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목 차 인사말 천호선 (정의당 대표) 1 이현주, 하승수 (녹색당 공동운영위원장) 2 김제남 (정의당 국회위원) 3 발제 삼척 신규 핵발전소 추진의 문제점 5 _ 김제남 (정의당 국회위원) 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 23 _ 하승수 (변호사, 녹색당 공동운영위원장) 토론 정정화 (강원대 행정학과 교수) 이광우 (삼척시의원) 이헌석 (에너지정의행동 대표)

인사말 정의당 대표 천호선 정의당과 녹색당이 함께 주최하고 김제남 의원실이 주관하는 긴급토론회에 참여하신 여러분께 인사드립니다. 이번 삼척주민투표에는 후쿠시마의 비극 그리고 세월호 참사 이후 대한민국의 방향이 달려 있습 니다. 그러나 박근혜 정부는 생명과 안전을 위해 국가를 개조하겠다는 세월호 담화를 발표한 5월 19일, 바로 그 날 오후에 아랍에미리트로 원전 세일즈 외교에 나섰습니다. 프랑스 독일 벨기에 등 원전의존도가 높은 나라들이 원전 가동을 중단하거나 건설을 중단하기로 결정하고 있는 흐름과 전 반대됩니다. 동시에 이번 신규원전 유치 철회 주민투표에 대한 정부와 선관위의 태도에는 박근혜 정권에 의한 민주주의의 위기가 드리워져 있습니다. 원전 유치를 신청한 지방자치단체가 그 신청을 철회하기 위해 주민의 의견을 묻겠다는 것을 가로 막은 것입니다. 건설도 아닌 신청을 철회하겠다는 투표를 가로 막은 것은 지방자치 제도 자체를 공격하는 것과 마찬가지이며, 국가사무이므로 주민의 의견은 중요하지 않다는 것은 유신시절에 가능한 논리입니다. 이웃나라 대만이 신규원전 가동을 두고 국민 투표에 들어가고, 이탈리아가 국민투표에서 원전가동을 하지 않기로 했던 것에 비하면 이 또한 세 계적 흐름에 반대됩니다. 후쿠시마와 세월호를 거치며 우리는 너무도 아프게 배웠습니다. 속도와 이윤, 성장만을 위해 달 려 온 대한민국을 넘어서지 않는다면 대한민국은 더 이상 지속가능하지 않습니다. 아이들을 볼 면 목이 없습니다. 생명과 안전이 제1가치가 되는 다음 대한민국으로 넘어가기 위해, 핵에너지 시대를 넘어 서기 위한 사회적 합의가 즉시 시작되어야 합니다. 아직 늦지 않았습니다. 정의당이 그 역할 을 해 내는데 앞장서겠습니다. 인사말 1

인사말 녹색당 공동운영위원장 이현주, 하승수 대한민국은 지금 기로에 서 있습니다. 원전을 확대할 것이냐 아니면 줄여 나갈 것이냐의 기로에 서 있습니다. 그리고 그 한 가운데에 삼척이 있습니다. 이미 대한민국에는 23개의 원전이 가동 중에 있습니다. 그런데 정부는 원전을 40개 이상으로 늘 리려 하고, 이를 위해 삼척을 신규 원전부지로 정하려고 합니다. 이 과정에서 민주주의는 없었습니다. 주민들에게 정확한 정보를 제공하고 의견을 수렴하는 과정 은 전혀 없었습니다. 그래서 주민들은 주민투표와 같은 직접민주적 방식으로 주민들의 의견을 수렴 할 것을 요구해 왔습니다. 그런데 정부와 선관위는 주민투표 조차도 안 된다 고 합니다. 이들은 원전추진은 국가사무여서 주민들의 목소리에 귀를 기울일 필요가 없다고 얘기합니다. 이것이 민주주의입니까? 이런 식의 지방자치가 무슨 의미가 있습니까? 우리 지역에 원전이 들어 오느냐 마느냐는 지역주민들에게 정말 중요한 문제입니다. 내가 이 땅에 살 수 있을지, 후손들이 이 땅에 계속 살 수 있을지의 문제입니다. 이런 문제에 대해 주민투표를 할 수 없다면, 지방자치는 왜 하는 것이고, 주민투표법은 왜 만들 었습니까? 그래서 오늘 이 자리가 만들어졌습니다. 녹색당과 정의당이 삼척원전의 문제점과 주민투표의 정 당성에 대해 함께 논의하고자 합니다. 풀뿌리 주민들의 참여를 보장할 수 있는 방안에 대해 토론하 고자 합니다. 이를 통해 대한민국의 민주주의를 보다 성숙시키고, 에너지 정책을 근본적으로 전환 하는 계기를 마련했으면 합니다. 2 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

인사말 국회의원 김제남 안녕하십니까? 정의당 김제남입니다. 정부는 삼척의 신규 핵발전소 유치 철회 주민투표안에 대해 국가의 사무 이기 때문에 주민투표 대상이 될 수 없다고 밝혔습니다. 박근혜 정부의 민주주의 수준을 절감하는 순간이었습니다. 박근혜 대통령은 지난 대선에서 안전우선주의에 입각한 원전 이용 을 내세우며 국민여론을 수 렴, 향후 20년간의 전원믹스(Mix)를 원점에서 재설정하며, 추가로 계획하고 있는 원전은 다른 에 너지원이 확보된다는 전제하에 재검토 하겠다고 공약한 바 있습니다. 그런데 박근혜 정부는 2차 에너지기본계획 수립시 원전분과에서 제안한 에너지믹스에 대한 국민 적 수용성 파악을 위한 조사도 하지 않은채 원전을 확대하기로 결정했으며, 신규 핵발전소에 대해 주민의견을 수렴하겠다고 내놓은 주민투표 마저도 공식 거부했습니다. 명백한 대선공약 파기이자 국민을 기만한 처사입니다. 이번 삼척 주민투표는 지난 2011년 핵발전소 유치신청 당시 주민의 합리적인 의견수렴방안(주 민투표)를 실시하는 것 을 전제조건으로, 반드시 거쳐야 하는 과정입니다. 삼척 주민투표는 절차 상, 내용상 아무런 문제가 없습니다. 선거관리위원회의 선거사무 포기는 자신의 역할을 부정하는 것이며 직무유기일 수밖에 없습니다. 민주주의 국가는 국민의 목소리를 정책에 반영하기 최대한 노력해야 합니다. 설령 정부의 정책이 국민 의견으로 더디거나 거부된다 하더라도 그것을 겸허히 받아들여야 합니다. 바로 그 자체가 민 주주의이기 때문입니다. 그런 면에서는 지금 우리는 민주주의의 위기에 직면해 있습니다. 인사말 3

삼척시민의 주민투표는 박근혜 정부의 민주주의 수준을 보여주는 바로미터이자 우리나라 원전정 책의 향배를 가를 수 있는 기폭제가 될 것입니다. 이번 삼척 신규 핵발전소 유치 철회 주민투표가 객관적이고 공정하게 진행되어 박근혜 정부에게 국민의 목소리에 귀를 기울이고, 원전확대 정책을 원점에서 재검토 할 수 있는 계기가 되기를 바랍니다. 바쁜와중에도 참석해 주신 많은 분들게 감사의 말씀을 드리며, 삼척 주민투표가 잘 성사될 수 있도록 좋은 혜안을 보태어 주시길 바라겠습니다. 감사합니다. 4 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

01 발제 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안 삼척 신규 핵발전소 추진의 문제점 김제남 (정의당 국회위원)

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8 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

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10 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

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20 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

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02 발제 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 하승수 (변호사, 녹색당 공동운영위원장)

삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 하승수 (변호사, 녹색당 공동운영위원장) 1. 삼척 원전 주민투표의 의미 강원도 삼척시는 경북 영덕군과 함께 정부가 신규 원전을 추진하고 있는 지역이다. 그러나 신규 원전 부지로 강원도 삼척이 지정되는 과정에서 많은 절차적 문제점이 있었다. 특히 김대수 전 삼척시장이 원전 유치신청서를 내면서, 96.9%의 주민이 원전유치에 찬성서명을 제출했지만, 실제 주민들의 여론은 그렇지 않았다. 당시에 제출된 유치찬성 서명에 대해서는 그 진 위에 대해 많은 의혹이 제기되었다. 그러나 중앙정부는 막무가내로 삼척을 원전부지로 밀어붙였다. 그러나 민심을 가릴 수는 없었다. 삼척주민들은 비민주적인 원전유치에 맞서 반대운동을 이어갔 다. 2011년 3월 11일에 일어난 후쿠시마 원전사고는 더 이상 원전은 안전하지 않다 는 것을 보여주 었다. 2012년에는 주민소환투표를 청구하는데 필요한 서명숫자를 채워 주민소환투표가 실시되기도 했 다. 그러나 김대수 전 시장 측의 조직적 방해로 인해 투표율이 3분의1에 미달하는 바람에 주민소환 은 무산되었다. 2013년 12월에는 삼척시 의회 차원에서 원전 유치에 관한 주민투표를 발의하려고 했지만, 표결결과 1표가 모자라서 무산되기도 했다. 그러나 이번 6.4 지방선거를 통해 삼척시민들의 뜻이 어디에 있는지가 드러났다. 김양호 현 시장 이 김대수 전 시장을 큰 표차로 누르고 당선된 것이다. 무소속으로 나온 김양호 시장은 62.44%를 얻었는데, 첫 번째 공약이 원전백지화였다. 반면에 원전유치를 추진해 온 김대수 전 시장은 여당의 공천까지 받았지만 37.55%를 얻는데 그쳤다. 사실 이런 선거결과만으로도 민심은 드러난 것이다. 그리고 김양호 삼척시장은 이 선거결과를 바탕으로 중앙정부에 유치신청 철회통보를 할 수도 있다. 상식의 눈으로 보면, 삼척의 민심은 원전 반대 라는 것이 드러났기 때문이다. 사실 원전반대를 내건 후보가 3분의2 가까운 압도적인 득표로 당선이 되었다면, 중앙정부는 이 것을 민심으로 받아들이는 것이 옳다. 그러나 중앙정부는 여전히 완강하게 삼척원전을 추진하려 한다. 순순히 민심을 수용하지 않으려 한다. 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 25

그래서 삼척 시민들의 뜻을 다시 한번 확인하기 위해 주민투표가 추진되고 있다. 주민투표법에 맞추기 위해 삼척(대진)원전 유치신청 철회에 관한 주민의견 수렴을 위한 주민투표 라는 긴 이름으 로 추진된 주민투표는 아래에서 보는 것처럼 법적으로 정당한 주민투표였다. 그러나 중앙정부는 자의적인 법해석으로 주민투표를 가로막았다. 그리고 선관위는 스스로 헌법 상 독립기관임을 부정하고, 중앙정부의 법해석을 핑계삼아 주민투표 관리를 거부했다. 사실 이런 문제는 주민투표법을 제정할 당시에는 예상하지 못했던 문제였다. 선관위는 주민투표 를 관리하는 것이 불과할 뿐, 주민투표를 발의할 권한은 지방자치단체장에게 있는 것이다. 그런데 선관위가 사실상 직무유기를 선언하면서 삼척 원전 주민투표는 새로운 국면을 맞고 있다. 이제 삼척시민들은 중앙정부의 방해를 뚫고 독자적 주민투표까지 추진하고 있다. 지역주민들에 게 중대한 영향을 미치는 문제에 대해 주민투표를 할 수없다면 주민투표법은 왜 존재하고, 지방자 치는 왜 하는가? 따라서 삼척 주민투표는 단지 원전과 에너지 정책 차원의 문제만은 아니다. 대한 민국의 민주주의가 퇴보하느냐 마느냐, 지방자치가 사느냐 마느냐 의 문제이다. 아래에서는 주민투표의 의의와 사례, 그리고 주민투표법의 입법과정과 문제점에 대해 살펴보고, 이를 바탕으로 이번에 이뤄진 중앙정부의 자의적 법해석의 문제점, 그리고 선관위의 직무유기에 대해 짚어 보고자 한다. 그리고 풀뿌리민주주의의 관점에서 삼척 원전 문제를 어떻게 풀어가야 할 지에 대해 제안해 보고자 한다. 2. 주민투표제도의 의의, 사례 가. 주민투표란 주민들이 자신들의 삶과 밀접한 중요정책결정사항에 대하여 투표를 통해 의사를 표시할 수 있는 것이 주민투표(referendum)이다. 주민투표는 정책결정과정에 주민들의 직접참여를 보장함으로써, 풀뿌리 민주주의를 실현한다는 의미를 가진다. 그래서 주민투표는 대표적인 직접민주주의 제도로 손꼽힌다. 특히 국책사업에 대한 주민투표는 중앙집권적인 의사결정과정에 의해 지역주민들의 자기결정권 이 침해당하지 않도록 지역주민들의 총의를 모으는 수단이다. 잘못된 정책결정에 의해 실제 피해를 입는 것은 지역주민들인데도, 정작 그러한 정책결정과정으로부터 지역주민들은 소외되고 있기 때 문에 주민투표가 필요한 것이다. 주민투표는 정부가 주민투표의 결과에 의해 법적 구속을 받는지에 따라 법적 구속력이 있는 주 민투표 와 법적 구속력이 없는 주민투표(자문형 주민투표) 로 나눌 수 있다. 또한 주민투표는 법률 26 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

상의 근거가 있는 주민투표와 법률상의 근거가 없는 주민투표로 나눌 수 있다. 그리고 법률상의 근거가 없는 경우에도 일본에서 많이 실시되고 있는 것처럼 지방자치단체의 조례에 의해 실시하는 주민투표 와 조례에도 근거가 없는 사실상의 주민투표 로 나누어 볼 수도 있다. 나. 주민투표법이 없는 일본의 주민투표 사례 일본에서는 원전건설이나 각종 공공사업 시행 등 특정 정책(의사결정)에 대해 주민의 찬반의사 를 묻는 방식의 주민투표가 활성화되어 왔다. 일본에서는 아직까지 이러한 주민투표에 관한 법률이 제정되지 않고 있다. 그래서 주민투표는 지방자치단체의 조례에 근거를 두고 행해지기도 하고 조례 에도 근거가 없이 실시되기도 한다. 조례에 근거가 있느냐와 없느냐의 차이는 법적 효력의 차이는 아니다. 조례에 근거가 있든 없든, 어차피 주민투표의 결과에 법적 구속력 은 없기 때문이다. 다만, 주민투표를 통해 모아진 주민의 의사는 정치적 영향력을 가지므로 주민투표를 실시하고 있는 것이다. 일본에서는 1990년대부터 주민투표가 많이 실시되었다. 2000년 9월말에, 주민투표에 관한 조례 가 제정된 지방자치단체는 17개였고, 실제로 주민투표가 실시된 곳은 10개였다. 조례에 의한 주민투표가 행해지는 사안들(원전건설, 대형 공공사업, 미군부대 이전)중에는 지방 자치단체의 권한을 넘어서는 사항들이 많았다. 이러한 주민투표의 결과는 국가나 중앙행정기관, 전력회사에 대해 법적인 구속력은 없고, 지방자치단체장이나 지방의회에 대해서도 단지 권고적 효 력만 있을 뿐이었다. 그럼에도 불구하고 여러 지역에서 주민투표가 실시된 이유는, 주민투표라는 형태로 주민들의 총의를 모음으로써 정책을 결정할 권한이 있는 중앙행정기관, 전력회사, 지방자 치단체에게 영향을 주겠다는 것이었다 1). 원전 유치 여부와 관련된 주민투표로는, 니이가타현 마키정( 町 )의 주민투표가 유명하다. 마키정 의 경우에는 사실상의 주민투표 를 한 후에 다시 조례에 의한 주민투표를 한 사례이다. 마키정에서는 지방자치단체장이 원전건설에 대한 주민투표의 실시를 거부하기도 했다. 그래서 이 지방자치단체장에 맞서 주민들이 1995년 자주관리 주민투표 를 실시한 적이 있었다. 이 당시에 는 선거관리위원회 등의 공식기관이 주민들의 자주관리 주민투표 에 협력하기도 했다. 그 후 마키정에서는 주민투표 실시를 거부한 지방자치단체장이 자신에 대한 주민소환이 추진되 자 자진사임하는 일이 발생했다. 그리고 1996년 선거를 통해 새로운 지방자치단체장이 선출됐다. 그리고 조례가 제정되어 다시 조례에 근거하여 주민투표를 실시하게 되었다. 이 주민투표에서 원전 유치에 대해 찬성 7,904표 반대 1만2,478표가 나와 원전건설계획이 백지화되었다. 일본에서는 마키정 외에도 미에현 미야마정에서 원전 건설 관련 주민투표가 실시되었고, 역시 1) 김기성. 1999. 시민자치와 정치적인 것 의 변화 : 일본사회의 실험을 중심으로, 한국정치학회보 제33집 제2호, 168p 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 27

반대표가 더 많이 나와 원전건설계획이 백지화되기도 했다. 일본에서 실시된 이 주민투표들은 법률 에 근거한 것이 아니고 지방자치단체의 조례에 근거한 것이기 때문에 주민투표의 결과가 법적 강제 력은 없었다. 그러나 일본의 중앙정부와 전력회사는 주민들의 뜻을 존중해 원전건설을 백지화했던 것이다. 원전 외에도 일본에서는 공공사업에 대한 주민투표가 여러 차례 실시되어 왔다. 산업폐기물 처리 장 유치에 대한 기후현 미타케정의 주민투표(1997년 6월), 미군기지의 확장과 해상기지건설에 대 한 오키나와현 현민투표(1996년 9월) 등이 연이어 행해졌다. 2000년 1월 23일에는 도꾸시마시에 서 하구언 건설계획에 대한 주민투표가 실시되어 제방건설에 반대하는 측이 압도적인 표(투표율 55%, 유효투표의 91.6%가 반대)를 얻는 일도 있었다. 다. 한국에서 행해진 사실상의 주민투표 사례들 한국에서는 주민투표법 제정 이전에도 법률이나 조례의 근거없이 지방자치단체장에 의해 주민투 표가 실시된 사례들이 있었다. 대표적으로 강화군의 인천시 편입과 관련한 주민투표(1994년), 여수 시와 여천군의 통합과 관련한 주민투표(1997년) 등이 있었다. 또한 시설의 설치 또는 이전과 관련 한 주민의견을 수렴하기 위해 지방자치단체장이 주민투표를 실시하는 사례들도 있었다. 화장장 설 치에 관한 주민투표, 케이블카 설치에 관한 주민투표 등이 실시되기도 했다. 이와는 별개로 주민들이 자치적으로 주민투표를 실시하는 사례들도 있었다. 비록 법적인 구속력 을 갖지는 못했으나 주민들이 자신들의 삶이나 지역공동체와 관련된 의견을 표출함으로써 상당한 정치적 영향력을 발휘한 사례들이다. 1999년에는 경기도 고양시 백석동에서 고층 주상복합건물 건립에 반대하는 주민들의 자주관리 주민투표가 행해지기도 했다. 그리고 2003년 연말에 주민투표법이 국회를 통과했지만, 2004년 7월부터 시행되게 되면서, 2004년 2월 전라북도 부안에서는 핵폐기장(방폐장) 유치 찬반에 관한 사실상의 주민투표 가 행해 지기도 했다. 부안의 주민투표는 부안군수의 독단적인 핵폐기장 유치신청에서 비롯되었다. 그리고 중앙정부와 한국수력원자력(주)가 부안군수와 함께 비민주적으로 사업을 밀어붙이자, 지역주민들이 강력하게 반발했고 격렬한 충돌이 벌어졌다. 농촌지역에서 수많은 구속자와 부상자들이 나오는 등 피해가 속출했다. 그러면서 문제의 해법으로 제시되기 시작한 것이 주민투표였다. 주민투표는 이미 2003년 8월 28 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

김두관 행정자치부장관이 제안한 바 있었고(당시에 김두관 장관은 주민투표를 2003년 가을이나 연 말쯤에 시행할 것을 주장했다), 고건 국무총리도 부안사태에 대한 해법으로 제시한 바 있다. 그리고 부안사태 해결을 위한 대화기구로 2003년 10월 16일 정부와 핵폐기장 백지화, 핵발전 추방 범부안군민대책위(이하 반대대책위 라 한다) 및 추천인사 3인으로 구성된 부안지역 현안 해 결을 위한 공동협의회 에서도 2003년 10월 24일부터 1주일 간격으로 회의를 하면서 주민투표가 해 법으로 논의되었다. 그리고 그 과정에서 2003년 11월 19일 고건총리가 연내 주민표 실시가 가능하 다고 발언했다가, 이를 취소하는 등의 혼선도 있었다. 그러나 정부는 주민투표의 실시 자체에는 원칙적으로 동의하면서도 투표실시를 위한 구체적인 일정을 전혀 밝히지 않았다. 이에 반대대책위는 독자적인 주민투표를 추진하게 되었고, 전국의 시민사회 종교계 학계에 민간 차원의 주민투표를 관리해 줄 주민투표관리위원회 의 구성을 호소했다. 그리고 부안 사태의 조속 한 해결에 동의하던 시민사회 종교계 학계에서 참여하여 부안 방폐장 유치 찬 반 주민투표관리위 원회(이하 부안 주민투표관리위원회 라 한다)가 구성되었고, 2월 14일 민간차원의 독자적인 주민 투표가 실시되었다. 주민투표결과 72.04%의 투표율에, 91.83%의 반대가 나와 부안주민들의 의사 는 핵폐기장 반대 에 있음이 드러났다. 당시 부안 주민투표의 절차는 주민투표법상의 절차와 공직선거및선거부정방지법상의 절차를 참 조하여 설계했다. 그에 따라 20일간의 주민투표운동(1월 25일 주민투표공고일부터 주민투표전날 은 2월 13일까지)을 보장했고, 주민투표운동과 관련해서도 2003년에 행정자치부가 주민투표법의 입법을 추진하면서 제시했던 제한사항(야간 옥외집회 금지 등) 등을 그대로 준용했다. 이처럼 공정하게 치러진 주민투표였지만, 중앙정부는 이러한 주민투표의 결과를 인정하지 않겠 다는 방침을 밝혔다. 그러나 절대다수의 주민이 반대하던 부안의 핵폐기장은 결국 백지화될 수밖에 없었다. 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 29

<참고 : 부안 주민투표 주요 일정> 2004. 1. 15. 부안 방폐장 유치 찬 반 주민투표관리위원회 발족 및 기자회견 1. 25. 부안 방폐장 유치 찬 반 주민투표 관리위원회 현판식. 주민투표 공고 1. 26. 부안군수 기자회견. 범부안국책사업추진연맹 주민투표금지가처분신청 1. 27. - 2. 9. 부안 13개 읍 면 방폐장 유치찬반 토론회 개최 2. 1. 투표인명부 작성 완료 2. 2. 투표인명부 열람 개시 2. 4. 부재자 투표용지 및 공보 우편발송 2. 5. 투표소, 투표용지, 투표방법 공표 2. 6. 부재자투표함 설치, 부재자 투표용지 접수 시작 2. 10. 투표인명부 열람 마감 2. 11. 투 개표 참관인 및 사무원 모집 종료 2. 12. 투표인명부 확정 및 인쇄 주민투표금지가처분신청 기각 2. 13. 투표소 설치, 투표운동 종료, 부재자투표 접수 종료 2. 14. 주민투표일 <참고> 부안 주민투표의 준비방식 항목 투표소 투표용지 투표인 명부 부재자투표 투표소 설치 투표관리 개표관리 자원봉사 투표소관리위원장 홍보 주요 내용 - 일반 주민들의 불편과 혼란을 없애기 위해 투표소 37개 설치(2002년 대선 당시 40개 설치) - 글을 읽는데 어려움이 있는 유권자를 위해 찬/반란에 색깔을 넣음. 즉 찬성은 파란색, 반대는 노란색. - 그러나 부재자 투표의 경우는 바탕색을 넣지 않음. - 1월 25일 공고일 기준으로 1984년 2월 14일 이전 출생자(만20세)를 주민투표권자로 함. - 여러 가지 사유로 투표할 수 없는 자는 1월 30일까지 부재자신고 접수를 받아 우편으로 투표. - 행정기관의 도움 없이 자원봉사자들이 각 가정에 전화를 하거나 직접 방문을 통해 실거주자 기준 으로 투표인명부 작성. - 2월 2일부터 10일까지 투표인명부 열람. - 공직선거 및 선거부정방지법 제37조 내지 제46조의 규정을 준용. - 1월 30일까지 부재자 신고 접수. 2월 4일 투표안내문과 투표용지 발송. - 부재자신고 수는 총 2,808명, 그 중 투표한 부재자는 1,436명으로 51.14%의 투표율. - 투표일 전날인 2월 13일 오후에 각 투표소 별로 설치. - 일반선거와 유사하게 투표관리위원장 2인, 투표관리위원, 투표사무원, 참관인 등이 수행. - 투표관리업무를 위해 투표관리요령이라는 책자 700부 인쇄 및 배포. - 부안 및 전북지역 교사 100여 명이 개표사무원과 개표참관인으로 참여. - 투표와 개표, 홍보 등에 2,000여 명의 자원봉사 참여. - 부안군민 뿐 아니라 외부 시민사회단체의 자발적이고 능동적인 참여가 특징. 행정 도움 없는 자원봉사자들에 의한 주민투표 였음. - 총 37개 투표소에 각각 지역인사 1인과 변호사 1인으로 구성. - 대변인과 사이버홍보팀으로 구성, 온 오프로 다양하게 홍보. - 주민투표관리위원회 홈페이지 운영, 뉴스레터 발송, 언론 활용, 배너달기, 편지 쓰기 등 다양한 수단 활용. 30 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

항목 모금 주요 내용 - 현장 방문 성금, 통장 후원, 온라인 후원, 시민사회단체 후원, 후원의 밤 을 통한 후원 등으 로 재정조달. 한편 주민투표법이 시행된 이후에도 법률과 무관하게 사실상의 주민투표 가 행해진 사례들도 있다. 2007년 8월에는 제주도 서귀포시 강정마을 주민들이 해군기지 유치 여부를 둘러싸고 자주적인 주민투표를 실시하였다. 주민투표의 결과는 투표자 725명 가운데 찬성 36표, 반대 680표, 무효 9 표로 94%에 이르는 주민이 해군기지 유치를 반대하는 것으로 나타났다. 2009년 3월에는 경기도 남양주시 별내면에서 쓰레기 소각잔재 매립장 건설을 둘러싸고 주민들 이 자주적 주민투표를 실시하였다. 주민투표의 결과는 2609명 투표 참여, 찬성 284표, 반대 2,150 표, 무효 175표로, 압도적으로 많은 주민들이 쓰레기 소각잔재 매립장 건설을 반대하는 것으로 나 타났다. 이 사례도 주민투표법과는 무관하게 실시한 것이었다. 3. 주민투표법의 시행과 문제점 한국에서 주민투표에 관한 제도적 근거가 처음 마련된 것은 1994년 3월의 일이다. 당시에 개정 된 지방자치법 제13조의2 제1항에서는 지방자치단체의 장은 주민에게 과도한 부담을 주거나 중 대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등에 대하여 주민투표에 부칠 수 있다 고 규정 하고, 제2항에서는 주민투표의 대상 발의자 발의요건, 그 밖에 투표절차 등에 관한 사항은 따로 법률로 정한다. 고 규정했다. 그러나 따로 만들기로 한 한 주민투표법은 10년 가까이 제정되지 못 했다. 주민투표법이 제정되지 않은 상황에서 사실상의 주민투표들이 추진되었지만, 주민투표의 대상, 절차, 효력 등에 관해 법률이 존재하지 않았으므로 많은 문제점들이 있었다. 그러다가 노무현 정부 가 들어선 이후에 주민투표법 입법이 추진되어 2003년 12월 29일 주민투표법 이 국회를 통과하 여 2004년 7월부터 시행되게 되었다. 그러나 이 주민투표법은 입법과정에서 시민단체들로부터 많 은 비판을 받았다. 주민투표법이 주민참여라는 측면에서는 매우 미흡하다는 것이었다. 특히 문제 가 된 점은 주민들은 주민투표의 실시를 청구하기가 너무 어렵게 되어 있다는 것과 주민투표의 한 유형인 국가정책에 관한 주민투표(중앙요구형 주민투표)는 주민투표제도의 취지에 맞지 않는다는 것이었다. 주민투표법에 따르면, 주민들이 투표를 청구하려면 꽤 많은 숫자의 서명(전체 주민투표청구권자 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 31

총수의 5분의1에서 20분의1 사이에서 조례로 정하는 숫자의 서명)을 받아야 한다. 그래서 실제로 주민들이 주도하여 주민투표가 청구된 사례는 사실상 없다. 서울시에서 치러졌던 무상급식 관련 주민투표는 오세훈 전 시장이 사실상 주도하여 이루어졌던 것이다. 그리고 국가정책과 관련해서는 아예 주민, 지방의회, 지방자치단체장이 주민투표를 청구하거나 실시할 권한이 없다. 국가정책과 관련해서는 중앙정부만이 주민투표의 실시를 요구할 수 있다. 2). 실제로 주민투표법이 통과된 후에 실시된 대부분의 주민투표는 중앙정부에 의해 추진된 것이다. 2005년 7월 27일에 실시된 제주도 행정구조 개편에 관한 주민투표, 2005년 9월 29일에 실시된 충청북도 청주시와 청원군의 통합에 관한 주민투표, 2005년 11월 2일 경상북도 경주시 등 4개 지방 자치단체에서 동시에 실시된 중 저준위 방사성 폐기물 처리장 유치에 관한 주민투표, 2012년에 실 시된 청주시와 청원군 통합에 관한 주민투표 등이 그것이다. 이런 국가정책에 관한 주민투표 는 당연히 주민들이나 지방자치단체, 지방의회도 구하거나 실시 할 수 있도록 해야 한다. 국가정책이라 할지라도, 지역주민들의 삶에 미치는 영향이 크다면 주민투 표를 통해 의견을 모을 수 있게 하는 것이 당연하다. 국가정책에 관한 주민투표 는 어차피 자문적 효력을 가지는 것이므로, 이러한 주민투표를 막을 이유가 없다. 이번 삼척원전의 경우에도 삼척원 전 자체의 찬 반에 관한 주민투표를 할 수 있어야 한다. 주민투표법이 없는 일본에서는 조례를 통 해 이러한 주민투표를 하고 있다. 그런데 정작 주민투표법이 제정된 한국에서 이런 주민투표를 할 수 없다는 것은 아이러니한 일이다. 4. 중앙정부 및 선관위 법해석의 문제점과 삼척 원전 주민투표의 정당성 원전의 찬 반 자체에 대해서도 주민투표를 실시할 수 있어야 하지만, 현행 주민투표법 은 국가 정책에 관한 주민투표 는 중앙부처의 장관이 요구할 때에만 실시할 수 있도록 해 놓았다. 그래서 삼척시는 이번에 삼척(대진) 원전 유치신청 철회를 위한 주민의견수렴에 관한 주민투표 를 실시하려고 했다. 원전 자체에 대한 찬 반이 아니라, 유치신청 철회 에 관해서 주민들의 의견을 묻는 형식을 택한 것이다. 이것은 삼척원전이 삼척시의 유치신청(주민들의 동의서명을 받은)을 받아 추진되는 형식을 취했 고, 이러한 유치신청은 지방자치단체의 고유사무로 볼 수 있기 때문에, 유치신청을 철회하는 것도 2) 국가정책에 관한 주민투표 에서 중앙정부의 장관은 주민의 의견을 듣기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 언제든지 관계 지방자치단체의 장에게 주민투표의 실시를 요구할 수 있도록 하고 있다(주민투표법 제9조 제1항). 투표의 실시여부와 실시 시기에 관한 판단이 모두 중앙정부의 장관에게 맡겨져 있는 것이다. 32 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

고유사무로 보아 그에 대한 주민투표를 추진한 것이다. 그리고 유치신청 철회 자체를 주민투표 대 상으로 할 경우에도 중앙정부가 시비를 걸까봐, 유치신청 철회에 관한 주민의견수렴 을 위해 주민 투표를 실시하는 형식을 취한 것이다. 지방자치단체가 특정 사안에 대해 주민들의 의견을 수렴하는 것은 지방자치의 본질에 속하는 것이기 때문이다. 그런데 중앙정부는 이러한 주민투표가 주민투표법에 따른 주민투표가 될 수 없다고 주장했다. 그리고 삼척시 선거관리위원회는 이를 받아들여 주민투표 관리를 거부했다. 그러나 이러한 법해석은 심각한 문제를 안고 있다. 첫째, 정부는 삼척 원전 유치신청은 지방자치단체의 고유사무이나, 유치신청 철회는 국가사무 라는 취지로 주장하고 있다. 그러나 원전을 유치하는 것이나 유치를 철회하는 것은 어디까지나 지방자치단체의 의사결정사항이다. 유치신청은 고유사무인데, 유치신청 철회는 국가사무라는 것 은 궤변에 불과하다. 어떻게 동일한 문제에 대한 신청과 철회가 전혀 종류가 다른 사무가 될 수 있는가? 둘째, 삼척원전은 아직 전원개발촉진법에 따른 실시계획이 승인된 상태가 아니므로, 원전부지로 확정된 상태가 아니다. 단지 전원개발촉진법 제11조에 따라 예정구역 고시가 되었을 뿐이므로 3), 사업이 확정된 것이 아닌 것이다. 이런 상태에서 지방자치단체가 주민들의 의견을 수렴하려는 것을 국가사무라고 주장하는 것은 지방자치법의 기본원리에 반하는 것이다. 확정되지 않은 사업에 대해 지방자치단체가 주민들의 의견을 수렴하는 것은 지방자치를 부정하지 않는 이상 당연히 해야 할 업무이다. 셋째, 중앙정부는 자신들의 법해석에 대해 합리적인 근거를 제시하지 못하고 있다. 유치신청을 고유사무이나 유치신청 철회는 국가사무 라는 것에 대한 법이론이나 판례가 존재하는 것도 아니다. 일본의 경우에서 보듯이 원전에 대해 주민투표를 실시하는 것은 중앙정부의 권한을 침해하는 것도 아니다. 최종판단은 중앙정부의 몫이기 때문이다. 그런데 중앙정부의 관료들이 자의적인 법해석으 로 지방자치단체의 주민투표를 가로막은 것은 반( 反 )민주적 폭거라고 할 수밖에 없다. 한편 선거관리위원회의 행태도 심각한 문제이다. 선거관리위원회는 헌법상 독립기관으로 주민투 표를 지방자치단체로부터 위탁뱓아 관리하게 되어 있다. 그렇다면, 선관위는 지방자치단체의 위탁 3) 2012. 9. 14. 당시 지식경제부장관은 지식경제부고시 제2012-217호로 전원개발사업(대진원자력발전소) 예정구역 지정 을 고 시하였다. 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 33

이 있을 때에 원칙적으로 수용하는 것이 옳다. 지방자치단체는 주민투표를 발의하려 하는데 선관위 가 수용하지 않는 상황은 주민투표법을 제정할 때에 입법자가 예상했던 것이 아니다. 선관위는 아 주 특별한 문제가 없다면 주민투표를 위탁관리해야 한다. 만약 선관위가 주민투표 대상인지 여부에 대해 판단이 필요하다고 느꼈다면, 그에 대해 독자적인 법해석을 하는 것이 당연하다. 주민투표가 자신들이 관리할 수 있는 주민투표인지 아닌지는 스스로 해석해야 하는 것이다. 선관위가 중앙정부의 의견을 따를 아무런 의무도 없고 이유도 없다. 특히 이번 사안에서 중앙정부는 갈등의 당사자에 불과하다. 객관적인 위치에 있지 않은 것이다. 그런데 중립적이어야 할 선관위가 당사자에게 법해석을 의뢰하고, 그에 따라 판단을 한 것이다. 이 자체가 편파적이다. 그런데 이번 사안에서 중앙선거관리위원회와 강원도 선거관리위원회는 법해석을 회피했고, 삼척 시 선거관리위원회는 중앙정부의 자의적인 법해석만을 근거로 주민투표 관리를 거부했다. 이것은 아주 정치적인 판단을 내린 것이다. 중앙정부의 눈치를 본 것이고, 권력의 눈치를 본 것이다. 이는 선관위가 스스로의 존재이유를 부정한 것으로 볼 수밖에 없다. 정부와 선관위에 묻는다. 원전을 유치할 것인지 말 것인지 같은 중요한 문제에 대해 주민투표를 하지 못한다면, 도대체 무슨 문제에 대해 주민투표를 한다는 것인가? 원전이 우리 지역에 들어오느 냐 아니냐는 지역주민들의 삶에 결정적인 영향을 미치는 문제이다. 이런 문제에 대해 주민투표를 하지 못한다는 것은 주민투표제도를 휴지조각으로 만드는 것이다. 또한 일본에서는 가능한 주민투표가 왜 대한민국에서는 불가능하다는 것인가? 주민투표법이 없 는 일본에서 가능한 주민투표가 주민투표법이 있는 한국에서는 불가능하다면, 지금 있는 주민투표 법은 주민투표를 가로막기 위해 만든 법률이라고 볼 수밖에 없다. 그러나 이러한 법해석이 과연 정당화될 수 있는가? 법리적으로나 상식적으로나 이런 법해석은 정당화될 수 없다. 원전을 유치할 것인지 말 것인지는 지방자치단체의 주요의사결정사항으로서 당연히 주민투표의 대상이 된다고 봐야 한다. 5. 삼척 원전문제의 민주적 해결을 위해 주민투표를 통해 주민의견을 수렴하겠다는 것은 지방자치단체의 고유사무로서 당연히 보장되어 야 할 일이다. 그러나 중앙정부의 방해와 선관위의 직무유기로 주민투표법에 따른 주민투표는 현실적으로 어려 워졌다. 이를 소송으로 다투는 것도 실익이 없어 보인다. 소송을 통해 문제를 풀려면 시간이 많이 34 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안

소요될 수밖에 없기 때문이다. 물론 앞으로 이런 일이 재발하지 않도록 하기 위해서 상징적인 소송 (선관위의 직무유기에 대해 책임을 묻는 쟁송)도 필요할 수 있다. 그러나 그것이 삼척 원전 문제를 푸는 직접적인 해법이 되기는 어렵다. 그래서 이번에 시도되는 민간주도의 주민투표를 통해 삼척시민들의 의사를 확인하는 수밖에 없 다. 이러한 민간 주도의 주민투표는 앞서 살펴본 것처럼 2004년 2월 14일 부안에서 이미 치러진 바있다. 당시에도 주민투표를 방해하려는 세력들이 주민투표금지가처분신청을 내기도 했지만, 법원은 이 를 기각했다. 민간 주도의 주민투표는 앞서 언급한 사실상의 주민투표 에 해당하는 것으로, 표현의 자유나 일반적 행동의 자유로서 당연히 보장되는 것이다있다(부안 주민투표 당시에, 민주사회를 위한 변호사모임과 민주주의법학연구회는 성명서를 통해 이러한 관점을 인정했다). 따라서 삼척원전문제는 민간주도의 주민투표를 통해 드러날 주민의사를 바탕으로 해법을 모색할 수밖에 없다. 중앙정부는 주민투표 결과를 겸허하게 수용해야 할 것이다. 정말 문제인 것은, 민주적인 의견수렴과정없이 원전확대 정책을 밀어붙이려고 하는 중앙정부의 권위적이고 낡은 사고방식이다. 이제는 이런 사고방식이 통할 수 없다는 것을 깨달아야 한다. 지금 이라도 삼척원전을 포함한 원전확대 정책을 재검토하는 것만이 불필요한 갈등을 예방하는 길이다. 삼척 원전 주민투표의 법적 정당성 35

36 삼척 핵발전소 유치 철회 주민투표, 정당성과 추진방안