제105호 2013.4 특별기고 - 박근혜정부의 대외정책 김규현 5 특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 1. 박근혜정부의 4강 외교 신성호 15 2. 북한 핵문제와 미 중관계 안병준 27 3. 박근혜정부의 대북정책과 과제 전봉근 44 4. 북핵 시대와 상호존중의 남북관계 김태우 55 5. 북핵문제와 한국의 대응방향 - 글로벌 액션플랜의 모색 윤덕민 73 일반논문 1. 한국의 중장기 외교전략 구상을 위한 시론 이상현 89 2. 한국 ODA 의 과제 김은미 101 3. 세계경제 전망 - 중기적 관점 허 인 115 4. 동아시아 컨센서스를 위한 한국의 역할 손 열 127 5. 기후변화 협상 동향 및 전망 손성환 137 6. 한국의 유엔안보리 진출의 의미와 국제평화에 기여 신동익 146 제자: 원곡 김기승 선생 휘호 본 외교 지에 게재된 글은 어디까지나 필자 개인의 의견이며, 한국 외교협회의 견해를 대 변하는 것은 아닙니다. 회원칼럼 - 김춘추의 외교 김승호 157 회원신간 - 유엔 안보리 제재의 국제정치학 ( 임갑수 문덕호 저) 이서항 169 자료 - 유엔 안보리 대북 추가 제재 결의 2094 호 (2013. 3.7) 173

특집: 권두언/특별기고 회원신간 자료 일반논문 국제정세 변화와 한국 외교 특별기고 박근혜정부의 외교지 ODA와 북한은 이명박 정세 100호 현실이다(이수혁 대통령 한국의 변화와 대외정책 발간에 미국 역할 향후 상하의원 부쳐 남북관계 저) 합동회의 추진 방향 연설문(2011.10.14) 김정일 외교 글로벌 서울올림픽 부산 환경의 세계개발원조총회 사망과 코리아 성공스토리(전상진 변화와 북한의 시대의 한국 진로 한국 정치선언문(2011.11.30) 외교의 공공외교와 저) 과제 한 미관계, 한국국제교류재단 새로운 100년을 모색하며 한 중관계의 불확실성 의 바람직한 시대에 있어서 방향 한국과 동남아 한 일관계의 한 중 일 FTA 새로운 전망과 패러다임을 과제 찾아서 러시아 유럽 재정위기와 정세 전망과 2012년 한 러 세계경제 협력 강화 전망 방안 21세기 유엔과 한국 외교

특별기고 박근혜정부의 대외정책 김 규 현 1)* I. 신정부 외교비전 및 목표 국내정책은 단지 우리를 패배시킬 수 있다. 그러나 외교정책은 우리를 죽일 수 있다. ( Domestic policy can only defeat us; foreign policy can kill us. ) 미국의 John F. Kennedy 대통령은 외교가 정권 차원을 넘어 국가의 존망을 좌우하는 중요 한 사안임을 이와 같이 갈파하였다. 100여 년 전 우리 조상들은 열강의 제국주의적 침탈 속에서 나라를 잃고 말았다. 당시 열 강의 틈바구니에서 역사의 종속 변수였던 한국의 국권상실이 반드시 외교의 실패 때 문이라고만 말할 수는 없겠지만, 세계사의 흐름에 뒤떨어진 약소국의 처지로 인해 한 반도를 둘러싼 국제정세에 대해 냉철한 분 석과 판단에 기초한 제대로 된 외교를 펼 쳐 보지도 못하고 나라를 빼앗긴 것은 실 로 통한의 역사가 아닐 수 없다. 그러나 우리 민족은 일제 강점기와 한국 전쟁, 냉전기 한반도 분단 고착화 등 엄중 하고 고통스러운 역사적 도전과 위기를 극 복하고 전후 짧은 기간 내에 성공적으로 산업화와 민주화를 이룩하여, 세계 15위 규모의 경제력을 구축할 수 있었고, 아시 아 내 모범적 선진국가로 발전하였다. 우 리 외교도 역사의 도전에 지혜롭게 대응하 면서, 우리나라가 격세지감을 느낄 정도로 높아진 국력과 국제적 위상, 역할을 기반 으로 자신감 있게 기여하였다. 21세기를 맞이하는 데 지난 2월25일 박근혜 대통령은 대한민 국 그리고 동북아 역사상 최초의 여성 대 통령으로 취임하면서, 취임사를 통해 국 민 행복, 행복한 한반도, 지구촌 행복시대 기여 라는 비전을 제시하였다. 이러한 박근 혜 대통령의 비전은 험난한 역사여정 속에 서 우리가 겪은 독특한 성장 경험에 기반하 고 있다. 무엇보다도, 급격한 국력신장은 이루었지만, 그 성장의 결실과 국가적 성취 가 국민 개개인의 행복으로 충분히 구현되 지 못한 측면에 대한 정직한 성찰이다. 또한 북한 정권의 잘못된 선택으로 인해 북한 동포들이 겪고 있는 형언할 수 없는 참혹한 상황은 같은 민족으로서 더 이상 방 관할 수 없게 되었다는 점이다. 아울러 6 25 전쟁과 그 후 우리가 전쟁의 참화를 딛고 일어서는 데 있어 우리를 지원해준 국 * 외교부 제1차관 외교, 제105 호 (2013. 4) 5

제사회에 대해 보답해야 할 도의적 책무도 결코 외면해서는 안 된다는 점이다. 박근혜 대통령의 비전, 특히 국민 행복 에 대한 비전은 국가 중심에서 사람 중심, 국민 중심으로 국가 정책의 패러다임을 전 환하겠다는 것이다. 이는 인간 안보 를 강 조하는 세계적 추세와 맥을 같이 하고 있 는 것으로서, 우리 국민의 행복은 물론 한 반도 구성원 전체의 행복과, 더 나아가 지 구촌의 행복을 함께 추구하는 인류에 대한 박애 정신을 저류(undercurrent) 로 하고 있는 것이다. 외교부는 이러한 박근혜 대통령의 의지 와 비전을 구현해 나가기 위해 (1) 한반도와 동북아의 평화 및 공동발전, (2) 인류발전 에 기여하는 신뢰 한국, (3) 국민행복 증진 과 매력한국 실현을 핵심 외교목표로 설정 하고, 국민과 함께하는 신뢰외교 를 이와 같은 목표 달성을 위한 전략으로 삼고 있 다. Ⅱ. 신정부가 당면한 외교안보 환경 그런데, 박근혜 정부가 이러한 외교 비전 과 목표 달성을 위해 신뢰외교(trustpolitik) 를 추진해 나갈 외교안보 환경은 그 어느 때보다 엄중하다. 한반도는 북한으로부터 오는 위협과 불 확실성하에 놓여 있다. 지난 몇 달간 북한 은 핵실험, 장거리 미사일 발사, 일방적 개 성공단 중단 조치, 핵전쟁 위협 발언 등 끊 임없는 도발을 통해 한반도와 동북아 지역 의 긴장을 높이고 있다. 또한, 일부 역내 지도자들의 역사퇴행적인 언행과 군사적 충돌 가능성까지 우려되는 영토분쟁 등으 로 인해 지정학적 불안정성이 증대되고 있 다. 이에 따라 역내 경제발전과 상호의존 성 확대 등에도 불구하고 정치 안보 협력 은 오히려 퇴보하고 있는 역설적 현상, 즉 아시아 패러독스 현상이 심화되고 있다. 그리고 범세계적으로는 기존 국제경제 질 서에 대한 도전 및 초국가적 문제, 비전통 적 안보위협 등 위협요인과 녹색성장 개 발협력 등 새로운 기회 요인이 동시에 증 대되고 있다. 이처럼 우리는 21 세기 세계화 정보 화 민주화라는 거대 흐름 속에서 그 변화 의 폭과 속도를 정확히 가늠하기 어려울 정도로 시시각각 변화하고 있는 현재의 한 반도와 동북아, 그리고 국제정세가 만들어 내는 복잡한 외교안보 환경에 직면하고 있 다. 이러한 격동의 시대에 격랑에 파묻혀 표류할 것인지, 아니면 분명한 방향감각을 갖고 중심을 잡으면서 물길을 다스려 목적 지에 도달할 것인지는 우리 외교가 이러한 변화를 얼마나 잘 읽고 준비해 나가는가에 달려 있다. 우리의 대응여하에 따라 오히 려 위기를 기회로 전환시킬 수도 있다. 신뢰외교는 이렇듯 우리가 당면한 동시 다발적인 도전에 어떻게 대응해야 할 것인 가라는 질문에 대한 답으로 나온 것이다. Ⅲ. 신정부의 신뢰외교 추진방향 신뢰외교의 궁극적 목표는 국민, 한반 도, 세계적 차원에서의 행복 달성이다. 신 뢰외교는 국민과 국가, 국가와 국가간 믿 고 의지하는 관계 구축을 통해 행복한 국 6

민, 대한민국을 만들고 나아가 주변국 및 국제사회까지 행복하게 만들 수 있다는 철 학적 가치를 함축하고 있다. 특히, 신뢰를 국제사회의 사회자본 (social capital) 또는 공공재(commons) 로 창출해 내어 확산시킬 경우 국가간 관계가 일방은 이득을 얻고 상대는 손해를 보게 되는 제 로섬(zero-sum) 게임이 아니라 공동으로 이득을 얻고 함께 번영할 수 있는 관계가 될 수 있다는 데에 신뢰외교 추진의 의의 가 있다. 역사의 경험 또한 국가 간의 관계나 공 동체의 형성 과정에 있어서 지속가능한 협 력은 항상 신뢰의 수준에 비례했다는 점을 증명하고 있다. 이러한 측면에서 신뢰는 협력을 위한 자산(asset) 이고, 공공의 인프 라이며, 진정한 평화를 이루어 내는 불가 결의 요건이라 하겠다. 그러나 신뢰의 정 착은 인내와 일관성을 요하는 오랜 과정 (process) 이다. 박근혜정부는 신뢰외교를 통해 한반도와 동북아, 국제사회에서뿐만 아니라 대국민 관계에 있어서도 벽돌을 하 나하나 차곡차곡 쌓아가듯 신뢰를 구축해 나갈 것이다. 우선, 한반도와 동북아에서 신뢰 구축을 통해 지속가능한 평화 또는 진정한 평화 (genuine peace) 를 정착시키고자 한다. 신 뢰 없는 평화는 깨지기 쉬운 거짓(bogus) 평화에 불과한바, 진정한 평화 정착을 위 해서는 다음 두 가지 측면에서 노력이 필 요하다. 첫째는 평화를 확실하게 지키는 것으로서, 이것은 우리의 강력한 억지력에 입각하여 튼튼한 안보를 견지하는 것이다. 둘째는 평화를 적극적으로 만들어 나가는 것이다. 여기에는 남북간 오랜 갈등에 기 인한 악순환을 종식시키고, 대립으로 점철 된 동북아 질서를 새로운 협력의 시대로 바꿔 나가고자 하는 우리의 의지가 담겨져 있다. 일각에서는 냉전의 잔재와 아시아 패러 독스, 즉 안보와 경제 관계의 부조화가 존 재하는 한반도와 동북아에 신뢰외교를 적 용하는 것이 과연 가능할지 의아해하면서, 정치적 현실주의(realpolitik) 야말로 한반 도를 둘러싼 동북아 상황의 심각성에 비추 어 유일한 해결책이라고 주장할지도 모른 다. 그러나 박근혜 정부의 신뢰외교는 편 협한 주관주의나 정치적 낭만주의가 결코 아니며, 오히려 역사적 경험과 한반도와 동북아의 현실에 대한 냉철한 인식 위에 탄생한 것이라는 점을 강조하고 싶다. 특 히, 한반도 문제와 동북아 문제는 떼려야 뗄 수 없는 불가분의 관계이다. 우리의 지 난 역사가 이를 증명하고 있다. 이것은 독 일 통일 전 동서독 문제가 주변 강대국들 과의 관계, 더 나아가 유럽의 평화와 긴밀 히 연결되어 있던 것과 마찬가지이며, 이 스라엘 팔레스타인 문제와 중동 문제가 서로 분리되기 어려운 것과도 같다. 즉, 서 로 영향을 주는 하나의 큰 틀 속에서 조명 해야 하는 문제인 것이다. 다음은 국제사회와의 관계에 있어 신뢰 구축인데, 한국은 국제사회의 책임 있는 중 견국으로서 복잡하고 다양한 글로벌 어젠 다 해결에 대한 기여를 통해 지구촌 행복시 대 구현에 앞장서 나가고자 한다. 이로써, 우리나라가 한반도와 동북아를 넘어 전 세 계 모든 국가가 믿고 의지하는 국가가 되 도록 노력해 나갈 것이다. 이는 단순히 우 리가 과거 국제사회의 원조와 도움을 받았 다는 사실 때문만은 아니다. 오늘날같이 국 가간 관계가 상호 복잡하게 그물망이 쳐져 7

있는 상황 속에서는 그물망을 지탱하는 신 뢰 라는 연결고리가 그 무엇보다도 중요한 국가적 자산이 되고 있기 때문이다. 마지막으로 국민적 신뢰를 착실하게 쌓 아가고자 한다. 신뢰외교는 국민 중심의 외교, 국민 개개인의 행복에 초점을 맞춘 외교 를 수행하는 수단이다. 국가는 크게 발전하였지만 국민 개개인이 그 속에서 행 복을 공유하지 못한다면, 국가정책과 외교 정책의 효용성과 정당성에 대한 국민들의 신뢰를 제고시킬 수 없을 것이다. 또한, 국 민의 신뢰를 얻지 못한 외교로는 상대국의 신뢰도 얻기 어려우며, 국민의 신뢰가 바 탕이 될 때에만 비로소 효과적인 신뢰외교 도 추진될 수 있다는 점을 명심할 필요가 있다. 그러면 남북관계, 동북아 역내국 관계, 국제사회와의 관계, 대국민 관계에 있어 신뢰외교를 어떻게 구체적으로 구현해 나 갈 것인가? Ⅳ. 신뢰외교의 구체적 적용 1. 한반도 신뢰프로세스 신뢰외교를 통해 남북한 간 신뢰를 쌓아 관계를 정상화하고 지속가능한 평화를 정 착시켜 궁극적으로 한반도 주민 모두가 행 복한 통일 시대를 열겠다는 구상이 바로 한반도 신뢰프로세스 이다. 한반도 신뢰프 로세스는 유화정책이 결코 아니다. 이는 강력한 억지를 토대로 북한의 도발에는 단 호히 대응하는 평화유지(peace-keeping) 축과, 대화와 협력의 창은 열어두어 북한 과 점진적, 단계적으로 신뢰를 쌓아 남북 관계를 정상화해 나가겠다는 평화구축 (peace-building) 의 축을 갖고 있다. 따라 서 한반도 신뢰프로세스는 평화유지와 평 화구축의 과정에서 강해야 할 때는 강하고 유연해야 할 때는 유연한 균형적인 접근방 법인 것이며, 어느 한 정권 차원을 넘어 한 반도가 통일이 되어 진정한, 그리고 항구 적인 평화가 이룩될 때까지 계속 정합성을 가질 수 있는 것이다. 북한은 최근 수개월간 미사일 발사, 핵 실험, 정전협정 백지화, 남북한 체류 외국 인 철수 위협 등 동시다발적으로 긴장을 고조시켜 왔으며, 지난 10년간 남북 경협 의 상징이 되어온 개성공단 조업을 중단시 킨 바 있다. 이에 따라 일각에서는 한반도 신뢰프로 세스가 위기에 처한 것 아니냐는 문제 제 기를 하는데 이는 위에서 강조한 바와 같 은 한반도 신뢰프로세스에 대한 충분한 이 해가 없는 데서 나오는 것이다. 신정부는 현재 추가 도발 가능성을 예의 주시하면서 관련국들과의 긴밀한 공조하에 모든 상황 에 대하여 철저한 대비 태세를 유지하는 가운데, 한반도 신뢰프로세스의 기조에 따 라 북한의 변화 유도를 위한 강력한 대북 압박과 함께 강력한 설득 노력을 지속하고 있다. 한반도 신뢰프로세스에 입각한 신정부 의 대북정책은 지난 5월5일부터 9일간 이 루어진 박근혜 대통령의 방미를 계기로 오 바마 대통령과 미 의회 지도부로부터 확고 한 지지와 공감을 확보하였다. 특히, 이번 정상회담을 통해 양국 정상은 최근의 엄중 한 한반도 안보 상황 및 향후 북핵 북한 8

문제 대처를 위한 전략적 협력과 공조를 더욱 굳건히 하는 공동 전선(united front) 을 형성함으로써, 북한에 대해 확고 한 메시지를 보여주고 평화를 지키고 평화 를 만들어 나가겠다는 공동의 굳은 의지를 확인한 바 있다. 또한, 양 정상은 북한의 핵은 절대 용납 될 수 없고 북한의 도발에는 대가가 따를 것이며, 향후 강력한 억지력을 유지해 나감 으로써 도발-합의 -도발의 악순환을 끊겠 다는 단호한 원칙을 밝힌바 있다. 아울러, 북한의 핵 보유와 경제발전의 병진 노선은 양립불가하며, 대화의 문을 열어 두고 북한 의 올바른 선택을 이끌어 내되, 북한이 진 정한 변화를 선택하면 국제사회와 함께 이 를 지원해 나갈 것임을 언명하였다. 북한은 이러한 메시지를 정확히 이해하 고 진지하고 성의 있는 태도 변화를 보여야 한다. 손뼉도 마주쳐야 소리가 난다 는 옛 말처럼 신뢰 구축은 일방의 노력만으로는 이루어질 수 없으며 상호작용을 통해 쌓여 가는 과정이기 때문이다. 한반도 신뢰프로 세스를 적극 가동해 나가기 위해서는 북한 이 남북관계 발전과 비핵화를 위해 스스로 올바른 선택을 내림으로써 변화의 길로 나 오는 것이 바람직하다고 본다. 북한은 핵무 기가 체제를 지켜줄 것이라는 믿음을 버리 고 희생과 대결의 악순환을 벗어나 평화와 번영의 선순환을 선택해야 할 것이다. 어느 누구도 북한을 대신하여 선택해 줄 수는 없 으며, 최선의 방법은 북한 자신이 스스로 올바른 선택을 하는 것이다. 그럼에도 불구하고 북한이 올바른 방향 으로의 전략적 결단을 내리지 않고 낡은 각본(playbook) 에 집착한다면, 북한의 고 립은 더욱 심화되고 핵보유와 경제발전 병 행이라는 희망은 허황된 일장춘몽 으로 끝 날 것이다. 한편, 우리 정부 또한 북한이 변화하기 만을 기다리지 않고 미국을 포함한 국제사 회와 함께 북한이 전략적 선택을 통해 변 화할 수밖에 없는 환경을 만들어 나가고자 계속 노력할 것이다. 이를 위해서는 관련 국들, 특히 미국 및 중국과 같은 역내 주요 행위자들과 공동의 전략을 마련해야 하며 남북한 및 주변 이해국들 사이에 신뢰가 형성되어야만 할 것이다. 한반도 문제는 동북아 문제와도 연동되어 있는 만큼 미 국, 중국, 일본, 러시아 등 주변 핵심 이해 국들간 존재하는 여러 갈등을 슬기롭게 극 복하고 협력적인 동북아 질서를 만들어 나 가는 것이 매우 중요하다. 2. 동북아 평화협력 구상 동북아에서는 역내국가간 경제적 상호 의존성 증대에도 불구하고 정치 안보 협 력은 이에 따라가지 못할 뿐 아니라 때로 는 뒷걸음치는 아시아 패러독스 현상이 지속되고 있다. 여러 불안정 요인들에도 불구하고 다자협의 메커니즘이 없어 국가 간 갈등이 효과적으로 관리되지 못하고 있 으며 공동위협에 대한 효과적 대응도 체계 적으로 이루어지지 못하고 있다. 이러한 상황에서 역내국간 불신과 갈등을 걷어내 고 지속가능한 평화와 협력의 틀을 만들어 나가는 것은 시대적 요구가 되고 있다. 최근 미국의 아시아 재균형 정책, 중국 의 신형대국 관계 추진, 일본의 복귀 및 러시아의 아 태 중시 정책 등은 모두 동 북아의 중요성이 증대되고 있음을 보여주 9

는 한편 동시에 동북아의 지정학적 지형을 더욱 복잡하게 하고 있다. 미래 아시아에서 의 새로운 질서의 형태와 성격은 이러한 지 정학적, 지경학적 도전들을 우리가 어떻게 관리해 나가느냐에 따라 결정될 것이다. 이러한 상황인식에 기초하여 신정부는 동북아 국가간 다자협력을 확대하고 갈등 을 완충할 수 있는 대화 협력의 장을 창 출하는 동시에, 북한의 역내 협력 참여도 확대하기 위한 외교적 노력을 경주함으로 써 동북아에서 평화롭고 협력적인 환경을 조성해 나가고자 한다. 이러한 맥락에서 신뢰구축을 강화시킬 현실적이면서도 상호 수용 가능한 조치들을 취해 나감으로써 동 북아 평화 협력에 기여하고자 한다. 보다 구체적으로는, 상호이익이 되는 에너지 물류 환경, 핵안전 및 테러 마약 재난 등 비전통 안보분야에서부터 작지만 의미 있는 협력의 관행들을 축적하여 협력의 습 관과 이를 통한 신뢰증진을 도모해 나갈 것이다. 궁극적으로 이러한 협력의 습관들 은 지속 가능한 평화의 자양분으로 기능하 게 될 것이다. 이 구상을 실현해 나가는 데 있어서는 무엇보다도 주변 이해 당사국들과의 양자 관계에서부터 신뢰를 쌓는 것이 중요함에 비추어, 앞으로 다양한 외교적 계기를 활 용하여 이 국가들의 이해와 지지를 얻는 노력을 경주해 나갈 계획이다. 한편 정부는 이와 같이 동북아 평화협력 구상을 현실로 바꾸어 나가는 과정에서 한 반도 신뢰프로세스와 유라시아 협력 등 다 른 정책 과제들과의 유기적인 연관성도 염 두에 두면서 이러한 정책과제들이 상호 추 동할 수 있도록 할 것이다. 외교부는 동북 아 평화협력구상 실현을 위해 별도의 TF를 구성하였으며 유관부서가 함께 참여하여 만든 국가안보실 갈 것이다. TF와도 긴밀히 협력해 나 3. 세계평화와 발전에 기여하는 책임 있는 중견국 실현 한국은 많은 불행을 겪은 나라로서 타국 의 어려움에 진심으로 공감할 수 있는 나 라이다. 이와 동시에 북한의 도발과 위협 속에서도 눈부신 경제성장과 민주주의를 이루어냄으로써 벤치마킹 대상이 되는 성 공적 모델을 개도국과 공유할 수 있고 선 진국과는 가치를 공유할 수 있는 나라, 선 진국과 개도국을 연결할 수 있는 나라로서 어떤 나라보다도 국제적 기여를 잘 할 수 있는 나라이다. 우리의 역사적 경험이 그러하고 현재의 능력이 그러하며 또한 우리의 소명의식이 그러하다. 더구나 한국의 역동성은 과거형 이 아니라 현재진행형, 미래형이다. 지하 철에서, 거리에서 빠른 손놀림으로 네트워 킹을 하는 젊은이들은 이러한 역동성을 대 표하고 있다. 이 역동성이 아직 발굴되지 않은 창조적 잠재력을 일깨우게 되면 세계 의 성장과 발전을 주도하는 디지털 시대에 있어서의 제2 의 한강의 기적 은 현실로 다 가올 것이다. 신정부는 이와 같은 우리의 고유한 경 험, 의지, 능력, 위치를 효과적으로 활용하 여 국제사회에 대한 나눔과 배려(sharing and caring Korea) 를 통해 우리 외교 지 평의 확대와 지구촌 행복을 동시에 추구해 나갈 것이다. 이 과정에서 지난 2010년 G20 정상회의, 2011년 부산 세계개발원조 10

총회, 2012년 핵안보정상회의 의장국 수임 등을 통해 국제규범 창설 과정에 참여하면 서 축적해 오고 있는 경험과 지식도 충분 히 활용해 나갈 것이다. 우선 소중한 외교자산인 국제적 신뢰를 창출하고 우리의 국제적 위상과 경제력에 걸맞은 기여를 수행해 나가기 위해 신정부 는 공적원조(ODA) 규모를 지속 확대해 나 갈 계획이다. 아울러, 성과내는 ODA, 평 가받는 ODA 패러다임을 정착시켜 원조사 업의 효율성을 높여 나가면서 지속 가능한 글로벌 새마을 운동 등 수원국 맞춤형 개 발사업 을 통해 개도국들에게 우리도 할 수 있다 는 can-do spirit 을 전파하는 개 발협력도 적극 추진해 나갈 것이다. 이와 함께 세계평화와 인권증진, 안보위 협 대응, 글로벌 경제문제 해결을 위한 기 여와 중견국 협력을 추진할 것이다. 2013~2014년 안보리 이사국으로서의 적 극적인 역할 수행 및 원칙 있는 인권외교 전개, 금년 10 월로 예정된 서울 사이버스 페이스 총회 의 성공적 개최 및 남수단 지 역 PKO 계속 파병 등을 추진할 계획이다. 또한, G20 및 APEC에서의 글로벌 경제문 제 해결 과정에서 창의적 리더십을 발휘하 면서 국제사회 주요 중견국들과 다자 및 양자 차원에서의 협력 네트워크를 강화해 나가고자 한다. 여기서 강조하고 싶은 점은 국제사회에 대한 기여가 누구로부터의 요청에 의해서 가 아니라 국제사회와 함께 성장하고 번영 해 나간다는 우리의 자각에서 이루어져야 한다는 점이다. 국민들이 보다 개방적인 자세로 국제사회와의 협력을 중시하는 마 음가짐을 가지게 될 때 신정부는 더욱 활 발하게 신뢰외교를 추진해 나가면서 국제 사회로부터 진정으로 존경받고 신뢰받는 매력 한국 의 모습을 만들어 나갈 수 있을 것이다. 4. 국민과 함께 하면서 지지받는 신뢰외교 신정부가 한반도 및 동북아에서 지속가 능하고 진정한 평화를 창출해 내고 나아가 책임 있는 중견국으로서 국제사회 내 신뢰 받는 대한민국의 위상을 실현해 나가기 위 해서는 국민들로부터의 신뢰와 지지가 무 엇보다도 중요하다. 국민으로부터 신뢰를 받기 위해서는 우선 국민들이 느끼는 고충 과 불편을 해소하고 품격 높은 서비스를 제공하는 것으로부터 시작해야 한다. 해외여행 우리 국민이 하고 재외동포가 1,400만 명에 달 720 만 명을 넘어선 현재, 영사 동포서비스에 대한 수요와 그 기대 치 역시 날로 높아지고 있다. 이에 따라 재 외국민 보호 및 권익 증진과 재외동포 지 원정책에 있어 그 어느 때보다 현장 중심 의 맞춤형 영사 동포 서비스 개발이 긴요 하다. 이를 위해 외교부 본부와 재외공관은 우 선 해외체류 우리 국민의 안전과 권익을 최전선에서 보호하는 파수꾼이 되어야 한 다. 해외법률자문 지원 확대, 영사협력원 확충, 한 중 간 영사 핫라인 체제 가동 등 해외안전여행 예방 보호 시스템을 보다 강화해 나가는 것이 이에 해당될 것이다. 또한, 외교부 본부와 재외공관은 국민의 해외진출을 적극 돕고 안내하는 세르파가 되어야 한다. 앞으로 사증면제 간소화 협 정 및 운전면허증 상호인정 협정 체결 등 11

국제영사협력을 확대하고 신분증만으로도 신청이 가능한 서류 없는(paperless) 여권 신청 제도를 대폭 확대할 예정이다. 서류 없는 여권 창구는 현재 17 개 지자체, 7개 재외공관에서 운영되고 있으나, 연내 43개 지자체, 24개 공관으로 확대하고 2016년까 지 모든 지자체와 공관으로 확대할 것이다. 이와 함께 외교부 본부와 재외공관은 재 외동포 인재 네트워크의 촉매제가 되어야 한다. 지역별 직능별 네트워킹을 강화하 여 동포들의 역량을 결집해 나가고, 동포 들의 오랜 염원인 한글 역사 문화 교육 에 대한 지원을 확대해 나가야 한다. 현재 EBS와 동북아역사재단과의 협력 체제를 구축해 나가고 있으며 이를 통해 전 세계 한글학교에 보다 수준 높은 교육 콘텐츠를 지원해 나갈 계획이다. 이러한 현장 중심의 맞춤형 영사 동포 서비스를 수행해 나감에 있어 손톱 밑의 가시를 제거하겠다는 마음 자세와 투철한 서비스 마인드, 국민의 눈높이에 맞추는 노력, 우리 국민과 동포들이 여행하고 생 활하는 현장을 항상 생각하고 대비하는 태 도가 중요할 것이다. 한편, 공공외교에 있어서는 신뢰받는 매력 한국 국가브랜드 실현과, 문화융성 의 국정기조 구현을 위해 국민 참여 공공 외교를 추진해 나갈 계획이다. 이와 관련 하여 공공외교 활성화를 위한 법적 기반을 마련하고 전 재외공관을 문화외교 전초기 지화 하는 한편, 청년 공공외교단과 재외 공관 인턴십 등 일자리 창출과 연계한 프 로젝트도 적극 추진해 나갈 것이다. 아울러, 이에 그치지 않고 일자리 창출 외교의 일환으로 글로벌 청년 프로젝트 기치 하에 향후 5년간 세계 2위 규모인 2 만 5천 명의 정부통합 해외 봉사단원 (WFK) 을 파견하고 3천명의 ODA 청년인 턴 및 300명의 주니어 개발 컨설턴트를 육 성하는 등 글로벌 개발인재를 양성해 나갈 계획이다. 또한, 워킹홀리데이 협정 체결 국 수를 확대하고 청년 국제기구 진출 지 원을 강화하는 한편, 재외공관을 활용한 취업정보 발굴 및 지원 또한 적극 전개해 나가고자 한다. Ⅴ. 맺음말 우리에게 주어진 도전은 어느 것 하나도 간단히 해결될 수 있는 것이 아니다. 하지 만, 역사는 꿈꾸는 자의 것이라고 했다. 우 리가 꿈꾸는 많은 과제들, 국민이 행복하 고 한반도가 행복하며 지구촌이 행복한 시 대를 열어 나가는 일은 어느 한 부처, 한 집단, 한 개인의 힘만으로는 이루어질 수 없다. 우리 국민 개개인의 역량이 잘 결집 될 때 가능할 것이다. 정부는 결집된 국민의 역량을 바탕으로 남북한 간 신뢰, 국제적 신뢰를 쌓아 나가 기 위한 신뢰외교를 추진할 것이며, 이러 한 신뢰외교가 하나하나 결실을 맺어 국민 행복, 한반도 행복, 지구촌 행복 이라는 비 전이 현실로 전환되도록 힘써 나갈 것이 다. 12

특집: 권두언/특별기고 회원신간 자료 일반논문 국제정세 변화와 한국 외교 특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 박근혜정부의 외교지 ODA와 북한은 이명박 정세 100호 현실이다(이수혁 대통령 한국의 변화와 4강 발간에 외교 미국 역할 향후 상하의원 부쳐 남북관계 저) 합동회의 추진 방향 연설문(2011.10.14) 북한 김정일 외교 글로벌 서울올림픽 부산 핵문제와 환경의 세계개발원조총회 사망과 코리아 미 중관계 성공스토리(전상진 변화와 북한의 시대의 한국 진로 한국 정치선언문(2011.11.30) 외교의 공공외교와 저) 과제 한 미관계, 한국국제교류재단 새로운 100년을 모색하며 박근혜정부의 대북정책과 과제 한 중관계의 불확실성 의 바람직한 시대에 있어서 방향 한국과 동남아 북핵 시대와 상호존중의 남북관계 한 일관계의 한 중 일 FTA 새로운 전망과 패러다임을 과제 찾아서 북핵문제와 러시아 유럽 재정위기와 정세 한국의 전망과 대응방향 2012년 한 러 - 글로벌 세계경제 협력 액션플랜의 강화 전망 방안 모색 21세기 유엔과 한국 외교

특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 박근혜정부의 4강 외교 신 성 호 1)* I. 서론 세상이 많이 바뀌었다. 대한민국이 건국 이래 첫 여성 대통령을 선출하였다. 물론 여성이기 이전에 박근혜 대통령이 갖는 개 인적 이력의 특수성이 있고 재임 후 또 어 떤 평가가 내려질 지는 미지수이다. 그럼 에도 여성으로써 당당히 대통령에 선출된 것은 오바마 대통령의 선출 자체가 미국 정치사에 큰 사건이었듯이 한국 정치사에 새로운 이정표로 기록될 일이다. 국제정치도 많이 바뀌었다. 냉전이후 초 강대국으로 부상한 미국이 갑작스런 테러 와의 전쟁을 벌이는 사이 국제정치의 중심 이 중국의 부상과 함께 동아시아로 넘어오 고 있다. 미국의 오바마 행정부가 바라보 는 세계는 더 이상 몇몇 강대국에 의해, 혹 은 국가 간의 관계에 의해서만 이해되고 주도되는 세상이 아니다. 최강대국 미국은 일개 개인이나 집단이 얼마나 큰 국가 안 보위협을 불러일으킬지를 경험하였고 10년 이상 테러와의 전쟁을 벌여오고 있다. 영 국과 독일, 프랑스를 비롯한 유럽의 강대 국들은 금융위기로 촉발된 유럽의 경제위 기 해결을 위해 골머리를 앓고 있다. 2011 년 쓰나미 이후 일본 국민들은 자연재해와 원전의 방사능을 가장 큰 안보위협으로 인식하게 되었다. 하버드 대학의 정치학 자 조셉 나이는 21세기 국제정치는 이제 더 이상 국가 간의 관계로만 설명할 수 없 고, 개인, 국가, 그리고 각종 비국가 조직 및 국제기구가 현상으로 설명한다. 1) 3중 복합으로 상호작용하는 바뀌지 않은 것도 있다. 비무장지대 이 북에는 3대에 걸쳐 스탈린식 전체주의의 모습을 그대로 간직한 김일성 왕조가 여전 히 건재하다. 한반도를 둘러싼 국제정치도 테러나, 지구온난화, 시민사회 등등 보다 는 주변 강대국과의 관계가 가장 중요한 변수로 작용한다. 미국, 중국, 일본, 러시 아는 21세기에도 한국외교의 가장 중요한 대상이자 한반도 정세의 주요 변수로 작용 할 것이다. 그렇다고 한국 외교가 이전의 것을 답습해도 된다는 것은 아니다. 21세 기 변화하는 국제환경과 질서를 활용한 새 로운 4 강 외교를 펼쳐야 한다. 19세기 말 급변하는 한반도 주변 정세의 소용돌이에 휩쓸려 쓰여진 국망, 분단, 전쟁의 숨가쁜 * 서울대 국제대학원 교수 외교, 제105 호 (2013. 4) 15

역사를 이제는 우리가 한반도의 운명을 주 도해 나가는 새로운 역사로 전환하는 외교 를 펼쳐야 한다. 20세기 후반 대한민국의 역사를 주도한 박정희 대통령의 유산을 간 직한 령의 21세기 첫 여성 지도자 박근혜 대통 4 강 외교가 주목받는 이유이다. Ⅱ. 21세기 동북아 국제질서의 구조적 변화 21세기 동북아 국제정세는 1990년대 초 냉전의 종식을 넘어서는 근본적인 변화를 겪고 있다. 수세기 동안 중국을 중심으로 전개된 동북아 전통 질서가 서구 열강의 등장과 일본의 부상으로 역전된 19세기 말 의 변화에 버금가는 새로운 질서가 수립되 고 있다. 100년 전 세력전이의 지정학적 중심에 한반도가 놓여 있었음은 주지의 사 실이다. 그 사정은 지금도 변함이 없다. 그 러나 현재 벌어지는 지정학적 변화는 그때 와는 또 다른 모습과 특성을 지닌다. 첫째로 중국의 부상으로 인한 동북아 역 내 국가 간 힘의 균형의 역전이다. 많은 이 들이 급속한 중국의 경제력 상승이 언제 미국을 추월할지에 관심을 쏟는다. 문제는 중국의 경제력이 이미 2010년에 일본을 추 월하였다는 점이다. 이는 실로 19세기 말 일본이 청일전쟁을 계기로 동북아의 새로 운 일인자로 부상한 이래 100여 년 만에 중국이 다시 지역의 패권국으로 복귀한 역 사적 사건이다. 사실 중국의 국방비는 2005년에 이미 일본을 추월하였고 2013년 현재 508억 달러인 일본의 두 배가 넘는 1143 억 달러를 책정했다. 매년 10퍼센트 이상의 급격한 증가율을 감안할 때 2015년 에는 2382억 달러로 일본 국방비의 4배 수 준에 달할 것으로 예상된다. 이는 아시아 12개국의 국방비를 모두 합친 것보다 많은 것이다. 또한 현재 미국의 국방비에 비해 20 퍼센트 수준에서 곧 절반이 넘는 수준 으로 비약할 중국의 모습을 보여준다. 미 국의 군사력이 전 세계를 대상으로 한다는 점을 감안하면 아시아지역에서 미 중의 군 사력이 대등해 진다는 의미로도 해석된다. 이를 반영하듯 최근 중국의 군사전략은 아시아지역에서 자국의 핵심이익으로 정의 되는 영토와 주권을 침해하는 어떤 외부세 력의 간섭도 배재하는 반접근 및 지역거부 (anti-access and area denial: A2/AD) 능력 배양에 집중하고 있다. 미국 국방부의 중 국 군사력 보고서에 의하면 중국은 군사력 의 양적 증가뿐 아니라 질적 강화를 위한 첨단무기 개발에 힘쓰고 있다. 특히 최신 스텔스 전투기 및 전략 핵 잠수함, 위성 요 격용 레이저 무기, 대 항모 탄도 미사일 등 의 개발에 주력하고 있다. 나아가 2012년 에는 구소련의 항모를 개조한 중국 최초의 항공모함을 진수하여 아시아를 넘어선 원 거리 전력 투사능력에도 힘쓰고 있다. 반면 경제위기에 휘말린 미국은 2012년 향후 10년간 10퍼센트의 국방비 감축을 발 표하였다. 여기에 올 초 내부 정쟁으로 자 동예산삭감이 발효됨에 따라 더 큰 국방비 감축이 이루어 질것으로 예상된다. 국제정 치의 현실주의자들은 중국의 부상이 필연 적으로 미국을 포함한 주변국의 두려움과 불안을 가중시켜 지역 내 갈등과 분쟁을 조장하고 결국은 패권전쟁으로 이어질 것 을 경고한다. 여기에 중국의 정치체제가 가지는 권위주의적 성격은 국내 정치의 불 16

안요소로 작용함은 물론 주변국과의 갈등 가능성을 더욱 높이는 요소로 작용한다. 두 번째, 그러나 이러한 중국의 부상과 힘의 전이에도 불구하고 오늘날 동북아에 서 19세기 말에 벌어진 패권전쟁이 일어나 기는 쉽지 않다는 분석도 있다. 후진타오 체제에 이어 2012년 새로 출범한 시진핑 지도부는 여전히 중국의 평화로운 부상과 조화로운 외교관계를 강조한다. 그러나 최 근 중국이 남중국해에서 동남아 국가들과 일본과 벌이고 있는 영토분쟁은 중국의 부 상에 대한 우려와 비관론에 힘을 실어주고 있다. 혹자는 현재 나타나는 중 일 간의 갈등 이 양국 간의 힘의 균형이 역전되는 상황 에서 강화되는 민족주의와 영토갈등이라는 형태로 나타나고 있다는 점에 주의한다. 이는 1, 2차 세계 대전이 촉발될 당시 유럽 의 상황과 유사하다는 것이다. 그러나 하 버드 대학의 스티븐 왈트 교수는 중국과 이들 국가 간에 제한적인 분쟁의 가능성은 존재하지만 우려하는 바와 같이 강대국들 간의 전면적인 전쟁에 휩싸일 가능성은 여 전히 낮다고 지적한다. 부상하는 중국이 19세기 말의 일본이나 20세기 초의 독일같 이 주변국 전체에 대한 영토적 야욕이나 침략전쟁의 의도를 갖고 있지는 않다는 것 이다. 2) 중국을 위시한 동아시아의 각국은 그 무 엇보다 경제발전에 가장 큰 비중을 두고 있으며, 이를 위해 가장 중요한 것은 평화 라는 것을 누구보다 잘 알고 있다. 게다가 핵무기라는 변수는 동아시아 주요국간에 전쟁을 억제하는 가장 강력한 요소로 작용 한다. 20세기 핵무기의 등장과 21세기 세 계화로 인해 강대국간 패권경쟁 형태가 변 한 것이다. 현실주의자들이 우려하는 힘의 전이가 동북아를 중심으로 전개됨에도 불 구하고 이 지역에서 전면적인 패권 전쟁이 쉽지 않다는 것이다. 더욱이 중요한 것은 미국이 적극적인 역외 균형자로서의 역할 을 지속하고 있다는 것이다. 오바마 행정 부는 아시아 중시 외교 정책을 천명하고 있다. 미국이 경제난으로 인해 이 지역에 서의 직접적인 군사적 역할을 축소하면서 도 중국과 같은 특정 국가가 패권국으로 부상하는 것을 견제하겠다는 강한 의지의 표현인 것이다. 세 번째, 동북아정세의 상대적 안정성에 도 불구하고 모두가 주의해야 할 요소는 북한위협의 치명적인 변환이다. 북한이 김 일성 일가의 절대적 우상화속에 전체주의 체제를 유지하며 핵개발과 무력도발을 일 삼은 것이 어제 오늘의 일은 아니다. 그럼 에도 불구하고 최근 북한에서 전개되는 일 련의 상황은 북한의 위협을 지금까지와는 다른 차원으로 격상시켰다. 새로이 나타난 북한의 위협은 두 가지로 나뉜다. 이들은 동전의 양면과 같이 서로 밀접히 연관되어 있으며 상호 위험성을 증폭시킨다. 의 먼저 북한의 핵능력이 2013년 2월12일 3차 핵실험을 계기로 본격적인 궤도에 올랐다는 점이다. 비록 그 구체적 실험의 규모와 성격에 대한 정확한 판단은 정보가 미흡하지만, 금번 실험은 이전에 비해 규 모와 성능 면에서 훨씬 더 진전된 것으로 판단된다. 더욱이 이번 실험이 추측대로 농축 우라늄을 사용한 것이라면 북한의 핵 무기 제조능력은 상징적인 수준을 넘어서 실질적인 핵보유국으로의 진입에 더욱 가 까워진 것으로 판단된다. 작년 12월 실시 된 3차 장거리미사일 발사의 성공과 더불 17

어 북한이 바야흐로 실질적 핵 무장화에 바짝 다가서고 있는 것이다. 이는 남북한 의 군사균형은 물론 동북아의 전체의 안보 정세를 뒤흔드는 사건이다. 북한의 실질적인 핵무장은 북한체제의 취약성 증가라는 또 다른 치명적 위협에 더욱 큰 혼란과 불안정을 동북아에 야기한 다. 김정일에 이은 김정은으로의 3대 세 습은 북한체제의 봉건적 성격을 각인 시 켰다. 동시에 새로이 절대적 지도자로 부 상한 약관 20대의 김정은의 등장은 북한 체제의 미래에 대한 많은 질문을 던진다. 초기의 우려에도 불구하고 현재까지 3대 세습은 안정되게 진행된 것으로 보인다. 아직 북한내부의 어떤 동요나 권력다툼의 모습은 보이지 않고 김정은은 빠르게 권력 을 장악한 것으로 보인다. 금번의 장거리 미사일과 3차 핵실험 성공은 김정은의 권 력을 더욱 공고히 할 것이다. 그럼에도 불구하고 아버지나 할아버지 에 비해 일천한 정치 경험과 어린 절대 지 도자로써 보이는 파격적 모습은 김정은 체 제의 미래에 대한 불안감을 여전히 갖게 만든다. 여기에 근본적인 개선의 여지가 보이지 않는 북한의 경제상황은 체제의 내 재적 불안정성을 시간이 갈수록 심화시킬 것이다. 북한의 핵 실험은 국제사회로부터 의 제재와 고립을 더욱 강화시켜 체제생존 에 가장 중요한 경제개혁을 후퇴시킨다. 결국 북한의 핵 능력 강화는 북한체제의 취약성을 군사적으로 보완하기 위한 수단 이지만 이로 인해 장기적 생존에 보다 중 요한 경제적 취약성을 강화하는 모순을 심 화시키고 있는 것이다. 문제는 북한 핵이 내포하는 군사적 위협 에 못지않게 북한 체제의 혼란이나 붕괴에 서 야기될 상황이 한반도에 초래할 정치, 군사, 경제적 위협은 더욱 심각하다는 것 이다. 정권의 붕괴에 이은 핵 통제 불능상 태는 모두가 두려워하는 최악의 상황이다. 오늘날 북한의 모습은 아이러니하게도 고 립과 쇄국주의 속에 젊은 왕을 둘러싸고 지도부가 권력다툼을 벌이던 구한말 이씨 왕조의 모습을 연상시킨다. 혼란에 빠진 조선이 상대국에 넘어가지 않도록 각자의 영향력을 확보하려는 주변 열강의 경쟁 또 한 오늘날 북한을 대하는 미 중 일 러 의 모습과 크게 다르지 않다. 네 번째, 오늘날 북한이 핵을 가진 구한 말 조선이라면 대한민국은 그 대척점에 서 있다. 19세기 한반도의 상황과 오늘이 다 른 중요한 변화는 대한민국의 능력과 위상 의 부상이다. 비록 한반도의 지정학적 특 수성에 의해 여전히 강대국에 둘러싸여 있 지만, 양적인 면에서 세계 15위권의 경제 와 12위권의 군사력을 가진 한국은 결코 만만히 볼 수 있는 나라가 아니다. 절대 액수를 넘어서 한국 경제와 군사력 의 질적인 면을 감안하면 한국의 국력은 더욱 가중치가 커진다. 인구 5천만에 일인 당 국민소득 2만 불 이상의 선진 경제를 이룩한 한국은 전자, 통신, 반도체, 자동 차, 조선, 건설 등 21세기 첨단 분야와 주 요 기간산업에서 세계 최고의 기술과 생산 성을 자랑한다. 무기체계와 정예화 된 국군은 한반도 방위는 물론 파병을 시발로 지금까지 세계 군사력에 있어서도 첨단 60만 군대를 가진 1991년 걸프전 20여 국가가 넘는 지역에서 평화유지군으로 활동하며 한국의 위상을 높이고 있다. 최근에는 영화, 드라마, 대중음악 등에 서 한류가 전 세계로 전파되어 21세기 소 18

프트 파워의 신흥 강국으로 떠오르고 있 다. 그 결과 눈부신 경제성장과 함께 이룩 한 성숙한 민주주의 발전은 한국의 발전경 험을 원조 수혜국에서 공여국으로 최초로 전환한 사례와 더불어 전 세계의 수많은 개도국이 가장 본받고 싶은 모델로 만들 었다. 구한말 어둠과 혼란에 쌓여있던 조선이 나 오늘날 고립과 억압 속에 날로 피폐해 지는 북한과는 너무나 대조적인 대한민국 의 모습이다. 2005년 부산 APEC 정상회 담에 이은 2010년 서울 G20 정상회담과 2012년 핵 안보 정상회담 개최는 지난 세 월 국제질서의 변방에서 21세기 신 국제질 서의 주체로 부상하는 한국의 가능성을 보 여주었다. 대한민국의 당당한 발전은 주변 강대국 사이에서 한반도와 세계의 운명을 적극적으로 개척해 나갈 능력과 사명을 우 리에게 부여한다. Ⅲ. 한국의 4강 외교 전략 4강 외교의 출발점은 한국과 이들 4강과 의 양자관계가 기본이 됨은 주지의 사실 이다. 각 4개국과 양자 간 신뢰와 협력을 증진하고 이를 통해 각종현안 문제를 슬 기롭게 해결하는 외교는 아무리 강조해도 지나치지 않다. 그러나 본 글에서는 이들 국가와의 개별적 양자외교를 병렬적으로 논하기 않을 것이다. 대신 보다 거시적 차 원에서 탕으로 자한다. 21세기 네트워크와 복합이론을 바 4강 외교의 원칙과 전략을 제시코 1. 먼저 박근혜정부의 목표와 원칙 4강 외교는 대한민국 의 국익을 바탕으로 모두가 함께 할 수 있 는 기본 원칙과 목표를 대내외에 확실히 천명하는 것에서 출발해야 한다. 지금까지 4강 외교의 시작은 어느 국가를 언제 어떻 게 순방하거나 누구와 먼저 정상회담을 가 지는 지에서부터 출발하였다. 여기에는 결 국 4강 중 누가 가장 한국에게 중요한지 우선순위를 따지는 단순한 발상이 놓여있 다. 언뜻 자명해 보이는 이러한 접근은 21 세기 외교에는 맞지 않다. 21세기 복합외교는 사안과 시기에 따라 각국의 비중이 얼마든지 변화할 수 있다는 유연한 사고를 요구한다. 때로는 가장 중 요하기 때문에 오히려 전략적으로 일부러 가장 늦게 만날 수도 있다. 우리가 누구를 가장 중요시 여긴다는 것을 섣불리 모두에 게 알려줄 필요가 없다는 말이다. 대신 우 리가 무었을 가장 중요하게 추구하고 그것 이 각자 모두의 국익에 부합한다는 것을 알리는 것이 중요하다. 그렇다면 4강 외교 의 기본 원칙과 목표는 무엇인가? 첫째, 한반도의 평화와 안정이다. 남북 한이 군사적으로 대치하고 있는 상황에서 한반도의 평화와 안정은 당연히 대한민국 이 추구해야할 가장 기본 목표이다. 그리 고 이는 미 중 일 러 4강 모두가 한반 도에 가지는 기본 이익과도 부합한다. 미 국이 처한 경제위기 극복과 중국이 추구하 는 지속적인 경제발전을 위해 한반도 상황 의 안정은 이들이 가장 지속적으로 희구하 는 사항이다. 이를 대내외에 우리 외교의 가장 근본적 인 목표로 공표하는 것은 이들 4강과의 공 19

동의 이익 설정과 협력외교를 추구하는 시 작이다. 한반도의 평화에 가장 중요한 것 은 물론 남북 관계를 안정적 평화적으로 유지 관리하는 것이다. 한국이 남북관계의 안정을 위해 부단히 노력한다는 모습을 보 이는 것은 주변4강에게 한반도의 책임 있 는 주체로써 한국의 위상을 부각시킬 것이 다. 이를 바탕으로 앞서 말한 북한문제의 안정적 관리라는 공동의 목표를 위해 4강 과 양자 혹은 다자적인 공동을 노력을 이 끌어내는 역할을 할 수 있을 것이다. 둘째, 동북아의 평화와 공동번영이다. 앞서 살펴보았듯이 현재 동북아는 19세기 말 이래 또 다시 근본적인 세력전이가 일 어나고 있다. 당장 현실주의가 예견하는 패권전쟁이 일어나지는 않을 지라도 현재 의 상황은 많은 불확실성과 유동성을 내포 한다. 이는 곧 이 지역에 새로운 질서가 확 립될 때까지 불안정성을 초래할 것이다. 최근 중 일 간, 한 일 간, 러 일 간 나 타난 영토 및 역사를 둘러싼 갈등과 이를 둘러싼 미국과 중국의 신경전은 이러한 불 안정성을 나타낸 좋은 예이다. 지역 따라서 남북관계의 안정을 넘어서는 이 4강 국가 간 안정적 관계의 유지와 관 리를 우리외교의 핵심 사안으로 설정해야 한다. 만일 이들 간에 갈등내지는 분쟁이 격화 될 경우 미 중은 물론 이들 모두와 선린관계를 유지해야 하는 우리가 원치 않 는 선택을 강요받을 것이다. 최악의 경우 구한말과 같이 한반도가 이들 패권전쟁의 주 무대가 되는 비극을 맞이할 수도 있다. 동북아의 평화를 바탕으로 바야흐로 시작 된 아시아 세기로의 전환을 이 지역의 공동 번영으로 이끄는 것은 우리는 물론 4강 모 두가 추구하는 공동의 목표가 될 것이다. 이를 위해 이 지역에 잠재한 무한한 가 능성을 현실화하려는 구상과 노력을 제시 하는 것이 중요하다. 일본의 기술력과 자 본, 중국에서 상대적으로 낙후한 동북3성 및 만주지역이 가지는 인적 물적 잠재력, 러시아 극동 시베리아 지역의 자원과 영토 개발이 평화적으로 결합될 경우 펼쳐질 무 한한 가능성을 긍정적인 방향으로 이끌어 내려는 비전과 구상을 제시해야 한다. 셋째, 한국의 보다 적극적이고 주도적인 역할이다. 앞의 두 가지 목표를 추구함에 서 한국이 적극적 역할을 할 의지가 있음 을 천명해야 한다. 남북한 관계의 안정적 관리를 통한 한반도 평화유지는 대한민국 이 주도할 수밖에 없다는 것은 주지의 사 실이다. 자기 파괴적인 북한에 그러한 역 할을 기대할 수는 없으며 국내외 다양한 문제가 산적한 중국이나 미국이 대신할 관 심과 여력도 많지 않다. 동북아 평화 유지에서도 한국이 가진 국 력의 한계를 인정하면서도 과거에 비해 괄 목하게 성장한 능력과 위상에 한국이 가지 는 지정학적 위치는 물론 21세기 복합네트 워크 외교의 새로운 패러다임을 결합하여 나타날 수 있는 새로운 기회와 역할을 적 극 모색해야 한다. 3) 한반도 및 동북아 평 화에서 한국 주도는 단순한 선언이 아니라 이를 위해 우리가 더욱 많은 책임과 역할 을 지겠다는 정책구상과 구체적 조치로 나타 날 때 비로써 신뢰를 얻을 수 있을 것이다. 2. 3중 중견국 외교 한반도와 동북아의 평화와 번영을 주도 하고 주변 4강과의 양자문제를 적극적으로 20

해결하기 위해 한국이 놓인 중간적 위치를 적극 활용하는 새로운 중견국 외교를 펼쳐 야 한다. 여기에서 중견국이란 단순히 한 국의 경제력이나 군사력에 대한 물리적인 평가를 넘어선 개념이다. 한국이 주변의 강대국이나 여타 약소국들 사이의 물량적 크기를 의미하는 것이 아니라 한국이 주변 의 강대국들 사이에 놓인 지정학적 위치는 물론 이들 사이에서 놓인 관계적 위치나 위상까지 고려한 복합적 개념이다. 이러한 복합적 중간자 개념은 최근 국제정치학에 서 논의되는 네트워크 이론에서 볼 때 한 국에게 독특한 능력과 역할을 부여한다. 4) 한국 4강 외교의 새 전략은 3중 중간자 개념에서 출발한다. 제1중간자는 한국이 처한 지정학적 현실이다. 미 중 일 러 4강 세력의 중간에 위치한 한반도의 운명 은 지금까지 주변 강대국 정치에 휩쓸리 는 불행의 역사로 점철되었다. 그러나 역 으로 이는 그만큼 우리의 지정학적 위치 가 이들 4강에 중요한 것으로 인식되었다 는 것이고, 이는 우리의 입지를 강화하는 요소로 작용할 잠재력을 의미한다. 더욱 미국의 아시아 중시 전략과 미 중의 전 략적 경쟁이 심화되는 현실은 적절한 전 략에 따라 한국의 협상력을 높여주는 계 기가 될 것이다. 제2중간자는 흔히 중견국으로 표현되는 한국의 국력이다. 앞서 말하였듯이 한국의 경제, 군사력은 국제기준으로 상당한 위치 에 와있다. 이는 우리에게 국제사회에서 비중 있는 역할과 목소리를 낼 수 있는 위 상을 부여한다. 사실 한국의 국력은 일반 국제기준으로는 그 양과 질 면에서 중간이 상의 선진국으로 여겨 질만하다. 또한 같 은 국력이라도 이를 어떻게 활용하고 적극 적인 자세를 가지느냐에 따라서 그 역할과 위상에 많은 차이를 가져올 수 있다. 각종 국제회의에서 한국이 주도적 역할을 하거 나 UN, WHO, 국제 사법 및 해양법 재판 소 등 주요 국제기구의 수장과 요직에 한 국 출신이 약진하는 모습은 한국 외교의 적극성에 기인한다. 이에 비해 우리보다 다섯 배 이상의 경제대국 일본이 국제외교 무대에서 소극적 모습을 보이거나 수세적 상황에 몰리면서 중견국 취급을 당하는 것 은 단순한 물질적 힘보다 이를 인식하고 활용하는 자세의 중요성을 다시 한 번 일 깨운다. 5) 제3중간자는 한국 사회 및 체제 경험이 가지는 혼합적(hybrid) 성격이다. 한국의 경제발전은 단순히 계량적 차원의 중간 수 준의 발전정도를 넘어서, 식민지 경험을 가진 개도국이 선진국으로 성공적 이행을 수행하고 있는 거의 유일의 사례라는 중요 한 의미를 지닌다. 또한 한국의 정치발전 은 서구식 민주주의가 동양적 전통사회에 성공적으로 뿌리내린 중요한 사례이기도 하다. 이 과정에서 한국 사회의 문화와 전통 역시 동과 서를 혼합한 복합적 모습을 띠 게 되었다. 이는 단순히 한국인 들이 서구 식 의식주 문화를 향유하는 정도를 넘어서 동양의 전통 종교인 유교나 불교가 서구의 기독교나 천주교, 그리고 심지어 이슬람교 까지도 조화롭게 공존하는 사회를 유지하 는 독특한 포용력을 갖게 하는 원동력이 되었다. 최근 한국사회의 출산율 저하와 노동력감소에 기인한 외국인의 유입을 적 극적으로 포용하려는 다문화 운동은 각기 배타적 민족주의 성향이 강화되는 경향을 보이는 중국과 일본과는 비교되는 또 다른 21

가능성을 보여준다. 한국 사회의 혼합적 중간성은 한국이 국 제체제에서 개도국과 선진국 간, 동양과 서양 간, 전통국가와 근대국가 간 주요한 매개자나 소통자 혹은 중재자의 역할을 할 수 있는 독특한 능력과 기회를 부여한다. 최근 국제무대의 정치, 경제, 사회, 문화의 각 분야에서 한국 혹은 한국인의 위상과 역 할이 높아진 것을 바로 이러한 한국의 3중 중간자적 성격이 개인이나 기업, 시민단체 에서 국가에 이르는 다양한 차원에서 의식 / 무의식적으로 발휘된 현상으로 해석된다. 3. 그렇다면 한국의 균형 복합외교전략 3중 중간성을 활용한 4강 외교는 구체적으로 어떠한 분야에서 어떠 한 전략으로 시행될 수 있는가? 한국의 3중 중견국 외교는 물론 4강과의 양자외교 에서도 유용하게 작용한다. 말한 우리 그러나 앞서 4강 외교의 기본 목표인 한반도 및 동북아의 평화와 번영을 위한 한국의 주도적 역할을 위해서는 4강과의 개별 양 자관계를 넘어서는 다층적 복합외교를 추 구해야 한다. 이 과정에서 우리가 처한 현 실을 객관적으로 인식하면서 우리가 가진 자산을 최대한 활용하는 신외교전략의 수립 이 요구된다. 그 구체적 시행 전략으로 균형자(balancer) 외교가 아닌 균형(balanced) 복합외교를 수 행해야 한다. 6) 이러한 한국의 균형 복합외 교는 역으로 이들 4강이 한국 및 한반도 외교에 추구하는 외교 전략에도 공통적으 로 나타난다. 미국은 중국의 부상을 경계 하면서도 세계 및 지역 문제에서 가장 중 요한 협력의 대상으로 규정한다. 날로 증 가하는 한 미동맹의 중요성을 강조하면서 도 한반도의 안정을 위해 북한과 대화노력 을 기울일 것이다. 중국 역시 동북아 및 한반도에서 미국을 가장 중요한 협의 대상으로 상정한다. 새 로 들어선 시진핑 정부는 한국과 전략적 협력 동반자 관계를 더욱 강화하면서도 북 한정권을 보호한다는 기본 기조를 유지할 것이다. 일본은 미 일동맹을 강화하면서 도 중국과의 관계개선에 주력할 것이다. 한국과도 민주 동맹을 강화하고 동시에 북 한과의 대화를 시도할 것이다. 러시아 역 시 미 중 사이에서 견제와 협력을 추구하 고 남한 중시의 남북 균형정책을 지속하면 서 김정은 정권의 안정화에 대한 지원을 지속할 할 것이다. 7) 따라서 우리 역시 4강 과의 핵심 현안들을 해결함에서 양자의 틀 을 벗어나 관련국들의 이해관계를 입체적 으로 동시에 접근하는 균형복합외교를 추 구해야 한다. 첫째, 한반도 문제의 가장 중요한 행위 자인 미 중과의 양자 관계 및 이들 사이 의 관계 설정은 대한민국 4강 외교의 핵심 과제이다. 미 중은 두 강대국 사이에 한반 도 및 동북아를 둘러싼 경쟁이 장기적으로 는 심화됨에도 불구하고 당분간은 양국이 지역안정이라는 공동이해를 추구하기 위해 협력 기조를 유지할 것으로 분석된다. 우리의 미 중 외교 역시 이들 개별국가 와의 우호협력을 증진하는 가운데 둘 중 어느 하나를 우선시 하는 모양새를 취하기 보다 이들 양자와의 협력을 동시에 강조하 는 균형외교를 펼쳐야 한다. 한국이 이들 과 해결해야 할 양자문제를 접근함에서도 미 중과의 현안을 함께 엮은 복합접근이 22

유용할 수 있다. 예를 들어 한 미 간의 뜨 거운 감자로 떠오른 한 미원자력협정 개 정의 경우 우리의 핵폐기물 재처리 요구를 중국의 원자력 안전 문제와 연계하거나 지 구적 비확산 체제에서의 동반협력과 관련 지어 접근한다면 미국과의 새로운 타협가 능성이 나올 수도 있다. 또한 한 미 간의 전시작전권 전환의 경 우도 미국이 원하는 한반도 방위의 한국 화 를 추구함과 동시에 중국에게는 한 미 동맹에서 우리의 독자성을 강화하는 방향 으로 인식시키는 것이 한반도의 동맹조정 과 관련하여 양자 모두에게 새로운 가능성 을 제시하는 결과를 가져 올 수 있다. 나아가 중국과 한국이 공유하는 동양적 전통과 문화적 역사적 이해와 미국과 한국 이 공유하는 자유민주주의의 근대적 가치 를 자산으로 미 중 간의 이해를 도모하고 협력을 증진하는 매개자, 소통자로서의 역 할을 수행해야 한다. 한국이 미 중 사이 다양한 의사소통의 채널을 구축하는 데 기 여함으로써 양국이 서로 자국의 전략적 투 명성을 제고할 수 있도록 돕는 역할을 할 수 있다는 것이다. 8) 둘째, 일본과의 중요한 현안이자 중국과 도 불씨가 남아있는 역사와 영토 갈등 역시 이들과의 양자 관계를 넘어서 한 중 일 간 동북아의 갈등을 조정하는 접근이 필요 하다. 매개자로써의 한국의 중견국 4강 외 교는 한 중 일 간의 갈등과 경쟁을 조정 하는 역할에서도 주도적인 위치를 부여할 수 있다. 과거사 및 영토를 둘러싼 3국간 의 이견과 갈등은 어제 오늘의 일이 아니 다. 문제는 이것이 각 국의 신민족주의와 결합되면서 최근 증폭되는 경향을 보이는 점이다. 그 기저에는 한 중 일 간의 세력전이 가 있다. 중 일 간의 세력전이와 함께 한 국도 일본과의 국력격차를 줄이면서 한 중에서는 일본에 대한 새로운 자신감이 보 다 적극적인 민족주의로 나타나고 있다. 반면 일본은 수세에 몰린 초조감이 왜곡된 신 우파 민족주의 정책으로 나타나는 경향 을 보인다. 한 중 일의 역사 및 영토 갈 등이 당장 동북아에서 전면적인 군사대결 로 나타날 가능성은 적다. 그러나 서로가 양보 없이 피해자 의식에 사로잡힌 상황이 지속되면 갈등의 격화가 심각한 상황으로 이어질 수 도 있다. 이를 방지하고 한 중 일 관계를 개선 하기 위해 한국이 보다 적극적으로 나서야 할 때다. 일본이나 중국의 역사왜곡에 가 장 억울한 우리지만 이럴 때 일수록 보다 의연한 자세와 냉철한 접근이 필요하다. 자신들의 내부 논리에 의한 잘못된 역사관 이 어차피 하루아침에 고쳐지기 힘들 거라 면 소모적 공방전을 되풀이하기 보다는 차 라리 무시하는 것이 낫다. 그렇다고 해서 역사적 진실이 사라지는 것은 아니기 때문 이다. 또한 일본이나 중국이 뭐라 하던 대 한민국의 영토가 침탈될 가능성도 거의 없 다. 우리의 국력이 커졌고 한 미동맹을 포함한 주변의 국제정치가 훨씬 복잡하기 때문이다. 이제는 우리 스스로 자신감을 가지고 피 해의식에서 벗어나 앞장서서 동북아의 미 래지향적인 협력관계를 이끌 때다. 한국의 주도로 서울에 설치된 한 중 일 협력사 무국과 한 중 일 대학 간 학생교류를 통 해 공동학위를 수여하는 캠퍼스 아시아 프 로그램은 그 좋은 예이다. 이러한 노력은 장기적으로 한 중, 한 일 간의 갈등요소 23

를 약화시킴은 물론 중 일 간의 화해와 협력을 매개하고 동북아의 평화와 안정을 주도하는 한국의 새로운 역할을 부각시킬 것이다. 셋째, 중국과 일본은 물론 러시아까지 포함하는 경제외교의 경우 한국이 주도하 는 동북아의 평화와 안정을 바탕으로 한반 도를 중심한 경제번영의 4강 균형복합외교 를 펼쳐야 한다. 이전 정부에서 맺은 한 미 FTA 와 한 EU FTA는 한국이 중국 및 일본과의 무역협상에서 풍부한 협상 경험 과 유리한 입장을 제공한다. 한 중, 한 일, 한 중 일 FTA 협상과 미국이 주도 하는 환태평양무역동반자(TPP) 협상을 적 극적으로 활용하여 한국이 그야말로 동북 아 무역 통합과 지역통합의 가교 및 중심 역할을 해야 한다. 동시에 러시아가 추진하는 극동 시베리 아 개발과 동진 정책을 활용하여야 한다. 러시아는 아직 미개발의 광활한 시베리아 와 석유, 가스 등 자원이 가지는 잠재력이 있을 뿐 아니라 동북아와 유럽을 연결하는 관문이다. 일본 열도에서 한반도를 거쳐 중국의 동북3성 및 시베리아로 연결되는 거대한 경제권 건설에 한국이 역시 중간 매개자로 역할을 해야 한다. 이를 위해 장 기적인 포석을 가지고 지속적인 관심과 비 전, 그리고 실현가능한 세부 구상을 내놓 아야 한다. 이러한 경제구상은 한반도 평화체제 및 동북아 평화구상이라는 군사/ 안보적 포석 과 함께 추진되어야 한다. 정권마다 논의 되었던 이러한 구상이 과연 구체적 실현 가능성이 있느냐에 대한 의문이 있는 것은 사실이다. 그렇다고 해서 구체적 노력과 시행착오 없이 이것이 갑자기 이루어지기 를 기다릴 수도 없다. 그리고 이러한 노력 은 한국 혼자만의 힘이나 양자의 노력으로 는 불가능하다. 한국을 매개로 중, 일, 러, 그리고 미국이 함께 해야 한다. 여기에서 한국이 가진 지정학적인 특성과 경제력을 바탕으로 창의적인 아이디어와 실천 방안 을 제시하고 단기적 성과에 집착하지 말고 꾸준히 시도하는 노력이 필요하다. 넷째, 한 미 중, 한 중 일, 한 중 일 러의 복합 4강 외교의 성공에 가 장 중요하고 시급한 과제는 한반도의 안정 이다. 그 핵심은 핵과 체제불안정으로 요 약되는 북한문제의 안정적 관리이다. 북한 문제는 남북관계를 넘어선 국제문제이다. 주변 북한이다. 4강에게 한반도의 가장 큰 관심사는 그리고 이러한 관심은 북한의 내부 상황의 불안정성이 증대되면서 최근 들어 더욱 심각해졌다. 당연히 한국에게 가장 중요한 외교안보 현안인 북한 문제를 관리하고 해결함에서 이들 4강과의 긴밀한 협력이 그 어느 때보다 중요해졌다. 이를 위해 4강이 북한문제에 대해 가지 는 다양한 이해관계를 조율하고 그 속에서 공통분모를 이끌어내어 한국 주도의 해결 책을 모색하는 정교한 4강 외교 전략이 필 요하다. 미국은 북한의 핵을 포함한 군사 적 위협을 억제하고 우리 안보를 지키는데 가장 중요한 협조자다. 중국 역시 한반도 의 안정을 위해 북한 체제의 안정과 평화 로운 남북관계를 희구한다. 북한문제의 안정적 관리는 대미 대중외 교에서 가장 중요한 안보 현안이자 미 중 간 선택의 딜레마를 한 미 중 건설적 관 계의 수립으로 전환할 수 있는 기회를 제 공한다. 일본은 우리와 마찬가지로 북한의 핵 및 재래식 군사적 위협에 가장 직접적 24

으로 노출된 안보 공동체이다. 한반도의 불안정은 러시아의 극동 시베리아 개발과 동진정책에 장애요인이다. 미 중 일 러 모두 북한 체제가 안정 속에 경제 개혁 개방의 길을 걷는 것을 희망하며, 그 과정 에 기여할 의사를 보인다. 미 중과 남북이 참여하는 한반도 신뢰 프로세스와 평화체제 구축은 이 모든 문제 해결의 열쇠이자 남북통일의 시금석이 될 것이다. 따라서 북한문제의 안정적 관리와 해결을 위해 그야말로 한국과 4강 모두의 힘과 지혜가 필요하며, 이를 매개하는 중 간역할은 한반도 문제의 가장 중요한 당사 자인 한국이 할 수밖에 없다. 한국에게 Ⅳ. 맺음말 4강 외교의 중요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 한국과 이들 개 별 국가 간에 당면한 현안 문제를 해결하 고 신뢰와 공동 이해를 추구하는 양자 외 교는 기본과제이다. 그러나 그것만으로 충 분치 않다. 미국의 오바마 대통령이 정의 하듯 날로 복잡해져가는 국제정치 현실은 4 강과의 관계를 입체적/ 다층적으로 접근할 필요성을 제기한다. 박 대통령 취임 후 첫 방문지로 미국을 발표하면서 청와대 관계자는 박 대통령은 주변 4강에 대해 순위를 매기지 않고 모든 나라가 중요하다고 보며, 균형 잡힌 시각 을 갖고 있다고 강조했다. 정부 관계자는 박 대통령은 미국과는 한 미 동맹 60주 년을 계기로 21 세기형 포괄적 전략동맹 을 구축하고 중국과는 전략적 협력동반자 관 계 를 내실화하는 한편 일본과는 영토 과 거사 문제는 단호히 대응하되 호혜적 협력 관계를 구축하기 위해 노력할 것 이라고 설명했다. 러시아와도 경제협력을 비롯한 북한문제 해결에 새로운 노력을 경주해야 할 것이다. 문제는 아직도 한반도를 둘러싼 서로의 의도에 대한 불신과 반목이 부각되는 현실 이다. 한국을 포함한 주변 4강의 분열은 북한의 긍정적인 변화를 이끌어내는데 저 해가 될 뿐 아니라 동북아 6자 중 가장 취 약한 북한이 동북아의 지역정세를 쥐고 흔 드는 역설적인 결과를 낳고 있다. 북한의 핵과 군사도발에 국제정치의 4대강국과 대 한민국이 서로에게 책임을 전가하면서 전 전긍긍하는 오늘날의 현실은 이를 웅변해 준다. 이 모순된 악순환의 고리를 더 이상 방치해서는 안 된다. 북한의 핵과 체제위 기는 김일성 일가의 생존뿐 아니라 한반도 와 동북아의 평화와 안전을 위협하고 있기 때문이다. 한국과 주변 4강의 공통의 이해를 묶어 서 북한의 긍정적인 변화를 유도할 수 있 는 노력으로 이끌어 내야한다. 이것은 당 장 북한의 핵 위기나 군사도발에 대처하는 시급한 문제부터 중장기적인 북한과의 대 화 및 관여, 한반도 평화체제 구축 및 통일 에 대비하는 총체적인 밑그림을 바탕으로 시행되어야 한다. 박근혜정부의 신뢰외교 가 작금의 남북 위기를 극복하고 나아가 한반도의 평화통일 그리고 동북아의 공동 번영을 위한 21세기 대한민국 4강 외교의 시발점이 되기를 기대한다. 25

註 1) Joseph S. Nye Jr. The Paradox of American Power(Oxford University Press, 2002); 44-51. 2) Stephen M. Walt, Good News: World War I is over and will not happen again, Foreign Policy February 8, 2013. http://walt.foreignpolicy.com/posts/2013/02 /08/good_news_world_war_i_is_over_and_will _not_happen_again 3) Miles Kahler ed. Networked Politics: Agency, Power and Governance (Ithaca and London: Cornell University Press, 2009); 하영선, 김 상배 편 네트워크 세계정치: 은유에서 분석으 로 ( 서울대학교출판문화원, 2010) 4) 김상배, 네트워크로 보는 중견국 외교전략: 구 조적 공백과 위치권력 이론의 원용, 국제정치 논총 제51집 3 호, 2001; 51-76. 5) 일본을 대표하는 국제정치 학자인 게이오 대학 의 소에야 교수는 전후 일본은 국력이 정점에 도달했을 때에도 강대국 전략을 취하지 않았다 고 분석하며 일본의 중견국론을 강조한다. 소에 야 요시히데 저, 박철희, 윤수경 역 일본의 미 들파워 외교 ( 오름 2006) 6) 미국식 이상주의 바탕위에 현실주의 외교를 펼 치는 오바마 행정부는 신외교 정책의 주요 기조 로 균형의 힘 (power of balance) 개념을 강 조한다. Kurt Campbell, Nirav Patel and Vikram Singh, The Power of Balance: America in iasia. Center for New American Security, 2008 7) 외교안보연구소 정세전망 편집진, 2013-2017 중기국제정세전망, 박근혜정부의 외교정책 과 제: 한반도 정세와 대주변국 관계 주요 국제문 제분석 2013 년 봄 특별호 국립외교원 (2013년3 월) 8) 데이비드 채터슨 주한 캐나다 대사, 캐나다의 중견국 외교 전략과 한국의 중견국 외교 방향에 대한 제언 제 1회 주한외국대사 초청 라운드테 이블 회의록, 동아시아 연구원 (2013년 4월9 일) 26

특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 북한 핵문제와 미 중관계 안 병 준 1)* I. 북한 핵문제와 전략적 외교의 중요성 북한 핵문제는 한국외교가 당면한 가장 시급한 도전이다. 이 문제타결을 더욱 어 렵게 하는 것이 미 중 간의 세력다툼과 지도자 없는 세계의 등장이다. 이러한 도 전을 극복하기 위해 우리는 전략적인 외교 를 신중하게 실시해야 할 것이다. 이 난제 를 어떻게 푸느냐에 따라 한반도의 안보는 물론이고 동아시아의 안정과 나아가서 세 계평화가 좌우되기 때문이다. 그런데도 당 장에 이 도전을 해결할 수 있는 비법은 존 재하지 않는데 우리의 고민이 있다. 이 글은 2013년 4월 현재 전개되고 있는 한반도, 동아시아 및 전 세계정세를 개괄 적으로 분석하고 그 속에서 한국외교가 지 향해야 할 대방향을 제시하기 위해 시도해 본 것이다. 먼저 여기서 말하는 전략적 외 교 란 현존한 주변정세를 있는 그대로 보고 거기서 우리가 실현가능한 국가이익을 달 성하기 위해 가장 효과적인 수단( 능력)과 의지를 결집하는 노력을 의미한다. 모든 국가들이 공통으로 추구하는 핵심국가이익 은 안보, 경제발전 및 국위선양과 승인 등 으로 잘 알려져 있다. 그러나 이러한 이익을 추구하는 우선순 위와 내용은 주어진 정세에 따라 더욱 구 체적으로 정의해야 한다. 예컨대 핵무기나 재래식 위협이 존재하느냐에 따라서 비핵 화나 비확산, 전쟁억지 및 방어에 대해 관 계국들은 그 외교 및 국방정책의 우선순위 를 결정해야 하기 때문이다. 더욱 더 중요 한 것은 이 목적 또는 국익을 달성하는데 필요한 물질적 능력과 정치적 의지는 제한 되고 있다는 사실이다. 이러한 점들을 고 려할때 전략적 사고 또는 외교는 주어진 현실 속에서 실현가능한 국가이익의 우선 순위를 설정하고 이를 가장 효과적으로 달 성하는 노력으로 해석할 수 있을 것이다. 오늘 우리의 눈앞에 전개되고 있는 한반 도, 동아시아 및 세계정세 속에서 대한민 국이 추진해야 할 전략적 외교는 어떠한 것일까? 무엇보다도 우리는 북한과 중국을 있는 그대로 보아야 한다. 우리는 북한, 중 국, 미국, 일본, 러시아, 인도 등 주변국가 들이 우리가 원하는대로 행동하고 변화할 것으로 기대하는 소망적인 사고를 지양하 * KDI 국제정책대학원 초빙교수, 대한민국학술원 회원 외교, 제105 호 (2013. 4) 27

고 그들의 실제 능력과 행동을 현실적으로 파악하고 그에 효과적으로 대응하는 전략 적 사고로 임해야 한다. 특히 북한에 대해 서는 북한정권의 의도보다도 실제로 보유 하고 있는 핵 및 재래식 군사배치와 능력 에 대해 가장 적절하게 대응 할 수 있는 우 리의 억지 및 방어능력을 배양하는데 우 리의 외교 및 군사전략을 집중해야 할 것 이다. 이러한 시각에서 가장 시급한 것은 북한 의 핵 및 전쟁위협을 억지하는 것이며 궁 극적으로 비핵화를 성공시키는 것이 한국 외교의 급선무라 하겠다. 이상적으로 북한 핵문제를 외교적으로 해결하는 것이 바람 직하다. 전략적 외교는 중국고대의 전설적 전략가 손자( 孫 子 ) 가 말한 바와 같이 싸우 지 않고 이기는 방법이며 전쟁에서 이기는 군사전략과 원만한 조율을 이루어야 하고 중장기적인 기획에 따라서 현실적으로 집 행되어야 한다. 몇 가지 요점을 정리한다. 첫째, 이러한 의미에서 아래에 북한 핵위협은 한반도의 안정과 균형을 근본적으로 파괴하며 전쟁 및 군사 도발 가능성을 증대한다는 사실을 각별히 인식해야 한다. 이 때문에 비핵화와 전쟁 억지를 달성하는 것이 한국외교의 제1차적 인 사명이며 이 임무를 수행하기 위해 대 한민국은 미국과 전략동맹을 강화하고 이 를 이익만이 아니라 가치를 공유하는 포괄 적 동맹으로 잘 배양해 가야 할 것이다. 단 기적으로는 우리는 한 미동맹을 활용해 당장 국민을 안심시키고 한반도에서 조성 하고 있는 긴장을 해소하고 북한에 의한 도발재발을 억지하는데 집중해야 한다. 둘째, 중기적으로 중국의 부상과 미국의 아시아복귀로 인해 미 중 간의 세력다툼 이 계속되는 와중에 대한민국은 가능한 한 한반도문제를 미 중 간의 갈등에서 분리 해 두 초강국들이 전쟁억지와 비핵화를 이 루는데 협력하도록 대미 및 대중외교 또는 가교외교를 슬기롭게 전개해야 한다. 우리 는 포괄적인 한 미동맹을 심화해 가면서 중국과도 정경분리원칙을 고수해 다방면에 서 공동이익영역을 개척해야 하며 북한의 핵 및 미사일활동을 동결시키고 봉쇄하는 데 다양한 노력을 경주해야 할 것이다. 셋째, 현재의 세계는 국력의 분포가 분 산되어 미국주도의 단극화가 다극화로 이 전해 가는 과도기에 처해 있다. 이결과 지 도자 없는 세계( 혹자는 이를 G-0 World라 한다)가 부각하고 있고 동아시아에서는 강 대국들간에 느슨한 세력균형이 파생하고 있다. 동아시아에서 한국은 미 중 대결이 나 신냉전 을 피하고 이해당사국들이 모두 포함되는 다자협력을 지지하는 중견국외교 를 시도해야 한다. 이러한 시각에서 한국 은 한 일관계를 개선해야 하고 동시에 열 린 지역주의와 평화, 자유무역, 금융안정, 항해자유, 환경과 우주보호, 인권 등 글로 벌 공공재를 옹호하면서 우리의 자율성을 보강해야 할 것이다. 한국의 공식원조도 이제 선택과 집중을 기해 국익을 극대화 하는 방향으로 전략적으로 추진해야 할 것 이다. 넷째, 우리는 정부와 민간이 협동적으로 초당적이고 거국적인 공공외교를 강화해 한국에 대한 이해와 지지를 구축해야 할 것이다. 그러기 위해 외교정책의 결정 및 집행과정을 중앙에서 통제하고 조정해야 하며 외교역량과 예산을 대폭 증가해 가야 할 것이다. 28

Ⅱ. 북한 핵위협의 함의와 포괄적 한 미동맹의 중요성 북한의 핵무장은 한반도의 안정과 세력 균형을 질적으로 변혁 할 뿐 아니라 동아 시아의 지역안정과 전 세계의 평화를 위협 한다. 당장 우리에게 절실한 것은 북한의 핵 및 미사일과 같은 대량학살무기는 남한 에 대해 국지 및 전면전쟁의 가능성을 증 가시킨다는 사실이다. 한반도에서 전쟁을 억지하고 평화를 유지하는 것보다 더 중요 한 일은 없다. 바로 이 목적을 달성하기 위 해 우리는 한 미동맹을 견고하게 유지해 왔고 포괄적 동맹으로 가꾸어 왔던 것이 다. 그런데 북한이 핵무장을 성공하면 할 수록 우리가 비핵화와 전쟁억지를 달성하 기가 더욱 더 어렵게 된다는 사실을 우리 는 깊이 명심할 필요가 있다. 북한은 핵 및 미사일을 자기 체제를 수 호하는 수단으로 여겨 왔으므로 이것을 쉽 게 포기하지는 않을 것이다. 2013년 4월 북한은 2007년에 중단했던 플루토늄 생산 용 원자로를 재가동했던 것이 이를 잘 말 해 준다. 1980~1990 년대에 한국이 경제발 전에서 실로 괄목할만한 성공을 이루었고 외교에서도 당시 헝가리, 소련 및 중국과 국교를 수립한 북방정책을 성공적으로 수 행하자 북한은 핵 및 미사일을 개발하는 일에 박차를 가했던 것이다. 재래식 무기 에서 남한과 경쟁할 수 없게 된 북한은 비 대칭적인 대량학살무기를 집요하게 개발해 한국과 미국의 군사력에 대한 억지력으로 삼아왔다. 1994년 김일성이 사망한 후 김정일은 경 제침체와 식량난에 직면했음에도 불구하고 선군정치 를 표방하고 강성대국 을 이루 기 위해 핵 및 미사일무장을 가속화했다. 2011년 12월 김정일이 사망한 후 권력을 계승한 김정은도 이 노선을 계승해 군을 장악하고 자기 정권계승에 대한 정당성을 확보하려고 노력했다. 2012년 초 북한이 개정한 새 헌법서문에 핵보유국 임을 명시 했다. 그러나 2012년 4월15일 김일성탄생 100주년을 기해 강성대국의 진입을 기념하 기 위해 발사했던 장거리 로켓은 실패하고 말았다. 북한은 2012년 12월12일 마침내 미국 서부를 공격할 수 있는 로켓을 성공적 으로 발사해 세계를 놀라게 했다. 이는 2006년과 2009년에 북한이 핵실험 을 강행한 뒤 유엔 보장이사회가 채택했던 두 제재결의를 위반한 것이다. 2013년 1월 유엔 안보리는 실질적으로 강화된 금융제 재를 포함한 결의 2087호를 채택했는데 중 국도 이를 지지했다. 북한은 즉시 반발해 비핵화를 위한 모든 대화를 거부했을 뿐 아니라 1992년 남북비핵화공동선언의 무 효화를 선언했다. 북한은 2월12일 제3차 핵실험도 실시해 종전보다 더 강한 핵폭발 을 과시했다. 다시 유엔 안보리는 3월7일 북한에 대해 제재결의 제2094호를 만장일 치로 통과시켰다. 이 결의는 북한의 금융, 무역 등 경제활동에 심각한 타격을 줄 수 있는 내용을 포함하고 군수물자의 운송도 검사할 수 있게 만들었다. 북한외무성은 이를 미국 적대정책의 산 물로 규정했고 조국평화통일위원회는 정전 협정의 백지화와 남북한 간에 행한 모든 불가침합의의 전면무효를 선언했다. 한국 이 미국과 연례적 합동군사훈련을 시작하 자 북한은 서울과 워싱턴을 공격할 핵단추 를 누를 수 있다고 위협했다. 북한은 남북 군사당국간에 작동하고 있었던 직통전화도 29

일방적으로 차단했다. 4월 초 북한은 개성 공단에 출퇴근하던 남한근로자들의 입국도 중단했고 마침내 공단전체의 조업을 중단 했으며 남한이 북한의 지존 에 대한 공격 을 한다면 공단전체를 패쇄 하겠다고까지 하면서 남한과 전쟁상태 가 일어났다고 선 언했다. 이처럼 승강하고 있는 북한의 위협에 대 해 미국은 북한의 지속적인 도발을 억지하 고 한국과 일본의 안보에 대한 재확신을 주고 북한의 핵 및 재래식 위협에 대한 확 대억지를 보장하는 군사조치를 취했다. 이 가운데는 한국전 이후 처음으로 B-52 장 거리 폭격기를 한반도상공에 파견했고 레 이더에 보이지 않는 B-2 최첨단 폭격기와 F-22 전투기 훈련을 실시했으며 한반도주 변에는 북한의 핵 및 미사일시설을 폭격 할 수 있는 핵잠수함과 구축함도 배치했 다. 미국본토를 핵 및 요격미사일로 공격 하겠다는 북한의 위협에 대해 미국국방부 는 미사일방어체계를 알래스카, 캘리포니 아 및 괌에 배치하기로 결정했다. 이러한 조치는 미국에 대한 중국의 핵 및 미사일 능력에 부정적 영향을 끼칠 수 있다. 이러한 군사력의 전시에 대해 북한이 보 여준 반응은 이동차량에 의해 한국, 일본, 괌을 공격할 수 있는 무수단 중거리 미사 일과 K-N 07 장거리 미사일을 동해안에 배치하고 있다. 한편 북한이 다시 감행할 국지도발을 억지하기 위해 박근혜 대통령 은 또 다시 북한이 도발해 온다면 한국군 은 정치적 고려를 하지 않고 즉각 반격해 야 한다고 공언했고 국방부는 공격의 원점 까지 격파할 것을 지시했다. 북한의 국지 도발을 더욱 효과적으로 억지하기 위해 한 국과 미국은 공동작전을 수행하기로 합의 했다. 이와 같이 남북이 행동과 반동을 격상해 간다면 오판이나 의도하지 않았던 사건에 의해 국지도발과 심지어 전면전이 파생할 가능성이 있다. 김정은이 북한군부의 경경 파와 불안한 주민들에게 자신의 권력과 지 도력을 과시하고 정당성을 증명하기 모험 을 무릅쓰고 한국과 미국에 대해 군사도발 을 계속할 것이 예상된다. 이제 북한은 소 량이나마 핵무기와 미사일을 보유하고 있 고 최근에 미국 국방정보당국이 알려준 바 와 같이 핵을 탑재 할 수 있는 미사일도 개발했으므로 한국에 대해 위험한 공세적 위협과 도발을 감행하더라도 남한 측은 감 히 반격할 수 없을 것이라는 계산을 하고 있다. 실제로 천안함 폭침과 연평도 포격에 대 해 남한은 응징적인 반격을 하지 않았던 것이 사실이다. 북한이 서울을 불바다로 만들겠다는 위협을 다시 반복하고 있으니 이에 대해 즉각적으로 반격하기란 실제로 어렵다. 서울은 휴전선에서 35km 떨어져 있으므로 북한은 비무장지대에 배치한 1만 여 문의 장사포로 서울을 선제공격 할 수 있기 때문이다. 전면전이 발생할 경우에도 북한은 남한의 우세한 재래식 전력을 무력 화하기 위해 서울을 위시한 몇몇 도시를 핵과 미사일로 공격하겠다고 위협한 뒤에 한국에게 정전을 요구할 수도 있을 것이 다. 이러한 전략은 냉전기의 동구공산국가 에 배치했던 막강한 재래식 소련군의 전력 을 상쇄하기 위해 NATO가 사용했던 전략 과 비슷한 것이다. 바로 이러한 점에서 북 한 핵무기가 남북간에 군사균형을 근본적 으로 바꿀 수 있고 전쟁 가능성을 증가하 고 있는 것이다. 30

북한은 핵무기보유를 기정사실화 하고 미국과 기타 국가들이 인도와 같은 핵강국 으로 인정해 줄 것을 기대하고 있다. 이제 북한은 핵을 포기하지 않는다는 것을 공공 연하게 밝히면서 이를 경제원조나 지원과 결코 교환하지 않겠다고 선언했다. 즉 북 한은 핵개발도 하고 동시에 경제발전도 병 진 하겠다고 우기고 있다. 핵위협을 격상시 켜서 궁극적으로 미국과 직접 협상해 현재 의 정전협정을 평화협정으로 대치하려 할 것이며 드디어 주한미군 철수도 관철하겠 다는 것이다. 북한이 끝내 핵보유국으로 성 공한다면 한반도의 통일은 요원해 질 것이 고 불안도 계속할 것이다. 바로 이러한 의 미에서 필자는 1994년에 김일성이 사망한 직후 한 미국외교전문 잡지에서 핵무장한 북한은 우리의 전략적 악몽이 될 것이라고 썼다(Foreign Affairs, November 1994). 이 것이 지금 우리의 눈앞에 현실화하고 있다. 북한의 핵무장은 북한이 더욱 더 모험적 으로 국지도발을 감행하게 만들고 있다. 지금까지 한 미동맹은 한반도에서 전면전 을 억지하는 데는 성공했다. 이제 북한이 핵무장을 빌미로 국지전을 도발하고 여기 서 일어날 수 있는 오판이 전면전으로 승 강할 수 있는 것을 방지하는데 한 미동맹 이 더욱 더 협력해야 한다. 2015년에 국군 에 대한 전시작전권이 한국 측에 이양된 후 한국은 적어도 국지전에 대해서는 한국 이 독자적으로 그것을 억지할 태세를 갖추 어야 한다. 이제 북한이 핵 및 미사일을 보 유한 국가가 된 이상 한 미동맹은 한반도 의 비핵화와 전쟁억지를 동시에 달성하는 임무를 수행해야 한다. 이처럼 한 미동맹을 강화하면서 우리 가 자위적 핵보유나 전술핵의 재반입과 전 시작전권이양을 실현하는 것은 현실적으로 바람직하지 않다. 미국이 이에 순순히 동 의하지도 않을 뿐 아니라 우리가 독자적으 로 그런 것들을 완수할 능력이 부족하고 비용을 감내할 수도 없기 때문이다. 다만 평화적 사용을 위해 사용한 원자폐기물의 재처리와 우라늄의 농축에 대해서는 미국 과의 협상에서 우리의 입장을 관철해 가야 할 것이다. 세계 제5대 원자력수출국가로 서 한국은 이러한 기술과 능력을 갖추어야 한다. 이와 같은 입장을 관철하기 위해서는 미 행정부 만이 아니라 의회, 언론 및 학계의 이해와 지지를 획득하는 노력을 꾸준히 해 가야 할 것이다. 다행히 최근의 갤럽조사 에 의하면 미국인들 중 55% 가 한반도에서 전쟁이 재발할때 미군을 파견하는 것을 지 지했다. 이와 같은 미국여론과 지지를 지 속하기 위해 우리는 대미 공공외교를 강화 해 가야 한다. 이러한 공공지지는 미국이 한국의 동의 없이 북한과 직접 대화해 평화협정을 협상 하거나 우리에게 무리한 방위비분담을 요 구하는 움직임을 억제 또는 완화할 수 있 을 것이다. 중국은 북한 핵문제는 대화로 풀어야 하며 6자회담이 재개되어야 한다고 주장하고 있다. 미국내에서도 오바마 행정 부가 북한 당국과 직접 대화를 시도해야 한다는 목소리가 계속되고 있다. 부시 행 정부도 오바마처럼 나쁜 행동을 한 북한에 대해 결코 보상하지 않겠다고 다짐했지만 2007년에 북한과 협상을 해 보상을 했던 것이다. 현재의 벼랑끝 도발이 누그러진다면 미 국의 조야에서 또 다시 북한에 대한 고위 급접촉이나 외교통로를 재개하는 것 외에 31

다른 대안이 없다는 소리가 비등해 질 것 이다. 이미 중국은 이것을 요구하고 있으 니 결국 미 북 대화나 6자회담이 재개될 것이다. 이 문제에 대해서 한국은 미국 및 일본과 정책공조를 재정비하고 철저하게 대비해야 할 것이다. 이와 함께 비핵화 및 비확산, 환경보호, 인권과 같은 글로벌 쟁 점들에 대해 한국은 미국과 이익 및 가치 를 공유해야 한다. 그래야만 미 의회와 학 계가 한 미동맹을 지지하기 때문이다. 이 미 북한 핵문제는 글로벌 쟁점이 되었고 이란핵문제의 타결과 직결되고 있다. 소량 의 핵무기보유가 북한으로 하여금 한국과 미국을 위협하게 만들고 있는 현상을 보고 이란은 서방과의 협상에서 핵무기포기에 주저하고 있다. 실제로 북한은 이란과 핵 및 미사일개발에 대해 협력해 왔으므로 이 현상은 서방6개국과 이란 간의 협상타결을 더욱 더 어렵게 만들고 있다. 북한이 핵 및 미사일위협을 승강시키고 상식을 초월한 행동을 표시하고 있는 데에 는 김정은의 통치스타일이 작용했을 가능 성이 있다. 김정일은 내부지향적 성격을 갖고 공개적인 과시행동을 꺼렸으나 김정 은은 그것을 즐기면서 극단적인 언행을 서 슴지 않고 쏟아내고 있는 것 같이 보인다. 이러한 행동은 북한체제의 장래에 대한 불 확실성을 더욱 증대시키고 있다. 북한내부 의 정책결정과정과 지휘체계에 대해 실로 아는 것이 별로 없는 현 상황에서 한 미 동맹은 북한에서 발생할 수 있는 모든 긴 급사태에 대해서도 치밀한 예비계획을 마 련해 두어야 한다. 중기적으로 우리는 한 미동맹을 강화 하는 동시에 미국, 일본, 중국, 러시아 및 기타관계국들과 함께 북한의 핵 및 미사일 위협을 동결시키고 봉쇄하는 국제연대에 동참해야 할 것이다. 박근혜 대통령이 대 화의 문은 열려 있다고 밝혔고 2013년 4월 12일 한국을 방문했을때 케리 국무장관도 6자회담이든 양자회담이든 북한이 대화에 응할 것을 촉구했으므로 우리는 북한과의 대화에 대한 대응책을 사전에 마련해야 할 것이다. 우리는 북한의 군사도발은 봉쇄하면서 도 북한체제가 외부적인 도발에만 의존하 지 않고 내부에서 스스로 변하고 발전하 도록 도와주어야 한다. 원래 케난(George Kennan)이 구소련에 대해 제시했던 봉쇄 (containment)개념도 군사적 억지와 동시 에 소련내부의 사회변화를 조장하는 것을 포함했던 것이다. 한국도 이러한 접근을 통해 북한사회의 변화를 촉진해 가야 할 것이다. 장기적으로 한국은 북한의 핵 및 미사일의 위협과 사용을 불능하게 할 수 있는 독자적인 능력을 조용히 개발해 가야 한다. 이 목적을 달성하기 위해 우리는 특 히 이스라엘과 전략대화와 안보협력을 차 근하게 실시해야 할 것이다. Ⅲ. 미 중 세력다툼에서 한반도문제의 분리와 가교외교 중국의 부상과 미국의 아시아복귀로 인 해 미 중 간의 세력다툼은 거세지고 장기 화할 것이다. 동아시아의 미래에 대해 미 국과 중국은 각기 자기중심의 대전략을 추 구하면서 동상이몽을 보이고 있기 때문이 다. 이 결과 이 신흥초강국과 구초강국은 한반도문제를 그들간 세력다툼의 일환으로 32

보는 경향을 나타내고 있다. 특히 중국은 북한을 대미국 또는 대일본 완충지로 여겨 북한의 생존과 안정을 비핵화보다 더 우선 시하고 있다. 한국은 한반도문제를 이 대국 간의 세력 다툼에서 분리(decouple)해 적어도 전쟁을 억지하고 비핵화를 달성하는 일에는 중국 이 협력하도록 미 중 간에 가교외교를 추 구할 필요가 있다. 이 과제는 말하기는 쉽 지만 실현하는 데는 수많은 난관이 존재한 다. 중국이 주한미군을 자신에 대한 전진 배치로 인식하는 이상 한국이 한 미동맹 과 한 중 전략적 협력 동반자관계 를 조 화한다는 것은 결코 쉽지 않기 때문이다. 그럼에도 불구하고 우리는 한 미동맹이 중국을 포위하기 위한 것이 아니고 어디까 지나 전쟁억지를 위한 것이며 북한의 핵무 장은 중국이 원하는 안정을 더욱 더 해칠 수 있다는 것을 각종의 전략대화와 교류를 통해 일관되게 주장해 가야 할 것이다. 1. 중국의 대전략추세: 지역패권을 지향한 근역균형 (Near-shore Balancing toward Regional Hegemony) 중국은 이미 동아시아에서 최대 경제 및 군사대국으로 부상했다. 이러한 국력에 힘 입어 중국은 여기서 종국적으로 패권국이 될 것을 지향하면서 그 근해, 즉 황해, 남 중국해 및 동중국해에 미국의 군사력접근 을 견제하는 대전략을 추구하고 있다. 구 체적으로 2008년 미국이 돌연한 금융위기 에 직면했을때 중국은 미국 자본주의와 경 제체제에 대해 일대 재평가를 실시했고 이 른바 평화적 굴기 보다도 적어도 동아시아 에서는 지역패권을 지향한 근역균형으로 대 전략을 전환하기 시작했다. 미국이 요구했던 책임있는 이해당사자(responsible stakeholder) 가 되는 것은 중국의 부상을 방지하기 위 해 만든 함정이라고 보기 시작한 것이다. 특히 2010년 중국경제가 일본경제를 초 월해 세계 제2대 경제대국으로 부상하자 중국은 필리핀, 베트남, 일본 및 기타 동남 아국에 대해 남중국해의 영유권과 주권을 주장하기 시작했다. 이 추세는 중국국내에 서 군부와 공안부서, 젊은 세대가 강하게 표출했던 중화민족주의를 많이 반영한 결 과이다. 적어도 동아시아에서 중국은 근대 화과정에서 서양열강과의 전쟁에서 패배해 희생과 굴욕을 강요당했던 것을 이제 자력 으로 만회하려고 하고 있고 이것을 당연시 하고 있다. 중국내에서는 100년 전에 청국 이 누렸던 아시아맹주의 자리를 회복하는 데 대해 민족적 공감대가 형성되고 있다. 새로 국가주석으로 취임한 시진핑은 그 의 첫 연설에서 위대한 중화민족의 부흥 을 지향한 중국의 꿈 을 실현하자고 제안 했다. 적어도 동아시아에서 중국은 미국과 대등한 위상과 역할을 부활하겠다는 결의 이다. 이처럼 자신감을 되찾은 적극적 중 화민족주의가 중국외교정책에 뚜렷이 나타 나고 있다. 이 추세는 중국의 대일본 정책 에서 가장 뚜렷이 표면화하고 있다. 일본 이 칭하는 센가쿠열도와 중국이 칭하는 무 인도 디아오위다오에 대해 중국은 무력시 위까지 보이고 있다. 미국의 브루킹스연구소의 중국전문가 부시(Richard Bush)는 하나의 산에서 두 마 리 호랑이를 허용할 수 없다( 一 山 不 容 二 虎 ) 는 중국속담을 인용하면서 현재 악화하고 33

있는 일 중 갈등이 전쟁을 유발시킬 수 있다고 지적했다. 이러한 지정학적 시각으 로 중국은 근역에서 미국의 해군 및 공군 이 접근하는 것을 허용하지 않고 견제하려 는 대전략을 추구하고 있다. 2020년 이후 중국의 경제 및 군사력이 미국을 초과할 정도로 성장한다면 중국은 동아시아에서 패권을 행사하게 될 것이다. 이러한 꿈을 향해 중국은 미국을 제외한 아세안 10개국 과 한국, 일본, 호주, 뉴질랜드와 함께 배 타적인 지역포괄경제동반자(RCEP) 또는 중국주도의 태평양공동체를 형성하려고 노 력하고 있다. 중국이 이렇게 공세적인 행동을 취한데 대해 일본과 대부분의 동남아국가들은 다 시 미국에 선회하고 제휴하기 시작했다. 중국은 14개국들로 둘러싸인 대륙국가로서 그 변방에의 소수민족과 국가들에 대해 전 통적으로 이이제이( 以 夷 制 夷 ) 라는 세력균형 정책을 교묘하게 적용해 외세의 침입을 억 지해 왔다. 1950 년의 한국전쟁, 1962년의 대인도전쟁, 1979년의 대베트남전에서 이 러한 행동을 잘 보여 주었다. 특히 북경과 가까운 북한은 가장 중요한 변방이다. 이 러한 완충지에서 안정을 유지해야 현재도 그렇고 미래에 미국과의 대결을 막을 수 있다는 것이 중국의 지정학적 판단이다. 유엔안보이사회의 상임이사국으로서 책 임을 다하기 위해 중국은 대북한 제재에 동참했고 이를 이행하는 변화를 보이고 있 지만 북한을 버리라는 일부 여론을 중국지 도부가 수용하지는 않을 것이다. 그러한 주장을 영국신문(Financial Times)에 기고 한 등루원을 공산당이 중앙당학교 잡지의 부편집인 자리에서 직위해제했던 데서 중 국의 대북정책이 크게 변하지 않았다는 것 을 알 수 있다. 중국지도부는 한반도에서 여 전히 미국세력의 확장을 견제하기 위해 북 한을 중요한 지정학적 완충지로 여기고 있 고 여기서 중국의 영향력을 계속 유지하기 위해서도 북한을 포기할 수 없는 것이다. 중국이 대북정책에 근본적인 변화를 하 지 않았지만 한반도문제로 미국과 대결하 는 것은 회피해 왔다. 미국과의 대결위험 을 피하기 위해 중국은 미국의 요구를 무 시하지 못하고 북한에 대해 압력을 가하기 도 한다는 사실에 우리는 유의해야 한다. 2003년에 북한이 6자회담을 거부하고 있 었을때 부시 대통령은 당시 장쩌민 주석에 게 일본의 재무장도 허용하겠다고 말했지 만 별 반응이 없자 미국이 북한에 대해 군 사적 공격을 가할 수 있다고 하자 중국은 북한에 대해 석유공급을 중단했다고 부시 회고록은 기록하고 있다. 천안함과 연평도사건이 발생한 뒤 2011년 1 월 미 중 정상회담에서 중국이 계속해서 북한도발에 대해 행동을 취하지 않을 경우 미국은 대북한군사배치를 보강하겠다고 오 바마 대통령이 경고하자 그제야 후진타오 주석은 북한의 자제를 공개적으로 요구했 고 우라늄농축에 대해서도 우려를 표시했 다. 이러한 현상은 미 중이 한반도에 대 해 두 대국이 경쟁하면서도 전쟁과 불안을 억지 하는 데는 인식을 같이 하고 있다는 징조이다. 2013년 4월 북한이 도발의 순위 를 가속화하고 있었을때 시진핑이 어느 나 라도 이기적으로 자기이익을 챙기기 위해 혼란을 자아내서는 안 된다고 경고한 것은 북한에 대해 그의 우려를 우회적으로 표시 한 것이다. 34

2. 미국의 아시아복귀와 대전략: 역외균형(Offshore Balancing) 오바마 행정부가 출범한 후 미국은 중 동에서 군사력을 철수하는 대신에 아시아 로 복귀함으로써 부시행정부가 이라크전 쟁에 적용했던 범세계적 패권주의에서 역 외균형으로 대전략을 전환하기 시작했다. 미국은 21세기를 태평양시대로 규정하고 아태지역에서 유지해 온 전진배치를 보강 해 중국의 패권을 억지하겠다는 역외균형 전략을 추구하기 시작했다. 바로 이 움직임을 선제하기 위해 중국 은 근역균형전략을 실시하고 있으니 이 결 과 미 중 간의 세력다툼은 종전의 외교적 인 연식균형(soft balancing) 에서 군사적 인 경식균형(hard balancing) 으로 전환하 고 있다. 통상에 있어서도 미국은 아시아 국가들과 미주국가들을 결합한 환태평양동 반자(TPP)를 추진하고 있고 중국은 미국을 제외한 아세안과 동북아국가들과 동아시아 공동체를 실현하려고 기도하고 있으니 양 국은 아태지역에 대해 동상이몽을 하고 있 는 것이다. 경제적으로 미국과 중국은 상 호의존하고 있지만 지정학적으로 양국은 세력다툼을 계속할 것이 예상된다. 미국은 9 11사태와 이라크전쟁을 경험 한 뒤 종전에 과도하게 세계적으로 투사했 던 군사개입에서 후퇴해 왔고 이제 유럽, 중동 및 아시아와 같은 중요한 지역에서 안정이 위협받을때 그 지역의 균형을 회복 하기 위해 개입한다는 방향으로 역외균형 을 부활하고 있다. 역사적으로 19세기에 남미에 대해 미국이 선언했던 몬로 닥터 린 과 중국에 대해 주장했던 문호개방정책, 그리고 세계 제1차대전과 2차대전에 개입 했던 정책에서 우리는 역외균형의 일면을 엿볼 수 있다. 사실 이 전략에는 두 가지 유형이 있다. 그 첫째는 1914년 유럽에서 기존한 세력균 형이 와해될 마지막 순간에 가서 미국이 개입했던 최후수단으로서의 균형자 이다. 이 유형은 고립주의를 자초해 결국 다른 전쟁의 원인이 될 수 있으니 2차대전의 발 발이 그 좋은 예이다. 이러한 위험을 미연 에 방지하기 위해 미국은 현재 부상하고 있는 한 수정주의국가가 어느 지역의 현상 유지에 도전을 가할때 미국은 일찍부터 개 입해야 한다는 것이 두 번째의 유형이다. 아시아에서 중국이 미국이 유지해 온 기득 권과 우월한 위치를 위협하자 미국은 세계 전략의 축을 아시아로 이전하기 시작했고 전해군의 획하고 있다. 60% 를 이 지역에 배치할 것을 계 미국국력의 상대적 감소와 과도한 재정 부채는 미국으로 하여금 역외균형의 채택 을 강요하고 있다. 이미 미국의 군비지출 은 총 국내생산의 4.3% 에서 지금 3% 로 축 소했다. 앞으로 10년 안에 미국은 추가적 으로 5,000 억 달러를 감축해야 한다. 이러 한 상황에서 미국은 지상군은 줄이고 그 대신 해공군과 무인비행기와 같은 첨단무 기를 해외에 배치해 역외균형자 역할을 하 려고 기도하고 있다. 북한위협이 계속되는 한 미국은 한반도에 주둔하고 있는 2만5천 명의 지상군을 감축하지는 않을 것이다. 그러나 미국은 한국이 더 많은 액의 방위 비를 분담할 것을 강하게 요구할 것이다. 아직도 수사학에서는 미국은 세계지도 력을 행사하고 있다고 주장한다. 그러나 2010년 리비아내전에 미국은 NATO로 하 여금 직접 개입하게 하고 배후에서 병참지 35

원만 했다. 현재 시리아정부가 7만 여 명 의 내국민을 사상하고 있는데도 미국은 개입에 주저하고 있다. 혹자는 이러한 태 세를 뒤에서 하는 지도력(leadership from behind) 이라 혹평한다. 그러나 오바마 대 통령은 일찍이 리프만(Walter Lippmann)이 지적한 미국의 공약과 능력간에 발생하는 불균형을 시정하기 위해 대외공약을 축소 하고 있는 것이다. 이와 대조적으로 아시아에서 미국은 우 방국들의 안보에 대한 재확신을 주고 반대 국에 대해서는 억지력을 과시하기 위해 아 시아복귀행동을 과시하기 시작했다. 2011 년 11월 호주에서 오바마 대통령은 21세기 의 아태지역에서 미국이 존재한다는 것을 의심하지 말라고 외쳤다. 이를 행동으로 보여주기 위해 그는 호주의 다윈에 2,500 명의 해병대를 순환배치하기로 결정했고 중국의 주변부에서 중국 영향력을 견제하 려는 징조로 힐러리 클린턴 국무장관에게 미얀마를 방문하도록 지시했다. 그 뒤 미 국은 필리핀에 해군지원을 부활했다. 2013년 3월 북한이 또 다시 핵 및 미사 일위협을 격화시켰을때 미국은 전략폭격기 (B-2)와 기타 첨단무기를 한반도에 보낸 것도 미국은 아시아에 대해서는 현존하는 군사배치를 감축하지 않을 것이며 확대억 지를 실행하겠다는 결의를 재확인 하는 동 시에 중국에 대한 메시지를 보낸 것이다. 이러한 시각에서 2013년 4월13일 케리장 관이 북경을 방문했을때 북한이 고조시킨 긴장을 해소한다면 미국은 아시아에서 미 사일방어를 줄일 수도 있다고 밝혔다. 3. 미 중 세력다툼에서 한반도문제의 분리와 한국의 가교외교 우리의 입장에서는 미 중 세력다툼에 서 한반도문제를 분리해 미국과 중국이 비 핵화, 전쟁억지 및 안정을 위해 협력하는 것이 가장 바람직하다. 이를 달성하기 위 해 한국은 미 중 간에 가능한 모든 방법 을 동원해 교량을 구축하는 외교를 시도해 야 한다. 이것은 말하기는 쉬어도 실현하 기는 매우 어렵다. 그런데도 우리는 다양 한 형태의 다자협력과 전략대화를 통해 이 러한 가교외교를 성사시켜 국익을 극대화 하고 레버리지를 확대해 가야 한다. 원칙적으로 좋은 미 중관계는 범세계 및 지역안정과 한반도의 안정과 통일에 기 여한다. 미 중관계가 극도로 악화해 대결 과 갈등을 자아내면 한국은 양측 간에 어 느 한편을 택하라는 압력을 받게 된다. 반 대로 미 중관계가 밀착해 아시아를 공동 관리 하게 되면 양국은 한반도문제를 자기 들 간의 양자관계에 부차적인 존재로 취급 할 것이다. 미 중관계가 지금처럼 세력다 툼과 경제협력을 동시에 나타낼때 한국은 그들이 한반도의 평화와 안정에 관해서는 이 문제를 자신들 사이의 다툼에서 분리해 서 한국과 협력하도록 세련된 가교외교를 탐구해야 할 것이다. 한국은 중국이 한반도에서 전쟁을 원하 지 않고 북한에서 무엇보다도 안정을 우선 시하고 있는 점에 각별히 유의하면서 중국 과 공동이익 영역을 개척할 필요가 있다. 지금까지 중국은 6 자회담이나 미 북회담 을 고집해 왔지만 실제로 심각한 전쟁위협 이 발생한다면 이를 억지하기 위해 북한을 제외한 5자회담이나 기타 다자회담에 참여 36

할 수도 있을 것이다. 이 점을 고려해 한국 은 동아시아의 다자외교에 중국이 참가하 도록 기도해야 할 것이다. 최근에 남중국 문제에 대해 처음으로 중국이 아세안과 다 자협의를 하겠다는 의사를 보인 것은 이 가능성을 시사하는 변화이다. 한국이 동아시아의 다자협력에서 이러 한 외교를 성공한 사례가 있다. 1989년 서 울에서 APEC이 개최되었을때 한국은 중국 과 대만이 공동으로 참가하게 주선했다. 2010 년에 한국은 한 일 중 정상회담의 사무국을 유치한 것도 이러한 노력의 일환 이다. 앞으로 한국이 한 일 중 간에 자 유무역협정을 완성한다면 한국의 가교외교 는 실로 가시적인 성과를 낼 것이다. 미국과 일본이 환태평양동반자협정을 완성한다면 한국도 여기에 가입해야 할 것 이다. 이 협상을 진행하는 과정에서 한국 은 중국의 가입을 지지할 필요가 있다. 미 국이 주도하는 에 기초한 고급 TPP는 보편적 규칙과 규범 FTA이므로 이 보다 아시 아지역 및 정치적 고려를 포함한 저급 FTA를 선호하는 중국이 선 듯 가입하기는 힘들 것이다. 그런데도 한국은 중국의 가 입을 추진해야 할 것이다. 이처럼 한국은 열린 지역주의를 옹호해 아태지역에서 배 타적 다자주의보다 포함적 공동체를 추구 할 필요가 있다. 한국은 중국과 여러 가지 전략대화를 실 시해 신뢰구축을 위한 안보협력을 성취해 가야 한다. 이러한 소통과 교류를 통해 한 미동맹이 중국을 포위하기 위한 것이 아니라 전쟁억지를 위한 것이라는 점을 일 관되게 주장해야 할 것이다. 이러한 대화 는 당국자만이 아니라 학계와 재계 등 민 간인과 함께 하는 1.5대화나 순전히 비정 부조직 간에 하는 2.0대화 등 여러 가지 형태로 개척해 가야 할 것이다. 그러나 이 러한 대화로 우리가 중국당국자들을 설득 해 그들의 인식과 정책을 바꿀 수 있다고 과도하게 기대하는 것은 비현실적이다. 오히려 솔직하고도 논리적인 논의를 통해 허심탄회하게 대화하고 상대방의 의도를 깊이 이해하고 소통하는데 집중할 필요가 있다. 한편 한 중 간에 우리가 균형자 또는 그네역할을 해 중국의 정책을 전환시키는 것도 실현하기 어렵다. 안보문제에 관한한 우리가 독자적으로 한 미동맹과 한 중 전략적 동반관계를 조화하는 비법을 찾는 다는 것은 지극히 곤란하다. 다만 경제관 계에서는 양측이 함께 이익을 획득할 수 있는 것이 사실이다. 따라서 우리는 정경 분리원칙을 고수하면서 중국이 우리의 경 제협력을 경시할 수 없도록 우리의 과학기 술과 산업을 격상시켜야 할 것이다. 동시 에 우리는 동중국해에서 일 중 간에 해양 분쟁이 격화되고 있었던 2010년에 중국은 일본에 희토류수출을 중단했으며 심지어 일본제품 판매를 금지했던 것을 잊지 말아 야 한다. 한 중 간에 정상회담과 장관급 고위회 담을 빈번히 하고 정규화하는 것은 한 중 관계의 분위기를 일신하고 기조를 마련하 는데 크게 기여할 것이다. 실무자간의 대 화와 공식 및 비공식 통로를 통한 전략대 화도 다양하게 추진해 가야 할 것이다. 신 뢰구축과 위기관리를 위해 두 정부간에 직 통전화도 유지하고 활용하면서 실질적인 교류를 확대할 필요가 있다. 황해에서 재 난구조와 어업분쟁을 신속하게 해결할 수 있는 협력과 교류도 제도화해 가야 한다. 37

한 중 간에 역사공연구위원회 같은 조직 도 성사시켜서 역사분쟁문제도 학술교류를 통해 연구하고 논의해 가야 할 것이다. Ⅳ. 지도국 없는 세계와 동아시아의 느슨한 세력균형과 한국의 중견국외교 21세기의 세계는 냉전직후 미국이 유일 한 초강국이 되었을 때의 단극화에서 다극 화로 이전하는 과도기에 처해 있다. 상대적 으로 미국의 국력은 쇠퇴하고 중국, 인도, 러시아, 브라질, 남아공화국 ( 이른바 BRICS) 의 국력은 급성장해 힘이 다수 국가들에게 분산되고 있다. 아프가니스탄과 이라크에 서 안정과 민주주의를 실현하는데 실패했 고 역사상 최대 금융위기를 겪고 있는 미 국은 해외에서 후퇴하기 시작했고 국제관 계에서 제1차적 리더십을 행사하는데 주저 하고 있다. 동아시아에서 지금 고조하고 있는 미 중 세력다툼은 신냉전 이나 양극화보다 중국, 인도, 일본, 한국 및 동남아국가들과 느슨 한 세력균형을 형성할 것이다. 이렇게 전 개되는 세계 및 동아시아에서 한국은 열린 지역주의와 글로벌 공공재를 옹호하는 중 견국외교를 추구해야 할 것이다. 이러한 기도는 한국외교의 자율성과 레버리지를 제고하는데 가장 적절한 접근이라 하겠다. 우리의 공식원조와 공공 또는 문화외교도 이러한 방향을 지향할 필요가 있다. 이러 한 시각에서 한국은 일본과의 관계를 개선 해야 할 것이다. 한지 1. 지도국 없는 세계 미국이 이라크에서 선제적 전쟁을 수행 10년이 된 오늘의 세계에는 평화와 자유무역을 글로벌 공공재를 제공하는 패 권 또는 지도국가가 없다. 2010년 아프리 카와 중동에서 아랍의 봄 이 초래해 온 불 안과 갈등에 대해 미국은 종전에 보여 주 었던 리더십을 행사하지 않고 뒤에서 소극 적인 지원만 했다. 2008년에 미국에서 돌 연히 최대규모의 금융위기가 파생했을때 부시 행정부는 종전의 서방국가들로 구성 했던 정상회담(G7)에 더해 신흥국가들과 중견국가들의 정상들을 초청해 G20 정상 회담을 출범시켰다. 이 새 글로벌 거버넌 스 집단은 2008년과 2009년에 막대한 재 정지출을 하기로 합의해 심각한 경기불황 을 방지하는데는 성공했던 것이다. 그 후 이 위기가 점차 완화하는 조짐이 나타나자 흥국, G20의 참가국들은 서방국과 신 심지어 서방국들 상호간에 이견을 표출해 이 조직은 세계경제의 운영위원회 로 발전하지 못하고 있다. 2010년부터 미 국의 금융위기는 유럽에 전염되기 시작했 지만 미국은 이 위기를 관리하는데 리더십 행사는커녕 방관자가 되어 별로 개입하지 않았다. 미국의 재무장관이 유럽의 동료들 에게 정책자문을 시도했을때 유럽당국자들 은 그러한 강의 를 냉소적으로 도외시했던 것이다. 한편 2010년에 중국이 제2경제대국 및 최대공해유발국이 된 후 글로벌 경제 및 환경문제는 이 두 초강국간의 협력없이는 해결될 수 없게 되었다. 이 때문에 한국에 서는 미국과 중국을 G2 로 칭하고 그들간 의 공동리더십을 당연시 하고 있다. 그러 38

나 중국과 인도가 탄산가스 배출에 대한 수적 감축목표를 거부했기 때문에 2009년 코펜하겐에서 시도되었던 환경보호조약이 무산되었다. 중국은 아직도 세계최대 개도 국임을 자처하면서 이러한 리더십을 행사 하는데 부정적인 태도를 보이고 있다. 경제적 세계화가 진전해 주권국가들의 경제적으로 상호의존 되면 될수록 집단행 동을 산출할 수 있는 글로벌 거버넌스가 더욱 더 요청된다. 그런데 중국은 이 개념 에 대해 애매한 태도를 나타내면서 매우 소극적으로 나오고 있다. 예컨대 미국이 중국에게 글로벌 규칙과 규범을 준수하라 고 요구하면 중국은 자신이 그러한 규칙과 규범의 제정에 참가하지 않았다는 것을 상 기시키고 있다. 이러한 입장에서 중국은 미국을 대체해 새로운 세계지도자의 역할 을 사양하고 있다. 이 결과 사실상 지도자 없는 세계가 전개하고 있으니 강대국들 간 에 합의와 타협을 이루지 않고서는 질서와 협력을 달성하기란 점점 더 어려워지고 있 다. 패권국이 쇠퇴하고 새로 부상하는 후보 패권국도 리더십을 부정하고 있는 세계에 서 힘은 더욱 더 분산하기 마련이다. 각 주 권국은 민족주의 및 보호주의 정책을 노골 적으로 표현하면서 이른바 신자유주의 또 는 워싱턴 컨센서스 가 추동했던 세계화에 서 후퇴하고 있다. 일본이 20여 년 동안 지속해 온 장기불황에서 벗어나기 위해 엔 화를 무제한 풀고 있는데 이는 통화보호주 의의 한 실증이다. 그러나 일본만이 아니라 중국, 유럽연합 (EU), 심지어 미국도 이와 유사한 통화정 책을 추구하고 있지만 국제통화기금(IMF) 이나 G20는 이러한 통화전쟁을 억지하지 못하고 있다. 시리아내전과 북한 핵위협에 대해 UN안보이사회는 제재결의를 수많이 통과시켰으나 큰 성과를 보지 못하고 있 다. 이 지도자 없는 세계에서 안보, 경제 및 환경의 주요쟁점은 미국과 중국을 포함 한 강대국들 간의 세력균형에 의해 결정되 고 있는 것이 사실이다. 2. 동아시아의 느슨한 세력균형 이러한 양상이 현재 동아시아에서 더욱 분명해지고 있다. 여기서 미 중 간의 세 력다툼이 표면화하고 있지만 이것이 양극 화하기 보다는 점차 다자화해 느슨한 세력 균형을 초래하고 있다. 이 추세를 촉진시 키는 것은 고전적 세력균형의 법칙과 동시 에 아시아는 유럽과 달리 아직도 영토분쟁 을 지속하고 있고 역사적 다양성과 강렬한 민족주의를 고양하고 있다. 표한 2012년 말 미국의 국가정보협의회가 발 2030년까지의 세계동향에 의하면 이 기간에 재편될 강대국들의 계서는 미국, 중국, 인도, 일본, 영국, 프랑스, 독일 및 러시아이다. 이중에서 5개 강국들이 아시 아에서 경쟁하고 있다. 특히 중국은 적어 도 국내총생산에 있어서는 2020년 경에 미 국을 초월할 것이다. 그런데도 중국이 패 권을 행사하지는 못할 것이라는 견해가 있 다. 워싱턴에 있는 국제전략연구소의 루트 와크(Edward Luttwak)는 전략의 철칙(the iron law of strategy) 에 의하여 아시아국 가들은 중국의 패권추구에 반발하여 자기 들 간에 제휴를 강화해 반중국연대를 결집 할 것이라고 지적했다. 이러한 현상은 이미 일본과 인도, 일본 39

과 필리핀, 인도와 베트남 간의 에너지 및 해군협력에서 나타나고 있다. 일본의 아베 총리는 호주 및 인도와 제휴해 보편적 가 치를 공유하는 민주주의연대를 조성하려고 노력하면서 한국의 동참을 기대하고 있다. 실제로 2012년 7월 캄보디아만이 중국에 편성해 아세안성명에서 해양분쟁에 관한 언급을 포함시키는데 반대했고 이결과 아 세안이 역사상 처음으로 공동성명을 발표 하지 못하여 내부균열을 탄로했다. 대다수 동남아국가들은 중국도전을 극복하기 위해 미국의 아시아복귀를 환영하고 있는 실정 이다. 최근 아시아에서 중국의 부상이 초래하 고 있는 국제관계의 변화에 대해 수명의 관찰자들은 그것이 1914년 직전의 유럽질 서와 비슷하다고 지적하면서 전쟁가능성을 우려하고 있다. 즉 당시 유럽에서 독일이 수정주의대국으로 부상하고 있었는데 사전 에 영국이 이를 억지하지 못한 결과 1차대 전이 일어났다는 설명이다. 오늘의 동아시 아가 1차대전 전의 유럽과 다른 점은 핵무 기의 존재와 동아시아국가들의 다양성과 민족주의, 그리고 미국의 복귀이다. 핵무 기의 파괴력은 미국과 중국 간에 전쟁 가 능성을 제외시킨다. 중국은 전통적 세력균형정책을 부활해 러시아와 정치 및 군사협력을 강화하고 있 다. 이 목적을 과시하기 위해 시진핑은 국 가주석으로 취임한 뒤 러시아를 그의 첫 번째 방문국으로 선별했고 장거리 폭격기 구매와 에너지협정을 체결했다. 그런데도 러시아는 중국과 세계최장거리 국경을 공 유하고 있고 중앙아시아에서 세력다툼을 나타내고 있다. 과거에 누렸던 대국의 위 상을 회복하기 위해 백러시아 민족주의를 부활하고 있는 푸틴대통령이 중국보다 낮 은 아랫자리 위치를 수용하기는 힘들 것이 다. 민족국가로서의 정체성과 위상을 강화 하고 있는 기타 동아시아국가들도 과거에 중국에게 조공을 바치고 책봉을 받았던 역 사는 결코 수용하지 않을 것이다. 이처럼 인종적이며 집단적인 민족주의 는 미국에 밀착하는 군사동맹이나 중국과 또 다시 불평등한 관계로 가는 것은 배격 할 것이다. 그들은 민족 자결주의와 주권 을 강하게 요구하고 있으므로 강대국의 양 극화나 빽빽한 구조보다도 느슨한 세력균 형을 선호할 것이다. 3. 한 일관계 개선의 중요성 이 느슨한 세력균형에서 미국은 열강 가 운데서는 아직도 첫 자리(primus inter pares)를 유지하고 있다. 그런데 한국과 일 본은 미국과 동맹을 맺고 있지만 역사 및 독도문제로 긴장된 관계를 보이고 있다. 유럽에서처럼 NATO와 같은 집단안보기구 가 존재하지 않고 중국이 패권을 지향하고 있는 동아시아에서 미국은 최초수단의 안 정자역할을 수행해야 하며 한반도에서 비 핵화와 전쟁억지를 달성해야 한다. 이러한 여건에서 한국과 일본은 안보 및 경제적 이익과 정치적 가치를 공유하고 있으므로 양국관계를 개선해야 한다. 실제로 한국과 일본은 북한과 중국의 도 전을 극복하고 동아시아에서 균형을 보존 하기 위해서는 과거사와 영토문제에 대해 이견을 유보하면서도 양자관계를 개선할 필요가 있다. 북한 핵문제 뿐만 아니라 근 해에서 발생하는 해양분쟁과 군사정보에 40

대해 두 이웃나라들은 상호협조를 해야 문 제를 해결 할 수 있다. 양국이 함께 미국과 동맹을 유지하고 있는 이상 정보교환과 안보협력을 해야 한다. 특히 북한의 핵 및 미사일위협에 효과적으로 대응하는 데 는 한 미 일 간의 정책공조는 필수적인 요건이다. 4. 열린 지역주의와 글로벌 공공재를 위한 중견국외교 세계에서 가장 막강한 열강들의 이익이 교차하는 완충지요, 또 아직도 양단된 반 도에 위치한 대한민국은 반도를 넘어서 동 아시아와 세계전체에서 열린 지역주의와 글로벌 공공재를 지지하는 중견국외교를 추진해야 할 것이다. 부존자원이 부족하고 국내총생산의 80% 이상을 무역에 의존하 고 있는 한국은 동아시아에서 가장 개방되 고 첨단산업과 기술을 자랑하는 중견국으 로 발전하고 있다. 그러한 한국은 동아시아에의 지역협력 과 자유무역협상에서 어느 국가도 배타적 으로 제외하지 말고 뜻을 같이 하는 다수 국가들이 모두 포함되는 열린 지역주의를 견지해야 한다. 미국과 중국이 기후변동, 환율, 무역 및 인권 등에 대해 첨예한 대립 을 표출해 글로벌 협상이 진전되지 못하고 있고 이결과 글로벌 거버넌스가 약화되고 있는 상황에서 한국은 환경보호, 비핵화와 비확산, 금융안정, 항해자유, 공해, 우주 및 사이버공간의 평화적 사용 등 글로벌 공공재를 옹호하면서 강대국들간, 그리고 선진국과 개도국 간에 교량을 구축하는 중 견국외교를 착실하게 추진해야 할 것이다. 이러한 노력은 한국의 독자적 외교레버 리지를 강화하기 위해서도 필요하다. 사실 G20의 출범에 한국이 적극적으로 기여해 국제법칙과 규범의 제정과정에 참여하게 되었다. 그러나 합의와 리더십의 부재로 인해 이 위기관리위원회는 효과적인 운영 위원회로 전환하지 못하고 큰 전진을 보이 지 못하고 있다. 한국은 G7과 BRICS에 속 하지 않는 7개 중견국( 한국, 호주, 인도네시 아, 터키, 사우디아라비아, 멕시코, 아르헨티 나)들과 하나의 모임(caucus)을 결성해 이 들과 함께 글로벌 공공재를 생산하기 위해 노력해야 하며 협력과 합의를 도출 할 수 있도록 촉매역할을 발휘해야 할 것이다. 앞으로 이 중견국들이 급속도로 성장해 신 흥 경제대국이 될 것이므로 한국은 그들과 동반자관계를 확대해 국익을 증가해야 할 것이다. 5. 공식원조의 전략적 제공 한국은 2010년에 OECD의 공식원조위원 회(DAC)에 참가해 원조를 받던 나라에서 주는 나라가 되었다. 2012년에 한국은 15.5억 달러의 공식원조를 했고 이 양은 2015년까지 30억 달러에 달할 것이라 한 다. 이제 이 원조도 전략적으로 우리의 국 익을 극대화 할 수 있는 상대국들을 선택 하고 집중적으로 원조를 제공해야 할 것이 다. 여러 나라들에 분산해서 찔끔 찔금 주 는 것보다도 낭비없이 소기의 성과를 낼 수 있는 나라들을 골라서 집중적으로 지원 해야 생산적 효과를 낼 것이기 때문이다. 사실 현금으로 개도국을 도울 우리의 능 력은 제한되고 있기 때문에 우리가 이룩한 41

개발경험을 공유하는 교육, 보건, 의료, 응 용기술, 행정 등에서 인재와 능력을 양성 하는 사업을 집중적으로 추진해야 할 것이 다. 노벨 경제학 수상자인 인도태생의 센 (Amartya Sen) 교수는 개발이란 인간의 능 력을 향상시키는 것이라 말하면서 교육과 건강의 중요성을 강조했다. 이 분야에서 한국이 갖고 있는 비교우위를 십분 활용해 야 할 것이다. 이러한 시각에서 우리는 젊은 세대로 구 성한 개발봉사단을 해외에 파견해야 할 것 이다. 국가적 차원에서 이러한 봉사단을 발족해 한국의 발전경험을 전수하고 개도 국의 수요에 알맞는 활동을 전개할 필요가 있다. 이러한 사업은 청년들의 동기를 북 돋아 주고 그들의 진로를 마련하는데도 기 여할 것이다. 한편 개도국에서 학생들을 선별할 때도 엄격한 절차와 객관적인 시험 및 면접을 통해 유능한 인사들을 초청할 수 있도록 조치해야 할 것이다. ODA의 정책결정과 이행에 있어서도 한 부처가 총괄하는 사령탑으로서 작동하면서 일정한 전략하에 보다 체계적으로 대외원 조를 관리해야 할 것이다. 지금처럼 무상 원조는 외교부가 관리하고 유상원조는 기 재부가 전담하는 실태는 시정되어야 할 것 이다. 이러한 원조관리기구에 대해 고등교 육기관 및 연구소, 교회와 시민단체들이 과도한 경쟁을 하면서 지원을 받아내기 위 해 투쟁하는 모습도 지양해야 한다. 희소 한 자원으로 최대한의 효과를 내기 위해서 공식원조의 배분은 구체적 업적과 경험에 근거해 공정하게 이루어져야 할 것이다. 우리의 공식원조는 폭 넓은 국민적 지지를 지탱하지 않고 정당화하기 어렵다는 것을 명심해야 할 것이다. Ⅴ. 결론: 공공외교와 외교역량의 제고 위에서 약술한 외교전략을 국내외에서 적극 지원하기 위해 공공외교를 강화해야 하며 동시에 외교역량도 과감하게 제고해 야 한다. 국내에서 외교정책에 대해 초당 적이고 거국적인 이해와 지지를 조성하기 위해 학계, 재계 및 시민사회가 참여하는 기제를 제도화 할 필요가 있다. 이러한 조 직이 미국 및 중국에 대해 다양한 접촉과 교류를 실시한다면 한국외교의 폭을 넓힐 수 있고 한국에 대한 이해와 지지를 동원 할 수 있다. 특히 중국에 대해서는 북경에 있는 중앙 정부를 넘어서 상하이와 중칭 등 대도시나 각 성의 지방실력자들과 민간 또는 반민반 관 형식의 교류 및 협력을 확대해 가야 할 것이다. 앞으로 우리의 기업도 후진했던 서남 및 동북지역에 더 많이 진출해야 하 기 때문이다. 그런데 중국의 지방사정에 대한 국내 기업과 학계의 지식과 경험은 극히 제한적이다. 국내에서도 중국에 대한 연구조사를 더욱 분화하고 체계화해 각계 각층이 중국의 실상과 중요성을 정확하게 파악하고 적절히 대응하도록 조치해야 할 것이다. 현재 미국 및 중국 등 4강에 집중되고 있는 각종의 포럼이나 회의와 더불어 우리 는 공공외교의 범위를 인도와 러시아와 유 럽, 남미 및 아프리카에 있는 국과들과도 실시해야 할 것이다. 특히 터키, 멕시코, 브라질, 남아공화국과 같이 새롭게 부상하 는 신흥국들에게 대화와 협력을 확산해야 할 것이다. 지금 급속도로 성장하고 한 류 도 이러한 지역으로 확산되어야 할 것 42

이다. 이 지역에서 한국의 연예인들이 빈 곤과 질병을 퇴치하는 활동을 지원하는 일에 적극적으로 동참해야 할 것이다. 이 렇게 숭고한 행동은 각종의 사회망체계 (SNS)를 통해 급속하게 알려져서 한국의 이미지를 크게 개선할 것이며 공공외교에 못지않은 성과를 낼 수 있을 것이다. 정부 와 민간은 이러한 활동을 고무하고 지원 해야 할 것이다. 이처럼 선진국대열에 진입한 대한민국 의 외교에 대해 수요는 늘고 있는데 공급 은 부족한 것이 현실이다. 이를 시정하기 위해 현존하는 외교역량을 양적으로나 질 적으로 격상해야 할 것이다. 외교도 경제 와 마찬가지로 사람이 하는 일이다. 궁극적으로 외교를 수행하는 사람들의 역량과 품격을 향상시켜야 전략적외교도 성공할 수 있다. 우선 세계에서 10대경제 권에 속하는 국가로서 매년 을 수출하고 1조 달러 이상 12번째로 군비를 많이 지출하 는 나라의 외교에 종사하고 있는 인력과 예산이 턱없이 부족하다. 흔히 사람들은 한국이 대북정책과 대미관계를 주도해야 한다고 외친다. 이러한 외교를 성취하려면 국력이 뒷받침해야 한다. 이에 못지않게 중요한 것이 충분한 예산이 마련되어야 한 다. 급변하는 세계와 즉각 통신의 디지털 시대에 외교관도 전문적인 지식과 능력을 요한다. 이를 위해 외교관의 교육과 재교 육을 체계적으로 실시해야 할 것이다. 일상적인 보고와 위기관리에 몰두해 한 국외교는 전략적 외교를 실시하는데 경시 하고 있지 않을까? 청와대에 안보실을 설 치했고 외교부에 아카데미를 출범시킨 것 은 다행한 일이다. 이 기구가 각 부처 간에 정책을 원만히 조정하고 명확한 전략지침 을 제시해야 할 것이다. 이 중요한 기구에는 전문적 실력과 함께 전략적 사고능력을 겸비한 인재로 충원해 야 할 것이다. 해외공관에도 그 나라에 대 해 풍부한 지식을 갖고 언어도 구사하는 사람들을 배치해야 할 것이다. 한국이 당 면한 국제환경에서는 지역전문가와 기타 전문지식을 보유한 인재를 정책결정과 이 행과정에 더 많이 활용해야 할 것이다. 요 컨대 한국외교의 역량을 높이고 유능한 인 재를 선발하고 양성하는데 더 많은 공약과 투자가 이루어져야 할 것이다. 43

특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 박근혜정부의 대북정책과 과제 전 봉 근 1)* I. 3차 북핵실험과 대북정책의 위기 북한이 3차 핵실험을 실시(2013 년 2월12 일)한 이후 이에 대한 정부와 국민의 경각 심이 매우 높다. 그 배경에는 과거 핵실험 이 초보적인 핵폭발장치 의 작동여부를 시 험했지만, 이번은 미사일 탑재용 핵탄두 개발을 위한 실험이 될 것이라는 분석이 있다. 최근 북한이 위성발사용 로켓으로 위장한 장거리 탄도미사일 발사시험에 성 공한 것도 이런 우려를 낳는다. 또한 이번 핵실험은 고농축우라늄(HEU)을 이용할 가 능성이 높다. 이런 평가가 맞는다면 북한 은 3 차 핵실험을 통해 핵무기의 전력화( 戰 力 化 ) 문턱을 넘어설 가능성이 높다. 우리와 국제사회는 북한의 핵무장을 저 지하기 위해 다시 외교총력전에 돌입했다. 그런데 북핵사태의 심각성을 감안할 때, 더 이상 비핵화 외교의 시행착오는 허용되 지 않는다. 과거 대북 포용정책도, 압박정 책도 북한의 핵개발을 저지하는 데 실패했 다. 경제제재도 계속 강화되었지만 별 효 과가 없었다. 남북, 미 북, 6자 핵합의는 전혀 지켜지지 않았다. 핵협상과 핵합의는 오히려 북한의 시간벌기 에 이용되었다. 북한은 유엔안보리의 제재결의와 남북 군사훈련에 대해 더욱 도발적인 태도를 보 이고 있다. 박근혜정부의 출범에 맞추어 남북관계가 최악의 위기국면을 맞고 있다. 극전인 반전이 없다면, 북한의 핵도발과 군사도발은 더욱 증가할 전망이며, 한반도 의 안정과 평화도 치명적으로 훼손될지도 모른다. 박근혜 신정부는 출범하자마자, 최고조 에 달한 북한의 핵위협에 맞서 한국의 안 보를 보장하여 한반도의 평화를 유지하고, 나아가 남북관계를 개선해야 하는 어려운 과제에 직면하였다. 이를 위한 대북정책의 핵심에 한반도 신뢰프로세스 가 있다. 박근혜정부는 대선공약과 인수위 국정 과제를 통해 대북정책의 개략을 선보였다. 박근혜정부의 대북정책이 완전한 윤곽을 드러내는 데는 정부 출범 후 몇 달이 걸릴 것이나, 3차 북핵실험 이후 비상국면으로 인해 대북정책의 정비가 더욱 지연될지 모 른다. 따라서 이 글은 박근혜정부가 이미 발표한 대선공약과 국정과제 1) 를 중심으로 대북정책 구상의 전모를 정리하되, 이를 * 국립외교원 안보통일연구부장 44 외교, 제105 호 (2013. 4)

군사안보, 비핵화, 신뢰프로세스, 통일 등 4 개 분야로 나누어 정리하고자 한다. 그리 고 대북정책 기조의 특징을 분석하고, 나 아가 대북정책 과제와 정책제안도 제시하 고 있다. Ⅱ. 대북정책 전략목표와 특징 1. 대북정책 4개 전략목표 가. 대북 억제와 방위체제 강화 박근혜정부는 북한 김정은 체제하에서 핵위협과 군사 도발이 더욱 증가할 것으로 예상됨에 따라 한반도의 평화와 안정을 보 장하기 위해 충분한 군사적 대비태세를 정 비하고 확충하고자 한다. 2) 이를 위해 첫 째, 북한의 각종 재래식 군사도발에 대한 도발징후 식별 및 도발 시 단호한 응징체 제를 구축하고, 특히 서해상 북방한계선에 대한 도발에 단호히 대응한다. 둘째, 특히 북한의 미사일과 핵공격에 대응하기 위해 한 미 공동으로 억제-선 제타격- 방어 등 3단계의 미래지향적인 포 괄방위능력을 확보한다. 우선 장거리 미사 일 역량을 강화하여 북한의 도발의지를 꺾 기 위한 억제력을 강화한다. 다음으로 만 약 대북 억제가 실패하여 북한의 핵미사일 발사가 임박하였다고 판단될 때 선제타격 을 위한 킬 체인(kill-chain) 체제를 구축 한다. 마지막으로 우리의 선제타격에서 살 아남은 북한의 미사일을 중간에 요격하기 위한 한국형미사일방어체제(Korea Air and Missile Defense)를 구축한다. 그런데 억제와 방어체제 구축에서 한 미 동맹체제를 최대한 활용하도록 한다. 특히 미국의 핵우산을 포함한 북핵 억제력 강화 를 위해 한 미 확장억제정책위원회를 통 해 한반도 전략환경에 부합하는 맞춤형 억 제전략을 개발하고 전개토록 한다. 셋째, 2015년으로 예정된 전시작전권 전 환을 차질 없이 준비한다. 그리고 국가안 보실을 설치하여 대북정책 총괄조정과 위 기관리 역량을 강화한다. 그런데 3차 북핵 실험 이후 한반도에서 군사적 초긴장 국면 이 전개됨에 따라, 전시작전권 전환의 시 기에 대한 새로운 논란이 제기될 가능성이 있다. 나. 제재와 협상을 통한 비핵화 추진 박근혜정부는 북핵 억지와 불용, 그리고 핵실험에 대한 엄중한 대응 등의 대원칙하 에 남북 핵회담, 한 중 미 전략대화, 6 자회담, 유엔 등 각종 외교수단을 활용하 여 북핵문제를 해결하고자 한다. 박근혜정부의 비핵화 정책은 첫째, 비핵 화를 위한 협상을 모색하면서, 북한의 핵 도발에 대비한 억제력 구축과 안보리 결의 위반에 대한 엄중한 제재 부과 등 다차원 적 접근을 추진하는 특징이 있다. 둘째, 종래와 같은 6자회담과 남북대화 만으로 북한 비핵화를 달성하기 어렵다는 판단하에 기존 대화채널에 더해 한 미 중 3자 전략대화의 가동과 국제사회와 협 력방안을 제기한다. 셋째, 북한 비핵화를 가능케 하기 위해 구조적 배경이 필요하다는 판단에서 남북 관계 발전과 동북아 협력이라는 큰 틀 접 근법을 제시한다. 45

다. 한반도 신뢰 프로세스 를 통한 남북관 계 정상화 박근혜정부는 남북관계의 정상화 를 통 해 평화와 신뢰의 새로운 한반도 를 추구 한다. 그리고 이를 위한 방법론으로서 상 호 신뢰형성을 위한 한반도 신뢰 프로세 스 를 제시하였다. 한반도 신뢰프로세스 는 박근혜정부의 대북정책을 대변하는 브 랜드로 부각된다. 그런데 전문가 그룹 사 이에서는 아직 신뢰프로세스 에 대한 이해 가 부족하고 정부의 추가 설명을 요구하고 있어, 이를 해소하기 위한 정부의 노력이 뒤따를 전망이다. 박근혜정부의 신뢰프로세스 는 원래 남 북한 간 군사, 핵문제, 화해협력, 통일 등 4개 분야 중 화해협력에 한정되어 사용되 었다. 예를 들면, 인수위 국정과제 124번 한반도 신뢰프로세스를 통한 남북관계 정 상화 는 남북대화, 교류협력, 인도지원 등 만을 다루고 있고, 군사와 외교 분야는 제 외하고 있다. 다른 한편, 한반도 신뢰 프로세스 를 보 다 광범위하게 해석할 경우, 남북 간 군사, 핵, 화해협력, 통일 등의 분야에 포괄적으 로 적용되는 방법론으로 볼 수도 있다. 박근혜정부는 남북 간 신뢰프로세스 를 가동하고 신뢰를 쌓기 위한 조치로서 다음 을 제기한다. 첫째, 기존 남북합의를 준수 해야 하는바, 우선 기존 합의에 담긴 평화 와 상호존중의 정신을 실천하며, 세부 사 항은 현실에 맞게 조정한다. 둘째, 다양한 남북대화 채널을 가동하고 정상회담을 개 최한다. 셋째, 인도적 문제는 정치적 상황 과 분리하여 대응토록 한다. 인도지원은 국제기구를 통해 투명성을 보장하고, 이산 가족, 국군포로, 납북자 문제 등을 조속히 해결토록 노력한다. 넷째, 남북 간 호혜적 경제협력과 교류를 활성화하고 내실화한 다. 단, 남북교류협력사무소 교환 설치는 여건을 감안하여 검토한다. 다섯째, 정 치 군사적 신뢰구축과 사회 경제적 교류 협력을 상호보완적으로 발전시킨다. 마지막으로, 한반도 신뢰프로세스 의 연장선상에서 상호보완적인 동아시아의 지 속가능한 평화와 발전을 위해 동북아 평화 협력 구상 을 제시한다. 이는 동북아판 헬 싱키 프로세스 인 서울 프로세스 의 출발 점이 될 것이다. 라. 작은 통일로 행복한 통일기반 조성 박근혜정부는 통일을 적극 준비하는 차 원에서 통일비전을 재정립하고 남북 간 경 제환경공동체 를 추진하여 행복한 통일의 기반을 조성하고자 한다. 그리고 통일 준 비를 위한 주요 과제로서 다음을 제시한 다. 3) 첫째, 남북 간 각종 환경프로젝트를 추 진하여 그린 데탕트(Green Détente) 를 통 한 환경공동체 를 구축한다. 둘째, 북한 인권 개선을 통한 행복한 통일 을 위한 여 건을 조성한다. 셋째, 신뢰와 비핵화 진전 에 따라 한반도 경제공동체 건설을 위한 비전 코리아 프로젝트 를 추진한다. 그리 고 북한경제의 자생력을 제고하기 위한 인 프라를 확충하고 국제금융기구의 가입을 지원한다. 넷째, 통일정책의 일관성을 유지 하고 국민적 합의를 유지하기 위해 민족공 동체통일방안 을 계승하고 발전방향을 공 론화한다. 다섯째, 통일재원을 법제화하 고 통일연구역량을 확충하는 등 통일준비 역량을 강화한다. 마지막으로 국제사회에 서 우리의 통일노력에 대한 공감대를 확 46

산시키기 위한 통일외교와 국제협력을 강 화한다. 2. 대북정책 기조의 4개 특징 박근혜정부의 대북정책 기조는 균형성, 포괄성, 능동성, 단계성 등 4개 특징이 있 다. 첫째, 박근혜정부는 종래 포용정책, 봉 쇄정책 등 단선적이고 일방적인 대북정책 의 한계와 부작용을 인식하고, 다양한 정 책수단과 정책노선을 필요에 따라 동시에 채용하는 균형성(alignment) 을 중시한다. 종래 대북정책은 포용과 압박을 양자택일 적인 접근법으로 추진하는 경향이 있었다. 그런데 박근혜정부는 효과적인 대북정책을 추진하기 위해 북한의 도발에 대해서는 단 호한 압박과 봉쇄를 추진하면서도, 남북 간 경협과 인도 부분에서는 포용적 정책을 병행하는 균형성을 강조한다. 따라서 박근혜정부의 대북 균형정책 은 군사안보와 교류협력, 남북대화와 국제협 력, 협상과 억지 등 일견 대립적인 정책요 소를 필요에 따라 조화롭게 조율 하여 효 과적으로 활용하고자 한다. 예를 들면, 최 근 북한의 3차 핵실험으로 북한의 핵위협 이 현실화되자, 박근혜정부는 대북 억지력 과 방위체제 강화를 대북정책의 주요 요소 로 강조한다. 전면적인 대북 압박 기조에 도 불구하고, 대북 인도지원 등은 필요에 따라 추진할 수도 있다는 입장이다. 둘째, 박근혜정부는 대북정책의 포괄성 을 중시한다. 특히 한반도 비핵화와 행복 한 통일시대 의 목표 달성을 위해 남북대 화, 미 북 대화, 6자회담 등 다양한 대화 채널을 동원하고자 한다. 또한 정치, 군사, 경제, 인도 등 다면적 차원에서 입체적이 고 복합적인 대북전략을 모색한다. 박근혜정부의 대북정책은 종래 분절적 으로 추진되었던 국방, 통일, 외교정책이 모두 동일 목표를 향해 유기적으로 상호 연결하여 사용하는 특징이 있다. 박근혜정 부가 국가안보실을 새로이 도입한 것도 복 합적인 대북정책을 추진하기 위한 제도적 기반을 갖추기 위한 것으로 이해할 수 있 다. 셋째, 박근혜정부는 현 남북관계와 북핵 문제의 교착에 대해 종래와 같은 대응적이 며(reactive) 피동적인 접근을 지양하고, 현 상타개를 목표로 능동적(proactive) 인 접 근을 모색한다. 이전 대북정책은 남북 간 깊은 상호불신 을 이유로 관계개선 가능성을 포기한 채 소극적인 자세를 보였다. 그러나 박근혜정 부는 취임사에서도 우리가 처한 안보상황 이 너무 엄중하지만 여기에만 머물 수는 없다. 4) 고 말했듯이 한반도 비전에 대한 신념을 갖고 현상타개를 위한 의지를 표명 하고 있다. 한편, 박근혜정부에게 신뢰 란 무조건 적이며 일방적인 믿음이 아니다. 오히려 약속 불이행에 대해 책임을 지게 만들어 약속을 지키지 않으면 안 되도록 하여 상 호 긍정적인 신뢰의 버릇을 축적토록 하는 적극적인 전략개념을 포함한다. 이 때 박 근혜정부의 신뢰 는 일방적인 신뢰가 아니 라 미 레이건 대통령이 대( 對 ) 소련 관계에 서 적용한 믿지만 검증하라(Trust, but verify) 는 격언을 연상시킨다. 마지막으로 넷째, 박근혜정부는 남북문 제를 단숨에 해결하는 것이 어렵다는 한계 47

를 인식하고 상호 신뢰를 축적하며 한걸음 씩 나아가는 단계적 인 접근을 추구한다. 이전 정부는 남북관계의 교착상태를 타 개하는 방안으로 정상회담 또는 핵합의 등 정치 외교적 빅딜을 추구하는 경향이 있 었다. 그런데 박근혜정부는 취임사에서 확실한 억지력을 바탕으로 남북 간에 신 뢰를 쌓기 위해 한 걸음 한 걸음 나아갈 것을 선언하였듯이 일시적인 성과주의보다 는 단계적인 신뢰 구축을 중시하는 경향이 있다. 과거 남북합의와 북핵합의는 잉크가 마르기도 전에 이행되지 않거나 붕괴되는 경향을 보였다. 이런 합의 붕괴 사태의 재 발을 방지하기 위해, 박근혜정부는 신뢰구 축을 중시하여 안정적인 합의이행체제를 만들고자 한다. Ⅲ. 지속가능 평화와 비핵화를 위한 정책과제 새로이 출범한 박근혜정부는 긴급현안 으로 등장한 북핵정책 이외에도 다양한 대 북 정책과제에 직면하게 될 것이다. 따라 서 여기서는 중요하거나 즉각적인 대처가 필요한 정책과제로 대북 군사적 억제력 강 화, 대북제재와 비핵화 협상, 남북관계 정 상화, 통일방안 개선, 국내 핵무장론 대응 등 5 개를 선정하고 토론하였다. 북한의 1. 대북 억제력 강화 3차 핵실험으로 인해 북핵에 대 한 각종 우려가 현실로 다가왔다. 즉, 김정 은 체제의 강한 핵무장 의지를 재확인하 고, 미사일 탑재용 소형 핵탄두의 개발 가 능성이 증가하며, 북한의 로켓 능력과 결 합할 때 군사적 핵위협이 현실화되고, 재 고가 제한된 플루토늄탄에 더해 새로운 우 라늄탄 개발 과 대량생산 가능성이 현실화 되었다. 따라서 북한의 핵사용과 사용위협 에 대한 군사적 대응조치의 필요성이 크게 부각되었다. 우리 정부는 북핵위협에 대해 비핵 군사 력을 활용한 대응방안을 모색 중이다. 한 편, 사회 일각에서는 비핵 군사력 대응의 한계를 지적하고 우리도 핵무장하거나, 또 는 잠재력 핵력 보유, 전술핵 재반입 등을 요구하고 있는데, 핵대응론은 아래에서 별 도로 토론한다. 북한의 핵무기 실전 배치는 아직 수 년 이 더 걸릴 것으로 추산되고 있지만 핵위 협은 이미 진행되고 있어 우리의 군사적 대응체제 구축이 매우 시급하다. 그런데 북핵에 대한 재래식 억제력을 구비하기 위 해서는 아래 사항에 대한 검토와 보완이 필요하다. 첫째, 경제위기가 지속되고 복지예산이 급증하는 상황에서 새로운 방위체제를 구 축하기 위한 충분한 예산 확보가 필요해 큰 난관이다. 예산확보를 위해서는 우선 북한의 군사적 위협과 필요충분 방위력에 대한 객관적인 평가가 전제되어야 한다. 그리고 이런 객관적인 자료를 근거로 하여 국민과 국회를 설득하고, 구하는 작업이 필요하다. 둘째, 국민적 합의를 억제력 구축을 위한 군사기술적 난관을 극복해야 한다. 남북 간 짧은 종심 ( 縱 深 ) 과 각종 군사기술적 한계로 인해 대 북 선제공격과 미사일방어체제의 군사적 48

효과성에 대한 적지 않은 의문이 있다. 따 라서 정보체제를 획기적으로 강화하고, 미 사일 대응력도 획기적으로 증진하기 위한 기술개발이 필요하다. 셋째, 북한의 핵능력 강화와 위협적 언 동에 대해 한국은 대응 군사력을 강화해야 만 한다. 그런데 대북 억제력을 갖기 위한 우리의 자위적 조치가 종종 한반도와 동북 아의 군비경쟁을 초래한다는 비판도 있다. 일본도 북한의 핵도발을 계기로 군사력을 강화하고, 심지어 평화헌법 개정을 통해 재무장하려는 움직임도 있다. 미국의 아시 아 재개입 정책에 더해 일본의 재무장 움 직임은 동북아 지역에서 강대국 간 갈등구 조를 심화시킬 우려도 있다. 따라서 우리 는 주변국들이 북핵사태를 맞이하여 북한 비핵화를 위해 노력하기보다는 각자 군비 를 강화하는 데 이용하는 것을 경계하고 저지해야 한다. 이를 위해 국가안보실을 중심으로 국방 외교 통일 분야의 긴밀한 공조와 협력이 필요하다. 넷째, 북한이 핵무장을 과신하여 소규모 군사적 도발을 일으킬 가능성이 증가함에 따라 이에 대한 억지체제와 군사적 대응체 제를 조속히 구비해야 한다. 북한 김정은 체제는 정치적으로 내부 정비를 거의 달성 하였다고 평가할 수 있지만, 경제위기와 식량위기가 지속되어 여전히 체제안정성이 도전받고 있다. 따라서 주민불만을 탄압하 고 분출시키기 위해 끊임없이 대외위기를 조장할 가능성이 높다. 이런 북한을 상대 로 하여 매우 강력한 억제체제를 구축하 고, 억제가 실패하여 국지도발이 발생할 경우 이를 응징할 수 있는 역량을 갖추어 야 한다. 북한의 국지도발에 대해 단호히 응징하면서도 이런 상황이 전면전으로 확 산되지 않도록 하는 전략도 강구되어야 한다. 2. 대북 제재와 비핵화 협상 박근혜정부는 북핵 억지와 불용, 그리고 핵실험에 대한 엄중한 대응 등의 대원칙하 에 남북 핵회담, 한 중 미 전략대화, 6 자회담, 유엔 등 각종 양자와 다자협상을 활용하여 큰 틀에서 북한 비핵화를 추진하 려고 한다. 또한 비핵화를 위한 협상을 모 색하면서도, 북한의 핵도발에 대비한 억제 력 구축과 안보리 결의 위반에 대한 엄중 한 제재 부과 등 다변적 접근을 추진하는 특징이 있다. 이는 종래 봉쇄, 제재 또는 대화 일변도에서 탈피하여 복합적인 정책 을 선택한 것으로 평가할 수 있다. 그런데 비핵화 프로세스의 본격적인 가동을 위해 서는 아래와 같은 문제점에 대한 추가 검 토와 대안모색이 필요하다. 첫째, 박근혜정부는 한 미 중 3자 전 략대화를 북한 비핵화에 활용한다는 구상 을 제시하였는데 5), 그 실현성에 대한 의문 이 제기된다. 북한 문제를 둘러싸고 한 미 중 3국이 상호 간에 적지 않은 전략적 오해와 의구심을 갖고 있다는 점을 감안할 때, 3국 대화의 필요성 자체를 거부하지 않을 것으로 보인다. 그러나 중국 정부가 이명박 정부가 제기한 5자회담을 거부했다 는 점을 감안할 때, 3자 전략대화에도 불 참할 가능성도 있다. 따라서 우리 정부는 3 자 전략대화의 취지와 목적에 대해 미 중을 설득하기 위한 사전협의를 추진해야 할 것이다. 또한 정부 간 3차 전략대화를 개최하기 위한 분위기 조성 차원에서 3자 49

전문가 대화도 도움이 될 것이다. 둘째, 한반도형 비핵화 모델을 개발한 다. 효과적인 비핵화 모델이 없다면, 미 북 핵대화와 6자회담은 마냥 공전할 것이 다. 과거 북한 비핵화 전략은 아르헨티나 - 브라질식 상호사찰 모델, 우크라이나식 안 보- 경제 교환 모델, 리비아식 정치적 빅딜 모델 등을 모방하였다. 그런데 이들은 정 권변화 또는 자발적 비핵화 결정 등을 전 제로 하여 북한에 그대로 적용하기 어렵 다. 새로운 비핵화 모델은 9 19 6자공동 성명에 따라 비핵화와 더불어 남북관계 개 선, 미 북 관계 개선, 경제 에너지 지원, 한반도평화체제, 동북아안보협력 등을 포 괄하는 로드맵을 포함해야 한다. 셋째, 최우선 비핵화 조치는 2 29 미 북 합의(2012)에 따라 핵활동을 동결하고, 9 19 6 자공동성명 (2005)의 포괄적 비핵화 원칙을 재확인하는 데서 시작해야 한다. 핵동결을 위해 정치 경제적 양보를 부담 하더라도, 이를 통해 핵무장 증강과 사태 악화를 저지하는 효과가 있다. 넷째, 핵협상의 성과를 보장하기 위해 강화된 협상과 제재를 병행한다. 일방적 봉쇄정책은 북핵사태를 더욱 악화시키고, 일방적 포용정책은 북한의 핵무장 의지를 과소평가하는 오류에 빠졌다. 북핵위협에 대한 군사적 대응체제를 정비하고 유엔안 보리 제재체제를 유지하는 것은 북한을 협 상테이블에 나오게 할 뿐 아니라 우리 협 상력을 강화시키는 효과가 있다. 효과적인 대북제재를 달성하기 위해 중 국의 전적인 협조를 확보하려는 외교적 노 력이 필요하다. 그런데 중국은 한 미 일 정부의 대북 제재 강화 요구에 대해 동북 아의 미 중 간 경합구도를 감안하여 비협 조적인 자세를 보이는 경향이 있다. 이 때 중국에 대해 양자외교 차원에서 요구하기 보다는 국제비확산 체제가 요구하는 비확 산 의무를 충실히 이행할 것을 요구하는 다자적 요구가 보다 효과적일 것으로 보 인다. 마지막으로, 북한 변화정책을 병행 추진 한다. 북한이 현재의 선군정치를 유지하 고, 국제규범을 무시하며 주민을 희생시키 는 체제를 유지하는 한 비핵화 가능성은 매우 낮다. 따라서 국제사회와 더불어 북 한의 개혁 개방과 변화를 위한 관여정책 을 적극 추진한다. 3. 남북관계 정상화 박근혜정부는 남북 간 대치국면을 타개 하기 위해 남북관계 정상화 를 목표로 한 반도 신뢰프로세스 를 제시하였으나, 북한 의 3 차 핵실험 이후 신뢰프로세스 의 가동 시기와 그 적실성에 대한 의문이 제기되고 있다. 북핵 국면을 감안하여 인수위가 발 표(2월21 일)한 국정과제에서도 단기적으로 는 억지와 안보를 강화하되, 중장기적으로 남북관계 정상화 및 지속가능한 한반도 평 화 실현 을 목표로 제시하여 신뢰프로세 스 를 중장기 과제로 넘기는 인상을 주었 다. 6) 한편, 박근혜 신정부는 이런 비판과 인 식을 불식시키기 위해 신뢰프로세스 가 북 한의 핵도발도 감안하여 만들어진 것이라 고 설명하고 있다. 박근혜 대통령은 취임 사(2월25 일)에서 현 안보 국면이 매우 엄 중하지만 이런 상황에 마냥 머물 수만은 없다 는 판단에서 확실한 억지력을 바탕 50

으로 남북 간에 신뢰를 쌓기 위해 한걸음 씩 나아갈 것 을 제안하여 북한에 대한 적 극적인 접근을 시사하고 있다. 7) 박근혜정부의 신뢰프로세스 는 남북 간 신뢰에 대한 근본적인 문제를 직시하고 이 에 대해 근본적인 처방을 제시하는 장점이 있다. 그렇지만 북한이 변하기 어려운 경 직된 체제인 만큼 신뢰프로세스 의 시작이 어려울 것이라는 문제도 남아있다. 신뢰 프로세스 는 북한의 변화와 신뢰의 축적 가 능성을 기대하는 측면도 있지만, 만약 신 뢰프로세스 가동을 위한 조건을 제기하거 나 목표치를 높게 설정한다면 매우 달성하 기 어려운 과제가 될 것이다. 4. 통일방안 개선 박근혜정부는 국정과제(125)에서 통일 비전을 재정립하고 남북 간 경제환경 공동 체를 추진함으로써 행복한 통일의 기반을 조성한다 는 목표를 제시하였다. 8) 이를 위 한 하부 과제의 하나로 민족공동체통일방 안 의 발전방안을 검토할 것을 제시한 것은 다소 특이하지만, 주목할 가치가 있다. 현재 한국의 공식적인 통일방안은 (3단 계)민족공동체통일방안 이다. 이는 화해협 력-남북연합 - 통일국가 등 점진적인 3단 계 통일과정을 제시하고 있는데, 1989년 노태우 정부에서 채택되어 조금 변화가 있 었지만 지금까지 그 틀을 유지하고 있다. 21세기의 새로운 한반도와 세계정세를 맞 이하여 사반세기 전에 만들어진 통일방안 의 유효성과 개선 필요성을 재점검한다는 문제제기는 매우 적절하다. 지난 20여 년간 우리 정부는 북한에 의 한 적화통일과 우리의 흡수통일을 부정하 면서, 점진적, 민주적, 평화적 통일만이 유 일한 통일방안이라 주장하여 왔다. 최근 들어 북한의 만성적인 경제위기와 식량위 기, 독재와 인권탄압, 핵무장, 군사도발 등 소위 각종 북한 문제에 대한 완전한 해결 책으로서 통일의 필요성이 새로이 제기되 고 있다. 따라서 통일에 대한 비전을 수립하고 통 일방안을 재점검하여 이에 대해 주변국과 국제사회의 지지를 확보하여 통일의 실현 성을 제고할 필요성이 있다. 예를 들면, 통 일한국의 비전으로 비핵평화개방국가 를 제시하며, 주변국으로 하여금 한반도의 통 일에 대한 거부감을 해소하고, 현재와 같 은 불안정과 핵위협에서 벗어나는 통일의 장점을 적극적으로 검토하도록 하는 근거 를 제공한다. 또한 남북 기본합의서에 따 른 남북 상호실체의 인정과 존중 정신에 기반하고, 또한 민족 이 갖는 배타적 의미 에서 탈피하기 위해 민족공동체통일방안 을 남북공동체통일방안 으로 개선하는 방 안도 검토할 것을 제기한다. Ⅳ. 정책제안과 고려사항 3차 북핵실험과 그 여파로 한반도는 초 긴장 상태에 놓여있다. 새로운 유엔안보리 제재결의에 대해 북한은 연일 핵 선제공 격, 정전협정 파기, 남북합의 파기 등 공격 적 언동을 쏟아내고, 우리도 이에 맞상대 하지 않을 수밖에 없는 상황이다. 안보위 기가 더 고조된다면 한국 경제가 큰 충격 을 받을 우려마저 제기되는 상황이다. 그 51

런데 지난 20년간 북핵과 남북관계 패턴을 본다면, 이런 위기국면이 마냥 지속될 가 능성은 높지 않다. 주변국의 개입으로 새 로이 협상국면이 전개될 가능성이 있다. 따라서 우리는 현 도발과 위기국면에 대 한 엄중히 대응하는 한편, 대화와 협상을 통해 위기를 완화하고 북핵 문제에 대해 근본적인 해결방안을 모색해야 한다. 이를 위한 방안을 아래와 같이 제안한다. 첫째, 금년 상반기 중으로 한반도 신뢰 프로세스 로드맵을 작성해야 한다. 과거 의 우리 대북정책은 명확한 목표의식과 전 략을 갖고 체계적으로 추진되지 못했다. 특히 북한의 판 흔들기 식 도발에 대해 단 순히 반응적으로 대응하는 데 그치지 않 고, 나아가 한국식 판 만들기 를 위한 비 핵화 로드맵을 제시하여 국제사회의 지지 를 받도록 한다. 특히 박근혜정부는 종래 사건대응적 대 북정책에서 벗어나 목표지향적이며 능동적 인 대북정책을 추진하고자 하는 의지를 표 명하고 있다. 이 의지를 구체화하는 차원 에서 신뢰프로세스 에 대한 로드맵을 조기 에 작성할 것을 제기한다. 박근혜정부의 대북정책은 군사적 억지, 비핵화, 교류협 력, 통일, 동북아협력 등 매우 포괄적인 영 역을 포함하고 있는바, 신뢰프로세스 로 드맵은 이런 다양한 영역을 포함토록 해야 한다. 이 로드맵은 한국의 한반도 평화와 비핵화 비전을 제시하여 우리의 강력한 정책의지를 주변국과 북한에 알리는 효과 가 있고, 한국 정부의 정책 주도권을 가능 케 할 것이다. 이 작업을 위해 외교, 국 방, 통일 분야 국책연구원의 공동작업도 필요하다. 둘째, 북핵에 대한 탐지 및 대응역량, 그 리고 핵문제 전반에 대한 핵정책 역량을 획기적으로 강화해야 한다. 북한의 핵전력 화가 가속화되는 가운데 국내에서는 북한 의 핵능력과 핵실험을 평가하고 대응전략 을 수립하는 데 필요한 핵정책 역량이 충 분치 않아, 아직 해외 전문가에 의존하는 경향이 있다. 북핵 문제에 대한 탐지와 기 술적 분석역량을 증진하기 위해 한국원자 력통제기술원에 북핵대응센터를 설치할 것 을 제기한다. 그리고 국립외교원에서 현재 운영 중인 비확산 전문가 네트워크를 강화 하고, 이를 지원하기 위한 비확산센터를 설치토록 한다. 셋째, 북핵에 대한 대응을 둘러싸고 등 장한 핵무장론을 경계하고, 이에 대한 정 부의 입장을 정립하며 이를 알리기 위한 교육 홍보를 체계적으로 추진토록 한다. 3차 북핵실험 이후 우리 사회에서 핵무 장 주장이 거세게 일고 있다. 국민 3명 중 2 명이 핵무장을 지지하고, 정치인도 이를 주장한다. 그런데 한국의 핵무장은 국제법 상 불법이며, 현실적으로 불가능하고, 현 한미동맹체제에서 불필요하다. 핵무장론은 실현되기 어려운 혜택을 과장하는 반면, 이에 따른 비용과 희생은 외면하거나 과소 평가하여 국민을 호도하는 경향이 있다. 무엇보다 핵무장은 국제법상 불법 이며, 국제법, 유엔안보리결의 등의 비확산 의무 를 위반한다. 핵확산금지조약 (NPT)에 따 라, 1967년까지 핵무기를 개발한 5개국만 합법적 핵국 으로 인정받지만, 기타 모든 나라는 비핵국 으로서 핵비확산 의무를 진 다. 따라서 북한, 이란과 같은 비확산의무 위반국은 안보리에 회부되어 각종 제재를 받는다. 우리나라도 2004년 국내 연구자 가 몰래 극소량 핵물질을 분리한 미신고사 52

건 이 발생했을 때, 외교총력전을 통해 겨 우 안보리 회부를 저지했지만 이 사건은 1970년대 우리의 핵개발 의혹과 더불어 지 금까지 낙인으로 남아있다. 우리나라는 다른 어떤 나라보다 개방되 고 경제제재에 취약하여 현실적으로 핵개 발 시도 자체가 불가능하다. 한국은 경제 대외의존도 100%, 에너지 대외의존도 97% 등 수치에서 보듯이 세계최고 수준의 개방 통상국가이다. 만약 한국이 핵무장을 하려 면 북한이나 이란과 같이 국제통상을 포기 해야 한다. 이스라엘, 인도, 파키스탄 등 사실상 핵국 은 당초 NPT에 가입하지 않 아 비확산의무를 지지 않지만, 그래도 국 제사회는 전략물자와 원자력의 거래를 엄 격히 통제한다. 국내 일부에서는 핵무장의 어려움을 감 안하여, 한 미 원자력협정을 개정하여 농 축재처리를 확보하고 핵잠재력 을 보유하 자고 주장한다. 일견 합리적으로 보이지 만, 이 주장도 위험하고 현실성이 없다. 우 리가 핵잠재력을 갖기 위해 한 미 원자력 협정을 개정하려고 한다면, 미 정부는 이 를 결단코 반대하고 국제사회도 미국을 지 지할 것이다. 이 때 원자력의 평화적 이용 을 위한 우리의 정당한 농축재처리 요구마 저 극심한 반대에 봉착할 것이다. 북핵에 대한 완벽한 대응책은 찾기 어렵 다. 당분간 재래식 억지력 강화, 한미동맹 과 미국의 확장억지력 강화, 국제사회의 북한 핵무장 반대 등을 활용해야 할 것이 다. 그런데 조만간 북한 핵전력이 실체화 되고 실존적 위협으로 부각되면 국내에서 어떤 비용과 희생을 치르더라도 핵무장하 자는 주장이 확산될 것이다. 이런 파국을 막기 위해 우리 정부와 주변국은 비상한 각오로 조속히 획기적인 비핵화 전략을 세 우고 이행에 옮겨야 한다. 넷째, 남북대화 재개를 통해 북핵 문제 해결의 물꼬를 트고 군사적 긴장의 완화를 모색한다. 현 북핵 국면은 남북대화를 추 진하기에 유리한 환경은 아니지만, 무한정 기다리는 정책도 문제해결을 위한 방책이 아니므로 적정 시기에 현상타개와 군사적 긴장완화를 위한 남북대화가 필요하다. 박근혜정부의 신뢰프로세스 는 이명박 정부 시절 남북관계가 지나치게 교착되었 다는 반성에서 출발하였지만, 남북관계에 서 북핵과 안보 국면이 부각되는 현 상황 이 장기화될 가능성이 높아 신뢰프로세스 도 제대로 가동되기 어려운 실정이다. 따 라서 국면전환을 위한 극적인 조치가 필요 하다. 특히, 초기조치로서 천안함과 연평 도 도발에 대한 북의 입장 표명, 5 24 제 재조치, 삐라 살포와 비방방송, 인도적 지 원 등에 대한 포괄적 타개책을 모색한다. 김정은 체제는 3대 세습을 안정적으로 관리하고 또한 실제 정책주도권을 발휘하 고 있어 더 이상 김정은을 대화상대로 부 정할 필요는 없다. 그럼에도 불구하고 천 안함과 연평도 도발, 그리고 핵도발을 시 도한 김정은 체제와 당분간 정상회담은 추 진하기 어려울 것이므로, 하반기 들어 총 리급회담 또는 특사교환을 추진토록 한다. 마지막으로 성과 있는 남북대화와 합의 이행을 위해서는 제재체제를 계속 유지할 필요가 있다. 제재 해제는 단순히 대화 재 개에 대한 보상으로 제공되어서는 안 되며 반드시 비핵화 및 군사적 긴장완화 조치와 연계하여 추진해야 한다. 53

註 1) 박근혜후보 대선공약집, 세상을 바꾸는 약속 책임 있는 변화 (2012.12); 제18대 대통령직인 수위원회, 박근혜정부 국정비전 및 국정목표 (2013.2); 제18 대 대통령직인수위원회, 제18대 대통령직인수위원회 제안 박근혜정부 국정과제 (2013.2). 2) 국방부 대북성명(2013.3.7/2013.3.11). http://www.mnd.go.kr/mndmedia/mndnew/m ndplanmanage/20130307/1_-21569.jsp?topmen uno=1&leftnum=5 ( 검색일: 2013.3.15) 3) 제18 대 대통령직인수위원회, 제18대 대통령직인 수위원회 제안 박근혜정부 국정과제 (2013.2). pp. 192-3. 4) 박근혜 대통령 취임사(2013.2.25). http://www.president.go.kr/kr/president/news /news_view.php?uno=2&article_no=0&board_ no=p01&search_key=&search_value=&search_ cate_code=&order_key1=1&order_key2=1&cur_ page_no=3&cur_year=2013&cur_month=(검색 일: 2013.3.1) 5) 제18 대 대통령직인수위원회, 제18대 대통령직인 수위원회 제안 박근혜정부 국정과제 (2013.2). p.187. 6) 제18 대 대통령직인수위원회, 제18대 대통령직인 수위원회 제안 박근혜정부 국정과제 (2013.2). p.191. 7) 박근혜 대통령 취임사(2013.2.25). 8) 제18 대 대통령직인수위원회, 제18대 대통령직인 수위원회 제안 박근혜정부 국정과제 (2013.2). p.192. 54

특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 북핵 시대와 상호존중의 남북관계 ** 김 태 우 1)* I. 들어가는 글 6 25전쟁의 정전 이후 남북관계는 전 반적인 군사적 대치 속에서도 개선 과 악 화 를 반복해왔는데, 당연히 한국정부의 이니셔티브가 개선 국면을 가져오는 시발 점이 되곤 했다. 예를 들어, 1974년 박정 희 정부가 주도한 7 4 공동성명이 이후 일시적이나마 남북관계는 개선되었고, 노 태우 정부의 북방정책이 1991년 기본합의 서를 가능하게 했다. 김대중 정부의 햇볕 정책 과 노무현 정부의 평화번영정책 도 남북관계의 개선을 가져온 촉매제였다. 물 론, 북한이 핵무기 등 비대칭 군사력을 증 강했다는 점에서 남북관계의 개선이 안보 의 질적 개선을 가져온 것으로 보기는 어 렵지만, 이 기간 중 외형적으로 남북간 교 류협력이 증강되고 국민이 느낀 체감 안보 가 개선되었음은 사실이었다. 2000년대 이후 북핵 시대가 도래하면서 북한이 남북관계의 3T(term, tempo, timing) 을 지배하는 경향이 더욱 강해지고 있어, 북한이 긴장조성의 시기, 긴장의 강도, 대화 국면으로의 전환 등을 결정하는 가운데 남 북관계를 결정하는 독립변수로서의 한국의 역할은 희석되고 있다. 2012년 12월12 일 광명성 3 호 발사 이 후 북한은 전례가 없는 고강도의 벼랑끝 전술 을 구사했다. 2013 년 2월12 일 전 세계의 반대를 무릅쓰고 강행된 북한의 제3차 핵 실험은 대화를 통해 북핵을 포기시키는 것 이 산불에 물총 쏘기 와 다를 바가 없음을 재확인시켜 주었으며, 이어서 북한은 3월 11~21 일 실시된 키 리졸브 한 미 연합 훈련을 북침용 핵전쟁 연습 으로 비난하면 서 남북관계를 벼랑끝으로 내몰고 개성공 단의 가동을 중단시켰다. 한국과 미국의 대화 제의에 대해서는 먼저 유엔의 대북 제재를 철회하고 적대행위를 중단하라 는 적반하장( 賊 反 荷 杖 ) 으로 맞서고 있다. 통상 북한의 벼랑끝 전술은 대내용, 대 외용, 그리고 대남용 목적들을 염두에 둔, 다시 말해 이성적 요인들(rational factors) 에 의거한 계산에서 나온 언행이었다. 대 내용 목적이란 외부 긴장조성을 통해 내부 결속을 도모하는 것으로 많은 나라의 독재 * 동국대 석좌교수, 전 통일연구원장 ** 본고는 당 협회 주최 제4 회 정책대토론회(2013. 5.10) 에서 발표한 내용을 바탕으로 재정리한 글임. 외교, 제105 호 (2013. 4) 55

정권들이 사용해온 고전적 수법이며, 대외 용 목적이란 미국과의 대등한 대화를 통해 핵보유국 지위를 인정받고 반대급부를 챙 기는 것을 의미한다. 대남용 목적이란 협박 과 도발을 통해 한국정부와 국민을 심리적 으로 압박하고 한국내 국론분열을 부추김 으로써 남북관계를 주도하는 것을 의미한 다. 여기에 더하여, 김정일이라는 노회한 지도자의 사망과 젊은 지도자의 등장으로 인한 비이성적 요인들(irrational factors), 즉 감정적 요인들도 긴장의 강도를 더하는 데 상당부분 작용하고 있다. 어쨌든 군사 력을 제외하고 나면 파탄상태나 다름없는 북한이 벼랑끝 전술을 통해 38배의 경제력 을 가진 한국을 압박하고 남북관계를 주도 하는 것이 엄연한 현실이 되고 있다. 이러한 상황은 한국정부와 국민에게 엄 중한 정책과제를 부여하고 있다. 북한의 변 화를 통해 남북관계를 국제적 기준(global standards)이 통하는 상호존중의 관계로 발 전시키면서 헌법 제4 조가 명시한 자유민 주주의 질서에 입각한 평화통일 을 추구해 야 하는 한국으로서는 북한이 남북관계를 주도하는 현 상황을 타파해야 하며, 그러 기 위해서는 한국의 대북정책이 북한의 행 동을 결정하는 주요변수가 되도록 만들어 야 한다. 북한으로 하여금 한국을 압박할 수 있다고 믿게 만드는 원천인 비대칭 위 협은 조속히 불식시켜야 하고, 당장 불가 능하다면 비대칭 위협을 상쇄하는 특단의 조치들을 취해야 한다. 요컨대, 한국에게 는 핵위협을 앞세우고 남북관계를 모든 것을 주도하려는 북한의 기도를 차단하고 상호존중의 남북관계를 열어야 하는 과제 가 부여되어 있으며, 이러한 과제를 간과 하는 경우 남북관계는 포식자와 피식자의 관계(predator-prey relations) 로 전락할 수 있다. Ⅱ. 최근 북한의 대남 대미 위협 북한은 2012년 12월12 일 광명성 3 호 발사 이후 4개월 이상 동안 지속적으로 대 남위협을 쏟아냈다. 1월28일 조선중앙통신 은 우리가 계속 발사할 위성들과 높은 수 준의 핵실험은 인민의 철천지원수 미제를 겨냥할 것 으로 경고했다. 2013년 2월12일 제3 차 핵실험 이후에도 연례적인 키 리졸 브 훈련을 맹비난하면서, 정전협정 백지 화 선언 및 미 북 간 군사전화 차단(3 월5일 김영철 인민군 정찰총국장), 서울 워싱턴 불바다 위협(3월6 일 조선중앙통신 ), 침략자 들의 본거지에 대한 핵 선제타격 행사 위 협(3월7 일 북한 외무성 대변인), 남북 불가 침합의 폐기 선언(3월 8 일, 조평통), 판문점 직통전화 차단(3월11 일), 미사일 포병부 대 1 호 전투근무태세 선언(3월26 일 인민군 최고사령부), 한반도 핵전쟁 상황 조성 선 언(3월26 일 북한 외무성), 남북간 군 통신선 단절 통고(3월 27일 남북장성급회담 북측 단 장), 한국직원의 개성공단 출경 차단(4월3 일), 첨단 핵타격 최종 비준 선언(4월4 일 인민군 총참모부 대변인), 개성공단 북한 근 로자 철수(4월 8 일), 4월11일자 한국의 대화 제의를 빈껍데기 로 일축(4월 14 일, 조평통), 대화의 전제조건으로 유엔의 대북제재 철 회 및 미국과 남조선의 대북 적대행위 중 단 요구(4월18 일 국방위원회 정책국) 등 초 강경 행보를 이어갔다. 이상의 대남 위협들을 종합해보면 몇 56

가지의 특징들을 발견할 수 있는데, 첫째 이번 대남위협에는 군부의 입장이 강하게 투영된 것으로 보인다. 김정은 체제의 등 장 이후 2012년 동안 북한에서는 김정일 시대의 선군( 先 軍 ) 정치 를 통해 비대해진 군부의 역할을 축소하고 당의 중심적 역 할을 회복하려는 움직임과 함께 리영호 당시 총참모장이 숙청되었지만 김정은 정 권이 군을 확실하게 장악하지 못하고 있 는 징후들이 많다. 김정은 정권으로서는 군부를 다시 추스르고 군부와의 전략적 공생(strategic symbiosis)을 도모해야 할 이유들이 많다. 북한이 벼랑끝 행보에는 군부를 격려하고 군의 충성심 경쟁을 유발 하려 한 측면이 있었던 것으로 보인다. 둘째, 핵 선제타격 전면전 불사 청와 대 초토화 등의 극단적 표현에서 보듯 북 한의 대남위협은 강도와 기간에 있어 전례 가 없을 만큼 고강도였으며, 후발 핵보유 국일수록 자신들의 핵보유를 기정사실로 보호받기 위해 오히려 핵 선제사용 포기 (no first use) 정책을 공약하고 있는 사실 을 감안한다면 1) 비핵국인 한국에 대한 북 한의 핵 선제타격 불사 위협은 세계에서 유례가 없는 충격적인 수준이었다. 이러한 충격적 표현들은 제3차 핵실험의 성공으로 인한 고무감과 함께 사실상의 신생 핵보유 국으로서 세계 핵질서에 적응함에 있어 미 숙함을 드러낸 것으로 보인다. 셋째, 북한은 워싱턴 불바다 1호 전투 근무태세 전시상황 적용 미사일 기술준 비공정계획서 등 무수한 신조어들을 사용 하면서 정전협정 백지화, 판문점 대표부 활동 중단, 미 북 간 군사전화 차단, 개성 공단 잠정 폐쇄 등 연거푸 새로운 조치들 을 양산했지만, 여기에는 좌절감이 반영된 것으로 보인다. 즉, 1일 1 건 방식의 대남 위협에도 불구하고 한국사회는 안정을 유 지했으며, 한국내에는 도발시 응징 불가 피 라는 여론이 형성되어 있었기 때문에 실 제로 무력도발을 감행하지 못했던 것으로 보인다. 천안함-연평도 이후 한국의 국방 부는 북한이 또 다시 무력도발을 감행할 경우 가차없이 응징하고 배후 지휘세력까 지 타격한다는 원칙을 거듭 천명해왔고, 이명박 대통령에 이어 박근혜 대통령도 군 에게 북한 도발시 정치적 고려를 하지 말 고 즉각 대응할 것 을 당부한 바 있다. 2) 이러한 상황에서 북한으로서는 도발을 하 면 응징을 당할 수밖에 없다는 점을 유의 했을 것이다. 넷째, 북한이 쏟아낸 험구( 險 口 ) 들에는 비이성적 요인들이 반영되어 있었다. 북한 은 한국 일간지가 한국군이 북한이 무력 도발이 있을시 김일성-김정일 동상을 타 격하는 계획을 가지고 있다 고 보도한데 대하여 3) 발끈하는 자세를 보였고, 미국이 연합훈련에 B-52 전략폭격기와 핵추진 잠 수함을 참가시킨 것에 대해서도 격렬한 반 응을 보였다. 우리의 첫 타격에 미국 본토 와 하와이 그리고 괌도가 녹아나고 남조선 주둔 미군기지는 물론 청와대와 괴뢰군 기 지도 동시에 초토화될 것 이라는 3월30일 자 정부정당단체 특별성명은 황당한 주장 으로 격한 감정과 콤플렉스가 담긴 것으로 해석된다. 북한의 한국직원의 개성공단 출경 차단 으로 시작된 개성공단 사태에도 비이성 적 감정적 요인들이 크게 반영된 것으로 보인다. 개성공단은 2010년 천안함-연평 도 사태시에도 차질없이 가동되었는데, 이 는 남과 북 모두가 개성공단은 공동의 자 57

산 이라는 이성적 판단을 하고 있었기 때 문이었다. 그러나 2013년 3월 한국의 일부 언론과 전문가들이 개성공단이 달러박스 이므로 건드리지 않을 것 으로 분석한 것 에 대해 북한은 체제 존엄성 훼손 을 거론 하면서 발끈했다. 3월30일 북한은 중앙특 구개발지도총국 대변인 담화를 통해 괴뢰 역적들이 개성공업지구가 간신히 유지되는 것에 대해 나발질을 하며 우리의 존엄을 훼손하려 든다면 공업지구를 가차없이 차 단 폐쇄해버리게 될 것 이라며 경고했다. 이어서 4월3일에는 한국 직원의 개성공단 으로의 출경을 차단했고, 4월8일 북한 근 로자들을 철수시켰다. 개성공단 가동이 중 단된 상태에서 북한이 식자재와 의료품의 반입마저 거부하는 사태가 길어지자 4월26일 한국정부는 자국민 보호 차원에서 잔류인 원의 철수를 명령해야 했다. 4월28일 북한의 중앙특구개발지도총국 대변인이 개성공업지구가 폐쇄되면 막대 한 손해를 보는 것은 남측이며 우리는 밑 져야 본전 이라고 했지만, 사실은 남과 북 모두에게 막대한 피해를 가져오게 되어 있 다. 한국의 경우 공단조성에만 약 1조원의 돈이 투입되었고 당장 개성공단에 진출한 123개 기업들과 관련 업체들이 피해를 입 는다. 개성공단은 2012년 한해에 약 5억 달 러의 생산고를 기록했고 년까지 누적 생산액은 약 2004년 이후 2012 20억 달러에 달 한다. 북한에게 있어 개성공단은 연 8,600만 달러의 임금 수입으로 5만 3천 명의 근로 자와 약 25만 명의 부양가족에게 경제적 도움을 주고 있으며, 2004년 이후 누적 임 금액은 약 3 억 달러이다. 눈에 보이지 않는 손실은 이보다 더 크 다. 한국에게 있어 개성공단의 폐쇄는 안 보불안을 부추겨 국가신용도를 떨어뜨릴 수 있어 외국인 투자를 위축시키거나 금융 비용을 증가시키는 요인이 될 수 있다. 북 한의 경우, 금강산 사업에 이어 개성공단 마저 폐쇄되어 압류 몰수의 전철을 밟는 다면 이는 남북투자보장합의 와 개성공업 지구법 을 위배하는 것으로 4) 향후 외국인 투자 유치에 치명적인 악영향을 미치게 될 것이다. 이렇듯 개성공단의 폐쇄는 남과 북 모두에게 막대한 피해를 가져오는 사안 이기 때문에 우리는 밑져야 본전 이라는 북한의 주장에는 상당한 감정이 실려있는 것으로 봐야 한다. 다섯째, 북한이 미국에 대해 보인 언행 들은 김정은 정권이 미국에 대해서는 복합 적인 생각을 가지고 있음을 나타냈다. 북 한은 B-52, B-2, F-22 등 최신예 전폭격 기와 전투기들의 출격 훈련에 대해서 미사 일 포병부대에 1 호 전투근무 태세 를 하 달하고 미 본토와 하와이 그리고 태평양의 미제 침략군의 기지들과 주한미군에 대한 타격 을 공언하는 등 격렬한 감정을 표출하 면서도 4월 존 케리 국무장관이 아시아 순 방을 통해 대북공조를 요청한데 대해서는 직접적인 비난을 삼갔다. 대신, 4월18일자 국방위원회 정책국의 발표를 통해 대화를 원한다면 먼저 유엔의 대북제재를 철회하 고 우리에 대한 적대행위를 중단하라 고 요구했는데, 이는 일정한 조건이 성숙되면 대화를 하겠다는 의미를 담고 있는 것으로 해석된다. 이를 북한이 미국의 군사력에 대해 상당한 두려움을 느끼고 있음과 여전 히 미국을 주 협상상대로 간주해온 종래의 입장을 견지하고 있음을 의미한다. 종합하건대, 2013년 상반기 동안 북한이 벌인 긴장조성 게임에는 외부긴장을 통한 58

정권의 공고화, 향후 대미협상에서의 고지 ( 高 地 ) 선점, 대남 위협을 통한 남북관계 주 도, 박근혜정부의 의지 실험 등 미리 계산 된 목적들이 반영되어 있음은 물론, 미국 의 무력시위에 대한 두려움, 용이하지 않 은 대남 군사도발에 대한 좌절감, 존엄 과 자존심을 지키기 위한 감정적 대응, 새 지 도자의 젊음에서 비롯되는 무모함 등으로 대변되는 비이성적 요인들도 고루 반영된 것으로 보인다. 그러나 북한은 이번 긴장조성 게임을 통 해 많은 것을 상실했다. 긴장조성을 통해 내부통치 기반 공고화라는 이득을 얻었을 지는 모르나, 북한 주민들이 실제로 김정 은 제1위원장을 영웅시하고 지도력을 높이 평가했는지는 의문이다. 김정은 정권의 대 외 이미지는 깊은 상처를 입었다. 우리의 첫 타격으로 미국 본토와 하와이 그리고 괌도가 녹아나고 등의 협박은 세계인의 실소( 失 笑 ) 를 자아내게 한 언어폭력이었으 며, 서방세계에 유학을 하고 컴퓨터를 아 는 젊은이라는 이유로 김정은 위원장 개인 에 대해 걸었던 국제사회의 기대감은 산산 조각이 되고 말았다. 한국의 젊은이들에게는 북한을 새로이 보는 계기를 제공했다. 그들은 한국 대통 령을 향해 파쇼 패당 반통일 역적 역도 괴뢰 패당 등의 욕설을 퍼부으면서도 자 신들의 존엄 에 대한 부정적 표현 하나에 발끈하는 북한 정권의 모습에서 균형감의 상실을 느꼈으며, 지칠 줄 모르고 쏟아져 나오는 핵 선제타격 불바다 청와대 초 토화 불구름 등 막말 협박에 혐오감을 느 꼈다. 또한, 대화를 원하면 적대행위에 대 한 사죄부터 하라 는 북한 정권의 반박은 핵실험 등 자신들이 저지른 유엔 안보리 결의 위반사항을 감추면서 마치 한 미 양 국의 사과 여부와 대화 재개 를 주의제로 만들어가는 주객전도( 主 客 顚 倒 ) 의 협상전술 을 일깨워 주기에 충분했다. 개성공단 잠 정 폐쇄는 북한 정권이 자존심을 위해 매 년 약 1,000억 원에 달하는 외화를 벌어들 이는 황금알을 낳는 거위 를 흔들 만큼 비 이성적이란 사실을 증명했다. Ⅲ. 김정은 정권의 향후 대남기조 전망 북핵 시대의 도래와 함께 북한의 3T 장 악 시도는 더욱 강화될 것으로 전망된다. 즉, 현재의 긴장국면은 북한의 결심에 의 해 대화국면으로 전환될 수 있고, 그 대화 국면은 또 다시 북한의 핵실험이나 도발로 더 심각한 긴장국면으로 되돌아 올 수 있 다. 북한은 과거에 그랬듯 어떤 국면 하에 서든 남북관계의 주도권을 장악하기 위해 노력할 것이며, 이는 김정은 정권에서도 다르지 않을 것이다. 이러한 분석을 토대 로 김정은 정권의 대남기조를 다음과 같이 전망해볼 수 있다. 첫째, 전면전을 획책하기보다는 핵과 미 사일을 위시한 비대칭 위협을 앞세운 대남 심리전의 강화를 통해 남북관계의 주도권 을 더욱 강화하면서 내부결속을 다지려 할 것이다. 북한은 만성적인 식량부족과 궁핍 에 대한 주민들의 불만, 군 내부의 기강 이 완과 부정의 확산 등을 의식하면서 전면전 도발시 체제의 붕괴를 가져올 수 있는 것 으로 우려할 것이며, 한국 사회가 도발에 대해 강력한 응징해야 한다는 여론으로 통 59

일되어 있어 국지도발 역시 용이하지 않다 는 점을 유념하고 있을 것이다. 남북 간 경 제격차가 커지는 객관적 상황으로 보더라 도 재래식 군사력에 의한 선제기습과 속전 속결을 통한 전면전 도발 이라는 전통적 대 남전략은 북한에서 설득력을 잃어가고 있 을 것이다. 이러한 상황에서 북한이 쉽게 택할 수 있는 대남전략은 핵위협을 통한 대남압박을 지속하면서 직접적인 무력충돌 이 아닌 방식, 예를 들어, 사이버 공격, 인 터넷 공간에서의 여론 왜곡, GPS 교란 등 을 통해 한국사회를 분열시키는 것이다. 이 부분에서 하나의 관건은 한국이 도 발에 대한 단호한 응징 여론을 유지할 수 있는가 하는 것이다. 그 동안 한국사회는 북한의 무력도발에 대해 자제하면서 북한 을 관리할 것인가, 아니면 응징하면서 북 한을 억제할 것인가 를 놓고 무수한 논쟁 을 거듭해왔다. 즉, 자제와 관리 주장은 확전으로 인해 번영의 터전이 망실될 수 있다는 정당한 우려에 근거하는 것이지만, 응징과 억제 주장도 거듭되는 자제와 인 내는 도발의 악순환을 초래한다는 역시 정당한 우려에 근거하고 있기에 한국의 정책결정자들에게 엄청난 딜레마를 강요 해왔다. 그러나 천안함-연평도 사태 이후 보수 층뿐 아니라 중도층 및 진보적 생각을 가 진 국민까지 군의 우유부단 을 질책하고 나서면서, 북한의 무력도발을 규탄하는 국 제여론이 크게 확산된 상태이다. 군은 정 치적 고려나 확전의 위험성을 생각하지 않 고 즉시적인 대응을 할 수 있게 된 것이다. 이는 언제든 한국의 국론이 분열된다면 북 한의 국지적 무력도발이 다시 현실로 나타 날 수 있음을 의미한다. 2010년 3월 천안 함 피격 이후 한국의 여론이 그토록 심하 게 분열되지 않았더라면, 그해 10월 연평 도 포격도발을 발생하지 않았을 것이다. 둘째, 북한 체제의 특성상 박근혜정부의 한반도 신뢰프로세스 에 대한 김정은 정권 의 반응은 냉담할 것으로 전망된다. 체제 와 정권의 생존이 지고( 至 高 ) 의 목표인 북 한의 지배층에게 있어 변화와 개혁을 통한 경제개선은 체제와 정권을 약화시키지 않 는 범위내 로 한정시킬 수밖에 없는 반면, 박근혜 대통령이 공약한 신뢰프로세스가 지향하는 궁극 목표는 북한의 변화이기 때 문이다. 이러한 상황에서는 내부통치 기반 의 불안을 느끼는 김정은 정권이라면 신뢰 프로세스 자체를 거부하기 쉬우며, 받아들 이더라도 과거 김대중-노무현 정부 동안 보여주었듯 대북지원의 열매는 따먹되 자 본주의적 오염 은 철저히 차단하는 방식을 택하기가 쉽다. 대화국면이 열리더라도 북한은 여전히 긴장조성 대화 대북지원 이라는 방식 에 집착할 것이다. 이명박 정부 초반기에 있었던 남북 정상회담을 위한 물밑대화가 북측이 뒷돈을 요구하는 바람에 무산된 사 실에서 보듯, 정상회담을 위해서는 또 다 시 뒷돈 을 요구할 가능성이 크다. 이런 의미에서 2000년 김대중 정부시절 뒷돈을 주고 정상회담을 성사시킨 것은 대단히 나 쁜 선례를 남긴 것이며, 이런 식의 정부간 관계개선 은 북한의 변화와는 무관하다. 과거에도 그랬듯 북한은 한편으로는 한국 의 대북지원과 경제협력을 누리면서도 다 른 한편으로는 체제단속과 핵무기 개발을 지속하는 이중전략(two-track strategy)을 지속할 것이기 때문에 이 방식의 화해협력 은 북한을 변화시키지 못하며 한국 국민의 60

계속적인 지지를 받을 수도 없다. 셋째, 김정은 정권은 남북관계가 어떤 국면에 들어가든 북한의 핵 및 미사일 개 발을 지속할 것이며, 스스로 공언했던 대 로 핵무기의 소형화, 경량화, 다종화, 그 리고 대량화 를 위해 매진할 것이다. 또한 지금까지와 마찬가지로 한국정부의 설득이 나 제재는 북한의 핵개발을 중단 또는 지 연시키는데 큰 변수가 되지 않을 전망이 다. 북한의 핵개발은 이미 반세기가 넘는 역사를 가지고 진행 중이며, 김대중-노무 현 정부의 대북 유화정책은 물론이나 이명 박 정부의 대북 원칙 하에서도 변함없이 지속되었다. 이런 맥락에서 햇볕정책이 북핵을 초래했다 또는 강경책이 북핵을 초래했다 는 식의 보혁간 논쟁은 사실상 부질없는 것이다. 지난 20 여 년을 되돌아 볼 때, 한국의 낙관론자들은 북한의 핵개발 집념을 간과 하거나 핵개발이 가져올 파장을 과소평가 하는 우를 범해왔다. 이들은 1990년대 초 기에는 핵을 개발할 능력도 의지도 없다 는 북한의 주장을 수용했으며, 북핵이 가 시화된 이후에는 북핵은 방어용이므로 또는 대미용이므로 한국을 겨냥하지 않을 것 이라는 주장을 펼쳤다. 이들은 또한 6 자회담이 열리는 기간 동안에는 북핵은 협상을 통해 해결할 수 있다 는 논지를 견 지했고, 이런 주장들이 일부 젊은층 사이 에 북핵도 통일되면 통일한국의 자산이 므로 반대할 필요가 없다 는 논리를 확산 시켰다. 당연히, 이들의 주장은 현실은 반영하 지 못한다. 북한은 1994년 제네바핵합의 (Agreed Framework)에 의해 영변 원자로와 재처리 시설을 가동을 중단한 이후 우라늄 농축 쪽으로 방향을 선회하여 1990년대 중 반부터 파키스탄과 비밀스러운 핵거래를 시작했으며, 5) 6자회담이 열리는 동안에도 협상 따로, 핵개발 따로 라는 이중전략을 줄기차게 고수했다. 낙관론자들은 북한이 핵개발 포기에 원칙적으로 합의했던 2005년 9 19 공동선언이나 2007년 2 13합의 및 2008 년의 냉각탑 폭파를 핵포기를 성사시킬 뻔 했던 진전 으로 평가하지만, 9 19 공동 선언과 2 13 합의는 북한의 의제 쪼개기 (agenda slicing) 및 시간벌기 전술에 의해 무력화 되었으며, 2008년의 냉각탑 폭파 역시 본격적인 우라늄탄 개발을 예고하는 서막이었다. 낙관론자들의 예상과 달리 오 늘날 북한은 노골적으로 핵타격을 통한 서 울 불바다 를 위협하고 있다. 살아남기 위해서는 반드시 체제를 존속 시켜야 하는 북한 지배층의 체제 딜레마 가 지속되는 한, 북한의 핵개발은 남북관 계와 무관하게 향후에도 강행될 것이며, 김정은 정권은 2012년 헌법개정을 통해 스 스로를 핵보유국 으로 명시함으로써 이런 의지를 분명히 했다. 제3차 핵실험이 우라 늄탄인 것으로 판명된다면 이는 제1세대 분열탄의 대량생산을 예고하는 계기가 될 것이며, 북한은 이에 그치지 않고 증폭분 열탄(Boosted Fission Bomb)과 제2세대 수 소폭탄의 개발에도 착수할 것이다. 운반수 단의 개발 역시 강행될 것이 확실하기 때 문에, 한국과 세계는 조만간 핵을 탑재한 북한산 대륙간탄도탄(ICBM)은 물론 수소폭 탄의 출현을 직시해야 할지 모른다. 넷째, 김정은 정권 역시 전임자와 마찬 가지로 미 북 간 직접대화, 미 북 간 평 화협정, 연방제 통일 등 기존의 협상주제 들을 그대로 고수할 것이며, 이러한 자세 61

는 6자회담이든 남북대화든 향후 재개될 모든 대화에 투영될 것이다. 그동안 북한 이 주장해온 한반도 평화체제는 한 미동 맹과 주한미군의 정당성을 제거하여 한반 도에 대한 미국의 영향력을 배제한 가운 데, 북 중 동맹을 등에 업고 남북관계를 주도하겠다는 의도를 깔고 있는 것이며, 북한이 연방제 통일을 주장하는 배경이나 북한이 말하는 조선반도 비핵화 도 비슷한 맥락에서 분석할 수 있다. 북한은 자주 평화 민족대단결 이라는 조국통일 3 대 원칙 을 내세우고 있지만, 이것들의 의미는 통상적인 사전적 의미와 는 다르다. 북한이 말하는 자주 란 통일은 외세에 의존하거나 외세에 간섭받지 않아 야 하기에 남한에 미군이 있어서 안 된다 는 뜻이며, 북한이 말하는 평화 란 전쟁 당사국인 북한과 미국이 평화협정을 체결 하고 미군 핵무기 철수, 군사훈련 중지 등 이 이행되어야 한다는 뜻이다. 민족대단 결 이란 통일을 위해서는 남한이 국가보안 법을 철폐하고 공산당을 합법화하여 사상 과 이념 그리고 제도의 차이를 초월하여 대화해야 한다는 뜻이다. 종합하면, 북한이 원하는 통일은 남한 에서의 외세 배격( 미군 철수, 한 미동맹 해 체) 민족자주 정권 수립을 통한 민족해방 ( 남조선 혁명 완수) 남북합작 ( 평화적 방도, 비평화적 방도) 남한체제 보위수단 해체( 국 보법 폐지, 공산당 불법화 등) 사회주의 통 일 의 순서로 이어지는 북한식 통일이며, 여기서 연방제 통일이란 평화적 방도의 남 북합작 에 해당하는 과정이다. 마찬가지로 북한이 김정일 위원장의 유훈 으로 거론해 온 조선반도 비핵화 란 남한에서 미국의 핵우산과 핵영향력을 배제하는 것이 급선 무이며 미국이 적대정책을 지속하는 한 북 한의 핵보유는 정당하다는 의미이다. 이는 한국과 국제사회가 북핵을 포기시킴으로 써 핵무기가 없는 한반도를 이루어야 한 다 는 의미의 한반도 비핵화 와는 상당히 다른 것이다. 김정은 정권 이후에도 이러 한 기존 노선이 달라질 징후는 없으며, 이 런 이유로 인하여 한국이 한반도 신뢰프로 세스 를 통해 북한을 질적으로 변화시킬 가 능성은 높지 않다. 다섯째, 최근의 대남위협에서 비이성적 요인들이 작용하고 있는 사실에서 보듯, 향후 남북관계도 비이성적 요인들에 더 많 은 영향을 받을 가능성이 있다. 과거에는 북한이 벼랑끝 전술을 펼치다가도 너무 늦 지 않은 시점 을 택해 극적인 돌파구를 열 었던 경우가 적지 않았다. 1993년 3월 북한이 핵사찰을 거부하고 NPT 탈퇴를 선언하면서 빚어진 위기국면 은 NPT 탈퇴가 발효하는 6월12일을 하루 앞둔 시점에서 북한이 NPT 탈퇴의 일시 정지 를 그리고 미국이 북한에 대한 핵무 기 불사용 및 불 을 약속함으로써 파국을 모면할 수 있었고, 결국 1994년 제네바핵 합의로 이어졌다. 1998년에도 핵시설로 의 심받는 금창리 시설과 북한의 미사일 발사 로 일촉즉발( 一 觸 卽 發 ) 의 위기를 맞았지만 미국의 식량원조를 대가로 북한이 미국 사 찰관들의 현지사찰을 허락함으로써 파국을 모면했다. 북한은 2002년 6 29 제2연평해전 직후 200명의 미녀 응원단을 부산에 파견하여 한국내 반북정서를 진정시키기 위해 노력 했고, 2009년 8월에는 클린턴 전 미국 대 통령을 초청하여 억류중인 두 명의 미국인 여기자를 석방시킴으로써 제2차 핵실험으 62

로 조성된 긴장국면을 협상국면으로 전환 시키는 기민함을 발휘했다. 그러나 김정은 정권에서는 비이성적 요인들로 인한 예측 불가성이 높아지는 가운데 사소한 문제에 대한 민감한 반응으로 위기가 초래될 가능 성이 높아질 것으로 우려된다. Ⅳ. 핵그림자와 남북관계 핵무기는 보유하고 있다고 해서 실제로 용이하게 사용할 수 있는 무기는 아니다. 특히 한국에게는 미국이 제공하는 핵우산 이 북한의 실제 핵사용을 억제하는 효과를 발휘하고 있다고 볼 수 있다. 그러나 북핵 시대의 도래와 함께 한국에는 핵우산의 신 뢰성에 대한 의문이 제기되고 있다. 의문 의 빌미를 제공한 계기로는 한 미 동맹조 약이 핵우산을 명시하고 있는 것이 아니라 는 점, 6) 이 대한( 對 韓 ) 1994년 제네바핵합의를 통해 미국 핵우산과 상충되는 대북( 對 北 ) 핵불사용 약속을 하여 핵우산의 신뢰성 을 떨어뜨린 적이 있다는 점, 7) 2010년 발 표된 오바마 행정부의 핵태세검토서(NPR) 가 핵우산 약화를 의미할 수 있는 내용을 담았다는 점 8) 등을 들 수 있다. 여기에 더하여 한국의 지식인들은 북한 이 미국이 개입하면 미 본토를 공격할 것 이라고 협박하는 중에 미국이 워싱턴이나 로스엔젤레스에 핵미사일이 날아올 수 있 다는 위험을 감수하면서까지 한국에게 핵 우산을 제공할 것인가에 대해 근본적인 의 문을 제기하고 있다. 미국이 2013년 키 리 졸브 훈련을 통해 B-52, B-2 폭격기들을 동원하여 한반도 출격훈련을 한 것이나 핵 추진 잠수함을 보낸 것은 한국내의 이러한 기류를 간파한 미국이 남북한 모두에게 핵 우산의 건재를 과시하기 위한 조치였다. 이렇듯 핵우산의 신뢰성에 대한 논란이 끊 이지 않는 상황에서 한국으로서는 북한의 핵사용 가능성에 대비한 미사일 방어를 강 화할 필요가 있으며, 실제로도 북한이 교 전시 핵과시를 위한 과시적 핵사용, 군사 시설 파괴를 위한 전술적 핵사용, 정권의 존립이 위협받는 시점이 임박했을 때를 위 한 전략적 핵사용 등 실제 핵사용 계획을 가지고 있을 가능성을 배제할 수 없다. 9) 더욱 중요한 것은 핵우산이 성공적으로 북한의 핵사용을 억제한다고 해서 문제가 없어지는 것이 아니라는 점이다. 실제 핵 을 사용하지 않는 현 시점에서 북한이 핵 그림자 전략(nuclear shadow strategy) 을 구사하고 있기 때문이다. 즉, 실제로 핵을 발사하지는 않지만 한반도에 짙은 핵그림 자를 드리우고 그것이 가져오는 심리전적 효과를 이용하여 남북관계를 지배하려 하 고 있다. 10) 이는 결코 동맹국이 제공하는 핵우산으로 감당할 수 있는 문제가 아니 며, 한국 스스로 대처해야 하는 안보과제 이다. 북한이 핵을 고수하면서 변화를 거 부하는 동안 북한이 드리운 짙은 핵그림자 는 통일을 가로막는 장애물로 작용할 것이 며 통일이전까지는 남북관계를 왜곡시키는 괴물 로 작동할 것이다. 북핵의 그림자가 통일 이전까지 남북관 계를 왜곡시키는 역할을 하는 이유는 자명 하다. 첫째, 북핵은 한국안보를 위협하는 최대의 비대칭 위협으로 한국의 월등한 경 제력이나 한국군의 질적 우세를 무력화시 키는 궁극수단이다. 이러한 사실은 한국정 부와 국민 그리고 군에게 막대한 심리적 63

효과를 유발하여 핵을 가진 북한과 전쟁 을 할 수는 없다 라는 패배주의를 확산시 키며, 북한은 이를 믿고 천안함-연평도와 같은 대형 도발을 자행할 수 있었다. 즉, 북핵의 그림자는 북한의 재래도발을 부추 기는 최대의 배경이다. 둘째, 북핵의 그림자는 한국사회의 분열 을 촉발하고 대북정책을 혼란에 빠뜨리는 괴력을 발휘해왔다. 1990년대 초반부터 한 국사회의 보수 와 진보 는 북한의 핵개발 가능성을 놓고 논쟁을 벌였으며, 핵개발이 가시화되고 난 이후에도 실제 사용 가능 성, 한국에 대한 위험성 등에 대해 비관론 적 시각과 낙관론적 시각으로 격돌했다. 그렇지 않아도 한국사회에는 북한의 정통 성을 인정하는 종북세력이 건재하고 있고, 이들 중에는 태극기와 애국가를 거부하는 세력도 존재한다. 이들이 관계, 정계, 법조 계, 언론 등에 진출하여 애국인사들을 견 제해온 것은 어제 오늘의 일이 아니다. 북 핵의 그림자는 종북세력의 건재를 뒷받침 하고 국론분열을 촉발함으로써 한국의 대 북정책을 어렵게 만들고 있다. 셋째, 최악의 경우 북핵의 그림자는 한 국정치를 북한의 예속물로 만들어 한국이 지켜온 민주주의적 가치와 질서를 훼손하 고 남북관계를 포식자와 피식자( 牛 狼 ) 의 관계 로 전락시킬 수 있다. 예를 들어, 북 한이 핵위협을 앞세운 대남위협을 강화하 는 가운데 한국사회의 패배주의적 사고가 만연한다면 한국의 유권자들은 비굴한 평 화라도 전쟁보다는 낫다 는 사고에 젖어들 어 선거에서 북한의 안보위협에 맞서기 보 다는 북한과 화해하는데 유리한 정부를 택 하는 상황 순응적 투표 성향을 보일 수 있 다. 이는 최악의 경우 북한이 한국의 정부 를 선택할 수 있게 됨을 의미한다. 상황이 이 정도로 악화된다면, 이는 극빈의 북한 이 경제강국 한국을 정치 군사면에서 압 도하여 남북관계를 지배하게 되어 한국은 매순간 북한에게 평화를 구걸해야 할지도 모른다. 북핵이 통일의 장애물이 되는 이유도 자 명하다. 북핵은 현 김일성 왕조 체제 하 에서 특권을 누리는 지배층에게 있어서는 일단 태양과도 같은 존재이다. 그들에게 있어 핵무기는 위대한 지도자의 빛나는 과 학적 업적 이자 체제를 지켜내는 궁극적 수단 이다. 이들에게 있어 북핵은 변화 를 거부하면서도 현 체제를 유지할 수 있다고 믿게 만들기 때문에 한국이 원하는 자유민 주주의 평화통일 로 가는 길을 막는다. 북한군에 있어서도 그렇다. 그들에게 있 어 핵무기는 마지막 보루다. 합의통일이든 흡수통일이든 북한이 남한주도의 통일이 임박했다고 가정해보자. 북한군 지휘관들 은 남한에 투항하여 정착금과 보상금을 받 고 통일한국의 시민이 될 것인가 아니면 저항하여 공화국 을 회생시키는 영웅이 될 것인가를 놓고 고심하게 될 것이다. 그 들이 전자의 길을 택하면 평화통일이 가능 하지만, 후자의 길을 택하면 강토는 또 다 시 유혈이 낭자한 전장( 戰 場 ) 으로 변할 것 이다. 북핵은 북한 군부에게 막연한 희망 을 주어 투항보다는 저항을 택하게 하는 결정적인 유인변수가 될 것이다. 독일의 경우, 1989~1990 년 서독의 우세한 국력과 안보태세에 압도당한 동독 정부와 군이 저 항을 포기함으로써 무혈통일이 가능했지 만, 북한이 핵을 보유하고 있는 한반도의 상황은 이와는 많이 다르다. 북핵은 한국의 통일외교를 무용지물로 64

만드는 효과를 발휘한다. 한국이 통일외교 에 성공하기 위해서는 통일이 주변국들의 경제와 국제사회의 안정과 평화에 긍정적 인 역할을 한다는 점을 증명해야 하지만, 북한이 핵을 고수하는 한 이런 통일외교는 설득력을 가지기 어렵다. 주변국과 국제사 회가 핵을 보유한 통일한국의 등장을 원하 지 않기 때문이다. 그렇다면 북핵도 통일 되면 우리 것이므로 반대할 필요가 없다 라는 젊은층 일각의 주장은 통일 자체를 불가능하게 만드는 것이 된다. 동족 과 안 보위협 이라는 북한의 두 얼굴 중 동족 만 을 바라보는 외눈박이 시각인데다 국제사 회가 핵을 보유한 통일한국의 등장을 용인 하지 않는다는 현실을 외면한 이상론이기 때문이다. 한반도 통일을 위해서는 남과 북 어디에도 핵무기가 없어야 한다. 11) Ⅴ. 상호존중의 남북관계를 위한 5대 원칙 당연히 한국정부의 당면 목표는 서로가 상호존중 속에서 교류협력을 실천함으로써 공존공영( 共 存 共 榮 ) 을 도모하는 상호호혜적 남북관계일 것이다. 여기서 말하는 상호호 혜적 관계란 받는 만큼만 준다 는 대칭성 을 전제하지 않으며, 각 측의 능력에 따라 얼마든지 더 주고 덜 받을 수도 있고 먼저 주고 나중에 받거나 안 받을 수도 있다 라 는 비대칭성을 전제한다. 그러나 북한이 비대칭 위협을 앞세우고 일방적으로 도발 을 위협하는 상황에서 이 관계는 성립할 수 없다. 때문에 어떤 시대와 어떤 정부를 막론하고 한국정부는 다섯 가지의 대북정 책 원칙을 실천할 필요가 있다. (1) 대북 지렛대 구축의 시급성 : 상호존중 의 남북관계를 열어가기 위한 기본적 과제 는 북한이 한국의 대북 제안이나 정책을 경청할 수 있어야 하며, 그러기 위해서는 충분한 대북 지렛대부터 확보해야 한다. 이를 위해서는 그동안 충분한 대북 지렛대 를 가지지 못한 이유부터 따져야 한다. 전 술한 대로 북한은 핵, 미사일, 화생무기, 사이버, 야포, 특수부대, 잠수함 등 특정 분야에서 비대칭적 군사적 우위를 가지고 있어 이를 믿고 도발을 위협하거나 자행하 는 행태를 보여왔다. 중국의 부상과 함께 미 중 경쟁시대가 열리면서 북한의 전략 적 가치가 높아진 것도 중요한 이유이다. 중국이 북한을 두둔해주는 상황에서 북한 은 한국의 말을 들을 필요가 없다고 생각 하기 쉽기 때문이다. 한국사회의 분열은 대북 지렛대 부재의 핵심적 이유가 되고 있다. 북한 관련 중요 한 사안마다 한국사회가 양분되고 있는데 다 북한에게 유리한 논리를 펼치는 종북 친북 세력이 한국사회에 건재하고 이들에 게 호도되어 나쁜 여론형성에 기여하는 사 실들이 적지 않다는 사실이 북한으로 하여 금 한국의 대북정책을 경시하게 만드는 핵 심적 요인이라는 뜻이다. 이에 더하여, 일 본의 우경화와 함께 과거사, 독도 등을 놓 고 한 일이 외교갈등을 겪으면서 한 미 일 삼각공조 체제가 붕괴된 것도 대북 지렛대를 약화시킨 또 하나의 요인이다. 이렇듯 현재 남북관계는 북한의 비대칭 적 군사력, 한국사회의 분열, 미 중 패권 경쟁 구도의 가시화, 한 미 일 삼각공조 체제의 붕괴 등으로 인하여 엄청난 남북간 65

경제격차에도 불구하고 한국의 대북 지렛 대는 먹혀들지 않는다. 따라서 지금부터 한 국정부는 대북 지렛대 확보에 최선을 다해 야 한다. 안보문제에 있어서의 국민적 단합 을 도모하거나 대북정책 기조에 있어서의 여야( 與 野 ) 간 공동인식 부분을 확대하여 대 북정책의 핵심사항에 대한 일관성을 강화 하는 것은 정치적으로 어려운 과제이나 돈 이 들지 않는 방법이다. 북핵이 강요하는 비대칭적 취약성(asymmetric vulnerability) 을 불식시키기 위해 첨단재래 군사력을 증 강하기 위해서도 여야 합의에 의한 예산확 보가 선행되어야 한다. (2) 북한의 두 얼굴: 한국은 어떤 경우에 도 동족이자 주적 이라는 북한의 두 얼굴 을 직시해야 한다. 물론, 북한 속으로 들어 가 보면 동족과 주적이 혼재한다. 굶주리 는 주민은 보호해야 할 동족이지만, 대남 도발을 명령하거나 실행하는 자들은 주적 이다. 영양실조에 시달리는 북한의 아이들 은 도와주어야 할 동족이지만 성장하여 인 민군대에 입대하면 주적이 된다. 황장엽 선생은 북한에서 주체사상을 창시한 주적 이었지만, 한국에 망명하면서 한국 국민이 되었다. 때문에 북한 전체는 늘 동족 겸 주적 이라는 두 얼굴을 가진 존재이다. 이런 상황에서 한국의 대북정책은 어떤 정부 하에서든 동족을 상대하는 화해협력 이라는 수레바퀴와 안보위협에 대비하는 안보 라는 수레바퀴가 조화롭게 굴러가는 것이 될 수밖에 없으며, 어떤 경우든 양쪽 모두를 중시해야 한다. 무력도발을 하는 중에도 화해협력을 원하는 손길을 내밀면 화답해야 하고, 반대로 화해협력 중에 도 발을 하면 가차없이 응징해야 한다. (3) 대북정책의 2대 목표: 대북정책의 두 수레바퀴 중 하나인 화해협력 에도 두 부 류가 있다. 하나는 남북 정부간 관계를 개 선함으로써 평화적 분단관리 를 꾀하는 것 이며, 다른 하나는 북한주민을 대상으로 하는 화해협력을 통해 북한의 변화 를 선 도하는 것이다. 즉, 북한 주민의 생각을 바 꾸어 북한 전체의 변화를 유도하고 개혁 개방을 받아들이도록 하여 북한 주민을 잘 살게 만들자는 것이며, 그 연장선에서 평 화통일을 꾀하는 것이다. 북한이 현재의 수령독재 체제에 머물고 있는 한 자유민주 주의 평화통일 이란 불가능하기 때문에 한 국정부의 입장에서는 북한의 변화 란 빠뜨 릴 수 없는 대북정책의 목표이지만, 북한 정권의 입장에서 보면 껄끄러운 것이다. 때문에 한국에게 있어 평화적 분단관리 와 북한의 변화 는 상충되는 두 목표이지만, 언제나 양자 모두를 조화롭게 추구해야 하 는 것이 숙명이다. 물론, 정치적으로 쉽지 않은 일이다. 지 금도 한국사회는 평화적 분단관리 를 중시 하는 진보세력과 북한의 변화 를 강조하는 보수세력이 갈등을 빚고 있다. 진보정치 세력 일각은 평화적 분단관리를 위해 북한 정권을 자극하지 말아야 하기 때문에 인권 문제나 민주화를 거론하지 말고 조건없는 대북지원을 재개해야 한다고 주장하면서 그것이 통일로 가는 길 이라고 강변한다. 이런 식의 대북지원은 북한의 평화적 분단 관리 에는 기여하지만 북한 정권과 체제를 강화시켜주는 효과때문에 북한의 변화 를 막고 분단을 고착시킨다. 때문에 이 논리 는 북한 당국자들에게는 정론이 되고 자유 민주주의 질서에 입각한 통일 을 지향해야 하는 한국에게는 궤변이 되지만 일반국민 66

이 이것이 궤변이라는 사실을 잘 인지하지 못한다. 마찬가지로 일부 보수세력은 평화 적 분단관리를 위해서는 민족적 동질성을 유지하기 위한 대북지원이 필수적이고 평 화유지를 위해 때로는 북한 정권이 원하는 대북지원도 해야 한다는 사실을 인정하지 않는다. 이들 두 세력이 평화적 분단관리 와 북 한의 변화 모두가 포기할 수 없는 대북정 책의 양대 목표라는 사실을 공동 인식할 때 한국은 비로소 정부의 교체와 무관하게 북한이 경청하는 대북정책을 펼칠 수 있 다. 한국은 대동독 지렛대를 적절히 활용 하면서 평화적 분단 관리 와 동독의 변화 라는 두 마리의 토끼를 성공적으로 좇아 결국은 통일을 성취한 서독의 동방정책으 로부터 많은 교훈점을 찾아야 한다. (4) 북핵과의 공존의 불가피성 : 제3차 핵 실험을 통해 세계는 한반도의 북반구에 핵 의, 핵에 의한, 핵을 위한 정권(government of the nuke, by the nuke and for the nuke) 이 존재함을 재확인할 수 있었고, 한 국은 생존을 위해 핵에 집착할 수밖에 없 는 북한 지배층의 체제 딜레마 를 재확인 할 수 있었다. 때문에, 단번에 북핵을 해결 할 방법은 존재하지 않으며, 결국 북한을 핵을 필요로 하지 않는 나라 로 바꾸어나 가는 것만이 북핵을 해결하는 궁극적 방법 이다. 즉, 북한이 인권을 존중하고 민주화를 포함한 변화를 수용하여 주민의 삶의 질을 중시하는 국가가 되도록 도와야 한다. 분 배의 투명성이 보장되는 대북지원이라면 과거보다 더 많이 제공해야 한다. 그러나 결실을 얻기까지 많은 시간과 노력이 필요 한 일이다. 때문에, 북핵이 해결되기 전까 지는 북핵과 공존할 수밖에 없으며, 이 기 간 동안 북한의 핵공격 위험성과 핵그림자 의 악영향을 불식시키면서 국민의 안전을 지켜내야 하는 것이 정부의 책무이다. 요컨 대, 한국은 북핵의 실체와 위험성은 인지 (recognize)하되 결코 북핵을 수용(accept)하 지는 않는다는 원칙을 관철해나가야 한다. (5) 3D(deterrence 억제 diplomacy 외교 dialogue 대화)의 삼박자: 모든 것을 종합할 때, 정부의 대북기조를 일정한 방향성을 가진 형용사로 작명하는 것은 삼갈 필요가 있다. 북한이 마음대로 긴장조성과 대화재 개를 오가면서 현란한 다중전략들을 구사 하는 중에 한국이 스스로 선택권을 제한해 서는 안 되기 때문이다. 핵무기의 대량생 산이 예고된 북핵 시대의 도래하는 현 시 점에서, 한국이 택해야 할 대북기조의 대 원칙은 어떠한 선택도 가능하다는 의미의 무기조( 無 基 調 ) 전방위 가 되어야 하며, 이는 상이한 기조의 대북정책들을 북한처 럼 현란하게 동시에 구사할 수 있어야 함 을 의미한다. 일단 대화를 해보고 난후 또 는 외교적 카드를 사용해 본 후에 억제책 을 강구한다 라는 식의 순차적 단계적 접 근으로는 북한을 감당할 수 없다는 뜻이기 도 하다. 대북지원을 제공하는 중에도 나 쁜 행동에 대해서는 제재를 병행할 수 있 어야 하고, 도발에 대한 강력한 응징과 대 화도 동시진행 할 수 있어야 하며, 대화를 하는 중에도 도발이 있으면 강력히 대응해 야 한다. 이런 원칙 하에서, 핵위협을 앞세우고 남북관계를 지배하려 하는 북한에 대해 당 장 박근혜정부가 취할 수 있는 대북기조는 67

억제 외교 대화의 삼박자 일 것이다. 북 한이 동독이자 통일 파트너 라는 얼굴을 가진 존재인 이상, 생산성의 유무를 떠나 대화를 통해 북한의 핵포기를 설득해야 함 은 한국의 숙명이기 때문에 이를 위해 한 국은 최대한 노력해야 마땅하다. 그럼에도 나쁜 행동에는 반드시 비용이 수반된다는 점을 증명해보이지 못하면 북한을 관리할 지렛대가 없는 것이기에 핵실험에 대한 제 재 역시 불가피하며, 이를 위해서는 외교 력을 통한 국제공조가 필수이다. 삼박자 중에서도 가장 시급한 것은 억 제 이며 특히 군사적 억제는 시급히 보강되 어야 할 부분이다. 북한의 비대칭적 위협 에서 비롯되는 남북간 취약성의 불균형을 시정하지 않는 한, 그리고 북핵의 그림자 가 한반도의 군사적 균형을 왜곡시키고 북 한이 한국을 협력과 존중의 동반자로 보기 보다는 협박의 대상으로 여기는 한, 상호 존중의 남북관계는 불가능하기 때문이다. 이를 위해 한국은 방어 라는 소극적 억제 에 더하여 보복응징 태세 라는 적극적 억 제 체제를 강화해나가야 한다. 효과적인 적극억제를 위해서는 북한이 한국을 취약 하게 만들고 있는 만큼 한국도 북한 전역 을 볼모로 삼을 수 있는 응징능력을 갖춤 으로써 상호 취약성(mutual vulnerability) 을 확보해야 하며, 북한이 소중하게 여기 는 가치들을 파괴할 수 있는 새로운 타깃 팅 정책을 확립해야 한다. 이를 위해 필자는 능동적 억제전략과 한국형 3 축 체제 를 건의한 바 있다. 12) 이 와 함께, 가능성의 많고 적음을 떠나 실제 로 북한의 핵미사일이 날아오는 상황에 대 비한 미사일방어 체계도 보강할 필요가 있 다. 예를 들어, 현재 한국이 추구중인 한국 형 미사일방어체계(KAMD)는 가까이 날아 온 북한의 항공기나 미사일을 요격하는 종 말단계(terminal phase) 요격에 치중하고 있으나, 향후에는 핵미사일을 비행단계 (flight phase)에서도 요격할 수 있도록 보 완할 필요가 있으며, 육지에서의 짧은 국 토종심을 감안한다면 이지스함에 SM-3 미사일 등을 탑재하여 고고도 요격체계를 갖추는 것도 고려해볼 필요가 있다. 13) 악화일로를 걷고 있는 개성공단 사태는 3D 의 조화 를 통해 풀어가야 할 박근혜정 부의 첫 과제이다. 확고한 도발 불용 을 천명하는데에도 부족함이 없어야 하고 외 교를 통해 북한에게 긴장조성을 중단하도 록 압박해야 하지만, 대화를 통해 정상화 를 모색함에 있어서도 최선을 다해야 한 다. 최소한의 원칙은 지키되 불필요하게 북한을 감정적으로 만들 이유도 없다. 마 찬가지로, 박근혜 대통령이 후보시절 공약 했던 한반도 신뢰프로세스 는 그 자체로 시도해볼만한 가치를 가진 것이지만, 억 제 외교 대화라는 삼박자에 기초한 것이 어야 한다. Ⅵ. 맺는 글 북한이 남북관계의 모든 것을 주도하는 기이한 현상은 어제 오늘의 일이 아니며, 북핵 시대의 도래와 함께 이 현상은 더욱 가시화될 전망이다. 이는 한국이 눈부신 경제발전에도 불구하고 효과적인 대북 지 렛대를 키우지 못했기 때문이며, 또 하나 아쉬운 것은 한국사회에서 비관론과 낙관 론이 충돌하는 가운데 정부가 북한의 비대 68

칭 위협이 강요하는 취약성의 불균형 을 방치해왔다는 점이다. 그 결과 북한은 한 국을 향해 수시로 불바다 위협을 가할 수 있게 되었고, 한국의 국가원수나 각료들에 대해 입에 담지 못할 극언을 쏟아내면서도 자신들의 지도자에 대한 비판적 표현에 대 해서는 존엄 을 비방하면 가만히 두지 않 겠다는 폭언을 쏟아내도 괜찮은 것이 현재 의 한반도 상황이다. 그러나 북한이 남북관계의 3T를 지배하 는 현실을 보면서 가장 뼈아프게 생각해야 할 부분은 한국의 국론분열이다. 다시 말 해, 한국사회의 고질적인 보혁 분열, 북한 을 두둔하는 종북 친북 세력의 건재, 좌 우를 오가는 큰 폭의 정치 변동 등이 북한 으로 하여금 한국을 경청해야 할 대상이라 기보다는 협박할 수 있는 대상으로 믿게 만든 가장 중요한 이유이다. 이는 지난 수십 년간 축적되어온 한국의 약점으로써 넓게는 국민 모두의 책임이며 좁게는 이 땅의 정치를 주도해온 정치지도 자들과 지식인들의 책임이다. 북한이 화답 하지 않으면 남북관계에서 아무런 진전도 이룰 수 없는 상황에서 한국의 정당들이 실현성을 무시한 공약들을 남발하는 것을 보면 허망함을 금할 수 없으며, 제반 사 회 정치 세력들이 특정 정부나 특정 대통 령의 대북정책 공과를 놓고 책임전가를 하 는 것에는 부질없다는 생각을 금하기 어렵 다. 지금은 대한민국의 지도자와 국민 그 리고 지성인 모두가 대북 지렛대의 부재에 대해 자책하고 반성해야 할 때이다. 이런 의미에서 박근혜정부는 시기적으 로 불운한 정부라 할 수 있다. 북핵 시대의 본격화와 시기적으로 맞물릴 뿐 아니라, 한국사회의 분열이 지속되는 가운데, 새로 이 등장한 김정은 정권은 이성적 비이성 적 동기들을 앞세우고 무차별적인 대남위 협을 가하고 있기 때문이다. 여기에 더하 여 중국의 부상과 해양위협의 가시화, 동 맹의 미국의 상대적 쇠퇴, 북 중 관계의 재밀착, 일본의 우경화 등 주변지역의 안 보환경 역시 지속적으로 악화되고 있다. 이렇듯 박근혜정부는 출범과 함께 막중한 장단기 안보과제들과 직면하고 있다. 북한에게 있어 핵무기는 약( 藥 ) 이자 독 ( 毒 ) 이다. 당장은 체제를 수호하는 긴요한 수단인 것으로 보이지만, 결국은 북한을 고립과 궁핍 속에 가두어 패망의 필연성을 담보하는 멍에이다. 때문에, 장기적으로는 북한이 개혁과 개방을 통한 안정적 변화 라는 제3 의 길을 택하도록 선도해야 하며, 북한을 핵을 필요로 하지 않는 나라 로 바 꾸어나가는 것이 한국의 장기적 대북과제 다. 그러나 그러는 중에도 한국은 핵위협 을 앞세우고 남북관계를 지배하려는 김정 은 정권의 기도를 차단하고 상호존중의 남 북관계를 열어가야 한다. 이를 위해서는 북한의 무력도발 의지를 무력화시키고 한 국정부의 대북정책을 경청하도록 만드는 것이 급선무이며, 그것이 상호존중의 남북 관계를 열어가는 첫걸음이다. 때문에 당장 박근혜정부에게 필요한 것 은 대북 지렛대 강화, 북한의 두 얼굴 직 시, 대북정책 2 대 목표 간의 조화, 북핵과 의 공존, 대화 외교 억제 삼박자의 조화 등 5대 원칙을 가지고 북한을 상대하는 일 이다. 당연히, 출발점은 억제 외교 대화 삼박자의 조화이며, 그 중에서 가장 시급 한 것은 억제이다. 이와 함께 소통의 통치 를 통해 대북문제에 대한 정치권의 공동인 식을 끌어내고 국민적 단합을 구축해나가 69

는 일이 결정적으로 중요하다. 정치권과 사회 그리고 국민이 분열되어 있는 중에는 억제든, 대화든, 대북 지렛대 강화든 가능 한 것이 없다. 당장 대북 억제력을 강화하기 위해서는 국방개혁과 한국형 3 축 체제 의 구축을 통 해 상호 취약성을 확보하는 자주적인 노력 이 시급하지만, 동맹과 외교를 통한 억제 력 강화도 중요하다. 때문에 실현 가능성 의 많고 적음을 떠나 한반도비핵화공동선 언의 잠정적 폐기, 미 전술핵 재반입 검 토, 14) 2015년으로 예정된 전시작전통제권 환수의 재검토, 한 미연합사 폐지의 재검 토, 미 핵우산 강화를 위한 특단의 조치, 15) 미 미사일방어(MD) 체제에의 참여 등 모든 대안들을 검토대상으로 상정하는 것이 필 요하다. 그에 앞서 한 미 원자력협력협정의 성 공적인 개정을 통해 한국의 농축 및 재처 리 권리를 확보하는 것은 필수이다. 20여 년 전 한국은 미국의 권유에 의해 농축 및 재처리 포기 정책을 택했지만, 이는 핵정 치를 모르는 단견의 소치였으며, 이 잘못 의 여파로 오늘날 한국의 원자력산업은 핵 심기술을 가지지 못한 기형적 형태가 되고 있으며, 북핵을 견제하는데 필요한 핵외교 마저 불가능한 처지에 있다. 16) 오늘날 한 국의 적지 않은 지도자들과 지식인들이 중 국에게 북핵 만류를 요구하는 차원에서 핵 무장 을 주장하지만, 중국은 농축과 재처 리가 없는 한국에서 외쳐지는 핵무장론에 눈길을 줄 이유가 없다. 한국의 국제적 위 상, 세계 5위 원전국의 입지를 달성한 한 국의 원자력 산업의 위상, 북핵 만류에 소 극적인 중국에 대한 경고의 필요성 등을 종합할 때, 미국이 동맹국인 한국에 대해 농축 재처리 불허 정책을 고수하는 것은 가히 시대착오적이다. 대화와 화해협력 시도는 언제나 필요하 지만 억제력이 불충분하면 소리만 요란한 꽹과리와 같으며, 북한의 대남경시와 도발 위협은 중단되지 않을 것이다. 이는 결코 상호존중의 남북관계를 열어가는 길이 아 니다. 마찬가지로, 넥타이를 맨 외교관들이 국제무대에서 펼치는 핵외교는 근사해 보 이지만 억제력이 없으면 아무도 경청하지 않는 약자의 하소연 으로 전락하기 쉽다. 북핵 시대의 도래와 함께 핵위협을 앞세우 고 남북관계의 3T(term, tempo, timing)을 지배하려는 북한의 기도에 대해 한국은 3D(deterrence, diplomacy, dialogue)로 맞 서야 한다. 70

註 1) 중국의 경우 1964년 첫 핵실험과 동시에 NFU 를 공언했고, 이후에도 반복적으로 확인하고 있 음. 인도 역시 1998년 핵실험 직후 비핵국에 대한 NFU 정책을 선포했으며, 이후 반복하고 있음. 핵보유에 대해 전략적 불확실성(strategic ambiguity) 를 고수하는 이스라엘의 경우 공식 적으로 NFU 를 선포한 적은 없지만, 역내에 첫 번째로 핵무기를 반입하는 국가가 되지 않 을 것 이라는 표현으로 사실상 고 있음. NFU를 시사하 2) 박근혜 대통령은 4월1 일 국방부 보훈처 업무보 고를 받는 자리에서 우리 국민과 대한민국에 대해 어떤 도발이 발생한다면 일체 다른 정치적 고려를 하지 말고 초전에 강력 대응해야 한다 고 훈시함. 3) 조선일보 2013년 3월25 일자. 4) 2000 년 합의된 남북투자보장합의 는 남과 북은 자기 지역내 상대방 투자와 재산을 국유화 또 는 수용하지 않으며 재산권을 제한하지 않기로 ( 제4 조) 약속하고 있으며, 분쟁시 당자사 간의 협의로 해결하고 합의내용의 해석이나 적용과 관련한 이견은 장관급회담으로 해결하는 것으로 규정하고 있음( 제7 조). 2002년 북한이 제정한 개성공업지구법 은 남측 투자가의 자유로운 경 제활동 보장( 제3 조), 지도기관( 중앙특구개발지 도총국) 이외 기관이나 단체의 개성공업지구 사 업 관여 금지( 제5, 6 조), 관련 인원의 출입과 물 자 반출입 보장( 제20 조) 등의 내용을 담고 있음. 5) 김태우 이호령, 칸 박사 북핵 증언의 의미 한국국방연구원, 주간국방논단 제994 호(04-19)(2004년 5월10 일자). 6) 미국은 1978년 이래 국제법적 구속력이 없는 한 미안보협의회(SCM) 공동발표문 형식으로 매년 핵우산을 확인하고 있음. 7) 제네바핵합의 제3 조: 북한에 대해 핵무기의 불 위협과 불사용을 보장한다. 북한에 약속한 NSA는 한국에 제공하는 PSA와 이론적으로 상충되어 대한( 對 韓 ) 핵우산의 신뢰성을 실추시킨 사례이 므로 필자는 즉각 이 문제를 제기했음. Taewoo Kim, The US-DPRK Nuclear Rapprochement in the South Korean Dilemmas, Third World Quarterly, (November 1995) 16-4, pp. 661-674 등 참조. 8) 2002년 부시 행정부의 NPR이 위험한 국가들에 대한 선제 핵공격 불사를 표방하고 동맹국에 대한 핵 화생무기 공격시에도 핵보복시 핵보복 의지를 명시한데 비해, 2010 NPR 은 핵보복 표현을 삭제하고 동맹관계, 미군의 전진배치, 미국의 안보공약 등 비핵요인들(non-nuclear elements)과 미사일 방어를 주된 억제수단으로 강조하면서 비핵국에 대한 No Fisrst Use' 를 약속함. 필자는 대통령외교안보자문교수회의에 서 핵우산 약화 문제를 제기했으나 당시 이명 박 대통령은 NPR 발표 직전에 오바마 대통령 이 전화를 통해 NFU 대상에서 북한 제외 사 실을 통보했다며 염려하지 않아도 된다고 답변 했음. 김태우, 오바마 대통령의 핵이니셔티브 와 확대억제, 성우회 발행 자유 2010년 6월 호 참조. 9) 김태우 외 북핵위협 대응 한국의 군사 안보전 략 2007 년도 한국국방연구원 연구과제; 김태 우 김열수 신성택, 북한의 핵위협 분석 및 정부의 대응방안 연구 2007년도 상반기 국가 비상기획위원회 발주 연구과제 등 참조. 10) 필자는 2010년 천안함 피격 이후 북한의 핵전 략을 핵그림자 전략 으로 설명하고 있음. 김태 우, 북한의 핵전략과 우리의 대응, 북한 2011년 3 월호; 북핵대비 능동억제와 3축 체제 (Combating Nuclear Insecurity: Proactive Deterrence and Triad System, 2010년도 통 일연구원(KINU)-CNAS 공동연구; 핵위협하 국지도발 대비 대응전략 발전방향, 2013.3.22. 한 국 군 사 문 제 연 구 소 한 국 해 양 전 략 연 구 소 (KIMS) 해병대전략연구소 공동주최 세미나 발 표문 등 참조. 11) 보다 자세한 분석은 김태우, 북핵을 넘어 통일 로 (2012 명인문화사) 참조. 12) 필자는 2010년 국방선진화추진위 활동을 통해 능동적 억제전략과 한국형 3 축 체제 를 건의한 바 있음. 3 축 체제 란 입도적인 타격수단들을 71

13) 지상, 공중, 그리고 해상 및 해저에 배치함으로 써 북한의 핵위협을 상쇄하고 도발동기를 차단 함을 의미함. 김태우, 북핵위협 대응 한미협력: 확대억제 강화를 중심으로, The U.S.-ROK Alliance Relations for 21st Century, 2009년 도 KINU-CNAS 공동연구; 능동적 억제전략 과 해군의 역할, 제65주년 해군창설 기념세미 나 발표문(2010 년 11월 18 일); 천안함 피격 1주 년을 맞는 해군의 자세, 해군 주최 천안함 피 격사건 1 주년 평가회의(2011. 3. 31) 주제발표; 핵위협하 국지도발 대비 대응전략 발전방향, 2013. 3. 22. 한국군사문제연구소 한국해양전 략연구소 (KIMS) 해병대전략연구소 공동주최 세 미나 발표문 등 참조. 한국이 보유한 이지스함에는 종말단계 저고도 요격용 SM-2 미사일을 장착하고 있으나, 전문 가 사이에서는 북한의 북쪽지역에서 핵미사일 을 발사하는 경우에 대비한 고고도 요격이 필 요하다는 주장이 제기되고 있음. 비행단계의 미사일은 속도가 낮고 궤적이 일정하여 요격이 용이하다는 점, 비행단계에서 요격에 성공하면 파편들이 한국영토 바깥에 떨어진다는 점 등을 종합할 때, 이지스함에 의한 고고도 요격의 타 당성을 검토할 필요가 있는 것으로 판단됨. 14) 2012년 4월 북한의 로켓발사 이후 한국에서 제 기된 미 전술핵 재반입 주장에 대해 미국의 반응은 냉담했으나, 북한의 제3차 핵실험 이후 변화가 감지됨. 2012년말 미 의회에서 통과되어 2013년 1월2일 오바마 대통령이 서명한 법안 (Nationl Defense Authorization Act: Sec. 1046) 은 국방부장관에게 180일 이내 북한이 동 맹국에게 가하는 핵 탄도미사일 위협과 적대행 동에 대처하기 위해 아태평양 지역에서의 핵무 기 전진배치를 포함한 재래 및 핵군사력 증강의 타당성과 전략적 가치에 대해 보고할 것을 요청 하고 있음. 15) 핵우산을 강화하기 위한 조치로는 상호방위조약 개정, 미국의 핵태세검토서 (NPR) 개정, 핵보복 력 현시( 핵출입, 통과, 훈련, 핵잠 동해 상시배 치 등) 등을 들 수 있음. 김태우, 핵위협과 핵 우산, 신아세아연구소 발행 신아세아 2009년 가을호), pp.13-29; 북핵위협 대응 한미협력: 확대억제 강화를 중심으로, The U.S.-ROK Alliance Relations for 21st Century, 2009년도 KINU-CNAS 동동연구; 북한 핵실험과 확대억 제 강화의 필요성, 한국국방연구원 발행 한국 의 안보와 국방 (2010, KIDA Press) 등 참조. 16) 1990 년대 초반 필자는 노태우 정부의 농축 재 처리 포기 정책에 대해 북한이 준수할 가능성이 없는데다 한국의 핵외교권을 박탈당하고 원자력 산업에 약점을 안겨주므로 농축 재처리 확보 를 추구해야 한다는 평화적 핵주권론 을 주창 했으나 경청되지 않았으며, 이 일로 필자는 국 방연구원을 떠나야 했음. 72

특집: 북핵문제와 한국외교의 과제 북핵문제와 한국의 대응방향 ** - 글로벌 액션플랜의 모색 - 윤 덕 민 1)* I. 문제의 제기 북한은 국제사회의 우려와 강력한 경고 에도 불구하고 2012년 4월과 12월 연이어 장거리 미사일 실험에 이어 2013 년 2 월, 3차 핵실험을 단행하였다. 특히 2012년 2월 미 국과 전격적으로 합의했던 식량지원과 미사 일 모라토리엄에 관한 베를린 합의(2 29 합 의)를 깨고 장거리 탄도미사일 실험을 강행 함으로써 충격을 준 바 있다. 3차 핵실험과 ICBM급 장거리 미사일 발 사 실험 성공으로 북핵상황은 완전히 새로 운 국면으로 진입했다고 본다. 한반도 전 역은 물론 일본, 태평양상의 모든 미군기 지에 이어 미 본토도 북한 미사일의 사정 권으로 들어갔으며, 핵탄두를 적재한 탄도 미사일 부대의 실전배치는 이제 초읽기에 들어갔다고 본다. 특히 북한의 비대칭 전 력 등장으로 한반도의 재래식 군사균형은 무의미해지고 있으며, 미 본토를 위협할 수 있는 수단을 확보할 경우 미국이 제공 하는 확장억지(extended deterrence) 의 신 뢰문제가 제기될 것이다. 한편 미국과 중국의 신정부도 공히 오랜 협상에 따른 대북 피로감(status-quo fatigue) 을 갖고 있으며, 문제 해결의 이니셔티브 를 취할 동력을 갖추지 못하고 있다. 미국 의 조야에서는 공공연하게 한국이 주도적 역할을 하기를 원하는 환경이 조성되어 있 다. 중국도 사실상 미 북 협상구도에 대 한 부담을 갖고 있으며, 남북 당사자 해결 을 바랄 수 있다. 북한은 김정은체제의 공고화 과정에서 권력내부 상황이 매우 복잡한 가운데 연이 은 장거리 미사일과 핵실험, 전쟁동원으로 국력을 소진하고 있으며, 경제사회의 왜곡 현상으로 심각한 불안정에 처하게 될 것이 우려된다. 경제개혁 없이 체제 안전판으로 서의 핵의존이 더욱 심화될 전망이다. 결국 북핵 및 북한문제는 과거와 완전히 다른 game change 국면에 들어섰다고 볼 수 있다. 한반도 전략지형의 근본적 변화 * 국립외교원장 ** 본고는 당 협회 주최 제4 회 정책대토론회 (2013. 5.10) 에서 발표한 글임. 외교, 제105 호 (2013. 4) 73

를 고려, 우리 주도로 창의적이고 대담한 안을 마련하고 선제적 적극적인 외교를 통해 새로운 비핵화 틀 을 추진해야 할 것 이다. 본고는 북핵 정세를 면밀히 검토하는 가 운데 이를 해결하기 위한 한국의 대응 방 향을 모색하는데 그 목적이 있다. Ⅱ. 북핵문제의 기원: 북한은 왜 핵무기를 개발하는가? 왜 북한은 핵무기를 개발하는가? 북한핵 문제의 기원을 둘러싸고 한국전쟁의 기원 만큼이나 많은 설들이 대두되었다. 조작 설, 과장설을 거쳐 미국책임론에 이어 미 북 상호신뢰부족에 따른 양자 책임론 까지 대두되었다. 또한 핵무기 개발 이유 를 두고도 체제생존을 위해 핵무기 보유를 추진한다는 설로부터 협상을 위한 협상카 드라는 설까지 다양하게 제기되었다. 우선 조작설 내지는 과장설은 사실 비슷 한 논리의 구조를 갖는다. 1990년대 초 핵 문제가 대두되었을 때, 한국사회에서는 조 작설 내지는 과장설이 상당한 설득력을 가 진 적이 있었다. 앞서 김일성의 부인을 액 면 그대로 받아들이는 측면도 있지만, 이 설들에 따르면, 북한의 핵무기 개발능력에 대해 의문을 갖으며 북한 핵문제는 서방측 에서 조작한 것이다. 그 근거로서 북한이 처한 전력난을 해결하기 위해 자급할 수 있는 우라늄 자원을 이용하는 핵발전을 추 구하는 과정에서 북한이 핵개발에 적극성 을 띨 수 있으며, 북한의 낮은 기술수준을 고려할 때 핵무기개발 능력은 없고 영변의 재처리시설 등은 서방을 속이기 위한 위장 시설일 가능성이 크다는 점을 들고 있었다. 심지어 냉전종결로 적이 없어진 미국의 CIA 나 국방성이 북한의 핵개발을 과장, 새 로운 적으로 조작하여 자신들의 존재가치 를 유지하려한다는 시각조차도 대두된 적 이 있을 정도였다. 그러나 중립적인 국제 기구인 국제원자력기구(IAEA) 가 1992년 6월 부터 1993년 2월에 걸친 객관적인 북한핵 시설에 대한 사찰과정을 통하여 북한이 핵 무기 개발에 가장 난관이자 핵심적인 플루 토늄을 추출했다는 사실이 밝혀지고 이와 관련 북한이 NPT 를 탈퇴하게 됨으로써, 조 작설과 과장설은 그 힘을 잃게 되었다. 하지만 조작설은 2002년 10월 이후 다 시 한국사회에서 힘을 얻는다. 2002 년 10월 북한의 핵무기 보유 시인과 관련, 미국의 조작 내지는 과장설이 제기된다. 당시 주 한미군 장갑차에 의한 효선 미선양 사건 을 계기로 한국사회의 반미감정이 폭발하 는 가운데, 북한이 우라늄농축과 핵무기 보유를 시인했다는 미국정부의 발표는 조 작으로 믿어지는 사회적 분위기가 조성되 었다. 부시정부가 고이즈미 총리의 방북에 따른 일 북 관계개선 움직임과 남북관계 의 진전을 견제하기 위해 북핵문제를 사실 과 다르게 조작했다는 주장이 설득력을 가 진 것으로 개진되기도 했다. 즉 북한의 고 농축우라늄(HEU) 개발로 인한 2차 핵위기 가 터지자, 미국 네오콘들이 남북관계 진전 을 방해하기 위해 조작했다는 설을 정책담 당자들까지도 공공연하게 제기한다. HEU 능력이 사실로 들어나자, 미국이 북한을 압살하려 하기 때문에 자위적 차원에 개발 한다는 설로 진화된다. 둘째, 미국책임론은 북한이 핵무기를 개 74

발한 것은 미국의 책임이라는 것이다. 파 키스탄의 칸 박사 진술로 HEU를 통한 핵 무기개발이 사실로 드러나고 북한 스스로 가 핵무기 보유를 선언하는 상황에서 미국 의 조작설은 미국 책임론으로 바뀌게 된다. 부시정부가 양자대화에 응하지 않고 북한 을 압살하려고 했기 때문에 자위적 차원에 서 북한은 핵무기 개발을 한다는 것이다. 이는 2002년 10월 이후 우라늄농축과 핵무기보유를 미국의 켈리차관보에게 시인 한 이래 북한이 주장하는 논리와 일맥상통 한다. 북한은 미국이 자신을 압살하려고 하기 때문에 핵무기를 개발하고 있고 더 한 것도 가지려 한다는 식으로 논리를 전 개하여왔다. 특히 미국의 이라크 침공을 계기로, 북한이 방어적 차원에서 핵무기를 개발하는 것은 정당한 것이라는 설이 전개 되었다. 한국의 대통령조차 북한 핵무기 개발이 자위적 차원으로 일리가 있다고 주 장하기도 하였다. 셋째, 미 북 책임론은 양비론적 시각이 다. 미국과 북한사이의 상호신뢰부족으로 핵문제가 풀리지 않는다는 것이다. 국내의 적지않은 언론들과 전문가들은 상호신뢰부 족을 핵문제가 풀리지 않는 중요한 이유로 들고 있다. 마지막으로 북한의 핵개발 의도를 둘러 싸고 협상용이냐 아니면 핵보유를 목적으 로 하는 것이냐에 관한 오랜 논쟁이 있다. 우선 협상용이라는 설에 따르면, 북한의 핵개발은 체제생존에 필요한 반대급부를 얻기 위한 협상용으로 적당한 보상을 얻는 다면 핵개발을 포기한다는 것이다. 물론 북한과 핵협상은 이러한 전제에 입각하고 있다고 볼 수 있다. 반면, 북한은 핵무기를 체제생존의 유일한 수단으로 보기 때문에 포기하지 않을 것이라는 주장이 있다. 북핵문제를 두고 국제사회와 북한사이 에 진행되어온 지난 20년간의 협상역사를 분석해보면, 북한의 핵무기 개발은 조작되 거나 과장된 것이 아닌 현실의 문제이며 진행중인 문제임을 알 수 있다. 미 북 간 의 상호신뢰부족으로 북한이 핵무기 개발 을 지속하고 있는가? 단순히 협상용으로 핵무기를 개발하는가? 지난 20년의 협상 기록은 북한이 오랫동안 그리고 매우 일관 되게 핵무기 개발을 추진해왔음을 말해준 다. 더욱이 2006년 10월9일 핵실험을 통해 핵무장을 공식화한 상황에서 북핵문제의 기원과 관련한 논란을 무의미하게 한다. 북한은 왜 핵무장에 집착했는가? 우리는 미국 때문에 핵무기를 만든다는 북한의 선 전에 너무 익숙해 있다. 과연 그럴까? 미 국 때문이기에 앞서 한국 때문이라고 보는 것이 옳다. 미국의 개입으로 적화를 이루 지 못한 한국전쟁의 쓰라린 경험은 미국의 개입을 막기위해 해외 미군기지를 공격할 수 있는 장거리 핵미사일의 꿈을 북한정권 에게 갖게 하였다. 1950년대부터 원자력을 육성해온 북한의 대야망에 일대 수정이 불 가피해진 것은 대한민국의 성공이었다. 북한의 핵무장은 대한민국의 성공에 따 른 산물이다. 북한은 오랫동안 남한에 대 해 3 가지 신화를 갖고 있었다. 경제적 측 면에서, 군사적 측면에서 그리고 정통성의 측면에서 조선민주주의인민공화국은 남조 선에 비해 우월하다는 것이다. 이 신화들 은 차례차례로 깨진다. 우선, 노벨상을 받은 경제학자조차 극찬 을 마다하지 않을 정도로 제3세계 경제발 전의 모범사례였던 북한의 주체경제체제는 1970년대 중반이후 한국의 신식민지종속 75

경제에 추월당한다. 1990년대 들어서는 그 격차가 2~3 십 배에 달하게 된다. 둘째로 군사적 우위의 신화 또한 붕괴되었다. 인 민군은 한국전쟁 당시 단 3일 만에 국군을 와해시킨 바 있다. 경제발전에 힘입어 한 국의 재래식 군사력은 비약적으로 발전했 다. 도저히 북한은 재래식 군비측면에서 남한과 군사균형을 유지할 수 없게 되었 다. 현재 한국의 군사비는 북한의 총 GNP 보다 2 배 이상 크다고 본다. 끝으로 북한의 정치적 우월성 신화도 1980년대 한국의 민주화로 여지없이 붕괴 된다. 설상가상으로 남북 간의 격차가 벌 어지는 가운데, 사회주의권이 도미노처럼 붕괴되고 자신의 안전을 지키는 마지막 보 류였던 동맹국들조차 한국의 경제력에 끌 려 북한을 버리는 상황이 초래되었다. 1990년 9월 한국과의 수교를 통보하러 평 양을 방문한 세바르드나제 소련외상에게 김영남 외상( 당시)은 한 소 수교에는 핵무 장으로 대응하겠다고 말한다. 그리고 만 16년 만에 북한은 핵실험을 단행하여 핵무 장을 공식화하였다. 남북 간의 정치 경제 군사적 격차가 돌이킬 수 없는 수준으로 벌어지고 사회주 의권이 연일 도미노처럼 쓰러지고 동맹국 인 중국과 소련이 자신을 버리는 가운데, 북한정권은 핵무장만이 흡수통일을 막고 정권을 유지시킬 수 있는 유일한 안전판이 라는 인식을 굳혀갔다고 본다. 북한의 핵 무장에 대한 강력한 의지는 지난 20여 년 간의 핵협상에서도 여실히 들어난다. 국제 사회와 북한은 핵문제의 종국적 해결을 담 은 세 차례의 합의를 이끌어낸 바 있다. 1985 년의 핵확산금지조약, 1992년의 한반 도비핵화공동선언 그리고 1994 년의 미 북 제네바합의이다. 각각의 합의에서 북한 은 상당한 대가를 챙겼지만 결국 한 번도 지키지 않았다. 백만 단위의 주민들이 기 아로 죽어가는 가운데서도 북한정권은 상 당한 현금으로 파키스탄에서 우라늄농축 핵무기 프로그램을 사오고 있었다. 1980년대 중반이후 남북 간 경제격차가 돌이킬 수 없는 상황으로 확대되고, 한국 의 북방외교로 소련, 중국 등 동맹국들의 대한 접근이 적극화되는 가운데, 북한은 영변핵시설에 5MW 원자로와 대규모 재처 리 공장을 가동하여 명백한 핵무기 개발의 길을 보인다. 베를린 장벽의 붕괴와 함께 공산권이 붕괴되고 한국의 공세적 북방외 교로 동맹국들이 한국과의 관계개선을 추 진하고 있는 상황에서, 북한은 체제생존을 위해서는 두 가지 환경이 필요하다는 판단 을 했다고 볼 수 있다. 첫째, 핵무장이다. 핵무기는 남북 간의 불리한 군사균형을 일거에 역전시키고 국제 사회에 대한 협상카드를 강화시켜줌으로써 북한정권에게 생존의 정치적 심리적 안전 판이 될 수 있다. 둘째는 미국과의 관계개 선이다. 대미관계개선은 흡수통일을 꾀하 는 한국을 견제할 수 있고 중국, 소련( 러시 아) 등 동맹국들의 대남 접근으로 인한 불 안정 상황을 극복할 수 있는 환경이었다. 결국 핵무장은 북한정권에게 그 자체가 체제생존을 위한 목표이자 또 다른 목표인 대미 관계개선을 이루는 협상 지렛대라고 볼 수 있다. 북한의 협상행태를 보면 매우 일관적이 며 다음과 같은 특징이 있다. 첫째, 미국과 의 직접적인 담판을 꾀하였다는 점이다. 협상대상이 한국도 중국도 아니고 오직 미 국이라는 점이다. 그것은 북한이 원하는 76

정치적 타결이 미국만이 할 수 있다는 판단 일 것이다. 1차 핵위기시 북한은 완전한 비 핵화를 요구하는 한국과 IAEA를 제쳐놓고 미국과의 정치적 타협을 통한 해결을 모색 했으며, 2 차 핵위기시 지속적으로 미 북 양자대화를 요구하였다. 둘째, 미국과의 협상에 있어서 완전한 비핵화가 아닌 중간단계 타협, 즉 필요한 최소한의 핵억제력(minimum deterrence)은 인정받는 대신에 미국이 우려하는 사안에 대해서는 최대한 해소한다는 선에서의 정 치적 타협을 모색한다. 최소한의 억제력을 인정해준다면, 미국이 우려하는 미사일 확 산과 장거리 미사일개발을 포기할 수 있다 는 것이다. 미 본토까지 공격할 수 있는 장 거리 미사일은 포기할 수 있다고 주장한 다. 김정일위원장은 평양을 방문한 한국의 정동영 통일부장관에게 중장거리미사일을 포기할 수 있다고 전한 바 있다. 중거리가 포함된 것은 아마도 일본을 배려한 표현으 로 보인다. 또한 핵무장은 포기할 수 없지 만 테러리스트나 제3국에 절대 핵무기나 핵물질을 이전(transfer)하지 않을 것임을 미국측 인사들에게 전하고 있다. 그리고 북한은 주한미군의 주둔을 인정할 수 있으 며 미국의 좋은 맹방이 될 수 있음을 전하 고 있다. 셋째, 자신의 요구사항을 응하지 않을 경우 핵무기의 양산체제와 장거리 미사일 개발을 강행해갈 것임을 위협하면서 극한 전략을 취하였다. 이와 관련 핵연료봉의 일방적 인출, 장거리 탄도미사일 발사, 연 료봉의 재처리, 핵실험 등 필요이상의 모 험을 강행하는 극한전략을 취하여, 미국에 협상에 나서도록 하는 환경을 조성해왔다. 넷째, 핵무기 개발을 협상의 지렛대로 하여 에너지, 식량 등 경제지원을 최대한 끌어내는데 활용하여왔다. 북한은 특유의 극한전략(brinkmanship) 을 구사하여 일정한 수준의 핵무장( 한반도 용 제한적 핵무장)을 미국이 묵인해준다면 절대로 미국에게는 위협이 되지 않도록 하 겠으며 북한은 남한이상으로 미국의 우방 국이 될 수 있다는 시그널을 지난 20년 가 까이 일관되게 모색하고 있다. 북한은 대 미 직접 협상을 통해 자신의 전략적 목표 인 핵무장과 대미 전략적 관계수립을 동시 에 달성하려 하고 있다고 볼 수 있다. 북한 은 벼랑끝 전술을 통해 인도 파키스탄 방 식의 해결( 핵무장과 대미 관계개선의 동시 달 성)이라는 전략 목표를 달성하기 위해 6자 회담을 형해화하고 미 북 양자 타협구도 를 구축하려 한다. 특히 핵무장을 기정사 실화하는 수순을 밟음으로써 미국에게 선 택을 강요하고 있다고 볼 수 있다. Ⅲ. 북한 정세 평가 2011년 12월 김정일의 사망은 북한의 정 치 사회 외교적 측면에서 불확실성을 높 이고 있다. 북한과 같은 수령체제에서 최 고지도자의 유고는 변화의 중요한 시점 이 될 수밖에 없다. 경험과 카리스마의 부족 을 보완하기 위해 김정은은 2012년 4월 당 대표자회와 최고인민회의에서 당 제1비서 와 국방위원회 제1위원장이라는 사실상 최 고직에 올랐으며, 영원한 당총비서와 국 방위원장 으로 사망한 아버지를 추대하는 정치적 이벤트도 보여주었다. 김정은은 김 일성 사후 거의 3년 가까이 모습을 거의 77

드러내지 않았던 김정일과는 달리 아버지 의 장례식 직후 군부대 방문, 음악회 관람 등 대중 앞에 적극적으로 모습을 드러내고 있고 2012년 7월 부인인 리설주도 같이 대 중 앞에 서고 있다. 김정은은 김정일보다 훨씬 불리한 상태 에서 권력을 이양받았다. 만성적인 경제 난, 북한 주민의 낮은 지지도, 시장과 뇌물 의 확대, 시장에 의존하여 생계를 유지하 는 관료는 김정은의 정권 유지에 큰 부담 이 될 것이다. 만약 김정은이 정책적 실패 를 거듭하면 그의 권력 유지 기간은 단축 될 수 있다. 체제전환을 추진하지 않고 현 체제를 고 집한다면 경제난이 더욱 심각해지고 외부 로부터 들어오는 경화 수입이 감소할 것이 며, 시장의 지배력이 가속화되면 민심은 더욱 이반되고 관료들의 충성심은 약화될 것이다. 현재 북한 상황은 매우 일사불란해보이 지만 청사진 없는 3대세습의 권력재편이 진행 중으로 매우 불확실한 상황으로 판단 된다. 비민주적 정치문화, 핵심 엘리트층 의 운명공동체적 성격, 중국의 지원 및 국 제사회의 안정희구 경향은 단기적으로 김 정은 체제의 출범을 가능하게 하는 안정요 인으로 볼 수 있다. 그러나 북한 사회의 인 식 변화, 경제적 어려움 그리고 김정은 경 험 부족은 불안정 요인으로, 특히 김정은 의 수완과 능력이 정권의 장기적 안착을 좌우하는 변수가 될 것이다. 북한 정국은 3대 세습체제 구축을 둘러 싸고 표면적으로 일사불란한 모습을 보이 지만, 내면적으로는 매우 복잡한 전개과정 을 보이고 있다. 김정은체제 확립 과정에 서 핵심권력층 내부 갈등도 있다고 판단된 다. 권력은 총구에서 나온다 는 모택동 주 석의 말대로, 군 장악이 김정은에게 최대 과제로 판단된다. 김정일은 뇌졸중으로 쓰러진 직후 김정 은으로의 3대 세습을 결정하고 이를 위한 환경 조성에 노력하였다. 특히 자신이 구 축한 선군체제가 20대 후계자에게 맞지 않 는다는 점을 고려, (1) 정치적으로 군에 대 한 과도한 의존을 줄이기 위해 선군에서 당 중심으로의 전환을 모색, 2010년 당대 표자회를 통해 당 조직 및 인사를 부활시 키고, (2) 선군체제하의 실세 장군 4인방 ( 조명록, 김영춘, 김일철, 오극렬)을 사실상 제거하고, (3) 로열 패밀리, 혁명열사 후 손, 신군부의 지배연합적 후견그룹을 구축 한 바 있다. 김정일 장례식 이후 수개월 사이에 북한 권력에 있어, 특히 후견그룹에 있어 적지 않은 변화가 초래되었다. 특히 김일가( 김경 희, 장성택), 빨치산 2세 그룹( 최룡해)과 함 께 후견그룹의 일각을 이루어왔던 신군부 ( 이영호) 세력이 급격히 와해되고 있다. 군 경력이 없던 최룡해를 군 총정치국장으로 임명, 군에 대한 당의 통제를 강화하는 한 편 군이 관장하고 있던 외화사업들을 내각 으로 이전시키고 군부 실세들을 차례로 제 거함으로써 군을 장악하는 수순을 밟고 있 다. 김정일의 장례차를 호송했던 장군들 4 명 전원( 이영호, 김영춘, 김정각, 우동측)이 해임되거나 좌천되었고 신군부의 리더였던 리영호 총참모장은 전격적으로 해임되어 현영철로 경질되었으며, 국방장관인 인민 무력부장도 김정각에서 김격식으로 경질되 었다. 최근 1년 사이 전방 군단장 9명 중 6 명이 교체되었다. 김정은으로의 3 대세습 과정은 (1) 1단 78

계: 김정일 건강이상과 후견그룹 구축을 거쳐, (2) 2 단계: 김정일 사망과 후견그룹 내 권력재편, (3) 3 단계: 김정은의 유일지 배체제 확립이라는 3단계에 걸쳐 진행될 것이다. 궁극적으로 김정은은 김경희 장 성택 등의 후견그룹에서 독립하여 유일지 배체제를 확립하고자 할 것이다. 현 상황은 2단계의 과정으로 김정일이 구축한 후견그룹 내 권력재편이 일어나고 있으며, 그것은 장성택( 로열 패밀리)과 최룡 해( 혁명열사 후손) 그룹이 신군부 세력을 제 거하는 과정으로 볼 수 있다. 야전군 출신 으로 정치색이 엷은 신군부 세력이 자리 잡기 전에 전격적으로 제거가 이루어지고 있다. 현재 군부를 분열시키고 일부는 배 제하고 일부는 포섭하는 divide and rule 을 통해 군 장악을 추진하고 있다고 볼 수 있다. 신지배층은 김정은의 권력공고화를 명 분으로 군이 갖는 기득권( 권력과 경제적 이 권)을 약화시키고자 한다. 정치적 권력을 당 중심으로 이전하는 가운데, 군이 갖고 있던 경제적 이권사업들을 내각으로 반납 시키고 있다. 내각 반환이란 명분을 내세 워 군으로부터 빼앗은 경제적 이권을 신지 배층에게 유리하게 재분배하고 있다. 현재 진행 중인 상황은 일견 정치 경제 적으로 과도한 군 의존으로부터 당중심의 정상화 과정으로 볼 수 있지만, 권력과 경 제이권을 둘러싼 제로섬적 갈등을 야기할 수 있다. 군의 이권사업은 부대 운영자금 이나 장교들의 부수입 측면이 있는바, 북 한군 내의 불만이 축적될 수 있을 것이다. 최근 북한이 유엔안보리 제재에 반발하 면서 극도의 군사적 긴장을 높이는 행동을 취하는 이유는 국내정치적 측면에서 설명 될 수 있다고 판단된다. 권력내의 복잡한 상황과 군부의 불만 불안을 전쟁 일보직전 이라는 극도의 위기상황 조성을 통해 해소 하고 체제에 대한 절대적 지지와 복종을 동원하는 일련의 김정은 체제 공고화 과정 으로 볼 수 있다. 이는 북한 전형적인 전술 로 1993년과 2006년 2009년에도 동일한 양상을 보인 바 있다. 현재 북한의 상황은 표면적으로 3대세습 에 의한 권력재편 과정이 일사불란하게 이 루어지는 것처럼 보이지만, 내면적으로는 매우 복잡한 양상을 갖고 있다고 본다. 현 재 북한은 상당기간 김정은 체제의 공고화 를 무엇보다도 우선하면서 매우 불안정한 모습을 보일 것으로 판단된다. 특히 대미, 대중, 대남 관계보다 내부상황에 좌우된 정책 판단이 군사적 도발로 이어질 위험성 을 갖는다. 북한은 극도의 위기상황을 조성한 이후 미국과의 전격적인 대화를 모색하는 과거 의 전술패턴을 고려할 때, 북한은 조만간 대미 접촉에 나설 가능성이 높다. 북한은 일정수준의 핵능력을 미국이 인정해준다면 미국과 동맹이상의 전략적 관계를 맺을 수 있고 미 본토를 위협할 장거리 미사일을 포기할 수 있다는 선에서 담판을 꾀하려 할 것이다. 향후 1~2년의 기간이 김정은 체제 공고 화를 가늠할 매우 중요한 시기가 될 것이 다. 김정일은 죽기직전 44년 만에 당대표 자회를 개최하여 선군체제를 풀고 당중심 의 정상체제 전환을 꾀하였다. 젊은 후계 자를 고려한 조치였다고 본다. 위기관리의 선군체제에서 탈피하여 정상체제가 안착하 기 위해서는 계획경제체제가 복원되거나 경제개혁이 필요하다. 김정은은 2012년 4 79

월15 일 군사퍼레이드 연설에서 만난시련 을 이겨내며 당을 충직하게 받들어 온 우 리 인민이 다시는 허리띠를 조이지 않게 하며 사회주의 부귀영화를 마음껏 누리게 하자는 것이 우리 당의 확고한 결심 이라 고 하여 민생 살리기의 의지를 보였지만 구체적인 정책은 아직 보이지 않고 있다. Ⅳ. 북한의 핵무장은 시간 문제 북한은 1998년 이래 5차례 ICBM급 대 포동 미사일 실험과 2006 년, 2009 년, 2013년에 걸쳐 세 차례의 핵실험을 단행했 다. 북한의 핵 미사일 실험은 대외위기국 면을 조성하여 내부체제 정비에 활용하겠 다는 의도와 함께 핵무장을 기정사실화하 는 과정으로 볼 수 있다. 북한이 미사일을 쏘고 핵실험을 하는 것은 대화용이 아니 다. 핵무기를 얻기 위해 천문학적인 비용 이 드는 실험을 계속하고 있는 것이다. 북 한이 핵실험과 각종 미사일 실험을 거의 동시에 실시하고 있다. 명백히 실전용 핵미 사일을 개발하는 과정이다. 탄도 미사일에 핵탄두를 적재하기위해, 탄도미사일의 신 뢰성도 높이고 핵탄두도 정교화하기 위한 실험들을 동시에 진행하고 있는 것이다. 북한은 미 본토를 공격할 수 있는 대륙 간 탄도미사일 능력은 아직 없지만 한반도 전역은 물론 일본, 중국의 대부분, 아시 아 태평양상의 주요 미군기지를 공격할 수 있는 탄도미사일 부대를 실전에 이미 배치하고 있다. 2010년 10월 당창건기념일 군사퍼레이드에서 북한은 괌까지 사정으 로 할 수 있는 무수단 미사일( 사정 4000km 급)을 공개한 바 있으며, 이미 75기 가까 이가 실전배치된 것으로 알려진다. 북한은 2013년 4월 무수단 미사일을 동해안으로 이동시키면서 미국과 한국을 핵타격하겠다 고 위협한 바 있다. 더욱이 2013년 4월과 12월에 은하3호로 명명한 개량형 대포동2형 미사일을 각각 실험 발사했으며, 12월에 발사한 미사일은 우주궤도에 인공위성을 올리는데 성공하였 다. 한국 해군에 의해 수거된 잔해들의 분 석을 통해, 은하3호 미사일은 노동미사일 엔진 4개를 묶은 다발형 크러스터 엔진을 1단계로 쓰며 사정거리 10,000km 로 추정 되었다. 이는 미 본토 서부를 공격할 수 있 는 능력을 북한이 가지게 됨을 의미한다. 북한은 일관되게 핵무기를 개발해가면 서 이를 대내외적으로 이익을 극대화하는 데 적극 활용하여 왔다. 북한이 벼랑끝전 술을 통해 대외적으로 얼마나 재미를 보았 는지는 우리 모두가 잘 알고 있다. 6자회 담을 통해 동결, 폐쇄, 불능화 등 현란한 용어가 총동원한 합의문이 양산되고 국제 사회로부터 많은 보상을 챙겼지만, 북한의 핵무기 개발은 진행중이라고 판단된다. 2010년 11월 북한은 미국의 핵과학자 등 스탠포드대 일행에게 영변 핵단지 내 최신 시설을 갖춘 고속 원심분리기 2,000기 규 모의 우라늄농축 공장을 공개한다. 동 시 설 건설은 1992 년 남북한이 합의한 한반 도 비핵화 공동선언 제3조의 중대한 위반 이며, 이는 북한이 1994 년 미 북 제네바 합의, 2005년 6 자회담 9 19 공동성명 에 도 불구하고 은밀히 핵무기 개발을 지속하 고 있었음을 말해준다. 북한이 핵무기 개 발의 또 다른 길인 우라늄농축을 비밀리에 진행하여 이미 양산규모의 우라늄농축 공 80

장을 보유하고 있는 상황에서 북한 핵무장 의 판도라 상자가 열린 것으로 평가된다. 더욱이 플루토늄 관련 영변 핵시설의 불능 화 폐기에 초점을 두고 있는 현 6자회담 틀도 유효성을 잃게 되었다. 대표단의 헤커 박사에 의하면, 첨단 통 제시설을 갖춘 고속 원심분리기 2,000기 규모의 우라늄농축 공장으로 북한 측은 연 간 2t의 LEU를 생산할 수 있다고 주장하 지만 핵폭탄의 원료인 HEU를 연간 40kg 생산해낼 수 있을 것으로 추정된다. 북한 은 현재 건설 중인 25~30 MWe 소형 실 험 경수로의 핵연료를 포함한 우라늄농축 공장이 원자력의 평화적 이용을 위한 시설 임을 강변하고 있다. 북한 측은 자신의 원 심분리기 모델이 URECO( 유럽)나 롯카쇼 무라( 일본)의 모델을 참고하여 자체 생산 한 것으로 주장한다. 전문가들은 영변 우 라늄농축 공장은 실험실 규모를 넘는 양산 규모로 파키스탄과 이란의 우라늄농축 시 설보다도 훨씬 진전된(significantly more advanced) 것으로 평가한다. 개리 새모어 (Gary Samore) 미국 백악관 핵비확산담당 보좌관은 북한 시설이 이란 시설보다 훨씬 진전되고 효율적이라고 평가한 바 있다. 2007 년 2 13 합의 에 의해 핵심부품이 제거되어 불능화되고 2009년 4월까지 IAEA 감시 대상이었던 영변 핵연료 성형 공장이 불과 1년 7개월 내 첨단 우라늄농 축 공장으로 전환된 것은 다른 곳에 비밀 시설이 있지 않고서는 불가능한 일이다. 북한이 새로운 농축공장을 짧은 시일 내에 건설할 수 있었던 것은 이미 풀가동중인 비밀 농축시설 네트워크가 존재하기 때문 에 가능했다고 판단된다. 1) 북한이 영변 농 축공장을 공개한 것은 그 시설이 공격받더 라도 타 지역 내의 비밀 공장들이 건재할 수 있다는 판단을 했기 때문일 것이다. 영변 시설을 공개한 이상, 이 시설은 경 수로용 LEU 생산에 일단 활용할 것이며 농축우라늄은 비밀 시설에서 생산하고 있 을 것이다. 필립 크롤리(Philip Crowley) 미 국 국무부 차관보는 2010년 10월12일 북한 우라늄농축 시설과 관련해 영변의 농축시 설은 북한이 영변 외에 최소한 한 곳 이상 에서 농축작업을 진행하고 있음을 보여준 다 고 밝힌 바 있다. 미 CIA는 2004년 2월 북한이 칸 연구소가 제공한 기술에 따라 우라늄농축 프로그램을 추진 중으로 매년 2개 이상의 핵폭탄을 생산해낼 수 있는 규 모의 플랜트를 건설중이라는 판단을 하고 있었다. 당시 CIA는 빠르면 2005년 경 북 한이 우라늄폭탄을 제조할 수 있을 것으로 평가하고, 생산기지로 용저리, 하갑, 태천, 평양, 천마산 등을 의심하고 있었다. 1990년대 중반 북한과 함께 파키스탄으 로부터 우라늄농축 제조 기술을 전수받은 이란이 미국의 차단 노력에도 불구하고 약 8,000기 규모의 원심분리기를 보유하고 있는 만큼, 북한도 비슷한 수준을 보유하 고 있을 가능성이 있다. 2) 영변 우라늄농 축 공장 규모(HEU 40kg 규모) 만 보더라 도 북한이 핵무기 제조에 쓸 수 있는 HEU 는 이미 확보하고 있을 가능성이 높다. 특 히 칸 연구소가 우라늄탄에 대한 설계도도 북한에 제공했을 가능성이 높으며, 기폭에 있어 플루토늄에 비해 손쉬운 우라늄탄 제 조에는 큰 문제가 없다고 판단된다. 히로시마 초기형 우라늄탄의 경우 25kg 정도의 HEU 가 필요하지만, 북한이 이미 정교한 기폭이 필요한 플루토늄탄 실험을 두 차례나 마친 상황에서 내폭형 디자인 81

(implosion-type design)을 확립했다고 보 면 10kg 이하의 HEU를 가지고도 핵폭탄 제조가 가능할 것으로 판단된다. 영변 시 설을 통해서만 연 4개 정도의 핵폭탄 재료 를 확보할 수 있을 것으로 추정되며, 다른 지역의 비밀 시설을 고려할 때 핵폭탄 양 산 규모로 이미 진입했을 가능성이 높다. 북한은 2013년 3월 3차 핵실험을 단행 했다. 풍계리 서쪽 갱도에서 단행된 핵실 험은 약 6Kt 전후의 폭발력을 보였으며, 북한 측은 핵무기의 소형화, 경량화, 다종 화에 성공했다고 주장한다. 3차 핵실험이 기존 플루토늄을 활용한 것인지 아니면 우 라늄탄인지에 관해서는 확인되지 않지만, 북한의 핵능력은 상당한 수준으로 진전되 고 있다고 평가된다. 북한이 농축우라늄 양산체제로 돌입한 것은 농축우라늄 프로그램의 은밀성과 함 께 북한 핵무장의 판도라 상자가 열린 것 으로 볼 수 있다. 또한 선진국의 현대적 핵 폭탄들이 플루토늄을 기초로 하여 정교화 (sophistication)되고 있는 추세에 비추어, 북한도 현대적 핵무기 개발을 위해 플루토 늄 핵무기 개발을 중단하지는 않을 것으로 보인다. 북한은 일련의 실험을 통해 미 본토에 근접할 수 있는 대륙간 탄도미사일(ICBM: Intercontinental Ballistic Missile) 능력을 갖고 있음을 과시했다. 북핵문제는 완전히 새로운 차원으로 진입했다고 생각된다. 현 재의 핵무기 개발 추세를 막지 못하면, 향 후 5년 내 북한은 핵미사일 부대를 실전에 배치할 가능성이 있으며, 미 본토를 공격 할 수단을 갖게 될 것이다. 북한은 2012년 5 월 새로 개정된 헌법 전문에 핵보유국 임 을 명기하였다. 비핵화가 김일성의 유훈이 라고 하던 주장은 더 이상 통용될 수 없게 되었다. 북핵문제는 완전히 새로운 차원으 로 진입했다고 생각된다. Ⅴ. 결어: 어떻게 북한의 핵무장을 막아야 하는가? 3 차 핵실험, 장거리 미사일실험, 핵전쟁 위협 등 최근 북한이 보이는 극도의 전쟁 위협을 보면서, 과연 대한민국은 어떻게 우리 국민의 생명과 안전을 확보할 것인지 많은 고민이 필요하다. 이번 사태에서 우 리는 무력감을 느끼고 있다. 국민들이 허 리띠를 졸라매고 마련한 국방력은 핵무기 에 무기력하다. 이미 우리는 한반도에 있 어서 북한의 핵무기 독점체제가 갖는 위력 을 절감하고 있다. 해군 함정을 폭침시키 거나 영토에 대한 무차별 포격은 과거에는 상상하지 못했던 도발이다. 더욱이 대놓고 우리에게 핵공격을 통해 불도가니에 쓸어 넣겠다고 공언하고 있다. 북한은 어떻게 도발해도 우리가 보복하지 못할 것이라는 판단을 갖고 있는 듯하다. 남 탓을 하기 전에 왜 핵무장을 막지 못 했는지 자성이 필요하다. 1990년 9월 소련 의 마지막 외상인 세바르드나제가 한 소 수교를 통보하러 평양을 방문했을 때, 김 영남 외상( 당시)은 핵무장으로 대응할 수밖 에 없다고 선언한다. 북한이 핵무기를 개 발하는 가장 큰 이유는 미국이 아니라 한 국의 성공 탓이다. 한국의 경제발전과 민 주화로 북한은 도저히 국력을 따라갈 수 없는 상황에서 절대무기인 핵무기만이 흡 수통일을 막고 체제 안전을 도모할 수 있 82

다는 생각을 굳혀갔다고 볼 수 있다. 지난 20년 이상 북한은 착실히 핵무기를 개발하 는 가운데 한국을 배제시키고 대미 담판을 통해 한반도에서의 핵독점체제를 구축하겠 다는 전략적 목표를 추진하여 왔다. 북한은 김정은 체제의 공고화 과정에서 권력내부 상황이 매우 복잡한 가운데 연이 은 장거리 미사일과 핵실험, 전쟁위협으로 국력을 소진하고 있으며, 경제사회의 왜곡 현상으로 심각한 불안정에 처하게 될 것이 우려된다. 경제개혁 없이 체제 안전판으로 서의 핵의존이 더욱 심화될 전망이다. 북한의 3차 핵실험과 공공연한 핵타격 협박은 지금까지 우리가 추진해왔던 핵협 상 프로세스, 북핵정책과 정보체제의 철저 한 실패를 의미한다. 지난 20년간 북핵문제를 막기 위한 협상 은 항상 중간단계로서 핵동결을 구축하는 것을 전제로 해왔다. 핵무기 개발의 또 다 른 길인 우라늄농축 프로그램이 양산 규모 로 이미 진전된 상황에서 핵활동 동결( 불능 화)을 전제로 한 6자회담 협상 틀은 유효성 을 잃고 있다. 특히 6자회담이 우라늄농축 문제를 다루지 못해온 상황에서 이미 농축 우라늄이 양산규모로 진전된 것은 현 협상 체제의 유효성 기반을 상실한 것으로 평가 된다. 폐쇄, 불능화, 폐기 라는 현란한 용 어가 합의문에 동원되었지만 이것은 영변 의 낡은 핵시설에 관한 것이었고 보유중인 핵무기나 우라늄농축에 관해서는 전혀 다 루어지지 않았다. 현재 틀로는 핵무기개발 을 막기는커녕 관리도 할 수 없다. 6 자회담의 9 19 공동성명 (2005 년) 은 핵무기를 포함한 모든 핵프로그램의 폐 기 를 목표로 했지만 6자회담에서 우라늄 농축 문제는 다루어지지 않았으며, 북한의 핵실험 이후 2 13 합의(2007 년) 에서는 핵무기 라는 단어가 사라졌고 영변 플루토 늄 관련 시설의 불능화와 폐기를 주요 의 제로 다루어왔다. 9 19공동성명과 6자회 담에도 불구하고, 북한은 (1) 3차례의 핵실 험을 단행했고, (2) 핵무기 운반수단인 탄 도 미사일 실험을 지속하고 있으며, (3) 핵 탄두의 정교화를 위한 고폭실험도 지속하 고 있다. 여러 가지 문제점에도 불구하고, 6자회 담의 효용성은 여전히 존재한다. 6자회담 은 미국은 물론 중국, 한국, 일본 그리고 러시아의 관심과 힘을 하나로 모아 북한의 합의 이행을 촉진할 수 있는 틀이다. 대포 동 미사일 발사, 핵실험 등 북한의 일탈되 는 행동에 대해 즉각적으로 유엔안보리 제 재결의안이 채택될 수 있었던 것은 6자회 담의 틀이 있었기 때문이다. 그러나 향후 6자회담은 북핵문제 해결의 틀로서의 중요 성 이상으로 한반도는 물론 지역의 안전을 위한 협력의 틀로서의 효용성을 갖게 될 것이다. 서 북한정세의 불확실성이 높아진 상황에 6자회담은 관계국들의 입장 조정과 협 력을 통해 북한정세의 연착륙을 관리할 수 있는 효과적인 틀이 될 수 있다. 북한 정세 에 있어 가장 직접적인 관심을 갖는 국가 들이 참가하는 6자회담은 유사시 관계국들 의 입장을 조율하고 협력을 통해 문제를 평화적으로 해결하는 중요한 틀로서 기능 할 수 있다. 또한 6자회담은 북핵문제 해 결과 북한정세의 연착륙을 관리하는 경험 으로부터 지역의 안전을 협력하는 다국간 협력안보(cooperative security)의 틀로서 발전할 수 있을 것이다. 현재 협상체제로는 북한 핵미사일 부대 83

가 실전 배치되는 것은 시간 문제라고 판 단된다. 더욱이 해결과정을 단계로 나누고 단계마다 보상을 주지만 북한의 몽니로 다 시 원점으로 돌아오는 지난 20년간 실패한 북핵협상의 전철을 다시 밟아서는 안 된 다. 북핵문제의 새로운 접근법이 필요하 다. 현재 협상프로세스에 대한 철저한 재 검토를 통해 문제점을 보완하고 새로운 접 근 방안을 설정해야 할 것이다. 핵을 포기하지 않을 경우 정권생존이 불 가능할 것이라고 북한이 인식할 수 있는 효과적인 채찍 수단이 수반되지 않는 한, 아무리 큰 당근도 북한에게 효과가 없다. 미국측 6자회담 대표였던 힐 전차관보는 이라크특사 임명을 앞둔 미의회청문회에서 북한을 당근을 주면 얼른 받아 챙기고 stick을 쓰면 그것을 잡고 자신을 자해하 는 존재로 묘사하면서 대북협상의 어려움 을 토로한 바 있다. 지난 20년간 북핵협상 이 성공하지 못한 것은 협상 틀의 문제가 아니라 신뢰할 만한 당근과 채찍, 특히 정 권생존의 급소를 건드릴 수 있는 채찍의 동원에 실패했기 때문이다. 결국 신뢰할 수 있는 당근과 채찍을 국제사회가 조율된 목소리로 일관되게 북한에게 제시할 수 있 는가가 관건이 될 것이다. 북한 핵미사일 부대의 실전배치가 초읽 기에 들어간 상황에서 무엇을 해야 하는가? 대북정책에 있어 게임변화(game change)가 절실하다. 우선, 북핵문제가 우리 문제라 는 당사자 인식을 가져야 한다. 우리 대신 이 문제를 해결해줄 나라는 지구상에 없 다. 미국도 중국도 북핵문제에 피로감을 갖고 있다. 4차례의 유엔 제재 결의안에 아랑곳하지 않고 미사일과 핵 실험을 감행 하고 있는 북한에 대한 국제사회의 무력감 은 높아질 것이다. 위기는 기회가 될 수 있다. 향후 2~3개 월이 중요하다. 6월 경이나 2기 오바마 정 부가 실질적으로 인사를 마무리하고 대북 정책 방향을 정할 수 있을 것이다. 더욱이 지난 20년의 협상으로 사실 쓸 수 있는 아 이디어가 소진 상태다. 중국 시진핑 신정 부도 곤혹스러운 입장이다. 우리가 나서야 한다. 창의적이고 대담한 우리 안을 마련 하고 선제적이고 적극적인 외교를 통해 비 핵화 틀 을 마련해야 한다. 비핵화 틀은 미 일 중 러와의 조율을 통해, 북핵문 제의 근원적 해결을 위한 포괄적 접근에 입 각, 글로벌 액션플랜(global action plan) 형태로 구체화해야 한다. 3차 핵실험을 보면서 북한의 핵무장을 막지 못한 가장 큰 원인이 한국을 비롯한 미국, 중국, 일본, 러시아 등 관련국 공히 비핵화를 말하면서도 사실상 동상이몽 이 었기 때문이었다고 생각한다. 한국은 남북 관계를 우선했고 중국은 북한체제의 안전 을, 일본은 납치문제를 그리고 미국은 확 산방지에 초점을 두어왔다. 지난 20여 년 간 한국 및 미 일 중 러는 100억 불 이 상의 인센티브를 북한에게 제공했지만 조 율된 접근이 아닌 개별적 지원으로 북한 변 화를 촉발시키는데 실패했다. 북한의 변화 를 촉발시킬 수 있는 가장 효과적 수단은 국제사회 ( 한국, 미국, 중국, 일본, 러시아 등) 의 조율된 글로벌 접근이라고 볼 수 있다. 북한의 3 차 핵실험으로 미 중이 피로감 을 갖고 확산방지로 초점이 옮겨갈 수 있 는 상황에서 북핵문제의 근본적 해결을 위 해 문제의 가장 직접적 당사국인 한국이 주도하는 창의적이고 대담한 안을 마련하 여야 할 것이며, 이는 미 중 일 러 등 84

당사국 사이의 조율된 접근을 통해 대담한 인센티브와 강력한 압박 수단을 동원하여 야 할 것이다. 특히 핵포기, 체제전환 등 북한의 변화를 촉발시키기 위한 모든 가용 수단을 동원해야 할 것이다. 북핵문제의 근원적 원인은 북한문제 그 자체에 있는 만큼 비핵화란 단선적 접근이 아닌 북핵문제의 근원적 문제점들을 해결 하는 포괄적 접근 강화해야 한다. 즉 비핵 화 과정은 북한체제의 전환과 병행해야만 해결될 수 있다고 본다. 한편 지난 20여 년간의 북핵협상 실패 경험에 비추어, 보다 대담하고 창의적인 접 근이 필요하다. 핵포기 시 제공할 인센티브 와 포기하지 않을 경우의 불이익을 명확히 하여 북한에게 핵포기에 관한 심각한 선택 의 기로에 서게 해야 할 것이다. 즉 대담한 인센티브와 강력한 압박(steak & hammer) 에 입각한 일관된 two track approach 가 필요하다. 반드시 억제와 전환 이라는 두 가지 요소가 담겨야 한다. 첫째는 북한의 비대칭전력을 견제할 수 있는 효과적 억제 력이다. 천안함과 연평도 사건에서 보듯이, 억제 력이 없다면 어떠한 대북정책도 효과를 가 질 수 없다. 가장 손쉬운 방법은 우리도 핵 무장하는 길이다. 우리는 핵을 평화적 이 용에만 국한한다는 비핵정책을 국가 시책 으로 갖고 있다. 어려운 길이지만, 북한의 핵전력을 무력화할 수 있는 포괄적인 비핵 억제력을 구축해야 할 것이다. 둘째는 북한체제 전환이다. 북한이 변하 지 않으면 핵문제는 해결되지 않는다. 그 것은 북한 스스로가 정해야할 문제다. 현 재의 길은 핵무기를 갖고 서서히 망하는 길이다. 김정은 정권은 연이은 장거리 미 사일과 핵실험, 전쟁협박으로 국력을 소진 하고 있으며, 경제사회의 왜곡현상으로 심 각한 불안정에 처하게 될 것이 우려된다. 핵개발을 포기하고 개혁 개방의 길로 나 선 미얀마의 사례를 참고해야 한다. 글로 벌 액션플랜에는 각국이 북한체제 전환을 촉진시키기 위한 조치들을 조율되게 추진 하는 것을 담아야 할 것이다. 미래 예측의 가장 좋은 방법은 미래 틀 을 만드는 것이다. 당사자인 우리가 해결 의 틀을 만들어야 한다. 한편 북한이 상당히 진전된 형태의 우라 늄농축 능력을 보유하게 된 데에는 중국- 파키스탄- 이란 으로 이어지는 국제 암거 래 커넥션이 중요한 역할을 한 것으로 평 가된다. 북한의 핵능력은 자체적으로 개발 되어 가기보다는 유출된 기술을 토대로 발 전되는 경향을 보이고 있다. 북한은 기술 적 난제들을 해외 네트워크를 통해 확보한 진전된 유출 기술로 돌파하는 후발국가의 이점을 살리고 있다고 볼 수 있다. 특히 중국, 러시아, 파키스탄 등의 기술 인력들 이 개발에 참여하고 있을 가능성이 높다. 북한이 공개한 원심분리기는 초보적 모 델이 아닌 유럽과 일본의 현대적 모델을 모방한 것이다. 2010년 10월10일 당창건 일 군사퍼레이드에서 북한이 보여준 사정 거리 3,000~4,000km 의 무수단 탄도 미사 일은 구소련 마케예프 설계국의 SSN-6 복 사판으로 러시아로부터 유출된 기술로 개 발되었다고 추정된다. 특히 동 설계국의 기술자들이 개발에 참여했을 개연성이 높 다. 북한의 경우는 대량파괴무기 확산방지 구상(PSI: Proliferation Security Initiative) 등 국제사회의 WMD 확산방지 노력이 중 대한 허점이 있음을 보이고 있다. 국제적 85

확산방지 체제의 강화가 필요하다. WMD 특히 불법거래와 관련 중국의 협력이 중 요하며 이를 위한 외교적 노력을 강화해야 할 것이다. 북한의 우라늄농축 프로그램은 탄도 미 사일의 경우와 마찬가지로 국제 커넥션을 통해 이루어지고 있다. 향후 WMD 개발을 추진하는 국가들 사이의 협력관계에 대한 면밀한 주의 노력이 필요하다. 특히 북한 과의 협력관계를 파악하는 한편, 군사협력 을 차단하는 예방적 외교노력이 필요하다. 예방외교를 위해서는 확산 의심이 있는 WMD 생산능력 및 기술 보유국에 대한 관 계강화를 통해 북한에 대한 지원을 차단하 는 방안을 고려해야 한다. 한편, 북한과 거 래 가능성이 있는 대량파괴무기 능력 보유 국들과 대립점에 있는 국가들과의 협력도 강화하여 정보교류와 차단에 있어서의 공 조를 강화해야 할 것이다. 한편 해외로부터 유출 기술에 입각한 북 한의 핵무기 개발 프로그램에는 상당한 자 금( 외화)이 소요되고 있을 것이다. 최근 공 개된 고속 원심분리기 축공장에만 약 격 2,000기 규모의 농 4억 달러( 원심분리기 1기 가 15~20 만 달러 상당)이 소요되었을 것으 로 추정된다. 해외유출 기술의 구입을 차 단하기 위해서는 자금줄을 차단하는 조치 들이 강구되어야 할 것이다. 註 1) 헤커 박사는 다른 지역 시설에서 옮겨왔을 가능 성을 제기한다. 2) 지금까지 원심분리기 제조에 쓰이는 특수 알루 미늄이 북한에 불법 거래되어 발각된 양( 러시아 150t, 독일 22t 등) 만 하더라도 고속 원심분리기 3,000 기 이상을 생산할 규모이다. 86

특집: 권두언/특별기고 회원신간 자료 일반논문 국제정세 변화와 한국 외교 일반논문 한국의 외교지 ODA와 북한은 이명박 정세 중장기 100호 현실이다(이수혁 대통령 한국의 변화와 외교전략 발간에 미국 역할 향후 구상을 상하의원 부쳐 남북관계 저) 위한 시론 합동회의 추진 방향 연설문(2011.10.14) 한국 김정일 외교 글로벌 서울올림픽 부산 ODA의 환경의 세계개발원조총회 사망과 코리아 과제성공스토리(전상진 변화와 북한의 시대의 한국 진로 한국 정치선언문(2011.11.30) 외교의 공공외교와 저) 과제 한 미관계, 한국국제교류재단 새로운 100년을 모색하며 세계경제 전망 - 중기적 관점 한 중관계의 불확실성 의 바람직한 시대에 있어서 방향 한국과 동남아 동아시아 컨센서스를 위한 한국의 역할 한 일관계의 한 중 일 FTA 새로운 전망과 패러다임을 과제 찾아서 기후변화 러시아 유럽 재정위기와 협상 정세 동향 전망과 및 2012년 전망 한 러 세계경제 협력 강화 전망 방안 한국의 21세기 유엔 유엔과 안보리 한국 진출의 외교 의미와 국제평화에 기여

일반논문 한국의 중장기 외교전략 구상을 위한 시론 이 상 현 1)* I. 서론 오늘날의 국제질서는 과거에 비해 훨씬 더 유동적이고 심대한 불확실성이 특징이 다. 세계적 차원에서는 세계경제의 불확실 성과 경기둔화 지속, 신흥국가들의 부상과 주요국들 간 역학관계의 변화, 지역주의의 심화, 글로벌 거버넌스 (Global Governance) 의 조정 변화, 새로운 국제질서와 규범 모 색을 둘러싼 주요 국가 간 및 그룹 간 경쟁 심화가 예상된다. 뿐만 아니라 환경 기후 변화 질병과 같은 비전통 인간안보 문제의 심각성 증가, 에너지와 자원을 둘러싼 경 쟁 심화, 외교 행위자들의 확대 등으로 인 해 매우 복잡하고 유동적이며 불안정한 상 태가 심화될 것으로 예상된다. 한반도와 동북아 지역을 보더라도 가까 이는 북한의 도전이 과거에 비해 더욱 심 각하고 복잡하며 다양한 성격을 띠면서 나 타나고, 한반도 평화와 안정에는 원칙적으 로 동의하면서도 북한문제를 둘러싼 관련 국들 간의 이견과 대립이 표출될 가능성이 있다. 동북아 및 동아시아 차원에서는 협 력의 기조가 유지되는 가운데 영토 영해와 과거사 문제를 둘러싼 관련국들 간의 마찰 과 갈등, 나아가 지역패권을 둘러싼 주요 국들 간의 견제와 갈등의 빈도와 강도가 증가하는 이중적 현상이 심화될 것이다. 이러한 상황을 종합적으로 감안하자면 2013년 2월 출범한 박근혜정부는 21세기 들어 가장 어려운 대외 여건에 직면할 것 이다. 이에 따라 우리 외교는 다양하고 심 각한 도전이 다차원적 동시다발적으로 발 생하는 어려운 상황에 놓이게 될 것으로 예상된다. 1) 이미 2012년에 한국을 포함해 미국과 중국, 러시아, 일본 등 우리 주변의 주요국들은 일제히 정부 교체기를 경험했 고, 젊은 지도자가 권력을 이어받은 북한 발 불확실성은 최근의 도발적 공세와 함께 심화되고 있는 상황이다. 이런 상황을 배경으로 본고에서는 한국 의 중장기 외교전략의 필요성과 구성 요 소, 그리고 전략수립의 체계에 관한 개략 적 시론을 시도하고자 한다. 어느 나라이 든 중장기 외교전략이 필요하다는 점은 학 계와 전문가, 정책결정자들이 공유하는 문 제의식이다. 하지만 정작 중장기 전략 수 립 메커니즘이 체계적으로 확립된 사례는 * 전 외교부 정책기획관, 세종연구소 수석연구위원 외교, 제105 호 (2013. 4) 89

그리 많지 않다. 한국의 경우도 아직 체계 적인 국가안보전략 수립체계나 중장기 외 교전략 수립체계에 관해서는 확립된 관행 이 없다. 다만 국방부의 경우 중기계획을 비롯해 비교적 정형화된 국방기획체계를 갖고 있을 뿐이다. 이하에서는 중장기 외 교전략 수립의 필요성과 구성체계, 박근혜 정부의 외교과제 등을 중심으로 살펴보기 로 한다. Ⅱ. 중장기 외교전략의 필요성 중장기 외교전략이 무엇인가에 대해서 명확한 정의는 없지만 대체로 향후 5~10년 을 내다본 전략적 방향 설정을 말한다. 현 존 국제질서 속에서 중장기 추세 예측의 어려움과 볼확실성에 비추어 볼 때, 국가 전략의 방향성을 설정하는 중장기 외교전 략의 수립은 매우 중요한 의미를 지닌다. 올바른 중장기 외교전략 수립을 위해서는 중장기 추세를 정확히 진단하고 대처하는 것이 필수적이다. 한국의 경우 5년마다 정 부가 교체되기 때문에 중장기 외교전략은 현 시점에서 것이 합리적일 것이다. 5~10년을 내다보고 작성되는 중장기 외교전략은 흔히 대전략(grand strategy) 개념으로 사용된다. 대전략이란 국가의 이익에 위협이 되는 중장기적 요소 를 명확히 정의하고 이에 대처하면서 핵심 적 가치와 이익을 보존, 확대하기 위한 목 표를 설정한 후 이를 추구할 구체적인 정 책 수단들을 망라한 전략체계를 의미한다. 한 국가의 이익에 위협이 되는 요소는 비 단 군사적 요소뿐 아니라 경제적 요소 및 사회문화적 요소, 이념적 요소를 포함한 다. 정책 수단 역시 단순히 군사, 경제적 요소 등 소위 하드파워를 이용한 부국강병 의 수단뿐 아니라, 문화, 제도, 가치, 지식 등 소위 소프트 파워에 해당하는 수단을 포함한다. 외교대전략이 일관되게 수행되기 위해 서는 국내 외교체계가 효율적으로 정의되 어 있어야 한다. 최고정책결정자로부터 정 책실행을 하는 업무 추진자에 이르기까지 총론적 대전략 개념을 항시 염두에 두고 각론적 정책을 실행하여야 한다. 부서별 업무 분담과 협력의 양방향의 노력도 효율 적으로 진행되어야 한다. 정책 결정자들 간의 정책합의가 지속되어 일관성을 훼손 하는 일이 적어야 한다. 또한 정부가 추진 하는 외교전략을 여론 및 사회집단들이 지 지할 수 있도록 항시적인 정책 홍보활동, 지지 창출활동이 이루어져야 하며, 단기적 이익보다 중장기적 이익을 위해 국민 모두 가 노력할 수 있는 전략적 외교문화가 정 착되어야 한다. 1. 한국의 외교안보 환경과 추세 한국과 같이 유동적인 안보환경에 처한 국가일수록 중장기 전략은 꼭 필요하다. 최근 동북아의 유동적 정세와 북한의 위협 이 한 치 앞도 내다보기 어려운 현 상황에 서 우리의 국가전략 방향을 올바로 설정하 고 효율적인 추진체계를 기획하는 것의 중 요성은 아무리 강조해도 지나치지 않다. 올바른 중장기 전략 수립을 위해서는 우리 가 처한 환경과 추세에 대한 정확한 진단 이 선행되어야 한다. 90

미래의 추세를 전망하는 다양한 보고 서 중 몇 가지 사례를 들어보자. Global Trends 2030 은 미 국가정보위원회 (NIC) 에서 4년마다 발간하는 보고서로 1997년 에 처음 발간 후 현재 5번째 발간한 보고 서이다. 2) 동 보고서는 세계적 차원에서 진 행되고 있는 포괄적인 동향(Trends)을 전망 하고 예측하여 미 정부가 중 장기 미래전 략을 입안하는데 기여하는 문건이다. 보고서는 동 2030년 미래전망을 위한 구조변 화의 핵심 요소로서 다음과 같은 사항들을 제시하고 있다. 향후 15 20년 동안 범세계적인 중산층 의 급속한 증가, 노령화, 도시화, 식량 물 에너지 부족 현상은 타 분야의 원인과 결과가 되는 주요 요소이다. 안보 분야의 경우 정밀타격 능력, 사이버 수단, 생화학 테러무기와 같은 치명적이고 파괴적인 기 술은 기존에 국가의 전유물이었으나 접근 성 확대에 따라 개인 및 소그룹도 동 수단 을 보유 가능하게 되었다. 향후 국가들의 안보에 영향을 미칠 잠재적 위험요소로는 전염병, 예상치 못한 기후변화, 유로 유 럽연합의 붕괴, 핵전쟁 또는 대량살상무기 (WMD) 사이버 공격 발생 등에 주목할 필 요가 있다. 국가 간, 지역별 힘의 분포 변화도 뚜렷 하다. 미국, 유럽 및 일본의 경제력은 오늘 날 세계의 56% 로부터 2030년 경 50% 이 하로 하락하고 중국을 비롯한 남동지역의 경제력이 급격히 상승할 전망이다. 글로벌 경제와 세계 정치의 무게중심이 아시아로 이전되면서, 2030 년 국내총생산 (GDP)과 인구, 기술투자, 군사비 지출 등을 기준으 로 산정한 글로벌 지배력에서 아시아가 북 미 유럽을 합친 것 보다 훨씬 더 규모가 커질 것이다. 특히 2030년이 되기 전 중국이 미국을 제치고 세계 최대의 경제대국으로 부상할 것이며, 동 기간 동안 유럽, 일본, 러시아 의 경제가 상대적으로 약화될 전망이다. 반면 신흥 및 비서구 국가들의 경제는 2030년에 크게 부상할 것이다 이러한 다국 적 질서 하에서는 중국을 포함한 어떤 주 요국가도 국제질서의 균형자로서 미국을 대체할 것 같지 않으므로, 미국 파워의 붕 괴 및 갑작스런 후퇴는 상당 기간 글로벌 무정부적 상태를 야기할 가능성이 있다. 3) 글로벌 차원의 추세를 전망케 해주는 또 다른 사례로는 세계경제포럼(WEF)에서 발 간하는 글로벌 리스크 보고서를 들 수 있 다. 우리의 상황과는 다소 거리가 있어 보 이지만, 2012년 글로벌 리스크 보고서는 향후 인류사회가 당면한 위험요인으로 경 제적 환경적 지정학적 사회적 기술적 위험 등 5 대 카테고리를 지적했다. 4) 향후 발생할 가능성이 높고 충격이 큰 위험요인 으로는 수자원 고갈, 만성적 재정 불균형, 식량 위기, 에너지 및 농산물 가격 폭등, 탄소배출로 인한 기후변화, 테러리즘, 글 로벌 거버넌스 실패, 대량살상무기 확산 등 대체로 글로벌 차원의 거버넌스 미흡에 서 오는 것들이 대부분이다. 상기 NIC 보 고서와 WEF 보고서의 시사점은 양 보고서 공히 국제질서의 다원화 복합화 분산화 의 결과 향후 외교안보의 환경이 유동적이 고 불확실성이 커진다는 점이다. 글로벌 차원의 환경 못지않게 한반도의 안보정세도 지극히 불투명하다. 2011년 12월 김정일 사망 이후 북한에서는 빠른 속도로 김정은으로의 권력 이양이 이뤄지면서 나 름대로 체제의 안정을 찾아가는 듯했다. 91

하지만 최근 북한의 정세는 3차 핵실험 (2013년 2월12 일) 이후 내부결속 도모 및 한 국과 국제사회에 대한 전방위 추가 도발 위협으로 이어지고 있다. 북한당국은 핵실 험 이후 전국적 군민대회 개최, 핵실험 유 공자에 대한 대대적인 포상 등 축하 분위 기를 조성하면서 김정은 업적 선전 및 체 제결속 도모에 주력하고 있다. 그러는 한 편 핵실험 정당성을 강조하고, 2 3차 대 응조치 가능성을 거론하며 추가도발 위협 을 계속하고 있다. 안보리 대북제재 결의 및 한 미 군사훈 련에 대한 비난을 지속하는 한편, 비정치 적 대외교류는 지속하고 있다. 김정은은 미국 VICE Media, 케이블방송 HBO 측의 주도로 다큐멘터리 제작을 위해 전 미 NBA 농구스타 데니스 로드먼과 그 일행을 평양에 초청해 함께 농구경기를 관람하는 등 대외적으로 개방적 지도자라는 이미지 를 풍기기 위해 계산된 듯한 행보를 이어 가고 있다. 그러면서도 핵실험 이후 최근 까지 북한은 오히려 국제사회와 한국에 대 한 비난과 공세의 수위를 높여 가고 있다. 북한군은 지난 3월5일 최고사령부 대변 인 성명에서 한 미합동군사연습과 우리 군 고위 당국자의 발언을 거론하며, (1) 정 전협정 백지화, (2) 판문점 대표부 활동 중 지 및 북미 군 통신선 차단, (3) 강력한 실 제적인 2, 3차 대응조치 등을 강행할 것이 라고 위협했다. 5) 이날 성명을 읽은 사람은 김영철 정찰총국장인데, 김영철은 천안함 폭침과 황장엽 전 노동당 비서 암살조 남 파 등 북한이 2009년 이후 자행한 대부분 의 대남 도발을 기획 실행한 것으로 알려 진 인물로 직접 TV에 나와 협박 성명을 읽 은 것은 극히 이례적이라는 것이 전문가들 의 평가이다. 또한 3월8일 북한 조국평화통일위원회 는 성명을 통해 남북 간 불가침합의 폐기, 한반도 비핵화에 대한 공동선언 백지화, 남북 간 판문점 연락통로 폐쇄 등을 천명 했다. 그리고 다음 날 외무성 담화는 미국 이 유엔안전보장리사회를 도용하여 반공화 국 제재결의를 조작해낸 대가로 우리의( 북 한의) 핵보유국지위와 위성발사국지위가 어떻게 영구화되는가를 똑똑히 보게 될 것 이라고 선언해 핵보유와 미사일 개발을 포기할 의사가 없음을 분명히 했다. 북한 은 일단 한 미 키리졸브 연습에 대응한 대규모 군사훈련으로 맞불을 놓는 것으로 보이지만, 제2의 천안함 같은 국지도발 가 능성은 상존한다. 그 외에도 4, 5차 핵실 험, 탄도미사일 시험발사 지속 등 북한의 도발 카드는 다양할 것으로 전망된다. 중장기 추세의 전망이 불투명할수록 외 교안보 차원에서 선제적 대응의 필요성은 더 커진다. 어느 국가도 국가전략의 방향 을 갑자기 바꾸기는 쉽지 않기 때문에 적 어도 적이다. 5~10년을 내다보는 전략수립이 필수 2. 몇 가지 사례 세계 주요국들은 중장기 외교안보전략을 주기적으로 작성한다. 예를 들면 미국은 행 정부가 교체되면 백악관 NSC가 주도하여 국가안보전략(National Security Strategy, NSS) 보고서를 발간한다. NSS는 행정부 전체의 전략적 방향성을 제시하는 일종의 가이드라인 역할을 한다. 대체로 NSS는 전략환경 분석 및 평가, 미국의 국익과 우 92

선순위, 위협요인 판별, 대응의 방향 등 개 괄적이면서 매우 포괄적인 차원에서 제시 되는 최고위 전략문서에 해당한다. 그렇기 때문에 NSS는 정부 타 부처의 중장기계획 작성에 중요한 지침이 된다. 국가안보전략 보고서에 의거해 작성되는 국무부의 전략 계획(Strategic Plan) 및 국방부의 4개년 국방검토(QDR) 등이 대표적인 중장기 전 략 문건이라 할 수 있다. 미국은 일반적으 로 국무부와 국제개발처(USAID)는 근거해 NSS에 3~4년 단위로 전략계획을 재작성 한다. 힐러리 클린턴 국무장관 주도로 국 무부가 2010년에 발표한 4 개년외교 개 발검토(QDDR) 도 오바마 행정부 중장기 외교전략의 방향을 설정한 중요한 문건으 로 평가된다. 미 국방부가 발간하는 4개년국방검토 (QDR) 는 미국 군사안보전략의 방향과 현 안에 대한 가장 포괄적 내용을 담고 있는 보고서이다. 6) QDR은 1997년 국방수권법 (NDAA)에 의거, 1997년에 첫 보고서가 발 간되었고, 2001 년, 2006년에 이어 2010년 에 네 번째 보고서가 발간되었다. 미 연방 법(U.S. Code) Title 10에 의해 국방장관은 기본적으로 QDR 에서 국방전략, 전력구조, 전력 현대화계획, 국방인프라, 예산계획, 기타 국방관련 프로그램 및 정책 등을 포 괄적으로 검토해야 한다. 2003년 국방수권 법에서는 QDR이 차년도 예산안과 연계되 도록 했고, 2006년 QDR 부터 적용되었다. 2008년 국방수권법에서는 QDR에 기후변 화 대응도 반영하도록 규정했다. 7) 중장기 계획의 또 다른 사례로는 미국에 서 발달된 국방기획체계(PPBEEs)를 들 수 있다. 미국은 세계에서 가장 방대한 군사 조직을 갖추고 타의 추종을 불허하는 막대 한 국방비를 사용하는 국가로서 국방재원 배분을 지속적인 평가 및 분석에 의해 시 행한다. 즉, 군사적으로 무엇이 필요한지, 어떤 역량이 필요하고 그런 역량을 어떻게 연구 개발할 것인지, 그러한 역량을 획득 하는데 얼마를 사용할 것인지 등 국방분야 의 기획부터 집행, 평가에 이르기까지 단 계별로 세분화된 시스템을 갖추고 있다. 8) 국방업무는 일련의 연계성을 가지고 있 는 관리체계에 따라 그 기능을 수행하고 있으며, 일반적으로 기획(planning), 계획 (programming), 예산편성 (budgeting), 집행 (execution) 및 분석평가(evaluation) 등 5 단계로 기능을 수행하게 된다. 기획체계 는 예상되는 위협을 분석하여 국방목표를 설정하고 국방정책과 대응전략 수립 및 군 사력 소요를 제기하며, 적정수준의 군사력 을 건설하기 위한 제반 정책을 수립하는 과정을 말한다. 계획체계 는 기획단계에서 설정된 국방 목표를 달성하기 위해 수립된 중 장기 정 책을 실현하기 위해 소요재원 및 획득 가 능한 재원을 예측 판단하고 연도별, 사업 별로 추진계획을 구체적으로 수립해 가는 과정을 말하고, 예산편성체계 라 함은 회 계년도에 소요되는 재원의 사용을 국회로 부터 승인받기 위한 절차로서 체계적이며 객관적 검토 조정과정을 통하여 국방중 기계획서의 기준년도 사업과 예산소요를 구체화하는 과정을 말한다. 집행체계 라 함은 예산편성 후 계획된 사업목표를 달성 하기 위하여 제반 사업들을 시행하는 과정 이다. 마지막으로 분석평가체계 라 함은 최초 기획단계로부터 집행 및 운용에 이르기까 지 전 단계에 걸쳐 각종 의사결정을 지원 93

하기 위하여 실시하는 분석지원 과정을 말 한다. 우리의 경우 기획단계에서는 국방정 보판단서 및 합동군사전략서, 기획서 등에 의거해 국방기본정책이 수립되고, 계획단 계에서는 경상운영 분야와 방위력개선 분 야 중기계획이 반영된 국방중기계획서가 5 년 단위로 작성된다. 국방중기계획서에 근 거해서 국방예산이 작성되고, 이는 다시 예산배정과 조달계획에 반영되어 일관된 흐름으로 이어지게 된다. 9) 국방분야에서 이런 정교한 기획체계가 발전하게 된 이유는 병역자원 수급과 군사 시설 유지 및 훈련에 막대한 재원을 필요 로 하고 무기체계 소요제기부터 획득까지 장기간이 소요되는 등 중장기 차원의 기획 과 전략수립이 중요하기 때문이다. 현재 우리의 경우 외교분야 만을 위한 중장기 전략수립 체계는 아직 갖춰져 있지 않다. 하지만 위에서 지적했듯이 한국이 처한 외교안보현실의 유동성과 불예측성, 그리고 근대적 탈근대적 안보위협이 혼재 하는 한반도 및 동북아 안보환경을 감안한 다면 어떤 형태로든 중장기 전략수립의 체 계를 조속히 갖추는 것이 절실하다. Ⅲ. 한국의 중장기 외교전략 중장기 외교전략을 수립하는 주된 목적 은 불확실한 외교안보 환경 속에서 우리의 핵심 국익을 위협하는 요인을 판별하고, 가용한 수단을 이용해 그러한 위협을 극복 함으로써 국익을 달성하기 위한 것이다. 우리의 국익이 무엇인지는 대체로 학계와 전문가 차원의 공감대가 형성돼 있다. 일국의 국가이익을 분류하는 방식에 절 대적인 기준이 있는 것은 아니지만, 대체 로 국가이익의 정의에는 무엇이 얼마나 중요한지를 나타내는 우선순위의 개념이 반영되어 있다. 예를 들면 국가전략 작성 이 체계화된 미국의 경우 국가이익을 핵 심적 이익(vital interests), 중요한 이익 (major interests), 부차적 이익(peripheral interests) 등으로 구분하는 것이 통례이다. 한국 학계의 연구로서 국가이익을 구분한 것에 따르면 한국의 국가이익도 대략 네 가지로 구분할 수 있다. 첫째, 존망의 이익(survival interests)이 걸려 있는 사안은 국가존립을 직접적으로 위협하기 때문에 군사력을 포함한 모든 수단을 강구해 방어해야 하며 협상과 타 협의 여지가 거의 없다. 둘째, 핵심적 이 익(vital interests)을 갖는 사안은 국가안 보에 치명적인 손실을 가져올 수 있기 때 문에 역시 신속한 군사행동을 포함한 강 력한 대응책이 필요하지만 전쟁보다는 다 른 방법에 의한 해결책이 모색된다. 셋째, 중요한 이익(major interests)이 걸려 있는 사안의 경우에는 예방책을 마련하지 않으 면 심각한 손해가 예상된다. 넷째, 지역적 이익(peripheral interests)에는 시기적으로 급박하지 않을 뿐 아니라 손해의 규모도 적은 사안들이 포함된다. 10) 중장기 전략이 국익에 관련되는 모든 사 안을 담을 수는 없다. 그렇기 때문에 대체 로 중장기 전략을 다루는 보고서들은 국익 의 우선순위, 위협요인 판별, 추진방향과 전략 등 큰 틀에서의 방향성을 담기 마련 이다. 대부분의 국가들에서 외교안보의 중 장기 전략을 짜는 부서는 대부분 현안에서 한발 물러나 사태의 추세와 현황을 객관적 94

으로 바라보고 전반적인 전략의 방향성을 제시하는데 중점을 둔다. 그것이 바로 전 략기획(strategic planning) 혹은 정책기획 (policy planning) 부서의 기능이다. 미 국무장관 딘 애치슨은 전략기획을 다 음과 같이 정의한 바 있다. 전략기획이란 너무 먼 미래는 아니지만 현안의 혼란과 급박함에 사로잡힌 실무자의 시각을 넘어 서, 장차 다가올 사태를 예견하고 그에 대 한 대비를 할 수 있을 정도로, 멀리 내다보 고 전략을 수립하는 것 을 말한다. 정책기 획자들의 임무는 기존의 정책을 끊임없이 재평가하는 한편, 과거의 정책과 현재의 정책을 새로운 시각으로 재해석하는 것이 다. 미 국무부 정책기획국은 글로벌 추세 를 장기적 전략적 관점에서 분석하고 국 무장관에게 미국의 국익과 가치를 증진시 킬 수 있는 정책권고를 하는 것을 목적으 로 한다. 이처럼 큰 틀의 추세와 분석, 장기적 전략적 대응이 핵심 임무이기 때문에 정책 기획 업무의 가장 큰 도전 중 하나는 외교 정책 수립과 집행에 있어서 전략기획 부서 와 현안 부서와의 균형을 취하는 것이다. 일국의 외교가 현안에만 함몰될 경우 전략 적 시각이 결여되기 쉽고, 장기적 전망만 하기에는 현안 대응의 요구가 너무 큰 것 이 외교현장의 현실이다. 그래서 미국의 냉전 봉쇄전략을 입안한 조지 케난이 처음 미 국무부 정책기획국을 창설할 때 당시 조지 마셜 국무장관이 그에게 주문한 것은 사소한 것은 피하라(Avoid trivia) 는 주문 이었다. 11) 1. 중장기 외교전략 프레임 한국의 중장기 외교전략을 수립함에 있 어서도 일단 핵심 내용은 우리의 외교안보 환경과 위협요인 판별, 핵심 국가이익과 그것을 달성하기 위한 전략에 집중해야 한 다. 시대와 정부가 바뀌더라도 기본적으로 한국이 지켜야 할 핵심 국가이익은 크게 보면 평화(Peace) 확보, 번영(Prosperity) < 표1> 중장기 외교전략의 개념과 구성 외교비전 국정비전( 국민 행복, 희망의 새시대 ) 이 반영된 국가안보전략지침에 근거해 외교비전 작성 정책기조 외교비전을 실현하기 위해 일관되게 적용되어야 할 외교 원칙 또는 철학 시대적 요구에 부응하여, 국민 중심의 능동적 외교 구현에 역점 핵심목표 전략과제 국가의 핵심이익(vital interests) 수호를 위한 중점 외교목표 5 대 국정목표: 일자리 중심의 창조경제 창출, 맞춤형 고용 복지 실현, 창의교육과 문화가 있는 삶, 안전과 통합의 사회 구현, 행복한 통일시 대의 기반구축 외교 관련 3 대 전략: 튼튼한 안보와 지속가능한 평화 실현, 행복한 통일 로 가는 새로운 한반도 구현, 국민과 함께 하는 신뢰외교 전개 외교 핵심목표 추구에 필수불가결한 전략적 우선 과제 평화, 번영, 국격, 국민편익 증진을 위한 구체적 과제 식별 및 추진 방안을 망라한 140개 국정과제 95

추구, 국격(Prestige) 제고, 그리고 국민 (People) 권익 보호로 요약할 수 있다. 그 리고 중장기 외교전략은 정부의 국정비전 과 지표를 반영한 정책기조 하에 핵심목표 를 설정하고 그 목표 달성에 필요한 전략 과제를 판별하고 추진하는 것으로 구성할 수 있다. 이를 박근혜정부의 국정비전을 넣어서 개념적으로 나타내면 < 표1> 과 같이 될 것이다. 박근혜정부의 국정 비전은 국민 행복, 희망의 새 시대 로 정해졌다. 이러한 국정 비전은 지금까지의 국가중심 발전모델에서 벗어나 국민행복과 국가발전이 선순환하고 모든 사회공동체 구성원이 화합하여 안정 된 삶을 영위하는 사회를 지향하는 한편, 대내외 도전과 위기를 슬기롭게 극복하여 한반도 행복시대, 나아가 지구촌 행복시대 에 기여하는 모범국가를 지향한다는 것을 목표로 한다. 즉, 행복한 국민이 행복한 한 반도를 만들고, 행복한 한반도가 결국 세 계적으로 신뢰 받는 모범국가 한국의 초석 이 된다는 것이다. 박근혜 대통령은 취임사에서 경제부흥, 국민행복, 문화융성 등 3대 키워드를 제시 했다. 박근혜정부는 이러한 국정 비전을 실현하기 위한 5 대 국정목표, 21대 추진전 략, 140 개 국정과제도 확정했다. 12) 국정목 표 1 은 일자리 중심의 창조경제 창출이다. < 표2> 국정목표 행복한 통일시대의 기반구축 구성과 체계 전 략 국 정 과 제 117 국민이 신뢰하는 확고한 국방태세 확립 118 전략환경 변화에 부합하는 미래지향적 방위역량 강화 튼튼한 안보와 지속가능한 평화 실현 119 한 미군사동맹 지속적 발전 및 주변국 국방협력 강화 120 혁신적 국방경영 및 국방과학기술 발전 121 보람있는 군복무 및 국민존중의 국방정책 추진 122 명예로운 보훈 123 북핵문제의 진전을 위한 동력 강화 행복한 통일로 가는 한반도 구현 124 한반도 신뢰프로세스를 통한 남북관계 정상화 125 작은 통일에서 시작하여 큰 통일을 지향 126 통일 대비 역량 강화를 통한 실질적 통일 준비 127 동북아 평화협력 구상과 유라시아 협력 확대 128 한 미동맹과 한 중동반자 관계의 조화 발전 및 한 일관계 안정화 국민과 함께 하는 신뢰외교 전개 129 신흥시장 진출확대를 위한 산업자원 협력 강화 130 세계평화와 발전에 기여하는 책임 있는 중견국 실현 131 재외국민 안전 권익 보호와 공공외교 일자리 외교 확대 132 FTA 네트워크 등 경제협력 역량 강화 133 ODA 지속확대 및 모범적 통합적 개발협력 추진 96

국정목표 2 는 맞춤형 고용 복지 실현이 다. 국정목표 3은 창의교육과 문화가 있는 삶이다. 국정목표 4는 안전과 통합의 사회 구현이다. 마지막으로 국정목표 5는 행복 한 통일시대의 기반구축이다. 이러한 5대 국정목표 중 외교안보에 관련된 것은 주로 국정목표 5 에 해당하는 내용들이다. 행복 한 통일시대의 기반구축 은 (1) 우리나라의 영토와 주권, 국민의 생명을 수호하는 포 괄적 방위역량 강화, (2) 신뢰와 평화를 바 탕으로 남북관계를 실질적으로 진전시키고 통일의 초석 마련, (3) 국제사회의 신뢰를 받는 모범국가로서 지구촌 행복시대에 기 여하는 국가를 지향한다는 방향성을 갖는 다. 이로부터 3 대 전략, 17개 국정과제가 도출되었다. 튼튼한 안보와 지속가능한 평화 실현 전략은 대한민국의 안보를 확실하게 지키 고 국민으로부터 무한 신뢰를 받는 안보태 세 구축을 목표로 한다. 행복한 통일로 가 는 새로운 한반도 구현 전략은 남북간 정 치 군사적 신뢰구축과 교류협력의 상호 보완적 발전을 지향하는 한편, 국민적 공 감대와 국제적 지지에 기반한 통일을 지향 한다. 국민과 함께 하는 신뢰외교 전개 전략은 동아시아 평화 및 유라시아 협력 촉진과 한반도 안정 공고화를 실현하고, 궁극적으로 행복한 지구촌 에 기여하는 신 뢰받는 모범국가로의 발전을 지향한다. 이러한 구상에 따라 한국의 중장기 외교 전략을 수립하려면 향후 체계적인 전략수 립 시스템을 구축하는 것이 긴요하다. 우 리의 경우 현실적으로 5년마다 대통령 선 거가 실시되고 정부가 교체되기 때문에 중 장기 외교전략 수립 주기는 5 년으로 하고, 정부 임기 중반에는 외교전략 중간평가를, 그리고 매년 연두 업무보고와 연동해서 연 간 계획을 수립하는 것이 바람직할 것이 다. 외교부는 이미 부 차원에서 박근혜정 부 출범을 대비해 중기외교정책 보고서를 작성했고, 국별 외교전략과 외교전략 총론 등 중장기 외교전략을 체계화하기 위한 기 초작업을 수행한 바 있다. 2. 향후 외교안보 분야 주요 현안과 과제 5년간 박근혜정부는 대내외의 다양 한 도전에 직면할 것이다. 금년도 외교 통일부 연두업무보고 (2013년 3월27 일)에서 외교부는 국민 행복, 한반도 행복, 지구촌 행복 구현 을 외교비전으로 삼고, 이를 실 현하기 위해 (1) 북핵문제의 진전을 위한 동력 강화, (2) 한 미동맹과 한 중 동반 자 관계의 조화 발전 및 한 일관계 안정 화, (3) 동북아 평화협력 구상과 유라시아 협력 확대, (4) 세계평화와 발전에 기여하 는 책임있는 중견국 실현, (5) 재외국민 안 전 권익 보호와 공공외교 일자리 외교 확대, (6) 경제협력 역량 강화, (7) ODA 지속확대 및 모범적 통합적 개발협력 추 진 등의 국정과제를 중심으로 국민과 함께 하는 신뢰외교 를 추진해 나갈 것이라고 밝 혔다. 박근혜정부가 직면한 대내외 과제 중에 가장 위중하고 시급한 것은 북한 문제이 다. 박근혜 대통령의 대북정책은 한반도 신뢰 프로세스 이고 그 핵심 키워드는 남북 간 신뢰와 균형, 북한 비핵화로 요약된다. 요컨대, 남북 간에 신뢰가 쌓이고 북한 비 핵화에 진전이 있으면 국제사회의 대규모 경제협력을 추진하겠다는 구상이다. 여기 97

서 말하는 균형정책은 세 가지 차원의 균 형을 의미하는데, 남북관계에서 안보와 협 력의 균형, 남북 간 협력과 국제적 공조의 균형, 현안 협상과 인도적 지원간의 균형 을 말한다. 하지만 최근 북한의 대남 대외 도발은 위험수위를 넘어서고 있다. 북한은 핵 억 제력을 포함한 자위적인 군사력을 질량적 으로 확대강화하는 임의의 물리적 대응조 치들을 취하게 될 것이다 (1월23일 외무성 성명), 우리가 계속 발사하게 될 여러 가 지 위성과 장거리 로켓도, 우리가 진행할 높은 수준의 핵시험도 미국을 겨냥하게 된 다는 것을 숨기지 않는다 (1월24일 국방위성 명), 핵시험은 민심의 요구이고 다른 선택 을 할 수 없다 미국은 이른바 대화와 압 력을 제창하며 이것을 두길( 투트랙)전략이 라고 일컫는다 그러나 이따위 전략은 제 정신을 갖지 못한 나라, 자기를 지킬 힘이 없는 나라에는 통할지 모르나 우리에게는 절대로 통할 수 없다. 대화와 압력은 절대 로 병존할 수 없다 한쪽에서는 자주적인 위성발사가 포악한 적대적 조치의 대상이 되고, 한쪽에서는 대국들의 힘을 빌려 감 행하는 위성발사가 아주 정정당당한 일로 평가되는 대조상태가 펼쳐지고 있다 ( 로동 신문, 1월26 일), 실제적이며 강도 높은 국 가적 중대조치를 취할 단호한 결심을 표명 했다 ( 조선중앙TV 가 1월27 일) 등으로 발전 하고 있다. 미국 일각에서도 오바마 2기 행정부가 직면하게 될 위험요인 가운데 북한발 위협 요인으로 한국에 대한 도발과 확전 가능성 을 우선 지적하고 있다. 북한의 젊은 지도 자 김정은이 국내 통치기반을 다지기 위해 한국을 도발할 경우, 한국은 이러한 도발 에 더 이상 소극적이지 않을 가능성이 농 후하다. 북한의 김정은 집단이 상황을 오 판할 가능성이 있으며, 한국정부로서도 천 안함 연평도 이후 보복할 기회를 보고 있 다는 점에서, 미행정부와 중국 신지도부는 한반도 상황의 추이에 대해 계속 예의주시 해야 할 필요가 있다는 것이다. 또한 북한 의 급변사태 가능성도 여전히 제기되는데, 가족중심적 개인숭배적 리더십에 입각한 북한 체제는 경제력 상실, 폭압적 정치, 사 회의 이완 등으로 붕괴를 재촉하는 모든 조건을 가지고 있다. 따라서 오바마 2기 행정부가 임기를 마치기 전에 북한이 붕괴 (explode or implode)할 가능성도 배제하기 어렵다는 것이다. 13) 북한의 위협과 도발은 현재 진행형이다. 주 유엔 북한대표부는 신선호 대사 명의 안보리 의장앞 서한(2013 년 3월28 일자)을 통해 3월26일자 북한 조선인민군 최고사령 부 성명을 송부하고 이를 안보리 공식문서 로 회람해 줄 것을 요청했고, 동 서한은 3 월28일 안보리 이사국에 공식 회람되었다 ( 안보리 문서 S/2013/196). 동 서한에서 북한은 그들의 주권 및 최 고존엄을 수호하기 위해 북한 군 및 인민 의 단호한 대응의지를 실질적인 군사행동 으로 과시하겠다고 위협했다. 그리고 이 시각부터 미국 본토와 하와이, 괌을 비롯 한 미군의 태평양 작전지역과 남한 및 주 변지역의 모든 적대상물(enemy targets)들 을 타격하게 될 전략로케트 및 장거리 로 켓포병부대들을 포함한 모든 야전포병부대 들을 1 호전투근무태세 에 진입시키게 된다 고 선언했다. 북한의 이런 언동이 실제 공 격을 시사하기보다는 선전적 성격이 강하 다는 것이 대다수 전문가들의 견해이지만, 98

김정은 정권의 예측 불가능한 행태에 대해 서는 만반의 준비를 갖추고 대응해야 함이 물론이다. Ⅳ. 맺는 말 외교 통일부 업무보고 자리에서 박근 혜 대통령은 네 가지를 특히 강조했다. 첫 째, 외교 대북정책은 국민적 합의와 공감 대를 바탕으로 추진되어야 한다. 그래야 정부가 교체되더라도 일관성이 유지될 수 있다고 지적했다. 둘째, 외교 대북정책 추진에 있어서는 원칙과 일관성을 유지하 는 것이 중요하다. 그래야 남북관계가 신 뢰할 수 있고 예측가능해진다. 셋째, 국민 중심 현장중심이라는 국정철학에 맞게 외 교 대북정책도 변할 필요가 있다. 국민행 복 추구가 더 이상 국내에만 한정된 과제 가 아니라는 점을 인식해야 한다. 넷째, 아 무리 강대국이라도 오늘날에는 혼자 힘으 로 문제를 해결하기 어렵다. 때문에 국제 사회와의 긴밀한 공조를 통해 신뢰프로세 스와 동북아 평화협력 구상을 추진하도록 해야 한다. 외교부는 상기에서 언급한 정책과제들 을 착실히 이행하여 국민에게 다가가고 한 반도 평화정착과 세계평화에의 기여를 공 히 추진해나가면서 국민의 행복, 한반도의 행복, 지구촌의 행복을 구현하는데 앞장 설 것이다. 그와 함께 향후 우리에게 닥쳐 올 도전과 기회의 요인을 면밀히 파악하여 이를 중장기 외교전략으로 수렴하는데 지 속적으로 노력할 것이다. 註 1) 중기국제정세 전망, 2013-2017, 국립외교원 외교안보연구소(2013), pp. 9-10. 2) Global Trends 2030: Alternative World, a publication of the National Intelligence Council, December 2012 (http://www.dni.gov/nic/globaltrends). 이를 발간하는 Community) NIC 는 미국 정보기구 (Intelligence 내의 중장기 전략적 평가를 위한 센터로서 1979년에 설립되어 미 16개 정보기관 들의 최고 수장인 국가정보국장(DNI) 을 보좌하 는 자문기구이다. 3) 신흥 11 개 국가로 방글라데시, 이집트, 인도네 시아, 이란, 멕시코, 나이지리아, 파키스탄, 필 리핀, 한국, 터키, 베트남 등이 언급되고 있다. 4) World Economic Forum, Global Risks 2012, Seventh Edition, 2012 (http://www3.weforum.org/ docs/ WEF_GlobalRisks_Report_2012.pdf). 5) 연합뉴스, 2013. 3. 10. 6) U.S. Department of Defense, Quadrennial Defense Review Report, February 2010 (http://www.defense.gov/qdr/images/qdr_as _of_12feb10_1000.pdf). QDR 은 핵태세검토 (NPR), 탄도미사일방어검토 (BMDR), 우주 전략검토 (SPR) 등과 함께 국방부가 주기적으 로 발표하는 전략방위태세검토(Strategic Defense Review) 중 가장 중요한 문건이다. 이 외에도 4 개년 외교 개발 검토(QDDR), 4개년 국토안 보검토(QHSR), 4 개년 정보공동체검토 (QICR) 등도 병행 추진된다. 7) U.S. Department of Defense, QDR 101: What You Should Know, U.S. Department of Defense, Office of Public Affairs (http://www.defense.gov/qdr/qdr_101_fact _SHEET_January_2010.pdf). 8) 최수동 외, 국방경영 효율화를 위한 국방재원배분 체계 발전방향 : 합동전략기획 PPBE 획득/ 유지 연 계 중심 ( 서울: 한국국방연구원, 2010), pp. 82-89. 99

9) 이필중 한국의 국방예산 분석/ 평가모델: 성과 분석을 중심으로, 세종연구소 국가전략, 제 14권 3 호(2008), pp. 11-14. 10) 구영록, 한국의 국가이익: 외교정치의 현실과 이상 ( 서울: 법문사, 1995), pp. 31-32. 11) Daniel W. Drezner (ed.), Avoiding Trivia: The Role of Strategic Planning in American Foreign Policy (Washington, DC: Brookings Institution Press, 2009), pp. 4-5. 12) 제18 대 대통령직인수위원회, 박근혜정부 국정 과제 (2013.2) 참조. 13) Craig Cohen and Josiane Gabel (eds.), 2012 Global Forecast: Risk, Opportunity and the Next Administration, Washington, DC, Center for Strategic and International Studies, 12 April 2012. 100

일반논문 한국 ** ODA의 과제 김 은 미 1)* 김지현 김진경 이재은 I. 서론 오늘날 가속화되어가는 세계화와 이로 인한 상호연계성 및 상호의존의 심화는 국 가와 지역적 경계를 초월하는 전 지구적 과제로서의 빈곤과 개발에 대한 인식의 개 선으로 이어져 왔다. 이와 함께 지난 수십 년간 개발도상국의 경제 사회적 개발을 위한 국제사회의 지원 노력에도 불구하고 여전히 해결되지 않은 빈곤과 불균형의 심 화를 통해, 우리는 단순한 개발재원의 공 여만으로는 세계 빈곤의 문제가 해결될 수 없다는 점을 확인할 수 있었다. 이는 개발 재원의 규모와 방식 자체에 대한 문제제기 만이 아니라, 더 나아가 개발협력에 대한 국제사회 공동의 목표와 원칙, 철학, 그리 고 그에 기반한 빈곤과 개발에 대한 이해, 접근방식의 전환의 필요성을 제기하였다. 이를 통해 인류의 보편적 가치로서의 빈 곤 과제 해결 필요성과 함께 이를 포함한 전 지구적 과제의 해결 없이는 선진국의 번영과 안정도 달성될 수 없다는 인식을 공유하게 되었다. 이에 따라 인류 공영의 가치 실현을 위한 빈곤감소와 지속가능한 개발은 인류가 함께 지향해야 하는 공동의 목표이자 원칙으 로 자리 잡게 되었다. 그 결과 마침내, 2000 년 UN에서 189개국 정상이 한자리에 모여 약속하고 2001년에 선언한 새천년개발목표 (Millennium Development Goals, MDGs)는 국제사회 공동의 과제이자 목표가 되었다. 이후 국제사회는 MDGs 달성을 위해 개 발재원을 확대하고, 개발재원의 효율적인 운영과 관리를 통해 원조 효과성을 개선하 고자 노력해오고 있다. 또한 원조와 개발 효과성 간의 연계 및 개발 파트너십 강화 를 통한 개발 효과성 제고 방안을 모색하 고, 그간의 성과와 경험을 공유하며, 이를 바탕으로 새로운 정책과 국제적 규범을 개 발하고 이행하고 있다. 이와 같이 세계 각 국은 인류 공영의 공동 가치 실현을 위해, * 이화여자대학교 국제대학원 원장/ 교수, 국제개발협력연구원 원장 김지현, 김진경, 이재은 : 이화여자대학교 국제대학원 박사수료, 국제개발협력연구소 연구원 ** 본고는 한국국제협력단의 요청에 따라 2012 년 작성한 논문 우리나라의 공적개발원조(ODA) 의 추진방향 연구 를 바탕으로 재정리한 내용임. 외교, 제105 호 (2013. 4) 101

제도적인 틀 안에서 목표와 원칙, 규범을 공유하며 적극적인 노력을 이행해오고 있 다. 한국은 지난 반세기 동안 급속한 경제 사회적 발전을 이룩하며 최빈곤국에서 공 여국으로 변모한 국가로서, 국제 사회의 주목을 받아오고 있다. 오늘날 선진 공여 국들은 물론 개발도상국들은 공적개발원조 (Official Development Assistance, ODA)의 모범적인 사례로 한국의 발전 경험에 큰 관심을 가지고 있다. 뿐만 아니라 한국의 역동적인 발전 과정은 오늘날 개도국의 입 장을 가장 잘 이해할 수 있는 한국의 개발 협력 활동에 차별화된 특성을 부여한다. 따라서 한국은 국제사회의 책임 있는 일원 으로서의 역할 및 책임과 함께, 선진국과 개발도상국 및 전통 원조공여국과 신흥 공 여국 간의 가교 역할을 해야 한다. 한국은 2010년 OECD 개발원조위원회 (Development Assistance Committee, DAC) 24 번째 회원으로 가입하고, 같은 해 G20 의장국으로서 G20 발 어젠다 논의를 주도했다. 서울 정상회의에서 개 더 나아가 2011년 부산 세계개발원조총회 ( 제4차 원조 효과성 고위급회의)를 유치해 새로운 국제 개발협력 패러다임 모색 논의를 이끄는 등 적극적으로 국제 사회의 개발 논의에 참여 하고 있다. 이와 함께 한국은 ODA 규모 확대 및 추진체계 개선과 재편을 위한 다 양한 노력을 펼쳐오고 있다. 한국의 ODA 규모는 2011년 1조 4천억 원, 2012년 1조 9 천억 원, 2013년 예산 2 조 4천억 원으로 전년대비 약 9.7% 증대하 였다. 이는 전체 예산 증가율(5.3%)에 비해 약 두 배 가량 높은 것으로 ODA에 대한 한 국 정부의 높은 관심과 노력을 짐작하게 한다. 그러나 원조 분배 현황 및 내용을 세 부적으로 살펴보면 한국원조는 국제적 추 세와는 조금 다른 양상을 보이고 있다. 원 조 규모는 ODA/GNI 비중으로 볼 때 2010 년 이후 0.12% 로 정체되어 있으며, 늘어나 야 할 비구속성 원조 비중은 2009년 44% 에서 2010년 32% 로 오히려 감소하였다. 또 한, 유상원조 비중도 줄어들지 않고 약 40% 대를 유지하고 있으면서 특히 고채무국과 취약국가에 대한 유상원조 비중이 높은 것 으로 나타났다. 이러한 추세는 OECD/DAC 에 가입하면서 선진적인 원조를 하겠다고 한 것과는 배치되는 현황이다. 따라서 원조 규모는 물론 원조의 질을 높이고 한국이 보다 체계적이고 효과적인 정책과 제도를 갖춘 공여국으로 거듭나기 위해서는, 국제 개발협력 패러다임의 국제 적 규범에 부합하는 동시에 변화하는 국제 적 개발 환경에 능동적으로 대처할 수 있 어야 할 것이다. 또한 이러한 개발협력 철 학과 방향을 범국가적 차원에서 공유해야 한다. 그러나 현재까지 국내에서 이루어지 고 있는 논의는 대다수 한국형 또는 콘텐츠 개발 등 ODA 모델 ODA의 내용 및 집행 방안에 치중하고 있으며, 국제적 논의와는 괴리되어 있다. 더욱이 ODA의 정책과 집행체제가 외교 부와 기획재정부 두 부처 간의 이원화 현 상이 두드러지며, 집행은 정부 각 부처 및 지방자치단체까지 30여 개 이상으로 분절 화되어 조정과 통할의 문제가 시급하다. 따라서 통합된 원조 정책이 부재하며, 각 원조집행기관이 각기 다양한 목표와 목적 으로 산발적인 개발원조 사업을 시행하고 있어서, 보다 상위의 철학과 핵심가치의 공유가 무엇보다도 선행되어야 하는 과제 102

이다. 따라서 본 글에서 저자는 한국 ODA 에 대한 객관적 평가를 바탕으로 우리의 당면과제를 분석하고 이에 대한 대응방안 을 제시해보고자 한다. Ⅱ. 한국 ODA에 대한 세계의 평가 1. OECD DAC 동료심사 (Peer review) OECD/DAC 은 회원국의 개발협력 정책과 집행의 질과 효과를 높이기 위하여 동료 심사를 통해 각 국의 개발협력 전반을 주기 적으로 평가하고 있다. 한국 역시 OECD/ DAC 가입을 계기로 동료심사를 비롯하여 국제사회의 규범과 개별국가의 국제개발협 력 이행사항을 평가하는 다양한 제도들이 소개되었다. 그 중 2008년 OECD/DAC 가입 이전 한 국에 대한 특별 동료심사에서는 무 유상 원조의 이원화, 정책을 총괄하는 단일 기 관의 조정기능 부족, 여러 정부기관 및 지 방자치단체들이 각자의 이해관계에 따라 자체적인 정책과 전략을 수립하여 사업을 집행하고 있으며 무엇보다 시민사회의 역 할이 제한적이라는 점을 지적받았다. 이에 따라 OECD/DAC 은 ODA의 양적확대와 함 께 크게 (1) ODA 관련 법 구축; (2) ODA 집행체계의 분절 개선 및 통합된 대외원조 전략의 수립; (3) 시민사회와의 협력체계 강화를 한국에 권고했다. 위와 같은 고에 따라 OECD/DAC 특별 심사의 권 2010년 국제개발협력기본법과 시행령이 제정되어 한국 국제개발협력의 법적 근간을 구축하였으며, 국무총리실 산 하 개발협력정책관실 신설과 함께 국제개 발협력위원회의 위상강화, 무상원조 분절 화 개선을 위한 무상원조 관계기관협의회 를 구성하여 조정 체계를 보완하였다. 또 한 선진화방안과 국제개발협력 분야별 기 본계획안이 연이어 제정되며 정책적인 기 반이 마련됐다. 2010년 제정된 국제개발협력 선진화 방 안에는 국제개발협력의 기본방향 및 3대 선진화전략이 담겨 있다. 그러나 아직 원 조 체계 전반에 관한 근본 철학과 일원화 된 전략 및 정책이 완성되었다고 보기는 어렵다. 특히 정부는 한국이 개발원조의 후발 주자이기에 한국형 원조만의 차별성 과 비교우위를 정립하고 패키지형 사업을 발굴해야 한다고 계속해서 주장하고 있으 나, 한국형 원조가 과연 무엇이고, 한국 원 조만이 지니는 고유한 특징이 무엇인가에 대한 실체는 여전히 불분명하다. 또한 시민사회 및 학계와의 협력을 강화 하고 지원을 확대하는 방안으로 ODA 정책 자문위원회를 설치하고 시민사회와 학계의 주요 인사들을 초청하여 의견을 수렴하는 절차를 마련했으나 어떤 영역 에서 어떻 게 시민사회가 참여할 수 있을 지에 대한 고려와 이해부족으로 그 효과성이 떨어진 다는 비판이 있어왔다. 따라서 시민사회의 역량 강화와 함께 공공기관의 인식제고가 필요하다. 이러한 문제의식은 2012년 이루어진 OECD/DAC의 첫 번째 동료심사에서 여실 히 드러나고 있다. 전반적으로 한국은 국 제개발협력기본법의 제정을 기반으로 통합 원조 추진체계를 마련해나가고 있으며, 세 103

계적 경제 위기 속에서도 지속적으로 원조 규모를 증가시키며 실제 자국의 개발경험 을 접목하고자 노력해 왔음을 인정받았다. 그러나 명확한 개발협력 정책결정 기준과 전략 체계 미비, 정보 접근성 취약, 원조기 관의 분절화, 평가절차 미흡 등 2008년 특 별 심사에서 제시되었던 권고사항들 중 일 부는 여전히 개선되지 않고 있음에 대한 비판도 함께 받았다. 다음은 심사 결과를 요약한 내용이다. (1) 전반적인 체제(Framework) 명확한 목적과 우선순위를 포함한 개발협력 전반을 규정하는 전반적인 체제를 수립하고 이를 정책적 법률 적 기반으로 해야 함 투명한 정책결정 과정과 국가 전략 필요 ODA 정책에 대한 정부 부처간 대국 민 소통과 투명성, 책무성 증진 필요 (2) 원조를 넘어선 개발 효과 향상 범정부적 접근법(Whole government approach) 추진 수원국 주도의 개발정책 필요 (3) 원조 규모와 분배 원조 규모는 빠른 속도로 증가해 온 것이 사실이나, ODA/GNI 비율은 2010년과 2011년에 0.12% 로 정체되 어 있으므로 한국 정부가 국제사회 에 약속한 원조 규모 달성을 위해 지 속적인 관심과 노력 필요(2015 년까지 2009년 대비 ODA규모는 3 배, ODA/ GNI는 0.25% 을 약속한 바 있음) 개도국 현장의 수요 및 국제추세에 맞게 다자원조, 유상원조 및 구속성 원조 개선 필요( 즉, 다자원조 비중 증 대, 유상원조 감축, 비구속성 원조 증 대) 시민사회 지원 규모 증대 필요 (4) 조직과 관리 분절화된 원조기관 간의 조화 관리 개선 필요 ODA 통합 국제개발협력위원회의 조정 기능 강 화 및 ODA 평가 체계 강화 필요 (5) 개발 협력 효과 증진 효과성 향상을 위한 국제 원조 규범 실천 필요 양자 원조의 비구속성 원조 달성 필요(2015 년까지) (6) 인도적 지원 75% 까지 인도적 지원 프로그램의 분명한 전략, 원칙 수립 및 효과성, 투명성, 책무 성 증진 필요 2. 한국 ODA에 대한 연구 논문 현황 라 한국 ODA에 대한 논의는 학계 뿐 아니 ODA를 실행하는 다양한 정부 부처 및 기관, 시민사회 등에서 활발히 이루어져왔 다. 논의의 흐름은 한국 ODA 목적에 대한 연구를 기반으로 한국 ODA의 방향 제시와 한국의 비교우위를 중심으로 한 한국 개발 협력모델 제시 두 가지로 크게 나뉜다. 가. 한국 ODA 목적 어느 공여국의 경우를 보더라도 개발원 조는 국제적 인도주의 및 보편적 가치의 실현, 외교안보적 목적, 경제적 이익 추구, 구식민지 국가 관리 등 다양하고 복합적인 목적이 공존하는 가운데 변화해 왔다. 더 욱이 개발원조 정책은 국내의 다양한 이해 104

관계자들 간의 대립과 타협을 통해 결정되 기 때문에, 다면적 성격을 지닌 사회적 타 협의 결정체 이다 ( 권율 외 2006). 각 공여국 은 자국의 정치 경제적, 사회 문화적 특 성과 역량, 국제사회의 논의동향, 국제적 인 가치와 국내적으로 지향하는 가치 등을 고려하여 원조 목표와 목표 달성을 위한 추진방식과 수단을 선택하게 된다. 이와 같은 틀 안에서 신흥 공여국인 한 국이 지향해야 할 개발원조의 목표와 방향 을 모색하는 국내적 논의가 이어져왔다. 한국 ODA 목적에 대한 논의는 장기적이고 가치 지향적인 측면의 공익 추구에 대한 논의와, 단기적이고 가시적인 국익 추구에 대한 논의로 나눠질 수 있다. 먼저, ODA를 통한 장기적 차원의 호혜 적이고 상생적인 국익 추구( 고경민 외 2010) 를 강조하는 측면에서는, 글로벌 공공재인 ODA를 통해 빈곤감소 및 개발에 기여하는 전 지구적 인도주의의 구현을 한국 ODA의 목적으로 강조 한다( 강선주 2008; 이승주, 이혜정 2010). 더불어 ODA를 통한 단기적 인 경제 이익 추구에서 벗어나 수원국은 물론 다른 공여국과 국제기구와의 협력 관 계를 확대하며 국제적 인도주의 및 보편적 가치를 실현하는데 동참해야 함을 강조한 다( 박인휘 2011). 이에 반해 좀 더 단기적이고 가시적인 이익 에 초점을 둔 연구들에서는 개도국과 의 경제협력기반 구축을 통한 해외시장 개 척 및 확대 즉 경제적 차원의 국익 추구가 한국 ODA의 목적으로 강조되고 있다( 한국 수출입은행 2004). 따라서 이들 연구는 개 도국의 인프라 확충, 산업 육성, 자원 개 발, 전략 사업 육성 중심의 원조를 강조하 며 수원국과 한국의 상호보완적 경제협력 을 한국 ODA 의 목적으로 본다. 그 외 중 장기적이고 광범위한 차원의 국가 이미지 제고 및 국가 브랜드 확립을 통한 영향력 확대가 ODA의 주요 목적으로 강조되기도 한다( 김유경, 이효복 2010; 삼성경제연구소 2009). 위와 같이 한국 ODA 목적을 논의하는 대다수의 기존 연구들은 장기적이고 상호 호혜적인 국익 및 인도주의적 가치를 강조 하는 측면과 단기적이고 직접적인 국익에 중점을 두는 양 축을 기준으로 발전해 왔 다. 즉 전 지구적 인도주의 가치 구현을 위 한 기여외교의 측면에서 ODA의 목적을 도 출해내는 연구( 강선주 2008; 이승주, 이혜정 2010)가 있는 반면, 인도주의 실현 보다 인 프라 분야 지원 ODA 등을 통한 국내의 에 너지 자원 확보 및 국내 기업의 해외 진 출을 도와야 함을 강조하는 논의도 함께 존재한다 ( 변종립 2011; Randell 외 2011). 그 러나 한국 ODA의 방향을 제시하는 국내 연구들은 한국의 특수성 및 조건 등에 대 해서는 적극적으로 고려하고 있는 반면, 국제개발협력 분야의 국제적 논의 및 규범 에 대한 고려는 상대적으로 미미했다. 한국이 OECD/DAC 회원국임을 감안하 지 않더라도, 국제사회의 일원으로써 국제 적 원칙 및 규범에 대한 고려 및 준수는 필 수적이다. 따라서 이러한 논의는 양립할 수 없는 대립구조를 이루기보다는 국익과 공익, 국내적으로 지향하는 가치와 국제 적으로 합의를 이룬 가치를 ODA를 통해 어떻게 균형을 이루며 발전시켜 나가야 할지에 대한 연구로 발전되어 나가야 할 것이다. 105

나. 한국 ODA 비교우위 기존의 OECD/DAC 회원국에 비해 상대 적으로 적은 한국 ODA 규모를 감안할 때, 선택과 집중을 통해 원조를 보다 효과적으 로 사용하는 ODA 전략이 필요하다 ( 권율 외 2006; 박복영 외 2007). 이러한 맥락에서 한 국 ODA의 비교우위에 대한 연구는 한국 ODA 목적에 대한 연구에 비해 상대적으로 활발히 이루어져왔다. 한국 ODA의 비교우 위에 대한 기존 연구는 한국의 개발 경험 을 강조한 연구와 현재 한국의 국제 경쟁 력 우위 분야를 강조한 연구를 중심으로 진행되어 왔다. 대부분의 한국 ODA 비교우위 관련 연구 들은 한정된 ODA 예산으로 원조의 효과성 을 높이기 위해 경제 개발의 경험 및 교훈 전수에 기반을 둔 ODA전략의 필요성을 강 조하고 있다( 권율 외 2006; 박복영 외 2007, 2008). 급속한 경제 사회 발전과 함께 민 주주의를 동시에 달성하고 마침내 신흥 공 여국으로 발돋움한 한국의 개발경험은 개 도국에 시사하는 바가 크다( 권율 외 2006; 박복영 외 2007). 특히, 한국이 발전과정에 서 쌓아온 제도적 노하우와 역량개발경험 전수에 대한 논의는 최근 국제개발협력분 야의 역량개발에 대한 논의와도 맥을 같이 한다. 한국의 비교우위에 대한 논의들은 인적 자원개발을 중심으로 하는 한국의 과거 개 발경험과 정보통신과 보건의료 분야와 같 이 현재 국제경쟁력을 갖춘 분야를 중심으 로 진행되어 왔다. 먼저 인적자원개발에 대한 연구는 한국의 직업훈련 및 기술교육 을 통해 인적 자원을 개발하고, 이를 바탕 으로 산업 분야의 발전을 이룬 경험에 기 반을 두고 있다( 정우진 2010). 정보통신 분 야 역시 한국이 보유한 국제경쟁력을 바탕 으로 개도국의 지식기반사회 역량을 강화 할 수 있는 정보통신 기술전수, IT망 구축지 원, 전자정부, 정책자문 등 개도국의 정보 격차 해소에 기여할 수 있음을 강조한다. 마지막으로 보건의료 분야에서의 협력 은 한국이 현재 많은 개발도상국이 직면하 고 있는 개발과제인 고출산, 고사망률을 단기간에 해결한 경험을 바탕으로, 개도국 보건 및 의료분야의 ODA 효과성을 높이는 데 기여할 수 있음을 강조한다 ( 전승훈 외 2006). 특히, 우리의 보건소 중심의 생활환 경 개선 및 보건의식 고취 노력, 의료보험 제 도입을 통한 의료서비스 확대 및 선진 화 경험은 개발도상국의 보건제도 및 역량 강화에 기여할 수 있을 것으로 기대된다 ( 전 승훈 외 2006; 정우진 2010). 앞서 언급한 바와 같이, 다수의 연구에 서 한국의 과거 개발 경험에 기반한 인적 자원 개발 및 제도적 노하우와 경험 전수 또는 현재 한국의 국가경쟁력 상승에 큰 기여를 하고 있는 분야들에 따른 한국 ODA 비교우위 분야를 제시하고 있다. 그 러나 이러한 비교우위 분야에 대한 논의는 공여국 중심의 사고로서, 현재 국제 규범 이 지향하는 수원국의 필요와 상황을 먼저 고려한 ODA와는 차이가 있음을 주목해야 한다. 다시 말해, 진정으로 수원국이 필요 로 하는 개발협력이 무엇인가에 기반하지 않고, 한국이 잘 할 수 있는 것이 무엇인가 를 나열하는 것은 결코 국제적 선진 원조 의 근간이 되는 수원국 중심의 원조 는 아 닌 것이다. 따라서 이제 우리는 단순히 한국의 과거 경험만 나열하는 것이 아니라, 진정으로 수원국이 필요로 하는 것이 무엇인가를 알 106

아내려는 노력, 또한 수원국 스스로가 경 제 사회 정치 발전을 위해서 필요로 하 는 것이 무엇인가를 잘 정립해 나갈 수 있 도록 역량강화를 해주는 사업에 관심을 가 져야 할 것이다. 3. 시민사회: Think Tanks OECD/DAC 동료심사와 함께 검토해볼 수 있는 국제적 평가는 미국 Center for Global Development와 브루킹스 연구소 에서 공동으로 2009년부터 매해 발간하는 Quality of ODA (QuODA)이다. QuODA는 파리선언의 원조효과성 논의에 따라 23개 공여국과 주요 원조 기관에 대한 평가를 위해 (1) 효율성 극대화; (2) 수원국 부담 완화; (3) 제도 조성; (4) 투명성과 학습의 분야 등 4 그룹의 지표와 각 그룹별 7~8개 의 세부지표 등 총 표를 개발하였다. 30개에 달하는 측정지 QuODA의 평가는 현재 상황을 평가하는 것보다 평가 지표를 개발하고 원조의 질을 향상시키는데 필요한 요소들에 대한 국제 적 합의를 도출하는데 그 목적이 있다 (Birdsall and Kharas 2010). 다시 말해, QuODA의 평가는 용이하게 하는 장점이 있으나 ODA의 국가 간 비교를 ODA에 관한 국가 순위를 산출하는데 목적이 있다기보 다는 개별 국가들의 ODA 정책의 장 단점 을 파악하여 향후 ODA 정책을 실행하는데 참고자료로 활용되게 하는데 목적이 있다. 효율성의 극대화에서 원조의 효율성이 란 개발원조와 빈곤감소 또는 그에 따른 성장 사이의 관계를 지칭한다. 여기서 사 용된 구체적인 지표를 살펴보면 한국은 글 로벌 공공재 지원/ 낮은 행정비용/ 프로그램 원조 비중 부분은 평균이거나 평균이상이 며, 최빈국 지원 비중/ 비구속성 원조/ 굿 거버넌스 수원국 지원비중은 평균이하로 전체 31개 기관 중 19 위, OECD/DAC 국가 중 12 위를 기록했다. Knack and Rahman(2004)과 같이 수원 국의 국내제도가 원조의 효과를 증대시키 거나 상쇄시키는 경향이 있음을 지적한 연 구들이 존재한다. 이러한 차원에서 원조의 효과를 높이기 위해서는 수원국의 제도를 정비하는 것이 매우 중요하다고 하겠다. 제 도 조성 분야는 한국이 가장 긍정적으로 평 가되는 분야로 기술협력 조정/ 수원국 시스 템 사용 등을 제외하면 모두 긍정적인 것으 로 평가되었다 ( 전체 기관 중 15 위, OECD/ DAC 국가 중 10 위). 가장 부정적으로 평가된 수원국 부담완화 분야는 원조의 분절화와 관련이 있는 분야 로 모든 항목에서 평균 이하, 전체 31개 기 < 표1> 파리선언과 QuODA 평가 기준 파리선언의 원칙 결과중심 (Result-based) 주인의식 (Ownership) 조화와 지지 (Alignment) 상호책임성 (Mutual Accountability) QuODA 지표 효율성 극대화 (Maximizing Efficiency) 제도의 조성 (Fostering Institutions) 부담완화 (Reducing Burden) 투명성과 학습 (Transparency and Learning) 출처: Birdsall and Kharas 2010 107

< 그림1> 한국에 대한 QuODA 평가결과 출처: QuODA 홈페이지 관 중에서 30 위, OECD/DAC 국가 중 22위 로 개선이 시급하다. 원조의 투명성에서 중 요한 것은 수원국 자체의 투명성 보다는 공 여국과 수원국 간, 즉 파트너 국가 간 정보 의 공유가 얼마나 잘 이루어지는가 하는 점 이다. 투명성과 학습은 International Aid Transparency Initiative (IATI) 가입과 규 칙 준수가 큰 비중을 차지하는 것을 감안 하면 전반적으로 높은 수준이다. QuODA 의 평가 기준과 항목에 대한 논란에도 불 구하고 원조의 질을 평가하는 새로운 기준 을 제시하고 그 기준 자체가 새로운 원조 논의의 흐름을 만들고 있다는 점에서 주 목해야 한다. 여기서 한국이 낮게 평가를 받고 있는 부분에 대한 겸허하고 엄중한 분석이 있어야 할 것이다. Ⅲ. 세계에서 한국 ODA의 자리매김 : 이념 원칙 전략 국제개발협력에 대한 기본 철학과 원칙 에 대해서 보면, 한국의 ODA는 개발원조 108

< 그림2> 한국의 ODA 이념과 원칙 구조 이념 지속가능한 개발과 항구적 평화달성 Sustainable Development and Enduring Peace 원칙 1. 국제사화의 규범을 준수하는 조화로운 원조 2. 경험과 전문성을 바탕으로 한 효유적인 원조 3. 수원국으로보터 시작되는 효과적인 원조 4. 열린 국익에 부합하는 상생의 원조 전략 제도와 개발과 인적자원 역량강화 Developing Institutions and Empowering People 의 근본적인 목표인 개발도상국의 빈곤타 파와 지속가능한 개발에 주목해야 할 것으 로 본다. 이는 한국이 과거 수원국으로서 세계의 도움을 받았던 원조 수원의 경험을 바탕으로 진정으로 수원국의 발전에 도움 이 되는 원조를 해야 한다는 데서 출발한 다. 다시 말하자면, 한국의 ODA는 협력대 상국과의 경제협력 관계 증진 등 단기적 직접적 국익보다는 수원국의 환경과 니즈 를 우위에 두는 보다 포괄적이고 열린 국 익 에 따른 철학과 이념을 정립해야 한다. 그리고 이에 따른 원칙과 전략적 정책 우 선순위로서 한국형 있다. 이에 필자는 지난 ODA를 논할 필요가 2012 년 수행한 한국국 제협력단의 연구과제를 통해 한국 ODA의 핵심이념과 목적으로 지속가능한 개발과 항 구적인 평화달성(Sustainable Development and Enduring Peace)을 위한 원조 를 제시 했다. 이는 우리 헌법이 지향하고 있는 항 구적인 세계평화와 인류공영 의 원칙을 반 영하면서 동시에 한국 전쟁을 경험하고 분 단이라는 안보 위협 상황에서 최빈곤국으 로서 국제사회로부터의 원조를 발판으로 경제 사회 정치발전을 이루어낸 우리의 경험을 담고 있다. 또한 현재 국제사회에 서 논의되고 있는 다면적 개발의 개념을 포함하고 있다. 이를 달성하기 위한 원칙으로 한국의 ODA 는 (1) 국제사회의 규범을 준수하는 조화로운 원조; (2) 경험과 전문성을 바탕 으로 한 효율적인 원조; (3) 수원국으로부 터 시작되는 효과적인 원조; (4) 열린 국익 에 부합하는 상생의 원조가 될 것을 제안 한다. 첫 번째 원칙은 국제사회의 규범 준수와 조화로운 원조의 두 가지 핵심가치를 담고 있다. 현재 한국 ODA 정책은 한국 경험의 특수성과 차별성을 강화하고 우리 방식 의 우수성을 강조하는 방향으로 전개되는 경 향이 있어 국제적 동향에 부합하지 않는 측면이 지적받고 있다. 이러한 국내 외적 논란의 여지를 불식시키고 실질적으로는 원조사업 기획, 선정 및 시행 원칙을 마련 할 수 있는 근거를 제시할 수 있다. 또한 국제사회의 규범을 준수하고 글로 벌 원조 시스템을 지지하고 이끌어가는 중 견국가(Middle Power)로서의 역할과 책임 에 따른 원조를 의미한다. 조화로운 원조 란, ( 원조 효과성 규범에 따라) 국제사회의 109

ODA 주체들과의 협력과 조화를 의미하는 동시에 국내 차원에서 정책 조율을 통한 이념적 통일성 을 가진 ODA 를 추구한다. 특히 신흥 공여국인 한국이 그 동안 선진 국들이 수십 년간 해 온 원조의 경험을 무 시하면서, 모든 것을 새로 만들고 싶어 한 다는 비판에서 자유로워지는 한편, 외국의 선진 원조공여국과 다자체제를 적극적으로 활용하여 보다 효율적인 원조를 할 수 있 는 기반을 다질 수 있다. 두 번째 원칙은 한국의 개발경험/ 전문성 과 효율성의 두 가지 핵심 가치를 담고 있 다. 한국형 ODA의 가치는 상황적 특수성 을 배제하더라도 실현가능한 전문성 에 기 반해야 한다. 한국의 특성이나 특수성이 현재 우리가 하지 못하거나 이행하고 싶 지 않은 규범을 피해가기 위한 합리화로 오용되어서는 안 된다. 오히려 우리의 비교우위나 개발경험의 특수성 보다는, 원조의 전문성을 강조하는 것이 올바른 접근법이다. 섹터별 접근과 동시에 제도 정립과 인적자원 활용이라는 한국의 강점을 살린 접근법이 필요하다. 또한 한국의 ODA공여의 역사가 비록 상대 적으로 짧다고는 하나 그간의 ODA 이행 경험과 전문성을 체계적으로 정리할 필요 가 있다. 분절화된 현재의 ODA 체제 내에 서 정책조율을 통한 시너지를 극대화시키 기 위해서는 개별 섹터의 전문성을 강화함 과 동시에 개발사업의 수행 경험을 공유함 으로써 시행착오를 줄이고 효율성을 높일 수 있도록 해야 한다. 세 번째 원칙은 수원국 중심과 효과적 원조의 두 가지 핵심가치를 포함한다. 수 원국의 니즈는 우리가 판단하는 것이 아니 라 수원국에서부터 시작하는 것으로 정의 되어야 한다. 한국의 개발경험을 지나치게 강조하다보면 마치 한국이 지나온 여러 단 계 중 오늘날 수원국이 어느 위치에 해당 하는가를 파악하고 그에 따른 솔루션을 제 공하겠다는 새로운 형태의 Washington Consensus 를 주장하기 쉽다. 이러한 오류를 피하고 수원국의 개발 정 책 우선순위와 전략에 맞추어 그들의 시스 템을 활용하여 원조 사업의 성과를 거둠과 동시에 수원국 시스템의 강화를 촉진하는 선진적이고 질 높은 (High Quality) 원조를 추구해야 한다. 또한 원조 효과성에 대한 국제규범을 준수하고 이를 이행하기 위해 규범의 내재화 과정이 강화되어야 한다. 네 번째 원칙은 단기적이고 가시적인 경 제적 국익보다는 장기적이고 상생 의 가치 를 추구하는 열린 국익 에 기반한 원조를 의미한다. 선진 공여국들 역시 ODA 활동 에 있어 국익 논의로부터 자유로울 수는 없다. 그러나 앞서 논의한 바와 같이 열린 국익을 추구함이란, 개도국의 성장과 발전 을 통한 한국의 성장과 발전을 도모하는 것으로 우리의 이익을 위해 개도국의 개발 프로그램을 추진하는 경제적 이익이나 경 제협력 추구와는 차별화된다. 진정한 의미에서의 상생 또는 winwin 은 나의 이익 추구 보다는 우리 전체 의 이익에서 비롯되는 나의 이익 을 우선시 할 때 비로소 가능하다. 상생을 위해 장기 적이고 포괄적인 관점에서 열린 국익 을 추구해야 한다. 또한 일각에서 제기되고 있는 국민 설득 기재로서의 경제적 국익 주장도 국익의 개념을 보다 포괄적으로 보 고 이 개념 자체를 확산하고 이해를 제고 하는 데서부터 출발해야 한다. 이러한 이념과 핵심가치를 공유하는 가 110

< 그림3> ODA Trinity 운데 섹터별 우선순위, 중장기 계획, 역량 강화 등이 검토되어야 한다. 실제로 이념 과 핵심가치가 공유된다는 것은 법률이 존 재하는 것 이상을 의미해야 한다. 기업의 CI 프로세스와 마찬가지로 명시된, 또는 명시되지 않지만, 공유해야 하는 가치들에 대한 지속적인 재교육과정이 있어야 하나. 또한 원칙과 이념이 가장 하부단위 사업으 로 이어지고 확대될 수 있는 시스템의 정 비가 필요하다. 이러한 시스템은 결국 전문성에 기반한 프로젝트와 인력으로 완성되어야 한다. 기 존의 논의에서는 보건, 건설, 교육 등 섹터 별 전문성만을 강조해 왔다. 그러나 실제 로 ODA의 원칙을 지키면서 사업을 수행하 기 위해서는 수원국의 정치, 경제, 사회, 문화, 언어 등을 포함한 포괄적인 지식, 즉 개도국에 대한 전문성이 매우 중요함을 알 수 있다. 한국의 경험만을 강조했을 때 가 장 큰 취약점은 20세기 한국 개발 당시의 한국을 둘러싼 지정학적인 특수성이 21세 기 개발도상국들에게 적용될 수 없는 것을 간과하고, 더욱이 21세기에는 허용될 수 없는 비민주적인 정치나 보호무역처럼, 21 세기의 개발도상국들에게는 적절하지 못 한 처방이 될 수 있다는 것이다. 뿐만 아니라 국제규범에 대한 전문성 역 시 강조되어야 한다. 이는 ODA를 둘러싼 국제규범에 대한 지지와 존중을 의미함과 동시에 그 목적과 배경을 잘 이해하고 이 를 현장에서 녹여낼 수 있는 전문성을 갖 추어야 함을 말한다. 국제규범을 이해하고 학습하는데 그치는 것이 아니라 이를 실제 원조집행에 활용함으로써 생기는 집행의 전문성도 확보하게 되고 이 모든 것들이 세계시민의식을 바탕으로 이루어 져야 함 을 의미한다. 따라서 한국형 ODA는 국제 원조규범 에 부합하면서 동시에 한국의 개발경험 특수성과 전문성을 바탕으로 차별화가 가 능한 방향으로 추진되어야 한다. 이에 따 라 한국 ODA 의 추진전략은 Institutionbuilding ( 제도개발)과 인적자원 역량강화 로 설정하고 기존 한국 개발경험 전수 등 111

< 그림4> 한국의 ODA 추진전략으로서 한국형 ODA 은 하위 수단 중 하나로 인식되어야 한다. 한국의 발전은 거버넌스, 민주주의, 사회 발전, 경제성장 등에서 총체적으로 이루어 진데 반해, 현재 우리 경험의 전수 는 섹 터별 유기성을 고려하지 않고 단편적으로 이루어지고 있다. 따라서 제도개발과 인 적자원 역량강화 의 전략 아래 원조 사업이 통합적이고 유기적으로 접근되어야 한다. 여기서의 핵심은 현재 국내 ODA 전문가 대부분이 비교우위가 있다고 본 인적자원 역량개발을 제도개발과 결합한 총체적 접 근 에 있다. 이를 보건, 환경 등 분야별 개 별 사업에 전략적으로 관통하게 하여 총체 적이면서 유기적으로 조정되고 조화된 원 조를 구현하도록 하는 전략을 사용한다. 이를 통해 ODA 체계의 구조적 변화와는 별개로 복합적인 접근 자체가 한국 ODA의 비교우위이자 절대 우위인 한국형 전문성 을 확보할 수 있도록 해야 한다. Ⅳ. 결론 최근 일각에서 논의되고 있는 한국 ODA 모델에 관한 논의 대부분은 한국의 발전경 험을 잘 정리하여 모듈화하고 메뉴얼화하 는 것으로 이는 공여국 중심의 처방이며, 앞서 밝힌 대로 엄밀히 따진다면 수원국의 니즈에 부합하는 것은 아니다. 따라서 한 국이 진정으로 전 지구적 ODA 논의와 활 동에서 책임 있는 역할을 하기 위해서는 한국이 안보의 위기 속에서 50년 만에 최 빈곤 국가 대열에서 탈출하고, 민주주의를 이룩했다는 것이 많은 개도국에 시사하는 바가 큰 것은 사실이나, 단순히, 이것이 한 국 ODA 전략의 전부가 되어서는 안 될 것 이다. 특히 앞서 지적한 바와 같이 21세기 개 발도상국들의 국내 외 현황이 과거와 다 른 만큼 한국의 성공과 실패경험을 현 개 도국들과 어떻게 공유할 수 있는지에 대한 112

심도 깊은 논의가 필요할 것이다. 특히, 한 국이 ODA분야에서 앞서 나가야 하는 분야 는 한국 원조 수원의 경험을 바탕으로 그 동안 서구중심의 ODA에서 간과되었던 부 분을 찾아내는 것과 함께 개도국들이 필요 로 하는 원조에 대한 분석에도 기초를 두 어야 할 것으로 본다. 이는 그동안 피상적 으로 논의되어 왔던 수원국 주도의 원조를 구체화하는 계기가 될 것이라고 본다. 또한 현 국제사회의 논의의 흐름에 주목 하되 세계적 ODA 논의에 포함되지 못했으 나 중요한 이슈들에 관심을 갖고 논의를 개발 주도해 나가는 역할을 한국이 할 수 있을 것으로 기대한다. 특히 현재 국제개 발협력 논의와 규범들이 유럽 선진 공여국 과 사하라이남 아프리카 지역의 수원국 사 례를 중심으로 형성되었기에 앞으로 개발 협력 논의를 확대하는데 있어서 한국을 비 롯한 비유럽 공여국 또는 비 DAC 공여국 의 역할이 더욱 중요할 것이다. 또한 아시 아의 개발사례들이 아프리카와는 다른 특 징을 보이는 점에 주목하여 한국이 전 지 구적 ODA 찾아볼 수 있을 것이다. 논의에서 기여해야 할 부분을 현 아시아 개발협력 현장의 중요 이슈들 은 다음과 같다. (1) 21세기에 들어서서 기 후변화로 인해 더욱 빈번하게 아시아 지역 에 발생하고 있는 자연 재해에 대한 복구 및 예방, (2) 아시아 내 취약국가에 대한 지원, (3) 국내 외 안보 위기에서의 개발 협력. 이와 같이 세계 개발협력 논의에서 상대적으로 소외되었던 아시아에서 일어나 고 있는 현 개발협력 특징 및 주요 이슈들 을 우리의 시각에서 분석 연구하고, 전략 을 개발 공유하기 위한 노력을 기울인다 면 이것이야말로 한국이 전 지구적 ODA 논의에서 중요한 기여를 할 수 있는 길이 될 것이다. 참고문헌 강선주. 2008, 신정부의 기여외교: 공적개발원조 (ODA) 의 과제와 전망, 주요국제문제분석 4 월호. 서울: 외교안보연구원. 고경민, 김순임, 홍진혁. 2010, 공적개발원조 (ODA) 와 국익: 한국 ODA 정책의 발전을 위한 함의, 한국과 국제정치 Vol 26(3): 95-128. 권율, 김한성, 박복영, 황주성, 홍수연. 2006, 우 리나라 대외원조정책의 선진화 방안: 국제개발협 력 패러다임의 변화와 한국 ODA 의 개혁과제, 서 울: 대외경제정책연구원. 김유경, 이효복. 2010, 공적개발원조(Official Development Assistance)가 국가브랜드 가치 에 미치는 영향 연구. The Korean Journal of Advertising Vol. 21, No. 2. 박복영, 이계우, 이순철, 정지선, 박수경. 2008, 우리나라의 대외원조 역량의 현황과 과제, 서울: 대외경제정책연구원. 박복영, 채욱, 이제민, 이근, 이상철. 2007, 한국 경제발전 경험의 대개도국 적용 가능성: 아프리 카에 대한 시사점을 중심으로, 서울: 대외경제정 책 연구원. 박인휘. 2011, 네트워크적 외교환경과 국제공공 재: 공공외교와 ODA 를 중심으로, 외교정책과 ODA: KOICA- 세종콜로키엄 자료집, 성남: 세종 연구소 한국국제협력단. 전승훈, 이경구, 이재홍, 손성애. 2007, 한국적 개발협력 프로그램 발전방안 연구, 성남: 한국국 제협력단. 정우진. 2010, 한국형 개발협력 모델: 한국적 경 험과 비교우위에 근거한 섹터별 프로그램, 성남: 한국국제협력단. 한국수출입은행 해외경제연구소. 2004, 우리나라 공적개발원조의 중장기 정책방향, 서울: 한국수 출입은행 해외경제연구소. 113

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일반논문 세계경제 전망 - 중기적 관점 허 인 1)* Ⅰ. 서론 현재 세계경제는 글로벌 금융위기의 충 격이 유럽의 재정위기로 발전하면서 어려 움에서 벗어나지 못하고 있다. 2008년에 미국에서 시작된 글로벌 금융위기로 인해 서 대부분의 국가들은 2009년 1/4분기까 지 침체국면을 겪었다. 이후 유래를 찾기 힘든 각국의 대대적인 통화완화로 인해서 경제가 회복되는 모습을 보였다. 그러나 위기 중 재정확대정책이 낳은 재정적자문 제는 유럽의 재정위기를 불러일으켰다. 유 럽의 재정위기는 현재도 진행 중이며, 유 럽뿐 아니라 미국, 일본 등 선진국의 경우 재정상황도 심각하다. 대외부문, 즉 무역에 대한 의존도가 높 은 우리나라 경제의 향배를 알아보고 지속 가능한 성장을 모색하는 데에 세계경제의 흐름을 파악하는 것은 중요한 일이다. 우 리나라는 국내총생산(GDP)대비 무역의 비 중이 100% 를 넘고 있다. 최근 무역 1조 달 러를 돌파했으며, GDP도 이와 비슷한 수 준이다. 일본이나 미국과 비교한다면 무역 의 비중이 적어도 2~3 배는 큰 편이다. 물 론 GDP의 구성항목은 무역수지임으로 직 접적으로 무역량 보다는 무역흑자 규모가 중요한 변수이다. 그러나 무역의 비중이 높다는 것은 국내 산업이 수출입에 의존하 는 부분이 크다는 것이고 이에 따라 생산 에 따른 부품소비와 고용 등을 통해서 국 내경제에 미치는 영향이 크다는 뜻이다. 한편 무역은 세계경제 상황에 따라서 변동 이 심하므로 이에 대한 전망과 이해가 국 내경제의 흐름을 이해하는데 꼭 필요하다. 본고에서는 세계경제의 흐름을 이해하 기 위해서 세계경제에서 차지하는 비중이 큰 국가 및 지역의 경제동향 및 전망을 하 고 있다. 세계경제의 GDP는 약 60조 달러 가 될 것으로 추정된다. 이중에서 국가로 서는 미국의 GDP가 가장 커서 약 15조 달 러에 달하고 있으며, 유럽이 약 12 조 달러, 중국과 일본이 각각 약 5 조 달러이다. 이 들 국가 및 지역의 생산액이 약 에 달하므로 세계경제의 37조 달러 60% 이상을 차지 한다. 제Ⅱ장에서는 미국의 경제위기 들을 살펴보고 2008년 글로벌 금융위기와의 차 * 대외경제정책연구원 국제금융팀장 외교, 제105 호 (2013. 4) 115

이점을 부각하며, 경제동향과 향후 회복을 위해 해결해야 할 과제들을 살펴본다. 제 Ⅲ장에서는 유럽의 재정위기의 근원을 파 악해 보고, 재정위기를 타개하기 위한 과 제들을 제시한다. 제Ⅳ장에서는 일본의 장 기불황의 원인과 신정부 출범에 따른 정 책의 변화에 이에 따른 기대와 과제들을 살펴본다. 제Ⅴ장에서는 중국의 고도성장 이 세계경제에 미친 영향을 살펴보고 성 장을 지속하기 위한 중국의 과제를 살펴 보고, 이와 더불어 신흥국들의 경제 전망 도 살펴본다. 제Ⅵ장에서는 이들 전망을 요약하고 우리나라 경제의 시사점을 살펴 본다. Ⅱ. 미국 미국경제는 1980년의 2차 오일쇼크의 충격이후, 1980년대 중반의 S&L(Saving and Loans)사태, 2000년대 초반의 IT버블 붕괴와 2008년의 글로벌 금융위기 등 위기 상황을 겪어왔다. 1980년대 중반의 미국의 제2 금융권인 S&L사들이 집단 파산사태의 경우, 2차 오일쇼크로 인해 고유가로 산유 지역의 부동산 가격이 상승한 이후 유가가 하향 안정되면서 부동산 가격이 폭락하면 서 발생한 금융기관의 도산사태이다. 통화 당국의 규제 하에 있던 제1 금융권과는 달 리 S&L사들은 비교적 관대한 제약 속에서 방만한 대출이 이뤄졌다. S&L 사태는 비 교적 산유지역에 영향이 국한되었기 때문 에 미국경제 전체의 침체를 가져왔다고 보 기는 힘들다. 2000년대 초반에는 차세대 성장엔진으 로 각광받은 IT기업들의 주가가 붕괴하면 서 경기침체를 가져왔다. IT기업들에 대한 과도한 기대는 기업 성과가 검증되지 않았 음에도 불구하고 해당 기업들의 주가상승 을 가져왔다. IT기업들의 실적이 이러한 기대를 따르지 못하자 주가하락이 실현되 었으며 이로 인해서 금융시장이 충격을 받 았다. 그러나 IT버블의 붕괴의 영향이 금 융 시스템의 붕괴로 이어지지 않았기 때문 에 충격이 장기화 되지는 않았다. 2008년 글로벌 금융위기의 진앙지는 미 국의 주택시장이었다. IT버블의 붕괴이후 미국경제를 이끈 산업은 금융업과 IT산업 이었다. IT산업은 주가버블의 붕괴에도 불 구하고 소프트웨어 면에서 발전을 거듭하 였으며 2000년대 후반에는 애플사의 스마 트폰의 출시로 미국경제의 지속적인 성장 을 도왔다. 이와 더불어 투자은행으로 대 표되는 금융업의 발전이 2000년대에 저금 리, 고성장를 이루는 데 큰 역할을 했다. 기존에 상업은행의 업무에 더해서 금융공 학을 접목한 파생상품들을 개발하면서 금 융위험관리가 손쉬워졌다. 따라서 자산을 바탕으로 한 파생상품들 이 대거 출시되고 유통되면서 금융업의 호 황기를 이뤘다. 새로운 위험관리 기법들로 인해서 은행의 대출태도가 완화되었으며, 이로 인해서 미국의 부동산가격이 상승했 다. 지칠 줄 모르고 상승하던 미국의 부동 산 가격은 2006년 하반기를 정점으로 하락 하기 시작했으며, 이로 인해서 부동산 관 련 파생상품들이 부실화되기 시작했다. 위 기이후 결과론적으로 해석하면 부동산 담 보대출인 모기지 관련 파생상품들(MBS, CDO 등)이 미시적으로는 위험을 분산했으 나, 거시적인 경기변동의 충격을 피할 수 116

는 없는 상품이었다. 따라서 거시경제상황 의 악화로 인해 모기지 관련 파생상품들이 손실을 나타내기 시작했고 복잡한 구조를 파악하기 어려웠던 점들이 부각되면서 파 생상품시장자체가 붕괴하였다. 반의 파생상품이 발달하기 전인 1980년대 중 S&L사태와 다른 점은 글로벌 금융위 기 당시에는 지역에 국한되지 않고 파생상 품시장 자체가 붕괴되면서 그 충격이 미국 전역에 영향을 주었다. 금융기관들이 손실 을 보기 시작했으며, 그 손실의 여파가 금 융기관간의 신뢰붕괴로 이어지면서 유동성 위기로 전이되었다. 미국 달러가 국제통화 로서 그 역할이 중요했기 때문에 미국의 금융기관들 간의 유동성부족 문제는 국제 적인 유동성부족으로 이어졌다. 신흥국들 도 달러 유동성이 부족하여 무역에 차질을 빗었다. 미국은 글로벌 금융위기에서 벗어나기 위 해서 많은 정책들을 실시했다. 2009 년에는 재정지출을 큰 폭으로 늘렸으며, 통화정책도 미국역사상 최초로 기준금리를 0~0.25% 까 지 낮추었다. 급격한 금리인하에도 불구하 고 금융시장의 달러유동성 문제가 개선되 지 않자, 중앙은행이 금융시장에서 채권을 직접 매입하는 방법으로 양적완화를 단행 하였다. S&L사태 당시와 마찬가지로 문제 가 되는 자산을 공적자금을 동원하여 매입 해주는 TARF(Troubled Asset Relief Fund) 도 운영하였다. 특히 양적완화는 3차에 걸쳐서 시행하였 고, 제3 차 양적완화는 지금도 시행중이다. 2009년에 실시된 1차 양적완화를 통해서 MBS 와 국채를 매입했다. 2차 양적완화까지 는 그 규모를 한정하여 채권을 매입했다. 그러나 2012년 말에 실시된 3차 양적완화 는 매달 400억 달러 규모의 채권을 매입하 기로 하고 미국의 실업률이 6.5% 까지 하락 할 때까지 물가상승 위험이 없다면 지속하 기로 하였다. 따라서 3차 양적완화의 규모 는 정해져 있지 않다. 통화정책 뿐 아니라 재정정책도 지속적으로 적자재정을 편성하 여 경기부양을 위해서 노력했다. 따라서 현재 미국 경제는 빠른 속도의 회복은 아 니지만, 다른 선진국들 경제에 비해서 양 호한 편이다. 지속적인 성장을 보여주고 있으며, 민간소비도 소폭 회복되고 있다. 특히 금융위기의 원인을 제공했던 부동산 가격도 최근에 소폭 회복되는 신호를 보여 주고 있다. 부동산의 거래량이 늘고 가격 도 반등하는 모습을 보여주고 있다. 그러나 미국경제의 성장속도가 2000년 대 중반의 빠른 성장속도에는 못 미칠 것 이다. 현재 미국 경제성장의 가장 큰 걸림 돌은 정책의 한계이다. 재정정책은 2011년 에 이미 한계에 부딪혔다. 미국의 경우 정 부의 부채총액이 의회에서 그 한도가 결정 되어 있다. 경제규모의 지속적인 증가로 인해서 정부부채도 늘어나기 마련이기 때 문에 그 한도가 의회에서 지속적으로 상향 되어 왔다. 그러나 금융위기 이후 확대된 재정정책으로 인해서 미국의 재정적자가 이전보다 빠르게 늘어났으며 2011년 5월에 는 그 한도에 도달했다. 2011년 9월에 국채에 대한 이자지급문 제가 있었는데, 5월에 한도에 도달한 이후 미국 의회에서는 8월까지 국가부채 한도 증액을 허가하지 않았다. 8월에 들어서 가 까스로 한도를 증액해 국가부도사태는 벗 어났으나, 이러한 정치적 갈등문제가 부각 되면서 3대 신용평가사 중 하나인 S&P사 는 미국의 장기국채에 대한 신용등급을 최 117

고등급에서 한 등급 강등하는 초유의 사태 를 가져왔다. 이러한 협상과정에서 행정부 는 재정지출을 삭감하기로 약속을 했으며, 예산삭감의 시기가 2013 년부터 시작되었다. 따라서 여전히 경제상황이 정상이라고 보기 어려운 가운데 재정확대 정책은 지속 될 수 없는 것이다. 물론 의회에서 협상을 통해서 이를 완화시키려고 노력하고 있으 나, 2012년 말까지의 협상과정을 볼 때 그 협의의 결과물이 2009년 이후 실시되어온 재정확대 수준에는 크게 미치지 못 할 것 이다. 현재 미국의 국가부채 수준은 GDP 대비 100% 를 넘어서고 있다. 따라서 국제 통화를 갖고 있는 미국이라도 마냥 국가부 채를 확대할 수는 없을 것이다. 통화정책 도 지금 실시하고 있는 제3차 양적완화보 다 더 강력한 정책이 나올 수는 없을 것이 다. 규모의 제한이 없는 양적완화를 실시 하고 있는 상황이므로 이 정책을 확대할 가능성은 미국경제가 더 심각한 상황으로 떨어지지 않는 한 힘들 것이다. 미국이 해결해야 할 또 다른 문제는 경 상적자문제이다. 2009년도 금융위기로 인 해서 소비가 큰 폭으로 위축되면서 경상적 자가 축소되는 듯했으나, 최근 경기가 회 복되고 소비도 소폭 회복되는 모습을 보이 면서 경상적자 다시 확대되고 있다. 다행 히 현재의 미국경제는 유럽 및 일본경제와 는 달리 민간부문에서 회복세를 보여주고 있다. 주택경기가 회복되고 있으며, 느리 지만 실업률도 개선되고 있는 추이다. 가 장 바람직한 시나리오는 민간부문의 회복 세가 지속되어 양적완화를 종료하고 재정 지출을 줄이더라도 그 충격이 실물경제에 미치지 않게 되는 것이다. 결론적으로 미국경제가 지속적으로 회 복되더라도 1990년대 IT산업처럼 미국경 제를 먹여 살릴 새로운 산업이 출연하지 않는 이상 정책의 한계로 인해서 2000년대 중반의 빠른 경제성장을 보여주기는 어려 울 것이다. 유럽의 경제는 Ⅲ. 유럽 1999년에 출범한 유로화 로 인해 역내 외환의 위험성을 제거하였 다. 브렌트 우즈 체제의 붕괴이후 달러화 의 금 태환이 없어졌으나, 미국의 경제력 으로 인해서 여전히 달러화는 국제통화로 서 힘을 발휘하고 있다. 자국의 통화가 국 제통화로서 인정될 경우에는 무역에 있어 서 외환으로 인한 위험이 없으며, 자국의 통화정책에 있어서도 자율성을 보장받을 수 있다. 유럽 국가들은 이러한 국제통화 의 보유에 대한 열망을 가지고 있었다. 또한 역내 무역에 있어서 외환위험을 극 도로 꺼려왔다. 브렌트 우즈 체제의 붕괴 이후 플라자 합의 등으로 미국이 국제통화 인 달러를 이용하여 자국의 경제문제를 해 소하는 것을 지켜봐야 했던 유럽은 통화통 합에 따르는 통화정책의 자율성 부재로 인 한 위험을 감수하면서 유로화를 출범시켰 다. 유로화 출범으로 역내 무역에 있어서 외환위험은 제거되었다. 더욱이 유로화는 국제통화로서 성공적으로 자리매김하였다. 국제적으로 외환보유액의 약 화로 구성되어 약 30% 가 유로 70% 를 차지하는 달러화 다음으로 각광받은 국제통화가 되었다. 1) 따라서 유로화를 사용하게 된 국가들은 이전에 비해서 높은 신용등급을 받는 혜 118

택을 누렸다. 그러나 유로화의 출범은 최근 유로화를 사용하고 있는 일부국가들의 재정위기에 원인 중의 하나로 지목되고 있다. 유로화 의 출범으로 인해 유로화 사용 국가들의 이자율이 이전과는 달리 각국의 경제상황 이 다름에도 동조화되었다. 글로벌 금융위 기 이후 최초로 재정위기가 발발하여 구제 금융을 받은 그리스의 경우도 유로화를 사 용하기 이전에는 높은 물가상승률로 인해 높은 이자율을 보였다. 그러나 유로화를 사용하면서 그리스 정부가 발행하는 국채 도 유로화로 표시되었고 유로화로 발행되 는 국채는 국제금융시장에서 비슷한 이자 율을 보였으므로 그리스 국채의 이자율도 하락하였다. 통화통합에도 불구하고 재정 은 통합되지 않았기 때문에 국채발행은 회 원국들이 각자 관리하고 있음에도 불구하 고 유로화 채권의 부도사태는 결국 유로화 의 신뢰도를 하락시킬 것임으로 유로화 중 앙은행인 ECB가 결국 지급보증을 해야 하 는 것으로 금융시장 참가자들은 판단했다. 한편 유로화를 사용하는 국가가 되기 위 해서는 재정규율을 지키도록 되어있다. 재 정규율이라 함은 재정적자를 연간 GDP대 비 3% 이내에서 유지하는 것을 말한다. 이 를 성장과 안정을 위한 규약(Stability and Growth Pact: SGP)라고 한다. 그러나 재정 규율에는 강제성이 없다. 실제로 재정적자 가 GDP대비 3% 이상 된다고 하여 회원국 들이 이를 실질적으로 규제하는 방안이 마 련되지 않았으며, 유로존의 수장국 격인 독일의 경우에도 재정규율을 위반하는 사 례가 있었다. 국제적인 신뢰를 받고 있는 국가들의 경우, 재정적자가 일시적으로 늘 어나는 것은 크게 그 국가의 채권의 신뢰 문제를 일으키지 않았다. 그러나 이전에 비해서 이자비용이 크게 낮아진 국가들에 서는 재정지출이 큰 폭으로 늘어났으며, 이에 대한 경각심도 낮았다. 재정조달 비 용의 하락은 방만한 재정운영을 불러왔다. 그리스의 경우에는 국가부채가 GDP대비로 120% 를 넘으면서 구제금융을 신청했다. 통화통합으로 인해서 유로화 사용 국가들 은 통화정책을 사용하지 못한다. 일반적으로 경기가 악화되거나 대외수 지가 악화되면 환율이 약세로 전환하여 대 외부문에서 조정이 일어나는데, 유로화 사 용 국가들은 각국의 상황에 따라서 환율이 변동하지 않아 환율에 따라서 경기가 조정 되거나, 대외수지가 조정되지 못하였다. 예를 들어 그리스, 스페인 등의 경상적자 는 커졌으나, 유로화가 충분히 약세를 보 이지 않아서 해당 국가들의 구매력이 유지 되어 경상적자가 계속 늘어나는 구조가 된 것이다. 유로화의 출범은 장기적인 관점에 서 볼 때 각 정부의 재정문제를 크게 했으 며, 통화정책의 자율성 상실, 개별 환율의 변동성 상실로 인해 대외수지문제가 확대 되는 원인을 제공했다. 유로화를 사용하는 국가들의 재정위기는 현재도 진행형이다. 이탈리아의 경우 이자 비용을 제외한 재정수지는 흑자를 유지하 고 있으나, 국가부채의 규모가 크기 때문에 이자비용이 상승할 경우 재정문제에 직면 하게 된다. 이탈리아는 글로벌 금융위기 이 전에도 GDP대비 국가부채가 100% 를 넘는 상황이었다. 이탈리아 국채에 대한 이자가 낮은 상황에서는 문제가 되지 않으나, 금 융시장의 불안으로 인해 국채이자가 상승 할 경우에는 재정위기에 봉착할 수 있는 상황이다. 스페인의 경우는 GDP대비 재정 119

적자 비율은 유로화 사용국가 들의 평균보 다 낮은 상황이다. 그러나 글로벌 금융위 기의 직격탄을 맞은 경우로서 스페인의 주 된 산업인 건설업과 금융업의 부진으로 인 해서 세수가 부족하다. 스페인 정부가 현 재의 실업보험과 연금제도 등을 유지하기 위한 세수가 부족한 상황이므로 이에 대한 대대적인 개혁이 필요하며, 특히 지방정부 의 재정문제가 중앙정부의 재정으로 편입 될 경우 재정위기를 맞을 것으로 보인다. 프랑스의 경우에는 프랑스 자체의 문제로 서 재정위기로까지 확산될 가능성은 낮다. 다만 프랑스의 금융기관이 보유하고 있는 재정위기국의 국채들이 많은 관계로 이들 국가들의 채권의 부도 문제가 현실화 된다 면 프랑스의 금융시스템에도 부정적인 영 향을 미칠 것으로 우려되고 있다. 개별국가의 문제에 더불어 유로화 사용 국가 혹은 유럽연합(EU)로부터의 일부 국 가들의 이탈 가능성이 지속적으로 언급되 고 있다. 유로화 사용국가들 중에서 이탈 이 발생할 경우, 유로화에 대한 신뢰문제 가 발생할 것이며 이로 인해 연쇄이탈도 예상할 수 있는 상황이다. 이탈 발생의 경 우 유로화 사용 국가들의 재정문제 뿐 아 니라 금융시장의 불안으로 인해 큰 혼란을 겪을 것이다. 따라서 유럽지역의 경제의 회복여부는 아직까지 불투명하다. 각 국들이 재정긴축 을 시행하고 있으나, 제시된 목표에는 도 달하지 못한 경우가 많이 있다. 앞으로 적 어도 3~4년 동안에는 지속적으로 재정문 제를 해소하는 데 각국 정부가 노력을 해 야 할 것이다. 또한 ECB의 역할을 어떻게 강화해 나갈 것인지도 해결해야 할 과제이 다. 미국의 경우 글로벌 금융위기 이후 대 규모의 양적완화를 통해서 통화정책과 재 정정책을 동시에 사용해 경기회복을 이끌 었다고 평가할 수 있다. 그러나 유로화 사 용 국가들의 경우 ECB의 정책에 묶여서 통화정책을 사용할 수 없었으며, 큰 위기 가 발생하자 통화정책의 부재가 어려움을 크게 했다. ECB의 의사결정이 각국의 입 장차이로 인해서 급변하는 경제상황에 적 절히 대응했다고 할 수 없다. 다른 면으로서는 재정문제가 존재하는 국가들의 경우 공동체 차원에서 구제금융 이나 지원책을 마련한다면, 재정규율을 어 떻게 설정할 것인지 지원에 따른 재정은 어떻게 조달할 것인지 등 이번 재정위기 발발로 인해서 위기처리 뿐 아니라 향후 유로화 사용 국가들이 어떻게 제도를 발 전하며 통화통합을 유지해 나아가야 할지 를 결정해야 한다. Ⅳ. 일본 세계경제의 역사상 장기침체를 살펴볼 때, 일본 경제가 언급된다. 일본경제는 1980 년대에는 고도성장을 해왔으나, 1990년 대 들어와서 내수부진과 디플레이션의 늪 에 빠지면서 저성장 혹은 마이너스 성장을 지속해 왔다. 2000년대 들어와서 중국의 경상수지 흑자와 미국의 경상수지 적자 문 제, 즉 글로벌 불균형 문제가 언급되는 것 과 비슷하게 1980년대에는 독일과 일본의 경상수지 흑자와 미국의 경상수지 적자문 제가 존재했었다. 이 당시의 국제금융제 도, 즉 각국의 외환제도는 1971년에 브렌 트 우즈 체제가 붕괴되었으나 고정환율제 120

도를 유지했다. 물론 고정환율제도라고 하 더라도 각국의 무역의 흐름에 있어서 장기 간의 불균형이 지속되면 환율을 변경하는 방식을 취했다. 이러한 환율의 변경은 1985 년까지는 소폭에 그쳤다. 1980년대 들어오면서 세계경제를 이끌 어가는 선진국들의 무역흐름을 보면 미국 은 적자를 축적해 왔으며 이에 반해 제조 업, 특히 자동차 산업이 강한 독일과 일본 의 무역흑자가 축적되었다. 장기간 미국과 독일, 일본의 무역불균형이 지속되자 글로 벌 불균형 문제를 해소하기 위해서 플라자 합의가 나오게 된다. 플라자 합의를 통해 서 대달러 엔화 환율이 절반정도로 떨어졌 다. 엔화환율의 하락은 엔화가치의 상승을 의미한다. 엔화환율 하락으로 인해서 일본 의 수출 가격경쟁력이 하락했다. 그러나 엔화환율의 하락이 곧바로 경기 침체로 이어지지는 않았다. 일본의 수출 가격경쟁력은 환율 하락으로 인해서 떨어 졌으나, 엔화의 구매력이 크게 상승했다. 따라서 일본의 내수가 부양되는 효과가 있 었다. 그 동안 보여주었던 일본 경제의 성 장성과 환율의 급격한 하락에도 불구하고 경쟁력을 유지하는 모습으로 인해서 일본 의 금융시장은 크게 호황을 맞았다. 특히 대도시의 상업용 부지의 가격상승 이 크게 일어났다. 금융시장 및 자산시장 의 가격상승은 경제가 지속적으로 성장을 이뤄 그 가치가 지지된다면 큰 문제가 되 지 않는다. 그러나 대부분의 빠른 자산가 격상승은 지나친 기대심리로 이뤄지며, 이 런 기대심리가 붕괴되면 자산가격의 폭락 을 가져온다. 1980년대 후반의 일본의 금 융시장과 부동산시장에서의 자산가격의 상 승도 1990년대 들어와서 급속한 하락으로 전환되었다. 1990년대의 자산가격하락을 출발점으로 일본경제의 침체는 지속되었으며, 때때로 연간 나, 2% 대의 성장률을 보인 적도 있었으 현재까지도 침체의 늪에서 벗어나지 못하고 있다. 자산버블의 붕괴로 인해서 내수의 부진이 발생했다. 1980년대 말에 환율하락으로 인한 내수증대가 자산버블 붕괴로 인한 내수 부진으로 전환된 것이 다. 내수의 부진 문제가 발생하자 소비가 큰 폭으로 위축되면서 가격이 하락하는 디 플레이션 문제에도 직면하였다. 자산가격 의 하락과 디플레이션이 발생하게 되면서 투자자들은 자산가격이 추가로 하락할 것 을 예상하여 투자를 미루게 되고 소비자들 도 상품구매에 적극적이지 않게 만든다. 디플레이션에서 벗어나기 위해서는 시 중에 화폐량이 많아져야 한다. 화폐량은 중앙은행인 일본은행이 관리하므로 일본은 행에서 이자율을 낮추었다. 그러나 이자율 인하의 효과가 나타나지 않았다. 이를 두 고 유동성 함정 이라고 한다. 유동성 함 정이란 통화량을 늘리기 위해서 이자율을 낮추어서 금융기관들의 대출을 진작시키려 고 했지만 이자율하락에도 불구하고 유동 성이 늘어나지 않는 현상을 말한다. 디플 레이션이 지속되니 이자율을 낮추더라도 실질 이자율, 즉 명목이자율에서 물가상승 률을 뺀 이자율은 물가가 하락하고 있으므 로 충분히 낮아지지 않았던 것이다. 일본 은행은 정책이자율을 0% 까지 낮추었고 이 자율 정책이 효과를 나타내지 않자, 양적 완화라는 정책을 시도했다. 양적완화란 중앙은행이 금융시장에서 직접 증권을 매입하여 유동성을 확대하는 정책을 말한다. 양적완화로 매입의 대상이 121

되는 증권은 주로 국채를 말한다. 일본은 행의 양적완화 정책은 근대 세계경제 역사 상 처음으로 실행되었다. 따라서 비전통적 인 통화정책의 효과에 대해서 반대의견도 많이 있었다. 양적완화의 부작용으로 물가 가 올라가서 이자율이 동반상승하고 소비 는 가격상승으로 더욱 위축될 수도 있을 것이며, 적절한 시점에 확대된 유동성을 회수하지 못한다면 높은 물가상승으로 문 제가 될 수 있다. 그러므로 양적완화 정책에 대한 반대의 견으로 인해 결과적으로는 양적완화 정책 은 그 효과를 볼 수 없을 정도의 단기간에 서만 실행되게 되었다. 따라서 자산버블로 시작된 일본경제의 침체는 반복된 정책적 인 노력에도 불구하고 정책의 지속성에 문 제가 발생하여 큰 효과를 보지 못했다. 더 욱이 1997년 이후 시작된 아시아의 외환위 기로 인해 지역경제의 타격에 영향을 받았 으며, 2000년대의 초반의 IT버블의 붕괴 등의 영향을 받았다. 2000 년대 후반, 2008년 글로벌 금융위 기 발발 전에는 일본경제가 대외경기의 회 복에 힘입어 정상화되는 듯했다. 1980년대 의 높은 성장세는 아니었으나, 디플레이션 의 속도가 완만해 지고 무역흑자가 월간 약 1 조엔 대를 기록했으며, 큰 경상수지 흑 자도 유지되었다. 그러나 2008년에 발발한 금융위기는 대외수요의 위축을 가져왔다. 일본경제에서 대외부문이 차지하는 비중이 절대적으로 큰 것이라고 판단하기는 어려 우나, 내수가 부진한 가운데 대외수요의 호조로 인한 경기회복에 의존해 왔던 일본 경제는 크게 위축되었다. 글로벌 금융위기 이후, 즉 2009년 2/4 분기 이후에 일본경제는 세계경제의 회복 과 더불어 회복하는 모습을 보여주었다. 그러나 무역흑자는 큰 폭으로 위축되었다. 1990 년대 저금리 시대가 지속되면서 엔케 리트레이드 로 해외투자가 활발했다. 국제 금융시장이 불안해지면서 이렇게 해외로 투자된 자금이 일본으로 회수되었다. 따라 서 글로벌 금융위기 이후 엔화 환율은 지 속적으로 하락해, 엔화의 가치가 상승했 다. 글로벌 금융위기로 이후 선진국의 경 기회복이 더딘 상황에서 엔화가치까지 상 승해 대외부문이 위축되었다. 대외부문의 위축은 유럽의 재정위기의 장기화로 인해 지속되었다. 일본경제는 2011년에 발발한 동일본 대 지진과 태국의 대홍수 사태로 인해서 다시 위축되었다. 동일본 대지진 사태로 인해서 산업생산기반이 상실되었다. 더욱 큰 영향 을 준 것은 후쿠시마 원전의 파괴로 인한 에너지 비용의 상승이다. 후쿠시마 원전사 태는 원자력 발전에 의존도가 높은 일본의 에너지 생산에 큰 타격을 주었으며, LNG 를 이용한 화력발전에 의존할 수밖에 없는 상황으로 발전했다. 따라서 에너지 생산을 위한 수입이 급증하였다. 장기적으로도 원 전에 대한 의존도를 낮출 것으로 예상되고 있다. 그럼에도 불구하고 동일본 대지진 사태 이후 일본의 엔화는 더욱 강세를 보였다. 재해보험금의 지급문제로 엔화수요가 많아 졌으며, 일본의 복구자금 수요로 인해 해 외로 투자된 자금들이 회수되어서 일본 내 산업기반이 일부 타격을 받아 무역흑자가 위축되었음에도 불구하고 엔화는 강세를 보였다. 엔화의 강세는 산업생산기반의 타 격으로 인해 어려워진 일본의 수출을 더욱 어렵게 만들었다. 이후 태국의 홍수사태는 122

태국을 수직적인 생산라인에 초기단계로 이용하고 있던 일본의 기업들의 생산력을 저하시켰다. 일본 기업들은 생산비용을 절 감하기 위해서 원자재 가격, 인건비 등이 유리한 동남아시아 국가들을 초기 부품생 산, 혹은 조립단계에서 이용하는 이른 바 수직적 생산라인을 적극적으로 활용하고 있었다. 태국의 홍수사태로 인해서 이러한 생산라인의 한 축을 담당하고 있던 태국의 일본제품 생산 공장들이 큰 타격을 입어 결과적으로 일본 제조업의 생산능력에도 큰 타격을 입었다. 현재 일본경제는 새로운 정부의 출범과 정책의 기대감이 높아지고 있다. 2012년 말에 선출된 아베총리는 2% 물가목표제로 대표되는 무제한 양적완화정책을 주장하였 다. 일본경제의 고질적인 문제인 디플레이 션으로 인한 내수부진문제를 공격적인 양 적완화로 해소하겠다는 정책이다. 본 정책 의 영향으로 글로벌 금융위기이후 강세를 보이던 엔화가 급격히 약세로 전환되었다. 양적완화정책의 선언, 엔화의 약세, 미국 경제의 회복 등으로 일본 금융시장이 회복 되고 있다. 결국 향후 일본경제의 관건은 디플레이 션으로 대표되는 내수부진 문제를 해소할 수 있느냐는 것이 될 것이다. 아베총리의 의도대로 양적완화 정책으로 인플레이션을 유도하고 임금상승으로 가져와 소비가 증 대되어 내수부진에서 탈출할 수 있느냐하 는 것이 일본경제의 미래를 결정짓는 가장 큰 변수이다. 현재까지 볼 때는 양적완화 선언으로 엔화의 약세를 가져와 수출이 회 복되는 등 첫 단추는 잘 채워졌다고 볼 수 있다. 다만 임금상승과 내수 회복은 아직 까지 그 효과가 전달되었다고 보기 힘들 다. 1990 년대의 경험으로 볼 때, 양적완화 정책이 성과를 보기 위해서는 그 당시보다 는 장기적이고 과감한 정책이 필요하다고 판단된다. 아베 정부의 출범으로 바람직한 전환점 을 만들려고 노력하는 일본경제에는 여전 히 불안한 요소들이 남아있다. 이미 고령 화 사회로 진입한 일본의 인구구조상 경제 성장을 이끌어갈 노동력이 많지 않다는 구 조적인 문제가 있다. 인구구조의 문제는 성격상 단시일에 해소할 수 없다. 따라서 중장기적으로 일본경제가 고도성장으로 전 환할 것으로 보기는 힘들다. 한편 양적완화의 부정적인 측면이 부각 될 가능성도 배제할 수 없다. 일본은 장기 경기침체를 겪으면서 재정적자문제를 지속 되어서 정부부채가 GDP대비해 200% 를 넘 는 상황이다. 따라서 양적완화로 인해서 인플레이션이 발생해 장기적으로 이자율이 높아진다면 정부부채의 이자부담이 증대되 어 재정위기를 맞이할 수 있다. 경제외적인 측면에서 보면 최근 일본의 행정부는 평균적으로 약 1년에 한번정도 바뀌어 왔다. 아베 총리가 공격적인 금융 정책을 주장하여 집권을 하였으나, 실물경 기의 회복이 지연된다면 정권을 유지하는 데 어려움이 있을 것이다. 그렇다면 1990 년대 양적완화 정책과 같이 그 효과를 확 인할 겨를도 없이 정책이 변경될 가능성을 배제하기 힘들다. 그러므로 향후 일본 경 제는 지금 시험하고 있는 양적완화 정책의 성공여부에 따라서 디플레이션과 내수부진 에서 벗어나 정상적인 성장세를 보이느냐, 아니면 잃어버린 서있다. 30년을 되는가의 기로에 123

Ⅴ. 중국과 신흥국 중국경제가 근대에 와서 세계경제에 본 격적으로 영향을 주기 시작한 것은 2001년 세계무역기구(WTO)에 가입하고 난 이후이 다. WTO가입 이전만 하더라도 중국경제는 그 개방도가 낮아 세계경제에서 차지하는 비중이 낮았다. 가입이후 본격적으로 자본 시장 경제에 편입되었다. 중국경제가 WTO 에 가입할 당시의 세계경제는 IT버블붕괴 의 충격에서 벗어나고 있었다. 세계 최대 인구를 가지고 있는 중국은 세계의 공장 역 할을 담당하기 시작했다. 값싼 노동력을 제 공하여서 싼 공산품을 만드는데 주력했다. 2000년대의 세계경제를 2008년 금융위 기 직전까지 저물가, 고성장의 골디락스 (Goldilock s)경제라고 부른다. 세계경제 GDP성장률이 4% 를 넘고 각국의 물가상승 률이 매우 낮은 수준을 유지했다. 이 당시 의 세계경제의 물가상승률의 하락의 원인 을 중국경제의 출연을 꼽는다. 낮은 금리 로 인해 유동성이 확대되었음에도 낮은 물 가를 유지할 수 있었던 이유는 값싼 공산 품이 있었기 때문이다. 이러한 값싼 공산 품이 2000년대에 지속적으로 공급될 수 있 었던 이유는 중국이 새롭게 무역에 뛰어 들면서 그 끝을 알 수 없는 노동력을 바탕 으로 공산품의 생산이 확대했기 때문이다. 생산이 확대되면 노동력이 고갈되고 임 금이 상승하기 마련이지만, 15억 인구를 가지고 있는 중국의 경우는 2000년대에는 그 노동력의 공급의 끝을 알 수 없었다. 물 론 중국정부가 노동쟁의를 허가하지 않으 면서 임금상승을 억제한 것도 값싼 임금이 유지되는 원인이었다. 이 당시 중국은 연 평균 10% 대의 고도성장을 이룩하면서 물 가는 3% 에도 못 미치는 낮은 수준을 유지 했다. 임금인상이 허용되지 않았으므로 물 가상승이 없었으며, 적절한 통화관리도 시 행되어 물가안정이 가능했다고 사료된다. 글로벌 금융위기도 중국의 경제성장을 멈추진 못했다. 금융위기로 인한 수출부진 이 중국의 경제성장률을 2009년 1/4분기 에 6.2% 까지 낮추었다. 물론 이전의 10% 를 넘는 성장률을 기록한 것과 비교한다면 경기가 큰 폭으로 위축되었다고 할 수 있 겠으나, 일반적인 기준으로 경기가 위축되 었다는 표현을 쓰기는 높은 성장률을 기록 했다. 중국경제는 신흥국경제의 대표주자 로서 높은 성장률을 기록하고 있으며, 동 아시아의 경제성장을 이끌고 있다. 신흥국들 중에는 중국과 같이 산업발전 이 빠르게 이뤄지는 국가가 있는 반면 천 연자원을 바탕을 성장하는 국가들도 있다. 중국과 동남아시아의 말레이시아, 베트남 등은 전자 등 산업생산기반이 확대되면서 성장하고 있다. 그러나 러시아, 브라질, 중 동지역들의 국가들은 풍부한 천연자원을 바탕으로 성장했다. 러시아의 경우에는 구 소련의 붕괴이후 풍부한 천연가스를 주로 유럽지역에 수출하는 국영기업인 가스프롬 을 중심으로 경제성장을 이룩했다. 중동은 원유수출로 높은 고 있다. 특히 1인당 국민소득을 구가하 2000년대 들어와서 중국의 부상으 로 천연자원에 대한 수요가 증대되면서 원 유가격이 배럴당 20달러 수준에서 2008년 7월에는 배럴당 150달러 수준까지 꾸준히 상승했다. 금융위기이후 원유의 가격상승 세가 꺾이긴 했으나 배럴당 100달러 이상 의 고유가를 유지하고 있다. 2010 년 아랍 의 봄 사건 이후 복지지출이 증가한 중동 124

국가들이 고유가를 선호하고 있으며, 각국 의 중앙은행의 유동성 확대정책으로 달러 유동성이 크게 확대된 것이 고유가를 지지 하는 원인이다. 그러나 현재 유럽의 재정위기가 발발하 면서 중국 및 신흥국 경제성장률도 점차 하락하는 모습을 보여주고 있다. 중국경제 의 가장 큰 과제는 그 동안 빠른 성장의 원 동력이었던 투자확대를 언제까지 지속할 수 있느냐는 점이다. 중국의 GDP의 구성 항목 중 투자가 차지하는 비중이 40% 를 상 회한다. 성숙된 경제를 살펴보면 일반적으 로 투자가 미만이다. GDP에서 차지하는 비중은 20% 투자는 미래의 생산시설을 확대하는 데 필요한 것이다. 고도성장을 지속하는 단계 에서는 투자확대가 선행되는 것이 맞다. 그 러나 중국경제가 현재 그 규모면에서 국가 별로는 세계 2위의 경제규모를 보여주고 있으므로, 언제까지 투자확대를 통해서 고 도성장을 이룰 수 있다고 장담하기 어렵다. 우리나라가 외환위기를 맞은 원인들 중 에 하나로 기업의 과잉투자를 꼽고 있는 것처럼 투자확대가 수요창출 혹은 증대 속 도를 넘고 있다면 지속될 수 없는 투자이 다. 물론 현재의 중국의 투자가 과잉투자 문제를 일으켜서 붕괴될 투자인지 아닌지 는 시간이 지나서 결과를 봐야 판단이 가 능하다. 그러나 투자가 GDP에서 차지하는 비중이 40% 를 넘는 상황이 영원히 계속될 것이라고 보기는 힘들다. 중국정부도 투자 비중을 축소하고 소비를 진작시키려고 노 력하고 있다. 소비 진작을 위해서는 임금 상승이 불가피하며 이로 인한 생산비용의 상승과 물가상승문제를 어떻게 통제할 수 있는가 하는 것도 중국경제가 성장을 지속 하기 위해서는 풀어야 할 과제이다. 천연자원에 의존하는 신흥국의 경우에 도 세계경제 성장세의 위축과 중국경제의 위축이 천연자원에 대한 수요를 위축할 것 으로 보이기 때문에 성장세를 위축하는 요 인으로 작용한다. 특히 국제적으로 유통되 는 천연자원 중 비중이 가장 큰 원유의 경 우에는 미국을 중심으로 비전통원유라고 불리는 셰일가스 및 오일, 샌드오일 등의 발굴이 지속적으로 원유가격을 안정시키는 요인으로 작용할 것으로 판단된다. 결국 세계경제의 둔화는 중국 및 신흥국경제에 도 영향을 미칠 것으로 보이며, 신흥국들 이 성장을 지속하기 위해서는 선진국의 수 요를 얼마나 신흥국들의 수요로 대체할 수 있는가 하는 것이다. 중국경제는 실물분야에서는 그 성장이 확실히 이뤄지고 있으나, 금융분야의 통제 는 지속되고 있다. 자본시장에서 외국자본 의 참여가 규제되고 있으며, 외환시장도 바스켓제도를 운영하면서 환율을 인위적으 로 낮게 유지하고 있다는 국제사회의 불만 을 듣고 있다. 중국 뿐 아니라 다른 신흥국 의 경우에도 금융 분야의 발전은 더디다. 동아시아의 경우에도 홍콩, 싱가포르 등 일부 경제를 제외하면 금융이 발전했다고 볼 수 없다. 많은 경우 정도의 차이는 있으 나, 외환의 안정성을 추구하면서 자본통제 를 하고 있다. 경제가 발전하면 자본계정 의 개방은 필연적인 것으로 받아들여지고 있다. 그러나 개도국이 자본계정을 개방하면 서 경제성장을 지속적으로 유지하는 것은 어려운 과제였다. 우리나라의 경우에도 자 본시장의 개방은 외환위기 이후 이뤄졌으 며, 일본의 경우도 플라자 합의로 인한 인 125

위적인 환율의 변동으로 인해서 어려움을 겪었다. 모범적으로 자본계정을 자율화하 면서 경제성장을 지속한 예를 찾기 어려운 만큼 중국정부도 이 문제에 대해서 많은 의견을 듣고 있으며 조심스럽게 접근하고 있다. 현재 중국정부는 위안화의 국제화를 위해서 노력하겠다고 알려져 있으므로 중 장기적으로 자본계정의 자율화가 필요할 것으로 사료된다. 따라서 실물경제에 비해 뒤처져있는 금융제도 개선을 어떻게 경제 에 충격을 최소화 하면서 진행할 수 있는 가 여부가 중국경제의 지속성장을 결정할 것으로 보인다. 다른 신흥국들의 경우도 취약한 금융 분야에서 위험요인이 발발할 가능성이 크므로 성장을 지속하기 위해서 는 이에 대한 대비책을 갖추어야 한다. Ⅵ. 결론 미국, 유럽, 일본 등 선진국 경제는 높은 국가부채라는 공동의 과제를 가지고 있다. 미국은 금융위기 이후 모든 정책적 대안을 사용하고 있으며 이로 인한 재정절벽문제 에 봉착해 있어 단기간 내에 경제정책 측 면에서 경기부양력이 떨어질 것으로 보인 다. 유럽은 재정위기가 진행 중이며 해결 책에 대한 국제적 합의가 필요하고 유로화 를 유지하고 발전시키기 위해서는 체제를 개혁해야 하는 과제가 있는 만큼 빠른 회 복을 기대하기는 힘들다. 일본은 현재 아 베 정부의 경제정책에 대한 기대가 높으 나, 최근 보여 왔던 정치 불안과 고령화라 는 구조적인 한계가 있을 것으로 보여 불 확실성이 높다. 중국은 당분간 고성장을 지속할 것으로 보이나, 투자 의존도를 낮 추는 것과 자본계정의 자율화 등의 과제를 해결해야 장기적으로 성장을 지속할 수 있 을 것이다. 신흥국들의 경제는 원유 등 상 품가격의 움직임에 민감하며, 금융위기에 취약하므로 세계경기 둔화의 영향을 받을 것으로 보이며, 이에 대한 대비책을 세워 야 할 것이다. 큰 규모의 경제권을 중심으로 살펴본 결 과 중기적인 관점에서 선진국의 경제는 저 성장을 지속할 가능성이 높으며, 신흥국들 의 성장이 선진국보다는 빠를 것으로 기대 된다. 따라서 우리나라도 무역에 있어서 선진국들에서 신흥국으로 그 중심이 옮겨 갈 것이다. 그러므로 성장세가 높은 국가 들과의 무역이 원활할 수 있도록 이들 국 가들의 수요 및 경제에 대한 관심이 필요 할 것이다. 특히 선진국들의 경제에 비해 서 신흥국들은 제도적으로 특수한 점들이 있을 수 있으며, 그 규모가 아직까지 작기 때문에 외부충격에 민감하고 변동성이 클 수 있으므로 무역에 있어서도 변동의 위험 이 커질 수 있음을 충분히 인식하여야 할 것이다. 註 1) 이외의 국제통화로서는 엔화, 스위스 프랑, 호주 달러 등이 있으나, 두 통화에 비하면 비중이 극히 적다. 126

일반논문 동아시아 컨센서스를 위한 한국의 역할 손 열 1)* I. 서론 한 국가는 특정국의 이념과 정책에 매력 을 느끼거나 정당성을 부여하고 이를 추종 하며 나아가 그 국가를 닮고 싶은 충동을 느끼곤 한다. 이럴 때 후자는 전자에 상당 한 외교적 영향력을 미치기 마련이다. 공 공외교는 이러한 영향력을 만들어내기 위 해 타국의 정책결정에 영향을 미칠 수 있 는 민간부문과 접촉, 대화하여 자국의 관 점이나 견해에 대한 이해도를 높이는 전략 적 수단이다. 여기서 일차적 관건은 컨텐츠이다. 어 떤 컨텐츠를 발신, 교신하는가에 상대방 을 끌어들이는 정도가 좌우된다. 컨텐츠 중 자국의 성공적인 경제발전모델은 타국 에 대하여 일종의 자장( 磁 場 ) 같은 역할을 한다고 알려져 있다. 넓게 보면 삶의 방식 을 이야기하는 것이기 때문이다. 대표적 인 사례가 한때 세상을 풍미하였던 워싱 턴 컨센서스라는 신자유주의 발전모델이 다. 시장(market)이란 개념을 중심으로 신 자유주의란 이론적 기초 하에 구성된 이 발전모델은 사유화, 탈규제, 감세, 사회복 지프로그램의 축소, 대외개방 등 정책처방 을 구성요소로 하여 전 세계로 발신되어왔 다. 그 이면에는 세계에서 가장 부유한 미 국이 모범으로 자리하고 있다. 신자유주의 적 발전모델은 사실상 미국적 이념과 제도 가 구현된, 미국적 삶의 가치를 재현하는 정치경제 프로그램이며 따라서 미국 패권 의 수용을 상징한다. 1) 지구촌이 워싱턴 컨센서스를 수용하게 된 까닭은 미국의 군사적, 경제적 압도에 의한 결과인 측면도 있지만 미국을 부러워 하고 모방하려는 힘도 분명히 작동해왔다. 탈냉전기에 들어와 남미에 대한 미국의 지 배력이 강화되는 속에서 남미의 지식인들 은 미국식 구조개혁을 조소하면서 워싱턴 컨센서스라 불렀던 반면 사회 다른 부문에 서는 자발적 혹은 준자발적으로 이 정책처 방전을 수용한 측면도 있었다. 1997년 한국의 경우만 하더라도 IMF와 그 뒤에서 미국( 재무부)의 조종으로 한국은 시장기능을 대폭 강화하는 정책 처방전을 수용하였지만 당시 김대중 정부의 구조개 혁은 best practice 로서 신자유주의이론 의 자발적 추진인 측면도 강하였다. 심지 * 연세대 국제대학원장 외교, 제105 호 (2013. 4) 127

어 정부조직개정에서도 신자유주의 논리가 강하게 작동한 바 있다. 이런 점에서 신자 유주의는 빠른 시간내에 패권적 지위( 그람 시적 의미의 패권)를 획득했다. 이렇게 볼 때 경제발전모델은 이른바 소 프트파워의 중요한 자원이다. 소프트파워 는 넓은 의미의 문화가 표현하는 가치, 그 리고 그 국가의 정책과 제도가 갖는 모범 (example)에서 도출되는데, 발전모델은 가 치, 정책, 제도의 결합체이기 때문이다. 2) 한류와 같은 대중문화의 경우 그 국가에 대한 호감도를 올려주는 효과를 갖긴 해도 정책( 특히 외교정책)에 직접적인 영향을 가 져다주기는 어렵다. 반면, 워싱턴 컨센서 스와 같은 발전모델은 일종의 이념 프로그 램이어서 이를 받게 되면 그 하위체계로서 통상, 금융, 조세, 복지, 교육정책 등에서 미국과의 광범위한 정책적, 제도적 수렴이 가능하게 된다. 따라서 일종의 메타-정책 적 성격을 갖고 있고 그 영향력은 광범위 하고 강력하기 마련이다. 워싱턴 컨센서스란 미국방식이 모범 으 로 전환되는 과정에서 미국정부의 적극적 인 공공외교가 추진되었다. 탈냉전기 들면 서 미국 정부는 공공외교 관련 예산을 증 액시키는 한편, 다른 국가의 대중들과 미 국 국민들이 소통하고 교류하는 프로그램 을 확대하는 조치를 취했고, 제도개선을 추진하여 국무부에 공공외교 및 공보담당 차관을 신설하고, 그 아래에 문화 교육 차관보, 홍보조정관, 공보차관보 등 3개 차관보를 두어 공공외교 총괄 조정 체제를 구축하였으며, 각 지역 담당부서도 지역별 로 공공외교 부차관보를 두어 본부에서의 지역별 기획과 공공외교 사업을 지원하는 체제를 갖추었다. 이와 함께 워싱턴 컨센 서스의 확산에는 국제통화기금(IMF)과 세 계은행(World Bank)란 국제기구의 역할이 컸다. 그 결과 기존 국제경제질서는 워싱 턴 컨센서스란 특정한 플랫폼을 깔고 있었 으며 이러한 이념적, 제도적 환경 하에서 지구촌의 여러 국가들은 무역정책, 금융 정책, 개발협력 등 구체적인 정책에서 미 국에 동조하게 되는 것이다. 반대로 대항 운동은 신자유주의 이념체계에 대한 공격 만큼이나 미국 패권에 대한 도전의 색채 가 강할 수밖에 없었다. 한국에서 IMF에 의한 구조개혁이나 한 미 FTA 추진 등 이 미국화라고 거세게 비판받은 까닭은 여기에 있다. 1997년 동아시아금융위기를 통해 워싱 턴 컨센서스는 일본으로 대표되는 동아시 아발전모델, 독일로 대표되는 유럽식 조정 시장경제모델을 제압하고 세계표준(global standard)으로서의 지위를 획득하게 되었 으나 그 시점을 정점으로 하여 패권적 지 위는 내리막길을 걸었고 2008년 9월 미국 의 심장 월스트리트가 무너지면서 워싱턴 컨센서스의 패권적 지위는 사라졌다. 두 핵심 실행기관인 국제통화기금(IMF)과 세 계은행(World Bank)은 위기 앞에서 무기력 하였고, 위기와 함께 대안으로 부각된 G20 에서 워싱턴 컨센서스에 대한 본격적 비판 이 제기되었다. 이와 함께 중국의 부상에 따른 베이징 컨센서스가 대항담론으로 떠 올랐으며 유럽을 중심으로 위기 이후 신자 본주의를 향한 다양한 시도가 전개되고 있 다. 3) 심지어 미국 내에서도 2008년 대통 령선거에서 민주당의 승리로 복지 자본주 의, 케인주주의적 요소를 도입하는 추세가 확고하다. 그렇다면 한국의 선택은 어떠한가? 한국 128

은 지역 혹은 지구를 이끌 수 있는 강대국 혹은 패권국의 지위에 있지는 않기 때문에 질서를 구성하고 이끄는 패권적 컨센서스 를 생산할 수는 없다. 그렇다고 한국이 강 대국의 컨센서스 중 하나를 선택해야 할 약소국의 지위에 있지 않으며 그럴 수도 없다. 한국은 세계4강에 둘러싸여 있기 때 문에 스스로 소국의식을 가지게 되는 것도 사실이나, 동아시아 전체, 나아가 지구적 으로 볼 때에는 세계 10위권의 경제력과 군사력을 가진 중견국(middle power)이다. 한국이 강대국의 의지를 좌우할 만큼의 힘 을 가지게 된 것은 아니나 강대국의 주요 정책에 반대할 수 있고, 여러 강대국들이 한국을 의식하여 자신의 편으로 만들고자 노력해야 하며, 아시아 국가들이 함께 가 는 주요 파트너로 여기는 위상을 확보한 것은 분명하다. 한국은 적지 않은 소프트파워 자원을 보 유하고 있다. 한국은 19세기 근대의 실패 의 아픔을 딛고, 한국전쟁의 잿더미 속에 서 세계사에 유례없는 급속한 경제성장을 이룩하였다. 정보화에도 성공을 거둔 IT강 국으로서 초고속인터넷망 등 정보인프라의 구축, IT 산업의 급속한 성장, 전자민주주 의의 발전 등을 이룩하였다. 이러한 디지 털 환경 속에서 한류( 韓 流 ) 는 주요한 초국 가적 문화흐름으로 자리잡아 왔다. 또한 경제발전과 함께 정치발전을 이룩한 흔치 않은 국가이다. 민주주의와 인권신장에 있 어서 한국은 개발독재를 극복한 핵심사례 이다. 대외적으로 한국은 중견국으로서 타국 에 강제력을 행사할 의도를 가지고 있지 않으며, 그러한 역사적 경험도 가진 바 없 다. 한국은 주변 강대국들의 제국주의적 경쟁과 갈등으로 막대한 피해를 입어온 역 사를 갖고 있다. 그렇지만 명시적으로 반 제국주의, 반패권을 주창하지도 않아왔다. 한국은 모든 국가들이 타국에 대한 영향력 을 부당하게 발휘하지 않는 체제를 실현하 고자 하며, 그러한 노력 속에서 스스로 제 국적 위상을 도모하지 않는다. 비제국주의 세력으로서 한국의 정체성은 사실 많은 약 소국들이 인식하고 있는 내용이며, 따라서 그들에 대한 한국의 진출에 위협감을 상대 적으로 적게 느끼고 있다고 볼 수 있다. 이 는 한국이 정책목표를 실천하기에 적지않 은 자산으로 활용될 수 있다. 4) 이러한 소프트파워 자원을 가지고 한국 이 제시할 수 있는 발전의 비전은 무엇인 가? 서울 컨센서스는 가능한가? 혹은, 동 아시아지역을 대상으로 한 공공외교라 한 정한다면 서울발 동아시아 컨센서스는 어 떠한 것일 수 있나? 이러한 비전을 구성하 는 데 있어서 유념해야 할 사항은 바로 소 프트파워의 속성에 대한 정확한 이해이다. 올바른 공공외교는 이런 위에서 성립될 수 있다. 첫째, 소프트파워는 기본적으로 수동적 권력이란 특징을 갖고 있다. 내가 주도적 으로 행사하는 권력이라기보다는 남이 내 게 부여하는 권력이다. 한류라는 언어는 한국이 만들어 세계에 확산시킨 개념이 아 니라 주변국인 일본과 중국의 대중들이 한 국의 특정한 문화를 매력적이라 평가하여 붙여준 이름이다. 따라서 한류의 힘은 대 중에 분산되어 있고 간접적이며 눈에 보이 지 않게 작용한다고 볼 수 있다. 컨센서 스 역시 문자 그대로 남들이 동의해야만 붙일 수 있는 이름이다. 이런 점에서 상당 한 보편규범을 갖춘 컨텐츠라야 컨센서스 129

란 이름을 가질 수 있다. 둘째, 이와 관련해서 소프트파워는 관계 적 속성을 갖고 있다. 상대방이 누구인가 에 따라 동일한 권력자원도 서로 다른 효 과를 가져다준다. 미국식 민주주의가 아랍 대중에는 어필하여도 엘리트 계층에는 그 렇지 못하며 한류가 동남아에 어필하는 만 큼 북미에서 그렇지 못한 까닭은 여기에 있다. 이런 점에서 공공외교는 상대방이 누구인가에 따라 한국이 발신하려는 컨텐 츠의 효과가 차별적이란 점을 인식해야 한 다. 소프트파워와 공공외교는 다분히 양자 적 속성을 갖고 있다. 셋째, 소프트파워는 구조 속에서 작동한 다. 행위자가 갖고 있는 소프트파워 자원 과 실제 정책 실행에 따른 결과의 차이는 그 행위자가 놓인 구조의 양태와 구조 속 에서의 위치에 따라 발생하기도 한다. 구 조 혹은 관계 유형 여하에 따라 하드파워 보다는 소프트파워가 더욱 용이하게 작동 하는 현실이 도래할 수도 있고, 또 역으로 주어진 소프트파워 자원을 통해 국제제도 를 활용하여 특정한 상황을 구조화함으로 써 상대방이 자국의 이익에 동조하게 만드 는 경우도 실현할 수 있다. 넷째, 소프트파워는 일종의 환경적 권력 (milieu power)의 특징을 갖는다. 이는 상 대적으로 분산적이고 간접적이며 눈에 보 이지 않는 권력이어서, 직접적인 권력 행 사 수단이 아니라 장기적으로 자국에 우호 적인 환경을 조성하여 특정 외교정책 목표 를 성취할 수 있게 한다. 이런 점에서 소프 트파워를 증진하는 공공외교는 단순히 국 가브랜딩이나 문화교류처럼 자국의 우호적 이미지를 조성하는 도구란 좁은 시각을 넘 어야 하겠지만, 다른 한편으로 단기적 정 책성과에 연연해서는 안 되는 장기적 시야 에서 추진되어야 할 외교라 하겠다. Ⅱ. 워싱턴 컨센서스의 부침 워싱턴 컨센서스는 민주주의와 시장경 제란 미국적 삶의 가치를 재현하는 이념적 프로그램이다. 윌리엄슨 (John Williamson) 은 워싱턴에 소재한 기구( 세계은행, 국제통 화기금, 미 재무부)들이 중남미국가들에게 제공한 정책제안의 최소 공통분모로서 자 유화 경제개혁프로그램을 워싱턴 컨센서스 라 불렀으나, 이 언어가 본격적으로 회자 되기 시작한 것은 앞서 언급한 바대로 남 미의 지식인들이 이를 미국식 제도의 이식 으로 비판하면서부터이다. 남미가 불러준 이 이름은 탈냉전기가 도 래하면서 미국 스스로에 의해 본격적으로 가공되었다. 미국은 상품, 서비스, 자본의 자유로운 이동이 모두에게 상호이득이 된 다는 자유시장이념에 기초하여 이를 전 세 계 모두가 공유해야 할 보편적 가치로 전 파하고자 하였다. 워싱턴 컨센서스는 윌리 암슨의 의도와 달리 정책처방전이란 차원 을 넘어서서 신자유주의 혹은 시장근본주 의(market fundamentalism)라는 보다 포괄 적인 경제이념과 동일시되거나 혹은 더 나 아가 미국이 제3세계 국가들이 걸어가야 할 미래를 제시하고 체제를 전환하는 이념 프로그램으로 확장되었다. 워싱턴 컨센서스의 전성기는 1997년 동 아시아금융위기이었다. 한국을 비롯한 동 아시아 국가들은 1990년대 초반 금융자유 화를 추진하였는데 이는 더 많은 국제자본 130

이 필요해서가 아니라 국제적 압력 즉, 워 싱턴 컨센서스의 전파 때문이었다. 개방에 따른 관리, 감독체제의 미비와 비대칭적인 -불균등한 - 자유화의 결과로 동아시아는 금융위기에 함몰되었고, 이들에 구제금융 을 공여한 국제통화기금은 강도 높은 워싱 턴 컨센서스 처방전을 강요하였다. 한국은 고금리, 긴축정책을 넘어 금융시장 구조조 정, 자본거래자유화, 무역자유화, 기업지 배구조 개혁, 노동시장개혁 등 전방위적인 신자유주의개혁을 요구받고 이행해야 했 다. 요컨대, 동아시아의 금융위기는 워싱 턴 컨센서스의 부적절한 수용으로 야기되 었고 위기극복을 위해 이를 더욱 철저히 수용하는 결과를 가져왔다. 2001년 이래 미국은 테러와의 전쟁을 벌 였고 그 와중에서 소프트파워의 실추를 경 험하였으며 경제면에서도 쇠퇴국면에 접어 들었다. 1980년대 이래 신자유주의적 개혁 을 통해 금융서비스부문과 IT벤처부문을 경제의 양 날개로 삼아 지구화의 흐름을 적극적으로 주도한 미국은 2001년 IT버블 의 붕괴로 일차 타격을 입었고, 2008년 버 블( 특히 주택 및 금융버블)이 발생하고 붕괴 하면서 재차 타격을 입었다. 그 결과 미국 은 장기 침체에 접어들었고, 위기 극복과 정에서 발생한 심각한 재정적자를 축소하 기 위해 정부지출을 억제하게 됨으로써 지 구적 리더십을 유지하는데 여의치 않은 상 황이 되어버렸다. 경제력뿐만 아니라 군사 력의 상대적 쇠퇴 역시 진전되고 있기 때 문이다. 헨리 키신저는 미국발 지구금융위기가 초래한 최대사건으로 워싱턴 컨센서스 (Washington Consensus)의 추락을 지목하 였다. 5) 현실주의 권력정치의 대가가 하드 파워 보다 소프트파워 즉, 정치 경제면에 서의 미국모델로서 워싱턴 컨센서스의 실 추에 주목한 점은 흥미롭다. 금융위기가 미국의 소프트파워의 추락 을 가져왔다는 주장인데, 이 논거를 자세 히 들여다보면 금융위기의 원인이 미국 소 프트파워의 주축인 워싱턴 컨센서스 자체 에 있다는 인식을 발견할 수 있다. 즉, 금 융위기에 대한 보수적 견해 즉, 시장과 기 술의 신속한 변화에 정책적으로 적절히 대 응하지 못한 결과로 위기가 발생하였다는 그린스펀(Greenspan 2010) 등 과거 정책결 정자, 월스트리트 등 신자유주의 시대 주 류의 사고와는 거리가 있는 인식이다. 미국식 자본주의에 대한 강한 비판은 해외로부터 강하게 제기되었다. 프랑스 사르코지 대통령, 독일의 메르켈 총리, 일 본의 하토야마 총리는 미국식 세계화가 위기의 원인이라 지적하면서 G20 회의를 통해 위기이후 신자본주의를 구축해야 함 을 역설하였다. 미국내에서도 주로 스티 글리츠(Stiglitz), 크루그만 (Krugman), 라이 쉬(Reich) 등 케인즈주의자가 이론적 비판 을 전개하였고, 민주당은 이런 견해를 정 치적으로 수용하였다. 이제 워싱턴 컨센서 스는 자국의 경험을 일반화하여 ( 이른바 one-size-fit-all) 세계에 일률적으로 강요 한다는 비판 이전에 자국의 경험 자체에 결함이 있음을 만천하에 알리게 되었다. 금융시장의 자원배분 왜곡현상, 경제의 불 안정성 심화, 소득격차와 중산층 붕괴 등 이 그것이다. 131

Ⅲ. 베이징 컨센서스의 도전 워싱턴 컨센서스가 사양길로 접어들 무 렵 대안으로 등장한 것이 베이징 컨센서스 이다. 이는 중국의 경제적, 군사적 부상 ( 즉, 하드파워 부상)과 함께 대두되었다. 중 국은 1978년 개혁개방 이후 두 자릿수 경 제성장을 지속해왔고, 2008년 글로벌 금융 위기에도 불구하고 빠른 회복과 함께 8% 를 넘는 경제성장율을 지속하고 있고 2012 년 글로벌 경제침체 속에서도 7.8% 성장을 거두었다. 2% 전후의 성장률을 기록한 미 국의 고전 추세가 지속될 경우, 양국 간 GDP 균형은 십년 후인 2022년경일 역전 될 것으로 추산하고 있다. 연 중국의 군사력 발전도 눈부시다. 중국은 15 퍼센트 이상 국방비를 늘려 왔으며, 2011년 중국(1,200 억 달러)은 미국(6,980 억 달러)의 1/6 수준의 국방비를 지출하며 세계 2 위를 기록하고 있다. 중국은 향후 10년간 국방비 4,780억 불을 감축해야 하는 최강 미국과 군사비 격차를 더욱 줄여 나갈 것 이다. 아울러 중국은 우주선 개발, 위성 요 격 미사일 및 핵무기 등 전략무기 증강, 최 신예 전투기 실전배치, 핵잠수함 및 항공 모함 건조 등 군사 현대화도 적극적으로 추진하고 있다. 중국군은 세력의 발판이 되는 동아시아에서 미국의 군사적 활동범 위를 제한하려는 이른바 반( 反 ) 접근, 지역 거부 전략을 적극적으로 추진하고 있다. 중국의 외교적 부상 역시 주목의 대상이 었다. 1990년대 말부터 중국은 증대하는 경제력을 정치카드로 구사하면서 책임있 는 대국 으로서 주변국들의 중국위협론을 무마하고 지역주의를 활용하려는 시도를 적극화하였다. 6) 중국은 1998년 외환위기 시 인민폐 환율을 유지하여 역내국가들로 부터 높은 평가를 받기도 하였고, 2001년 중국 아세안 FTA를 전격적으로 합의하 고, 2003 년 동남아시아우호협력조약 (TAC) 에 가입하였으며, 상하이협력기구를 주도 하고, 북핵문제해결에 중심적 역할을 하는 등 역내 영향력을 증대할 수 있었다. 이런 외교적 행보는 이른바 매력공세 라 불릴 만큼 성공적이어서 적어도 아시아에서 중 국은 기왕의 중국위협론을 대체로 불식시 키고 새로운 리더십을 발휘할 수 있는 여 건을 마련할 수 있게 되었다. 이런 속에서 미국의 신자유주의와 대별 되는 이른바 베이징 컨센서스가 등장하였 다. 워싱턴 컨센서스가 남미에서 불리워졌 듯이 베이징 컨센서스도 영국인 라모 (Joshua Cooper Ramo)가 미국의 경쟁자로 서 중국의 발전모델이 미국모델을 대체하 고 있다는 차원에서 부르기 시작했다. 7) 이 후 중국정부의 중국특색의 발전모델 로 그 내용이 계승되어 사실상 공식주장이 되고 말았다. 8) 워싱턴 컨센서스가 단순히 제3세계 국가 에 대한 경제정책의 차원을 넘어 보다 넓 은 맥락에서 국가발전전략을 제시하는 프 로그램인 것처럼 베이징 컨센서스 역시 경 제뿐만 아니라 사회, 정치, 국제관계 전반 에 걸친 개혁프로그램을 담고 있다. 이는 여타 국가들에게 경제발전모델인 동시에 국제질서 속에서 자립적 지위를 확보하는 방법, 자신의 삶의 방식과 정치적 선택을 보호하는 방법을 제시 하는 사회발전모델 이기도 하다. 9) 이 모델은 다음과 같은 세 가지 개념으로 요약될 수 있다. 첫째, 중국의 발전모델은 혁신에 기초하 고, 둘째, 지속가능성 (sustainability)과 평 132

등성(equality)을 우선시하며, 셋째, 대외적 으로 자결(self-determination) 혹은 독자 성을 추구한다는 것으로써, 이는 곧 시장 기능의 전면적 도입에 의한 충격요법 (shock therapy)이 아니라 국가주도하에서 의 점진적이고 단계적인 경제개혁, 국내적 균형발전, 독립자주노선 등에 의한 사회발 전을 목표로 하는 전략이다. 특히 사회적 안정을 중시하는 속에서의 개혁프로그램은 후진타오 시대 중국이 강조한 조화사회 즉, 도시와 농촌, 연해지역과 내륙지역, 경 제와 사회, 인간과 자연, 국내와 국제간의 균형발전을 추구하는 전략으로 드러나고 있다. 10) 베이징 컨센서스가 갖는 결함은 일차적 으로 일당지배의 국가주의모델이라는 데 있다. 선진민주주의국가들 뿐만 아니라 형 식적이라도 선거민주주의를 택하고 있는 개발도상국들에 매력적인 대안이 되지 못 한다. 보다 큰 결함은 워싱턴 컨센서스와 마찬가지로 제국적, 패권적 발상을 담고 있는 데 있다. 개도국 모델로서 중국이 선 진국에 어필하지 못하는 만큼 개도국에게 는 제국적, 패권적 국가로 비춰지기 때문 에 닮고 싶은 표준으로서 자리 잡기가 어 렵다. 실제로 아시아와 아프리카 등 제3세 계국가들에게 중국은 경제적 기회를 제공 하는 상대인 동시에 압도하는 괴물로 비쳐 진다. 중국이 내거는 모델의 내용과 실제 행동과의 괴리 때문이다. Ⅳ. 대안으로서 서울 컨센서스? 워싱턴 컨센서스와 베이징 컨센서스가 한계를 노정하고 있는 속에서 유력한 대안 은 보이지 않는다. G20이란 국제제도를 통 해서 위기 이후 새로운 국제경제질서의 건 축, 새로운 자본주의 모델을 구성하려는 시도들이 있어 왔지만 유로권 재정위기와 함께 경제불황이 지속되면서 불황탈출을 위한 노력에 경주하는 형국이다. 그렇다면 하나의 컨센서스가 등장하기보다는 복수의 컨센서스의 공존하는 세상이 될 가능성이 높고 한국이 비집고 들어갈 여지가 있다. 그렇다면 과연 남들이 서울 컨센서스라 불러줄 만한 컨텐츠는 무엇인가. 서울 컨 센서스라 부를 수 있을만한 매력적인 한국 모델을 찾을 수 있는가. 워싱턴 컨센서스 와 베이징 컨센서스의 경우 남들이 불러주 고 이를 자국이 재생산, 확산하는 과정을 보인 것처럼 서울 컨센서스는 일차적으로 누구에게 어필하는 것인가. 경이로운 경제성장을 기록했던 한국의 경제 발전모델은 이른바 발전국가(developmental state) 의 전형으로 불리운다. 일본의 경제 기적을 설명하기 위해 발전국가론을 창시 한 찰머스 존슨은 정작 이 모델이 일본보 다 한국을 더 잘 설명한다고 고백한 바 있 다. 이는 곧 한국의 발전경험이 일반화될 수 있다는 이야기이다. 그에 따르면 발전국가는 (1) 경제발전에 대한 사회적 합의의 존재, (2) 정치로부터 관료의 상대적 자율성 보장, (3) 유능한 기 술관료의 존재, (4) 긴밀한 정부-기업 간 관계, (5) 수출주도형 성장을 구성요소로 한 동아시아경제발전 모델로서 일본이 창 시하고 한국이 뒤이어 완성한 것이다. 한 국은 군사정권이 경제성장을 국정의 최우 선 가치로 설정하고 경제기획원과 관료조 직을 동원하는 한편, 재벌이란 집중화된 133

민간부문과 긴밀한 협력관계를 구축하여, 발전계획을 일관되게 추진할 수 있었다. 여기서 경제발전은 시장기능의 작동에 의 한 결과라기보다는 국가의 의도적인 계획 과 민간부문과의 긴밀한 협조관계란 제도 적 결과라는 것이다. 이런 점에서 베이징 컨센서스는 분명 발전국가 모델의 계보에 서 있다. 여기서 주목할 점은 이 모델이 후진국 의 중진국화 모델이라는 데 있다. 11) 1963 년 1인당 소득 100불에서 1995년 1인당 1 만 불로 성장하는 비법을 보여주는 모델이 어서 이를 매력적이라 받아들이는 국가는 주로 중진국화를 원하는 개도국들이라 할 수 있다. 예컨대, 중국이 한국의 발전모델 에 매력을 느낀 시기는 같은 발전단계에 있던 다. 1989~2000 년대 중반이라 볼 수 있 아시아와 아프리카의 저개발국 혹은 개도국에 통할 수 있는 이 모델은 반면 일 본이나 싱가포르와 같은 선진국에는 그다 지 어필하지 않는다고 볼 수 있다. 자국들 도 이미 유사한 경험을 한국보다 먼저 혹 은 동시대에 했기 때문이다. 한국의 소프 트파워가 이 모델에 근거한다면 개도국 혹 은 저개발국에 작동하는 권력으로 한정되 는 결과를 가져오게 된다. 둘째, 고도성장기 추구해 온 이 모델은 1990년대 들면서 많은 수정을 받고 크게 변모하였다. 무역자유화와 금융자유화 추 세에 제대로 적응하지 못한 한국은 1997년 위기를 맞아 IMF 구제금융을 받는 조건으 로 위싱턴 컨센서스에 입각한 구조개혁을 전면적으로 수용하게 된다. 따라서 발전국 가모델은 신자유주의 체제로 전환해갔고 기업수준에서도 미국의 실리콘 밸리와 월 스트리트가 모델로 받아들여지고 기업지배 구조의 수렴현상이 진전되었다. 이러한 흐 름은 큰 변화 없이 노무현 정부에서도 이 어졌다. 진보개혁 진영의 지지로 당선된 대통령은 권력은 이미 시장으로 넘어갔다 는 등의 체념적 발언과 함께 자신과 자신 의 정부를 좌파 신자유주의 라고 칭하며 노동시장의 유연화나 한 미 FTA 등과 같 은 신자유주의 정책들을 강하게 추진하였 다. 뒤이어 등장한 이명박 정부는 신자유 주의 정책기조를 더욱 강화하였다. 한 미 FTA 비준 추진과 함께 수출을 위한 저 환율정책이 강화되었고 감세정책이 실행되 었으며, 출자총액제한제도 폐지, 금산분리 완화, 상호출자제한 기준의 상향 조정, 법 인세 감세, 고환율 정책 등과 같은 친재벌 정책이 중단없이 추진되었다. 2008년 9월 리만쇼크와 세계금융위기 는 한국경제를 위기국면으로 몰아갔다. 외 환위기 상황이 전개되었고 일본, 중국, 미 국과 외환스와프 협정을 맺음으로 가까스 로 위기를 모면하였으며, 뒤이어 무역의 급격한 수축으로 경기침체가 닥쳐왔다. 워 싱턴 컨센서스의 한계가 노정되는 속에서 한국 역시 정책적 전환을 하지 않으면 안 되는 상황이 되었고, 복지와 경제민주화 담론이 본격적인 정치쟁점으로 부각되었 다. 2012년 국회의원 총선거와 대통령선 거를 거치면서 한국은 신자유주의를 넘는 새로운 자본주의모델을 찾아야 하는 현실 과 마주하고 있다. V. 동아시아 컨센서스를 향하여 새로운 자본주의 모델에 대한 요구는 국 134

내정치경제 뿐만 아니라 동아시아적 맥락 에서도 유력하게 제기되고 있다. 세계 경 제가 금융위기를 겪은 후 곧이어 그리스 국가채무위기가 유로존 전체의 위기로 전 화되면서 유럽경제의 침체가 장기화되고 있고 미국경제의 전망도 밝지 않다. 이런 가운데 한국과 일본 등 동아시아국가들은 수요를 유럽과 미국으로부터 아시아에서 찾는 일종의 재균형(rebalancing)을 강하게 요청받고 있다. 동아시아는 지역을 단위로 한 초국가적 산업축적과 국제분업에 따른 네트워크 무 역의 확산, 심화하면서 성장 동력을 유지 하고 있다. 일본과 한국의 다국적기업을 중심으로 역내 존재하는 서로 다른 입지와 부존자원을 네트워크적으로 활용하여 세계 적으로 가장 역동적인 제조업 경쟁력을 축 적해 왔다. 이러한 역내 생산네트워크 혹 은 공급사슬을 더욱 활성화하여 산업경쟁 력을 제고하는 동시에 역내 내수시장을 확 보할 가능성은 충분하다. 반면 동아시아경제를 이끄는 일본, 중 국, 한국은 공히 사회 내부적으로 소득 불 균형의 심화, 인구고령화, 전력을 포함한 에너지 부족, 수자원 부족, 국제식량/ 광물 가격의 급격한 변동, 환경문제 등 여러 환 경적인 제약요건과 마주하고 있다. 향후 지속가능한 발전을 이룩하기 위해서는 새 로운 전략이 필요하다. 서울 컨센서스는 동아시아 재균형을 위 한 경제협력의 표준을 제공한다는 발상으 로 접근할 필요가 있다. 앞서 언급하였듯 이 발전국가형 서울 컨센서스나 기존의 시 장기능 확대를 위한 개방과 자유화 모델 어느 쪽도 21세기 경제의 복합적 문제군에 제대로 대처하기 어렵다. 후자가 동아시아 뿐만 아니라 세계경제 전체의 모델로써 한 계를 노정하엿듯이 국가주도형 모델도 경 제성장의 이륙 단계에 있는 개발도상국들 에게 일정한 효용성을 갖고 있을지 몰라도 동아시아 지역 전체를 포괄하는 모델로는 분명한 한계를 지니고 있다. 동아시아 협력모델은 경쟁을 통한 성장 이란 목표와 함께 협력을 통한 공생의 가 치를 중시하는 복합적 목표를 추구하는 것 이어야 한다. 경제적 효과를 높이면서 국 내정치적 대립과 대외전략적 고려가 상호 협력을 저해하지 않도록, 그래서 경제적 협력이 지역의 전략적 경쟁을 완화시켜줄 수 있을 때 동아시아국가들에게 컨센서스 가 될 수 있다. 그 아키텍처의 플랫폼은 시 장의 역동성을 유지하면서 분배적 가치를 존중하고 자원고갈과 환경파괴를 막는 지 속가능한 발전에 기초한 공생과 호혜의 자 본주의 표준을 만들어가는 것이다. 그리고 이러한 플랫폼 하에서 무역, 금융, 개발협 력 등 구체 이슈영역에서 정책이 도출되어 야 한다. 이렇게 볼 때 한국의 역할은 동아시아 아키텍처 설계의 차원에서 첫째, 한국의 국익을 계몽된 공익(enlightened public interest)이란 관점에서 지역이익(regional collective interest)과 연계하여 정의하되, 둘째, 21세기의 메가트렌드에 부합하는 복 합이익을 구성하며, 셋째, 비( 非 ) 제국적 평 화국가로서 중견국의 이미지를 적극적으로 구축, 발신하여 베이징과 도쿄와의 차별성 을 확보하며, 넷째, 설계에 있어서 아시아 의 강대국( 중국/ 일본)과 약소국사이의 중개 자, 다섯째, 아시아의 중견국 네트워크를 구성하는 정체성을 추구하여야 한다. 135

註 1) 워싱턴 컨센서스는 1989 년 윌리엄슨 (John Williamson) 이 최초로 사용한 개념이다. 그는 당시 상습적 위기에 흔들리는 남미경제를 개혁하기 위해 10 개의 정책 처방전을 제시하면서 이들이 워싱턴 소재 행정부( 재무부), IMF, 세계은행이 합의할 수 있는 정책의 최소 공동분모라는 의미에서 컨 센서스란 표현을 사용하였다. 건전재정, 공공지 출의 재조정, 세제개혁, 금리자유화, 무역자유 화, 경쟁적 환율체제, 무역자유화, 외국인투자 자유화, 민영화, 탈규제, 재산권 보호란 10대 원칙( 합의) 은 남미라는 공간, 1980년대 후반이 란 시간에 측정한 정책처방전이었지만 시간이 흐르면서 워싱턴 컨센서스란 언어는 보다 확장 적이고 이념적인 성격을 띠게 된다. 특정경제체 제에 대한 정책 처방전이란 전문적 영역을 넘어 서 경제개혁의 표준(standard) 이 되는 것이다. 2) Jseph Nye, Soft Power: The Means to Success in World Politics (NY: Public Affairs 2004) 3) National Intelligence Council, Global Trend 2025: A Transformed World, (http://www.dni.gov/nic/nic_2025_project. html) 4) 손열 편, 매력으로 엮는 동아시아: 서울컨센서 스를 향하여 ( 서울: 지식마당 2007). 5) Henry Kissinger, An End of Hubris, The Economist Special Issue: The World in 2009 (2009), p. 48. 6) David Shambaugh, China Engages Asia: Reshaping the Regional Order, International Security Vol. 29, No. 13 (Winter 2004/5), pp. 64-99; 天 兒 慧, 日 中 外 交 比 較 から見 た日 中 關 係 毛 利 和 子, 張 蓯 嶺 編, 日 中 關 係 をどう 構 築 するか ( 東 京 : 岩 波 書 店, 2004), pp. 42-46. 7) 조영남, 중국외교의 새로운 시도: 소프트파워전 략, 김태호 외 중국외교의 새로운 연구 ( 파주: 나남 2008), p. 205. 8) 조영남, 중국의 소프트파워와 그 외교적 함의, 손열 편 매력으로 엮는 동아시아 ( 서울: 지식 마당 2007), p. 132. 9) Joshua Cooper Ramo, The Beijing Consensus. The Foreign Policy Centre, 2004, p. 3. 10) 조영남, 후진타오 시대의 중국 ( 파주: 나남 2006). 11) 한반도선진화재단 편, 서울 컨센서스 I ( 나남, 2010). 136

일반논문 기후변화 협상 동향 및 전망 손 성 환 1)* Ⅰ. 서론 2012년도 지구촌 곳곳이 기상이변으로 몸살을 겪은 한해였다. 미국은 1956년 이 후 최악의 가뭄으로 중서부가 극심한 농작 물의 피해를 입어 국제 곡물가에도 영향을 주었고, 10월 초대형 허리케인 샌디가 뉴 욕 등 동부 8개주를 강타하여 8백만 명의 이재민을 낳고, 200억 불에서 최대 500억 불에 달하는 경제적 피해를 안겨주었다. 중국도 2011년에 이어 62년 만의 최악의 겨울 가뭄을 겪는가 하면, 이스라엘과 레 바논 등 중동지역에서는 20년 만에 최악의 폭설과 홍수가 교차되는 기상이변에 시달 렸다. 이제는 세계적으로 더 이상 기상이 변이 이변이 아니라 일상사가 되고 있는 것이다. 2012년 11월 카타르 도하에서 개최된 제 18 차 기후변화 당사국 총회(COP18)는 전례 없는 강도와 빈도로 발생하고 있는 기후변 화로 인한 심각한 피해에 대한 경각심과 위기의식이 그 어느 때보다 높았던 때에 개최 되었다. 필리핀 정부대표는 협상회의 막바지에 회의가 공전을 거듭하고 있을 때 필리핀을 강타한 태풍 보파의 영향으로 수 백 명이 숨지고 수천 명의 수재민이 발생 하고 있다는 소식을 전하며 국제사회가 편 협한 이기주의에 사로잡혀 기후변화 대응 에 시급한 행동을 더 이상 미루어서는 안 된다고 울먹이며 호소하였다. 195개국이 참여하고 있는 유엔 기후변화 협상이 각국 정부가 합의에 이르지 못하는 사이 기후변 화의 위험성을 알리는 목소리는 더욱 절박 해졌으며, 결국 도하 당사국 총회는 종료 시한을 하루 넘겨 극적인 타결을 이루는 데 성공했다. 도하 당사국 총회는 무엇보다도 2011년 12월 남아공 더반에서 개최된 제17차 당사 국 총회에서 합의된 내용을 충실히 이행할 것이 요구되었다. 그 결과 더반에서 합의한 2012년 말에 종료되는 교토 의정서의 연장 을 뒷받침하기 위해 2013년부터 2020년까 지 8년간의 제2차 공약 기간을 확정하고 이에 참여하는 EU 등 선진국의 온실가스 감축목표를 확정하는 의정서 개정안을 채 택하였다. 일부에서는 미국, 러시아, 일본 * 전 외교부 기후변화대사, 주 스웨덴 대사( 내정) 외교, 제105 호 (2013. 4) 137

등 주요 배출 선진국들이 빠져 교토의정서 가 연장되었다 하더라도 실효성을 상실하 였다는 비판이 제기되었으나, 개도국의 강 력한 요청에 의해 선진국이 온실가스를 의 무적으로 감축하는 교토의정서가 까지 연장되고 2020년 2020년 이후에는 이를 대체 할 신기후체제를 마련한다는 더반 총회의 결정을 충실히 이행하기 위한 더반 플랫폼 협상회의를 성공적으로 출범시켰다는 점에 서 의의가 적지 않다고 평가할 수 있다. 1. Ⅱ. 본론 최근 기후변화협상 동향 위에서 지적한 대로 도하 당사국 총회의 가장 큰 목적은 남아공 더반에서 개최된 제17차 당사국 총회의 주요 결정을 이행하 는 것이었기 때문에 도하 총회의 결과를 평가하기에 앞서 더반 총회의 주요 결정 내용을 살펴 볼 필요가 있다. 가. 제17 차 더반 당사국 총회 결과 2011년 12월 남아공에서 개최된 더반 당 사국 총회에서 교토의정서 후속 신기후체 제를 마련하기 위한 일종의 로드맵인 더반 플랫폼(Durban Platform) 을 채택한 것은 1997년 일본 교토 당사국 총회에서 교토의 정서를 채택한 것에 버금가는 획기적인 사 건이었다. 더반 플랫폼의 채택은 1990년대 이후 전개된 기후변화협상에 있어서 선진 국만이 온실가스 감축의무를 부담하는 교 토의정서 방식의 일대 변환을 예고하는 것 이었다. 교토 의정서에 불참하고 있는 미국을 비 롯하여 선진국들은 그간 교토 의정서가 심 각한 구조적 결함을 갖고 있다고 주장하여 왔다. 중국, 인도, 브라질, 남아공 등 신흥 개발도상국들의 급격한 경제 성장에 따른 온실가스 배출량이 지속적으로 증가함에 따라 선진국의 배출 비중이 낮아지고 있는 추세를 감안할 때 경제적, 기술적 능력이 있는 주요 개도국들을 온실가스 감축에 참 여시키지 않는 교토의정서는 장기적으로 기후 변화 대응에 효과적이지 않은 체제라 는 주장이다. 선진국들은 교토 의정서 상 온실가스 감축 의무를 부담하는 Annex 1로 분류된 38개 선진국의 배출량이 전 세계 총배출량의 27% 에 불과하고, 2020년에는 20% 로 현저 히 낮아질 것으로 예상됨을 들어 교토 의 정서가 장기적 기후변화 현상에 대처하는 체제로서는 미흡하다고 주장하여 왔다. 그 럼에도 불구하고 개도국들은 유일한 법적 감축체제인 교토의정서의 아무런 후속 체 제가 마련되지 않은 상황에서 2012년 종료 되는 것에 강력 반대하고 온실가스 축적의 역사적 책임이 있는 선진국이 감축 등 기 후변화 대응에 선도적인 역할을 해야 한다 고 대응하였다. 따라서 2007년부터 본격 논의되어 온 Post-2012 년 체제와 관련, EU를 중심으 로 하는 선진국들은 교토의정서의 2차 공 약기간을 설정하고 온실가스 감축의무를 부담하는데 동의하는 대신 2차 공약기간이 종료되는 시점에서 모든 당사국이 참여하 는 교토의정서를 대체할 신기후체제를 출 범시키기 위한 시한과 절차를 규정한 더반 플랫폼의 채택이 필요하다고 주장하였다. 138

난항을 거듭하던 회의는 회기 종료를 이틀 이나 연장해가면서 마침내 선진국과 개도 국 간에 타협이 이루어졌다. 더반 당사국 총회의 성과는 크게 세 가 지로 요약할 수 있다. 첫 번째, 교토 의정서 1차 공약기간이 만료되는 2012년 이후 국제적 온실가스 감 축체제 구축에 대한 합의가 이루어졌다는 것이다. 즉 2013년부터 새로운 온실가스 감축체제가 필요한 상황에서 2차 공약기간 설정에 대한 합의를 도출하고 선진국들이 지속적으로 감축의무에 참여하느냐에 대한 이슈가 더반 총회의 가장 큰 핵심 현안이 었다. 총회 기간 중 일본, 러시아는 기존의 교토 의정서 불참 입장을 고수하였고 캐나 다는 총회 종료 직후 교토의정서에서 탈퇴 함을 선언함으로써 1차 공약기간에 참여하 였던 선진국 일부의 이탈이 있었음에도 불 구하고 27개 회원국의 EU를 비롯한 스위 스, 호주, 리히텐슈타인 등이 참여하기로 결정하였고, 결과적으로 구체적 감축목표 를 담은 유일한 법적 감축 체제인 교토 의 정서 체제를 유지할 수 있었다는 점에 커 다란 의미를 부여할 수 있다. 교토의정서 2차 공약기간은 일종의 과도 기로서 선진국들은 2012년 5월1일까지 구 체 온실가스 감축목표를 제시하고 카타르 의 도하에서 개최될 제18차 당사국 총회에 서 구체적인 감축수준을 명기한 교토 의정 서를 개정하기로 하였다. 두 번째, 1997년 당시 교토의정서를 비 준하지 않았던 미국과 온실가스 감축의무 가 없는 주요 개발도상국 등 유엔 기후변 화 협약(UNFCCC)의 모든 당사국이 참여하 는 법적구속력 있는 새로운 조약을 체결하 는 절차와 시한을 담은 일종의 로드맵인 더반 플랫폼을 채택한 것이다. 새로운 감 축 협정의 법적 형태와 관련, 지난 수년간 EU를 중심으로 하는 선진국과 개도국 그 룹에 소속된 최빈 개도국(LDC), 군소도서 국 연합(AOSIS), 아프리카 연합(AU)이 감 축체제의 실효성을 위해 법적 구속력이 있 는 조약(treaty) 형태의 새로운 감축체제가 필요하다고 주장한 반면, 신흥 산업국가인 중국, 인도, 브라질, 남아공으로 구성된 협 상그룹인 BASIC과 G77 등은 새로운 감축 체제의 형태는 우선적으로 감축방식 등 내 용이 결정된 후에 합의가 이루어져야 한다 고 주장하였다. 더반 총회에서는 그간 수년간 신기후체 제의 법적 형태에 대한 종지부를 찍는 결 정을 채택하였다. 신기후체제는 의정서, 법적문건, 또는 법적효력이 있는 합의결 과(protocol, legal instrument, or agreed outcome with legal force) 중 하나의 법적 형태를 취하기로 합의하였다는 점이다. 3 가지 법적 형태 중 법적 효력이 있는 합의 결과(agreed outcome with legal force) 는 생소한 법적 형태로서 다양한 해석의 소지 가 있으나 더반 총회가 회의 종료를 이틀 이나 연장하여 타결된 당시 상황에 비추어 당사국 총회의 결정(COP decision)과는 달 리 법적 구속력이 있는 것으로 해석된다. 더반 플랫폼은 교토 의정서 후속 체제 마련의 절차와 시한을 규정한 일종의 로드 맵으로서 2020 년 이후 모든 당사국에게 적용 될 신기후체제 마련을 위한 협상을 2012년 에 개시하여 2015 년에 종료하고, 2020년 까지 각국이 비준을 하여 발효시킨 후 2020년 이후에 신기후체제 출범을 목표로 하였다. 마지막으로 더반 당사국 총회에서 감축 139

목표 이행의 핵심적인 수단인 장기 재원 메커니즘인 녹색기후기금(Green Climate Fund)의 구체 운영 방식에 대해 합의하였 다. 녹색기후기금 (Green Climate Fund)은 2010년 제16차 칸쿤 당사국 총회에서 개발 도상국의 온실가스 감축과 기후변화 적응 을 지원하기 위해 설립에 합의하였고, 2020년부터 매년 천억 불을 조성하기로 하 였다. 이러한 합의 내용을 뒷받침하기 위해 녹 색기후기금의 지배 구조 및 운영 방식을 마련하기 위해 녹색기후기금 설계위원회 가 2011년 중 4차례 회의를 통해 준비한 보고 서를 더반 총회에서 채택하였다. 공적개발 원조(ODA) 연간 총액이 약 1300억 불 규모 인 점에 비추어 기후 변화 대응을 위해 국 제 사회가 별도의 기금을 매년 1000억 불 을 조성하기로 한 것은 협상의 촉진에 매 우 중요한 결정이라고 할 수 있다. 나. 제18 차 도하 당사국 총회 결과 더반 당사국 총회의 중요한 결정을 뒷받 침하기 위하여 2012년 11월 카타르에서 개 최된 도하 당사국 총회에서는 도하 기후 게이트웨이(Doha Climate Gateway) 라는 일련의 결정을 채택하고 폐막하였다. 도하 총회에서는 2013~2020년 8년간의 2차 공약기간을 설정하는 의정서 개정안을 채택하였다 또한 2차 공약기간에 참여하는 국가들의 정량적 감축목표를 재설정하였 다. 교토 의정서 개정안이 채택됨으로써 선진국의 구체적이고 의무적인 온실가스 감축내용을 규정한 유일한 법적 구속력 있 는 체제가 2020년 신기후체제의 출범 전까 지 연장되게 되어 온실가스 감축의 법적 공백을 방지하게 되었다. 감축목표를 제시하지 않은 선진국의 교 토의정서 상의 시장 메커니즘에의 참가자 격(eligibility)과 관련해서는 CDM(Clean Development Mechanism: 청정개발체제 ) 사 업에만 참여를 허용하기로 하였다. CDM 사업을 통해 개도국에 투자와 기술 이전이 되어 개도국에게도 혜택이 있는 사업임을 반영된 것이다. 도하 총회에서 의정서 2차 공약기간에 참여하는 선진국들의 정량화된 온실가스 감축목표를 확정하였으나, 참여국의 2020 년까지의 평균 온실가스 감축목표는 1990 년과 비교하여 약 18% 를 감축시키는 수준 에 불과하다. 이는 1990년 대비 25~40% 감축을 권고한 IPCC( 기후변화에 관한 정부간 패널)권고 수준에 훨씬 미흡한 수준이다. 따라서 협상 기간 중 AOSIS( 군소 도서국 연 합), 아프리카연합 그룹(AU) 등은 2차 공약 기간을 8년 대신 5년으로 할 것을 강력히 주장하였다. 논의 결과 2014년 말에 선진 국의 2차 공약기간의 감축목표에 대한 중 간 검토(mid-term review)를 실시하기로 합의함으로써 이를 통해 감축목표를 상향 조정할 수 있도록 여지를 남겨두는 선에서 타협하였다. 한편, 2차 공약기간에 참여하는 EU를 포함하여 참여국가의 총 배출량이 전 세계 배출량의 15% 에 불과하고, 캐나다의 교토 의정서 탈퇴와 미국, 일본 러시아 뉴질랜 드가 2 차 공약기간에 불참함에 따라, 주요 배출국이 빠지게 되어 효율적인 기후변화 대응체제로서 미흡하다는 비판이 제기되었 다. 이 문제는 불참 국가들이 2009년 코펜 하겐 총회이후 자발적으로 공약한 감축내 용을 준수하는 문제뿐만 아니라 교토 의정 서 참여 국가와 불참 국가 간의 감축 노력 140

의 상응성 문제가 향후 협상에서도 계속 논의될 것으로 예상된다. 이번 총회에서 막판까지 전체적인 합의 에 가장 큰 난관을 조성한 것은 러시아를 필두로 폴란드, 우크라이나, 벨라루스 등 동구권 국가들의 교토의정서 1차 공약기간 에 발생한 잉여배출권의 이월 허용 문제이 었다. 잉여배출권을 가진 국가들에게 무제 한의 이월을 허용할 경우 선진국의 2차 공 약 기간 중의 추가적인 감축이 무력화되고 환경 건전성(environmental integrity)을 현 저히 훼손시킨다는 점에서 여타 당사국들 이 도저히 수락할 수 없는 주장으로서 양 측 간의 입장 대립은 협상을 좌초시킬 수 있는 상황이었다. 예정된 일정을 하루를 넘겨 진행된 협상 회의에서 결국 러시아 등 동구권 국가들의 주장이 일부 받아들여져 1차 공약기간에 선진국에 할당된 배출권인 잉여배출권 (AAUs)에 대해서는 전면적인 이월을 허용 하고, 여타 배출권(CER, ERU)에 대해서는 2.5% 만 이월시키기로 결정하였다. 그러나 회의 종료 직전에 EU, 호주, 일본, 스위스 등 선진국들이 2차 공약기간으로 이월되는 잉여배출권(AAUs)을 구매하지 않겠다는 정치적 선언을 하고 이를 결정문 부속서에 명기하여 실질적인 거래 가능성을 차단함 으로써, 생성 국가가 이월되는 잉여 배출권은 배출권 2차 공약 기간 중 자국의 감 축의무에만 사용하는 것으로 용도가 제한 될 것으로 예상된다. 또 하나의 중요한 협상 쟁점은 발리 행 동계획이 성공적으로 이행되었는지에 대한 평가 문제였다. 발리 행동계획 (Bali Action Plan)은 교토 의정서를 비준하지 않은 미국 과 주요 개도국들을 교토의정서 1차 공약 기간이 종료되는 2012년 이후의 감축체제 에 참여시키기 위한 장기협력을 위해 2007년 인도네시아 발리에서 개최된 당사국 총회 (COP13)에서 채택되었다. 발리행동 계획 을 이행하기 위한 협상은 별도의 작업반 (AWG-LCA)에서 진행되어 왔는데 발리 행 동계획이 성공적으로 이행되었는지에 대한 평가에 따라 그간 이 문제를 논의해온 협 상작업반(AWG-LCA)의 종료여부가 결정되 게 되었다. 선진국의 입장에서는 2010년 10월 칸쿤 총회에서 개도국의 기후변화 대응 노력에 대한 재정 지원을 담당하게 될 녹색 기후기 금(Green Climate Fund), 기술협력과 이전을 위한 기술집행위원회(Technology Executive Committee), 적응 능력 배양 지원을 담당 할 적응 위원회(Adaptation Committee) 등 이 설립되었고 이러한 기구를 가동시키기 위한 세부 운영절차가 더반 총회에서 대부 분 마련되었기 때문에 교토의정서 제2차 공약기간에 대한 선진국의 구체 감축수준 이 결정된 이상 장기 협력에 관한 협상 작 업반(AWG-LCA)이 계속될 필요가 없다고 주장하였다. 따라서 이러한 기구의 실제 사업은 그 기구가 자체적으로 이행하거나 유엔 기후변화협약의 부속기구(subsidiary bodies)에서 할 수 있으므로 더반 총회에서 합의한 대로 도하 총회에서 종료시킬 것을 주장하였다. 이에 반해 개도국들은 소위 전기한 칸쿤 메커니즘이 설치되기는 하였으나 가장 중 요한 재원과 기술 관련 실제 사정을 살펴 보면 제도적 틀만 갖추어 지고 내용물인 선진국의 개도국의 실질적 재정 지원과 기 술 이전의 구체 방식이 마련되지 않은 상 태에서 유엔 기후변화 협약에 의거한 장기 141

협력에 관한 작업반(AWG-LCA)을 종료시 키는 것은 시기상조라고 강하게 반발하였 다. 이러한 양진영간 첨예한 이견과 대립 의 기저에는 상호에 대한 불신이 있었다. 선진국으로서는 협상 작업반이 계속 가 동될 경우 개도국이 온실가스 감축협상에 서 선진국과 개도국 간의 이분법적인 구도 를 계속 유지하려는 것으로 생각하고, 이 는 2020년 출범할 모든 당사국이 참여하는 법적 구속력 있는 협정을 교섭하는 더반 플랫폼 협상에 영향을 줄 것을 우려하여 이를 차단할 필요성을 느꼈다. 협상 마지 막까지 타결여부가 불투명했으나 재원관련 결정문에 대해 합의가 이루어짐으로써 협 상 작업반 종료에 합의하였다. 도하 당사국 총회에서는 교토의정서 2차 공약 기간문제가 마무리 되고 교토의정서 에 불참한 미국 및 주요 개도국의 온실가 스 감축 참여 문제를 논의해온 협상 작업 반 회의(AWG-LCA)가 종료됨으로써 앞으 로 2020년 이후 신기후체제 마련을 위한 단일화된 더반 플랫폼 협상에 집중이 가능 하게 되었다. 한편, 도하 당사국 총회에서는 더반 당 사국 총회에서 합의한 2020년 이후 모든 당사국이 참여하는 신기후체제 마련을 위 한 협상그룹(ADP)의 작업계획을 구체화하 였다. 2020년 출범할 신기후체제 협상을 2015년까지 완결시키기 위해 2013~2015 년간 최소 2회의 회의를 개최하고 2015년 5월까지는 협상문 초안을 마련하기로 합의 하였다. 또한 2013년 3월까지 각국에 ADP 협상의 범위, 선진국과 개도국간의 감축방 식의 차별화 등에 관한 제안서(submission) 를 제출하도록 하였다. 한편, 도하 총회에 참석한 반기문 유엔사무총장은 더반플랫폼 협상회의를 촉진시키기 위한 정치적 모멘 텀 형성을 위해 2014년에 정상급 회의를 개최할 것을 제안하여 모든 국가로부터 환 영을 받았다. 재원문제는 금번 도하 당사국 총회의 협 상타결에 있어서도 핵심쟁점으로 부각되었 다. 2010년부터 2년간 선진국이 매년 100 억 불을 지원하였던 단기재원(Fast Start Finance) 이 2012년 12월 종료됨에 따라 개 도국은 2012년 이후 구체적인 지원 액수를 선진국이 공약해 줄 것을 요청하며 2013~ 2015년 3년간 600억 불로 배증시켜 줄 것 을 강력히 촉구하였으나 선진국이 동 기간 동안 최소한 단기재원 금액 이상을 계속적 으로 지원하는 선에서 합의하였다. 또한, 2020년부터 매년 1,000억 불을 조달하기로 한 장기재원 조성방안을 모색 하기 위한 작업계획이 1년 연장되어 2013 년 한 해 동안 재원조성방안에 대해 계속 논의해 나가기로 하였다. 이 논의 결과와 함께 선진국들로 하여금 재원을 매년 2020년부터 장기 1천억 불을 조성하기 위한 전 략과 접근법을 제19차 당사국 총회에 제출 하여 추가적으로 논의하기로 결정함에 따 라 2013년 총회에서 장기 재원 조성 문제 가 주요 의제로 다루어질 전망이다. 마지막으로 도하 당사국 총회에서 우리 나라의 녹색기후기금(GCF) 사무국의 송도 유치를 결정한 2012년 10월 이사회의 결정 이 승인되었으며, 당사국들은 GCF가 조속 한 시일 내에 운영될 수 있도록 우리정부 와 GCF 간 법적, 행정적 제도를 조속히 마 련할 것을 요청하였다. 142

2. 향후 협상 대응 과제 가. 국제사회의 우리나라에 대한 시각 지난 수년간 우리나라의 경제적 위상이 제고되고 유엔을 포함한 다자협력 프로세 스에서의 입지도 증대되었다. IMF통계에 의하면 2011년 한국의 GDP 규모는 1조 144억 불로 세계 15 위를 차지하였고,1인당 GDP도 30 위권에 속한다. 한편 한국은 1996년에 OECD 가입하였고, 2009년 11월 에는 OECD 개발협력위원회 (DAC) 개도국 중 최초로 가입하였다. 또한, 단기간 내에 압축 성장을 이룩한 선발개도국으로서 개 도국 중 최초로 G20 정상회의를 개최하고 기후변화 분야에서도 개도국의 기후변화대 응 및 녹색성장 정책수립 지원을 위해 글 로벌녹색성장연구소(Global Green Growth Institute: GGGI)를 우리나라 주도로 출범 시키고 2년만인 2012년 10월 국제기구로 전환하는 데 성공하였다. 온실가스 감축에 있어서도 우리나라는 선도적 노력을 기울여 왔다. 2009년 코펜 하겐 당사국 총회에서 우리나라는 2020년 까지 온실가스 배출전망치(BAU) 대비 30% 를 감축하겠다는 높은 수준의 자발적 감축 목표를 공약한 바 있다. 이는 IPCC가 개도 국에게 감축목표로 권고한 최고 수준이며, 여타 개도국들과는 달리 재원과 기술지원 을 조건으로 내세우지 않고 공약했다는 점 에서 주목을 받았다. 또한 2012년 10월 유 엔기후변화협약의 재정기구인 녹색기후기 금(GCF) 사무국의 송도 유치를 성공적으로 이끌어 냄으로써 앞으로 개도국의 온실가 스 감축 및 적응 지원의 핵심 이행 수단인 재정 기구 운영에 있어서 주도적 역할을 수행할 수 있게 되었다. 기후변화 협상 분 야에서의 이러한 한국의 일련의 행보 및 국제 다자 무대에서 한국의 증대된 위상에 따라 기후변화 협상에서 우리의 선도적이 고 건설적인 역할을 요구하는 국제사회의 기대는 점차 커지고 있다. 그러나 세계 경기 침체로 미국을 비롯한 많은 선진국들의 온실 가스 감축량이 줄어 들고 있는 상황에서 우리나라의 연간 및 일인당 온실가스 배출량이 계속 증가하고 있어 대외적으로 인식된 높은 수준의 역량 및 선진적인 기후 대응 정책과 실제 온실 가스 감축실적 간의 간격을 극복해야하는 과제를 안고 있다. 나. 우리나라의 협상 대응 방향 도하 총회의 결과를 보면서 우리가 유의 해야 할 점은 크게 두 가지로 볼 수 있다. 첫째, 교토의정서 2 차 공약기간에 일본, 러시아, 캐나다 등이 빠짐으로써 알맹이가 없는 체제로 전락했다는 시각이다. 이는 유엔이 주관하는 협상의 무용론에서부터, 심지어 우리가 개도국 중 최초로 추진하고 있는 배출권거래제 등 과감하고 기후변화 대응 정책이 과연 필요한지에 대한 의문을 제기하기도 한다. 그러나 교토의정서 2차 공약기간에 불참 하는 국가들은 진작부터 의정서에 참여하 고 있는 선진국의 배출량이 전 세계 배출 총량의 다고 하여도 27% 에 불과하고 선진국이 노력한 2006년 세계 최대 배출국으로 등장한 중국과 인도 등 주요 개도국의 참 여 없는 글로벌 감축체제는 실효성이 없다 고 주장해 왔다. 개도국들은 이들 국가가 2차 공약기간에 불참한다고 해도 적어도 이미 표명한 자발적 감축 공약 수준의 감 축노력은 필요하다고 주장하고 있다. 143

이들이 교토의정서 2차 공약기간에 불참 한다 하더라도 더반플랫폼 협상에는 적극 참여 의사를 밝힘으로서 이들의 불참은 교 토의정서의 문제점을 부각시키고 신기후체 제 협상에 개도국을 동참시키기 위한 고도 의 압력행사 차원에서 내린 보다 장기적인 포석이라고 볼 수 있다. 도하 총회에서 우리가 주목해야할 점은 그간 기후변화협상은 교토의정서에 참여한 선진국의 추가 감축 협상회의(AWG-KP)와 의정서에 불참한 미국 및 개도국의 장기 협력에 관한 협상회의(AWG-LCA)가 Two- Track 으로 진행되었다. 그러나 도하 총회 에서 양 협상회의가 임무를 종료하였다는 점이다. 이에 따라 2013년부터는 개도국을 포함한 모든 당사국에게 동일한 법적 효력 을 갖는 새로운 감축체제를 2020년 출범시 키기 위한 단일화된 협상에 국제사회의 노 력이 집중될 것이다. 더반 플랫폼 협상은 2012년부터 이미 시작되어 협상에 적용될 원칙과 모든 당 사국이 참여할 수 있는 조건과 방식이 논 의되었다. 2012년 한해는 신기후체제에 적용될 원칙들을 중심으로 예비적이고 브 레인스토밍 성격의 논의가 진행되었다. 우선적으로 주요 협상 방향에 대한 당사 국들의 공감대를 확보하는 것이 중요하다 고 보았기 때문이다. 선진국은 유엔기후변화협상의 원칙, 특 히 공통의 그러나 차별화된 책임(CBDR) 원칙이 협정이 채택된 재 또는 1990년대가 아닌 현 2020년 이후의 국제경제 상황에 맞춰 현대적이면서 역동성있게 해석되어야 한다고 주장하고 있다. 이 원칙은 고착된 개념이 아니라 시대의 변화에 따라 진화하 는 개념으로서 신흥 공업국인 선발 개도국 들도 온실가스 배출량의 급증 및 경제적 능력에 상응하는 감축 책임을 부담하라는 것이다. 또한 1인당 온실가스 배출량이 적은 인 도 등 개도국을 중심으로 형평성(Equity)이 신기후체제의 근간이 되어야 하고 새로운 협상 및 협정에 적절히 반영되어야 한다고 주장하여 라운드테이블 형식의 논의가 여 러 차례 개최되었다. 이들 주장의 배경에 는 지구 생태계가 감내할 수 있는 온실가 스 배출 총량을 Budget이라는 개념으로 정의하고 모든 당사국이 이를 공평히 배분 해야 한다는 생각이 깔려있다. 또한 형평 성이 빈곤퇴치를 포함하여 각국이 지향하 는 지속가능한 개발에 기여해야함을 강조 함으로써 종국적으로 일인당 배출량이 작 은 국가는 지속가능한 개발을 위해서 모든 국가의 일인당 배출량이 수렴되는 수준까 지 배출 증가가 허용되어야 한다는 주장으 로 연결되고 있다. 이러한 배경 하에서 금년부터는 신기후 체제 협상의 구성요소, 설계방안 등의 대 한 논의가 진행될 예정이다. 교토의정서와 같이 감축목표를 하향식으로 배정할지 또 는 각국이 자발적으로 감축목표를 제시를 허용할지 여부도 핵심쟁점이다. 우리로서 는 일인당 온실가스 배출량이나, GDP 일인당 등과 같은 일률적인 잣대로 각국의 감축수준을 정하는 방식은 합당하지 않으 며 각국의 경제 성장률, 인구 및 인구 밀 도, 경제발전 단계, 산업구조, 온실가스 한 계저감비용, 재생에너지 개발 여건 등 각 국의 상황(national circumstances)이 협상 과정에 종합적이며 균형 있게 반영되어야 한다는 입장이다. 앞으로 치열하게 전개될 협상에서 효과 144

적으로 대응하기 위해서는 우리의 경제여 건에 대한 설명논리가 협상과정에 적절히 반영되도록 최대한 노력해야 할 것이다. 또한 교토의정서 채택 당시와는 달리 우리 나라가 G77그룹 같은 거대 협상그룹에 속 해있지 않음을 감안할 때 유사한 입장에 있는 국가들과의 연대와 협력을 강화해 나 갈 필요가 있다. 한편, 장기 기후재원의 조성이 개도국의 온실가스 감축 및 투명성 있는 이행과 연계 되어 있음에 비추어 GCF 유치국으로서 GCF 사무국이 조기에 정착하고 본격적으 로 지원 사업을 전개하기 위해서는 현재 진 행되고 있는 감축 협상이 성과를 거둘 수 있도록 리더십을 발휘하여야 할 것이다. 금년부터 Ⅲ. 결론 Post-2020 신기후체제를 마 련하기 위한 기후변화협상은 보다 진지한 단계로 진전될 것으로 전망된다. 우리나라 는 국제무대에서 높아진 위상에 따라 기후 변화 협상에도 커다란 기대와 요구를 받게 될 것이다. 한편 GCF의 본격적 가동과 신 기후체제 협상이 연동되어 있음을 감안할 때 GCF 유치국가로서 협상이 성과를 거둘 수 있도록 협상과정에서 아이디어와 행동 으로 선도적 역할을 수행해야 할 것이다. 협상에서 능동적이고 건설적인 역할을 수행하기 위해서는 국내적인 온실가스 감 축 대응체계가 내실 있게 가동되고 실질적 인 효과를 거두어야 할 것이다. 따라서 우 리나라가 대외적으로 제시한 감축목표를 달성하기 위해 최근 우리나라의 온실가스 감축 실적을 정기적으로 점검하고 배출권 거래제 등 온실가스 감축정책을 실효성 있 게 이행하여야 할 것이다. 무엇보다도 중요한 것은 온실가스감축 의 단기적인 비용뿐만 아니라 에너지 효율 증대와 절감을 통한 기업의 체질 개선과 에너지 안보 향상, 신기술 개발을 통한 산 업구조 고도화와 세계시장에서의 경쟁력 우위 확보, 국민 건강 및 보건 향상 등과 같은 혜택과 부수 효과를 객관적이며 종합 적으로 분석, 평가할 필요가 있다. 앞으로 진행될 기후변화 협상을 다자적 규제와 경 제적 부담 증가로만 볼 것이 아니라 효율 적인 경제 운용 방식을 지향하는 세계적 흐름에서 우리나라가 앞서나갈 수 있는 기 회로 적극 활용해야 할 것이다. 145

일반논문 한국의 유엔안보리 진출의 의미와 국제평화에 기여 신 동 익 1)* Ⅰ. 서언 2012년 10월18일 유엔 총회장에서 실 시된 안전보장이사회(Security Council) 이사국 선거에서 우리나라는 아태지역 그룹에서 경쟁국인 캄보디아와 부탄을 물리치고 2013~2014 년 임기 비상임이사 국(non-permanent member)으로 선출되었 다. 한국의 금번 안보리 이사국 진출은 지 난 1996~ 1997년 임기 이사국으로 첫 번 째 당선에 이어 17년 만에 이루어진 것으 로 그 의미가 크다고 볼 수 있다. 유엔 안보리는 1945년 유엔의 창설이후 국제사회의 평화와 안전을 유지하는 1차적 인 책임(primary responsibility)을 지고 있 는 유엔 내 가장 핵심적인 기관으로서 전 체 193개의 유엔회원국 중 15개 이사국으 로 구성이 되어 있다. 따라서 5 개 상임이사국 (permanent member) 을 제외한 선거로 선출된 국 중의 하나로 10개 비상임이사 2년간 활동을 한다는 것은 국제사회가 우리에게 특별한 기회를 부여 한 것으로 볼 수 있을 것이다. 본 논문에서는 유엔의 현장에서의 실제 경험을 통해 우리나라가 안보리 진출에 성 공한 과정 및 의미와 함께 과연 우리나라 가 국제평화와 안전에 어떠한 기여를 하고 있는지에 대해 살펴보도록 한다. 특히, 우 리나라는 2013년 1월1일부터 안보리 이사 국을 수임한지 불과 한 달 후인 2월에 안 보리 의장국(President)을 수행함으로써 초 단기간 내에 우리가 안보리에서 중심적인 역할을 한 내용에 대해서도 설명을 하고자 한다. Ⅱ. 안보리 진출 과정 및 의미 1. 우리 정부는 안보리 선거 교섭 과정 1991 년 유엔가입 이후 1995년 안보리 선거에서 처음으로 당선된 1) 이후 * 외교부 다자외교조정관, 전 주 유엔대표부 차석대사 146 외교, 제105 호 (2013. 4)

당초 10 년~15년 간격으로 안보리에 진출 한다는 목표를 갖고 있었으며, 유엔사무총 장(Secretary-General) 선거 캠페인과 중복 되는 것을 피해 2006년 반기문 사무총장이 제8대 유엔 사무총장으로 선출된 후 2007년 에 2013~2014년 임기 안보리 이사국 입 후보를 선언하고, 선거 교섭활동을 시작 하였다. 선거(election)라는 자체의 의미가 공정 하고 책임있는 민주주의의 핵심적 절차인 것처럼 안보리 선거도 193개 전체 유엔회 원국으로부터 한국의 안보리 이사국 자격 에 대한 냉정한 심판을 받는 과정으로 볼 수 있었다. 그간 우리나라가 올림픽 유치와 각종 국 제기구 요직 진출 및 주요 국제회의 유치 과정에서 경험했던 것과 마찬가지로 안보 리 진출을 위한 선거 교섭에도 많은 시간 과 외교적 노력이 필요하였으며, 지난 5년 간 외교부 본부, 유엔대표부 및 재외공관 간 종합적이고 입체적인 선거캠페인 결과 무난하게 당선이 되었다. 이 과정에서 가장 큰 장애 요인으로 볼 수 있었던 것은 우리나라가 국제사회에서 이미 서방 선진국 그룹에 속하는 것으로 인식되는 반면, 캄보디아와 부탄은 비동 맹 및 개도국으로 분류되는 점이었다. 유 엔회원국 중 2/3 정도를 차지하는 개도국 들은 우리보다는 처음으로 안보리에 진출 하려는 캄보디아와 부탄에 보다 동정적이 었다. 2) 이러한 상황 하에서 우리가 어떻게 압도 적으로 당선될 수 있었는 지에 대해 좀 더 구체적으로 설명( 불리 및 유리한 요소)을 해 보도록 하겠다. 가. 불리한 요소 첫째, 유엔 안보리 이사국이 되기 위해 서는 헌장 상 규정에 따라 유엔총회 선거 에서 전체 회원국(193 개국)의 2/3(129 표) 이 상의 지지표를 얻어야 한다. 그러나 앞서 이야기한 것처럼 경합국인 캄보디아와 부 탄이 개도국 표를 모두 가져갈 경우 우리 는 산술적으로는 나머지 표( 약1/3 정도) 밖 에 얻지를 못하는 것이었다. 둘째, 캄보디아는 동남아시아국가연합 (ASEAN)의 회원국이고, 부탄은 남아시아 지역협력연합(SAARC)의 소속국으로서 각 자 지역그룹의 기반을 갖고 있는 반면, 우 리나라는 중국, 일본 등과 함께 극동지역 에서 소지역 그룹마저 없는 불리한 상황이 었다. 또한, 부탄의 경우에는 120여 개 소 규모 국가들의 모임인 Forum of Small States 3) 를 통해 소국의 안보리 진출 당위 성을 지속적으로 호소하였다. 셋째, 우리나라가 반기문 유엔사무총장 을 배출하였고, 2012년에 선출된 김용 세 계은행(World Bank) 총재도 한국계 미국인 이라는 점, 그리고 송상현 국제형사법원 (ICC)의 소장도 한국인이라는 사실 등을 들 어 유엔 및 국제기구에 한국인이 너무 많다 (Koreans are everywhere.)는 식으로 한국에 대한 질시감이 나타나기도 했다. 특히, 한국 인 사무총장 하에서 한국이 안보리에까지 진출한다면 유엔이 한국화(Koreanization of the UN)된다는 이야기까지 하는 나라도 있 었다. 넷째, 한반도는 한국전쟁 이후 남북한이 오랜 대치상황에 있고, 북한의 핵무기 개 발 및 도발 등으로 항상 긴장상황에 있기 때문에 분쟁의 당사국이 안보리에 들어오 는 경우 이 같은 분쟁이슈를 안보리에서 147

계속 제기하게 됨으로써 안보리의 정상적 인 활동을 복잡하게 만들 것이라는 악선전 도 있었다. 또한, 친북성향 국가중에는 분 쟁의 1개 당사국만 안보리에 있는 경우 객 관성을 잃고 공정하지 못할 수 있다는 부 정적인 의견도 제기하였다. 나. 유리한 요소 첫째, 세계속의 한국(Global Korea)에 대 한 긍정적인 인식, 즉 전쟁과 가난의 역경 을 이겨내고 성공한 모범적인 국가라는 좋 은 이미지가 확산되어 있다는 것이다. 최 근 수년간 한국이 G20 정상회의 (2010 년), 부산 개발원조 총회(2011 년), 핵안보 정상 회의(2012 년) 개최 등을 통해 보여준 국제 사회에서 한국의 주도적인 역할이 회원국 들에게 많이 인식이 되어 선거 교섭에 큰 도움이 되었다. 둘째, 경쟁국인 캄보디아와 부탄에 비 하여 한국은 안보리 이사국으로서 실질적 인 기여를 할 수 있는 객관적으로 충분한 능력(capacity)을 갖춘 국가로 평가를 받았 다. 대외적인 국력차이 뿐만 아니라 유엔 분담금 면에서 한국이 전체 회원국 중에서 11위(PKO 분담금은 10 위)를 차지하고 있 고, 4) 유엔 평화유지활동(PKO)과 대외공적 원조(ODA) 등 유엔 및 국제사회에 대한 기 여는 비교를 할 수 없을 정도의 우위에 있 다는 점도 긍정적인 요인이 되었다. 셋째, 일부에서의 질시에도 불구하고 그 간 반기문 유엔사무총장, 송상현 ICC 소 장, 이종욱 WHO 전 사무총장 등의 한국인 들이 유엔 및 국제기구에서 보여준 헌신적 인 노력(Korean spirit)과 업적에 대해서는 누구도 부인 할 수 없는 분명한 사실로 인 정을 하고 있다는 점이다. 아프리카 국가 중에는 반기문 총장의 아프리카 사랑(half Afrikaner)에 대한 존경심으로 한국에 대한 지지를 약속한 국가들도 있었다. 넷째, 국제정치 외교적 위상을 비교할 때 우리나라는 전 세계 110개국 정도에 상 주 대사관을 갖고 있는 반면, 캄보디아와 부탄은 각각 30여 개와 7개 정도의 해외 공관을 운영하고 있어 외교망의 차이가 양자차원의 선거 교섭을 전개하는데 우리 에게 큰 이점으로 작용한 것으로도 볼 수 있다. 다섯째, 그간 유엔에서 한국 대표부의 실질적인 기여를 통해 유엔주재 각국 대표 부에 대해서 깊은 인상을 심어줄 수 있었 다. 2012년에만도 김숙 주 유엔대사가 Rio+20 ( 지속개발정상회의 ) 준비위원회 의장 으로 활동을 하였고, UN Women 집행이 사회 의장을 수임함으로써 국제 정치 안 보 이슈뿐만 아니라 유엔이 중시하고 있는 지속가능개발, 기후변화 및 여성문제 등 에 대해서도 선도적인 역할을 하고 있다 는 평가가 회원국들 사이에 널리 퍼지게 되었다. 2. 안보리 진출이 주는 의미 상기와 같은 상황에서 우리가 149개국 의 압도적인 지지를 5) 얻어 당선될 수 있었 던 것은 한국의 객관적인 능력에 대한 평 가, 그리고 그간 국제사회를 위해서 쌓아 온 활동 행적(track record)을 볼 때 한국이 맡아서 하는 일들은 성공적으로 완수한다 는 기대감을 반영한 것으로 볼 수 있다. 지난 1년간 선거교섭 과정에서 우리는 많은 국가들로부터 해당 공관과 유엔대표 148

부를 통해서 우리에 대한 지지표명과 함께 이들 국가들이 주문하고 있는 희망사항 (wish list)들도 접수하였다. 이중 주된 내 용은 한국이 유엔 및 국제사회에서 분열된 서방과 비동맹, 그리고 선진 개도국들간 중간역할(bridging role)을 해줄 것과 아프 리카 지역 등의 저개발 국가들에 대한 지 원을 확대해 달라는 것이었다. 다수의 개도국들은 식민지 경험과 전쟁 의 참화를 겪은 한국이 성공한 것에 대한 높은 평가와 함께 자신들도 한국의 모델을 따르고 싶고 그 비결(know-how)을 배우고 싶다고 했다. 또한, 한국이 인권 및 민주주 의라는 서구의 보편적 가치를 추구하면서 도 아시아적인 문화를 갖고 합리적으로 행 동하는 모범국가로 보는 시각도 느껴졌다. 이제는 한국을 더 이상 북한과 전쟁을 치 룬 분단국이 아니라 한반도 문제를 넘어 국 제사회의 다양한 문제 해결에 기여하고 있 는 연성적인 중견국가(soft middle-power) 로 보고 있다는 것이었다. 특히, 경제적인 발전뿐만 아니라 인권, 여성, 아동, 지속가 능개발, 환경 및 기후변화문제를 주도하는 선도국가 중의 하나로 더욱 큰 역할을 해 줄 것을 기대하고 있었다. 이번 안보리 선거에서 우리나라는 선의 (goodwill)를 갖고 공정한 선거 캠페인 6) 을 하여 회원국들로부터 매우 호의적인 반응 을 받았으며, 심지어 경쟁국인 캄보디아와 부탄 대표부와도 수시로 만나 상호 의견을 교환할 정도의 친분을 유지함으로써 선거 후에도 서로 긴밀히 협력할 수 있는 관계 (win-win relations)를 구축하였다. 이 같 은 선의의 경쟁에 대해 아태지역 국가들은 앞으로 계속될 안보리 선거에서 따라야 할 하나의 모범적 사례(model case)로 평가를 하였다. 이 같이 이제 우리는 여타 14개국 이사 국들과 함께 국제사회의 평화와 안보 문제 해결을 위해 고민하고 해법을 찾아가는 과 정에 직접 참여하게 되었다. 이와 더불어, 우리에게 사활적인 한반도 문제, 특히 북 한의 핵 미사일 개발과 북한의 도발시 안 보리에서의 대응 과정에서 우리가 직접적 인 당사자이자 이사국으로서 미국, 중국을 포함한 이사국들과 함께 대응을 할 수 있 게 되었다는 데서 또 하나의 큰 의미를 찾 을 수 있다. Ⅲ. 안보리에서 우리의 활동 및 국제평화에 기여 1. 안보리 진출 후 우리의 활동 2012년 10월 안보리 이사국에 당선된 후 우리나라는 여타 신규이사국들 ( 호주, 룩셈 부르크, 아르헨티나, 르완다)과 함께 정식 이 사국 활동이 시작되는 2013 년 1월 전 2012년 11월과 12월 두 달 동안 옵저버 자격으로 안보리 회의에 참석하여 안보리 논의 과정 을 지켜보면서 이사국 관련 업무를 파악할 수 있는 기회를 가질 수 있었다. 이어 지난 1월1일 부터는 17년 만에 다 시 안보리 이사국 활동을 정식으로 시작하 게 되었으나, 1996~1997 년에 비해 많은 상황 변화가 있었기 때문에 우리는 새로운 각오로 각종 안보리 회의 및 활동을 파악 해 나가면서 실질적인 기여를 해 나가겠다 는 자세로 성실하게 임하고 있다. 유엔대 149

표부는 김숙 대사 이하 안보리 팀들이 각 분야별로 업무를 분장하여 각 이슈들에 대 해 신속하고 효과적으로 대응해 나가는 24 시간 상시 업무체제(T/F)를 구축하고 있다. 안보리 활동 준비를 시작하면서 우리들 에게 남겨진 큰 숙제는 2년의 임기중에 우 리 국민들과 많은 회원국들의 기대에 부응 할 수 있는 역할을 우리가 충실히 수행해 야 한다는 것이었다. 특히, 안보리 내에서 다양한 입장을 갖고 있는 이사국들 사이에 서 문제해결에 도움이 되면서 우리만이 할 수 있는 고유한 역할(unique role)을 찾아 나가야 한다는 점이다. 실제 안보리에서 다루고 있는 국제 평화 와 안보 의제 중 가장 눈에 띄는 것은 전 세계에서 발생하고 있는 분쟁의 약 70% 정 도가 아프리카 문제라는 것이다. 이사국들 중에는 아프리카 문제가 없으면 안보리가 어떤 일로 바쁘게 될지 궁금하다고 농담조 로 이야기하는 이사국들도 있을 정도였 다. 7) 우리로서는 다소 생소한 지역 이슈이 지만 식민지와 전쟁 및 저개발의 경험이 있는 국가로서 동 지역 문제를 해결하는 데 있어 현지 우리 대사관들의 협조를 받 아 점차 기여를 확대해 나가고 있다. 또한, 우리나라는 안보리 산하 21개 위원회 중에서 WMD 반확산(counter-proliferation) 문제를 다루는 1540 위원회(Committee established pursuant to resolution 1540) 와 소말리아 에리트리아 제재위원회 (Somalia- Eritrea Sanction Committee) 의장을 맡아 2개의 위원회 2년간 안보리 내에서 WMD 반확산과 아프리카 지역분쟁 문제 해결에 도 중요한 역할을 하게 되었다. 우리가 이사국을 시작한 1월 중에는 한 반도 문제와 관련하여 지난 해 12월12일 북한의 장거리 미사일 발사에 대응하여 우 리나라 및 미국과 중국 간에 지속적으로 협의를 한 결과 안보리 결의 (2087 호)가 미사일 발사 후 41일 만인 1월22일에 만 장일치로 채택이 되었다. 이는 북한이 그 간 안보리 결의(1718 호와 1874 호) 및 의장성 명(S/PRST/2012/13) 등을 위반한 것에 대 한 당연한 안보리의 대응 조치였다. 그러 나 북한은 이에 격렬하게 반발하였으며, 2 월12일에 제3차 핵실험을 감행하는 악순환 을 계속함으로써 이에 대한 추가적인 제재 결의안을 안보리에서 다시 논의하게 되었 다. 이사국 활동과정에서 이사국이 되기 전 과 확연하게 다르게 느끼고 있는 점은 거 의 매일 개최되고 있는 안보리 회의에서 5 개 상임이사국 및 여타 비상임이사국들과 바로 옆자리에서 수시로 다양한 문제를 협 의할 수 있는 상시채널을 갖게 되었다는 점이다. 이 같은 상시 협의채널은 북한의 핵개발 및 도발에 대해 우리가 안보리에서 신속하게 대응할 수 있는 큰 자산이 되고 있다. 지난 2. 의장국(2013년 2 월) 활동 2월에는 우리가 안보리에 진출하여 정식으로 이사국 활동을 시작한지 불과 한 달 만에 알파벳 순서에 따라 의장국(President) 이 되었다. 의장국으로서 한 달간 안보리 의 모든 회의를 주재하고 이사국들간 의견 을 조정해야 하는 역할을 수행하였다. 가장 특징적인 의장국 활동을 열거한다 면 첫째, 지난 2월12일 북한의 제3차 핵실 험에 대응하기 위해 의장 자격으로 핵실험 150

후 11 시간 만에 긴급 이사회를 소집, 15개 국의 의견을 수렴하여, 북한의 도발에 대 한 새로운 결의를 채택하기로 합의한 후 언론성명(Press Statement)을 발표하였다. 당시 2월12일은 우리가 의장국으로서 공개 토의를 주재하는 날이어서 김성환 외교부 장관이 동 회의 후 직접 언론성명을 발표 하게 되었다. 우리가 안보리 이사국이 되어 특히 의장 국을 수임하는 기간에 북한 핵실험에 대한 대응을 직접 주도할 수 있었던 것은 우리 외교사에서 각별한 의미를 갖는 것이라고 볼 수 있다. 다만, 이번 결의안에 대한 안 보리 내 협상은 우리의 의장국인 2월에 본 격적으로 진행이 되어왔으나, 핵 실험 후 24일 만인 3월7일에 새로운 대북한 제재 결의(2094 호)를 만장일치로 채택하게 되었 다. 금번 결의는 과거 3개의 대북한 결의 (1718, 1874 및 2087 호)에 비해 강한 제재조 치를 구체화 하였다. 앞으로 북한이 15개 안보리 이사국을 포함하여 단합된 국제사 회의 요청을 듣지 않는다면 추가적인 안보 리 조치가 불가피하게 될 것이다. 둘째, 우리의 안보리 의장국 수임 시 전 회원국들이 참여하는 공개토의(open debate) 의 주제는 우리 분쟁하의 민간인 보호 (protection of civilians in armed conflict) 8) 였다. 이는 유엔의 평화유지, 인권 보호 및 인도지원 임무수행과정에서 가장 핵심적인 책임(fundamental responsibility)으로 인정 되고 있는 분야인 만큼 4명의 외교장관과 74개국 대표가 참여하여 밤 늦게까지 야간 회의를 진행해야 할 정도로 회원국들의 열 의와 호응이 높았다. 그 결과를 종합한 안 보리 의장성명(Presidential Statement) 9) 도 발표되어 우리가 주도한 공개토의의 성과 를 더 높일 수가 있었다. 또한 한국의 외교장관이 주재하는 동 공개 토의에는 반기문 사무총장과 Navi Pillay 인권최고대표도 참석하여 민간인 보호에 대한 유엔차원의 활동내용을 브리핑 하였 다. 유엔의 전회원국들이 참여하는 가운데 한국 출신의 사무총장과 의장국인 한국의 외교장관이 회의장 중심에 나란히 앉아 있 는 모습은 우리 유엔외교 역사에 기록될 중요한 장면이 될 것으로 본다. 셋째, 우리의 의장국 수임기간 중에 13 차례의 공식회의(meetings)와 13차례의 비 공식 협의(consultations)가 개최되었으며, 지역분쟁 이슈 중에 가장 큰 현안인 시리 아, 말리, 민주콩고공화국 (DRC), 수단/ 남 수단 사태 등에 대해 사무총장 특사, 정무 국(DPA), 평화유지활동국 (DPKO) 및 인도 지원국(OCHA) 사무차장 등을 통해 수시로 브리핑을 청취하고, 아프리카연합 (AU) 등 지역그룹 등과 협조 하에 해결방안을 모색 하는데 기여 하였다. 상세 내용은 밝힐 수 없으나 주요 현안들에 대한 이사국들간 의 견이 첨예하게 대립할 때 이를 조정하는 의장의 역할이 중요하곤 했다. 넷째, 의장국으로서 우리나라가 소속되 어 있는 아태지역 그룹 회원국들에 대해 별도로 2월 안보리 회의 일정 등에 대해 설명을 해 주었으며, 의장국 종료시점에서 아태지역그룹 국가들에게 다시 한 달간의 활동 내용에 대해 브리핑을 해주었다. 2월 28일 의장국 종료 리셉션에는 안보리 이사 국들뿐만 아니라 아태지역국가 대사들도 초청하여 우리의 출신 지역인 지역그룹에 대한 관심과 성의를 보여주었다. 다섯째, 2월 의장국 마지막 날에는 정리 회의(wrap-up session)를 개최하여 안보리 151

가 수행한 한 달간의 활동을 정리하고 앞 으로의 진행 방향 등에 대해 설명하는 기 회를 가졌다. 안보리 15개국뿐만 아니라 74개 회원국과 EU 대표 등 90개국 대표가 대거 참석함으로써 안보리 활동에 대한 책 임성과 투명성을 높일 수 있었던 것으로 평가를 받았다. 우리로서는 2월 회의를 정 리하는 기회를 이용하여 북한의 핵개발은 안보리 결의들을 위반하는 것으로 최대의 피해자는 북한이라는 박근혜 대통령의 취 임사 내용을 다시 한 번 강조하였다. 제 마지막으로 안보리 의장 활동에 대한 국 NGO 와 시민사회 (civil society)에 대한 홍보(outreach) 차원에서 유엔관련 룹 대표 NGO그 30여 명10)을 초청하여 의장국으로 서의 활동내용을 설명하고, 주요 분쟁지역 에서 활동하고 있는 NGO들의 경험을 청취 하였다. 또한, 유엔주재 특파원들과도 기 회가 있을 때마다 안보리 현안에 대해 의 견 교환을 함으로써 의장국 활동에 대한 인식을 높여주는 자연스러운 홍보의 기회 로도 활용하였다. Ⅳ. 결어 혹자는 안보리가 전통적으로 5개국의 상 임이사국 중심으로 운영이 되고 있기 때문 에 선거로 진출한 비상임 이사국들은 단순 히 방문객(visitor) 또는 관광객(tourist) 수 준에 불과하다는 자조적인 이야기를 하기 도 한다. 즉, 그렇게 어려운 선거를 통해 진출하게 된 안보리 비상임 이사국 자리가 과연 수임할만한 가치가 있는 것(worthy) 인가라는 질문을 제기한다. 그러나 비상임 이사국을 수임한 대부분 의 이사국들은 그러한 안보리의 구조적인 문제(dynamics) 하에서도 상임 이사국들 간 의견이 분열된 상황에서 나름대로 충분 한 역할을 할 수 있다고 주장을 한다. 예를 들어 자신들의 출신 지역의 분쟁 문제에 대해서는 어떤 이사국 보다 실질적인 기여 를 할 수 있으며, 인권, 여성, 아동 및 인 도주의적 문제 등에 대해서는 상임이사국 들 보다 정치적 논리에 구애 받지 않고 더 큰 목소리를 낼 수 있다는 점을 강조하고 있다. 우리도 이사국이 되면서 과연 어떻게 하 면 기존 이사국들이 하지 않았던 분야, 그 리고 안보리에 부가적인 가치(added value) 를 만드는 활동을 할 수 있는지에 대해 고 민을 해 왔다. 이 같은 질문에 대한 대답 중에 하나가 인권, 인도주의, 여성, 아동문 제 등을 통합하는 민간인 보호(Protection of Civilians) 이슈를 지난 2월12일 공개토 의 이후 우리 나름대로 더 발전시켜 나가 는 것이다. 이는 국제사회의 관심과 지지 가 매우 큰 이슈일 뿐만 아니라, 이미 지난 1997 년 우리의 안보리 의장국 수임 시 난 민 등에 대한 인도적 지원 보호(Protection of humanitarian assistance to refugees and others) 에 대한 공개토의 11) 를 개최하 였기 때문에 이와도 맥을 같이 하기 때문 이다. 결론적으로 우리는 우선적으로 앞으로 도 계속 발생할 수 있는 북한의 핵실험 등 각종 도발 문제에 신속하게 대응을 하고, 아프리카 등 지역분쟁 문제들에 대해서도 우리의 경험에 기초한 실질적인 기여를 해 나가면서, 보다 본질적인 안보리 이슈 및 주제들을 계속 창의적으로 발전시켜 나가 152

는 역할이 필요하다고 본다. 이제 우리에게 맡겨진 과제는 1991년 가 입 후 우리 유엔외교의 성년(20 년)이 경과 한 시점에서 우리의 다자외교를 질적으로 한 단계 더 도약시키는 노력을 배가시켜야 할 것이며, 특히 한국의 유엔사무총장이 활동하는 시기에 안보리 이사국을 동시에 수행하는 기회를 적극 활용하여 그 상승효 과(synergy)를 최대화 해야 할 것이다. 국가적으로는 박근혜 대통령의 신정부 가 출범한 시기와 때를 같이 하고 있는 만 큼 안보리 이사국으로서의 역할을 충분히 활용하여 국제평화와 안전에 대한 기여를 확대함으로써 우리의 위상을 더욱 높일 수 있도록 해야 할 것이다. 안보리를 떠나서 많은 유엔 회원국들은 우리나라가 동북아 시아에서 최초의 여성 대통령을 탄생시킨 것에 대해 높이 평가를 하면서, 한국이 경 제적인 면에서뿐만 아니라 국제 평화와 안 보, 그리고 여성, 인권, 개발 및 환경 등의 분야에서 많은 기여를 해 줄 것을 요구하 고 있다. 앞으로 2년간의 안보리 이사국 수임을 통해 우리가 얻고자 하는 것은 눈에 보이 지 않는 우리에 대한 평가와 가치를 높이 는 것이라고 볼 수 있을 것이다. 대한민국 이 유엔 및 국제사회에서 겸손과 열정을 갖고 남북한 문제 등 각 분야에서 신뢰구 축(trust-building)을 통해 문제를 해결하 는데 창의적인 기여를 하는 모범적인 국가 로 한 단계 발전(upgrade)될 수 있을 것으 로 믿는다. 한국의 경제 및 문화와 음악의 세계화와 함께 우리 외교도 세계의 중심에 설수 있 는 기회가 될 수 있도록 유엔 안보리에서 최선의 노력을 다해 나갈 것이다. 12) 註 1) 1995년 우리의 안보리 진출 시에는 아주그룹에 서 스리랑카와 경합을 하였으나 스리랑카가 중 도에서 사퇴를 함에따라 1995년 11월에 실시된 선거에서 우리나라가 단독후보로 출마하여 당선 된 바 있음. 2) 유엔 내에는 5 개 지역그룹( 아태지역, 아프리카, 중남미, 서구 및 동구) 외에 개도국들은 별도로 정치적 성향의 비동맹(Non-Aligned Movement) 그룹(120 개국) 과 경제 문제를 협의하는 G77(The Group of 77 at the UN) 그룹(132 개국) 을 운영 하고 있어 개도국들 간 결속을 강화하고 있음. 3) Forum of Small States 는 1992년 유엔에서 싱가포르 주도로 인구 약 1천만 이하의 국가들인 120개국들로 발족된 조직으로 정례적인 회의 를 통해 유엔 및 국제사회의 현안에 공동 대처 를 해 나가면서, G20에 참여하지 않는 국가들 의 모임으로서 G20 와도 협의를 함. 4) 우리나라의 유엔 예산 분담률은 2010~2012 년에 는 전체에서 11 위(2.260%) 였으나, 작년 말 각국 의 GNI 및 외채수준 등을 고려하여 2013~2015 년 분담률은 13 위(1.994%) 로 조정이 됨. ( 그간 국력에 비해 우리보다 적게 분담을 하였던 러시 아와 브라질은 우리보다 높은 수준으로 재조정 됨.) 5) 2012년 10월18일 선거에서 우리는 1차투표에서 회원국의 2/3 지지(129 표) 를 얻는다는 것은 현실적 으로 불가능하다는 판단 하에 1차 투표에서 부탄 이 탈락하게 되면 부탄 지지표를 흡수하고, 1차 투표에서 캄보디아를 지지한 국가들 중에 상당수 국가들이 2차투표시 부터는 우리를 지지하도록 하는 전략을 전개하였다. 그 결과 1차투표에서 우 리나라는 116 표 ( 캄보디아: 62 표, 부탄: 20 표) 를 153

얻었고, 2차투표에서는 우리가 149 표 ( 캄보디 아: 43 표) 를 획득 106표 차이로 압도적으로 당 선이 됨. - 안보리 선거는 유엔에서 실시되는 가장 중요하 고 경합이 심한 선거인만큼 서로 치열한 캠페 인을 하기 때문에 통상적으로 확보한 지지표 에서 20-30% 의 누수표( 속칭 부도표) 가 발생 하고 있음. 6) 금번 안보리 선거에서 가장 경합이 치열했던 지 역은 서구그룹( 호주, 핀란드, 룩셈부르크 중 2개 국 당선) 이었으며, 이들 국가들은 공개적으로 회원국 대사들의 방문초청 및 개도국들에 대한 무상원조 제공등 상당한 선거비용( 호주의 경우 2 천만 불 이상) 을 지출한 것으로 알려져 있음. 7) 유엔안보리 사무국에서 발간한 2012년 안보리 활동 통계에 따르면 총 199회의 안보리 회의가 개최되었으며, 이중 68% 가 아프리카, 15% 가 중 동 관련 회의였고, 나머지는 아시아가 7%, 유럽 과 중남미가 각각 6% 와 3% 였다고 함. 8) 민간인 보호(Protection of Civilians) 개념은 1999년 이에 대한 유엔사무총장의 보고서가 안보 리에 제출된 이후 안보리 차원에서 계속 논의가 되어 왔으며, 최근 들어 시리아 사태이후 7만 명 이상의 민간인 희생자가 발생하고 아프리카 와 중동지역 분쟁에서 무고한 시민들이 살상되 는 상황에서 그 중요성이 더해지고 있음. 9) 금번 2.12 자 민간인 보호 관련 의장성명(S/ PRST/2013/2) 의 요지는 (1) 민간인 보호를 위 해 무력분쟁 당사자들의 국제인도법, 국제인권 법 및 난민법상 의무 준수, (2) 위반자들에 대한 불처벌(impunity) 종식을 위해 책임자 철저 조 사 및 기소, (3) 국제인도법상 인도지원 인력 보 호 의무 준수 및 인도지원 접근 확보, (4) 민간 인 보호임무를 부여받은 PKO 의 철저한 임무( 여 성, 아동보호 포함) 이행, (5) 사무총장에게 매 18 개월마다 보고서 제출 요청 등이었음. 10) 유엔관련 NGO Working Group on Security Council 에 소속되어 있는 NGO들은 Human Rights Watch, Amnesty International, Oxfam International, Medical Doctors Without Border, International Crisis Group, Watchlist on Children and Armed Conflict 등 총 33개 단체로 되어 있고, 주로 분쟁의 현장(field) 에서 발생하는 일들을 유엔( 안보리) 에 환기시켜 시급 한 현안에 대한 해결을 촉구하는 기능을 하고 있음. 11) 1997년 6월19일 우리의 안보리 의장 하에 개최한 난민 등에 대한 인도적 지원 보호(Protection of humanitarian assistance to refugees and others in conflict situation) 공개 토의 후 난 민 및 인도적 지원 보호에 관한 의장성명 (S/PRST/1997/34) 을 채택하였음. 12) 우리나라는 금번 2013~2014 년 임기 안보리 이사 국을 성공적으로 수임한 후 15년 후인 2028~ 2029 년 임기 이사국에 다시 입후보 할 계획임. 154

특집: 권두언/특별기고 회원신간 자료 일반논문 국제정세 변화와 한국 외교 회원칼럼 / 신간 김춘추의 외교지 ODA와 북한은 이명박 정세 외교 100호 현실이다(이수혁 대통령 한국의 변화와 발간에 미국 역할 향후 상하의원 부쳐 남북관계 저) 합동회의 추진 방향 연설문(2011.10.14) 유엔 김정일 외교 글로벌 서울올림픽 부산 안보리 환경의 세계개발원조총회 사망과 코리아 제재의 성공스토리(전상진 변화와 북한의 국제정치학(임갑수 문덕호 시대의 한국 진로 한국 정치선언문(2011.11.30) 외교의 공공외교와 저) 과제 저) 한 미관계, 한국국제교류재단 새로운 100년을 모색하며 한 중관계의 불확실성 의 바람직한 시대에 있어서 방향 한국과 동남아 한 일관계의 한 중 일 FTA 새로운 전망과 패러다임을 과제 찾아서 러시아 유럽 재정위기와 정세 전망과 2012년 한 러 세계경제 협력 강화 전망 방안 21세기 유엔과 한국 외교

회원칼럼 김춘추의 외교 김 승 호 1)* 신라의 김춘추는 진지왕의 손자로 이찬 김용춘( 金 龍 春 혹은 龍 樹 ) 의 아들이며, 모친 은 천명( 天 明 ) 부인으로 진평왕의 딸이다. 비는 문명( 文 明 ) 인데 각찬 김서현의 딸 즉 김유신의 누이동생 문희( 文 姬 ) 이다. 신라 29대 무열왕( 武 烈 王, 604~661, 재위 654~661)으로, 고구려, 백제와 왜( 倭 ), 당 ( 唐 ) 과의 국제관계 틈새 사이에서 나름대로 의 외교역할을 수행하여, 백제를 패망케 하였으며 삼국통일의 기틀을 마련하였다. 그에 대한 평가는 사대외교의 결정판으로 서 외세를 끌어들여 드넓은 만주벌판과 중 국대륙을 잃게 한 주역이라는 평가와 러시 아, 프랑스의 내정불간섭 보장을 받은 후 오스트리아를 성공적으로 공격해 오늘날 독일의 강대국 위치를 차지하도록 한 19세 기의 비스마르크와 비교하는 평가도 있다. 선덕여왕 Ⅰ. 고구려 방문 11년(642 년) 신라의 서방요충 인 대야성( 大 耶 城, 합천) 이 백제 윤충( 允 忠 ) 장군에 의해 함락되고, 김춘추 사위인 성 주 김품석( 金 品 釋 ) 부처( 김춘추의 딸 고타소) 가 살해되자 김춘추는 너무 큰 충격을 받 았다. 1) 가족적 비극과 당시 신라 정치정세 를 유리하게 극복하기 위하여 고구려에 원 병을 청하기 위하여, 고구려를 방문한다. 642년 11월 춘추가 고구려에 사절로 갔 을 때 고구려왕은 무리한 질문을 하여 춘 추가 대답하기 어렵게 하여 욕을 보이려고 일러 말하기를 마목( 죽령이북쪽 500리 령 위치)현과 죽령( 경북 영주와 충북 단양을 가로 막고 있는 해발 689m 죽령고개)은 원래 우리 땅이니 돌려주지 않으면 돌아갈 수 없다 라고 하였다. 춘추가 대답하기를 국가의 토지는 신하 된 사람이 마음대로 할 수 있는 것이 아닙 니다. 신은 감히 따를 수가 없습니다 라고 대답하였다. 왕이 노하여 춘추를 가두고 죽이려 하였 을 때, 춘추가 왕이 총애하는 신하 신도해 에게 청포 300보를 비밀리에 주었고 그의 거북이와 토끼간의 일화를 얘기하자 춘추 가 그 말을 듣고 의미를 알게 되었다. 왕에 게 글월을 보내어 말하기를 두 영은 대국 * 전 주 모로코 대사, 연세대 특별초빙 교수 외교, 제105 호 (2013. 4) 157

의 땅입니다. 신이 귀국하면 우리 왕께 청 하여 돌려 드리겠습니다. 내 말을 믿지 못 한다면 저 해를 두고 맹세 하겠습니다 하 니 왕이 그제야 기뻐하였다. 2) 김춘추는 외교의 진실이 정직함만을 추 구하는 것이 아니며, 상대가 원하는 것을 탐지하여 이를 이용하면서 본인이 원하는 바를 얻는 것임을 깨닫게 된다. 이 후 대당 외교에서 춘추는 적절한 외교술로 군대지 원을 받게 되며 이것이 삼국통일의 큰 기 초가 된다. 고구려의 도움을 받아 백제를 공격하기 위하여 연개소문( 淵 蓋 蘇 文 ) 을 만났으나, 국 경의 영토문제로 감금당했다가 귀국하자, 고구려에 원한을 품게 되고, 이제 왜와 당 을 방문한다. Ⅱ. 신라와 왜( 倭 ) 와의 관계 신라와 왜의 관계는 국내 사서에는 많이 나타나지 않는다. 다만 일본서기 ( 日 本 書 紀 ) 에 나타난 기록을 통해 양측 관계의 일면 을 추측할 수 있을 뿐이다. 642년에는 왜의 죠메이천황이 죽고 고 교쿠천황( 皇 極 天 皇 ) 이 즉위한다. 일본서기 에 의하면 천황의 죽음을 맞자 삼국이 모 두 사신을 보내 조문했다고 한다. 그런데 그 중에서도 신라사신이 유독 정중한 태도 를 보이는 것으로 나타난다. 새로 즉위한 고교쿠천황은 죠메이천황의 황후였다. 따 라서 신라가 고구려나 백제에 비해 외교적 태도가 극진했던 것은 선덕여왕이 재위하 고 있던 신라와 마찬가지로 왜에서도 같은 여성이 즉위한 것에 대한 반가움의 표현이 라고 볼 수 있다. 이러한 외교를 통해 국내 에서 여왕의 입지를 강화시키고, 왜와의 화친관계를 한 단계 발전시키고자 했던 것 이다. 왜는 정치적 격변을 맞고 있었다. 나카 노에( 中 大 兄 ) 황자와 나카토미노 카마타리 ( 中 臣 鎌 足 ) 등이 645년 6월에 정변을 일으 켜, 친백제정책을 취하던 소가노 에미시( 蘇 我 蝦 吏 ), 이루카( 入 廘 ) 부자를 타도하고, 새 로운 정권을 수립한 것이다. 이른바 다이 카개신( 大 和 改 新 ) 이다. 개신정권은 기존의 친백제 노선을 버리 고, 대신 신라와의 관계개선을 위해 사신 을 파견했다. 당시 신라는 645 년 라 당 군사의 고구려정벌이 실패한 이후 정벌을 주도했던 김춘추나 김유신의 입지가 좁아 진 상태였다. 이러한 위기를 타개하기 위 해 김춘추는 왜로 건너갔다. 일본서기 고토쿠천황( 孝 德 天 皇 ) 3 년(647 년)조는, 신라가 상신( 上 臣 ) 대아찬 김춘추 등을 사신으로 파견하여 박사( 博 士 ) 소덕 ( 小 德 ) 고향흑마려( 高 向 黑 麻 呂 ) 와 소산중( 小 山 中 ) 중신련압웅( 中 臣 連 押 熊 ) 을 보내오고, 공작 한 쌍과 앵무 한 쌍을 바쳤다. 김춘추 를 인질로 삼았다. 춘추는 용모가 아름답고, 쾌활하게 담소 하였다. 미자안 선담소( 美 姿 顔 善 談 笑 ) 라고 당시 상황을 기록하고 있다. 인질이라고 표현되어 있지만, 김춘추가 이듬해에 당에 서 활동했음을 볼 때 김춘추는 일종의 외 교사절이었다. 춘추는 왜의 군사적 지원을 유도하기 위하여 도일하였던 것이다. 다이 카개신 내각의 친신라정책 기조로 춘추는 왜의 군사적 지원약속을 얻었던 것으로 추 측한다. 그리고 당과의 국교재개를 바라는 왜의 외교문서를 갖고 신라로 돌아왔다. 158

김춘추는 넷째아들 문왕과 함께 왜의 외 교문서를 가지고 당으로 가서 이를 전해 주었다( 진덕여왕 2 년, 648 년). 선덕여왕시기의 신라는 고구려로부터의 위협에서 벗어나기 위한 방편으로 왜에 접 근했고 왜는 우호적 태도를 견지해 오던 백제와의 이해관계가 맞을 때는 신라와 왜 의 관계도 화해무드였다. 다이카개신으로 성립된 신정권은 친신 라적 태도를 보이기는 하였으나, 결과적으 로 신라가 목표로 삼았던 군사적 동맹이 실현되지는 않았다. 그러나 선덕여왕 재위 시에 단 한 차례도 왜의 침략이 없었던 것 으로 보아, 왜와의 관계가 더 이상 냉각되 지 않았음을 알 수 있다. 당시 한반도에서 삼국간의 전쟁발발이 예상되고, 여기에 당 까지 개입하는 복잡한 동북아 화약고 지대 였다. 이러한 와중에서 남쪽에 있던 왜의 도발을 미연에 방지하거나 최소한 중립을 취하도록 함으로써 배후의 큰 부담을 덜 수 있었던 것이다. 3) 비스마르크의 미래 전 쟁을 위하여 인근강대국들에 대한 외교강 화와 비교할 수도 있다. 그리고 김춘추로 하여금 대당외교에 주력을 기울이게 하고 결국 라 당 연합의 성립, 나아가 삼한의 통일을 다지는 튼튼한 기초를 닦을 수 있 었다. Ⅲ. 고구려와 당 관계 당 왕조(618~907)는 민심을 수습하고 지 방할거세력을 진압하고 통합해 가는 한편, 이민족세력을 통제하면서 세계제국을 건설 하여 갔다. 628년( 태종 정관 2 년) 당은 중국 대륙을 재통일하였다. 동아시아 국제관계 는 다시 폭풍전야 같은 긴박상황이었다. 먼저 당 태종은 혼란의 와중에서 급성장한 돌궐에 대한 정복에 나서서 복속시켰다. 629년에 이를 위기를 느낀 고구려는 32대 영류왕 (618~642)이 당에 사신을 보내 봉역도( 封 域 圖 ) 를 바치고 양국 간의 경계를 분명히 하 려 하였고, 당은 631년에 고구려가 수와의 전쟁에서 승리한 기념으로 세운 경관( 京 觀 ) 을 파괴함으로써 고구려에 대한 위협을 노 골화하였다. 당의 침략 위협에 직면한 고구려는 대당 정책을 둘러싸고 강경파, 온건파의 갈등이 야기되어, 급기야 642년 강경파 연개소문 이 정변을 일으켜, 영류왕과 100여 명의 대신을 살해하고, 영류왕의 조카 보장을 왕으로 세워 대당 초강경정책을 썼다. 644년 11월 당 태종은 고구려 정벌에 나 섰으며, 비사성을 함락 시키고, 수양제의 공격에도 함락되지 않았던 요동성과 백암 성을 차례로 접수하였다. 고립무원의 안시 성을 공격하였으나 실패하고 655년 9월이 되어 추위가 엄습해 오기 시작하자 총 퇴 각하였다. 당태종의 패전은 정복전에서 패배한 적 이 없던 당으로서는 대단한 충격이었다. 여러 중신들의 의견을 받아들여 고구려에 대한 소규모 공격을 빈번히 행하여 국력을 피폐화 시키는 지구전략이었다. 당이 고구려에 대한 공격의 묘안을 찾고 있던 바로 그때 648년 고구려와 백제의 공 격에 시달리고 있었던 신라에서 김춘추가 파견되어 왔다. 159

Ⅳ. 신라의 대( 對 ) 당 외교 정관( 貞 觀 ) 22년( 진덕여왕 2 년~648 년) 진 덕( 眞 德 ) 이 그의 아우인 국상( 國 相 ) 이찬간 ( 伊 贊 干 ) 김춘추와 그 아들 문왕( 文 王 ) 을 보 내와 조근( 朝 勤 ) 하였다. 당 태종이 광록경 유형을 시켜 교외에서 춘추를 위로해 맞게 하였다. 춘추가 도착하자 태종은 춘추의 거동이 법도가 있는데다 영특하고 뛰어남 을 보고 후히 대접하였다. 춘추가 국학에 나아가 석정과 강론을 참 관하기를 청하니 태종이 이를 허락하고 자 기가 지은 온탕비, 진사비와 새로 찬술한 진서를 주었다. 또 직접 춘추를 불러 한가 로이 만나보고 금백을 후히 주며 경은 마 음에 깊이 품은바가 있는가? 고 물었다. 춘추는 백제가 성 수십 개를 공격해 빼 앗고 조종의 길을 막았으니 만약 폐하가 천자의 군대를 빌려 흉악함의 싹을 베어버 리지 않는다면 우리나라의 인민은 죄다 사 로잡히고 말 것입니다. 앞으로 다시는 멀 리 찾아와 조회하고 아뢰지 못할 것입니 다 라고 말하였다. 태종이 정말로 그러리라고 여겨 군대출 동을 허락하였다. 춘추가 또 예복을 고쳐 중국의 제도를 따르겠다고 청하자 진귀한 의복을 내어 춘추와 종자에게 주고, 조칙 을 내려 관직을 제수하되 춘추는 특진을, 문왕은 좌무위장군을 삼았다. 춘추가 귀국 할 때는 3품 이상의 관리들에게 명하여 송 별잔치를 열게 하니 우대하는 예법이 극진 하였다. 4) 고구려와의 외교교섭시 고배를 마신 김 춘추는 당과의 교섭에서 백제를 타도하고 신라를 도와야 할 당위성이 당의 국익에도 도움이 되며, 이것이 양국의 공동목표달성 에 기여할 것임을 설득시켰다. 고구려, 왜 방문외교를 통하여 김춘추는 국제적으로는 물론, 신라 사회에서 자신의 입지를 더 확 고히 다지고 라 당 군사동맹을 체결하는 데 이바지 한 것으로 평가된다. 660년 6 월 소정방( 蘇 定 方 ) 이 이끄는 13 만의 당군과 김유신이 인솔한 5만의 신라 군이 백제의 사비성을 기습 공격하여 백제 를 멸하였다. 막강 고구려가 당의 공격을 막아내고 있긴 하였으나 시일이 지날수록 전세는 점점 불리하게 전개되었다. 신라로부터 군량까지 보급받고 있었다. 당은 666년에는 고구려의 실권자 연개소문이 죽고, 그의 장남 남생( 南 生 ) 이 부친의 태막 리지( 太 莫 離 支 ) 의 지위를 계승했으나 그의 동생들인 남건( 南 建 ) 과 남산( 南 産 ) 에 의해 축출되었으며, 이에 남생은 국내성 등 6성 을 거느리고 당에 투항하였다. 연개소문의 동생 연정토( 淵 淨 土 ) 도 휘하의 12성을 이끌 고 신라에 투항하였다. 이런 최악의 상황에 서 668 년에 이적( 李 勣 ) 이 이끈 당군과 김인 문이 인솔한 신라군이 평양성을 총공격하 였다. 평양성은 고립무원의 상태에서 1개 월 넘게 저항하였으나 함락되고 말았다. 고구려 왕조는 멸망하였지만 이후 고구려 부흥세력들은 각 지방에서 성을 단위로 하 여 치열하게 저항하였고, 이를 바탕으로 만주지역에서는 발해가 건국되었다. 신라의 사대주의 정책은 김춘추로부터 시작된 것은 아니다. 신라 최초의 여왕이 었던 선덕여왕의 통치시기부터 시작되었다 고 볼 수 있으며, 28대 왕( 재위 647~654)에 오른 진덕여왕 때도 지속되었다. 사대외교의 주목할 만한 항목은 648년 춘추를 당에 보내 군사적 지원을 요청한 청병외교( 請 兵 外 交 ) 와 그의 아들을 당 황제 160

진덕여왕( 또는 강수 强 首 ) 이 수를 놓아 지어 바친 태평송( 太 平 頌 ) 대당개홍업( 大 唐 開 洪 業 ) 위대한 당나라가 제업( 帝 業 ) 을 열었으니 외외황유창( 巍 巍 皇 猷 昌 ) 지과융의정( 止 戈 戎 衣 定 ) 드높은 황제의 경영이 창성하구나 천하를 평정하여 전쟁을 종식시키고 수문계백왕( 修 文 繼 百 王 ) 문치( 文 治 ) 를 닦아서 백왕을 계승하였네 통천숭우시( 統 天 崇 雨 施 ) 천하를 통어( 統 御 ) 함에는 생성( 生 成 ) 을 숭상하고 이물체함장( 理 物 體 含 章 ) 만물을 다스림에는 함장을 체현( 體 現 ) 하도다 심인해일월( 深 仁 諧 日 月 ) 깊은 인덕( 仁 德 ) 이 일월과 조화를 이루고 무운호시강( 撫 運 護 時 康 ) 시운( 時 運 ) 을 어루만져 순리와 화평을 다져라 번기하혁혁( 幡 旗 何 赫 赫 ) 정고하굉굉( 鉦 鼓 何 鍠 鍠 ) 외이위명자( 外 夷 違 命 者 ) 전복피천앙( 剪 覆 被 天 殃 ) 나부끼는 깃발은 어이 그리도 빛이 나며 징과 북소리는 어이 그리도 쾅쾅거리는고 외방의 오랑캐로서 명을 어기는 자는 천벌을 받아서 멸망하고 말리라 순풍닝유현( 淳 風 凝 幽 顯 ) 순후한 풍속이 유계( 幽 界 ) 와 현계( 顯 界 ) 에 엉키고 하이경정상( 遐 邇 競 呈 祥 ) 사시화옥촉( 四 時 和 玉 燭 ) 칠요순만방( 七 曜 巡 萬 方 ) 유악항재보( 維 岳 降 宰 輔 ) 유제임충양( 維 帝 任 忠 良 ) 멀리서 가까이서 다투어 하례를 올리는구나 사철의 기후가 임금의 밝은 덕에 화합하고 해와 달과 별들이 일만 나라들을 순행하네 산악의 정기가 보필할 재상을 내리고 임금은 어질고 성실한 인재를 쓰도다 오삼성일덕( 五 三 成 一 德 ) 삼황과 오제의 덕을 하나로 합쳐 이루었으니 소아당가황( 昭 我 唐 稼 皇 ) 우리 당나라 황제의 가문이 진정 찬란하구나. 5) 에게 인질 겸 사절로 궁내에 머물게 한 숙 위외교( 宿 衛 外 交 ) 로 평할 수 있다. 649년에는 사대외교의 극에 다달아 춘 추의 건의대로 당 제도에 따라 복제( 服 制 ) 를 개편하고, 650 년 법민( 法 敏 ) 을 당에 파 견하여 여왕이 친히 지은 태평송( 太 平 頌 ) 을 바치고, 즉위때부터 사용하던 연호인 태화 ( 太 和 ) 를 버리고 당 고종의 연호인 영휘( 永 徽 ) 를 사용하기 시작했다. 상기 태평송에 당 고종은 대단히 만족하 고 법민에게 태부경( 太 府 卿 ) 으로 삼아 돌려 보냈다. 당의 식자층 사이에서 오언시가 크게 유 행하고, 당 고종도 관심을 갖고 있다는 소 문을 듣고 진덕여왕 자신이 필지를 보임 과 함께 오언시 형태로 태평송을 붉은 비 단에 꼼꼼히 적어 법민에게 꼭 전하라고 명하였다. 시의 행간을 자세히 보면, 당이 실제로 그렇다는 것이 아니라 희망사항을 적은 느 낌이다. 수문( 修 文 ) 은 문치를 닦으라는 뜻 이니 무력행사를 접고 이제 인문( 人 文 ) 의 161

통치를 열어 달라는 신라의 당부이기도 하다. 심인( 深 仁 ) 은 인을 깊이 함이니 도덕성을 요구한 것이며, 대국답게 힘의 논리가 아 닌 포용과 화합으로 도덕적 기준에 맞춰 달라는 의미를 담았다. 욱일승천하는 대제 국 당에 던진 신라의 메시지는 오늘날 한 국의 대중외교에 시사하는 바가 크다. Ⅴ. 문무왕의 외교 서기 668년부터 2년간 신라 문무왕은 대당( 對 唐 ) 결전을 준비한다. 문무왕은 고 구려 유민들이 당을 상대로 부흥운동을 하 는 것을 지원한다. 고구려의 검모잠( 劍 牟 岑 ) 이 유민( 遺 民 ) 을 다스리게 했다. 당이 백제왕족을 웅진도독에 임명하여 신라를 견제한 그 수법을 거꾸로 쓴 것이 다. 고구려유민들을 이용하여 백제독립 운 동을 꺾으려 한 것이다. 문무왕은 또 대일 외교를 개시한다. 당은 평양에 안동도호부를 설치한 다음 일본에도 2천 명의 병력을 주둔시키면서 평양을 지배하에 두려고 했다. 문무왕은 일본의 신라계 도래인들을 움직여 임신( 任 申 ) 의 난( 亂 ) 때 일본의 천무천황( 天 武 天 皇 ) 세력을 지원, 친( 親 ) 신라정권이 들어서게 만드는데 성공함으로써 당의 대일공작을 좌절시킨다. 천무천황 이후 약 30년간 일 본은 당과의 교류를 거의 끊고 신라에 대 규모 사절단을 보내 문물을 배워갔다. 701 년 천무가 반포한 대보율령 ( 大 寶 律 令 ) 은 일본 고대국가의 완성을 의미하는 고대 의 명치유신 인데 신라를 모델로 하였다. 신라의 삼국통일은 동북아시아 정세를 안 정시켜 그 뒤 누리도록 하였다. 200여 년간 평화와 번영을 670년 드디어 문무왕은 행동을 개시했 다. 당의 괴뢰국 행세를 하던 옛 백제지역 웅진도독부로 쳐들어가 성과 땅을 차지하 였다. 비로소 백제 땅이 신라 땅이 된 것이 다. 671년 여름 신라군은 백제군을 도우려 던 당군과 싸워 5,300명의 목을 베고 장군 을 포로로 잡았다. 그 한 달 뒤 당의 총관 설인귀( 薛 仁 貴 ) 가 서해를 건너와 신라승려 임윤 법사를 통해 문무왕에게 다음과 같은 최후통첩을 보냈다. 설인귀의 거칠고 무례한 표현을 썼더라도 이를 정면으로 거스를 수 없는 처지였다. 지금 왕은 안전한 터전을 버리고 멀리 천명( 天 命 ) 을 어기고 천시( 天 時 ) 를 무시하고 이웃나라를 속여 침략하고 한 모퉁이 궁벽 한 땅에서 집집마다 병력을 징발하고, 해 마다 무기를 들어서 과부가 곡식을 운반하 고 어린 아이가 둔전( 屯 田 ) 하게 되니 지키 려도 버틸 것이 없고, 이는 왕이 역량을 모 르는 일입니다. 인귀는 친히 받은 일이 있 으니 글로 기록하여 황제에게 아뢰면 일이 반드시 환히 풀릴 터인데 어찌 조급하고 스스로 요란하게 합니까. 교전중에도 사신 은 왕래하니 이렇게 편지를 보냅니다 6) 설인귀는 과부와 어린이까지 동원되는 거국일치의 단합으로 세계최강의 제국과 정면대결하는 신라의 처절한 모습을 전하 고 있는 실정이다. 우리 민족사를 통하여 절체절명의 위기에 봉착했을 때 최고명문으로 평가될 수 있는 당 장수 설인귀에게 보낸 답신은 신라의 명 문장가 강수( 强 首 ) 가 썼던 것으로 평가되는 데 답설인귀서( 答 薛 仁 貴 書 ) 로 불린다. 162

이 서신을 통해서 우리는 삼국통일을 해 낸 신라 고위층의 고뇌를 피부로 느낄 수 있다. 이 글은 외교문서이다. 문맥을 자세히 살펴보면 설인귀가 깜짝 놀랄 정도로 중요 내용을 지적해 가면서 신라가 왜 전쟁을 택할 수밖에 없었는가? 또 당은 어떤 점에 서 실수했는지에 관하여 아주 낮은 자세로 상세히 설명했음을 볼 때 문무왕의 대당 7 년 전쟁과 대당 처신은 오늘날에도 높이 평가해야 되지 않을까? 라 당 동맹을 맺을 때 당태종과 김춘추 사이에, 고구려와 백제를 멸한 후 평양 이 남을 모두 신라에게 주고 그 이북의 고구 려 땅은 당이 차지하기로 약조하였던 부분 은 문무왕의 답서를 제외하고는 어떤 기록 에도 나와 있지 않다. 이런 중요한 약조가 있었다면 당 역시 기록으로 남겨 두었을 것이다. 그러나 당은 내심으로 고구려, 백 제는 물론, 신라까지 가지려는 야욕 때문 에 기록으로 남기지 않았을 것으로 내다보 며, 추후 전개되는 라 당 관계 악화가 이 를 드러내는 것으로 사료된다. 그 당시 라 당 분쟁의 핵심을 집약하고 있는 외교이슈와도 관련 있기 때문에 아래 13 개항을 정리해 본다. 1. 려, 제를 멸망시킨 다음에 시행키로 했던 영토분할 약정, 즉 당 태종이 648년 입조한 부왕( 김춘추)에게 평양 이남의 고구 려 토지와 백제 전역을 신라에게 주기로 한 약속을 당이 지키지 않았다. 2. 660년 백제 평정때 당의 수군이 겨우 백강 어귀에 들어올 즈음 신라의 김유신군 은 이미 백제의 대부대를 격파했다. 3. 사비성의 당군이 백제 부흥군에게 포 위당하여 위급한 상황에 빠졌을 때 문무왕 자신이 군사를 거느리고 달려가서 사면의 적을 한꺼번에 격파하고 군량을 수송해 주 었다. 옹진도호 유인원( 劉 仁 願 ) 이하 1만 명 의 당병이 4 년 동안 신라의 것으로 의식( 衣 食 ) 하였으니 가족과 살은 비록 중국에서 났 지만 피와 살은 모두 신라의 것이다. 4. 662 년 정월 양하도( 兩 河 道 ) 총관 김유 신이 평양성을 공격하던 당군에 군량을 공 급하여 궤멸의 위기에서 구원해 주었다. 5. 663년 왜선 1천척이 백강구에 머물러 있었으며, 백제 부흥군의 기병이 강가에서 왜선을 수비하고 있었는데, 신라의 정예기 병부대가 선봉이 되어 먼저 강가의 진지를 격파하니, 주류성은 힘을 잃고 마침내 항 복했다. 6. 668년 평양성 공위전에서 신라의 김 문영 부대가 선봉이 되어 연남건( 淵 男 建 ) 의 대진( 大 陳 ) 을 격파하니, 평양성중의 기세가 꺾였다. 이어 평양성 공격 때 신라의 정예 기병 5백이 먼저 성문으로 들어가 마침내 격파하는 대공을 세웠다. 그런데도 이적은 신라엔 아무런 공이 없다 고 했다. 7. 비열성( 卑 列 城, 함남 안변) 은 본래 진 흥왕 이후 신라의 땅이었는데, 당은 이 땅 을 다시 고구려( 안동도호부 )에 돌려주었다. 8. 668년 백제( 웅진도독부 )는 앞서 모여 맹약한 곳( 취리산)에서 경계를 옮기고, 경 계 표시를 바꾸어 전지( 田 地 ) 를 침탈했으 며, 우리의 노비를 달래고, 백성들을 유혹 163

하여 데려가 숨겨 놓고는 우리가 여러 번 찾아도 끝까지 돌려보내지 않았다. 9. 당나라가 배를 수리하면서 밖으로는 왜국을 정벌한다고 하지만, 사실은 신라를 공격하려는 것이다 라는 소문이 들려오니, 백성들은 놀라고 두려워하면서 불안하게 지냈다. 10. 웅진도독부가 백제여자를 한성( 漢 城 ) 도독 박도유( 朴 都 儒 ) 에게 시집보내고, 그와 음모하여 신라의 병기를 훔쳐서 한 주( 州 ) 의 땅을 습격하려 했으나, 다행히 발각되 어 즉시 박도유를 참수하였기에 음모가 성 공하지 못했다. 11. 670년 7월에 당에 갔던 사신 김흠순 이 귀국하여 말하기를 장차 경계를 확정 할 것인데 지도에 의해 백제의 옛 땅을 조 사하여, 웅진도독부에 돌려줄 것 이라고 전했다. 황하가 마르지 않았고 태산( 泰 山 ) 이 아직 닳지 않았거늘 3, 4년 사이에 주 었다가 다시 빼앗으니 신라백성들이 지금 백제의 정황을 보면 스스로 백제도 한 국 가를 세우고 있는 것이니, 백년 후에는 우 리 자손들이 반드시 그들에 의해 멸망될 것 이라고 실망하고 있다. 12. 백제( 웅진도독부 )는 거짓으로 신라 가 반역한다 고 상주했다. 신라는 당 조정 의 후원을 잃고 백제의 참소를 당해 질책 만 당했으므로 황제에게 충성을 보일 기회 가 없었다. 사정이 이러함에도 당은 사신을 보내어 근본적인 사유를 물은 적이 없다. 13. 고구려와 백제가 평정되기 전에는 사냥개처럼 부리더니 야수( 野 獸 ) 가 사라진 지금에 이르러서는 도리어 삶겨 먹히는 피 해를 당하고 있다. 잔악한 백제는 옹치( 蕹 齒 ) 의 상을 받고, 당에 희생당한 신라는 정 공( 丁 公 ) 의 죽음을 당하게 되었다( 옹치는 한 고조 유방( 劉 邦 ) 으로부터 가장 미움을 받은 신 하였으나, 천하통일 후의 논공행사 때, 군신( 群 臣 ) 에 대한 불만의 무마책으로 중용되었으며, 공을 세운 정공은 오히려 처형당함). 7) 상기와 같이 공정한 전후처리 ( 점령지 분 할)를 이행하지 않겠다면 건곤일척 백척간 두의 처지에서 문무왕의 대당 이해할만 하다. 7년전쟁론은 삼국간 전쟁에서 신라의 실질적인 역할을 가감없이 파악할 수 있는 훌륭한 외교문서이다. 라 당 전쟁의 개전원인을 신라의 배신 적 행위로 해석하는 일부 일본인 학자나, 신라의 삼국통일을 폄하하는 것은 또 하나 의 식민사관으로 본다. 방대한 이 문서의 전문을 삼국사기에 전 재한 김부식( 金 富 軾 ) 의 안목은 평가할만하 다. 만약 이 문서가 실전( 失 傳 ) 되었다면 통 일신라의 역사적 평가는 크게 훼손당할 뻔 했다. 구당서( 舊 唐 書 ), 신당서( 新 唐 書 ), 자치 통감( 資 治 通 鑑 ) 등 중국 측의 사서( 史 書 ) 는 삼국통일에 있어 신라의 역할을 무시하는 중화( 中 華 ) 이론진( 理 論 陣 ) 의 기록이기 때문 이다. 답설인귀서 는 통일신라의 존재 가치 를 후세에 명백하게 알린 명 외교문서로 그 기초자에 대해 명시적 기록은 없으나 삼국사기 열전을 보면 그가 바로 강수( 强 首 ) 란 이름의 대문장가임을 대번에 짐작할 수 있다. 문무왕은 그의 공을 높이 평하고 그에게 사( 沙 ) 찬의 작위를 주고 해마다 조 164

( 租 ) 2 백석의 봉록을 주었다. 8) Ⅵ. 통일 신라 어휘의 정의 신라가 승리를 쟁취한 후, 당대인들을 시작으로, 고려시대의 삼국사기, 조선시대 에 편찬된 동국통감( 東 國 通 鑑 ) 과 동사강목 ( 東 史 綱 目 ) 에 이르기까지 충( 忠 ) 과 사대의 논리에 따라 천 여 년에 걸쳐 일관되게 신 라를 예찬해 온 우리의 조상이었으나, 삼 국통일 이라는 용어는 사용하지는 않았다. 그러한 어휘가 등장한 배경은 일제시대 하야시 다이스케의 조선사 를 저술한 일 본 사학자들로부터였으며, 그들은 만주를 우리의 역사에서 배제시키기 위한 만선( 滿 鮮 ) 사관 의 논리 하에 신라가 차지하지 못 한 만주지역은 더 이상 우리의 역사가 아 니라는 주장을 펼치고 오늘날의 민족사관 을 저버리고 신라비토의 일제사관을 그대 로 받아들인 일제 식민사관 추종 관변학자 들에 기인한다. 그러나 이는 스스로 고구려의 후예라 자 처하며, 천손사상 으로 대표되는 고구려의 독특한 의식체계를 계승한 발해인과 외교 문서( 당은 발해를 정식으로 인정해 진국( 辰 國 ) 이 세워진지 14 년 만에 대조영( 大 祚 榮 ) 을 발해 군왕( 渤 海 君 王 ) 으로 삼았고, 신라에선 대조영 에게 신라관등의 제5등급에 해당하는 대아찬의 벼슬을 내리는 호의를 베풀었고, 문왕(737~ 793) 때엔 발해를 북국( 北 國 ) 이라 칭하면서 사 신을 파견한 기록이 있다) 등을 통해 그들을 고구려의 후예로 인정한 주변국들을 무시 한 논리이다. 따라서 엄연히 우리의 역사 인 발해사를 무시한 삼국통일이라는 용어 를 더 이상 사용해서는 안 될 것이며, 전기 와 구분하는 후기신라 혹은 전 후 상황 변화만을 인식하는 양국시대 라는 용어로 표현해야 할 것이다. 둘째, 신라의 통일 의지 여부는 어떠했 을까? 계속되는 백제의 공격으로 사위와 딸과 함께 40 여 개의 성을 잃고, 자신의 정치적 위치마저 불안하였던 김춘추는 642 년 겨울, 고구려를 단신으로 찾아가 연개 소문에게 구원을 요청하였으나 거부당하였 다. 고구려로부터 고배를 마시고 돌아온 춘추는 왜를 방문하여 지지를 구하였으나 소기의 성과는 이루지 못하였다. 김춘추는 당으로 향할 수밖에 없었다. 당시에 각국의 국민성은 있었을지라도 삼국을 아우르는 동족의식이 거의 전무했 던 상항이었으므로 신라에게는 왜국과 더 가까운 백제나 숙신 여진족과 더 가까운 혈족이었던 고구려는 당과 비슷한 외국으 로 간주하지 않았을까? 고구려를 멸하고 중국을 중심으로 한 세계질서 구축을 도모 하려는 당태종과 김춘추의 이해관계가 맞 아 두 나라는 연합군을 결성하여 백제와 고구려를 멸한 것이다. 그러나 문제는 전쟁종결 후 신라의 영토 문제이다. 735년( 성덕왕 34) 패강 이남의 땅에 대한 영유권을 당으로부터 공인받아 현덕왕(809~825) 때 이르러 대동강으로부 터 원산만에 이르는 국경을 설정하였으나, 그때까지도 대동강 이북에 위치한 평양은 신라의 영토에서 제외되었다. 통일이라면, 최소한도로 신라에게 조금이라도 통일의지 가 있었더라면 결코 고구려의 상징인 평양 을 그대로 방치하지는 않았을 것이다. 당은 라 당 전쟁의 패배로 안동도호부 를 평양에서 요동으로 옮겼는데 이 상황에 165

서 신라의 라 당 전쟁 승리(676)로부터 발 해건국 전(698)까지 삼한일통 9) 기간에 만 주와 한반도 북부는 신라나 당도 실효적 지배는 하지 못했다. 고려시대에는 압록강 이남 영토를 신라 영역으로 인식했다는 기록이 고려사에 나 온다. 12세기 초 금( 金, 여진) 에게 타격을 입 은 요( 遼, 거란) 가 내원성과 구주성을 환부 해 주고 달아나자 고려조정에서는 압록강 을 경계로 관방을 설치하였다. 백관이 표 문을 올려 이를 축하하였는데 압록강 일대 는 신라의 옛 지역( 고려사 권14, 세가, 예종 12년 3 월조) 이라는 언급이 나온다. 18세기 청나라 건륭황제의 명으로 건륭 43년(1777 년) 편찬한 흠정만주원류고 권9 강역2( 欽 定 滿 洲 源 流 考 卷 9 疆 域 2) 에는 발해 가 건국되기 전까지 통일신라의 강역이 만 주까지 포함되는 것으로 기록하고 있다. 10) 676 년 라 당전쟁에 패한 당이 안동도호부 를 평양에서 요동( 신성)으로 옮긴 것과 관 련해, 여러 사료를 근거로 청은 만주가 통 일신라 땅으로 하였고, 일제는 압록강 이 남을 통일신라 땅이라 하였는데, 현재의 국사교과서는 평양 대동강 이남을 통일신 라 땅으로 한정함으로써 영토문제에 있어 서는 식민사관보다 못하고 신라비토에 충 실함을 보여준다. 라 당 전쟁 승리로 만 주와 한반도 북부가 힘의 공백지대였으면 최소한 통일신라의 강역이 압록강 넘어 만 주 일부까지 포함해야 한다. 김춘추는 당을 방문하고 귀국시 장자 법 민을 볼모로 두고, 경우에 따라선 당태종 측근을 호위토록 하면서 소위 정상간 하트 라인( 숙위외교)을 구축하면서 유례없는 사 대주의가 시작된다. 일국의 독립성 여부를 판단할 수 있는 연호로 당의 영휘를 사용 하였고 그 전까지는 의례적으로 행해오던 당과의 책봉체제를 충실히 따르는 모습을 보여 주었다. 금석문( 金 石 文 ) 에까지 신라를 당의 번국( 藩 國 ) 이라 자처하였으며 당물( 唐 物 ) 에 지나치게 집착한 양상을 보여주었다. 당태종의 무덤인 소릉에서 진덕여왕 석상 이 발견되었으며, 당 고종 순유비에 김춘 추의 차남 김인문의 이름이 나타난 것을 보면 신라와 당과의 긴밀한 관계를 엿볼 수 있다. 그러나 사대주의만은 아니었기 때문에 라 당 전쟁을 일으켰으며, 당을 요동반도 로 몰아내었던 것은 특기할만한 일이다. 세계적 제국이었던 당의 군사적, 정치적 도움이 절대적으로 필요했기 때문에 신라 는 실리외교와 사대주의를 취할 수밖에 없 었으나 신라 하대를 거쳐 고려와 조선시대 까지 이어지는 존화주의, 사대주의의 흐름 은 거역하기 어려웠다. 김춘추 외교에 대한 평가는 신라를 구하 기 위하여 뛰어난 통찰력으로 고구려, 왜, 당 사이의 방문외교를 통하여 라 당 동맹 을 이룩하고 삼한통일의 기초를 튼튼히 닦 아놓았다. 그의 가문은 서로를 희생해 가 며, 문무왕과 그의 아우 김인문 등 이 부왕 의 꿈을 성취토록 하기 위하여 크게 기여 하였다. 신라의 불완전한 통일로 고구려 영토의 대부분을 회복하지 못한 것은 애석한 일이 다. 11) 광개토대왕 비문에 백제가 왜를 처 음으로 한반도에 끌어들여 고구려가 물리 쳤다고 각인되어 있고 12) 고구려, 백제, 신 라가 풍속이 비슷한 삼한 13) 의 후예라곤 하 지만 세 나라 간 지배층사이에 신화나 제 사체제는 물론 언어라든가 행정체계 등이 166

서로 다르고 누적된 적대감까지 가미되어 동족이 아닌 경쟁세력으로 간주하여 왔으 며, 중국의 구당서 에 의하면 당시의 신 라인들은 고구려와 백제를 동족으로 보지 않았다는 것이다. 한 이러한 상황 등을 고려하면 김춘추에 의 1450여 년 전 발생한 삼한통합에 대한 평가는 달라져야 할 것이며, 오늘날의 민 족감정을 잣대로 외세를 유인하여 민족을 배신하였다는 혹평보다 적극적 방문외교와 전방위 외교를 통하여 국난을 극복하고 통 일신라시대 서곡을 전개하였다는 측면을 더 고려해 볼만 하다. 註 1) 삼국사기 권제28, 백제본기 제6 2) 신채호, 청소년을 위한 조선 상고사, 북북서, 2010. 운초 계연수 편저, 안경전 역주 환단고기, 상생 출판, 2012. 477 쪽엔 다음과 같이 나온다. 신 라사신 김춘추를 청하여 연개소문은 자신의 집 에 머무르게 하고 핏줄이 같은 3국 겨레가 힘 을 모아 장안을 무찌른다면 당의 괴수를 사로 잡을 것이고 승리한 후 우리 옛 영토에 연합정 권을 세우고 인의로 다스리고, 서로 침략 않기 로 약속함이 어떻겠소. 이렇게 두 세 번 권유 했는데 김춘추가 끝내 듣지 않아 참으로 안타 까운 일이다. 3) http://www.culturecontent.com/content/ contentview.do?se( 검색 2013. 2.4) 왜의 관계 - 문화 콘텐츠닷컴 4) 삼국사기 권5, 신라본기5, 진덕여왕. 신라와 5) 삼국사기, 권제5, 신라본기 5, 진덕여왕 4 년, 650 년. 6) 삼국사기 권제7, 신라본기 제7, 문무왕 下, 문 무왕 11 년(671 년) 6 월 당 총관( 總 管 ) 설인귀( 薛 仁 貴 ) 가 임윤법사( 琳 潤 法 師 ) 를 통해 문무왕에게 보낸 회유조 원문은 약 다. 3천자 해당의 장문이 7) 삼국사기 권제7, 신라본기 제7, 문무왕 下, 문 무왕 11 년(671 년) 7월 26 일, 설인귀 편지 받은 지 한달 만에 작성된 5200자의 글은 당시 세계 최강대국 당에 대한 백척간두에 선 약소국 신 라의 건곤일척 외교문서로 평할만 하다. 8) 삼국사기 권제46, 열전 제6 강수, 설총, 최치원. 9) 삼국사기 권제28, 백제본기 제6, 당나라 3대 황제 고종은 해동의 세 나라 국경이 복잡하게 얽혀 있는 상태다. 이에 따라 삼한 백성들은 목숨을 칼과 도마 위에 올려놓은 상황이다. 삼 한은 마한- 백제, 변한- 고구려, 진한-신라식으 로 삼한과 삼국을 지칭하는 의미로 바꿨다. 10) 이병주 감수, 남주성 역주, 흠정만주원류고, 글 모아출판 2010, 상권 451 쪽. 만주원류고, 부윤 편, 발행년도 미상, 간행년도 미상 11) 신라의 영토문제는 라 당 전쟁 후 신라 현덕왕 때 대동강으로부터 원산만에 이르는 국경을 당으로부터 공인 받은 것으로 되 어 있고, 2012. 12.31 미국의회조사국(China s impact on Korean Peninsula and questions for the Senate. A Minority Staff Report.) 보고서에 는 중국측이 고구려와 발해가 중국의 지방정권 이라고 기술되어 있으며 각종 역사지도를 통하 여 심지어 백제까지 웅진도독부를 몇 년간 설 치했음을 이유로 당의 영토로 그려져 있다. 청 의 6 대 황제인 고종( 시호 건륭) 이 1777년 많은 학자들을 동원, 중국 역대 사서 기록들을 종합 검토 정리하여, 고대부터 청국초기 17세 기초까 지 만주지역에 존속했던 많은 족속을 나누어 상세히 기록한 관찬사서에 의하면 신라의 서북 쪽 국경은 현재의 길림성 까지 이른다고 기록 하고 있다. 따라서 신라에 패배한 당이 평양에 있었던 안동도호부를 요동으로 옮긴 676년부터 167

발해가 건국한 698년 까지 만주땅은 당의 영토 가 아닌 신라영토였음이 청국측 정사서에 의하 여 기록되었으니 신라영토표기를 압록강 연안 만주지역까지 북상시키는 역사지도를 제안한다. 12) 광개토대왕비 2면 6 행에 백잔위서 여왜화( 百 殘 違 誓 與 倭 和 )란 글이 각인 돼 있으며 신묘년 (391) 왜가 바다를 건너왔다고 한다. 13) 삼한은 본래 마한( 馬 韓 ), 진한( 辰 韓 ), 변한( 弁 韓 ) 을 가르킨다. 그러나 마한- 백제, 변한-고구 려, 진한-신라 식으로 삼한과 삼국을 대응시키 게 되면서 삼한은 점차 삼국을 지칭하는 것으 로 의미가 바뀜. 노태돈: 삼한에 대한 인식의 변화, 한국사연구38, 1982 참조. 참고자료 삼국사기, 삼국유사, 고려사 일본서기, 완역, 전용신 역, 일지사, 1997 국사편찬위원회, 한국사 계연수 편저, 환단고기, 안경전 역주, 상생출판, 2012 구태열, 삼국통일의 정치학, 까치, 2010 김부식원작 강수, 뛰어난 문장력으로 삼국을 돕 다, 구들들, 한국파킨스, 2004 남경태, 김춘추의 화려한 외출,< 한국사x 파일>, 도 서출판 다림,2000 박순교, 김춘추, 외교의 승부사, 푸른역사, 2006 변태섭, 한국사 통론, 삼영사, 1987 신복룡, 삼국통일은 허구이다, 한국사 새로보기, 풀빛, 2001 신채호, 청소년을 위한 조선상고사, 북북서, 2010 신형식, < 삼국통일의 역사적 성격> < 한국사연구> 한국사연구회편, 1988 위원석 편집주간, 청소년과 함께 살아 숨쉬는 21 세기 대안교과서, 민족의 형성과 민족문화, 전국 역사교사모임 지음, 편집장: 정미영 외 2 인, 휴 머니스트, 2012 이병주 감수, 흠정만주원류고, 남주성 역주, 글모 아출판, 2010 만주원류고, 부윤 편, 발행연도, 간 행연도 미상 이인화, 한국사 이야기, 한길사, 1998 이호영, < 신라삼국통일에 관한 재검토> < 사학지> 단국대학교 사학회, 1981 이회근, 한국사는 없다, 도서출판 사람과 사람, 2001 태종무열왕/ko.wikipedia.org./wiki, 태종무열왕 /encyclopedia 세계학자들이 말하는 고( 구) 려 역사 blog.daum.net/hearo9mars/6962596 < 기타> 중국학자들이 말하는 고구려역사 theappl.com/bbs/bord.php?.bo 동북공정이란 무엇인가? blog.daum.net/ 화1110/13418597 112th Congress, 2nd Session, Chinese impact on Korean Peninsula Unification and Questions for the Senate. A Minority Staff Report, December 31, 2012. 168

회원신간 유엔 안보리 제재의 국제정치학 ( 임갑수 문덕호 저, 한울 아카데미, 328쪽) 지난 2월 북한이 제3 차 핵실험을 감행함으 로써 유엔 안보리( 安 保 理 ) 에서 이를 응징하 는 제재 결의안 제2094호가 채택됨에 따라 유엔 결의안의 채택과정과 효과 등에 대한 관심이 다시 높아지고 있다. 이번 유엔 안보리의 대북제재 결의안은 1993년 5 월 북한의 핵확산금지조약 (NPT) 탈퇴 결정의 재고를 촉구하는 결의안이 처음 채택된 이래 여섯 번째의 것으로서 우라늄 농축을 포함한 그동안의 모든 북 한의 핵활동을 유엔 결의 위반으로 규정 하고 금수 물품을 적재한 항공기의 이 착륙 및 영공통과도 허가하지 않는다는 항공제재까지 포함하고 있다. 특히 이번 의 유엔 결의안은 내용면에서 이전의 결 의안보다 제재가 강력한 데다 그동안 방 관자적 입장을 취해오던 중국이 찬성을 표명함으로써 유엔 결의안이 얼마만큼의 효력을 발휘할 것인가가 북핵문제를 연구 해 온 많은 학자와 전문가들의 관심을 끌 고 있는 것이다. 이렇게 북핵문제의 해결을 위한 유엔 안 보리 제재 결의안의 효력과 영향력 등에 대한 관심이 높아지고 있는 때에 우리나라 중견 외교관들에 의한 유엔 안보리 제재의 개념과 실제 운용 사례 그리고 효용성 등 에 대한 연구서적이 최근 출간되었다. 문덕호 아 중동국장과 임갑수 국제기 구국 팀장이 공동으로 펴낸 유엔 안보리 제재의 국제정치학 ( 한울 아카데미)이 바로 그것이다. 두 사람은 그동안 외교부 본부 에서 군축 비확산 문제 등을 다루다가 지 난 2010~2012 년 사이에 유엔 대표부에서 의 근무를 계기로 실제 현장에서의 안보리 제재 논의와 결의안 채택과정을 관찰하면 서 이론과 실제를 접목시키는 저서를 펴낸 것이다. 특히 문 국장은 2011년부터 1년 반 넘게 유엔 안보리 산하 북한 제재위원회 전문가 패널위원으로 근무한 적이 있어 유엔 제재 문제에 대한 연구집필자로서는 이보다 더 적합할 수 없을 것이다. 더욱이 핵문제와 관계된 유엔안보리 제재 결의안에 대한 관 심이 높아지고 있는 때에 맞추어 관련 서 적이 출간되었으니 시의 적절 이라는 말은 바로 이런 상황을 두고 나온 표현이 아니 겠는가? 그러나 이 책은 시기적으로만 적절한 것 이 아니다. 내용상으로도 유엔 제재의 효용 성과 실제 운용사례 등에 대한 궁금증을 시 원하게 풀어주고 있다. 안보리 제재가 범세 계적 냉전 종식 이후 양적으로 급격히 증가 하였고 ( 특히 1990 년대는 제재의 10 년 으로 불릴 만큼 유엔 제재가 빈번했다) 질적으로도 큰 변화를 겪어 핵 및 대량살상무기(WMD) 를 포함한 국제정치 현안에 대한 적절한 대응수단으로 사용되어 왔음을 감안하여 유엔 안보리 제재와 관련된 중요한 의제들 을 체계적으로 분석 설명하고 있는 것이 외교, 제105 호 (2013. 4) 169

다. 이는 이 책의 목차를 살펴보면 쉽게 알 수 있다. 이 책은 모두 8장으로 구성되어 제재의 개념에 관한 개관에서부터 안보리 제재, 제재의 실효성 논쟁, 제재의 실제 사 례, 북한의 핵 프로그램에 관한 안보리 제 재, 그리고 미국의 제재 등 유엔의 제재에 관한 모든 것을 다루고 있다. 위의 내용 중 우리의 관심을 끄는 것은 제재의 실효성 논쟁과 제재의 실제 사례, 그리고 북한의 핵 프로그램과 유엔 안보리 제재에 관한 부분이다. 북한의 핵 위협에 당면하고 있는 우리로서는 유엔이 부과한 대북제재가 어떻게 실효성을 갖고 북핵문 제 해결에 공헌할 것인가가 당연히 관심의 초점이 되기 때문이다. 이 책은 이와 관련하여 현재 국제사회에 서 제기되고 있는 유엔 제재의 실효성에 관한 찬반논리와 함께 북한에 부과된 안보 리 제재의 구체적 내용과 특징은 물론 이 를 평가하는 유엔 제재위원회의 전문가 패 널 보고서의 내용도 설명하고 있다. 또한 유엔 제재와 별도로 시행되고 있는 미국의 제재 체제도 소개하고 있다. 유엔 제재와 관련된 이러한 풍부한 내용 때문에 이 책 은 북한문제를 포함한 국제정치 현안에 대 한 유엔 제재의 이행과정과 효용성 등에 관심을 가진 정책 입안자와 연구자라면 꼭 읽어보아야 할 필독서로 꼽혀도 무방할 것 이다. 또한 유엔 제재와 관련하여 파생된 재미 있는 그러나 우리에게는 다소 생소한 개념도 소개하고 있다. 바로 스마트 제재 라는 개념이다. 저자들에 따르면, 스마트 제재는 맞춤형 제재 와 동일한 개념으로서 제재를 부과받는 당사국의 일반대중들에 대해 제재의 의도하지 않은 부정적인 영향 을 최소화하면서 정책책임자나 집행자를 직접 제재하는 데 목적이 있는 제재를 일 컫는다. 국제평화와 안전을 해친 정책결정 자 또는 집행자에 대해 부과되는 재산 동 결, 여행 금지, 비자 거부 등과 피제재 정 권과 단체의 불법자금 조성을 막기 위한 원유 다이아몬드 목재 등 특정 품목에 대한 금수조치가 이에 속한다. 물론 이 책이 위에서 보는 것처럼 유엔 제재에 관한 기본 개념에서부터 제재의 실 제 운용 사례, 북한 핵 프로그램과 안보리 제재, 그리고 스마트 제재에 이르기까지 유엔 제재와 관련한 중요 아이템을 모두 설명 분석하고 있으나 유엔 제재에 관한 본격적인 연구서로서 아쉬운 점이 전혀 없 는 것은 아니다. 우선 눈에 띄는 것은 결 론 부분이 없다는 점이다. 유엔 안보리 제 재 문제를 전반적으로 평가하고 앞으로 안 보리 제재가 어떻게 발전 진화해 나갈 것 인가 하는 저자들의 전망이 빠져 아쉬운 감을 던져준다. 물론 안보리 제재의 진화 에 대해서는 제2 장의 안보리 제재 에 관한 기본설명에서 다루고 있지만 결론 부분을 따로 두어 유엔 제재에 대한 전반적인 평 가와 전망을 자세히 기술했더라면 책의 구 성이 보다 더 탄탄해졌을 것이라는 느낌이 드는 것이다. 그러나 결론 부분이 없다고 하여 이 책 이 갖는 명성과 장점을 전혀 해치는 것은 아니다. 오히려 결론 부분이 없음으로 해 서 앞으로 이를 채워 넣을 저자들의 유엔 제재 문제에 대한 후속 연구서를 더욱 기 대하게 된다.(이서항 전 외교안보연구원 교수 연구실장) 170

특집: 권두언/특별기고 회원신간 자료 일반논문 국제정세 변화와 한국 외교 자료 유엔 외교지 ODA와 북한은 이명박 안보리 정세 100호 현실이다(이수혁 대통령 한국의 대북 변화와 발간에 추가 미국 역할 향후 제재 상하의원 부쳐 결의 남북관계 저) 2094호 합동회의 추진 (2013. 방향 연설문(2011.10.14) 3.7) 김정일 외교 글로벌 서울올림픽 부산 환경의 세계개발원조총회 사망과 코리아 성공스토리(전상진 변화와 북한의 시대의 한국 진로 한국 정치선언문(2011.11.30) 외교의 공공외교와 저) 과제 한 미관계, 한국국제교류재단 새로운 100년을 모색하며 한 중관계의 불확실성 의 바람직한 시대에 있어서 방향 한국과 동남아 한 일관계의 한 중 일 FTA 새로운 전망과 패러다임을 과제 찾아서 러시아 유럽 재정위기와 정세 전망과 2012년 한 러 세계경제 협력 강화 전망 방안 21세기 유엔과 한국 외교

United Nations Security Council S/RES/2094(2013) Resolution 2094 (2013) Adopted by the Security Council at its 6932nd meeting, on 7 March 2013 The Security Council, Recalling its previous relevant resolutions, including resolution 825 (1993), resolution 1540 (2004), resolution 1695 (2006), resolution 1718 (2006), resolution 1874 (2009), resolution 1887 (2009) and resolution 2087 (2013), as well as the statements of its President of 6 October 2006 (S/PRST/2006/41), 13 April 2009(S/PRST/2009/7) and 16 April 2012(S/PRST/2012/13), Reaffirming that proliferation of nuclear, chemical and biological weapons, as well as their means of delivery, constitutes a threat to international peace and security, Underlining once again the importance that the DPRK respond to other security and humanitarian concerns of the international community, Expressing the gravest concern at the nuclear test conducted by the Democratic People s Republic of Korea( the DPRK ) on 12 February 2013(local time) in violation of resolutions 1718 (2006), 1874(2009) and resolution 2087(2013), and at the challenge such a test constitutes to the Treaty on Non-Proliferation of Nuclear Weapons( the NPT ) and to international efforts aimed at strengthening the global regime of non-proliferation of nuclear weapons, and the danger it poses to peace and stability in the region and beyond, Concerned that the DPRK is abusing the privileges and immunities accorded under the Vienna Convention on Diplomatic and Consular Relations, Welcoming the Financial Action Task Force s (FATF) new Recommendation 7 on targeted financial sanctions related to proliferation, and urging Member States to apply FATF s Interpretative Note to Recommendation 7 and related guidance papers for effective implementation of targeted financial sanctions related to proliferation, 외교, 제105 호 (2013. 4) 173

S/RES/2094(2013) Expressing its gravest concern that the DPRK 's ongoing nuclear and ballistic missile-related activities have further generated increased tension in the region and beyond, and determining that there continues to exist a clear threat to international peace and security, Acting under Chapter VII of the Charter of the United Nations, and taking measures under its Article 41, 1. CondemnsinthestrongesttermsthenucleartestconductedbytheDPRKon12February 2013(local time) in violation and flagrant disregard of the Council s relevant resolutions; 2. Decides that the DPRK shall not conduct any further launches that use ballistic missile technology, nuclear tests or any other provocation; 3. Demands that the DPRK immediately retract its announcement of withdrawal from the NPT; 4. DemandsfurtherthattheDPRKreturnatanearlydatetotheNPTandInternationalAtomic Energy Agency(IAEA) safeguards, bearing in mind the rights and obligations of States parties to the NPT,andunderlinestheneedforallStatespartiestotheNPTtocontinuetocomplywiththeirTreaty obligations; 5. Condemns all the DPRK s ongoing nuclear activities, including its uranium enrichment, notes that all such activities are in violation of resolutions 1718(2006), 1874(2009) and 2087(2013), reaffirms its decision that the DPRK shall abandon all nuclear weapons and existing nuclear programmes, in a complete, verifiable and irreversible manner and immediately cease all related activities and shall act strictly in accordance with the obligations applicable to parties under the NPT and the terms and conditions of the IAEA Safeguards Agreement(IAEA INFCIRC/403); 6. Reaffirms its decision that the DPRK shall abandon all other existing weapons of mass destruction and ballistic missile programmes in a complete, verifiable and irreversible manner; 7. Reaffirms that the measures imposed in paragraph 8(c) of resolution 1718(2006) apply to itemsprohibitedbyparagraphs8(a)(i),8(a)(ii)ofresolution1718(2006)andparagraphs9and10of resolution 1874(2009), decides that the measures imposed in paragraph 8(c) of resolution 1718 (2006)alsoapplytoparagraphs20and22ofthisresolution,andnotesthatthesemeasuresapplyalso to brokering or other intermediary services, including when arranging for the provision, maintenance oruseofprohibiteditemsinotherstatesorthesupply,saleortransfertoorexportsfromotherstates; 8. Decides further that measures specified in paragraph 8(d) of resolution 1718(2006) shall apply also to the individuals and entities listed in annexes I and II of this resolution and to any 174

S/RES/2094(2013) individuals or entities acting on their behalf or at their direction, and to entities owned or controlled by them, including through illicit means, and decides further that the measures specified in paragraph 8 (d)ofresolution1718(2006)shallapplytoanyindividualsorentitiesactingonthebehalforatthe direction of the individuals and entities that have already been designated, to entities owned or controlled by them, including through illicit means; 9. Decides that the measures specified in paragraph 8(e) of resolution 1718(2006) shall also applytotheindividualslistedinannexiofthisresolutionandtoindividualsactingontheirbehalfor at their direction; 10. Decides that the measures specified in paragraph 8(e) of resolution 1718(2006) and the exemptions set forth in paragraph 10 of resolution 1718(2006) shall also apply to any individual whomastatedeterminesisworkingonbehalforatthedirectionofadesignatedindividualorentityor individuals assisting the evasion of sanctions or violating the provisions of resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution, and further decides that, if such an individual is a DPRK national, then States shall expel the individual from their territories for the purpose of repatriation to the DPRK consistent with applicable national and international law, unless the presence of an individual is required for fulfilment of a judicial process or exclusively for medical, safety or other humanitarian purposes, provided that nothing in this paragraph shall impede the transit of representatives of the Government of the DPRK to the United Nations Headquarters to conduct United Nations business; 11. Decides that Member States shall, in addition to implementing their obligations pursuant to paragraphs 8(d) and(e) of resolution 1718(2006), prevent the provision of financial services or the transfer to, through, or from their territory, or to or by their nationals or entities organized under their laws(including branches abroad), or persons or financial institutions in their territory, of any financial or other assets or resources, including bulk cash, that could contribute to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, or other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, including by freezing any financial or other assets or resources on their territories or that hereafter come within their territories, or that are subject to their jurisdiction or that hereafter become subject to their jurisdiction, that are associated with such programmes or activities and applying enhanced monitoring to prevent all such transactions in accordance with their national authorities and legislation; 12. Calls upon States to take appropriate measures to prohibit in their territories the opening of new branches, subsidiaries, or representative offices of DPRK banks, and also calls upon States to 175

S/RES/2094(2013) prohibit DPRK banks from establishing new joint ventures and from taking an ownership interest in or establishing or maintaining correspondent relationships with banks in their jurisdiction to prevent the provision of financial services if they have information that provides reasonable grounds to believe that these activities could contribute to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, or other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718 (2006), 1874 (2009), 2087 (2013), or this resolution; 13. Calls upon States to take appropriate measures to prohibit financial institutions within their territories or under their jurisdiction from opening representative offices or subsidiaries or banking accounts in the DPRK if they have information that provides reasonable grounds to believe that such financial services could contribute to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, and other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution; 14. Expresses concern that transfers to the DPRK of bulk cash may be used to evade the measures imposed in resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution, and clarifiesthatallstatesshallapplythemeasuressetforthinparagraph11ofthisresolutiontothe transfers of cash, including through cash couriers, transiting to and from the DPRK so as to ensure such transfers of bulk cash do not contribute to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, or other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution; 15. Decides that all Member States shall not provide public financial support for trade with the DPRK(including the granting of export credits, guarantees or insurance to their nationals or entities involved in such trade) where such financial support could contribute to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, or other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution; 16. Decides that all States shall inspect all cargo within or transiting through their territory that hasoriginatedinthedprk,orthatisdestinedforthedprk,orhasbeenbrokeredorfacilitatedby the DPRK or its nationals, or by individuals or entities acting on their behalf, if the State concerned has credible information that provides reasonable grounds to believe the cargo contains items the supply, sale, transfer, or export of which is prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087 (2013), or this resolution, for the purpose of ensuring strict implementation of those provisions; 17. Decidesthat,ifanyvesselhasrefusedtoallowaninspectionaftersuchaninspectionhas 176

S/RES/2094(2013) been authorized by the vessel s flag State, or if any DPRK-flagged vessel has refused to be inspected pursuanttoparagraph12ofresolution1874(2009),allstatesshalldenysuchavesselentrytotheir ports,unlessentryisrequiredforthepurposeofaninspection,inthecaseofemergencyorinthecase ofreturntoitsportoforigination,anddecidesfurtherthatanystatethathasbeenrefusedbyavessel to allow an inspection shall promptly report the incident to the Committee; 18. CallsuponStatestodenypermissiontoanyaircrafttotakeofffrom,landinoroverflytheir territory, if they have information that provides reasonable grounds to believe that the aircraft contains items the supply, sale, transfer or export of which is prohibited by resolutions 1718(2006), 1874 (2009), 2087(2013), or this resolution, except in the case of an emergency landing; 19. Requests all States to communicate to the Committee any information available on transfers ofdprkaircraftorvesselstoothercompaniesthatmayhavebeenundertakeninordertoevadethe sanctions or in violating the provisions of resolution 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, including renaming or re-registering of aircraft, vessels or ships, and requests the Committee to make that information widely available; 20. Decidesthatthemeasuresimposedinparagraphs8(a)and8(b)ofresolution1718(2006) shall also apply to the items, materials, equipment, goods and technology listed in annex III of this resolution; 21. Directs the Committee to review and update the items contained in the lists specified in paragraph 5(b) of resolution2087 (2013) no later thantwelvemonths fromthe adoptionof this resolution and on an annual basis thereafter, and decides that, if the Committee has not acted to update this information by then, the Security Council will complete action to update within an additional thirty days; 22. CallsuponandallowsallStatestopreventthedirectorindirectsupply,saleortransfertoor from the DPRK or its nationals, through their territories or by their nationals, or using their flag vessels or aircraft, and whether or not originating in their territories of any item if the State determines that such item could contribute to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution, and directs the Committee to issue an Implementation Assistance Notice regarding the proper implementation of this provision; 23. Reaffirms the measures imposed in paragraph 8(a)(iii) of resolution 1718(2006) regarding luxury goods, and clarifies that the term luxury goods includes, but is not limited to, the items 177

S/RES/2094(2013) specified in annex IV of this resolution; 24. Calls upon States to exercise enhanced vigilance over DPRK diplomatic personnel so as to prevent such individuals from contributing to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, or other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution; 25. CallsuponallStatestoreporttotheSecurityCouncilwithinninetydaysoftheadoptionof this resolution, and thereafter upon request by the Committee, on concrete measures they have taken in order to implement effectively the provisions of this resolution, and requests the Panel of Experts established pursuant to resolution 1874(2009), in cooperation with other UN sanctions monitoring groups, to continue its efforts to assist States in preparing and submitting such reports in a timely manner; 26. Calls upon all States to supply information at their disposal regarding non-compliance with the measures imposed in resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution; 27. Directs the Committee to respond effectively to violations of the measures decided in resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution, directs the Committee to designate additional individuals and entities to be subject to the measures imposed in resolutions 1718 (2006), 1874(2009), 2087(2013), and this resolution, and decides that the Committee may designate any individuals for measures under paragraphs 8(d) and 8(e) of resolution 1718(2006) and entities for measures under paragraph 8(d) of resolution 1718(2006) that have contributed to the DPRK s nuclear or ballistic missile programmes, or other activities prohibited by resolutions 1718(2006), 1874 (2009), 2087(2013), or this resolution, or to the evasion of measures imposed by resolutions 1718 (2006), 1874(2009), 2087(2013), or this resolution; 28. DecidesthatthemandateoftheCommittee,assetoutinparagraph12ofresolution1718 (2006), shall apply with respect to the measures imposed in resolution 1874(2009) and this resolution; 29. Recalls the creation, pursuant to paragraph 26 of resolution 1874(2009), of a Panel of Experts, under the direction of the Committee, to carry out the tasks provided for by that paragraph, decides to extend until 7 April 2014 the Panel s mandate, as renewed by resolution 2050(2012), decides further that this mandate shall apply with respect to the measures imposed in this resolution, expresses its intent to review the mandate and take appropriate action regarding further extension no later than twelve months from the adoption of this resolution, requests the Secretary-General to create agroupofuptoeightexpertsandtotakethenecessaryadministrativemeasurestothiseffect,and 178

S/RES/2094(2013) requests the Committee, in consultation with the Panel, to adjust the Panel s schedule of reporting; 30. Emphasizes the importance of all States, including the DPRK, taking the necessary measurestoensurethatnoclaimshalllieattheinstanceofthedprk,orofanypersonorentityinthe DPRK, or of persons or entities designated for measures set forth in resolutions 1718(2006), 1874 (2009),2087(2013),orthisresolution,oranypersonclaimingthroughorforthebenefitofanysuch person or entity, in connection with any contract or other transaction where its performance was prevented by reason of the measures imposed by this resolution or previous resolutions; 31. Underlines that measures imposed by resolutions 1718(2006), 1874(2009), 2087(2013) and this resolution are not intended to have adverse humanitarian consequences for the civilian population of the DPRK; 32. Emphasizes that all Member States should comply with the provisions of paragraphs 8(a) (iii) and 8(d) of resolution 1718(2006) without prejudice to the activities of diplomatic missions in the DPRK pursuant to the Vienna Convention on Diplomatic Relations; 33. Expresses its commitment to a peaceful, diplomatic and political solution to the situation and welcomes efforts by Council members as well as other States to facilitate a peaceful and comprehensive solution through dialogue and to refrain from any actions that might aggravate tensions; 34. Reaffirms its support to the Six-Party Talks, calls for their resumption, urges all the participants to intensify their efforts on the full and expeditious implementation of the 19 September 2005 Joint Statement issued by China, the DPRK, Japan, the Republic of Korea, the Russian Federation and the United States, with a view to achieving the verifiable denuclearization of the Korean Peninsula in a peaceful manner and to maintaining peace and stability on the Korean Peninsula and in north-east Asia; 35. Reiterates the importance of maintaining peace and stability on the Korean Peninsula and in north-east Asia at large; 36. Affirms that it shall keep the DPRK s actions under continuous review and is prepared to strengthen, modify, suspend or lift the measures as may be needed in light of the DPRK s compliance, and, in this regard, expresses its determination to take further significant measures in the event of a further DPRK launch or nuclear test; 37. Decides to remain seized of the matter. 179

외교 제105 호 편집은 김용규 협회장, 이원영 편집위원장, 강근택, 문병록, 사부성, 유석렬, 이서항, 이선진, 황용식 편집위원과 당연직 위원으로 이상현 외교부 정책기획관 및 고재남 국립외교원 교수 등이 참여해 주셨습니다. 계간 2013년 제105호 발 행 2013년 4월 1일 발행인 편집인 빌행소 인쇄소 김 용 규 이 원 영 ( 사) 한국외교협회 ( 주) 마스타상사 서울특별시 서초구 방배동 580 Tel. 02-585-6475( 편집실) Fax. 02-585-6204 E-mail : editorial@kcfr.or.kr http://www.kcfr.or.kr