Industry 제5부. 방송영상 프로그램 <그림 5-2-17> 저작권 정보 표시의 사용례 2) 디지털 워터마킹 (Digital Watermarking) 디지털 워터마킹 기술은 저작권 정보를 담고 있는 워터마크를 원본의 내용을 왜곡하지 않는 범위에서 혹은 사용자가 전혀 인식하지 못하도록 디지털 콘텐츠에 삽입하는 기술이 다. 이 방식은 저작권 침해가 발생하였을 경우, 복제된 디지털 콘텐츠의 내부에 삽입된 디지털 워터마킹 정보를 추출함으로써 콘텐츠 권리자로서의 증거 자료로 활용할 수 있 다. 디지털 워터마킹은 다양한 콘텐츠의 종류에 대하여 적용할 수 있으나 현재 상용화 수준에 근접한 분야는 오디오와 동영상, 그리고 이미지 분야이다. <그림 5-2-18> 디지털 워터마킹 기술 개념도 338
2장. 방송영상 제작 및 유통 기술 동향 3) 포렌식마크 (Forensic Mark) 포렌식마크 기술은 디지털 워터마킹과 비슷하지만 저작권자나 판매자의 정보가 아닌 디지털 콘텐츠의 사용자 정보를 삽입함으로써 사후에 발생하게 될 콘텐츠의 불법복제자 를 추적하는 데 사용한다. 또한 디지털 워터마킹 기술은 불법 사용 여부를 확인할 수 있 는 정보만을 제공하지만, 포렌식마크 기술은 불법 배포한 사용자가 누구인지도 알아낼 수 있어 불법복제 경로 추적에 사용될 수 있다. 최근 디지털케이블방송과 IPTV 방송은 셋톱박스에서 고유 식별자 정보를 포렌식마크로 화면에 출력하고 있다. 만일 인터넷을 통해 불법복제가 이루어졌을 경우 포렌식마크 기술로 삽입된 셋톱박스의 고유 식별자를 추출하여 최초의 불법 유포자를 찾아낼 수 있다. <그림 5-2-19> 포렌식마크 기술 개념도 4) CAS (Conditional Access System) CAS 기술은 방송 콘텐츠의 무단 시청과 불법복제 및 대량 배포 같은 문제점들을 해결 해 준다. 서비스 가입자들로 하여금 특정 프로그램을 시청하고자 할 경우 수신 시스템이 자동으로 수신자를 인식하고, 서비스 제공 여부를 판단하여 허가된 가입자에게만 수신이 가능하도록 처리해 주는 전 과정을 포함한다. CAS 시스템은 크게 스크램블링/디스크램블링, 자격제어(Entitlement Control), 자격 관리(Entitlement Management) 기능을 가지고 있으며, <그림 5-2-20>과 같은 시스템 구조를 갖는다. 339
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 <그림 5-2-20> CAS 시스템 구조도 Signal Scrambler Scrambled signal Descrambler CW CW Control Word generator ECM encryption ECM Tx Mux Demux CA subsystem Sudscriber management EMM encryption EMM 5) 복제방지기술 CAS는 수신 권한이 있는 인증된 가입자만이 특정 프로그램을 수신을 할 수 있도록 통제 하는 시스템이다. 그러나 CAS는 보호 대상이 되는 특정 프로그램에 대한 접근제한을 하는 방식이기 때문에 정당한 수신 권한이 있는 사용자에 의한 불법복제를 방지할 수는 없다. 복제방지 기술(Copy Protection Technology)은 디지털 콘텐츠를 전달하는 과정이나 이용하는 과정에서 발생할 수 있는 불법복제를 방지하기 위하여 사용되는 기술로, IEEE 1394의 복제방지를 위해 사용되는 기술인 DTCP와 DVI/HDMI를 통해 전송되는 디지털 영상 신호를 보호하기 위해 사용되는 HDCP 기술, 그리고 플래시 메모리나 HDD 등의 저장장치에 저장되는 콘텐츠의 복제방지를 위해 사용되는 CPRM 기술들이 대표적인 예 이다. 6) DRM(Digital Rights Management) DRM 기술은 디지털 콘텐츠의 불법복제 방지와 지재권 보호를 위해 암호화 기술을 기 반으로 한다. DRM 기술은 크게 디지털 콘텐츠에 대하여 DRM 보호조치를 취하는 DRM 패키저 와 허가된 사용자에게 라이선스를 발급을 처리하는 라이선스 서버, 그리고 라이 선스에 따라 사용을 통제하는 DRM 클라이언트 로 구성된다. DRM 기술은 개발업체별로 상이한 보호 메커니즘과 보안기술들을 사용하여 개발되고 있는데, 이러한 이유로 DRM 기술이 적용된 콘텐츠는 동일한 DRM 기술이 적용된 기기에 340
2장. 방송영상 제작 및 유통 기술 동향 서만 이용이 가능하다. DRM 콘텐츠의 비호환성은 콘텐츠의 이용을 서비스 및 기기의 선 택권을 제한하고 있기 때문에 DRM 호환성을 위한 기술 개발이 요구되고 있다. 7) 콘텐츠 필터링 기술 콘텐츠 필터링 기술은 P2P 네트워크상에서 저작권 부착 파일을 자동으로 확인하여 불 법 다운로드를 방지할 수 있는 기술이다. P2P와 같은 소프트웨어에 음악 파일 차단 필터 설치를 강제한다면, 파일 교환 사용자들의 음악 파일 교환 가능성은 크게 줄어들 수 있다. 콘텐츠 필터링 기술은 콘텐츠의 식별로부터 출발하기 때문에 콘텐츠를 얼마나 정확하 게 식별해낼 수 있는지가 핵심적인 기술 요구사항이 된다. 현재 디지털 음악에 사용되는 콘텐츠 필터링 기술은 저작물의 검색어 차단 및 해쉬함수 또는 오디오/비디오 핑거프린 팅 기술 기반의 콘텐츠 식별기술을 이용하는 방식 등이 사용되고 있다. 검색어 차단 및 해쉬 기반의 콘텐츠 필터링 기술은 다양한 종류의 콘텐츠에 적용할 수 있는 장점은 있지 만 손쉽게 우회할 수 있는 방법들이 있기 때문에 실효성이 떨어진다. 오디오/비디오 핑거 프린팅 기술을 이용한 콘텐츠 필터링 기술은 콘텐츠의 변환이 발생하더라도 콘텐츠의 식 별이 가능하다. 8) 핑거프린팅 기술 핑거프린팅 기술은 디지털 콘텐츠의 특징 벡터(DNA)를 추출하여 사전 구성된 특징점 DB와 매칭하여 식별하는 기술이며, 온라인 기반의 1세대 핑거프린팅 기술과 오프라인 인식 기반의 2세대 핑거프린팅 기술이 있다. <그림 5-2-21> 핑거프린팅 기술 개념도 341
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 핑거프린팅 기술은 다음과 같이 다양한 응용분야에 활용되고 있다. - 저작권 보호(copyright protection) - 방송 모니터링(Broadcast Monitoring) 9) 불법 콘텐츠 추적 기술 불법 콘텐츠 추적 기술은 이미지, 오디오, 비디오 등 디지털 콘텐츠가 불법으로 복제되 어 유통될 때 이를 검색하고 추적할 수 있는 불법복제 콘텐츠 추적 시스템이다. 이 기술 은 DRM 기술을 이용해 유통된 콘텐츠가 악의적인 목적을 갖는 크래커에 의해 기술적으 로 무력화되더라도 포렌식마크 기술과 핑거프린팅 기술을 이용하여 불법복제를 시도한 행위자를 추적할 수 있는 기술적 토대를 제공하고 있다. 현재 불법 콘텐츠의 추적 기술은 많은 연구가 진행되고 있는 상황이지만 상용화를 위 해선 상용화 요구 수준에 근접하도록 기술적 한계점 극복과 함께 개인의 정보를 추적할 수 있는 정보를 기록 및 추적한다는 점에서 개인 사생활 침해 우려에 대한 대응 방안을 마련해야 한다. <그림 5-2-22> 불법 콘텐츠 추적 시스템 구성도 342
03 프로그램 2차 유통 1. 2012년 및 년 상반기 유통 시장의 키워드 1) N스크린 경쟁 국내 방송 프로그램 시장은 십수 년 전부터 큰 폭의 변동을 겪어왔지만, 2012년과 년 상반기에는 특히 심도 깊은 변화를 경험한 듯하다. 신규 사업자 등장과 인수합병 으로 인한 시장 구조의 변화, 새로운 유형의 프로그램 부상 등 이 기간 동안 방송 프로그 램 시장에 나타난 변화는 다채로울 지경이다. 하지만 무엇보다 이전의 시기와 비교할 때 차별되는 부분은 방송 프로그램 유통 시장의 변화라 할 수 있다. 이 시기를 설명하는 변화의 키워드 중 첫 번째는 단연코 N스크린이다. N스크린은 공 통된 OS를 기반으로 N개의 디바이스에 하나의 동일한 콘텐츠를 제공하는 것을 의미한 다. 소니(Sony)사를 중심으로 약 10여 년 전부터 탐색되어오던 N스크린이 최근 비약적 진보를 이루게 된 것은 스마트 기기의 확산과 이용의 본격화 덕분이라 할 수 있다. N스크 린이 제공하는 콘텐츠의 내용도 변화를 겪고 있는데, 초기의 N스크린이 단순히 OSMU, 공통의 OS, 유무선 네트워크로 연결된 다양한 기기를 통해 콘텐츠를 이용하는 서비스였 다면, 최근에는 기기별로 콘텐츠를 차별화하는 ASMD(Adaptive Source Multi Device) 로 진화되는 특징을 보이고 있다. 이는 끊김 없는 서비스, 클라우드 서비스 개념이 N스크 린의 구성 요소로 추가됨으로써 발생된 변화라 할 수 있다. N스크린화는 비단 국내에서만 목격되는 현상은 아니다. N스크린에 가장 선구적인 미 국의 경우, 2012년을 N스크린이 약진을 이룬 한 해라 평가한다. 미국에서는 거대 통신사 인 컴캐스트(Comcast)가 엑스피니티(Xfinity)를 통해 영화와 TV 프로그램을 컴퓨터, 휴 대폰, 태블릿을 통해 서비스하고 있다. 위성 사업자인 디쉬 네트워크(Dish Network)도 영화, TV 프로그램 게임을 TV와 태블릿을 통해 서비스하고 있다. 유튜브 역시 콘텐츠 채널을 확대하였고, 콕스 커뮤니케이션(Cox Communication)은 소비자들에게 1만여 개 에 이르는 비디오를 마음대로 골라볼 수 있게 하였다. 기존의 미디어 사업자 이외에도 프로그램 유통 시장에 진출한 사업자는 매우 다양하다. 온라인 기업의 공룡이라 불리는 343
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 아마존은 인스턴스 비디오와 프라임 인스턴트 비디오를 통해 본격적인 프로그램 유통 사 업에 뛰어들었고, 전형적인 오프라인 유통사인 월마트(Walmart) 역시 부두(Vudu)를 통 해 영상물 유통에 참여하고 있다. 사업 배경은 각기 다르지만, 방송 프로그램 유통 시장 에 모두 함께 참여하면서 미국의 N스크린 시대를 견인하고 있다. 국내 방송 프로그램 유통 시장에서도 지난 2012년, 년 상반기는 본격적인 N스크린 화가 진행된 시기라 할 수 있다. 2011년부터 개별적인 N스크린 서비스를 제공해오던 국내 지상파 네트워크들이 2012년 7월 KBS, MBC, SBS, EBS의 콘텐츠 연합 플랫폼인 푹 (pooq) 을 출시하였다. 2012년 5월에는 현대HCN과 판도라TV가 합작으로 실시간 N스크 린TV 서비스인 에브리온TV를 공식 출범하였다. 티브로드도 2012년 3월 티브로드 앱을 출시함으로써 모바일 서비스를 확장하였다. 이에 따라 2011년부터 SKT의 호핀(hoppin), LG 유플러스의 유플러스 슛 앤 플레이(U+ Shoot & Play), CJ헬로비전의 티빙(tving, 2010년) 등이 진입해 있던 N스크린 시장이 본격 경쟁 국면에 돌입했다고 할 수 있다. 이러한 N스크린이 궁극적으로 의미하는 것은 방송 프로그램 유통의 획기적 변화라 할 수 있다. 과거의 방송 프로그램은 초방 혹은 본방 이후 홀드백 통제를 통해 일련의 후속 창구로 순차적으로 유통되는 특징을 지녔었다. 그러나 N스크린의 도입은 이러한 창구화 모델을 무력화시키고 있다는 점에서 주목된다. 이제 방송 프로그램의 유통은 창구화 틀 에서 벗어나 새로운 유통 모델을 구축하고 있는 것이다. N스크린 시대의 방송 프로그램 유통 모델은 하나의 콘텐츠가 동시다발적으로 다양한 단말기로 서비스되는 비선형적 유 통 모델로 탈바꿈하고 있다. 이에 따라 N스크린은 방송 프로그램의 유통을 획기적으로 증가시키는 데 일조하고 있다. 변화의 내용은 유통량이라는 외형적 수준에 그치는 것이 아니다. N스크린은 방송 프로그램을 소비하는 수용자 차원의 변화를 불러오고 있으며, 사업자 간 제휴, 나아가 인수합병이라는 구조적 변화를 도모함으로써 질적인 변화 역시 가져오고 있다. 2) 플랫폼 사업자의 증가 2012년과 년 상반기를 설명하는 두 번째 키워드는 플랫폼 사업자의 증가이다. 플 랫폼 비즈니스는 창조경제 시대의 새로운 사업 영역으로 부상할 정도로 관심을 받고 있 는데, 플랫폼 비즈니스의 전형을 엿볼 수 있는 것은 바로 방송 프로그램의 유통 플랫폼 비즈니스라 할 수 있다. 물론 플랫폼 사업 영역을 N스크린화의 일면으로 이해할 수도 있 을 것이다. 하지만 콘텐츠 제작보다는 유통에 집중하는 사업자라는 점, 다양한 유형의 344
3장. 프로그램 2차 유통 사업자가 진입하고 있다는 점, 유료방송의 가입해지(code cutting)로 방송 시장의 일대 전환기를 이뤄냈다는 점에서 별도의 현상으로 이해하는 것이 타당할 것이다. FCC는 2012년부터 OTT 사업자를 OVD(online video programming distribution)라 는 용어로 분류, 관찰하기 시작했는데, 이는 방송 프로그램 유통 플랫폼 시장이 본 궤도 에 진입했음을 알리는 신호탄이라 할 수 있다. 대표적 플랫폼 사업자인 넷플릭스 (Netflix)는 다양한 제작사와 네트워크와의 제휴를 통해 텔레비전 프로그램 및 영화를 제 공하고 있다. 현재 캐나다, 유럽, 남미지역까지 서비스를 확대고 있으며 2012년 말, 전 세계에 2,715만 명에 이르는 스트리밍 서비스 가입자를 확보하고 있다(해외 서비스 가입 자 601만 명). 넷플릭스의 경쟁사인 훌루(Hulu)는 NBC, 폭스(Fox), ABC 방송사를 소유 한 NBCU와 뉴스 캅스(News Cops), 월트 디즈니(Walt Disney)가 합작 설립한 플랫폼 사업자로 네트워크 컨소시엄과 스튜디오를 중심으로 주로 TV 시리즈를 제공하고 있다. 유료 서비스인 훌루 플러스(Hulu Plus)의 가입자는 2012년 12월 말을 기준으로 300만 명으로 증가하였다. 훌루의 경우 2011년 서비스의 유료화로 가입자 수가 감소하는 어려 움을 겪은 바 있다. 국내에서 방송 프로그램 플랫폼 사업자들이 서비스를 시작한 것은 미국보다는 다소 늦 은 감이 있지만, 2012년은 플랫폼 사업자들이 본격적인 경쟁을 시작한 시기로 분류할 수 있다. 앞서 언급한 푹과 에브리온TV 등을 비롯, 국경을 초월한 서비스를 제공하고 있는 비키(viki.com), 숨피(soompi.com)가 대표적인 예라고 할 수 있다. 이 밖에도 위디스크 (wedisk.co.kr), 파일노리(filenori.com) 등의 P2P 파일 공유 사이트들도 방송 프로그램 을 유통하는 사업자들로 구분할 수 있을 것이다. 특히 이들 파일 공유 사이트들은 최근 콘텐츠 보유사들과의 정식 제휴관계를 통해 합법적으로 방송 프로그램을 유통하는 사업자 로 전환하고 있다는 점이 특징적이다. 불법 다운로드로 인한 손실은 여전하지만, 일부 P2P 서비스의 합법화는 2012년과 년 국내 방송 시장의 최대 결실이라 할 수 있다. 3) 이용자 변화 마지막으로 꼽을 수 있는 키워드는 이용자의 변화이다. 표면적으로는 방송 프로그램의 유통과 이용자의 변화는 관련성이 낮아 보일 수 있지만, 방송 프로그램의 유통 환경 변화 에 따라 이용자들의 변화가 감지되고 있고, 이러한 변화가 또 다시 방송 프로그램의 유 통, 나아가 방송 시장에 근원적 변화를 야기하고 있다는 점에서 매우 밀접한 관계를 형성 하고 있다고 할 수 있다. 즉, 이용자는 방송 프로그램 유통과 상호 영향을 주고받으며 유 345
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 통 시장의 변화를 정착시키고 진화시킨다는 점에서 매우 중요한 의미를 지닌다. 무엇보다 두드러지는 이용자들의 변화는 다양한 단말기를 통해 프로그램을 시청하는 행위가 전체 인구 집단으로 점차 확산되고 있다는 점이다. 한국을 비롯한 15개국 이용자 1만 5,000명을 대상으로 실시한 조사 결과, 모바일 기기를 통한 TV 프로그램 시청이 증 가하고 있으며, 65 69세 연령의 사람들 중 무려 43%가 유튜브, VOD 서비스를 일주일 에 한 번 이상 시청하고 있는 것으로 나타난다. 20대 중심의 뉴미디어 조기 채택자뿐만 아니라, 이제는 후기 이용자까지 변화되고 있음을 보여주는 것이다. 34) 국내 이용자만을 대상으로 한 조사 결과 역시 이와 맥을 같이 하는데, 특히 다양한 단말기를 통해 프로그 램을 시청하는 이용자들의 경우, 단일 단말기를 이용하는 이용자들보다 총 TV 시청량이 월등히 높다는 사실이 흥미롭다. 실시간TV 시청자들의 경우 하루 평균 2시간 49분을 시 청하는 데 비해, VOD 이용자는 하루 평균 4시간 34분을 이용한다는 것이다. 35) 시장조사기관 인포마(Informa)는 인터넷 동영상 서비스 시장 규모가 2012년 102억 달 러에 이를 것으로 추정한 바 있다. 이미 빠른 속도로 증가하고 있는 동영상을 통한 인터 넷 매출은 2017년이 되면 270억 달러에 이를 것으로 예측되어, 전체 TV 산업에서 차지하 는 인터넷 동영상 매출비율이 8%에 이를 것이라는 전망이다. 이와 같은 수치들이 의미하 는 것은 TV 이외의 N스크린 또는 OTT 사업자들이 향후 얼마간은 대체재가 아닌 보완적 기능을 수행한다는 사실이다. 즉, 장기적으로 실시간TV 수용자들의 쇠락은 명백하겠지 만, 앞으로 얼마간은 실시간TV와 OTT 사업자들이 방송 시장에서 공존하여, 생존하며 진 화해 갈 것이다. 또 다른 편에서 볼 때, 오늘날의 이용자들은 점점 더 질이 높은 프로그램을 무료로, 혹은 거의 무료로 이용하기를 원한다는 특징도 찾을 수 있다. 과거 지상파가 무료로 서비 스되는 것은 소비자가 소비재를 통한 간접적 지불이 존재하기 때문이었으나, 최근 이용 자들은 이러한 간접 지불마저 우회하고 있다. 비트토렌트(BitTorrent)를 통한 P2P 파일 공유나 온라인은 TV를 점차 상업적인 영역으로부터 밀어내고 있다. 이러한 상황은 오늘 날의 방송산업이 직면한 커다란 장애라 평가되며, 이러한 의미에서 디지털 융합 시대에 는 TV의 가치에 대한 재타협이 필요할 것으로 예견된다. 종합적으로 볼 때, 오늘날 이용자 차원의 변화는 몇 가지 의미에서 방송 프로그램 유통 시장에 함의를 지니는 것으로 정리된다. 첫째, 실시간방송을 외면하고 다양한 단말기를 통한 프로그램 소비를 즐기는 새로운 이용자층을 점차 확대할 수 있다는 점이다. 즉, 전 34) Ericsson(). 에릭슨 소비자 인사이트 요약 보고서, TV 그리고 미디어 미래의 비디오 소비자 요구 정의. 35) 김윤화(), 지상파TV 방송 프로그램 시청행태 분석: 실시간 시청과 VOD 시청행태 비교, KISDISTAT Report, 13-05-02. 346
3장. 프로그램 2차 유통 통적 TV의 시청자가 감소하고 있지만, N스크린 유통을 통해 새로운 이용자 집단을 충분 히 흡수할 수 있다. 둘째, 최신 콘텐츠를 다양한 단말기를 통해 배급함으로써 시청자들의 지속적인 시청을 유도할 수 있다. 스토리가 너무 복잡해서, 혹은 한두 회를 놓쳐서 지속 적 소비를 포기하는 이용자를 추가적으로 흡수할 수 있는 장점이 있다는 것이다. 셋째, 온라인을 통한 배급은 시청률 측정이나 소비자의 파악이 상대적으로 용이하다는 점에서 매우 중요한 장점이라 할 수 있다. 새로운 광고 효과 측정을 통해 광고주 확대가 가능하 다는 것이다. 2. 2012년과 년 상반기 유통 현황 1) 전반적인 유통 경향 지난 2012년은 방송 프로그램 유통 시장을 구성하는 환경적 요인의 변화가 많았던 한 해였다. 기술이나 이용자 차원의 변화 이외에도 방송 시장의 구조적 요인이나 경제 환경의 변화가 적지 않았다. 우선 런던 올림픽 및 총선과 대선 등의 호재가 있었지만 유럽의 금융위 기 여파로 국내 내수가 부진했었고, 이는 광고 매출의 감소로 이어졌다. 2011년과 전체 방송시장의 광고 매출을 비교해 볼 때, 2012년에는 전년 대비 444억 원이 감소하여 3조 5,796억 원(전년 대비 1.2% 감소)으로 집계된다. 36) 특히 지상파방송의 경우 타 매체와의 경쟁이라는 이중고를 겪으면서 광고 매출이 전년 대비 1,746억 원(7.4%) 감소한 2조 1,800 억 원에 그쳤다. SO 역시 IPTV/위성방송과의 경쟁에서 약세를 보였던 한 해로 지난 해 SO의 가입자가 감소하였고, 매출 또한 17억 원이 감소하였다. 전년 대비 0.1%에 지나지 않는 감소이지만, 북미 및 유럽에서 나타나고 있는 유료방송 코드컷팅 추세에 비추어볼 때, 국내 SO의 향방이 우려되는 부분이다. 반면, 위성방송은 IPTV와 결합한 올레TV스카 이라이프 가입자 수 증가로 전년 대비 매출이 10.2% 증가한 것으로 나타났다. 이러한 시장의 변동 속에서 지난 한 해 동안 큰 폭으로 증가한 것은 기타 매출 부문이 다. 총 매출에서 기타 매출이 차지하는 비중은 53.4%로 수신료 매출이나 광고 매출보다 훨씬 높은 비중을 차지한다. 2012년 한 해 동안의 기타 수신료 및 광고를 제외한 기타 매출은 총 6조 5,949억 원으로, 전년 대비 1조 1,862억 원이 증가한 수치이다. 기타 매출 중 많은 부분이 홈쇼핑 PP를 통해 이루어진 것이지만, 프로그램 판매를 통한 수익 역시 크게 증가한 것으로 나타난다. 국내 방송 프로그램 시장은 여전히 불확실성이 높은 시장 36) 방송통신위원회(2012), 2012 회계연도 방송사업자 재산 상황. 347
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 이라 할 수 있지만, 방송산업의 가치사슬이 콘텐츠 부문으로 이동하고 있음을 보여주는 단서라 평가된다. <표 5-3-1> 국내 방송 매출 구성 변화 구 분 2011년 2012년 증 감 매출액(억 원) 매출액(억 원) 매출액(억 원) 증감률 (%) 총 매출 112,467 123,512 11,045 9.8 수신료 매출 22,140 21,767-373 -1.7 광고 매출 36,240 35,796-444 -1.2 기타 매출 54,087 65,949 11,862 21.9 출처: 방송통신위원회(2012), 2012 회계연도 방송사업자 재산상황 재편집. 기타 매출 부문에서 프로그램 유통을 통해 이루어진 매출은 방송 프로그램 제공 매출, 방송 프로그램 판매 매출, 재송신 매출로 나누어볼 수 있다. 방송 프로그램 제공 매출은 유료방송의 월 수신료 중 PP에게 분배되는 금액을 의미하며, 방송 프로그램 판매 매출은 판권 거래를 통한 수익으로 국내외 유통 수익을 의미한다. 재송신 매출은 지상파의 재송 신에 따른 수익이라 할 수 있다. 따라서 세 부분 모두 방송 프로그램의 유통을 통한 수익 으로 해석할 수 있다. 전년과 비교해 볼 때, 가장 크게 증가한 부분은 재송신 매출 부분이다. 2012년 재송신 매출은 총 646억 원으로, 비록 다른 부문의 매출에 비해 규모는 작지만 62.3%의 비약적인 증가를 기록하였다. 대부분은 위성과 IPTV의 재송신 대가 지불에 따라 발생한 매출로 보인다. 2012년 이후부터는 케이블 텔레비전의 재송신료 지불도 확실시되기 때문에 조만 간 재송신 매출은 크게 증가할 것으로 예측된다. 지상파와 케이블은 오랜 재송신 논란 끝에 2012년 초 케이블의 지상파 송출 중단이라는 파행을 빚었고, 이후 방송통신위원회의 중재 등을 통해 극적 타결을 이룬 바 있다. 재송신 단가가 어느 수준에서 합의되었는지는 알려진 바 없지만, 지난 14년간의 무료 재송신 시대는 종말을 고한 것으로 보인다. IPTV나 위성방송의 가입자당 단가 역시 사적 계약에 해당되어 공개되지 않지만, 2008년 지상파와 IPTV가 가입자당 280원을 과금하는 것으로 합의한 바 있기 때문에 이보다 낮은 요금이 과금되고 있을 것으로 추정된다. 케이블의 가입자는 감소했지만, IPTV 등의 가입자 수가 증가하고 있기 때문에 재송신 매출은 당분간 일정 수준을 유지할 것으로 보인다. 가장 관심을 끄는 부분은 방송 프로그램 판매 매출 부문이다. 2012년 프로그램 판매 매출은 총 7,245억 원으로 전년 대비 26.1% 증가하였다. 프로그램 판매 매출이 기타 매 348
3장. 프로그램 2차 유통 출 부문에서 차지하는 비중도 증가세를 나타내고 있다. 방송 프로그램 판매 매출은 채널 브랜드나 채널별 판매에 따른 매출이 아니며 전형적인 프로그램 판권 수익을 통한 매출 이라는 점에서 의미를 지니는데, 방송 프로그램의 경쟁력을 확인할 수 있기 때문이다. 지난 한 해 동안 이러한 프로그램 판매 비중이 증가한 것은 내수 시장뿐만 아니라 전 지 구적인 경기 침체 속에서 일군 수확이기 때문에 더욱 돋보인다. 2012년 방송 프로그램 제공 매출도 전년 대비 29.3% 증가한 5,770억 원으로 집계되었 다. 이는 거대 MPP 중심으로 시장 지배력이 향상되고 있는 점, 유료방송의 점유율이 증 가하고 있는 점 등에 힘입어 수신료 배분이 늘어났기 때문으로 판단된다. <표 5-3-2> 국내 방송 매출 중 기타 매출의 구성 변화 구 분 2011 2012 증 감 금액(억 원) 점유율(%) 금액(억 원) 점유율(%) 금액(억 원) 증감률(%) 방송 프로그램 제공 매출 4,462 8.2 5,770 8.7 1,308 29.3 방송 프로그램 판매 매출 5,746 10.6 7,245 11.0 1,499 26.1 재송신 매출 398 0.7 646 1.0 248 62.3 기타 매출 총액 54,087 100.0 65,949 100.0 11,862 21.9 출처: 방송통신위원회(2012), 2012 회계연도 방송사업자 재산상황 재편집. 각각의 매출을 방송 사업자별로 구분하여 살펴보면, 지상파방송사의 경우 프로그램 판 매 매출이 5,376억 원으로 PP의 프로그램 판매 매출액 1,852억 원보다 월등히 높은 것으 로 나타났다. 그러나 전년 대비 증가율 면에서는 PP가 26.8% 증가하여, 지상파의 전년 대비 증가율 25.8%보다 약간 높은 것으로 나타났다. 이외에도 지상파방송사의 경우 재송 신 매출이 전년 대비 62.3% 증가했으며, PP는 프로그램 제공 매출이 전년 대비 29.5% 증가한 것으로 나타났다. 349
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 <표 5-3-3> 방송 사업자별 기타 매출 비교 지상파 PP 구 분 2011 2012 증 감 금액(억 원) 점유율(%) 금액(억 원) 점유율(%) 금액(억 원) 증감률(%) 방송 프로그램 제공 매출 29 0.1 30 0.1 1 3.4 방송 프로그램 판매 매출 4,273 10.9 5,376 13.6 1,103 25.8 재송신 매출 398 1.0 646 1.6 248 62.3 기타 매출 소계 39,350 100.0 39,572 100.0 222 0.6 방송 프로그램 제공 매출 4,433 9.5 5,740 10.3 1,307 29.5 방송 프로그램 판매 매출 1,461 3.1 1,852 3.3 391 26.8 기타 매출 소계 46,623 100.0 55,480 100.0 8,857 19.0 출처: 방송통신위원회(2012), 2012 회계연도 방송사업자 재산 상황 재편집. 지상파방송사 중에서 2012년 프로그램 판매 매출이 가장 높았던 것은 MBC로 총 1,986억 원의 매출을 올렸다. SBS는 프로그램 판매 매출이 1,413억 원으로 3사 중 가장 낮은 매출고를 올렸지만, 전년 대비 증가율이 70.7%로 가장 큰 성장을 이룬 것으로 나타 났다. 지난 해 가장 높은 매출액을 올렸던 MBC의 경우 전년 대비 증가율은 8.1%에 그쳐 가장 저조한 성적을 기록했다. EBS의 2012년 프로그램 판매 매출은 333억 원으로 지상 파 3사에 비해 턱없이 낮은 수치를 보였지만, 유료방송 시장 확대에 힘입어 전년 대비 20.2%의 증가율을 기록한 것으로 나타났다. <표 5-3-4> 지상파방송사 프로그램 판매 매출 비교 주요 3사 기타 구 분 2011 2012 증 감 금액(억 원) 점유율(%) 금액(억 원) 점유율(%) 금액(억 원) 증감률(%) KBS 1,187 27.8 1,497 27.8 310 26.1 MBC 1,837 43.0 1,986 36.9 149 8.1 SBS 828 19.4 1,413 26.3 585 70.7 소계 3,852 90.1 4,896 91.1 1,044 27.1 EBS 277 6.5 333 6.2 56 20.2 지역MBC 84 2.0 87 1.6 3 3.6 지역민영 45 1.1 45 0.8 0 0.0 특수방송 15 0.4 15 0.3 0 0.0 소계 421 9.9 480 8.9 59 14.0 합 계 4,273 100.0 5,376 100.0 1,103 25.8 출처: 방송통신위원회(2012), 2012 회계연도 방송사업자 재산 상황. 350
3장. 프로그램 2차 유통 2) 해외 유통 2012년 국내 콘텐츠 수출 규모는 총 48억 달러로 전년 대비 19.7%가 증가한 수치이 다. 37) 그러나 수출에서 가장 높은 비중을 차지하는 분야는 게임으로 50% 정도를 차지한 다. 방송 프로그램의 경우 전체 콘텐츠 산업 수출에서 차지하는 비중이 약 7% 수준에 그 친다. 지난 해 국내 방송 프로그램의 수출은 약 2억 2,500만 달러 수준으로 집계된다(추정 치). 지난 10년간 약 7배 가량 성장한 수치이지만, 2007년 이후 방송 프로그램의 수출은 완만한 증가율에 그치고 있다. 그나마 2011년에 전년 대비 17% 정도 성장하여 회복세를 보였지만, 2011년에는 수출보다 수입이 더 큰 폭으로 증가하여 방송 프로그램 무역수지 는 1,150만 달러의 적자를 기록한 바 있다. 이는 국내 채널 증가에 따른 경쟁의 결과라 해석된다. 국내 방송 프로그램 수출이 지상파 3사의 주도로 이루어지고 있는 점도 여전히 목격된 다. 최근 케이블의 수출이 증가세에 있음에도 불구하고 지상파방송사가 전체 수출에서 차지하는 비중은 여전히 90%를 상회하고 있다. 해외 방송 프로그램 수입은 이와 반대로, 지상파가 차지하는 비중이 20% 정도에 그친다. 최근에는 종편이나 거대 MPP들도 자체 제작에 투자하고 있기 때문에 이들의 수입 비중 역시 감소하는 추세를 보이고 있다. <그림 5-3-1> 국내 방송 프로그램 수출 변화 (단위: 천 달러) 300,000 방송 프로그램 수출입 금액, 수출, 계 방송 프로그램 수출입 금액, 수출, 지상파방송사 방송 프로그램 수출입 금액, 수출, 케이블TV, 독립제작사 등 200,000 100,000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 37) 파이낸셜뉴스(. 7. 22) 창조경제 콘텐츠산업 어디로, ( 上 ) 문제는 사람이다. http://busan.fnnews.com/view?ra=bent1301m_view&corp=fnnews&arcid=07230100223490013006&cdateyear=&cdate Month=07&cDateDay=22 351
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 년에는 엔저 현상, 중국의 해외방송콘텐츠 수입 규제, 일부 국가의 혐한류 분위기 가 심화되면서 수출에 대한 전망이 다소 회의적이다. 특히 방송 프로그램의 일본 시장 의존도가 60%를 넘는 국내 방송 시장에 엔저 현상은 직격탄이 될 수 있다는 지적이다. 38) 그나마 일본과도 달러 병행 계약이 적지 않아 엔저 영향은 약화될 수 있을 것으로 보인 다. 하지만 달러 역시 지속적인 약세를 보이고 있기 때문에 방송 프로그램 시장의 어려움 은 피하기 어려울 것으로 예측된다. 이러한 현황은 환리스크 대응 전략, 방송 프로그램 수출 시장 다변화, 수출 장르 다양 화라는 해묵은 주장에 다시금 힘을 실어주고 있다. 실제로 방송 프로그램의 수출을 위한 지원 정책은 년에도 다양하게 이루어졌으며, 지원 규모 역시 크게 증가하였다. 최근 문화체육관광부와 미래과학부는 국내 콘텐츠 수출을 현재의 두 배 가량인 100억 달러 수 준으로 끌어올린다는 계획 하에 공격적인 지원 사업을 펼치는 중이다. 창조경제 시대의 핵심 가치가 콘텐츠에 집중된다는 점에 비추어 볼 때 당위론적인 정책이라 평가되지만, 상당한 관심과 자원이 콘텐츠에 집중되고 있는 것은 사실이다. 이러한 지원 정책의 효과가 서서히 나타나고 있는 것으로 평가된다. 특히 독립제작사 나 케이블 등 지상파방송사 이외의 사업자 수출이 증가하고 있는 점, 수출 지역이 확장되 고 있는 점 등은 직 간접적인 지원 정책의 영향이라 판단된다. 또한 유라시아, 동남아시 아, 북미시장 등 새로운 시장 확대로 연결되어 동북아시아의 한류 시장 침체를 극복하는 데 도움이 되는 것으로 분석된다. 실례로 몽골과 우즈베키스탄에서 개최된 년 제4 차 방송콘텐츠 쇼케이스 를 들 수 있다. KBS미디어, MBC, JTBC, CJ E&M, GTV, 방송 대학TV, 플레이온캐스트, 에스트리(Stree) 등 다양한 규모의 사업자들이 참가하였으며, 해외 거래처 확대에 실질적인 도움이 된 것으로 평가된다. 몽골의 경우 KBS미디어의 <굿닥터>, <적도의 남자>, <천명>, <칼과 꽃>, CJ E&M의 <연애조작단 시라노>, <유리 가면>, <인현왕후의 남자>, 플레이온캐스트의 <총각네 야채 가게>, <컬러 오브 우먼>, <해피엔드>가 계약에 성공하였다. 우즈베키스탄에서는 KBS미디어의 <하늘만큼 땅만 큼>, CJ E&M의 <나인>, MBC의 <백년의 유산>, <마의>가 계약되었다. 지난 2012년과 년 상반기 동안 해외 유통에서 가장 돋보이는 부분은 CJ E&M의 수출 실적이다. CJ E&M의 2012년 수출 실적은 전년 대비 50% 성장한 210억 원 규모로 집계된다. 39) 특히 CJ E&M의 경우 음악 프로그램의 판매 비중이 타 사업자보다 높다는 점이 특징적이다. 이는 지난해 K-POP의 부상에 따른 영향이라 해석된다. 이외에도 tvn 38) ZDNet Korea(. 5. 13), 엔저 쇼크 방송콘텐츠 수출 직격탄, http://www.zdnet.co.kr/news/news_view.asp?artice_id=0513151342 39) 년 10월 24일 CJ E&M 담당자와의 인터뷰 결과. 352
3장. 프로그램 2차 유통 의 <꽃보다 할배>가 대만 최대의 케이블 EBC, 홍콩 최대 민영방송 TVB에 수출되는 등 수출 장르의 다변화에도 긍정적 영향을 주고 있다고 평가된다. 물론 CJ E&M 역시 아시아 수출 비중이 95%로 높다는 점, 수출 실적의 상당 부분이 드라마 수출을 통해 이루어진다는 점은 일반적인 방송 프로그램 수출 동향과 유사하다. CJ E&M은 20여 개국에 <응답하라 1997>, <인현왕후의 남자>, <뱀파이어 검사>를 수출 하였으며, 일본, 싱가포르, 필리핀, 태국을 비롯한 아시아 지역과 유럽 7개국에 <꽃미남 라면가게>, <닥치고 꽃미남 밴드>를 수출하는 실적을 올린 바 있다. 또한 최근에는 tvn 의 미니시리즈 16부작 <이웃집 꽃미남>이 일본에 수출되어, 년 7월 1일부터 TBS의 오전 10시대에 편성, 높은 시청률을 기록하였고, 이는 국내 케이블TV 드라마 중 최고가 판매라는 기록을 세우기도 했다. 40) 최근 CJ E&M의 수출 실적이 빠른 속도로 향상되고 있는 것은 콘텐츠 투자에 집중한 결과로 해석된다. CJ E&M은 콘텐츠 투자비용을 매년 20% 정도 확대하고 있으며, 2012 년 CJ E&M의 방송 부문 콘텐츠 투자비용은 3,850억 원에 이른다. 이러한 투자를 배경으 로 CJ E&M은 현재 편성 프로그램 중 90%를 자체 제작할 수 있었으며, 이를 통해 꾸준한 수출 증가를 이룰 수 있었다는 것이다. 년 CJ E&M의 콘텐츠 투자는 4,300억 원 수 준이다. 41) 이외에 종편도 본격적인 수출 대열에 합류하고 있는데 JTBC는 종편 중 최초로 드라마 <우리가 결혼할 수 있을까>를 일본 지상파 TBS에 수출, 년 9월 25일부터 방송된 바 있다. 42) PP와 종편의 수출 실적 향상 이외에도 2012년과 년 상반기 방송 프로그램 해외 유통 부문에서 주목해야 할 부분은 플랫폼 사업자들의 행로이다. 비키닷컴이나 숨피닷컴 등을 통해서 국내 방송 프로그램의 해외 유통이 자연스럽게 확장되고 있기 때문이다. 특 히 비키닷컴은 국내 지상파방송 3사와 BBC, NBC 유니버설, 후지TV 등의 방송 프로그램 을 150개국 언어로 번역해 전 세계에 제공하는 글로벌 플랫폼 사업자로, SK플래닛이 220억 원 규모의 투자에 참여한 바 있다. 43) 40) 한국경제(. 7. 4.), [콘텐츠시장 100조 시대] <이웃집 꽃미남> 日 서 인기몰이 방송콘텐츠 수출 2억 달러 넘어. http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=070400861) 41) 아시아경제(2012. 7. 18.), CJ E&M 콘텐츠 투자에 돈 더 푼다, http://www.asiae.co.kr/news/view.htm?idxno=2012071812075145933 42) 뉴시스(. 9. 26.), JTBC <우리가 결혼할 수 있을까> 일본 지상파방송, http://www.newsis.com/ar_detail/view.html?ar_id=nisx0926_0012388626&cid=10102&pid=10100 43) 연합뉴스(2011. 10. 21.), SK플래닛, 美 동영상사이트 비키에 전략투자, http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2011/10/21/0200000000akr20111021055700017.html 353
Industry 제5부. 방송영상 프로그램 3) 국내 유통 최근 국내 방송 시장에 N스크린이 본격 도입됨에 따라 방송 프로그램의 국내 유통은 크게 증가하였다. 지상파 콘텐츠 연합 플랫폼인 푹은 지난 해 말 가입자 수가 100만 명을 넘어섰으며, 티빙의 경우 순방문자 수가 1,000만 명에 이르는 것으로 집계된다. 44) 하지 만 아직까지는 이용 증가가 수익의 증가로 직결되지는 않는 듯하다. 푹의 경우 유료 가입 자가 7만 명에 불과하고, 티빙은 10만 명 수준에 그치고 있기 때문이다. 오히려 가입자가 증가할수록 서버 증설비 등의 시설 투자 및 유지비용의 증가로 적자 폭이 깊어지는 것으 로 분석된다. 그럼에도 불구하고 이용자들의 점진적 N스크린 수렴이 가시화되고 있기 때 문에 미래는 낙관적일 것으로 예견된다. 방송 프로그램의 국내 유통 증가를 견인하는 또 다른 배경은 사업자 간 전략적 제휴의 증가이다. 2012년 4월 SKT는 LTE 신규 가입자들을 대상으로 티빙 콘텐츠 일부를 무료 로 제공하고, 호핀 LTE 전용 요금제 가입자에게는 일부 유료방송 프로그램을 추가 제공 하기로 했다. 또한 푹 은 2012년 5월 C&M과 N스크린을 통한 재송신 협력을 추진하기로 하는 한편, 티브로드와 동일한 N스크린 협약을 체결했다. 이에 따라 티브로드와 C&M은 저작권 문제 없이 지상파 프로그램을 포함한 N스크린 플랫폼을 확보할 수 있게 되었다. 반면, 푹은 유료화에 대비해 유료 가입자 기반을 확보할 수 있게 되었다. 지난해 지상파방송과 케이블방송 간의 재전송권료 타결도 국내 유통 시장을 활성화시 키는 데 기여했다. 2012년 지상파방송의 재송신 매출은 총 646억 원에 이른다. 2011년 398억 원에 불과하던 재송신 매출 규모와 비교해 볼 때 큰 폭의 성장을 기록한 것이다. 조만간 징수가 본 궤도에 오르면 재전송권 매출은 가파르게 증가할 것으로 예측된다. 최근 비약적으로 증가하고 있는 국내 방송 프로그램 유통은 질적인 차원의 성장이기 보다는 양적인 팽창이라는 점에 유념할 필요가 있다. 즉, 기존 방송 프로그램의 유통 방 식 다양화가 유통 시장의 발전 또는 성숙과 직결되지는 않는다는 것이다. 물론 유통의 저변 확대와 이용자의 편의성 증대는 긍정적으로 평가되지만, 이러한 유통의 변화가 국 내 방송 프로그램 유통 시장의 성장으로 이어지기 위해서는 지속적인 관찰과 지원이 필 요할 것이다. 44) 미디어스(2012. 11. 5.), N스크린 pooq, tving 성적표는, http://www.mediaus.co.kr/news/articleprint.html?idxno=29085 354
Industry 방송영상산업백서 방송영상 산업 법제도와 정책 제1장 방송 제2장 광고
Industry 01 방송 1. 방송 법제 및 정책 개관 2012년과 년은 디지털방송이 본격적으로 시작되고, 스마트TV 등 신규방송 관련 서비스가 급속하게 등장하였다. 이러한 방송환경의 변화와 함께 새 정부가 출범하여 방 송 관련 정부조직이 개편되는 등 방송을 둘러싼 대내외적인 변화가 많았다. 동시에 2011 년 이전부터 논쟁이 되어 왔던 지상파방송 재송신 정책 등이 정리되지 않고 지속되면서 다양한 정책 쟁점이 제기되었다. 스마트TV와 같은 신규방송 서비스의 등장과 방송사업간의 경쟁 강화로 여러 가지 사 업자 간 분쟁과 이해관계 갈등도 제기되었다. 제한된 광고와 수신료를 놓고 사업자간 경 쟁이 치열하게 전개되었다. 이러한 시장 변화에 따라 사업자간 공정경쟁 질서 확립과 규 제의 합리성과 형평성을 추구하고자 하는 시도가 많았다. 다양한 정책과 제고개선 방안 이 제시되었고, 방송법 등 관련 법제의 개선 논의와 정책 검토도 활발하게 진행되었다. 2012년과 년의 방송 관련 정책과 법제 개선 논의는 크게 다섯 가지로 정리할 수 있다. 신기술 도입 정책, 방송의 공공성 확보와 주파수 자원 활용, 방송시장 질서 정립과 공정경쟁, 방송 취약 계층 지원, 방송규제 체계 정립이다. 신기술 도입 정책은 위성방송 의 DCS 도입과 케이블TV의 8VSB 및 클리어 쾀[Clear QAM(Quadrature Amplitude Modulation)] 도입이 주요 쟁점이었다. 방송의 공공성 확보와 주파수 자원 활용 측면에 서는 공영방송의 지배구조 개선과 지상파방송 방송시간 자율화, 700MHz 대역 주파수 활용 논의가 있었다. 방송시장 질서와 공정경쟁 측면에서는 유료방송시장 점유율 규제와 지상파방송 재송신 정책 논의가 진행되었다. 방송 취약 계층 지원은 장애인방송 의무 편 성과 취약계층의 디지털 전환 지원정책이 관심사였다. 그리고 방송법제 규제체계 개편은 통합방송법 도입과 지역방송특별법 제정이 주요 의제였다. 356
1장. 방송 <표 6-1-1> 주요 방송제도 및 법제 개편 논의 정책 의제 세부 정책 관련 법률안 개정 논의 신방송기술 도입과 정책 방송의 공공성 확보와 주파수 자원 활용 방송시장 질서와 공정경쟁 방송 취약 계층 지원 정책 방송법제 및 규제체계 개편 위성방송 DCS 도입 8VSB 전송방식 도입 정책 클리어 쾀 도입 정책 공영방송 지배구조 개선 지상파방송 방송시간 자율화 700MHz 대역 주파수 활용 유료방송 시장 점유율 규제 MPP 매출규제 완화 지상파방송 재송신 정책 장애인방송 의무편성 정책 디지털 전환 취약계층 지원정책 통합방송법 제정 논의 지역방송특별법 제정 논의 방송법, 전파법 등 방송법, 방송문화진흥회법 등 방송법, 인터넷멀티미디어사업법 등 방송법 등 방송법, 방송통신발전기본법, 인터넷 멀티디어사업법 등 2. 신 방송기술 도입과 정책 1) 위성방송의 DCS 도입 2012년 7월 KT스카이라이프는 DCS(Dish Convergence Solution) 서비스를 개시하였 다. DCS 서비스는 접시안테나를 달기 어렵거나 방송신호 수신이 어려운 지역에 직접 접 시안테나를 달지 않고 중앙안테나에서 수신한 신호를 인터넷으로 각 가정의 셋톱박스에 전달하여 서비스를 제공하는 방식이다. 위성방송의 신호 전송 과정에서 IP망을 활용하여 서비스를 제공하는 형태이다. 한국케이블TV방송협회는 KT스카이라이프의 DCS 서비스가 방송법상의 역무를 위반 한 탈법 위성 방송이라 주장하였다. 즉 현행 법체계에서 IP망을 통해 서비스를 제공할 수 있는 사업자는 인터넷멀티미디어방송사업자(IPTV)뿐이기 때문에 KT스카이라이프가 IPTV 역무를 침해하고 있다는 것으로, KT스카이라이프가 인터넷멀티미디어사업법의 허 가를 받지 않고 사실상 IPTV 서비스를 제공하고 있다고 보았다. KT스카이라이프는 주된 전송매체인 인공위성을 통해 전송된 신호를 통신국에 설치된 안테나를 이용해 수신하여 이후 인터넷망을 통해 가입자에게 전달하기 때문에 문제가 될 것이 없다는 입장이었다. 주된 전송수단으로 위성을 활용했고, 인터넷망은 가입자의 편 의를 위한 보조수단으로 사용했기 때문이라고 주장하였다. 그리고 DCS 서비스를 도입한 이유도 도심지역을 중심으로 위성방송의 난시청지역이 광범위하게 나타나 이를 해소하 기 위한 방안이라고 보았다. 357
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 이에 대해 방송통신위원회는 2012년 8월 DCS가 방송법과 전파법상 위성방송의 허가 범위를 벗어나는 서비스로 판단하여 신규 가입자 모집을 중지하도록 하였다. 그리고 이 러한 새로운 기술을 제도적으로 수용할 수 있는지를 판단하기 위해 방송제도연구반 을 구성하여 논의하였다. 방송통신위원회는 방송제도연구반 의 논의 결과에 기초하여 DCS 서비스를 하려면 관련법의 개정을 통해서 가능하다는 결정을 내렸다. KT스카이라이프도 방송통신위원회의 결정을 받아들여 DCS 가입자 모집을 중단하였다. 위성방송 DCS 서비 스 도입 논란은 유료방송시장에서 가입자 확보 경쟁과 관련이 있다. KT스카이라이프가 IPTV인 올레TV와 결합상품인 OTS(Olleh TV SkyLife) 서비스를 제공하여 가입자가 증 가하였다. 이에 대해 종합유선방송사업자(SO)와 올레TV를 제외한 IPTV사업자는 특정사 업자의 여론독점을 막기 위해 복수 플랫폼 사업자의 시장 점유율을 규제해야 한다는 입 장이었다. 그런 상황에서 KT스카이라이프가 DCS 서비스를 통해 신규 가입자를 확대하 면서 다른 사업자들이 불법 서비스라는 문제 제기를 한 것이다. 년 8월 새누리당 홍문종 의원은 DCS 등 기술결합 서비스를 도입할 수 있도록 하 는 방송법 개정을 발의하였지만, 이 개정안은 현재 계류중이다. 한편 스카이라이프는 정 보통신진흥및융합활성화등에관한 특별법(ICT특별법) 36조를 근거로 DCS 서비스의 허 용을 미래부에 신청할 계획이다. 2) 8VSB 전송방식 도입 정책 정부는 지상파방송의 2012년 디지털 전환이 이뤄지기 전에 아날로그 케이블TV 가입 자 중 디지털TV 수상기 소지자에게 디지털방송 신호를 전달하기 위해 종합유선방송사업 자(SO)에게 디지털 지상파방송 신호를 8VSB 방식으로 송출하는 것을 허용하였다. 지상 파방송의 디지털방송 신호전송 방식인 8VSB 방식을 케이블TV 방송서비스에 허용한 것 이다. 이러한 정책으로 그동안 SO는 KBS 1TV와 2TV, MBC, SBS, EBS의 5개 채널을 8VSB 방식으로 가입자에게 서비스해 왔다. 8VSB 방식의 지상파방송 디지털 신호를 케 이블TV의 신호 전송 방식인 쾀(QAM) 방식으로 변환하여 서비스하지 않고, 우회적인 방 식(By Pass)으로 제공해 왔다. 2012년 12월 31일, 지상파방송의 디지털 전환이 완료되면서 아날로그 케이블TV의 가 입자들에게 8VSB 전송방식을 활용하여 디지털방송 서비스 채널을 확대해야 한다는 주장 이 제기되었다. 지상파방송의 디지털방송 전환을 계기로 아날로그 케이블TV 가입자들에 게 디지털방송 서비스의 혜택을 확대하기 위해 종합편성채널과 같이 HD방송 서비스를 358
1장. 방송 실시하는 방송채널사용사업자의 채널을 8VSB 방식으로 전송해야 한다는 것이었다. 8VSB 방식의 채널 전송이 허용되면, 아날로그 케이블TV 가입자들은 별도의 셋톱박스 없이 저렴한 비용으로 디지털방송 채널을 시청할 수 있기 때문이다. <표 6-1-2> SO의 8VSB 전송 방식 허용 여부 쟁점 구분 주장(이유) 사업자 찬성 반대 이용자 복지 증진을 위한 신규 기술표준 수용 저소득층 등 아날로그 케이블TV 가입자에게 디지털방송 서비스 제공 아날로그 케이블TV의 디지털 전환 문제 해결 방송기술 표준 정책의 혼란 양방향서비스 제공 불가능 아날로그 케이블TV의 디지털 전환 지체 SO, MPP, 종합편성채널 지상파방송, 개별 PP 아날로그 케이블TV를 통해 8VSB 방식으로 HD방송 채널을 송출하도록 해야 한다는 논의는 전송기술 표준 논쟁으로 이어졌다. 8VSB 전송 방식은 지상파방송의 디지털방송 전송 방식이기 때문에 쾀 전송 방식인 케이블TV에 허용하는 것은 적절하지 않다는 것이 다. 이들은 방송신호 전송기술이 복수로 허용될 경우 그동안 방송매체별로 1개의 전송 표준을 적용해 왔던 원칙이 무너져 시장에 혼란을 가져올 수 있다고 보았다. 그러나 8VSB 전송 방식을 허용해야 한다는 입장에서는 이용자의 방송복지를 위해 다양한 기술 방식의 수용이 필요하다고 주장하였다. 8VSB 전송 방식 허용을 둘러싸고 논쟁이 지속되는 가운데 반대 측에서는 8VSB 전송 방식이 양방향의 방송서비스를 제공할 수 없기 때문에 케이블TV에 적합하지 않다는 입 장을 밝혔다. 아울러 아날로그 케이블TV의 전송 방식에 8VSB를 적용할 경우 케이블TV 의 디지털 전환이 지체될 가능성이 크다고 보았다. 이에 대해 8VSB 도입을 주장하는 측 에서는 아날로그 케이블TV에 가입하고 있는 일부 저소득층과 같은 취약계층은 고가의 디지털 케이블TV에 가입할 가능성이 낮아 8VSB 전송 방식을 도입하지 않으면 디지털방 송의 혜택을 누릴 수 없다고 주장하였다. 그렇게 될 경우 디지털방송 전환의 의미도 희석 되고, 일부 취약계층을 중심으로 케이블TV의 디지털 전환이 어려울 것이라고 보았다. 8VSB 전송 방식의 도입을 놓고 사업자간의 이해관계도 엇갈렸다. SO와 일부 대형PP 그리고 종합편성채널사업자 등은 찬성하는 입장이었다. SO의 경우 아날로그 가입자에게 디지털방송의 혜택을 줄 수 있고, 대형PP와 종합편성채널은 시청자들에게 자신들의 HD 채널을 제공하여 프로그램의 가치를 높일 수 있기 때문이다. 그러나 지상파방송과 개별 PP는 반대 입장이었다. 지상파방송은 자신들과 경쟁하는 종편채널 프로그램의 가치를 359
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 높이는 것에 대해 반대하는 입장이고, 개별 PP의 경우 8VSB를 허용하면 아날로그 케이 블TV에서 제공하는 채널수가 줄어들어 채널 런칭에 어려움을 겪을 것을 우려하였다. 종합유선방송사업자(SO)의 업무를 맡고 있는 미래창조과학부는 유선방송변조기술 연 구반 을 구성하여 8VSB의 도입 여부를 검토하고 있다. 8VSB를 도입할 경우 일부 취약 계층을 고려한 한정된 채널 패키지에만 적용할 것인지, 아니면 사업자들이 자유롭게 채 널 서비스를 하게 할 것인지를 결정해야 한다. 8VSB 도입을 반대하는 측에서는 허용한다 면 저가 패키지의 소수 채널을 전송하는 방식으로 채널을 구성하여 취약 계층이 디지털 전환의 혜택을 누리도록 하는 것이 바람직하다는 입장이다. 미래창조과학부가 8VSB를 허용할 경우 관련 기술고시의 개정 과정을 거쳐 서비스가 개시될 전망이다. 3) 클리어 쾀 도입 정책 2012년 지상파방송의 디지털 전환을 계기로 정부의 디지털방송 정책의 목적은 많은 시청자들에게 방송서비스의 혜택이 돌아가게 하는 것이었다. 그러나 케이블TV의 디지털 전환율이 30% 수준에 그치고 있어 70%의 아날로그 케이블TV 가입자에게 디지털방송의 혜택을 제공할 수 없는 것이 가장 큰 문제였다. 이에 따라 년 7월 미래창조과학부는 아날로그 케이블TV 가입자의 디지털 서비스 제공을 위해 8VSB 전송 방식을 통한 HD 프로그램의 송출과 함께 셋톱박스 없이도 디지털방송을 수신할 수 있는 클리어 쾀 서비 스 도입을 검토하겠다고 밝혔다. 클리어 쾀은 쾀을 제거했다는 의미로 디지털TV 수상기에 쾀 칩을 내장해 이용자들이 별도의 셋톱박스 없이도 디지털방송 신호 수신이 가능하게 하는 방식이다. 이용자들은 별도의 셋톱박스를 설치하지 않고 쾀 칩을 탑재한 수신기만 구매하면 디지털 케이블TV 의 방송신호를 수신할 수 있게 된다. 2012년 하반기부터 방송통신위원회는 저소득층 일 부 취약계층을 위해 종합유선방송사업자들이 저가의 채널 패키지를 구성해 아날로그 가 입자에게 서비스를 제공하는 방안을 검토하였다. 클리어 쾀 방식은 아날로그 케이블TV 가입자들에게 디지털방송 서비스를 제공하는 긍 정적인 효과가 있다. 케이블TV의 디지털 전환 문제를 해결하고, 시청자들에게 디지털방 송 서비스를 제공받을 수 있게 할 수 있다. 그러나 클리어 쾀 서비스는 양방향의 서비스 를 제공하지 못하기 때문에 디지털방송의 고기능 서비스 활성화를 제약하고, 저가 패키 지로 디지털방송 서비스를 제공할 경우 저가 중심의 유료방송 시장을 고착화시킬 수 있 다는 우려도 있다. 이렇게 되면 유료방송사업자들이 수익을 창출하여 콘텐츠산업 분야에 360
1장. 방송 돌려주는 선순환 구조가 형성되기 어렵다. 미래창조과학부는 케이블TV의 클리어 쾀 서비스는 사업자들이 취약계층의 디지털 전 환을 위해 수행하는 사업으로 보고, 2012년 12월부터 클리어 쾀 서비스를 허용하였다. 그리고 한국전파진흥협회 소속 디지털TV 보급 지원센터 를 통해 저소득층 가구로부터 신청을 받아 클리어 쾀 서비스를 수신할 수 있는 수상기를 판매하고 있다. 케이블TV사업 자들은 클리어 쾀 서비스가 도입될 경우 약 16만 가구의 저소득층이 디지털방송의 혜택 을 누릴 수 있을 것으로 예상하고 있다. 3. 방송의 공공성 확보와 주파수 자원 활용 1) 공영방송 지배구조 개선 KBS, MBC, EBS의 사장 선임과 이사회 구성은 공영방송의 공영성 회복과 관련하여 지속적인 정책 현안이다. 2012년 대통령선거에서도 공영방송의 지배구조 개선에 대해서 는 모든 후보가 공약으로 제시하는 등 필요성을 인정하였다. 공영방송의 정치적인 중립 성 확보와 양질의 프로그램 서비스 제공을 위해서는 공영방송 사장과 이사회 구성 방식 이 합리적으로 개선되어야 한다는 것이다. 공영방송의 지배구조 개선에 대해서는 그동안 다양한 방안이 제시되었다. 현행 방송법 체계에서 제도 개선을 통해 공영방송 지배구조를 개선하는 방안, 새로운 공영방송법안을 만들어 개선하는 방안 등이 제시되었다. 공영방송 지배구조 개선 방안의 핵심으로 공영 방송 사장의 추천 또는 선임권을 가진 이사회의 구성 방안과 공영방송의 수장인 사장의 임명 방안이 쟁점이 되어 왔다. 공영방송 이사회의 구성 방안은 현행 제도의 보완 방식과 이전과는 완전히 다른 방식 으로 구성하는 방안이 논의되었다. 현행 제도의 보완 방식에는 여야의 합의 또는 동의를 얻어 구성하는 방식과 이사추천위원회를 구성하여 운영하는 방식이 제기되었다. 공영방 송 이사회를 새롭게 구성하는 방식은 독일의 모델처럼 각계각층의 대표로 구성하는 의회 식의 방식이 제안되었다. 361
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 <표 6-1-3> 공영방송 이사회 구성 방안 구분 현행 제도의 보완 모델 각계 다수의 인사 구성 모델 방식 장점 단점 여야 합의 또는 동의를 통한 구성 이사추천위원회를 구성하여 운영 등 정치적 중립성 보완, 추천 절차의 합리성과 객관성 확보 여야 합의 또는 동의 도출과 추천위원회 구성의 어 려움 독일의 방송의회와 같이 지역, 계층, 정당 등을 대표 하는 다수로 구성 각계의 국민 대표성 확보, 사회적 합의를 통한 정당성 확보, 정치적 중립성 유지 이익단체의 대표성 선별 한계, 사회적 비용 과다, 의 사 결정의 신속성 결여 공영방송 사장 임명 방식은 현행 제도의 개선 방안과 새로운 선임 방식으로 구분할 수 있다. 현행 제도의 보완 방안으로는 현행 사장 선임 방식에 사정추천위원회를 구성하여 운영하거나 특별다수제 또는 인사청문회를 도입하는 방안이 있다. 새로운 선임 방식은 여 권이나 행정부에서 추천한 인물에 대해 야권에서 동의를 받아 임명하는 방안이다. 두 방식 모두 장단점이 있으나 어느 방안이 적합한지를 둘러싸고 다양한 논의가 전개되었다. <표 6-1-4> 공영방송 사장 임명 방안 구분 현행 제도의 보완 방식 새로운 선임 방식 도입 방식 사장추천위원회 구성 운영, 인사청문회 실시, 특별다 수제(이사회 2/3 이상 찬성) 등을 시행 여권이나 행정부에서 추천한 인물에 대해 야권에서 동의를 받아 임명 장점 검증된 인물 임명 가능, 정치적 중립성 보완 정치적인 합의를 통해 임명 단점 지나친 도덕성 중심의 인물 선임, 추천위원회 구성의 어려움 존재 야권의 반대 시 결정 지연, 과도한 정치적 영향력 작용 공영방송 지배구조 개선은 공영방송의 정치적인 중립성과 독립성을 유지하기 위한 것 으로 여야 정치권의 주요 관심사였다. 따라서 공영방송 지배구조 개선에 관한 법 개정 논의도 많았다. 2012년 7월에 민주통합당 배재정 의원은 방송법, 방송문화진흥회법, 방 송통신위원회의설치와운영에관한법의 개정을 통해 공영방송인 KBS, MBC, EBS 등 공영 방송사 이사회 구성에서 여야 동수의 추천을 받는 방식을 제안하였다. 년 1월 민주 통합당 전병헌 의원도 방송법 개정안을 발의하여 여야 5명씩의 추천과 노사합의 2명 등 12명으로 이사회를 구성하고 사장은 이사회의 재적의원 3분의 2의 찬성을 거치도록 제안 했다. 공영방송 지배구조의 개선은 KBS 노조 등에서도 개선을 촉구하는 주장이 제기되었고, 각종 방송정책 관련 토론회에서도 주요 쟁점이었다. 공영방송의 독립성과 중립성 보장이 362
1장. 방송 방송의 공영성 확보에 중요한 요건이라고 모두가 인식하고 있기 때문이다. 공영방송 지 배구조에 대한 정치권의 관심, 국민들과 방송 종사자들의 요구 등으로 향후 지속적으로 논쟁이 될 전망이다. 2) 지상파방송 방송시간 자율화 케이블TV와 위성방송, 그리고 IPTV 등 유료방송은 24시간 방송을 할 수 있어 방송시 간이 자유롭다. 그러나 지상파방송은 오전 6시에 방송을 시작해 오전 1시까지 방송서비 스를 제공해 왔다. 지상파방송은 심야시간대에 방송서비스를 제공하려면 방송통신위원 회에 승인을 받아야 했다. 지상파방송사의 허가증 부관사항에는 방송국 운용 허용시간 연장 시에는 사전승인이라는 사항을 명시하고 있기 때문이다. 지상방송사의 방송시간 연장은 방송통신위원회의 방송시간 연장 승인에 관한 업무처 리 지침 에 따라 규제가 이뤄져 왔다. 이 때문에 지상파방송사업자들은 지상파방송의 방 송시간 제한 규제는 법적인 근거가 없이 이뤄지는 것으로, 다른 유료방송사업자들과 관 계에서 볼 때 역차별적인 정책이라 주장해 왔다. 특히 지상파방송과 유사한 편성을 하고 있는 종합편성채널의 방송시간이 자유로운 데 비해 지상파방송만 규제하는 것은 불합리 하다고 보았다. 지상파방송 사업자들은 방송산업의 공정경쟁 환경 조성 차원에서 방송시간 자율화를 주장해 왔다. 아울러 한류와 K-POP을 선도하여 우리나라 콘텐츠산업의 국제 경쟁력을 강화하기 위해서는 지상파방송의 방송시간 제약을 해소해야 한다는 것이다. 특히 미국, 일본, 유럽은 물론 아시아 국가 대부분이 지상파방송의 방송시간을 제약하고 있지 않기 때문에 우리나라만 규제를 하는 것은 바람직하지 않다는 입장이었다. 이에 따라 방송통신위원회는 지상파방송의 방송시간을 자율화하였다. 방송통신위원회 는 2011년 12월 1일 지상파방송 규제 완화 추진 방안 을 마련하여 지상파방송의 방송시 간 자율화 도입을 검토하였다. 그러나 지상파방송을 제외한 기타 방송 사업자들은 지상 파방송의 방송시간 자율화에 반대하였다. 지상파방송의 방송시간이 자율화되어 방송시 간이 연장되면 지상파방송의 광고수익이 증가하여, 기타 방송사들의 광고수익이 줄어들 것이라는 우려 때문이었다. 또한 지상파방송의 한정된 재원으로는 늘어난 방송시간에 양 질의 콘텐츠를 제작하여 방송하기 어려울 것이라는 시각도 있었다. 지상파방송의 방송시간 자율화에 대한 우려에도 불구하고 방송통신위원회는 지상파방 송의 방송시간을 자율화하였다. 방송통신위원회는 2012년 9월 지상파방송사가 방송시간 363
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 을 자유롭게 정할 수 있도록 하는 지상파방송 운용시간 자율화 안건을 의결하였다. 방 송통신위원회는 방송시간을 방송사가 자유롭게 정하도록 하는 대신, 시간 축소를 우려하 여 하루 최소 19시간 이상 방송하도록 하였다. 방송통신위원회는 지상파방송의 방송시간 자율화로 유료방송을 보기 어려운 계층의 방송접근권이 확대되고, 방송의 공익성과 프로 그램 경쟁력이 제고될 것으로 예측하였다. 3) 700MHz 대역 주파수 활용 지상파방송의 아날로그 방송이 종료되고 디지털방송으로 전환되면서, 그동안 지상파 방송이 사용해왔던 주파수의 재배치와 활용이 쟁점이다. 그동안 지상파방송은 470-806MHz 대역을 활용하여 아날로그 TV 방송서비스를 제공해 왔다. 방송통신위원 회는 2008년 말 디지털TV 채널 배치 계획에서 470-698MHz 대역을 디지털TV 대역으로 확정하고, 나머지 698-806MHz 대역을 여유대역으로 설정하였다. 이에 따라 지상파방 송이 사용하던 700MHz 대역에서 108MHz 정도의 주파수 대역이 여유대역이 되었다. 방송통신위원회는 2012년 1월 여유대역인 108MHz 폭 중에서 40MHz 폭은 이동통신 용으로 배정하였다. 그리고 나머지 대역은 디지털 전환 및 융합기술의 발전 추세 등을 종합적으로 고려해 추후 사용용도를 결정하기로 하였다. 이 여유주파수 대역의 활용을 놓고 지상파방송업계와 통신업계가 대립하고 있다. 지상파방송 업계는 이 대역을 UHDTV (Ultra High Definition TV) 서비스 등을 위해 방송용으로 활용해야 한다는 입장이고, 통신업계는 스마트 미디어 시대에 효과적으로 대응하기 위해 모바일 통신용으로 활용해 야 한다고 주장하고 있다. <그림 6-1-1> 텔레비전방송의 디지털 전환과 주파수 배치 전환전 ATV ATV DMB / ATV ATV / DTV DTV 임시대역 채널(CH) 2 4 5 6 7 13 14 61 69 주파수(MHz) 54 72 76 88 174 216 470 752 806 전환후 DTV 예비 DTV 예비 DMB / DTV 예비 DTV 유휴대역 채널(CH) 2 4 5 6 7 13 14 52 61 69 주파수(MHz) 54 72 76 88 174 216 470 698 752 806 364
1장. 방송 지상파방송 업계는 한국방송협회가 중심이 되어 지상파방송의 송수신 측면에서 UHDTV 등 차세대 방송서비스를 위한 주파수 대역은 디지털방송과 인접한 700MHz 대 역이라고 보고, 유휴대역의 절반 수준인 54MHz 폭을 방송용으로 할당해야 한다는 입장 이다. 지상파방송 업계는 2018년 평창올림픽 등 국제행사에서 UHDTV의 차세대 고선명 방송을 하기 위해서는 추가 주파수 대역이 필요하다는 입장이다. 무엇보다도 공공의 재 산인 전파를 지상파방송의 공공성 확보와 보편적 서비스권 확대를 위해 활용해야 한다고 보고 있다. 지상파방송 업계는 이 여유 주파수대역을 디지털TV 난시청해소, 3DTV와 UHDTV 등 차세대 방송 서비스 제공, 미래 방송 기술 개발을 위한 실험 등으로 활용해야 한다는 입장이다. 통신업계는 최근 급속하게 확산되고 있는 모바일 통신을 위해 추가적인 주파수가 필요 하다고 보고 있다. 통신업계는 2015년까지 원활한 이동통신 서비스를 위해 240-410MHz의 주파수대역이 필요하다고 판단하고, 108MHz 대역 전체를 사용해야 한다고 주장하고 있다. 700MHz 대역은 전파 특성이 우수해 투자비가 적게 들고, 전 세계적으로 디지털TV 전환에 따른 유휴대역을 이동통신용으로 활용하고 있다는 것이다. 700MHz 대 역을 방송용으로 사용할 때보다 통신용으로 사용할 때 경제적 효과가 크기 때문에 국가 적으로도 통신용으로 활용하는 것이 적합하다는 의견이다. 700MHz 대역을 둘러싸고 미디어 업계가 대립하고 있는 가운데 미래창조과학부와 방 송통신위원회는 년 9월 양 기관 및 양 기관이 추천하는 학계 연구기관 등의 전문가 로 700MHz 대역 활용 방안 연구반 을 구성하여 이 문제를 논의하고 있다. 양 부처는 연구반의 의견을 바탕으로 국민편익 및 사회 경제적 이익이 극대화되는 활용 방안을 마 련해, DTV 채널 재배치 이후 공개토론회 등을 통해 의견을 수렴하고 국무조정실 산하 주파수심의위원회를 거쳐 최종 사용용도를 확정하기로 하였다. 700MHz 대역 주파수 활용 논쟁은 공익론과 산업론이라는 이념 대립으로 확장되고 있 다. 지상파방송업계 등은 주파수의 공공성과 공익성을 강조하여 공공적 이용을 주장하고 있다. 반면 통신업계는 주파수의 효율성과 상업성을 고려하여 산업적 이용을 주장하고 있다. 공익론과 산업론의 주장 속에서 정부도 다양한 정책 방안을 검토하고 있다. 정부는 방송통신 산업의 발전과 이용자들의 편의를 확대하기 위한 최선의 방안이 무엇인지를 모 색하여 최종 결정을 내릴 계획이다. 365
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 4. 방송시장 질서와 공정경쟁 1) 유료방송 시장 점유율 규제 방송통신위원회는 2012년 방송법 시행령개정안을 통해 모든 유료방송을 동일한 시장 으로 규정하고 동일서비스 동일규제의 정책 방향을 제시하였다. 시행령개정안의 핵심은 방송법 시행령상의 전체 SO의 방송구역 3분의 1 초과 금지 조항을 폐지하고 전체 SO 가입가구 수 3분의 1 초과 금지 로 완화하는 내용이었다. 그러나 이 정책 방안은 관련 사 업자들의 반대로 논의만 되고 추진되지 못하였다. 년 9월 민주통합당 전병헌 의원은 IPTV사업자의 시장점유율을 산정할 때 위성방 송사업자인 스카이라이프(SkyLife)를 특수 관계자로 포함하는 개정안을 발의하였다. 아 울러 새누리당 홍문종 의원은 케이블TV를 포함한 유료방송의 점유율 규제를 전체 유료 방송 시장 점유율의 3분의 1로 통일하는 방송법 개정안을 발의하였다. 이에 따라 유료방 송 시장 점유율 규제가 쟁점이 되었다. 방송법과 IPTV특별법은 특정 유료방송사업자가 전체 시장의 3분의 1을 초과할 수 없 도록 규정하고 있다. 하지만 방송법과 IPTV법 규정이 서로 달라 동일시장임에도 불구하 고 사업자마다 상이한 규제를 받아 왔다. 방송법에서는 전국 방송구역의 3분의 1, 케이블 TV 방송사업자(SO)의 경우 해당 시장 가구 수의 3분의 1 이상을 확보할 수 없도록 제한 하고 있다. 그러나 위성방송은 시장점유율에 대한 규정이 없어 제한이 없다. IPTV법에서 는 방송 권역별로 확보할 수 있는 유료방송 가구 수를 3분의 1로 제한하고 있다. 이는 IPTV 사업자에게만 해당되며 다른 유료방송사업자는 포함되지 않는다. <표 6-1-5> 유료방송 시장점유율 관련 규제 현황 구분 방송법 IPTV사업자법 대상 매체 SO, 위성방송 IPTV 시장점유율 전국 방송구역 1/3 전국 SO 가구 수 1/3 방송 권역별 유료방송 가구 수 1/3 위성방송 상한 제한 특수관계자 SO, 위성방송 등 유료방송사업자 포함 IPTV 사업자만 포함(다른 유료방송 사업자 미포함) 시장점유율에 관한 현행 법 규정에 의하면 현재 약 1,500만 가입자를 확보하고 있는 종합유선방송사업자(SO)는 1,500만 가입자를 기준으로 점유율 규제를 받기 때문에 한 사업자가 최대 500만 이상의 가입자를 확보할 수 없다. 그러나 IPTV의 경우 약 2,400만 366
1장. 방송 가구인 전체 유료방송 시장에서 제한을 받기 때문에 한 사업자가 800만 가구까지 확보할 수 있다. 위성방송은 가입자 모집에 제한이 없다. 여기에 IPTV법의 경우 시장점유율 제 한 조항에서 특수 관계자를 IPTV 사업자에 한정하고 있어 위성방송이 포함되지 않는다. KT는 올레TV인 IPTV, 스카이라이프인 위성방송의 복수 플랫폼을 운영하고 있지만 시장 점유율 합산 규제는 적용받지 않고 있다. 유료방송시장 점유율 규제에 대한 논란은 케이블TV와 위성방송, IPTV가 동일한 시장 에서 경쟁하는 동일 서비스라는 관점에서 제시되고 있다. 그러나 이들 매체를 규정하고 있는 법제는 방송법과 인터넷멀티미디어사업법으로 이분화되어 있다. 방송법에서는 케 이블TV와 위성방송에 관해 규정하고 있고, 인터넷멀티미디어사업법은 IPTV에 대해 규 정하고 있다. 따라서 이원화된 유료방송 플랫폼 사업자의 규제에 동일한 기준을 적용하 여 규제형평성을 유지해야 한다는 관점이다. 2) MPP 매출규제 완화 2012년 6월 방송통신위원회는 MPP 매출규제 완화의 내용을 담은 방송법 시행령개정 안을 마련하고 있다고 밝혔다. 방송법 시행령 상에 MPP의 매출 총액이 전체 PP 매출의 33%를 초과할 수 없도록 한 규정을 49%까지 완화하는 내용이었다. MPP의 매출 총액을 전체 PP의 33%로 제한함으로써 거대 콘텐츠 사업자의 등장이 어렵다는 이유였다. 특히 한미 FTA협정 방송 분야의 발효를 앞두고 PP 산업의 대형화와 경쟁력 제고가 필요하기 때문이었다. 방송통신위원회의 MPP 매출 규제 완화 방안에 대해 특정 MPP 채널이 방송시장을 지 배할 것이라는 우려도 있었다. MPP 매출을 완화할 경우 PP시장이 자본력이 있는 특정 MPP로 쏠림 현상이 발생할 것이라는 점이다. 그렇게 될 경우 PP시장이 특정 MPP 중심 으로 재편되어 콘텐츠산업의 경쟁력이 약화될 가능성이 있다는 것이다. 무엇보다도 특정 MPP의 시장영향력이 커질 경우 중소 PP의 광고수입이 줄어드는 등 제작 환경이 악화될 가능성이 있다는 것이다. 방송통신위원회는 MPP 매출 규제 완화가 특정 MPP가 시장을 장악할 것이라는 우려 가 있지만 방송법에 송출 제한 채널수의 규정이 있어 크게 우려할 일은 아니라는 입장이 었다. 방송법에는 유료방송이 송출하는 전체 채널에서 SO 관계 PP나 MPP 채널을 20% 이상 임대하지 못하도록 규정하고 있기 때문에 매출 규제가 완화된다고 할지라도 특정 MPP의 채널이 대폭 늘어나는 현상은 발생하지 않을 것이라는 것이다. 오히려 MPP가 콘 367
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 텐츠 제작을 위한 투자를 늘릴 수 있도록 함으로써 콘텐츠의 질이 좋아질 것이라는 입장 이었다. MPP 매출 규제 완화 방안은 방송통신위원회에서 방송법 시행령 개정안을 만들었지만 법제화되지 못했다. 일부에서 특정 MPP를 위한 법안이라는 지적이 있었고, 중소 PP사업 자들을 위축시킬 것이라는 주장이 지속적으로 제기되었기 때문이다. 그러나 콘텐츠산업 의 질 제고를 위해서는 자본력이 있는 MPP들이 제작비를 늘려 양질의 콘텐츠를 생산하 는 구조 형성이 필요하다는 주장이 대두되고 있다. 무엇보다도 콘텐츠산업이 자본 집약 적인 산업이기 때문에 규제를 완화하는 것이 바람직하다는 논의가 지속되고 있다. 3) 지상파방송 재송신 정책 지상파방송의 재송신료를 놓고 지상파방송과 유료방송 간의 갈등이 지속되었다. 두 사 업자간 갈등으로 유료방송을 통한 지상파방송의 재송신이 중단될 수 있다는 우려가 제기 되었다. 이에 따라 방송통신위원회는 2012년 2월에 이어 12월에도 지상파방송 재송신 정 책 방안을 마련하였다. 방송통신위원회는 유료방송을 통한 지상파방송 의무재송신 범위 를 확대하는 관점에서 논의를 진행하였다. 방송통신위원회는 지상파방송에 대한 안정적인 시청권 확보를 위해 역내 의무재전송 범위를 확대하는 2개의 방안을 제시하였다. 제1안은 시청자가 유료방송 매체를 통해서도 국가기간방송인 KBS를 안정적으로 시청할 수 있도록 하기 위해 2TV까지 의무재전송을 확대하는 방안이다. 제2안은 KBS와 아울러 공영방송인 MBC까지 안정적으로 시청할 수 있도록 의무재전송의 범위를 확대하는 방안이었다. 그러나 이 두 방안은 방송통신위원회 위원들 간에 합의를 도출하지 못하여 최종적으로 의결하지 못하였다. 지상파방송의 보편 적 서비스의 접근권을 어디까지 보장하는 것이 바람직한지에 대한 논란을 정리하지 못한 것이다. <표 6-1-6> 2012년 12월 방송통신위원회 지상파방송 재전송 제도 개선안 구분 제1안 제2안 의무재송신 대상 KBS 1, 2, EBS KBS 1, 2, MBC, EBS 주요 내용 KBS 2 추가 KBS 2, MBC 추가 368
1장. 방송 방송통신위원회의 정책 결정이 지연되면서 방송사업자간의 갈등이 지속되었다. 실제 로 2012년 9월에 KBS, MBC, SBS 등 지상파 3사가 해당 법원에 티브로드, 현대HCN, CMB 등 3개 MSO를 상대로 디지털케이블 신규 가입자에게 디지털지상파 방송 재송신을 중단해 달라는 가처분 신청을 냈다. 년 2월 법원은 MSO에 대해 2월 15일 이후 50일 내로 신규 가입자에게 지상파 재송신을 할 수 없으며 이를 어길 경우 하루에 간접 강제비 3,000만원씩을 지상파 3사에 각각 지불해야 한다고 판결하였다. 이에 따라 MSO는 지상 파방송사와 재송신료 지불 협상을 통해 재송신료를 지불하였다. 지상파방송사는 MSO사와의 소송에서 승소를 계기로 년 3월 지상파방송 3사는 유료방송 사업자들에게 그동안 가입자당 재전송료(CPS) 280원을 350원~400원으로 인 상해 줄 것을 요구하였다. 지상파방송은 방송 제작비용이 인상되었고, 유료방송사들도 홈쇼핑 송출 수수료를 통한 수익이 증가하고 있기 때문에 가격 인상이 필요하다는 입장 이었다. 그러나 유료방송 업계의 반발로 결국 인상되지 못하였다. 이에 따라 지상파방송 의 재전송료에 대한 정책 방안 마련이 필요하다는 주장이 제기되었다. 지상파방송 재송신정책이 해결되지 않으면서 남경필 새누리당 의원은 년 4월에 방송법과 인터넷멀티미디어사업법 개정안을 발의하였다. 남경필 의원이 발의한 법안 개정안은 지상파방송 의무재송신 채널을 현행 KBS-1TV와 EBS에서 KBS-2TV와 MBC 까지를 확대하는 안이었다. KBS-2TV와 MBC는 공영방송이었음에도 불구하고 유료방송 사업자들로부터 재송신 대가를 받아 공영방송으로서 역할을 제대로 못하고 있다는 이유 였다. 또한 남경필 의원의 발의안은 의무재송신 방송에 적용되지 않았던 공중송신권 을 추가하였다. 이 방안은 의무재전송 대상인 KBS-1TV, KBS-2TV, MBC, EBS의 방송을 국민 누구나 다양한 저작권법에 적용을 받지 않고 이용할 수 있게 한 것이다. 남경필 의원의 발의안은 그동안 지속적으로 논란이 되어 왔던 지상파방송 의무재송신 분쟁을 관련법 개정을 통해 해결하겠다는 취지였다. 의무재송신의 범위를 KBS-2TV와 MBC까지 확대함으로써 공영방송의 범위를 구분하는 의미도 갖고 있었다. 지상파방송의 재송신을 놓고 지상파방송과 유료방송사가 수년 동안 갈등을 겪어 왔고, 방송통신위원회 의 중재에도 불구하고 해결되지 못한 것을 법적으로 해결하려는 것이었다. 그러나 의무 재송신의 범위를 지나치게 확대한다는 주장이 대립되어 법제화되지 못하였다. 지상파방송의 의무재송신의 분쟁은 향후에도 지속될 전망이다. 지상파방송사업자와 유료방송 플랫폼 사업자간 재송신 계약이 1년 또는 3년의 단기간으로 되어 있어 계약이 종료되면 재전송료 산정을 놓고 이해관계가 대립될 가능성이 크다. 지상파방송의 무료 보 편적 서비스의 성격과 공적책무의 범위를 놓고 의견이 분분하여 국민들의 지상파방송 시 369
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 청권 보장을 위해 재송신료를 부과하지 않아야 한다는 주장도 여전히 존재하기 때문이다. 5. 방송 취약계층 지원 정책 1) 장애인방송 의무편성 정책 2011년 장애인차별금지법 시행령 제14조 6항에 장애인의 시청편의 서비스의 이행에 필요한 사항을 방송통신위원회가 정하여 고시하도록 하였다. 이에 따라 방송통신위원회 는 방송법 제69조 8항의 개정을 통해 장애인방송 편성을 권고에서 의무사항으로 변경하 였다. 그리고 방송법 시행령을 개정하여 방송통신위원회가 방송사업자의 제작 여건과 시 청자의 수요를 고려하여 장애인방송 비율을 정하여 고시할 수 있도록 하였다. 장애인방송 실시에 관한 법제 개정에 따라 방송통신위원회는 장애인방송 편성 및 제 공 등 장애인의 방송접근권 보장에 관한 고시 를 제정하여 공표하였다. 고시에는 2012년 부터 방송사업자 유형에 따라서 장애인방송을 본격적으로 실시할 것을 적시하였다. 장애 인방송을 필수적으로 제공해야 하는 방송사업자로 지상파방송사업자(지상파DMB 제외), 위성방송사업자(직접사용채널), 종합편성 및 보도전문 방송채널사용사업자로 정하였다. 그리고 일정 조건이 충족될 경우 장애인방송을 실시해야 하는 고시의무사업자로는 종합 유선방송사업자(SO), 일반PP, 홈쇼핑PP, IPTV CP로 지정하였다. 고시에는 또한 2012년부터 각 사업자들이 준수해야하는 장애인방송 편성비율을 적시 하였다. 지상파방송은 2012년부터 방송을 시작하여 중앙지상파방송은 년(화면해설 방송은 2014년)에, 지역지상파방송은 2015년에 목표비율을 달성하도록 하였다. 유료방 송 플랫폼사업자와 PP사업자는 2016년에 목표비율을 달성하도록 하였다. 370
1장. 방송 <표 6-1-7> 장애인방송 편성비율 목표와 달성 시점 사업자 구분 지상파 유료방송 (플랫폼) 유료방송 (채널사용 사업자) 필수 지정 필수 지정 고시 의무 필수 지정 고시 의무 대상 사업자 중앙 지상파 지역 지상파 위성방송 (직사채널 대상) SO (지역채널 대상) 보도 종편 PP 일반PP IPTV CP 개시 시점 기산 시점 최종 편성비율 목표(%) 자막 화면 해설 수화 통역 2012. 1. 2012. 7. 100 10 5 달성 시점. 12. (화면해설: 2014. 12.) 2012. 1. 2012. 7. 100 10 5 2015. 12. 2012. 1.. 1. 70 7 4 2016. 12. 2012. 1.. 1. 70 7 4 2016. 12. 2012. 1.. 1. 100 10 5 2016. 12. 2012. 1.. 1. 70 5 3 2016. 12. 목표치 달성 방식 최종 달성 시점만 제시 최종 달성 시점만 제시 연도별 목표치 제시 연도별 목표치 제시 연도별 목표치 제시 연도별 목표치 제시 고시에서는 장애인방송의 실질적인 서비스 제공과 방송목표 달성을 위해 장애인방송 시청보장위원회 를 구성하여 연 2회 방송사업자들의 성과를 평가하도록 하였다. 그리고 비실시간 방송에서도 장애인방송의 실시를 권장하였고, DMB 사업자의 경우 제작 여건, 시청자 수요 등을 고려하여 장애인방송물의 편성을 노력하도록 권고하였다. 방송통신위원회는 방송사들이 장애인방송의 제작을 원활하게 하도록 하기 위해 지상 파방송사업자와 일부 SO 및 PP에서 2000년부터 장애인방송 제작비를 지원해 주고 있다. 방송사의 제작비를 매칭비 형태로 지원하여 방송사들이 장애인방송을 적극적으로 실시 하도록 유도하고 있다. 2012년 34억의 예산을 지원했으며 년에도 2012년 수준의 제 작비를 지원해주고 있다. 지상파방송사업자의 장애인방송 의무편성 비율의 달성 시점은 년이다. 그 동안 방송사업자들은 방송통신위원회의 의무편성 비율을 맞추기 위해 노력해 왔으며, 중앙지 상파방송은 이미 년 12월에 목표 편성률을 달성하고 있다. 그러나 일부 지역방송과 영세 PP 등은 최근 광고수입의 감소 등 제작비 투자가 어려워 장애인방송 의무편성 비율 을 지키기 어려운 사업자도 있을 것으로 보인다. 이에 따라 정부의 제작비 지원의 확대, 관련 제작설비 구축과 인력양성 등 정책적인 지원을 지속적으로 건의하고 있다. 371
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 2) 디지털 전환 지원 정책 방송통신위원회는 2012년 12월 지상파방송의 디지털 전환과 함께 모든 국민들이 디지 털방송의 혜택을 받을 수 있도록 직접 수신 가구에 대한 지원정책을 수행하였다. 그 중에 서도 저소득 계층 등 취약 계층의 지원정책에 초점을 맞추어 지원하였다. 취약 계층의 경우 디지털방송의 혜택을 누릴 수 있도록 디지털 컨버터를 설치해 주거나 혹은 디지털 TV 수상기 구매 보조비용으로 10만 원을 지원하였다. 아울러 보급형 수상기를 개발하여 저렴한 가격에 디지털 수상기를 구입할 수 있도록 하였다. 정부의 취약계층에 대한 디지털방송 수신 지원 정책에도 불구하고, 이들 중 실질적인 지원 대상은 직접수신 가구에 국한되었다. 기초생활 수급권자 등 취약계층은 약 184만 6천 가구이며 이중에서 직접수신 가구는 22만 3천 가구에 불과하다. 지상파방송을 직접 수신하는 가구는 우리나라 전체 가구의 약 8.6%에 불과하기 때문이다. 이에 따라 약 162 만 3천 가구의 유료방송 가입자들은 정부의 디지털 전환 정책의 혜택을 보지 못하였다. 그리고 유료방송 가입자 2,400만 가구 중 약 1,000만 가구에 해당하는 아날로그 케이블 TV 가입자는 여전히 아날로그 방송을 수신하는 환경에 있다. 지상파방송의 디지털 전환에도 불구하고 유료방송 가입가구 중 취약계층의 디지털 전 환을 지원하기 위해 2012년 12월 새누리당 김장실 의원은 유료방송의 디지털 전환과 디 지털방송의 활성화에 관한 특별법안 을 대표발의 하였다. 이 법을 발의한 이유는 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별법 이 제정되어 시행 중 에 있으나, 해당 법은 그 대상을 지상파 텔레비전방송으로 제한하고 시장점유율이 90% 가 넘는 유료 텔레비전방송을 제외하고 있어 방송의 디지털 전환 및 디지털방송 활성화 에 관한 종합적인 법적 제도적 역할을 다하는 데에 한계가 있다고 보았기 때문이다. 유료방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화에 관한 특별법안 을 제안한 것은 방 송 전반의 디지털화라는 큰 목표를 두고 지상파 텔레비전방송의 디지털 전환뿐만 아니라 종합유선방송을 비롯하여 방송법, 인터넷멀티미디어방송사업법에 따른 유료방송 전체의 디지털화를 촉진할 수 있도록 하기 위해 입법이 절실하다고 보았기 때문이다. 현행 특별 법과 별도로 유료방송의 디지털 전환 및 디지털방송의 활성화에 관한 특별법 을 제정하 여 방송 전반의 디지털 전환이라는 정책목표를 달성하는 데 필요한 종합적인 법적 제도 적 근거를 마련하고, 디지털 전환이 어려운 저소득층에 대한 지원 시책을 마련함으로써 유료방송의 디지털 전환과 디지털방송의 활성화를 촉진하여 시청자의 권익 향상과 국민 경제 발전에 이바지하려는 목적이었다. 372
1장. 방송 이 법안은 유료방송의 디지털 전환과 관련하여 국민기초생활보장법 에 따른 수급권자 등 저소득층에 대한 시책을 마련하고, 저소득층의 디지털 전환을 정부가 지원할 수 있도 록 하는 내용을 담고 있다. 지원 대상은 전체 취약 계층 중에서 기존 DTV 구매 지원가구 를 제외한 162만 3천 가구였다. 유료방송 가입자의 시청권을 보장하기 위하여 2017년 12 월 31일 이전까지의 범위에서 일정 기간 동안 유료방송사업자가 아날로그 유료방송 등을 유지하도록 하는 내용도 담고 있다. <표 6-1-8> 유료방송 디지털 전환에 따른 지원 대상 계층 구 분 전체 규모 직접 수신 가구 (DTV 구매 지원) 기초생활 수급권자 88.3만 가구 10.7만 가구 TV수신료 면제 가구 시청각 장애인 43.2만 가구 5.2만 가구 국가 유공자 등 10.9만 가구 1.3만 가구 차상위 계층 42.2만 가구 5.1만 가구 합 계 184.6만 가구 22.3만 가구 유료방송의 디지털 전환 및 디지털방송의 활성화에 관한 특별법 은 지상파방송 등의 반대에 부딪혀 입법화되지 못하고 국회에 계류 중이다. 시청자들이 선택하여 시청하는 유료방송에 대해 정부의 지원이 필요하지 않다는 주장이다. 그러나 반대 측에서는 지상 파방송의 직접수신율이 10% 미만이기 때문에 취약계층의 디지털 전환 및 지원을 위해서 는 유료방송의 디지털 전환이 필요하다고 보고 있다. 양측의 입장이 상이하여 유료방송 디지털 전환에 관한 특별법의 계류는 상당기간 지속될 전망이다. 6. 방송법제 및 규제체계 개편 1) 통합방송법 제정 최근 N스크린 서비스, 스마트TV 등 신규 방송통신 융합 서비스가 등장하고 있음에도 불구하고 매체별로 구분된 국내 방송 관련법 체계에서는 이들 서비스를 수용하지 못했 다. 아울러 미디어 융합이 진전되어, 종합유선방송, 위성방송, IPTV 등 유료방송 이 유 사한 서비스를 제공하고 있음에도 불구하고 방송법과 IPTV법으로 이분화되어 있고, 세 부 규제내용도 달라 이에 대한 규제 통합의 필요성이 제기되었다. 이에 따라 방송 관련법 373
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 의 통합에 대한 논의가 진행되었다. 현재 방송 관련법은 방송법, 방송통신발전기본법, 인터넷멀티미디어방송사업법, 전파 법 등으로 분산되어 있다. 융합 상황에 적합한 법체계로의 전환을 위해 이들 관련법을 통합하여 하나의 법안으로 단일화하는 통합방송법안 제정 논의가 진행되었다. 그러나 한 편에서는 이들 법안을 모두 통합하는 것은 시기상조이기 때문에 시장에서 동일 서비스로 경쟁하고 있는 종합유선방송, 위성방송, IPTV와 관련 있는 방송법과 인터넷멀티디어방 송사업법의 통합이 우선적으로 필요하다는 주장도 제기되었다. 현재 방송법과 인터넷멀티미디어사업법은 동일한 시장에서 경쟁하고 있는 종합유선방 송, 위성방송, IPTV에 대해 상이한 규제를 하고 있다. 이 때문에 동일 서비스 동일 규제 원칙에 기초하여 이들 서비스의 규제 체계를 재정립해야 하다는 주장이 많다. 양 법에서 는 유료방송 사업에 대해 사업 권역, 시장 점유율 규제, 채널 편성 규제, 콘텐츠 동등 접 근, 행위 규제 등에서 차이가 존재한다. 따라서 동일한 시장에서 공정한 경쟁이 이뤄지기 어려운 것이 현실이다. <표 6-1-9> 유료방송 사업자별 규제 차별 현황 구분 방송법(SO) 방송법(위성방송) IPTV법(IPTV) 사업권역 지역사업자 (프랜차이즈/지역 독점) 전국 사업자 전국 사업자 시장 점유율 규제 채널 편성 규제 콘텐츠 동등 접근 행위 규제 전체 SO 가입 가구의 1/3, 권역 1/3 초과 금지 최소 운영채널 70개 공공채널, 공익채널, 종교, 보도 채널 등 의무전송 채널 지역채널 직접 사용 채널 운용 제한 없음 최소 운영 채널 70개 공공채널, 공익채널, 종교, 보도채널 등 의무전송채널 직접 사용 채널 운용 권역별 전체 유료방송 가입 가 구 1/3 초과 금지 방송법 준용 (단, 공익채널 운용 규정 없음) 직접 사용 채널 운용 금지 콘텐츠 동등 접근 규정 없음 콘텐츠 동등 접근 규정 없음 콘텐츠 동등 접근 규정 거래 거절, 차별적 취급, 거래상 지위 남용, 사업 활동 방해 등 금지 행위 유형 규정 방송법상 금지 행위 유형 및 거래 강제 행위 추가 새로 출범한 박근혜 정부는 140대 국정과제 중 하나로 방송법 IPTV법 통합 등 유료방 송 규제체계 정비 를 제시하였다. 양 법의 통합을 위해 미래창조과학부와 방송통신위원 회는 각각 관련 연구반을 운영하였다. 방송통신위원회가 운영한 연구반은 년 12월 말 방송통신위원회 전체회의에서 결과를 보고하였지만, 미래창조과학부가 운영한 연구 반은 아직 결과를 내놓지 않고 있다. 두 부처는 2014년에 협의과정을 통해 통합방송법을 374
1장. 방송 마련하고 2015년 1분기에 국회에 제출할 계획이다. 2) 지역방송특별법 제정 지역방송은 미디어융합에 따른 미디어시장에서의 매체 간 경쟁 심화 및 방송시장의 유 료화 확산이라는 어려운 방송 환경 속에서 지방에 거주하는 국민에게 공공재로서 보편적 인 서비스를 행하고 알권리 보장에 기여하고 있다. 그러나 복수미디어렙 제도의 도입 및 종합편성채널 출범에 따른 정부의 미디어 정책의 변화는 열악한 미디어 환경에 있는 지 역방송을 존립의 위기로 몰아넣고 있다. 이에 따라 민주통합당 장병완 의원은 2012년 8 월에 지역방송의 활성화 지원을 위해 지역방송발전지원특별법 제정을 대표발의 하였다. 이 법안은 국회에 계류 중이다. 이 법안의 제정 취지는 미디어 환경의 변화 등에 따라 존립의 위기를 맞고 있는 지역방 송에 대한 지원방안을 마련함으로써 지역방송이 지역민의 알 권리를 보장하고 지역사회 의 공적 커뮤니케이션 통로 마련에 기여하도록 하려는 것이다. 이에 따라 지역방송의 발 전을 위해 별도의 특별 법안을 통해 지원하는 방식을 취하고 있다. 지역신문의 지원을 위해 지역신문발전지원특별법 을 제정하여 운영하는 것과 유사하다. 지역방송발전지원특별법 안에는 방송통신위원회가 지역방송의 발전과 방송산업으로 서의 기반을 강화하기 위하여 3년마다 지역방송의 발전지원계획을 수립ㆍ시행하도록 하 고 있다. 아울러 지역방송의 발전을 지원하기 위하여 방송통신위원회 소속으로 지역방 송발전위원회 를 두고, 지역방송 지원 등을 심의하도록 하고 있다. 또한 방송법 에 따른 지상파방송사업자(한국방송공사를 제외한다)와 종합편성을 하는 방송채널사용사업자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지역방송사업자가 제작한 방송프로그램으로 편성하도록 하고 있다. 지역방송의 발전을 지원하기 위하여 방송발전기금을 통해 지역방송을 지원할 수 있도록 하고 있다. 따라서 이 법안이 통과되면, 현재 방송법상에 명시하고 있는 지역 방송발전위원회의 위상이 격상되고, 방송발전기금을 활용하여 다양한 지역방송 지원 방 안이 시행될 전망이다. 7. 방송정책 및 법제 전망 년 새 정부가 출범하면서 방송 분야의 정책 쟁점을 해결하기 위해 구성하였던 방 송공정성특별위원회 는 11월 말에 논의 내용을 담은 보고서를 국회 미래창조과학방송통 375
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 신위원회에 넘겼다. 이 특위에서 여야가 합의한 내용은 한국방송 사장 인사 청문회 실시, 한국방송과 교육방송 이사 및 방송통신위원회 위원장과 위원 결격 사유 강화, 보도 제작 편성의 자율권 보장을 위한 편성위원회 설치 의무화, 공영방송 이사회와 방송통신위원회 및 방송통신심의위원회 회의 속기록 작성 의무화 등이다. KBS, EBS 이사 및 방송문화진 흥회 이사 수 확대 및 여야추천비율 조정, 특별의결정족수 도입, 방송통신위원회 위원 수 확대 및 여야추천비율 조정, 방송통신위원장에 대한 국회의 임명동의제도 신설 등 합의하 지 못한 사항들에 대해서는 미래창조과학방송통신위원회에서 계속 논의할 예정이다. 최근 방송시장은 신규 방송서비스의 등장, 방송시장의 경쟁 증가, 방송시장 개방의 가 속화 등으로 더욱 역동적인 환경으로 변화하고 있다. 특히 새 정부가 출범하면서 내세운 창조경제 의 실현을 위해 방송 분야에도 규제 완화가 전개되면 향후 방송시장은 더욱 경 쟁이 치열한 환경으로 변화할 것으로 보인다. 이러한 분위기로 인해 방송시장은 공정경 쟁 질서 확립과 명확한 규제 체계의 정립이 정책의 주요 과제로 등장하고, 관련법의 개정 및 통폐합이 이전보다 훨씬 급속하게 이뤄질 전망이다. 376
02 광고 1. 방송영상 산업의 광고 정책 국내의 방송광고 관련 규제는 과거에 비해 점차 완화되고 있는 추세이다. 그럼에도 불 구하고 아직까지 방송광고를 규제하는 내용들은 다양하게 남아있다. 국내에서 방송영상 광고와 관련된 법은 이를 담당하고 있는 주무부처에 따라 성격이 구분된다. 현재 방송영 상 광고에 대한 기준은 방송법과 식품, 의료, 산업, 문화, 금융 등의 12개 대범주에서 규 정하고 있다. 방송영상 광고와 관련된 법안들의 공통적인 기준은 시청자의 정서에 어긋 나거나 공정기준에 대한 준수, 차별 및 사회의 가치 전수 등의 내용으로 요약된다. 이처 럼 방송영상 광고의 기준이 강한 이유는 방송이라는 미디어가 가진 사회적 파급력에 대 한 우려와 공공재인 전파를 이용하기 때문이다. 이에 따라 관련 규제들은 방송광고 매체 운용이나 표현방식에 대한 규제에 초점이 맞춰져 있다. 방송영상 광고에 대한 전반적인 정책을 집행하는 정부 부처는 년 현재 미래창조 과학부와 방송통신위원회, 문화체육관광부 등 3개 부처이다. 2012년까지는 방송통신위 원회와 문화체육관광부가 관련 법안을 토대로 정책을 수립해왔지만, 년 현 정권에 들어서면서 미래창조과학부가 신설됨에 따라 3개의 부처에서 역할을 분담하고 있다. 구 체적인 내용들을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 방송통신위원회는 방송광고정책과에서 방 송광고 제도, 방송광고 및 중소방송 지원 정책, 광고 시장 동향 조사 등과 같은 방송광고 와 관련된 업무를 총괄하고 있다. 한편 미래창조과학부는 방송산업정책과를 설치하여 방 송산업 진흥정책 기획 및 총괄, 방송법 등 법령의 제정과 개정, 스마트 미디어 산업 육성 및 지원 등과 같은 정책 수립 및 시행을 담당하는 기관으로 운영되고 있으며, 방송영상 광고의 경우 뉴미디어(디지털 케이블, IPTV, 스마트 미디어)로 역할이 확정되어 있다. 문화체육관광부는 정부 조직 개편 이전과 동일하게 미디어정책국의 방송영상 광고과에 서 방송광고산업 분야를 전반적으로 다루는 역할을 수행하고 있으며, 주요 사업 분야로 는 방송영상 산업과 광고산업 진흥 종합계획 수립, 단체 지원 육성, 유통구조 개선, 전문 인력 양성, 국제교류 지원, 법안 및 제도 정비 등이 있다. 377
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 <그림 6-2-1> 방송산업 관련 정부 부처 체계도 지상파 방송 산업 정책 방송통신위원회 - 지상파방송사 재원 정책 - 방송광고 제도 정책 수립, 동향 조사 - 지상파방송 프로그램 심의 미래창조과학부 - 방송 산업 진흥 정책 수립 및 시행 - 뉴미디어 방송광고 정책 수립 - 스마트 미디어 산업 육성 방안 수립 지상파 방송 광고 산업 정책 방송 산업 정책 전반 문화체육관광부 - 방송/영상 산업 분야 진흥 정책 - 광고 산업 진흥 종합계획 수립 - 방송/영상 관련 법안/제도 정비 방송산업에서 지상파방송은 한류의 영향으로 해외 콘텐츠 판매량이 증가하고 주요한 수익원으로 각광받고 있지만, 지속적인 경쟁력을 확보하기 위해서는 장기적인 관점에서 투자가 필요하다. 하지만 현재의 방송영상 광고 관련 시장의 흐름이나 상황을 고려하였 을 경우 긍정적이지만은 않은 것이 사실이다. 왜냐하면 케이블방송과 IPTV, 종합편성채 널 등은 지상파방송보다는 약한 규제를 받고 있어 광고주들에게 매력적인 플랫폼으로 평 가받으면서 최근 광고 시장에서 점차 영향력을 확대하고 있는 추세이기 때문이다. 물론 지상파방송과 케이블방송, IPTV, 종합편성채널은 설립 근거 및 운영 원리에서 명확한 차 이가 있기 때문에 광고에 대한 규제를 동일한 수준으로 맞추기에는 무리가 있다. 그렇기 때문에 방송산업과 관련한 사업들의 일관성을 유지하며 현재 상황을 극복할 수 있는 방안 을 모색하기 위해 방송사 재원 정책에 대한 일관된 체계를 구축하는 것이 필요할 것이다. 현재 방송사들의 재원 정책은 방송통신위원회가 담당하고 있으나, 방송광고 정책은 문 화체육관광부와 공동으로 관장하고 있고, 방송산업과 관련된 분야는 미래창조과학부, 방 송통신위원회, 문화체육관광부 등이 참여하고 있다. 방송광고와 관련된 정책은 거시적 차원에서 보면 재원 정책에 해당하고, 이에 안정적 운영을 통한 시청자의 복지증진을 위 해 방송사의 다양한 재원과 유기적으로 연계하여 정책이 수립되어야 할 필요가 있다. 게 다가 현 정부시책에서 방송산업은 주요한 신성장동력 분야로 규정되어 있고, 콘텐츠 산 업이 점차 규모를 확대하고 있다는 점을 고려하여 일부 광고에서 규제의 중복, 공백현상 이 나타나는 것을 방지하도록 운영 체계를 구축해야 할 것이다. 378
2장. 광고 최근 몇 년 동안 국내의 방송광고 정책은 큰 변화를 맞이했다. 2008년 6월 방송광고 사전심의 규정과 동년도 11월의 방송광고 전매를 하던 코바코 업무에 대한 위헌판결이 내려지면서 방송영상 광고의 변화가 시작되었다. 방송광고 사전심의는 2000년 3월 통합 방송법 시행령에 의해 한국광고자율심의기구에 위탁하여 사전심의를 시작하였다. 방송 법 제32조 제2항, 제3항, 방송법시행령 21조의 2, 방송심의에 관한 규정 59조 등에 서 명시된 사항으로써 방송광고의 특성상 대중에게 미치는 영향이 크기 때문에 방송광고 내용의 향상과 윤리적 창달을 도모하기 위한 장치로 활용되어 왔다. 방송광고 심의와 운 영에 대하여 학계와 업계에서 찬반 입장은 논쟁의 중심에 있었다. 2008년 헌법재판소의 판결이 있기 전에도 한국광고단체연합회, 한국광고주협회, 한국광고업협회, 한국광고영 상제작사협회 등 4개 광고단체가 2004년 12월 방송광고 사전심의가 사전검열에 해당한 다며 헌법소원 심판 청구서를 제출하기도 했다. 또한 2005년도에는 국무조정실 산하 규 제개혁단에서 방송광고 심의 부분을 광고 규제 합리화 방안을 위한 세부 과제의 하나로 확정하고 규제 완화를 추진하기도 했다. 결국 2008년 6월의 헌법재판소 판결로 인해 방 송통신위원회는 2008년 8월 방송광고 사전심의 관련 조항을 방송법에서 삭제하는 내용 의 개정안을 의결하여 사전심의제도가 폐지되었다. 45) 개정된 방송법은 사전심의제도에서 유통 후 심의를 진행하는 내용으로 개정되었으며, 사전심의 대신 방송사업자가 자율적으로 자체 심의기구를 설치하거나 외부기관에 위탁 하여 심의할 수 있는 보완책을 마련하였다. 이에 따라 2008년 11월부터 현재까지 한국방 송협회에서 사전자율심의를 진행하는 방식으로 이뤄지고 있다. 46) 한국방송협회에서 사 전자율심의를 시행하게 된 이유는 각 방송사가 개별로 심의를 진행할 경우 생기는 중복 업무 해소를 막기 위함이며, 코바코의 방송광고 시스템인 코바넷을 통해 방송 예정인 광 고들을 대상으로 심의를 진행하고 있다. 한편, 유료방송 사업자인 케이블TV도 케이블TV 방송협회에서 2009년 2월부터 방송통신심의위원회를 통해 사후심의를 진행하고 있다. 변화된 법에 따라서 현재 방송광고의 사전자율심의는 방송협회와 케이블TV협회, 사후심 의는 방송통신심의위원회에서 진행하는 다원적 구조로 운영되고 있다. 45) 방송광고 사전심의제도 관련 고시는 2006년도 12월 29일 명시된 방송위원회 고시 제2006-154호 이다. 46) 제32조 (방송의 공정성 및 공공성 심의) 방송통신심의위원회는 방송 중계유선방송 및 전광판방송의 내용과 기타 전기통신회선을 통 하여 공개를 목적으로 유통되는 정보 중 방송과 유사한 것으로서 대통령령이 정하는 정보의 내용이 공정성과 공공성을 유지하고 있는 지의 여부와 공적 책임을 준수하고 있는지의 여부를 방송 또는 유통된 후 심의 의결한다. 이 경우 매체별 채널별 특성을 고려하여야 한다. <개정 2008.2.29, 2009.7.31> 379
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 <표 6-2-1> 방송영상 광고 심의 기관 및 심의 유형 매체 지상파 TV 케이블TV 홈쇼핑 IPTV 심의 기관 한국방송협회 한국케이블 TV방송협회 한국일반 홈쇼핑기업협회 심의 주체가 명확하지 않음 심의 유형 사전자율심의 (방송통신심의위원회에 의한 사후심의 병행) 명시되어 있지 않음 심의 관련 주요법 표시 광고법 을 비롯한 제반 광고 관련 법령/방송법 제32조, 제33 조, 방송심의에 관한 규정 제4조 제3항에 따른 방송광고 심의에 관 한 규정 심의 대상 광고 광고물 전체 심의 신청 광고물 회원사의 방송 광고물 표시 광고법 을 비롯한 제반 광고 관련 법령 심의 신청 광고물 국내 방송광고 정책의 변화를 야기한 두 번째 사건으로 2008년 11월 헌법재판소의 코 바코독점운영체제에 대한 헌법불일치 판결이 있다. 코바코는 방송의 공공성 확보와 전파 수익의 사회 환원이라는 취지로 설립되었다. 코바코는 회원사 41개 매체의 방송광고 영 업을 대행해왔으나 2008년 판결로 인해 2009년 12월 31일자로 방송광고 영업에 대한 전 매 업무를 종료하였다. 헌법재판소에서 위헌이 판결된 내용은 방송법 제73조 제5항에 명시된 내용으로서 지상파방송 사업자의 경우 코바코 또는 대통령령이 정하는 방송광고 판매대행사가 위탁하는 방송광고물 이외에 대한 방송광고 운영 규정과 방송법시행령 제 59조 제3항에 명시된 코바코가 출자한 주식회사로 한정하고 있는 부분이었다. 이러한 내 용에 대해 헌법재판소는 지상파방송의 공정성과 공익성, 다양성을 확보하기 위해 일정한 여건을 갖춘 업체에 한하여 지상파방송 광고 판매대행사업을 허용하거나, 방송사의 출연 금으로 기금을 조성하는 방식 등의 공공성 확보 방안이 있음에도 불구하고 코바코가 출 자한 회사에서만 판매를 허용하는 체계는 과잉금지원칙의 위반, 차별목적과 수단 사이의 비례성 위배 등에서 문제가 있음을 지적하게 된다. 47) 2008년 판결은 국내 방송광고 시장에서 경쟁구도가 등장할 수 있게 하는 법적 근거가 되었으며, 이를 통해 현재는 공영 미디어렙인 코바코와 민영 미디어렙인 미디어크리에이 트가 운영되고 있다. 문제는 방송광고 시장과 관련된 규제가 완화된 이후에 지금까지의 상황이 낙관적이지만은 않다는 점에 있다. 2. 방송영상 산업의 광고법 47) 고민수(2011), 미디어렙제도에 관한 쟁점과 입법적 과제, 헌법판례연구, 12권, 105 135쪽. 380
2장. 광고 국내에서 광고 집행을 위해서는 매체를 운영하기 위한 방송법이나 유관법률 외에도 약 150여 개의 법률과 동법시행령, 심사지침 및 시행규칙들을 준수해야 한다. 이처럼 국내 광고 관련 법안이 복잡한 것은 각 정부부처들의 기준이 독립적 또는 중복적으로 운영되 고 있는 부분들이 있기 때문이다. 그래서 각 법안별로 광고 집행을 허용할 수 있는 기준 에는 어떤 공통점과 차이점이 있으며, 동시에 명확한 기준이 명시되어 있는가에 대한 확 인 과정이 필요하다. 그러나 광고 관련 법안들의 분류체계는 분명하게 구분하기 어렵다. 왜냐하면 해마다 수많은 종류의 법령이 제정 및 개폐되고 있고, 광고 관련 규정들이 새롭 게 제정되고 있기 때문에 시점을 선정하는 데 무리가 있다. 48) 게다가 현대 미디어 환경 처럼 급격한 변화가 나타나는 시점에서는 광고 규제와 관련된 법안들이 시대적 요청으로 생겨나는 경우가 많기 때문에 내용상의 통일적 원리를 발견하기도 어려운 실정이다. 이 에 광고를 크게 두 가지 방식, 즉 규제의 방식과 법령의 특성들을 기반으로 구분하여 살 펴보도록 한다. 일반적으로 규제는 정부규제와 자율규제로 구분된다. 정부규제가 국가와 정부에서 강 제력을 보유한 상태로 제한된 범주를 허용하는 방식이라면, 자율규제는 사업자 또는 단 체가 스스로 행하는 자정기준이다. 따라서 자율규제는 규제 절차의 간이성과 유연성을 갖고 신속하고 예방적인 규제가 가능하지만, 규제 기준과 신뢰성, 공정성을 확보하기 어 렵다는 단점이 있다. 49) 자율규제는 정부가 민간에 규제의 권한을 형식적으로 이양하는 경우가 있는데 현재 국내의 방송광고 심의단체들이 이에 해당하는 상황이라 하겠다. 이 러한 특성을 감안하여 국내 법안들을 살펴보면, 광고 집행을 위한 내용을 검토하는 심의 기구나 유관단체들이 독립적으로 운영되는 사례들이 발견된다는 점에서 자율규제의 형 태를 띠는 것처럼 보인다. 자율규제가 정부의 제도 측면에서 접근한다면, 정부규제는 법 적 차원에서 운영되는 사안이다. 이런 측면에서 보면, 국내 광고와 관련된 법안들은 혼합 형 규제체계를 구축하고 있다. 두 번째로 살펴볼 내용은 국내에서 운영되고 있는 광고 관련 법제들을 구분하는 방식은 다양하지만, 대체로 일반 기본법적 규제, 개별 업종별 규제, 광고매체 관련 규제 등 세 가지 범주로 구분하는 방식이다. 광고 일반에 대한 내용으로는 소비자기본법 에 명시된 내용과 청소년보호법, 표시 광고 공정화에 관한 법률 등에 산발적으로 광고행위에 대 한 규제조항이 포함되어 있다. 개별 업종을 기준으로 광고 관련 법제들을 살펴보면 의료 법, 약사법, 식품위생법, 건강기능식품에 관한 법률 등으로 구분되며, 매체를 기준 48) 주정민 이승선(2012), 디지털 미디어 시대의 광고기본법 제정 연구, 한국방송광고진흥공사. 49) 이민영(2010), 인터넷 자율규제의 법적 의의, 스티스, 116호, 133 160쪽. 381
Industry 제6부. 방송영상 산업 법제도와 정책 으로 적용하면 방송법, 잡지 등 정기간행물의 진흥에 관한 법률, 신문 등의 진흥에 관한 법률, 옥외광고물 등 관리법 등으로 나뉜다. 50) 법적 규제 양식을 바탕으로 광고 관련 법안들을 살펴보면, 주요 정부기관들의 특성들을 발견할 수 있다는 장점이 있다. <표 6-2-2> 규제 방식에 따른 광고 규제체계 구분 구분 규제 근거 주무부처 내용 일반법적 규제 개별법적 규제 광고매체 관련 규제 표시 광고의 공정화에 관한 법률 소비자기본법 부정경쟁방지 및 영업비밀 보호에 관한 법률 청소년보호법 식품위생법 의료법 약사법 건강기능식품에 관한 법률 전자상거래 등에서의 소비자 보호에 관한 법률 옥외광고물 등 관리법 정보통신망 이용촉진 및 정보 보호 등에 관한 법률 방송법 방송광고판매대행 등에 관한 법률 공정거래위원회 (소비자정보과) 특허청 (산업재산보호팀) 여성가족부 (아동청소년 보호과) 보건복지부 (식품정책과) 보건복지부 (의료제도과) 보건복지부 (의약품정책과) 보건복지부 (식품정책과) 공정거래위원회 (전자거래팀) 안전행정부 (지역활성화과) 미래창조과학부 /방송통신위원회 방송통신위원회 (방송정책기획과) 방송통신위원회 (방송광고정책과) 부당한 표시 광고행위의 금지 및 시정 조치, 과징금 부 여, 자율심의기구 운영 등 규정 소비자 권익증진을 위한 광고의 내용 및 방법에 관한 기준 상품이나 그 광고에 의한 부정경쟁행위방지를 위한 금 지청구권, 손해배상책임, 벌칙 등 규정 상업적 광고선전물을 포함한 유해매체물의 청소년대상 유통 규제를 위한 청소년 유해매체물 심의 결정, 등급 구분, 심의기준, 자율규제, 표시의무, 포장의무, 판매금 지, 방송시간 제한, 광고선전 제한, 고시 등 규정 식품 등의 과대광고 금지 및 과대광고의 범위 규정 의료광고의 금지 등에 관한 규정 및 의료광고의 심의 규정 의약품 등의 과장광고 금지에 관한 규정 및 의약품광고 의 심의 규정 건강기능식품의 허위 과대의 표시 광고 금지 및 기능성 표시 광고의 심의 규정 전자상거래 및 통신판매에서의 표시 광고 규정, 구매권 유광고 수신거부 의사 등록시스템 구축 규정 등 옥외광고물의 설치 표시 등에 관한 사항 규정 정보통신망에서의 이용자 보호를 위한 청소년유해매체물의 광고 금지 및 영리목적의 광고성 정보 전송 제한 규정 등 방송광고의 형식 및 내용에 관한 규정 방송광고의 판매대행 등 방송광고에 관한 사항과 한국 방송광고진흥공사의 설립에 필요한 사항 규정 출처: 주정민 이승선(2012), 디지털 미디어 시대의 광고기본법 제정 연구, 한국방송광고진흥공사, 18 19쪽. * 정부 조직 개편에 따라 원본의 내용을 일부 수정하였다. 50) 주정민 이승선(2012), 디지털 미디어 시대의 광고기본법 제정 연구, 한국방송광고진흥공사. 382