당 출신이라는 사실 그리고 과거 민주당 소속으로 활동했던 경력 등으로 인해 야당과 강력한 네트워크를 구성하고 있는 것으로 보인다. 한편, 충북 충주시가 지역구인 초선의 이종배 의원은 충주 시장 출신이고, 대전 중구가 지역 구인 6선의 강창희 의원은 국회의장까지도 역임한 경우다. 이들은 모두 지역을 기반으로 한 정치경력이 남다른 의원들이다. 충북 증평 진천 괴산 음성이 지역구인 초선의 경대수 의원은 검 사장 출신이라는 전문성에도 불구하고, 충청지역 출신이 보여주는 캐스팅 보트 역할을 적극 수행하고 있다. 마지막으로 충북 청주시 상당구가 지역구인 3선의 정우택 의원도 자민련(자유 42
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 민주연합) 출신에 충북도지사를 지낸 경력으로 야당과 두터운 네트워크를 형성하고 있다. 두 번째 부류는 과거 운동권 경력에서 맺어진 네트워크를 활용하고 있는 경우로 이재오 의 원이 대표적인 사례다. 서울 은평이 지역구인 5선의 이재오 의원은 새누리당으로만 출마한 경 력을 가지고 있다. 그러므로 그가 야당 의원의 대표발의에 적극적으로 공동발의자로 참여하고 있는 모습은 그가 운동권 출신이라는 사실을 고려하지 않으면 설명이 불가능하다. 이재오 의 원이 야당 의원과 구체적으로 어떤 관계를 맺고 있는가를 확인하기 위해서 다음 [그림 4-4] 및 [그림 4-5]를 준비했다. 우선 [그림 4-4]는 이재오 의원이 공동발의자로 가장 많이 참여한, 다시 말해 이재오 의원 이 법안 발의에 가장 많은 도움을 준 의원 20명을 여야를 구별하지 않고 선별한 네트워크이 다. 이 20명 가운데 18명은 새누리당 의원들이지만, 나머지 2명은 야당 의원들이다(박지원, 유 인태). 따라서 이재오 의원은 같은 소속 정당의 의원들과 맺는 정도의 네트워크를 야당 의원 2명과도 공유하고 있음을 알 수 있다. 야당 무소속 의원과의 네트워크를 보다 집중적으로 확인 하기 위해 이재오 의원이 공동발의자로 참여해 법안 발의에 도움을 준 야당 무소속 의원 20명 을 따로 선별하여 네트워크를 그린 결과가 [그림 4-5]이다. 이들 20명 가운데 특히 박지원, 전순옥, 최재천, 인재근, 유인태, 김현미 의원 6명은 [그림 4-5]에 등장하는 다른 의원들에 비 해서 이재오 의원으로부터 상대적으로 도움을 많이 받은 야당 의원들이다. 특히 전태일의 동 생인 전순옥 의원, 김근태의 부인인 인재근 의원, 운동권 출신인 유인태 의원, 남민전 출신으 로 투옥된 이학영 의원과도 네트워크가 형성되어 있다는 사실은 그의 이념적 정체성이 어디에 있는지 의문을 가지게 하는 대목이다. 최근 이재오 의원이 새누리당의 정책에 대해서 사사건 건 비판을 하는 것도 이런 운동권 네트워크와 관련이 없지 않을 것으로 추정된다. [그림 4-4]이재오 의원이 공동발의자로 [그림 4-5]이재오 의원이 공동발의자로 도움을 준 전체 의원 (상위 20명) 도움을 준 야당 무소속 의원 (상위 20명) 43
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 세 번째 부류는, 특정한 이념적 지향이 없거나 중도를 지향하다는 명분으로 의정활동을 하 는 사례들이다. 이들 가운데 경남 창원이 지역구인 3선의 안홍준 의원, 부산이 지역구인 5선 의 정의화 의원, 그리고 비례인 초선의 문정림 의원은 모두 본래 의사 출신이라는 공통점을 가지고 있다. 따라서 이들은 의사 출신의 전문가로서 비교적 쟁점이 적은 법안을 두고 야당과 협력했을 것이라는 추론이 한편으로 가능하다. 그러나 다른 한편으로 유독 의사인 이들이 공 통적으로 야당과 활발한 네트워크를 보여주고 있는 이유는 동시에 이들이 모두 새누리당의 이 념적 정체성 문제에 무관심하거나 혹은 무지하기 때문이라는 추정도 역시 가능하게 한다. 최근 여론의 지탄을 집중적으로 맞고 있음에도 국회의장직을 꿋꿋이 수행하고 있는 정의화 의원이 국회선진화법 개정을 두고 보여준 행태 역시 그가 가진 두터운 야당 네트워크와 무관 하지 않을 것으로 보인다. 또한, 의사는 아니지만 판사라는 전문가 출신으로 교육부 장관을 역 임하면서도 교과서 개정 문제에 적극적인 역할을 하지 않아 여론의 지탄을 받은 인천 연수구 의 5선 황우여 의원의 행태 또한 같은 맥락에서 벌어진 현상으로 추측된다. 마찬가지로 [표 4-1]에 등장하는 나머지 의원들도 야당 의원들과 강력한 네트워크를 형성할 특별한 이유를 발견하기 어렵다. 예컨대 김세연 의원은 부산의 5선 의원이었던 부친 김진재 前 의원에 이어 부산 금정구에서 재선을 기록한 2세 의원으로 동양고무벨트 대표이사라는 기업 가 경력을 가지고 있을 뿐이다. 여성으로 초선인 윤명희 의원은 그가 농업관련 기업인으로써 농업인 직능대표로 새누리당의 비례에 선택된 경우다. 경기 고양시 덕양구가 지역구인 재선의 김태원 의원 역시 과거 민정당(민주정의당) 공채 출신으로 한나라당에서 주요 실무당직을 거 쳤다는 특성을 보여줄 뿐 다른 이유를 찾을 수 없다. 이들은 모두 야당 의원들과 집중적인 네 트워크를 형성할 만한 특별한 이유가 없다. 이들 가운데 가장 특이한 경우가 경북 상주시가 지역구인 초선의 김종태 의원이다. 그가 국군 기무사령관 출신이고 또한 지역구가 경상도인 사실을 감안하면, 그가 가진 야당 네트워크의 존재는 초선으로 여기저기 무작정 들이대는 행 태를 보여준 결과일 뿐이라는 설명 외의 다른 설명이 불가능하다. 한편, 초선의 주영순 의원은 새누리당 전남도당위원장 출신으로 호남 배려 차원에서 새누리 당 비례대표가 된 경우다. 그러므로 주영순 의원은 야당과 호남이라는 지역 기반을 공유하기 때문에 야당 의원의 발의에 협력한 것으로 보인다. 한편, 강서를 지역구로 가진 재선의 김성태 의원의 경우는 한국노총 출신이라는 사실을 감안할 때 운동권이 주도하는 야당에 협조적인 이 유를 찾을 수 있다. 마지막으로 경기 이천을 지역구로 하는 초선의 유승우 의원의 경우는 그 가 새누리당의 제명을 피하기 위해 탈당한 무소속 의원이라는 사실만으로 충분한 설명이 가능 하다. 44
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 4.2. 새누리당 의원의 대표발의에 야당 무소속 의원이 공동발의한 빈도와 비율 여기에서는 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 대해 야당 무소속 의원들이 공동발의자로 얼마나 참여하고 있는가를 살펴본다. 이는 각각의 새누리당 의원이 입법 과정에서 어떠한 야 당 무소속 의원을 어떤 정도로 동원하고 있는가를 보여 준다. 분석을 위해 앞서 B 영역의 행 렬을 통해 각각의 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 야당 무소속 의원이 공동발의자로 참여 한 빈도(X)를 전체 의원을 상대로 한 공동발의 동원 빈도(Y)로 나눈 비율(Z)을 구하였다. 이 비율이 높은 순서로 179명의 새누리당 의원들을 정리한 결과가 <부록 3>이다. <부록 3>에 제시된 179명의 의원 가운데, 본 조사는 법안을 대표발의 할 때 야당 무소속 의 원들을 공동발의자로 적극적으로 동원하고 있는 새누리당 의원 상위 20명을 선별하여 분석한 다. 선별한 20명 가운데 현재 의원직을 상실한 박상은, 김근태, 이재균 3명을 제외하고 야당 무소속 의원을 공동발의자로 참여시킨 새누리당 의원 상위자 17명의 명단을 최종적으로 정리 한 결과는 다음 [표 4-2]와 같다. 이 표에 등장하는 의원들의 특성은 앞서 설명한 [표 4-1]을 구성하는 의원들의 특성과 대부 분 겹친다. 왜냐하면 [표 4-2]는 [표 4-1]과 대칭적 의미를 갖기 때문이다. 우선 운동권과 깊 은 관련을 갖고 있는 이재오 의원(14위)로 등장한다. 다음, 이 표에서도 지역구도에서 캐스팅 보트 역할을 하는 충청 출신의 지역구 의원이 절대 다수를 차지하고 있다. 전체 17명 가운데 7명이 충청에 지역구를 가진 의원들이다. 구체적으로는 홍문표(2위), 김태흠(3위), 강창희(6위), 이완구(7위), 정우택(11위), 경대수(공동 15위), 윤진식(공동 15위) 의원이 이들이다. 앞의 [표 4-1]과 비교하면 이인제 및 이종배 2명이 빠진 대신, 김태흠(충남 보령 서천, 초선), 이완구(충 남 부여 청양, 3선), 윤진식(충북 충주, 재선) 3명이 추가되었다. 마지막으로, 특정한 이념적 지향이 없거나 중도지향적인 노선을 활동의 명분으로 삼는 의원 들이 다수 등장한다. 이들 가운데에는 [표 4-1]에 이미 등장한 의원들도 4명 있다. 문정림(8 위), 정의화(10위), 김종태(13위), 김태원(17위) 의원이다. 물론 중도 지향으로 널리 알려진 남 경필(경기 수원, 5선) 의원이 이 표에서 1위로 등장한다. 이에 더해 홍일표(인천 남구, 재선, 4 위), 김재경(경남 진주, 3선, 9위), 이자스민(비례, 초선, 12위) 의원도 이 범주에 포함된다. 마 지막으로 특이한 사항은 대표적인 친박 으로 분류되는 최경환(경북 경산 청도, 3선) 의원이 5 위에 등장한다는 사실이다. 그러나 최경환 의원의 경우는 원내대표를 하면서 야당의 상대방이 던 전병헌 의원과 집중적으로 네트워크를 구성했기 때문으로 확인되었다. 45
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 순 위 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 1 남경필 422 151 35.8 5선 경기 수원시 병 現 경기도지사 2 홍문표* 403 143 35.5 재선 충남 예산 홍성 군 국회 예결위원장 3 김태흠 335 111 33.1 초선 충남 보령시 서천군 국회 윤리특위 간사 4 홍일표 1310 420 32.1 재선 인천 남구갑 국회 법사위 간사 5 최경환 71 22 31.0 3선 경북 경산시 청도군 새누리당 원내대표 6 강창희* 190 56 29.5 6선 대전 중구 국회의장(전반기) 7 이완구 57 16 28.1 3선 충남 부여 청양 군 새누리당 원내대표 8 문정림* 886 232 26.2 초선 비례 의사 9 김재경 254 64 25.2 3선 경남 진주시 을 국회 예결위원장 10 정의화* 463 115 24.8 5선 부산 동구 국회의장(후반기) 11 정우택* 597 132 22.1 3선 충북 청주시 상당구 새누리당 최고위원 12 이자스민 618 134 21.7 초선 비례 서울시외국인생활지원과 13 김종태* 302 63 20.9 초선 경북 상주시 국군기무사령관 14 이재오* 130 27 20.8 5선 서울 은평구 을 특임장관 공 동 15 [표 4-2] 야당 무소속 의원을 공동발의자로 많이 동원한 새누리당 의원(상위 17명) 경대수* 482 99 20.5 초선 충북증평 진천 괴산 음성군 제주지검 검사장 윤진식 78 16 20.5 재선 충북 충주시 청와대 경제수석 17 김태원* 1650 327 19.8 재선 경기고양시덕양구을 국회 국토위 간사 초선 5 재선 4 합 지역구 15 3선 4 계 비례 2 5선 3 6선 1 주) *는 야당 무소속 의원의 대표발의에 많이 참여한 새누리당 의원 상위 18명에도 등장. 참고로, 입법 과정에서 대표발의자가 야당 무소속 의원인 법안에 공동발의자로 참여하거나 본인의 대표발의 법안에 야당 무소속 의원들을 공동발의자로 참여시킨 건수가 적은 새누리당 의원을 정리하면 다음 [표 4-3] 및 [표 4-4]와 같다. [표 4-3]은 야당 무소속 의원이 대표발 의한 법안에 공동발의자로 참여한 건수가 적은 새누리당 의원을 10위(14명)까지 선별한 결과 이다. 이어지는 [표 4-4]는 법안을 대표발의할 때 야당 무소속 의원들로부터 공동발의 협조를 가장 적게 받은 새누리당 의원 10위(17명)까지 선별한 결과이다. 이들 가운데 김용남, 유정복, 장정은, 박창식, 고희선 의원 5명은 두 표에 공통적으로 등장한다. 따라서 즉 이들 5명은 입법 활동에서 야당 무소속 의원들과 거의 교류하지 않은 새누리당 의원들이다. 46
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 [표 4-3] 야당 무소속 의원의 대표발의에 적게 참여한 새누리당 의원 명단 (하위 14명) 순 위 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 공 동 1 김용남* 54 0 0.0 재선 경기 수원시 병 검사 박근혜 19 0 0.0 5선 대구 달성군 現 대통령 유정복* 30 0 0.0 3선 경기 김포시 現 인천광역시장 홍일표 1310 420 32.1 재선 인천 남구갑 경기도의회 의원 2 류지영 1026 6 0.6 초선 비례 한국유아교육인협회장 3 민병주 439 4 0.9 초선 비례 한국원자력연구원장 4 배덕광 197 2 1.0 초선 부산 해운대기장군 갑 부산 해운대구청장 5 박대동 459 5 1.1 초선 울산 북구 예금보험공사 사장 6 박창식* 499 6 1.2 초선 비례 MBC 드라마국 PD 7 신동우 297 4 1.3 초선 서울 강동구 갑 서울 강동구청장 공 동 8 이재균 60 1 1.7 초선 부산 영도구 국토해양부 2차관 최경환 51 1 2.0 3선 경북 경산시 청도군 새누리당 원내대표 9 조원진 350 7 2.0 재선 대구 달서구 병 새누리당 원내수석부대표 10 고희선* 226 5 2.2 재선 경기 화성시 갑 기업인 합 계 초선 8 재선 3 3선 2 4선 0 5선 1 지역구 10 비례 4 주) *는 야당 무소속 의원을 공동발의자로 적게 동원한 새누리당 의원 하위 17명에도 등장 [표 4-4] 야당 무소속 의원을 공동발의자로 적게 동원한 새누리당 의원 명단 (하위 17명) 순 위 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 김용남* 211 0 0.0 재선 경기 수원시 병 검사 안상수 9 0 0.0 재선 인천 서구 강화군 을 인천광역시장 공 동 1 오신환 128 0 0.0 초선 서울 관악구 을 서울시의회 의원 유정복* 153 0 0.0 3선 경기 김포시 現 인천광역시장 이군현 197 0 0.0 3선 경남 통영시 고성군 새누리당 사무총장 장정은* 27 0 0.0 초선 비례 경기도의회 의원 47
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 순 위 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 2 윤상현 457 2 0.4 재선 인천 남구 을 대통령 정무특보 3 고희선* 127 1 0.8 재선 경기 화성시 갑 기업인 4 김현숙 690 6 0.9 초선 비례 청와대 고용복지수석 5 정문헌 408 4 1.0 재선 강원 속초시 고성군 양양군 국회 외통위 간사 6 정미경 167 2 1.2 재선 경기 수원시 을 검사 7 조해진 373 5 1.3 재선 경남 밀양시 창녕군 새누리당원내수석부대표 8 박창식* 288 4 1.4 초선 비례 MBC 드라마국 PD 공 동9 공 동 10 이정현 125 2 1.6 재선 전남 순천시 곡성군 새누리당 최고위원 이진복 425 7 1.6 재선 부산 동래구 국회 산자위 간사 류성걸 477 8 1.7 초선 대구 동구 갑 기획재정부 2차관 이상일 414 7 1.7 초선 비례 중앙일보 논설위원 초선 6 합 지역구 13 재선 9 계 비례 4 3선 2 주) *는 야당 무소속 의원의 대표발의에 적게 참여한 새누리당 의원 하위 14명에도 등장 4.3. 야당 무소속 의원의 대표발의에 새누리당 의원이 공동발의한 빈도와 비율 본 절에서는 야당 무소속 의원의 대표발의에 새누리당 의원이 공동발의자로 참여한 빈도와 비율을 조사하여 어떤 새누리당 의원들이 야당 무소속 의원의 법안 발의 활동을 도와주고 있 는지를 조사하였다. 이는 대표발의자가 야당 무소속 의원이고, 공동발의자가 새누리당 의원이 라는 점에서 앞선 4.1절의 분석과 개념적으로 비슷하다. 그러나 4.1절이 각각의 새누리당 의원 이 얼마나 야당 무소속 의원의 법안 발의를 도와주고 있는지를 분석한 것이라면, 본 절은 각각 의 야당 무소속 의원이 법안 발의에서 얼마나 새누리당 의원을 공동발의자로 동원하고 있는지 를 분석한 것으로써 내용면에서 차이점을 가진다. 분석을 위해 앞서 C 영역의 행렬을 통해 각각의 야당 무소속 의원들이 대표발의한 법안에 새누리당 의원이 공동발의자로 참여하고 있는 빈도(X)를 전체 공동발의 동원 빈도(Y)로 나눈 비율(Z)을 구하였다. 이 비율이 높은 순서에 따라 야당 무소속 의원 150명을 순서대로 정리한 결과가 <부록 4>이다. <부록 4>에 순서대로 제시된 150명의 의원 가운데 여기에서는 새누리 당 의원을 공동발의자로 적극적으로 동원하고 있는 야당 무소속 의원 상위 20명을 선별하여 이들에 대해 분석을 실시한다. 선정된 야당 무소속 의원 20명의 명단을 정리한 결과는 다음 [표 4-5]와 같다. 48
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 순 위 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 1 신계륜 807 213 26.4 4선 서울성북구을 국회환노위원장(운동권) 2 백군기 266 51 19.2 초선 비례 육군3군사령관 3 이낙연 1316 221 16.8 4선 전남담양 함평 영광 장성군 現 전남도지사 4 최재천 363 57 15.7 재선 서울성동구갑 변호사 5 신학용 576 84 14.6 3선 인천계양구갑 국회교문위간사 6 유인태 376 49 13.0 4선 서울도봉구을 통합민주당최고위원(운동권) 7 조경태 683 84 12.3 3선 부산사하구을 민주당최고위원 8 김춘진 1431 174 12.2 3선 전북고창 부안군 국회보건위원장 9 오제세 1616 191 11.8 3선 충북청주시흥덕구갑 국회보건위원장 10 황주홍 1403 150 10.7 초선 전남장흥 강진 영암군 전남강진군수 11 김우남 2427 258 10.6 3선 제주제주시을 국회농수산위원장 12 김재윤 681 65 9.5 3선 제주서귀포시 새정련전략홍보본부장 13 정성호 691 62 9.0 재선 경기양주 동두천시 국회국토위간사 14 안규백 381 34 8.9 재선 서울동대문구갑 국회국방위간사 15 주승용 1794 152 8.5 3선 전남여수시을 새정련최고위원 16 박지원 561 44 7.8 3선 전남목포시 민주통합당원내대표 17 이해찬 317 23 7.3 6선 세종특별자치시 민주통합당대표(운동권) 18 김재연 112 8 7.1 초선 비례 통진당대변인 공동 19 합계 [표 4-5] 새누리당 의원을 공동발의자로 많이 동원한 야당 무소속 의원 (상위 20명) 김성곤 827 58 7.0 4선 전남여수시갑 새정련전략공천관리위원장 원혜영 501 35 7.0 4선 경기부천시오정구 경기부천시장(운동권) 초선3 재선3 3선 8 4선 5 6선 1 지역구18 비례 2 [표 4-5]에 정리된 20명을 분류하면 선수를 기준으로 초선이 3명, 재선이 3명, 3선이 8명으 로 가장 많고, 4선이 5명, 6선이 1명이다. 즉 초 재선보다는 3선 이상의 중진이 많다. 또한 선 출된 방식을 기준으로 보면 지역구가 18명이고 비례대표가 2명이다. 운동권 출신으로 분류될 수 있는 의원도 5명이나 있다(신계륜 유인태 이해찬 김재연 원혜영). 그렇다면 이들 야당 무소속 의원들은 어떠한 특성을 가지고 있으며, 또한 이들은 어떠한 새누리당 의원을 공동발의자로 많이 동원하고 있는가? 이들은 크게 두 가지 부류로 나누어진다. 첫 번째 부류는 야당 내 온건파 의원들로 이념적으로 중도지향적인 모습을 보이는 의원들이 다. 이낙연, 최재천, 신학용, 조경태, 백군기, 김춘진, 오제세, 황주홍, 김우남, 김재윤 의원 등 이 이에 해당한다. 이낙연 의원의 경우는 새누리당의 김세연, 김태원, 김영주 의원을 공동발의 49
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 에 많이 참여시키고 있다. 최재천 의원의 경우는 새누리당의 김태원, 홍지만, 주호영, 남경필, 김장실, 김광림 의원 등을 끌어들이고 있다. 신학용 의원의 경우는 새누리당의 김세연, 김태원 의원 등을 등장시킨다. 신학용 의원은 새누리당의 이에리사, 김희정, 이만우, 이명수 의원 등이 참여한 경우가 많았다. 한편, 백군기 의원의 네트워크는 야당 의원으로써 드문 군 장성출신이 라는 사실과 연관이 있어 보인다. 또한 김춘진 의원은 치과의사 출신, 오제세는 행정관료 경 력, 황주홍은 정치학 박사와 건국대 정치외교학과 교수 경력으로 모두 중도개혁주의 회복을 주장하는 대표적인 야당 내 온건파다. 정성호 의원은 변호사 출신이고, 안규백 의원은 평민당 (평화민주당) 공채 1기 출신이며, 주승용 의원은 전남 도의원 재선에 여천군수, 여수시장 등 풀뿌리 정치에서 성장한 이력을 지니고 있다. 한편, 김우남 및 김재윤 의원은 모두 제주 지역 구 국회의원들이다. 두 번째 부류는 야당의 운동권 출신들이다. 신계륜, 유인태, 원혜영, 이해찬 등의 운동권 출 신 의원들은 자신의 대표발의에 여당 의원을 다수 동원하고 있다. 이중 새누리당 의원을 가장 적극적으로 동원하고 있는 야당 의원은 신계륜이다. 보다 구체적으로 어떤 새누리당 의원이 신 의원의 대표발의에 참여하고 있는지를 파악해 보기 위해 신 의원의 대표발의에 공동발의자 로 많이 참여한 의원 20명을 전체 의원을 대상으로 파악했다. [그림 4-6] 신계륜 의원이 공동발의자로 [그림 4-7] 신계륜 의원이 공동발의자로 동원한 동원한 전체 의원 (상위 20명) 새누리당 의원 (상위 20명) 전체 의원을 상대로 한 결과임에도 불구하고 [그림 4-6]은 신 의원이 야당 무소속 의원들뿐 만 아니라 상당수의 새누리당 의원을 대상으로 한 네트워크를 가지고 있음을 보여준다. 특히 새누리당의 서용교, 안홍준, 유승우, 이완영, 주영순, 최봉홍, 이만우 의원이 신계륜 의원의 대 표발의에 야당 소속 의원과 같거나 많은 참여를 하고 있다는 사실은 주목할 만한 현상이다. 한편 [그림 4-7]은 새누리당 소속 의원들만을 대상으로 신계륜 의원의 대표발의에 공동발의자 50
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 로 많이 참여한 상위자 20명을 뽑은 그림이다. [그림 4-6]에서 확인되었던 서용교, 안홍준, 주 영순, 유승우, 최봉홍, 이완영, 이만우 의원이 네트워크에 등장한 다른 새누리당 의원들보다 신 계륜 의원의 법안 발의에 상대적으로 더 많은 도움을 주고 있음을 다시 한 번 확인할 수 있 다. 다음으로 [그림 4-8]은 유인태 의원의 대표발의에 공동발의자로 많이 참여한 전체 상위자 20명을 선별한 그림이다. 앞의 신계륜 의원과 달리, 유인태 의원에게 협조를 많이 한 상위 20 명은 모두 야당 무소속 의원들로 나타났다. 이 그림만으로는 유인태 의원과 새누리당 의원들 간의 관계를 전혀 알 수 없기에 새누리당 소속 의원들만을 대상으로 그림을 다시 그렸는데 그 결과가 [그림 4-9]이다. 이 그림에는 유인태 의원의 대표발의에 협조를 많이 한 새누리당 의 원 20명이 나타나 있다. 새누리당 의원 가운데 문정림, 김영우 의원이 유인태 의원의 법안 발 의에 상대적으로 더 많은 도움을 준 의원임을 알 수 있다. [그림 4-8] 유인태 의원이 공동발의자로 [그림 4-9] 유인태 의원이 공동발의자로 동원한 전체 의원 (상위 20명) 동원한 새누리당 의원 (상위 20명) 또한, [그림 4-10]은 원혜영 의원의 대표발의에 공동발의자로 많이 참여한 의원 20명을 뽑 은 그림인다. 유인태 의원의 경우와 마찬가지로 상위자 20명이 모두 야당 무소속 의원들이었 다. 따라서 새누리당 소속 의원들만을 대상으로 그림을 새로 그렸는데 그 결과가 [그림 4-11] 이다. [그림 4-11]에는 원혜영 의원의 법안 발의에 협조한 새누리당 의원 상위자 20명이 나타 나는데 이 가운데 권은희, 윤명희, 이자스민, 정갑윤, 정병국 의원이 원 의원 대표발의에 상대 적으로 더 많이 협조했음을 알 수 있다. 이들은 모두 새누리당 의원 가운데 지향하는 이념이 불분명하다는 특성을 공유한다. 51
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 [그림 4-10] 원혜영 의원이 공동발의자로 [그림 4-11] 원혜영 의원이 공동발의자로 동원한 전체 의원 (상위 20명) 동원한 새누리당 의원 (상위 20명) 마지막으로 [그림 4-12]는 이해찬 의원의 법안 발의에 협조한 전체 상위자 20명을 나타낸 그림인데 역시 모두가 야당 무소속 의원들이었다. 새누리당 소속 의원들만을 대상으로 다시 그 림을 그린 결과가 [그림 4-13]이다. 여기에는 이해찬 의원의 대표발의에 공동발의자로 많이 참여한 새누리당 의원 20명이 나타나 있는데, 이 가운데 박성효, 정우택, 송광호, 손인춘 의원 이 이 의원 법안 발의에 상대적으로 더 많이 협조해준 의원들임을 알 수 있다. 이들은 모두 새누리당 의원 가운데 지역구 혹은 출신이 충청인 의원들이다. [그림 4-12] 이해찬 의원이 공동발의자로 [그림 4-13] 이해찬 의원이 공동발의자로 동원한 전체 의원 (상위 20명) 동원한 새누리당 의원 (상위 20명) 52
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 이상의 분석을 통해 상대적으로 많은 새누리당 네트워크를 보유한 야당 무소속 의원들은 공 통적으로 새누리당 내의 중도 온건파 의원(에컨대 김세연 및 김태원)과 이념적 지향이 뚜렷하 지 않은 직능대표/전문직 출신들(예컨대 문정림, 안홍준, 이자스민)을 주로 공동발의자로 동원 한다는 사실을 확인할 수 있다. 즉 새누리당 의원들 가운데 중도 온건파 또는 이념적 정체성 이 뚜렷하지 않은 의원들이 야당 무소속 의원들의 대표발의에 많이 동원되고 있다. 이에 더해 지역적으로 영남과 호남의 대립에 끼어있는 여당의 충청권 출신 의원이 지역연고를 따라 야당 에 동원되는 경우도 있다. 4.4. 야당 무소속 의원이 새누리당 의원의 대표발의에 공동발의자한 빈도와 비율 본 절에서는 새누리당 의원의 대표발의에 야당 무소속 의원들이 공동발의자로 얼마나 참여 하고 있는지, 즉 어떤 야당 무소속 의원들이 어느 정도로 새누리당 의원의 법안 발의 활동을 도와주고 있는지를 조사하였다. 이는 대표발의자가 새누리당 의원이고 공동발의자가 야당 무소 속 의원이라는 점에서 4.2절과 개념적으로는 엇비슷하다. 그러나 4.2절은 각각의 새누리당 의 원이 대표발의를 할 때 얼마나 야당 무소속 의원들을 공동발의자로 참여시키고 있는지를 분석 한 것이라면, 본 절은 각각의 야당 무소속 의원이 새누리당 의원이 대표발의한 법안에 얼마나 공동발의자로 참여했는지를 분석하는 것으로써 추체적인 내용에서 차이점을 가진다. 다시 말해 4.2절이 새누리당 소속 개별 의원에 초점을 맞추어 어떤 새누리당 의원이 야당 무소속 의원으로부터 얼마나 협조를 받아왔는지를 분석했다면, 본 절은 야당 무소속 개별 의원 에 초점을 맞추어 어떤 야당 무소속 의원이 새누리당 의원에게 얼마나 협조를 해줬는지를 분 석한다. 분석을 위해 앞서 B 영역의 행렬을 통해 각각의 야당 무소속 의원들이 새누리당 의원 들의 대표발의에 공동발의자로 참여하고 있는 빈도(X)를 전체 공동발의 참여 빈도(Y)로 나눈 비율(Z)을 구하였다. 야당 무소속 의원 150명을 이 비율이 높은 순서에 따라 정리한 것이 <부 록 5>이다. <부록 5>에 제시된 150명의 의원 가운데, 본 조사는 새누리당 의원의 대표발의에 공동발의 자로 적극적으로 참여하고 있는 야당 무소속 의원 상위 20명을 선별하여 아래 [표 4-6]을 만 들었다. 순위에 동점이 있어 최종적으로 21명이 선정되었다. 그러나 이 문제에 관한 분석은 이 단계에서 마치기로 한다. 명단에 있는 각각의 의원에 대한 분석과 기술은 이 연구의 목적 을 넘어서기 때문이다. 참고로 이 명단에 등장하는 야당 의원은 앞서 4.3절에 등장한 인물들 과 대부분 겹친다는 사실만 간단히 지적한다. 53
19대 국회 의원입법 공동발의 네트워크 분석 순 위 이름 전체 공동발의 참여건수(Y) 야당 및 무소속 공동발의 참여건수 (X) X/Y (Z) % 선수 지역/비례 주요경력 1 이낙연 861 221 25.7 4선 전남담양 함평 영광 장성군 現 전남도지사 2 신학용 344 71 20.6 3선 인천계양구갑 국회교문위간사 3 김춘진 1381 269 19.5 3선 전북고창 부안군 국회보건위원장 4 백군기 204 39 19.1 초선 비례 육군3군사령관 5 민홍철 1083 186 17.2 초선 경남김해시갑 고등군사법원장 6 조경태 335 57 17.0 3선 부산사하구을 민주당최고위원 7 정성호 1510 247 16.4 재선 경기양주 동두천시 국회국토위간사 8 황주홍 1208 186 15.4 초선 전남장흥 강진 영암군 전남강진군수 9 박병석 80 10 12.5 3선 대전서구갑 국회부의장(전반기) 10 김우남 1395 158 11.3 3선 제주제주시을 국회농수산위원장 11 오병윤 204 22 10.8 초선 광주서구을 통진당원내대표 공동 12 박범계 402 42 10.4 초선 대전서구을 청와대법무비서관(운동권) 김선동 192 20 10.4 초선 전남순천시 곡성군 통진당원내부대표 14 오제세 638 65 10.2 3선 충북청주시흥덕구갑 국회보건위원장 15 김영록 1302 131 10.1 재선 전남해남 완도 진도군 새정련원내수석부대표 공동 16 최동익 1002 99 9.9 초선 비례 한국장애인복지관협회장 유성엽 1549 153 9.9 재선 전북정읍시 국회농수산위간사 18 신계륜 146 14 9.6 4선 서울성북구을 국회환노위원장(운동권) 19 이상규 181 17 9.4 초선 서울관악구을 민노당서울시당위원장 공동 20 [표 4-6] 새누리당 의원의 대표발의에 많이 참여한 야당 무소속 의원 (상위 21명) 전정희 1023 94 9.2 초선 전북익산시을 새정련수석사무부총장 김성곤 2284 209 9.2 4선 전남여수시갑 새정련전략공천관리위원장 합계 초선9 재선3 3선 6 4선 3 지역구19 비례 2 4.5. 새누리당 의원과 운동권 출신 야당 무소속 의원의 네트워크 분석 앞서 4.1절부터 4.4절까지는 새누리당 소속 179명 의원 전원과 야당 무소속 의원 150명 전 원을 대상으로 이들 간의 네트워크를 분석하였다. 이러한 분석의 근본적인 목표는 새누리당 의원들이 당의 기조와 정책에 반하는 내용의 법안을 발의한 야당 무소속 의원들의 대표발의에 공동발의자로 참여하고 있는 현황을 파악하기 위한 것이다. 그러나 야당 무소속 의원 150명 모두가 새누리당의 정책과 정강에 반하는 입법 활동을 한다고 상정할 수는 없다. 실제 일부 야당 무소속 의원들은 뚜렷한 이념적 정책적 지향이 없는 행정적인 내용의 법안을 발의하기도 54
철학 없는 국회의원 : 법안 발의 실태를 통해 본 국회의원의 이념 실상 하고, 또 다른 일부 야당 무소속 의원들은 이념적 정책적 사안에 따라 중도적이고 온건한 법안 들을 발의하기도 하기 때문이다. 따라서 본 절에서는 야당 무소속 의원들 가운데 새누리당은 물론 박근혜 정부의 정책적 지 향 및 입장과 가장 상반되는 법안을 발의할 가능성이 높은 의원들, 특히 과거 학생운동권 출 신의 야당 무소속 의원들을 분석대상으로 한정(targeting)하여 이들과 새누리당 의원들 사이의 네트워크를 심층적으로 분석하였다. 분석을 위해 선정한 운동권 출신 야당 무소속 의원은 총 61명으로 그 명단은 다음 [표 4-7]과 같다. 이 표에 제시된 의원들이 선정된 근거는 <부록 6>에서 확인할 수 있다. [표 4-7] 운동권 출신 야당 무소속 의원 명단 (61명) 성명(한자) 성명(한자) 성명(한자) 성명(한자) 성명(한자) 강기정( 姜 琪 正 ) 김태년( 金 太 年 ) 서영교( 徐 瑛 敎 ) 유인태( 柳 寅 泰 ) 인재근( 印 在 謹 ) 강동원( 姜 東 遠 ) 김현( 金 玄 ) 설훈( 薛 勳 ) 윤호중( 尹 昊 重 ) 임수경( 林 秀 卿 ) 김경협( 金 炅 俠 ) 김현미( 金 賢 美 ) 송호창( 宋 皓 彰 ) 윤후덕( 尹 厚 德 ) 장하나( 張 하나) 김광진( 金 光 珍 ) 남인순( 南 仁 順 ) 신계륜( 申 溪 輪 ) 은수미( 殷 秀 美 ) 전순옥( 全 順 玉 ) 김기식( 金 起 式 ) 노영민( 盧 英 敏 ) 심재권( 沈 載 權 ) 이목희( 李 穆 熙 ) 정세균( 丁 世 均 ) 김기준( 金 基 俊 ) 도종환( 都 鐘 煥 ) 안민석( 安 敏 錫 ) 이미경( 李 美 卿 ) 정청래( 鄭 淸 來 ) 김상희( 金 相 姬 ) 문재인( 文 在 寅 ) 오영식( 吳 泳 食 ) 이석현( 李 錫 玄 ) 조정식( 趙 正 湜 ) 김성주( 金 成 柱 ) 민병두( 閔 丙 두) 우상호( 禹 相 虎 ) 이원욱( 李 元 旭 ) 최규성( 崔 圭 成 ) 김승남( 金 承 南 ) 박범계( 朴 範 界 ) 우원식( 禹 元 植 ) 이인영( 李 仁 榮 ) 최민희( 崔 敏 姬 ) 김영주( 金 榮 珠 ) 박완주( 朴 完 柱 ) 원혜영( 元 惠 榮 ) 이종걸( 李 鍾 杰 ) 최원식( 崔 元 植 ) 김영환( 金 榮 煥 ) 박홍근( 朴 洪 根 ) 유기홍( 柳 基 洪 ) 이학영( 李 學 永 ) 최재성( 崔 宰 誠 ) 김윤덕( 金 潤 德 ) 부좌현( 夫 佐 炫 ) 유승희( 兪 承 希 ) 이해찬( 李 海 瓚 ) 한정애( 韓 貞 愛 ) 홍영표( 洪 永 杓 ) [표 4-7]에 선정된 61명의 운동권 출신 야당 무소속 의원과 179명의 새누리당 의원들을 대 상으로, 본 조사는 어떤 새누리당 의원이 이들 61명 의원들의 대표발의에 얼마나 높은 빈도로 공동발의자로 참여하여 결과적으로 그들의 반( 反 )여당적이고 반정부적인 입법 활동을 지원해 주고 있는지를 살펴보았다. 55