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공공조달과 노동정책의 연계 - 공공조달계약을 통한 저임금근로 해소방안 - 김기선 김대인 김대식 전형배 강현주 김근주 최석환

목 차 요 약 i 제1장 서 론 (김기선) 1 제1절 연구의 배경 1 제2절 선행연구 2 제3절 연구의 방법과 내용 4 제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 (김대인 김대식 김기선) 6 제1절 우리나라의 공공조달법제 6 1. 현행 공공조달법제의 개관 6 2. 우리나라 공공조달의 주요 제도 개관 15 3. 공공조달계약의 성격과 노동과의 연계 27 4. 우리나라 공공조달법제의 특징 32 제2절 공공조달의 규모 37 1. 주요 선진국의 공공조달 현황 : 조달통계를 중심으로 37 2. 우리나라 공공조달 현황 : 조달통계를 중심으로 50 제3절 공공조달계약과 노동정책의 연계 현황과 문제점 57 1. 예정가격의 결정 57 2. 입찰참가자격 사전심사(PQ심사) 59 3. 낙찰자 선정 61 4. 계약이행 64 5. 입찰참가자격 제한 65

제4절 소 결 66 제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 (전형배) 68 제1절 국제노동기구(ILO)의 1949년 노동조항(공공계약) 협약 68 1. 1949년 노동조항(공공계약) 협약의 의의 68 2. 제94호 협약의 주요 내용 및 해석 76 3. 제94호 협약의 적용 상황 83 4. 소 결 86 제2절 유럽연합의 공공조달에 관한 입법지침 89 1. 입법지침의 의의 89 2. 입법지침의 내용과 해석 98 3. 소 결 112 제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 (강현주 김근주 김기선 최석환) 117 제1절 미국의 공공조달과 노동의 연계 117 1. 미국 공공조달의 개념과 현황 117 2. 미국의 공공조달과 근로조건 연계정책의 특징 118 3. 연방정부의 공공조달과 근로조건 연계법령과 그 내용 125 4. 캘리포니아주 로스앤젤레스 지역정부를 통해 본 주 및 지역 정부의 공공조달과 근로조건 연계법령과 법리 134 5. 소 결 146 제2절 영국의 공공조달계약과 근로조건의 연계 149 1. 영국의 공공조달과 노동 연계정책의 연혁 149 2. 공공조달에서 근로조건에 관한 일반적 고려 165 3. 근로조건을 고려한 공공조달 사례 184 4. 소 결 196

제3절 독일의 공공조달과 노동의 연계 200 1. 공공조달계약과 노동의 연계 배경 : 저임금 고용의 확대 200 2. 공공조달과 노동의 연계 연혁 207 3. 공공조달계약에 있어 사회적 기준의 고려에 관한 연방주의 입법 내용 213 4. 소 결 215 제4절 일본의 공공조달계약과 노동의 연계 216 1. 문제의 소재 : 공공조달과 근로조건 216 2. 현행 공계약 규제의 전제 218 3. 공계약의 규제 내용 근거 법령 228 4. 공계약 규제의 내용 230 5. 각 지자체의 조례 검토 233 6. 소 결 240 제5장 결 론 (김기선) 241 제1절 공공조달계약과 노동정책의 연계 241 1. 공공조달계약의 사회적 가치 vs. 공공조달계약의 효율성 241 2. 공공조달계약과 노동정책 연계의 기본적 정책방향 242 제2절 공공조달계약과 노동정책 연계의 개선방안 243 1. 최적가치낙찰제의 실시 243 2. 공공조달 단계별 연계방식의 다양화 245 3. 감독 및 제재수단의 강화 247 참고문헌 248 [부 록] 259

표 목 차 <표 2-1> 연도별 우수제품 신청 및 지정 현황 21 <표 2-2> 분야별 지역별 지정 현황 22 <표 2-3> 우수제품 판로지원 현황 23 <표 2-4> 조달청 조달계약 실적 34 <표 2-5> 미국 공공조달 주요 금액 품목 및 주요 발주 부처 39 <표 2-6> EU 회원국별 총 지출액 41 <표 2-7> EU 회원국별 TED 입찰공고건수 44 <표 2-8> 공공구매와 조달계약 규모(한국) 50 <표 2-9> 공공조달 등록업체 수(조달청) 51 <표 2-10> 공공기관별 구매 실적 52 <표 2-11> 물품 및 용역계약의 계약방법별 비중 53 <표 2-12> 조달청 계약방법별 내자구매 실적 내 MAS(다수공급자 계약제도) 비중 53 <표 2-13> 협상에 의한 계약체결 기준 내 제안서의 평가항목 및 배점 한도(제7조 관련) 54 <표 2-14> 시설공사계약의 계약방법별 비중 55 <표 2-15> 금액별 시설공사계약 현황(조달청) 56 <표 2-16> 계약금액별 입찰참가자 수 현황(조달청) 56 <표 2-17> 기술적 공사 이행능력부문 분야별 심사항목 및 배점 기준 60 <표 2-18> 추정가격이 100억 원 이상인 공사의 적격심사항목 및 배점한도(제5조 관련) 62 <표 2-19> 종합심사제 낙찰자 선정방식(안) 63 <표 2-20> 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 65

<표 3-1> 개발도상국 공공조달비용 수준 73 <표 4-1> 캘리포니아 지역정부의 공공조달 관련 조례의 적용과 효과 148 <표 4-2> 중앙정부의 분야별 공공조달 규모 160 <표 4-3> 산업별 공공조달 규모 161 <표 4-4> EU지침 및 공공계약법의 적용대상 168 <표 4-5> 네 가지 공공조달계약 입찰 방식의 비교 171 <표 4-6> 산업안전보건법상 형사책임 유형과 처벌 176 <표 4-7> ETI의 근로조건 낙찰심사 평가 기준 179 <표 4-8> Leicester 공사 용역 낙찰심사 기준 191 <표 4-9> Leicester 공사 용역 배점 기준 192 <표 4-10> 강행근로조건법에 따른 최저임금이 실시되는 직종과 최저임금 206 <표 4-11> 공공조달에 임금 등 사회적 책임을 고려하도록 연방주 214 <표 4-12> 토요나카시 종합평가 일반경쟁입찰(2008년 5월 공고) 평가 항목 및 평가점 배분 234 <표 4-13> 평가 항목 및 배점 236 <표 4-14> 공공조달조례 비교 238

그림목차 [그림 2-1] 우수제품 지정절차 19 [그림 2-2] 우수제품 신청자격 20 [그림 2-3] 연도별 신청 및 지정 현황 22 [그림 2-4] 분야별 지정 현황 23 [그림 2-5] 다수공급자계약 업무처리 흐름도 25 [그림 2-6] 미국 연방정부 주요 부처별 조달 금액 38 [그림 2-7] 연도별 미국 MAS 계약 금액 40 [그림 2-8] 최근 미국 MAS 서비스 분야 실적(3년 평균) 40 [그림 2-9] TED에 공고된 EU 입찰가치 42 [그림 2-10] EU 회원국별 TED에 공고된 입찰가치 43 [그림 2-11] EU 회원국별 GDP 대비 TED에 공고된 입찰가치 비율 43 [그림 2-12] 조달기관별 낙찰액 기준 점유율 46 [그림 2-13] 계약 대상에 따른 낙찰 비중 47 [그림 2-14] 품목별 낙찰공고건수 및 가치 47 [그림 2-15] EU 회원국의 계약 대상별 낙찰가치 비중 (2006~2008년 총합) 48 [그림 2-16] EU 개별 회원국의 품목별 낙찰가치 비중 49 [그림 4-1] 봉인입찰계약의 낙찰자 선정 절차의 단계 121 [그림 4-2] 협상에 의한 가치교환 낙찰자 선정 절차의 단계 122 [그림 4-3] 일반경쟁입찰 진행 절차 169 [그림 4-4] 제한경쟁입찰 진행 절차 170 [그림 4-5] 협상에 의한 입찰 진행 절차 170 [그림 4-6] 경쟁적 대화 입찰 171

[그림 4-7] 독일 내 단체협약 적용률의 변화 추이 202 [그림 4-8] 독일 내 일반적 효력이 인정되는 단체협약의 비율 및 수의 변화 추이(1991 2011) 202 [그림 4-9] 단체협약법(TVG) 제5조에 따른 단체협약의 일반적 효력선언의 절차 203 [그림 4-10] 강행근로조건법(AEntG)에 따른 단체협약의 일반적 효력선언의 절차 204

요 약 ⅰ 요 약 공공조달(public procurement) 은 일반적으로 행정 주체가 교육, 국방, 전기 수도 등 시설, 도로 항만 등 사회간접시설, 보건 등의 공공서비스를 제공하기 위해 상품이나 서비스를 구매하는 행위로 정의된다. 그리고 공공조달계약(public procurement contract) 은 이 과정에서 체결되는 계약을 의미한다. 공공조달계약과 유사한 개념 으로 정부계약(government contract), 정부조달계약(government procurement contract), 공공계약(public contract) 등이 있다. 공 공조달계약은 현대에 와서 행정의 비대화와 함께 고도로 발달된 행 정적 집행 내용을 효율적으로 지원하기 위해 그 수요도 다양화되고 전문화되어, 일상적이고 반복적 수요에 의한 단순 물품의 조달에서 부터 전문적 기술이 요구되는 특수한 서비스 구매에 이르기까지 매 우 광범위한 영역을 차지하고 있다. 이러한 공공조달분야를 지배하는 기본원리로는 투명성(transparency), 효율성(efficiency), 사회 경제정책적 고려(socio-economic policy consideration) 등을 들 수 있고, 공공조달계약을 통하여 노동정책, 여성정책, 환경정책 등 다양한 사회정책을 추구할 수 있다. 예컨대 공공조달계약은 지역경제 활성화, 중소기업 진흥의 수단으로 활용 될 수도 있고, 노동정책이나 환경정책의 개선을 위한 방안으로 활 용될 수도 있다. 실제로 각국 여러 나라에서는 계약 방식의 선택단 계, 입찰참가 자격심사 및 적격심사단계, 낙찰자결정단계, 계약이행 단계 등 공공조달계약의 각 단계마다 사회정책적 고려를 반영하기 위한 여러 가지 노력을 기울이고 있으며, 특히 임금정책과 같은 노 동정책이 중요한 고려 요소가 되고 있다. 이에 우리나라에서도 최근 들어 사회책임 공공조달(socially res

ⅱ 공공조달과 노동정책의 연계 ponsible public procurement)을 활성화하고, 특히 공공조달계약과 사회정책을 연계하는 방안에 대한 논의가 보다 활발해지고 있다. 이 점에서 사회책임 공공조달을 구체적으로 어떻게 활용할 것인가 에 대한 연구가 필요하며, 공공조달계약이 근로조건 및 고용형태의 개선과 같은 노동정책의 실현을 위한 수단으로 활용될 수 있도록 하는 방안을 강구할 필요가 있다. 본 연구는 공공조달계약과 노동정책의 연계방안을 모색하는 데 그 목적이 있다. 이러한 목적하에 본 연구는 다음과 같은 내용으로 이루어진다. 제2장에서는 우리나라에서의 공공조달계약과 노동정 책의 연계에 대하여 살펴보았다. 제3장에서는 공공조달계약과 근로 조건의 연계에 관한 국제법적 규범에 대해 검토하였다. 제4장에서 는 공공조달계약과 노동정책을 연계하고 있는 주요국의 사례로서 미국, 영국, 독일, 일본 등을 살펴보았다. 이상의 논의 결과를 토대로, 향후 우리나라에서의 공공조달계약 과 노동정책 연계의 기본적 정책방향과 현행 제도의 개선방안을 제 시하면 다음과 같다. 공공조달계약의 사회적 가치 vs. 공공조달계약의 효율성 기업규모 및 고용형태에 따른 양극화가 사회통합 등을 가로막는 상황에서 GDP의 약 10%를 차지하는 공공조달 재원을 노동시장의 양극화 완화와 근로조건 향상에 기여하는 방향의 정책수단으로 활 용하는 논의는 매우 중요한 의미를 지닌다. 그럼에도 불구하고 공 공조달계약과 노동정책의 연계와 관련해서는 무엇보다도 이에 대 한 부정적인 견해를 극복하는 것이 최우선적 과제라 할 수 있다. 특 히 공공조달계약과 노동정책을 연계할 경우 공공조달계약의 기본 원리라고 할 수 있는 효율성이 저해될 수 있다는 논리를 극복하는 것이 필요하다. 그러나 이에 대하여는 다음과 같은 반론이 가능하다. 첫째, 공공

요 약 ⅲ 조달계약이 공법적 성격을 강하게 가지고 있는 이상, 공공조달계약 과 노동정책의 연계는 헌법상 인정되는 국가의 기본권보장의무의 관점에서 이해될 필요가 있다는 점이다. 공공조달계약을 노동조건 및 고용정책과 연계하는 것은 국민의 노동기본권을 보장하기 위한 국가의 기본권보장의무를 실현하는 것일 뿐만 아니라 국민의 인간 답게 살 권리나 행복추구권을 실현하는 것이 된다. 이러한 점에서 헌법에서 보장하고 있는 노동기본권, 인간답게 살 권리, 생존권적 기본권 등을 최대한 존중하는 방향으로 공공조달계약 제도가 개편 될 필요가 있다 둘째, 현재 우리나라 공공조달계약과 관련한 산업 현황과 입찰 시 경쟁률을 분석해 보면 다른 국가에 비해 입찰과 관련한 경쟁 수 준이 매우 높기 때문에 공공조달계약과 노동정책을 연계한다고 하 여 바로 고가낙찰로 인한 재정낭비 현상이 클 것으로 예상되지는 않는다는 점이다. 한편으로는 우리나라의 경우 선진국들과 비교할 때 지나친 저가낙찰 구조로 인한 문제점에 대한 지적이 많다는 점 도 고려해야 할 것이다. 셋째, 공공조달계약과 노동정책의 연계와 관련된 국제법적 규범 및 외국의 사례에서 비교법적으로 보더라도 공공조달계약과 노동 정책을 다양하게 연계하고 있다는 점을 들 수 있다. 각국에서 근로 조건뿐만 아니라 고용정책도 공공조달계약과 연계하는 등 많은 노 력이 이루어지고 있다는 점은 우리나라에도 시사하는 바가 크다. 공공조달계약과 노동정책 연계의 기본적 정책방향 공공조달계약과 노동정책의 연계에는 임금 근로조건 등 다양한 형태의 고용정책이 있을 수 있다. 우선 ILO, EU, 미국, 영국, 독일, 일본 등 주요 국가들에 있어 공공조달을 통해 연계되는 노동정책을 살펴보면 다음과 같이 정리할 수 있다. ILO 제94호 협약의 경우는 기본적으로 임금, 근로시간, 기타 근로

ⅳ 공공조달과 노동정책의 연계 조건 등에 초점을 맞추어서 규정을 두고 있는 반면, EU의 경우 사회책 임 공공조달 (Socially Responsible Public Procurement : SRPP)이라는 이름하에 공공조달계약과 노동정책의 연계에 있어서 다양한 정책 들이 포괄되어 있다. EU 공공조달지침에서는 계약이행 조건을 설 정함에 있어서 예컨대 고용기회, 좋은 일자리(decent work), 사회적 권리 및 노동권과의 합치, 장애인을 포함한 사회적 포용(social inclusion) 및 평등한 기회제공 등이 공공조달계약과 연계될 수 있 는 노동정책으로 다루어지고 있다. 미국에서는 데이비스-베이컨법 등 노동관련법을 반영하여 연방 조달의 기본 법령이라고 할 수 있는 공공조달규칙(FAR) Part 22에 서 노동법의 공공조달계약에의 적용 을 포괄적으로 규정하고 있다. 이에 따르면, 근로시간 및 산업안전기준, 건설산업의 임금 등 노동 기준, 평등고용, 서비스산업의 임금 등 노동기준, 서비스산업에서의 고용승계 등이 공공조달과 노동정책의 연계가 가능한 사항으로 다 루어지고 있다. 영국과 독일의 경우에는 EU 공공조달지침을 기본 적으로 따르면서 공공조달계약을 통해 임금 등 근로조건뿐만 아니 라 고용정책 등과의 연계가 가능하도록 포괄적으로 규율하고 있음 을 볼 수 있다. 이에 반해 일본의 경우에는 주로 지방자치단체의 조 례를 통해 생활임금 등 임금조건에 중점을 두고 규율하고 있음을 볼 수 있다. 이상의 내용을 종합해 보면, 공공조달과 노동정책의 연 계에 있어서는 구체적으로 내용은 다르지만 임금 등 근로조건이 공 통적으로 다루어지고 있는 반면, 공공조달계약을 통한 고용정책의 실현은 각 국가에 따라 차이가 있음을 볼 수 있다. 노동정책의 반영 범위와 관련해서는 미국이나 EU와 마찬가지로 임금정책과 고용정책이 함께 반영될 필요가 있을 것이다. 특히 우 리나라는 EU와 같이 공공조달시장의 역내 자유화로 인한 노동정책 반영의 제약이 상대적으로 적다는 점에서 특히 고용정책의 수단으 로 공공조달을 활용할 수 있는 여지가 크다.

요 약 ⅴ 공공조달계약과 노동정책 연계의 개선방안 1. 최적가치낙찰제의 실시 공공조달계약과 노동정책을 연계함에 있어서는 공공조달을 단순 히 경제적 관점에서 파악하는 것이 아니라 노동, 복지 및 환경정책 등과 결합하는 방식에 의해 사회적 결속과 경제적 격차를 완화할 수 있는 일종의 사회정책적 수단으로 바라보는 것이 중요하다. 이 른바 사회적으로 의식 있는 시장(socially-conscious market)이나 사회적으로 책임을 다하는 정부(socially-responsive governance) 의 개념은 이러한 사고의 연장선상에 있는 것으로 볼 수 있다. 이 점에서 공공조달계약에 근로조건 및 고용정책 등을 반영한 사 회책임 공공조달이 가능하도록 하기 위해서는 가격 위주의 기존 제 도에 대한 개편이 불가피하다. 즉 최저가낙찰제는 중소 하청기업의 근로조건의 하향 압박 요인으로 작용하여 근로자 간 양극화를 심화 시키고 있기 때문에 이를 최적가치낙찰제 로 전환할 필요가 있다. 현재 국가계약법상으로는 국가에게 가장 유리한 입찰 을 낙찰 기준 중의 하나로 명시하고 있어서 최적가치낙찰제가 도입될 수 있는 법 률상 근거는 이미 마련되어 있는 상태라고 할 수 있다. 또한 EU 공 공조달지침에서도 최저가낙찰제도보다는 최적가치낙찰이 오히려 원칙적인 낙찰제로 운영하고 있고, 이를 노동정책과 연계하고 있다 는 점을 고려하면 우리나라도 이러한 최적가치낙찰제도를 장기적 으로 활성화하고, 여기서 평가 요소로 근로조건 관련 항목을 포함 시키는 것이 필요하다고 판단된다. 이러한 관점에서 볼 때, 최근 정부가 공공 공사의 입 낙찰제도 개선방안을 발표 * 하면서, 낙찰 과정에도 근로조건 등 사회적 책임 * 공공 공사 입 낙찰제도 개선 공청회 자료집, 2013. 8. 21.(국회 국가재정 연구포럼, 기획재정부 국토교통부)

ⅵ 공공조달과 노동정책의 연계 을 반영하도록 하는 종합심사제 의 시행 방안을 마련한 것은 바람 직한 방향이라 할 수 있다. 이에 따르면, 낙찰 기준에 근로조건, 공 정거래, 중소업체 참여, 건설안전 등 사회적 가치를 포함되게 된다. 우선 고용과 관련해서는, 입찰 업체의 고용창출 정도 및 고용안 정성 등을 평가하는데, 최근 3년 평균 상시근로자 증가율, 고용안전 망 확충 정도, 임금체불 여부 등을 반영할 예정이다. 다음으로 공정 거래와 관련해서는, 건설산업의 건전한 발전을 도모할 수 있는 공 정거래지수를 활용하여, 하도급거래 적정성, 입찰 담합 여부, 공정 거래 자율준수 등을 반영한다. 또한, 중소업체 참여와 관련해서는 공동수급체 구성 시 중소업체, 지역 소재 업체의 참여 정도를 평가 한다. 끝으로, 건설 안전과 관련해서는 산업 현장 근로자의 생명 및 안전을 실질적으로 보호할 수 있는 지표를 개발하여 단계적으로 적 용하기로 하였다. 공공 공사 입 낙찰제도 개선안이 시행되면, 이는 노동 등과 관 련해 고용창출 정도, 고용안정성의 평가를 공공 공사계약 낙찰자 선정 기준으로 사용하는 우리나라의 최초의 사례가 될 것이고, 향 후 물품 및 용역 구매계약의 낙찰자 선정 제도에도 근로조건 등을 반영하도록 하는 등 적지 않은 영향을 미칠 것으로 예상된다. 용역 계약에서 현재 많이 사용되는 협상에 의한 계약 방식에 있어 용역 계약의 발주처에서는 인력 조직 관리기술, 외주근로자 근로조건 등의 평가 항목에 대해 각각 10~30점을 설정하고, 고용창출 정도, 고용안정성, 임금조건 등을 중요 세부 배점 항목으로 운영하는 방 안으로 사회적 책임을 실현할 수 있을 것이다. 한편, 최적가치낙찰이 활성화되기 위해서는 전자조달이 활성화 되어 있는 우리나라 공공조달의 특성이 충분히 반영될 필요가 있다 는 점이다. 전자조달에서는 모든 평가 요소가 정량화되고 이에 관한 정보가 전자적으로 제공될 것이 요구된다. 이러한 점에서 최적가치 낙찰을 통해 근로조건이 평가 항목이 되기 위해서는 근로조건과 관 련된 정보제공이 전자적으로 구현될 수 있도록 할 필요가 있다.

요 약 ⅶ 2. 공공조달 단계별 연계 방식의 다양화 공공조달계약과 노동정책의 연계는 공공조달계약의 전 단계, 즉 입찰공고에서부터 계약 이행에 이르기까지 모든 영역에서 다양한 방식으로 활용될 수 있다. 입찰참가자격 사전심사 단계에서의 근로 관련 법령의 준수를 평가하는 방식이나, 낙찰자 선정에 있어 노동 조건을 낙찰 기준으로 활용하거나, 근로조건 향상 및 고용 관련 사 항을 공공조달계약의 이행 조건으로 명시하는 등 다양한 방식이 활 용될 수 있다. 공공조달계약과 노동정책을 연계함에 있어서는 그 연계 대상에 따라 어떠한 단계에서 이를 활용하는 것이 가장 효율적인지를 고려 하여야 한다. 입찰참가자격 사전심사 또는 낙찰자 선정 단계에서 근로조건을 고려하는 것은 참가 또는 참가예정 입찰자 모두에게 근 로조건을 향상시킬 수 있는 방식이 될 수 있다. 그러나 이를 위해서 는 그 평가가 객관적으로 사전에 확정되어야 한다. 또한 전자조달 이 활성화되어 있는 우리나라 공공조달의 특성을 감안할 때, 전자 조달에서는 모든 평가 요소가 정량화되고 이에 관한 정보가 전자적 으로 제공될 것이 요구된다. 이러한 점에서 최적가치낙찰을 통해 근로조건이 평가 항목이 되기 위해서는 근로조건과 관련된 정보제 공이 DB의 형태로 전자적으로 구현될 수 있도록 할 필요가 있다. 한편, 고용촉진 및 일자리 창출 등과 같이 공공조달계약의 이행 과정에서 실현되어야 할 노동정책은 입찰참가자격 사전심사 또는 낙찰자 선정에 있어 평가 대상으로 삼기에는 적합하지 않다. 이는 장 래 이행되어야 할 사실을 평가하는 데 어려움이 있기 때문이다. 이러 한 점에서 공공조달계약이 이행되어야 할 근로조건의 향상 또는 고 용정책 등은 공공조달계약의 이행 조건으로 설정하는 방식이 효과적 일 수 있다. 입찰을 진행하기에 앞서 입찰공고의 형태로 입찰의 세부 내용 및 절차를 안내하는 입찰 유의서나, 낙찰이 이루어진 업체와 개 별 계약의 일반적 또는 특수조건에 이를 명시하도록 할 필요가 있다.

ⅷ 공공조달과 노동정책의 연계 3. 감독 및 제재수단의 강화 공공조달계약과 노동정책 연계의 실효성을 확보하기 위해서는 그 이행에 대한 감독 및 제재수단을 강화할 필요가 있다. EU나 다 른 국가에서의 논의를 보더라도 공공조달과 노동정책의 연계를 위 해서는 그 이행을 확보하는 것이 중요하다는 점이 지적되고 있다. 이러한 점에서 공공조달과 연계된 근로조건 및 고용에 대한 이행 상황에 대한 감독이 강화될 필요가 있다. 그런데 이러한 이행 상황 에 대한 감독을 발주청에서 직접 담당하는 데에는 한계가 있다는 점이다. 특히 조달청을 통해 중앙조달이 이루어지는 경우가 많은 우리나라에서는 이러한 감독을 조달청이 직접 담당하는 데에는 한 계가 있을 수밖에 없다. 이러한 점에서 공공조달과 연계된 근로조 건 및 고용의 이행과 관련해서는 이에 대한 전문성을 가진 고용노 동부의 역할이 대단히 중요하다. 이를 위해 낙찰 받은 기업으로 하 여금 계약을 이행하는 과정 중에 주기적으로 이행 상황 등에 관한 자료를 제출토록 할 필요가 있다. 또한 근로감독관이 현장 조사에 의해 위반 사항을 적발하여 이를 시정하도록 하는 기능을 담당할 수 있도록 하고, 노동조합이나 시민사회가 추천하는 명예근로감독 관제도 를 도입하는 것을 고려할 필요가 있다. 또한 공공조달과 연계된 근로조건 및 고용관련 규정을 준수하지 않을 경우 계약의 중도해지, 장기간의 공공조달계약의 입찰참가 제 한, 이행강제금 등 다양한 제재수단을 활용할 필요가 있다. 이를 위 해 위반에 대한 제재로서 계약해지, 부정당업자 제재 등이 가능하 도록 국가계약법령 및 지방계약법령에 근거 규정을 마련하는 한편, 계약해지는 새로운 입찰 진행으로 인한 효율성 저하 문제를 발생시 킬 수 있기 때문에 계약해지에 앞서 영국이나 독일에서 시행하는 바와 같은 이행강제금을 부과하여 공공조달과 연계된 조건이 이행 되도록 하는 방안도 적극 모색해 볼 필요가 있다.

제1장 서 론 1 제1장 서 론 제1절 연구의 배경 공공조달(public procurement) 은 일반적으로 행정 주체가 교육, 국방, 전기 수도 등 시설, 도로 항만 등 사회간접시설, 보건 등의 공공서비스 를 제공하기 위해 상품이나 서비스를 구매하는 행위로 정의된다. 그리고 공공조달계약(public procurement contract) 은 이 과정에서 체결되는 계 약을 의미한다. 공공조달계약과 유사한 개념으로 정부계약(government contract), 정부조달계약(government procurement contract), 공공계약 (public contract) 등이 있다. 1) 공공조달계약은 현대에 와서 행정의 비대 화와 함께 고도로 발달된 행정적 집행 내용을 효율적으로 지원하기 위해 그 수요도 다양화되고 전문화되어, 일상적이고 반복적 수요에 의한 단순 물품의 조달에서부터 전문적 기술이 요구되는 특수한 서비스 구매에 이 르기까지 매우 광범위한 영역을 차지하고 있다. 2) 1) 정부계약이나 정부조달계약은 정부 의 개념에 다양한 공공기관의 개념을 포섭하 기 힘들다는 점에서 한계가 있다는 점, 공공계약은 민간 위탁계약이나 규제계약과 같은 다양한 공공부문 계약을 모두 포괄하는 지나치게 넓은 개념이라는 점을 고려 하여, 본 보고서에서는 공공조달계약 이라는 용어를 사용한다. 2) Mitsuo, Matsushita, Thomas, J. Schoenbaum and Petros C. Mavroidis(2006), The World Trading Organization(Law, Practice, and Policy), Oxford University Press, pp.740~741.

2 공공조달과 노동정책의 연계 이러한 공공조달 분야를 지배하는 기본 원리로는 투명성(transparency), 효 율성(efficiency), 사회 경제정책적 고려(socio-economic policy consideration) 등을 들 수 있고, 공공조달계약을 통하여 노동정책, 여성정책, 환경정책 등 다양한 사회정책을 추구할 수 있다. 예컨대 공공조달계약은 지역경제 활성화, 중소기업 진흥의 수단으로 활용될 수도 있고, 노동정책이나 환경 정책을 개선하기 위한 방안으로 활용될 수도 있다. 실제로 각국 여러 나 라에서는 계약 방식의 선택단계, 입찰참가 자격심사 및 적격심사단계, 낙 찰자결정단계, 계약이행단계 등 공공조달계약의 각 단계마다 사회정책적 고려를 반영하기 위한 여러 가지 노력을 기울이고 있으며, 특히 임금정책 과 같은 노동정책이 중요한 고려 요소가 되고 있다. 이에 우리나라에서도 최근 들어 사회책임 공공조달(socially responsible public procurement)을 활성화하고 특히 공공조달계약과 사회정책을 연 계하는 방안에 대한 논의가 보다 활발해지고 있다. 이 점에서 사회책임 공공조달을 구체적으로 어떻게 활용할 것인가에 대한 연구가 필요하며, 공공조달계약이 근로조건 및 고용형태의 개선과 같은 노동정책의 실현을 위한 수단으로 활용될 수 있도록 하는 방안을 강구할 필요가 있다. 제2절 선행연구 공공조달계약과 노동정책의 연계와 관련한 국내의 대표적인 선행연구 로는 황선자 이철(2009) 3) 을 들 수 있다. 이 연구에서는 ILO와 미국의 관련법제와의 비교를 토대로 우리나라 공공조달계약을 통해 근로조건 개 선을 달성할 수 있는 방안들을 제시하고 있다. EU의 관련법제에 대한 선행연구들도 존재한다. 황선자 방준식(2011) 4) 3) 황선자 이철(2009), 정부의 공공계약정책을 통한 노동조건 개선방안 연구, 한 국노총 중앙연구원. 4) 황선자 방준식(2011), 공공조달정책과 노동조건 개선에 관한 연구 : EU의 공공 조달법제를 중심으로, 한국노총 중앙연구원.

제1장 서 론 3 은 EU의 사회책임 공공조달(Socially Responsible Public Procurement) 을 소개하고 이를 토대로 우리나라에 주는 시사점을 제시하고 있다. 이종 서 외(2012) 5) 에서도 EU법제의 소개에 초점이 맞추어져 있다. 황선자 방 준식(2011)은 근로조건 개선에 좀 더 초점을 맞추었다면 이종서 외(2012) 는 사회적기업 등 사회책임 공공조달 전반의 내용을 다루었다는 점에서 차이점이 존재한다. 한편, 이상수(2012) 6) 는 EU의 공공조달을 통한 사회 정책 및 환경정책 전반을 분석하고 있다. 최근에는 생활임금 운동과 공공조달을 접목시키려는 시도도 이루어지 고 있다. 생활임금은 노동자들이 가족을 부양할 수 있는 능력과 존엄성 을 유지할 수 있는 수준 의 임금으로서 최저임금보다는 높은 수준의 임 금을 의미하는데 이를 공공조달계약을 통해 실현하고자 하는 노력이 이 루어지고 있는 것이다. 이와 관련한 대표적인 연구로는 부천지역노사민 정협의회(2012) 7) 를 들 수 있다. 이 연구에서는 미국을 중심으로 생활임금 조례 제정운동을 소개하고 우리나라에 주는 시사점을 찾고 있다. 정영훈 (2011) 8) 은 일본에서 공계약조례를 통한 생활임금 운동이 어떻게 전개되 고 있는지를 소개하고 있다. 한편, 사회책임 공공조달을 우리나라에 도입하기 위한 연구도 이루어 지고 있다. 서울시의 사회적기업 육성에 관한 조례의 개선방안을 논의하 고 있는 이종서 외(2012), 9) 사회적기업 제품우선구매조례의 발전방안을 논의하고 있는 김성기 외(2013) 10) 가 대표적인 연구라 할 수 있다. 이들 연구들은 모두 EU의 사회책임 공공조달을 주요한 참고 사례로 하고 있 다는 점에 특징이 있다. 외국의 연구로는 EU의 대표적인 회원국들이라고 할 수 있는 영국, 독 5) 이종서 외(2012), 유럽의 사회적 책임을 고려한 공공조달정책 - 서울시의 시사점 을 중심으로, 서울특별시의회 연구용역사업 결과보고서. 6) 이상수(2012), 공공조달을 통한 사회 환경적 가치의 구현, 행정법연구, 제33호. 7) 부천지역노사민정협의회(2012), 부천시생활임금지원조례 종합보고서. 8) 정영훈(2011), 공계약조례를 통한 생활임금의 확보에 관한 연구 - 일본의 공계약 조례 제정운동을 중심으로, 노동법논총, 제22집. 9) 이종서 외(2012), 앞의 보고서. 10) 김성기 외(2013), 사회적 경제를 위한 사회책임조달제도 도입 방안 연구, 성북 구청 연구용역최종보고서, 서울사회적경제네트워크.

4 공공조달과 노동정책의 연계 일, 프랑스 등의 국가들이 공공조달계약과 임금 등을 어떻게 연계하고 있 는지를 비교 분석한 연구 11) 가 대표적이라 할 수 있다. 인권법의 관점에서 공공조달을 연구한 McCrudden(2007)의 연구도 노동정책에만 초점을 맞 춘 것은 아니지만 관련 선행연구로 볼 수 있다. 12) 제3절 연구의 방법과 내용 본 연구는 공공조달계약과 노동정책의 연계방안을 모색하는 데 그 목적 이 있다. 이러한 목적하에 본 연구는 다음과 같은 내용으로 이루어진다. 제2장에서는 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계에 대하여 살 펴본다. 이 장에서는 우선 우리나라 공공조달법제의 개요 및 공공조달계 약의 법적 성질을 검토한다. 공공조달계약의 법적 성질을 검토하는 이유 는 공공조달계약이 노동정책을 위해 활용될 수 있는 헌법적 기초를 마련 하는 데 중요한 토대가 되기 때문이다. 이후 우리나라 공공조달계약의 규 모 및 공공조달계약과 근로정책과의 연계 현황에 대해 살펴보고 그 문제 점을 살펴보기로 한다. 여기에서는 현재 공공조달계약의 각 단계별로 노 동정책이 어떻게 연계되고 있는지를 살펴본다. 제3장에서는 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 에 대해 살펴보고자 한다. 1949년에 채택된 ILO 제94호 협약(Convention Concerning Labor Clauses in Public Contracts)은, 각국의 공공기관들이 모범적 사용자로서 행동하도록 장려하고 있다는 점에서 공공조달계약과 노동정책을 위한 중요한 국제법적 근거가 된다. 또한 유럽연합은 사회적 으로 책임지는 공공조달의 발전과 확산을 위해 EU 조달지침(Directive 11) Grimshaw, Damian et al.(2012), Public Sector Pay and Procurement in Europe during the Crisis The Challenges Facing Local Government and the Prospects for Segmentation, Inequalities and Social Dialogue, European Commission. 12) McCrudden, Christopher(2007), Buying Social Justice, Oxford University Press.

제1장 서 론 5 2004/18/EC), EU 공익사업 조달지침(Directive 2004/17/EC), EU 방위안보 조달지침(Directive 2009/81/EC), EU 분쟁해결지침(Directive 2007/66/EC) 등 공공조달계약에 있어 사회 환경정책적 요소를 고려하도록 하는 유럽 연합지침을 제정하였다. 이에 따르면 공공조달계약에서는 다양한 계층에 속한 고용자들의 고용기회를 촉진하는 것에서부터, 양호한 일자리의 촉 진, 노동인권 및 인권의 존중에 대한 사회적 포괄의 지원, 민족적인 고려, 공정무역원리 등 협의의 근로조건만이 아니라 여타 사회적 고용정책까지 고려될 수 있다. 제4장에서는 공공조달계약과 노동정책을 연계하고 있는 주요국의 사례 로서 미국, 영국, 독일, 일본 등을 차례로 살펴보고자 한다. 우선 미국의 사례에서는 공공조달과 노동정책 연계의 특징 및 연방정부 및 주정부에 서 공공조달의 연계에 대해 검토한다. 영국의 사례에서는 공공조달정책 과 노동정책 연계의 연혁 및 공공조달계약의 각 단계별 근로조건의 연계, 그리고 실제 공공조달계약과 노동정책의 연계 사례를 구체적으로 살펴본 다. 독일에서는 공공조달계약과 노동정책의 연계 배경 및 연혁, 공공조달 계약과 노동정책 연계에 대한 법률의 내용을 살펴본다. 끝으로 일본의 사 례에서는 각 지방자치단체에서 이루어지고 있는 공공조달계약과 노동정 책의 연계에 대해 검토한다. 마지막으로 제5장에서는 이상의 논의 결과를 토대로, 향후 우리나라에 서의 공공조달계약과 노동정책 연계의 기본적 정책방향 및 현행 제도의 개선방안을 제시하고자 한다.

6 공공조달과 노동정책의 연계 제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 제1절 우리나라의 공공조달법제 1. 현행 공공조달법제의 개관 현재 우리나라 공공조달법제의 핵심을 이루고 있는 법제로는 우선 국 내규범과 국제규범으로 나누어서 볼 필요가 있다. 국내규범으로는 국가 를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 국가계약법), 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 지방계약법), 조달사업에 관한 법 률(이하 조달사업법), 전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률(이하 전자조 달법), 방위사업법, 공공기관의 운영에 관한 법률(이하 공공기관운영법) 을 들 수 있다. 이외에도 사회기반시설에 대한 민간투자법, 건설산업기본 법, 건설기술관리법, 엔지니어링산업진흥법, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 등도 넓은 의미로 볼 때 공공조달법제에 속하는 것 으로 볼 수 있다. 이외에 국제규범으로는 WTO 정부조달협정과 FTA를 들 수 있다. 이를 차례로 살펴보도록 하자.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 7 가. 국내규범 1) 국가계약법과 지방계약법 이 법률들 중에서도 가장 핵심은 국가계약법과 지방계약법이라고 할 수 있다. 이 법률들이 제정되게 된 배경은 다음과 같다. 공공조달계약은 전통적으로 재정 활동으로 이해되어 왔고, 이러한 이유로 국가계약은 예 산회계법 의 규율을, 지방계약은 지방재정법의 규율을 받아 왔다. 그런데 우리나라가 WTO 정부조달협정에 가입하면서 국제입찰에 관한 기준을 마련하고, 분쟁조정기구를 설치해야 할 필요성이 발생하게 되었고, 이러 한 이유로 1995년에 국가계약에 관해서 독자적으로 규율하는 국가를 당 사자로 하는 계약에 관한 법률이 제정되었다. 이처럼 국가계약법이 제정된 이후에도 지방계약은 여전히 지방재정법 에서 규율되고 있었고, 그나마 상당 부분은 국가계약법을 준용하는 형태 로 운영되고 있었다. 이는 지방계약의 상당 부분을 국가계약을 담당하고 있는 조달청에 계약 업무를 위탁하는 등 지방계약의 독자성이 매우 약했 기 때문이라고 할 수 있다. 그러나 지방자치제도가 성숙되어감에 따라 지 방계약 업무도 지방자치단체가 독자적으로 담당해야 한다는 목소리가 높 아지게 되었고, 지방계약 제도의 특수성을 충분히 반영한 법제가 제정되 어야 한다는 주장이 설득력을 얻으면서 2005년에 지방자치단체를 당사자 로 하는 계약에 관한 법률이 제정되기에 이르렀다. 이러한 국가계약법과 지방계약법에서는 예정가격의 결정, 입찰참가자 격 사전심사(PQ심사), 낙찰, 계약이행, 입찰참가자격 제한 등 공공조달의 각 단계별로 근로조건과 관련된 규정들을 두고 있는데, 이에 관해서는 뒤 에서 상세하게 살펴보도록 한다. 2) 조달사업법 우리나라 조달 시스템의 중요한 특징 중의 하나로 중앙조달기관인 조 달청을 두고 있다는 점을 들 수 있다. 조달청에 대해서는 과거에 조달기 금법에서 규율하고 있었다. 그러던 중 조달사업 규모의 증대에 따라 조달 사업 운용의 투명성을 제고하기 위하여 조달기금을 기업회계예산법에 의

8 공공조달과 노동정책의 연계 한 조달특별회계에 통합하고 조달사업의 효율적인 수행을 위하여 조달사 업의 운영 및 관리에 관하여 필요한 사항을 1994년에 제정된 조달사업에 관한 법률(이하 조달사업법)에서 규율을 하게 되었다. 이 법에서는 다수공급자계약에 대한 규정(제7조의 2)을 두고 있는데, 이러한 다수공급자계약은 중소기업의 공공조달시장 진출의 중요한 통로 가 되고 있다. 이러한 점은 공공조달과 고용정책이 접목될 수 있는 가능 성을 보여준다고 할 수 있다. 3) 전자조달법 우리나라에서는 대부분의 공공조달이 조달청에서 운영하고 있는 전자 조달인 나라장터를 통해 이루어지고 있음에도 불구하고 이러한 전자조달 과 관련한 독립된 법적 근거를 가지고 있지 못했으나, 2013년 3월 22일 공포된 전자조달의 이용 및 촉진에 관한 법률(2013년 9월 23일 시행 예 정)에 의해 법적 근거가 마련되게 되었다. 여기서는 입찰공고, 계약체결 의 전 과정, 전자조달의 안정성과 신뢰성 제고, 부정전자입찰방지수단 마 련, 나라장터의 민간 활용 제고, 전자조달 관련 국제협력 증진에 관한 규 정들이 들어갔다. 공공조달과 노동정책의 연계방안을 모색함에 있어서는 전자조달 방식이 대부분인 우리나라의 특성을 충분히 고려해야 한다. 4) 방위사업법 방위사업법이 제정되게 된 배경은 다음과 같다. 과거에 방위산업 육성 에 관한 사항은 방위산업에 관한 특별조치법에서 규율하고 있었고, 군수 품 획득 및 관리에 관한 사항은 군수품관리법에서 분산하여 규율하고 있 었다. 그리고 국방 획득의 출발점이자 가장 중요한 지표가 되는 소요 결 정, 연구개발, 국외 도입, 재원 운영 등과 관련한 주요 내용은 국방부 훈 령인 국방획득관리규정 에서 규율하고 있었다. 이러한 법체계로 인해 일 관되고 전문화된 국방 획득 및 사후관리 체계를 구축하지 못하고 국가계 약법이나 조달사업법과의 관계도 분명하게 정리하지 못하는 문제점이 지 적되었다. 13) 13) 정원(2008), 공공조달계약법 (제2판), 법률문화원, p.449 참조.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 9 위와 같은 문제점을 인식하면서 국방 획득 업무의 투명성, 효율성, 전 문성 및 방위산업의 경쟁력을 강화하는 방안을 모색하게 되었고, 그 결과 각 군과 국방부에 분산되어 있던 획득 조직을 통폐합하여 방위사업청을 개청하는 한편, 방위산업에 관한 특별조치법, 군수품관리법, 국방획득관 리규정 등의 내용을 묶어 2006년도에 방위사업법을 제정하여 전반적으로 국방 획득과 관련한 제도를 전반적으로 개혁했다. 14) 국방 획득의 경우에 도 국가계약법의 내용이 기본적으로 적용되기 때문에, 국가계약법상의 근 로조건과 관련된 규정을 기본적으로 적용받는다고 할 수 있다. 5) 공공기관운영법 공공기관의 운영에 관한 법률에서는 크게 세 가지의 공공기관 유형을 인정하고 있다. 공기업, 준정부기관, 기타 공공기관이 그것이다. 이 법에 서는 이들이 수행하는 공공조달계약 업무에 관한 규정을 두고 있다. 예전 에는 예산 집행의 적정성과 계약 업무의 공정성을 제고하기 위해 공기업 과 준정부기관 에 대해서만 국가계약법의 내용이 원칙적으로 준용되는 것으로 보는 내용의 시행규칙(공기업 준정부기관 계약사무규칙)이 제정 되어 운용되었으나, 2010년 7월 1일부터는 기타 공공기관 에도 국가계약 법의 내용이 준용되는 것으로 보는 행정규칙(기타 공공기관 계약사무운 영규정)을 제정하여 시행하고 있다. 다시 말해, 국가계약법의 내용이 공 공기관에까지 확대 적용되고 있는 것으로 볼 수 있다. 따라서 공공기관 의 경우에도 국가계약법상의 근로조건과 관련된 규정을 원칙적으로 적용 받는다고 할 수 있다. 6) 민간투자사업법 우리나라에서는 1994년 민간투자사업을 규율하기 위하여 사회간접자 본시설에 대한 민간자본유치촉진법을 제정하여 그 법적 근거를 마련하였 고, 이후 수차례의 법률 개정과 법명의 변경을 통해 현재는 사회기반시설 에 대한 민간투자법이라는 명칭으로 존재하고 있다. 이 법률에서는 사업 14) 김대인(2009), 국방조달법제의 규제개혁에 관한 고찰, 공법연구, 제37집 제3 호, pp.298~299.

10 공공조달과 노동정책의 연계 자 지정 및 실시협약 체결에 관해 규율하고 있는데 이러한 실시협약도 넓 은 의미의 공공조달계약에 해당하는 것으로 볼 수 있다. 민간투자사업의 경우에도 민간투자사업법에 특별한 규정이 있는 경우나 성질상 부합하지 않는 경우를 제외하고는 국가계약법이나 지방계약법이 적용되므로, 이들 법령에 존재하는 근로조건도 원칙적으로 적용된다고 할 것이다. 7) 기 타 위의 법률 이외에도 건설산업기본법, 건설기술관리법, 엔지니어링산업 진흥법, 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관한 법률 등도 공공조달 계약과 관련한 규정들을 담고 있다. 이들은 각각 중소기업, 건설산업, 엔 지니어링산업이라는 개별 기업이나 산업 분야와 관련한 특별한 규정들을 담고 있다는 점이 특징이다. 이들은 넓은 의미에서 고용정책과 연계된다 고 할 수 있다. 나. 국제규범 1) WTO 정부조달협정 투자나 서비스무역이 그러했듯이 정부조달도 전통적으로 다자간 무역 규범의 범주에서 제외된 부문이었다. GATT(1947)에서 정부조달에 관하 여 언급하고 있는 조항은 제3조의 조세와 규제에 대한 내국민대우 규정 인데 동조 제8(a)항은 이 조문은 정부기관이 정부의 목적으로, 그리고 상업적 재판매 또는 상업적 판매를 위한 상품의 생산에 사용하는 것을 염 두에 두지 않고 구매한 물품의 조달을 규율하는 법률, 규제, 기타 요건에 는 적용되지 않는다 라고 하여 정부조달에 대한 GATT의 적용을 명시적 으로 배제하였다. 그러나 1970년대에 들어와 차별적이고 불투명한 정부조달정책이 일으 키는 무역 제한적인 효과에 대한 인식이 크게 증가하면서 동경라운드 (1973~1979)에서 정부조달에 관한 복수국가 간 협정(Plurilateral Agreement on Government Procurement : GPA) 15) 이 체결되기에 이르렀고 이는 1981 15) 따라서 모든 GATT 회원국이 준수해야 할 다자간 협정(Multilateral Agreement)

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 11 년에 발효되기에 이른다. 이 정부조달협정은 우루과이라운드(UR)를 거치면서 대폭 수정되었는 데, 1996년 발효된 새로운 정부조달협정의 적용대상은 종래 중앙정부의 상품 구매에 국한되었던 것이 이제 건설공사를 포함한 각종 서비스조달, 지방자치단체와 일부 공기업의 조달로 크게 확대되기에 이르렀다. 이 협정은 본질적으로 시장접근협정이지만 내용의 대부분은 조달 과정 전반에 걸쳐 기준을 제시하는 것으로 채워져 있다. 이것은 시장접근 규정 이 의미를 지니기 위해서는 조달 시스템이 투명하고 공평하며, 객관성과 책임성이 있어야 한다는 인식을 반영한 것이라고 할 수 있다. 이 협정의 기둥이라 할 수 있는 원칙은 역시 무차별 원칙, 특히 내국민대우(nationaltreatment) 원칙으로서 정부조달시장에서 외국의 상품과 서비스 그리고 외국 공급자가 국내 상품과 서비스 그리고 국내 공급자보다 불리한 대우 를 받아서는 아니 된다는 것이다. 이 기본 원리가 충실히 지켜지고 외국 공급자가 동등한 경쟁의 기회를 누릴 수 있도록 보장하기 위해서 협정은 절차의 투명성 확보에 강조점을 두고 있다. 16) 다시 말해 WTO에서의 투명성 확보에 대한 논의는 무차별 원칙의 관철을 목표로 하는 데 있다고 할 수 있다. 17) 1997년부터 계속되어 온 WTO 정부조달협정(GPA) 개정 협상이 제8차 WTO 각료회의(12.15~12.17)의 계기로 2011년 12월 15일 제네바에서 개 최된 정부조달위원회 각료급 회의에서 공식 타결되었다. 이번 개정 협상 은 협정문 개선을 중심으로 지난 1997년 시작되었으며, 2004년부터는 양 허를 확대하는 협상도 병행하여 진행되었다. 동 협정의 개정 협상 과정에서 GPA 회원국들은 협정의 적용범위 확대, 과는 달리 협정에 가입한 회원국들만이 준수할 의무가 있다. 16) 최병선(2003), 조달시장 개방체제하의 조달행정 발전방안, 한국행정학회 2003 년도 기획세미나 발표논문집(새로운 조달행정의 패러다임 정립연구), p.95. 17) 정부조달협정의 전문을 보면 본 협정의 회원국은 외국의 물품 및 서비스 또 는 공급자 및 서비스 제공자들 간에도 차별을 두어서는 아니 된다는 점을 인식 하고, 정부조달에 관한 법률, 규칙, 절차 및 관행에 대해서는 투명성을 부여하는 것이 바람직하다는 점을 인식하고 이에 다음과 같이 합의한다 라고 규정하여 투명성을 추구하는 궁극적인 목적인 무차별 원칙의 관철에 있다는 점을 나타내 고 있다.

12 공공조달과 노동정책의 연계 차별적 조치와 관행의 철폐, 협정의 단순화 및 개선 등 세 가지 요소를 중 심으로 개정 협상을 진행시킨 바 있다. 특히 보다 많은 국가들의 GPA 가 입을 촉진하고, 정보통신기술의 발전 등 정부조달과 관련된 변화를 협정 에 반영할 수 있도록 협정 개정을 추진했다. 18) WTO 정부조달협정의 효력에 대한 대법원의 판시는 다음과 같다. GATT는 1994. 12. 16. 국회의 동의를 얻어 같은 달 23. 대통령의 비준을 거쳐 같은 달 30. 공포되고 1995. 1. 1. 시행된 조약인 WTO협정(조약 1265호) 의 부속 협정(다자간무역협정)이고, 정부조달에 관한 협정(Agreement on Government Procurement, 이하 AGP 라 한다) 은 1994. 12. 16. 국회의 동의를 얻어 1997. 1. 3. 공포ㆍ시행된 조약(조약 1363호, 복수국가 간 무역협정)으로서 각 헌법 제6조제1항에 의하여 국내 법령과 동일한 효력을 가지므로 지방자치 단체가 제정한 조례가 GATT나 AGP에 위반되는 경우에는 그 효력이 없다고 할 것이다. AGP 제1, 2, 3조 및 한국양허표 부속서 2에 의하면, 광역지방자치단체의 경우 내국민대우 원칙의 적용이 배제되는 정부조달은 조달금액이 20만 SDR 미만의 물품계약에 한하도록 규정되어 있으므로, 광역자치단체인 전라북도가 구매하거나 지원하는 식재료의 금액에 대하여 아무런 제한을 두지 않고 있는 이 사건 조례안 제4조제2항, 제6조제2항, 제3항은 정부용으로 구매할 때 적용 하는 경우에도 AGP 제3조 소정의 내국민대우 원칙에 위반된다고 할 것이다 (대법원 2005. 9. 9. 선고 2004추10 판결). 위 판례가 WTO 협정의 직접효를 인정한 것으로 볼 수 있는지에 대해 서는 논란이 있다. 이 점은 본 연구서의 주된 연구대상이 아니므로 자세 히는 다루지 않도록 한다. 다만 중요한 것은 전라북도산 제품의 우선구매 는 넓게 보면 고용정책과 공공조달이 연계된 사례로 볼 수 있는데, 이러 한 고용정책의 활용이 국제규범상 한계가 존재할 수 있다는 점이다. 다만 우리나라는 WTO 정부조달협정에서 중소기업과 관련한 양허 배제를 받 았는데 이 한도 내에서는 고용정책의 활용이 가능하다고 할 수 있다. 또 한 WTO 정부조달협정에 의하면 무차별 원칙에 어긋나지 않게 입찰을 18) 김대식(2011), 개정 WTO 정부조달협정(GPA)의 내용 분석과 평가, 통상법 률, 제17호 참조.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 13 실시해야 하는 의무를 지는바, 입찰 절차에서 근로조건을 활용할 때 이러 한 제약이 따름을 고려해야 한다. 2) 한-미 FTA 다음으로 양자간 무역과 관련된 규범으로서 자유무역협정(FTA)을 들 수 있다. WTO를 통한 다자간 협상이 이해관계인이 다수인 관계로 그 효 율성이 떨어지자 양자간 협상을 통한 무역자유화를 추구하는 추세가 많 이 나타나고 있음은 주지의 사실이다. 우리나라도 칠레, 싱가포르 등과 체결한 FTA에서 정부조달과 관련된 내용을 포함시킨 바 있다. WTO 정 부조달협정에 가입한 싱가포르와의 관계에서는 WTO 정부조달협정에서 양허한 범위보다 양허 범위를 더 확대하는 데에 초점이 맞추어진 바 있 고, WTO 정부조달협정에 가입하지 않은 칠레와의 관계에서는 WTO 정 부조달협정의 내용에 준하는 제도 정비 등에 초점이 맞추어진 바 있다. 그리고 미국과의 FTA에서도 정부조달이 한 분과로서 다루어지고 있 다. 미국과 우리나라가 모두 WTO 정부조달협정에 가입한 관계로 법제 정비 자체보다는 양허 범위의 확대에 초점을 맞추었으나, 오히려 미국의 주( 州 ) 단위 이하의 지방정부와 우리나라의 지방자치단체는 양허 대상에 서 제외함으로써 이 부분만 놓고 보면 WTO보다도 오히려 개방 범위를 제한하고 있다는 점이 특징이다. 19) 3) 한-EU FTA 20) 정부조달과 관련해서 보면 FTA는 크게 두 가지 유형으로 나누어진다고 할 수 있다. 1 WTO 정부조달협정(Government Procurement Agreement : GPA) 가입국 간에 체결되는 FTA와 2 일방당사자 또는 쌍방당사자가 19) 물론 우리나라와 미국이 모두 WTO 정부조달협정에 가입하고 있고 여기서 주 ( 州 )나 지방자치단체의 일부가 양허되어 있으므로 이 범위 내에서는 개방이 유지 된다고 할 수 있다. WTO 정부조달협정보다 더 개방 범위를 넓히기 위해 FTA를 하는 것이 일반적인 모습인데 이런 결과를 낳은 것은 연방국가인 미국의 특성상 주( 州 ) 단위의 개방을 강요하기 힘든 면이 있었고, 우리나라의 개방 범위도 이와 균형을 맞추었기 때문이다. 20) 이에 대해 자세히는 김대인(2011), 한-EU FTA의 법적 쟁점 : 정부조달 분야를 중심으로, 유럽헌법연구, 제10호 참조.

14 공공조달과 노동정책의 연계 WTO GPA 미가입국인 경우에 이들 국가 간에 체결되는 FTA가 그것이 다. 첫 번째 유형은 WTO 정부조달협정에서 무차별 원칙을 포함하여 가 입국이 준수해야 할 구체적인 규정을 두고 있고, 양허 범위에 대해서도 구체적으로 규정하고 있기 때문에, FTA 정부조달 부문의 본문에서는 자 세한 규정은 생략하고 추가적인 양허 내용을 담은 협정이 체결되는 것이 일반적이다. 두 번째 유형은 WTO 정부조달협정에 준해서 자세한 규정을 본문에서 두게 된다. 우리나라와 EU는 모두 WTO 정부조달협정의 회원국이고, 이번에 체 결된 한-EU FTA는 위의 첫 번째 유형에 해당한다. 본문 제9장에서 정부 조달에 관해서 규정하고 있는데 여기서는 제3개 조에 걸쳐 매우 간략하게 규정하고 있다. 이 장의 어떠한 규정도 1994년도 정부조달협정상의 어느 일방당사자의 권리나 의무, 또는 1994년 정부조달협정을 대체하는 협정으 로부터 이탈하는 것으로 해석되지 아니 한다 고 규정하여 기본적으로 WTO GPA의 내용을 그대로 따른다는 점을 밝히고 있다(제9.1조 제3항). 한-EU FTA의 주요한 특징 중의 하나는 민관협력(public private partnership) 으로 부르는 민간투자에서의 실시협약 도 규율의 대상으로 삼고 있다는 점이다(제9.1조). 민간투자에서의 실시협약 은 WTO 정부조달협 정의 규율을 받고 있지 않은 부분이기 때문에서 이 점에서 시장 개방이 확대된 것으로 볼 수 있다. 우리나라와 EU 모두 1,500만 SDR(229억 원) 이상의 민자사업을 개방 하기로 했다. 한-EU FTA의 양허 범위는 한-미 FTA와 다음과 같은 점 에서 차이가 있다. 한-미 FTA에서는 500만 SDR(76억 원) 이상의 민자사 업을 개방하기로 했으며, 양측 모두 중앙정부만 개방 대상으로 했다. 이 와 같이 된 것은 연방정부로서의 미국의 특징을 반영한 것이기는 하나, 민자사업과 관련해서 중앙정부만 개방 대상으로 한 것은 다음과 같은 문 제점이 있다. 미국에서의 민자사업의 대부분이 주( 州 ) 단위 이하에서 이루어짐에도 불구하고 FTA에서의 양허 대상에서는 주 단위 이하는 제외됨으로 인해 실질적으로 미국의 민자시장 개방효과는 매우 제한적이라는 점이다. 한-EU FTA에서는 EU 회원국의 중앙정부 및 모든 단위의 지방자치단

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 15 체가 양허 대상으로 포함되었기 때문에 미국과 같은 문제는 발생하지 않 게 되었다. 이러한 관점에서 보면 EU와의 관계에서 볼 때 근로조건을 입 찰 과정과 연계할 때에는 무차별 원칙에 위반되지 않도록 해야 한다고 할 수 있다. 2. 우리나라 공공조달의 주요 제도 개관 가. 나라장터 종합쇼핑몰제도 1) 나라장터(KONEPS) 종합쇼핑몰의 연혁 현재의 온라인 쇼핑몰이 있기까지의 발전 과정을 살펴보면, 이전까지 는 수요기관의 조달 요청에 의해 조달청 품질관리단 창고에 구매해 둔 저 장품인 소모성 사무용품을 오프라인으로 공급해 오던 형태를 취해 오다 가 1999년 10월 소모성 사무용품에 대한 전자거래를 할 수 있도록 조달청 e-mail을 구축하였다. 이후 2002년 나라장터가 출범하면서 계약상품몰, 시중상품몰 이란 명칭으로 2개의 쇼핑몰로 운영되어 오다가 2006년 4월 비계약물품의 상품 정보를 제공하던 시중상품몰 을 폐쇄하고 같은 해 7 월 1일 계약상품몰 을 나라장터 종합쇼핑몰 로 새롭게 단장하여 현재의 발전된 모습의 종합쇼핑몰이 탄생하게 되었다. 종합쇼핑몰 이전의 나라장터에 1개 메뉴로 존재하던 계약상품몰 은 1 개의 물품당 1개사와 계약하여 물품을 공급하는 방식을 취하고 있었다. 하지만 이는 구매자인 수요기관의 입장에서는 여간 불편하고 낙후된 시 스템이 아닐 수 없었다. 매일 신제품이 업데이트되고, 상세한 제품 사진 과 정보를 제공하는 민간 쇼핑몰 사이트에 익숙해진 수요자들은 불만을 토로하기 시작했다. 이러한 쇼핑몰 운영의 한계에서 가장 낮은 가격을 제시하는 1개 업체 를 선정했던 기존 방식과 달리, 적격성 심사를 통과한 다수의 공급자를 선정하는 Multiple Award Schedule 형태의 다수공급자계약제도가 2005 년도부터 시행되어 새 제도로 조달시장에 안착하자 조달청에서는 이 제 도에 맞는 종합쇼핑몰 구축을 위해 2006년 2월 총 16명으로 구성된 종

16 공공조달과 노동정책의 연계 합쇼핑몰 팀을 신설, MAS 제도에 의한 새로운 시스템을 구축하여 2006 년 7월 1일부터 종합쇼핑몰 서비스를 개시하였다. 이후 구매환경이 단가 계약 위주로 변화됨에 따라, 업무 부담을 해소하고 MAS 등 단가계약 시 장관리 기능을 강화하기 위해 2010년 1월에 쇼핑몰을 기획 12명, 단가계약 14명, 구매 14명의 3개 부서로 40명으로 분할 증원하여 운용해 오고 있다. 2) 나라장터(KONEPS) 종합쇼핑몰 구축 내용과 현황 나라장터 혹은 KONEPS 21) 라고 불리는 국가종합전자조달 시스템은 전 자정부 11대 과제의 하나로 구축되었으며, 모든 것이 온라인으로 이루어 지는 온라인 쇼핑몰은 이용자들이 사용하기 편리한 웹페이지를 구축하는 것이 관건이다. 따라서 나라장터 종합쇼핑몰은 주요 정보의 접근과 주요 서비스로의 빠른 이동을 지원함으로써 접근성을 향상시키는 사용자 인터 페이스를 구성하였고, 쇼핑몰의 혁신성과 신뢰성을 전달할 수 있는 세련 되고 감성적인 디자인을 적용코자 노력하였다. 또한 기존의 DB를 최대한 활용하여 검색 기능을 강화하였고, 나라장터 포털에만 존재했던 마이페이지를 포털과 종합쇼핑몰 홈페이지 2개로 구 분하여 사용자 편의를 최대한 고려하였으며, 구매자가 원하는 상품이 쇼 핑몰에 없을 때는 희망물품 신청 코너를 통해 접수받아 원하는 품목을 신 속히 쇼핑몰에 반영하도록 했다. 이와 같이 기존에 나라장터에 들어가 계 약상품몰을 클릭한 뒤 물품 구입절차를 진행하던 상품몰을 별도의 쇼핑 몰(http://shopping.g2b.go.kr/)로 개편해 고객이 직접 접근할 수 있도록 개장한 것이다. 조달행정을 전자화한 조달청은 조달사업에 관한 법률에 따라 나라장터를 통해 공공기관이 필요로 하는 물자를 구매 공급하고 있다. 공급자로는 업체 수로나 거래 규모별로도 중소기업이 가장 많고, 구매 자는 지자체, 교육기관, 국가기관, 기타 기관순으로 나타났다. 공공기관의 종합쇼핑몰의 탄생은 유례가 없기도 했거니와 공공기관에서는 최대인지 21) KONEPS(Korea ON-line E-Procurement System)는 조달청이 국가종합전자조 달 시스템인 나라장터의 독자성을 확보하고 우수성을 전 세계에 알리기 위해 국 제사회를 대상으로 제작한 브랜드다(조달청, 보도자료. 2007.3.12.).

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 17 라 언론에서도 고객이 원하는 물품을 한 번 클릭으로 구매할 수 있다는 점과 공공기관에서는 선택권과 편의성을 높여주고, 중소기업에는 납품 참여기회를 확대하는 등 조달사업에 새로운 장이 열린 것으로 평가하는 등 큰 관심을 보였다. 무엇보다 공공기관과 조달업체의 편리함을 최우선 적으로 고려한 정부기관의 서비스라는 관심이 이어졌다. 나라장터 종합 쇼핑몰 웹사이트 구축 내용으로는 물품 구매의 신속 편리성과 낮아진 조달시장의 진입장벽을 꼽으면서 다음과 같이 소개하고 있다. 첫째로, 물품 구매의 신속 편리성 측면에서 종합쇼핑몰 구축을 계기 로 공공기관은 물품 공급업체와 별도의 계약절차를 진행하지 않고 나라 장터 종합쇼핑몰을 통해 원하는 상품을 언제든지 편리하게 구입할 수 있 게 된 것이다. 가격에 비해 상대적으로 고품질의 다양한 물품을 선택할 수 있게 되자 만족하는 공공기관이 늘어나고 있다. 또한 나라장터 종합쇼핑몰은 사용자가 물건을 검색하고 주문하는 단계 를 종전의 6단계에서 4단계로 개선하여 사용자가 원하는 물품을 빠르고 정확하게 구입할 수 있도록 주문에서 제품 수령까지 소요되는 기간을 3 4일 이내로 대폭 단축시킴으로써, 민간 쇼핑몰의 구매 배송 과정과 비 교해도 전혀 손색이 없는 서비스를 제공하게 되었다. 둘째로, 낮아진 조달시장의 진입장벽이라는 측면에서 본다면 나라장터 종합쇼핑몰은 정부인증 이라는 신뢰성을 바탕으로 조달시장의 진입장벽 을 낮춤으로써 신기술 우수제품을 생산하면서도 판로 개척에 어려움을 느끼는 많은 중소기업에게 판로 확대와 수익창출 이라는 두 측면에서의 실질적인 도움을 주면서 위안이 되는 역할을 하게 되었다. 또한 나라장터 종합쇼핑몰은 온라인 쇼핑몰이 단순히 돈 버는 장소만이 아닌, 우수한 중 소기업을 지원하는 곳으로 쓰일 수도 있다는 발상의 전환을 보여주었다. 쇼핑몰 조성 단계에서부터 중소기업이 대기업에 상대적으로 불리하지 않 도록 다양한 배려와 준비를 한 점이 주효했다. 때문에 견실한 중소기업이 나 지방 신생기업에게 특별한 광고비용을 들이지 않고도 자사 제품을 알 릴 수 있는 기회를 제공하게 된 것이다.

18 공공조달과 노동정책의 연계 나. 우수조달물품지정제도 22) 1) 우수조달물품지정제도의 개요 우수조달물품이란 조달사업에 관한 법률 시행령 제18조의 규정에 따라 조달청장이 조달물자의 품질향상과 중소 벤처기업의 판로를 지원하기 위하여 성능 기술 또는 품질이 뛰어난 물품을 우수조달물품으로 지정한 제품을 말한다. 우수조달물품지정제도는 중소 벤처기업이 생산한 성능 기술 또는 품질이 뛰어난 물품, 소프트웨어를 엄정한 평가를 거쳐 우수조달물품으 로 지정하여 관리하고, 국가계약법령에 따라 수요기관에 공급함으로써 조달물자의 품질을 향상시키고, 중소 벤처기업의 판로 지원을 통해 기 술개발 의욕을 고취시키기 위한 제도로 1996년부터 조달청에서 시행하고 있다. 동 제도의 시행 근거는 조달사업에 관한 법률[법률 제10290호, 2010.5. 17, 일부개정] 제9조의 2다. 동조는 성능 기술 품질이 뛰어난 중소기 업 물품의 지원을 위하여 조달청장이 우수조달물품을 지정하고, 공공조 달시장 진출을 정책적으로 지원할 수 있다 고 규정한다. 또한 동법 시행 령[대통령령 제22087호, 2010.3.26, 일부개정] 제18조와 우수조달물품지정 관리규정[조달청 고시 제2010-19호]도 마련되어 있다. 2) 우수조달물품제도의 지정절차 우수조달물품 지정을 위한 지정절차는 다음과 같다. - 신청 : 조달청, 조달청 품질관리단, 각 지방조달청 등록창구, (사)정부조달우 수제품협회 - 심사 : 1차 심사(품질 등의 심사, 지정심사단), 2차 심사(조달품목의 적합성 등 심사, 계약심사협의회) - 지정 : 지정일로부터 3년(추가 1년, 신제품/신기술 적용제품 추가 1년 가능) - 계약 : 업체의 희망에 따라 제3자 연간단가계약 또는 총액계약 - 사후관리 및 홍보 : 규격 추가, 전시회 개최 등 홍보지원, 판로지원 22) 동 우수조달물품지정제도에 관한 서술 내용은 한국조달연구원(2010.12), 우수조 달물품지정제도 발전방안에 대한 연구, 조달청, pp.13~34을 요약 정리하였다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 19 [그림 2-1] 우수제품 지정절차 자료 : 한국조달연구원(2010.12), 우수조달물품지정제도 발전방안에 대한 연구, 조달청. 우수조달물품지정제도는 국가종합전자조달시스템(www.g2b.go.kr)에 경쟁입찰 참가자격을 등록한 중소 벤처기업이 생산한 물품 또는 소프트 웨어(S/W)를 기본 지정 대상으로 하며, 기본 지정 대상일지라도 신제품 및 신기술이 적용된 제품으로서 제품1군에 따라 세부적인 요건을 구비하 여야 한다.

20 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 2-2] 우수제품 신청자격 자료 : 한국조달연구원(2010.12), 우수조달물품지정제도 발전방안에 대한 연구, 조달청. 3) 우수제품제도의 계약 우수제품의 계약은 우수제품 업체에서 계약 요청이 있거나, 수요기관 의 구매 요청이 있는 경우 계약관련 법령에 따라 구매담당 부서에서 계약 체결을 검토하며, 지정된 우수제품은 국가계약법 시행령 제26조의 규정 에 따라 수의계약을 체결하는 경우에는 수의에 의한 제3자 단가계약을 체결함을 원칙으로 한다. 제3자 단가계약(또는 단가계약) 기간은 1년을 원칙으로 하되, 우수제품 지정기간 등을 고려하여 계약기간을 정할 수 있다. 4) 우수제품 판로지원 우수제품의 계약은 우수제품 업체의 계약 요청이 있거나, 수요기관의 구매 요청이 있는 경우 구매담당 부서에서 계약 체결을 검토하고, 수의계 약을 체결하는 경우 제3자 단가계약의 형태를 취하며, 국가계약법 시행령 제26조제1항제6호 바목에 따라 중소기업제품 구매촉진 및 판로지원에 관 한 법률 제14조, 동법 시행령 제13조, 중소기업기술개발제품 우선구매제

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 21 도 운영에 관한 시행세칙의 우선구매 대상 기술개발제품으로 지정된 경 우 수의계약의 대상이 된다. 제3자 단가계약을 체결하는 경우 계약기간은 1년이 원칙이며, 우수제 품 지정기간 등을 고려하여 계약기간을 정할 수 있다. 우수제품의 재계약 의 경우 업무의 효율성 및 일관성을 위하여 우수제품 지정 잔여기간이 6 개월 미만인 경우 지정기간까지 연장하고, 6개월을 초과하는 경우 지정기 간까지 계약을 체결한다. 또한 홍보를 통한 판로지원도 이루어지는데, 그 내용은 다음과 같다. - 전시회 개최 등 홍보지원 : 정부조달우수제품전 등 우수제품 전시회를 개최 하여 수요기관 구매담당자 및 일반국민을 대상으로 제품을 홍보하며, 연 1 회 우수제품 총람을 제작하여 주요 수요기관에 배포하고, 분기별로 팸플릿 을 제작하여 배포한다. - 해외시장 개척을 위한 지원 : 해외시장 개척단을 파견하고, 영문 홈페이지를 개설해 주며, 영어, 중국어 및 스페인어 총람을 발간한다. - 나라장터 종합쇼핑몰에 조달우수제품클럽 을 운영하며 홍보한다. - 우수제품의 브랜드화를 통한 지원 : 우수제품에 대한 이미지를 형성하고 이 를 브랜드화하여 지원하고 있으며, 이를 위해 우수조달물품 지정관리 규정 근거조항을 마련하여 2005년 1월부터 지원하고 있다. 5) 우수제품 신청 및 지정 현황 우수제품 지정 및 판로지원 규모가 매년 대폭 증가하고 있으며, 1996년 이후부터 2009년 말까지 지정한 제품은 2,558개 제품이며, 신청제품 대비 42%의 제품이 지정되고 있다. <표 2-1> 연도별 우수제품 신청 및 지정 현황 1996~ 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 신청제품 수 2,604 387 389 487 562 620 520 - 선정제품 수 1,042 106 151 184 262 310 239 264 선정 비율(%) 40 27 39 38 47 53 52 - 연간 지정횟수 1~6회 5회 4회 4회 4회 12회 6회 6회 자료 : 조달청 홈페이지(www.pps.go.kr).

22 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 2-3] 연도별 신청 및 지정 현황 자료 : 한국조달연구원(2010.12), 우수조달물품지정제도 발전방안에 대한 연구, 조달청. 2010년 11월 현재 (사)정부조달우수제품협회에 가입되어 있는 유효 회원 을 기준으로 한 지역별 분야별 지정 현황을 살펴보면 <표 2-2>와 같다. - 분야별로는 건설환경 분야가 34.4%로 가장 많이 지정되어 있고, 기계장치 21.7%, 전기전자 17.7% 등의 순으로 지정되어 있다. - 지역별로는 서울 경기가 58.9%로 가장 많이 지정되어 있고, 경상도 15.0%, 충청도 14.9%의 순으로 지정되어 있다. <표 2-2> 분야별 지역별 지정 현황 (단위 : 개, %) 서울 경기 강원도 충청도 경상도 전라도 제주도 전 체 비율 전기전자 95 3 12 14 14 0 138 17.7 정보통신 33 1 3 5 3 0 45 5.8 기계장치 90 0 39 24 16 0 169 21.7 화학섬유 20 1 2 4 6 1 34 4.4 건설환경 113 10 52 66 27 0 268 34.4 사무기기 102 0 7 4 5 0 118 15.2 과기의료 5 0 1 0 0 0 6 0.8 전 체 458 15 116 117 71 1 778 100.0 비 율 58.9 1.9 14.9 15.0 9.1 0.1 100.0 주 : 지역별 통계는 유효 정회원과 유효 예비회원 기준으로 본사 주소를 기초로 작 성됨. 자료 : (사)정부조달우수제품협회 홈페이지(www.jungwoo.or.kr).

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 23 [그림 2-4] 분야별 지정 현황 자료 : 한국조달연구원(2010.12), 우수조달물품지정제도 발전방안에 대한 연구, 조달청. <표 2-3> 우수제품 판로지원 현황 (단위 : 억 원) 2005 2006 2007 2008 2009 비고 전 체 12,940 4,980 7,007 9,011 11,486 조달청 구매 3,409 4,908 7,007 9,011 11,486 민간 지원 9,531 - - - - 자료 : 조달청 홈페이지(www.pps.go.kr). 우수한 신기술 제품을 개발 생산해 놓고 납품 실적이 없어 정부 납품 에 어려움을 겪는 중소 벤처기업과 단가계약을 체결하여 제품 홍보 및 마케팅 지원활동 등 판로지원을 확대 제공하여 당해 제품생산 기업의 판 로를 지원하였다. 다. 다수공급자계약제도 1) 다수공급자계약제도의 개념 단체수의계약 의 단계적인 폐지와 맞물려 출발하게 된 다수공급자계 약제도 가 정부조달 환경 변화에 따라 크게 위축될 수도 있었던 중소기업 들이 스스로 경쟁성을 강화함으로써 조달시장에 전면적으로 참여할 수

24 공공조달과 노동정책의 연계 있는 기회를 제공하는 배경을 가지고 있다. 2004년 12월 조달사업에 관한 법률 시행령 개정으로 2005년부터 시행 하고 있는 다수공급자계약(MAS)제도는 각 공공기관의 다양한 수요를 충 족하기 위하여 품질이나 성능 효율 등이 같거나 유사한 제품을 공급하 는 일정한 자격을 갖춘 다수의 공급자들과 조달청이 계약을 체결한 뒤 조 달청 종합쇼핑몰에 등록하고 공공기관이 물품을 자유롭게 구매할 수 있 도록 하는 제도다. 그동안 정부구매제도는 입찰을 통해서 최저가낙찰자를 선정하는 전통 적인 국가계약법의 기본 원칙에 충실해 왔다. 이는 최저가 위주의 1인 낙 찰자와 계약을 체결하는 제도여서 수요 고객은 물품에 대한 선택의 여지 가 없었고 최저가로 낙찰한 업체의 제품을 구매할 수밖에 없는 문제점이 있었다. 또 구매 방식이 최저가격 위주여서 입찰에 참여하는 기업들은 실 적을 쌓기 위해 또는 일시적인 자금 융통을 위해 생산원가에도 못 미치는 최저가격으로 납품을 하기도 하였다. 이러한 폐단을 최소화하고, 또 급변하는 조달 환경으로 다양해진 물품 과 서비스에 대한 수요 고객의 요구를 충족시키고자 조달청에서는 수요 고객이 원하는 물품을 자유롭게 선택할 수 있도록 새로운 구매제도의 도 입을 추진하게 된 것이다. MAS제도는 미국의 MAS(Multiple Award Schedule), 캐나다의 SO (Standing Offer) 등과 유사한 것으로, 수요기관에서 공통적으로 소요되 는 물품을 구매함에 있어 수요기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 필 요하다고 인정되는 경우에는 품질 성능 효율 등에서 동등하거나 유사 한 종류의 물품을 수요기관이 선택할 수 있도록 3인 이상을 계약 상대자 로 하는 공급계약을 체결할 수 있는 제도다. 2) 다수공급자계약제도 업무처리 흐름도 우리나라 다수공급자계약제도의 구매업무처리 흐름도는 조달계획 수 립, 구매 공고, 적격성 평가, 협상품목 등록, 가격자료 제출, 계약서 작성, 체결 등으로 구성된다. 조달계획을 통해서 상용물품 및 수요기관 수요량, 거래실례가격, 물품의 경쟁성 여부, 전년도 구매 수량과 관련 업체 현황

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 25 등을 시장을 통해서 조사하고 대상 품목을 선정한다. 품질 성능 효율 등에서 동등하거나 유사한 물품을 공급하는 모든 업체들에게 조달청과 계약을 할 수 있는 기회를 제공한다. 나라장터 사이트에 물품에 대한 세부 규격이 아닌 세부 물품명으로 공 고함으로써 구매 결의 및 구매 공고를 한다. 계약에 참여하기를 희망하는 업체는 나라장터 사이트에 구매 공고를 확인한 후 적격성 평가 자료를 온 라인 전산 제출 및 오프라인으로 직접 또는 우편으로 제출한다. 조달청의 해당 계약부서는 적격 평가를 통해서 계약이행 능력을 갖춘 업체를 선정한다. 적격성 평가 결과를 통과한 업체는 대상 물품에 대해 규격(모델)별로 가격총괄표를 작성한다. 조달청은 업체가 제시한 가격총 괄표에 의한 조사 가격 중 감가 요인을 감안하여 최저 조사 가격을 구매 기준 가격으로 결정한다. 가격 협상을 통해서 구매기준 가격 이내의 업체 들을 모두 선정한다. 선정된 업체는 가격 협상 결과에 의거하여 규격(모 델)별로 계약한다. [그림 2-5] 다수공급자계약 업무처리 흐름도 자료 : 나라장터 종합쇼핑몰(http://shopping.g2b.go.kr/).

26 공공조달과 노동정책의 연계 업체와 계약 시 가격 및 1회 최대 납품요구량 및 계약금액 등을 명시한 다. 품목별로 다수공급자의 제품을 나라장터 종합쇼핑몰에 등재하면 수 요기관은 물품을 받기 전에 품질검사를 실시하고 품질검사에 합격하면 납품을 받고 나라장터 종합쇼핑몰에서 결제를 한다. 3) 다수공급자계약제도 계약절차 사항 가) 경쟁입찰참가자격 등록 정부조달에 계약하고자 하는 모든 중소기업은 조달청 경쟁입찰참가자 격 등록증을 취득하여야 한다. 참가자격 등록을 위해서는 우선 사업자등 록증 및 공장등록증, 해당 공사면허 등 제조사실 확인서 등을 작성하여 조달청에 접수하여야 한다. 제조를 하지 않은 공급업자도 계약이 가능하다. 단, 조달청 공고서상에 서 공급업체도 계약체결 자격이 주어진 상황에서만 가능하다. 물품제조업체의 경우는 공장등록증상의 업종 코드와 조달청 품명을 정 확히 매핑이 되는 상황에서 제조허가를 취득하면 되고, 한 가지 중요한 것은 반드시 조달청에 사용할 사용인감도 함께 등록해야 한다는 점이다. 나) 적격성 평가자료 적격성 평가자료 란 조달청장이 공고한 다수공급자계약 적격성 평가 제3조에서 정한 자료를 말한다. 적격자 란 다수공급자계약 참가자 중에 서 조달청장이 정하여 공고한 다수공급자계약 적격성 평가기준 제8조에 서 규정하는 적격성 평가를 통과한 자를 말한다. 적격성 평가자료의 기본 적 제출 서류는 다음과 같다. 경쟁입찰참가 자격증, 납품실적인 세금계산서와 거래명세표, 신용평가 등급확인서, 직접생산증명서(중기간경쟁제품만 해당), 물품공급확약서(공 급업체의 경우 해당 공고서가 공급업체 포함일 경우)의 서류를 전산 제출 및 원본을 직접 또는 우편으로 계약담당 공무원에게 제출하여야 한다. 이 때 적격점수 100점 만점 중에 85점 이상 점수를 취득한 업체에 한하여 적 격성 합격통보를 받게 된다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 27 다) 목록자료 등록 조달청의 상품 등록을 하기 위해서는 계약하고자 하는 모든 물품에 대 하여 품명별 품목별로 고유의 8자리 식별번호를 부여받아야 한다. 상품 목록화 입력 방법은 조달청 나라장터 시스템의 목록 정보에서 전산으로 입력하여 식별번호를 부여받으면 된다. 라) 협상품목 등록 협상품목 등록단계에서는 목록 식별번호와 함께 제품의 규격서, 시험 성적서, 인증서 등을 제출하여야 한다. 규격서는 2010년부터 해당 품명별 로 표준규격서 양식으로 반드시 제출하여야 하며, 표준규격서의 특이사 항은 물품의 원산지 표시와 자재소요량, 그리고 시험방법과 항목이 매우 중요하게 작용되고 있다는 점이다. 시험성적서와 인증서는 계약 물품의 품질 확보 방안과 인도조건의 설 치도와 하차도 등을 구분하여 계약하고자 하는 협상의 대상이 된다. 마) 가격자료 제출 가격자료 제출단계는 계약하고자 하는 물품의 공공기관 또는 민수시장 에서 판매된 실적을 제출하는 단계다. 최근 3 6개월을 기준으로 세금계 산서, 거래명세표, 공사계약서 등을 사본으로 매출원장과 함께 제출하고, 조달청 다수공급자계약 업무처리에서 정한 가격자료 제출서, 가격총괄표, 규격별 거래내역서와 같이 제출한다. 가격증빙자료 신뢰에 대한 서약서와 인터넷 등에 판매되고 있는 제품 은 인터넷 가격조사표도 함께 제출한다. 3. 공공조달계약의 성격과 노동과의 연계 공공조달계약의 법적 성격을 명확히 하는 것은 중요한 의미를 갖는다. 공공조달계약의 법적 성격을 사법상 계약으로 볼 것인가, 아니면 공법상 계약으로 볼 것인가에 따라서 노동정책과의 연계에 있어서 상당한 차이 가 발생할 수 있다. 이하에서는 공공조달계약의 법적 성격을 토대로 이것

28 공공조달과 노동정책의 연계 이 노동과의 연계에 가지는 의미를 살펴보고자 한다. 가. 공공조달계약의 법적 성질 대법원은 공공조달계약과 관련한 분쟁은 부정당업자제재처분과 관련 한 사건을 제외하고는 일관되게 민사소송으로 다루어지고 있다. 이는 대 법원이 공공조달계약을 사법상 계약으로 보고 있기 때문이라고 할 수 있 다. 그리고 이는 공공조달계약을 국고행정의 일환으로 보고 있는 독일행 정법의 영향이 크다고 할 수 있다. 관련된 대표적인 판례는 다음과 같다. 지방재정법에 의하여 준용되는 국가계약법에 따라 지방자치단체가 당 사자가 되는 이른바 공공계약은 사경제의 주체로서 상대방과 대등한 위 치에서 체결하는 사법상의 계약으로서 그 본질적인 내용은 사인 간의 계 약과 다를 바가 없으므로, 그에 관한 법령에 특별한 정함이 있는 경우를 제외하고는 사적 자치와 계약자유의 원칙 등 사법의 원리가 그대로 적용 된다 할 것이다. 한편, 국가계약법은 국가가 계약을 체결하는 경우 원칙적으로 경쟁입 찰에 의하여야 하고(제7조), 국고의 부담이 되는 경쟁입찰에 있어서 입찰 공고 또는 입찰설명서에 명기된 평가기준에 따라 국가에 가장 유리하게 입찰한 자를 낙찰자로 정하도록(제10조제2항제2호) 규정하고 있고, 같은 법 시행령에서 당해 입찰자의 이행실적, 기술능력, 재무상태, 과거 계약이 행 성실도, 자재 및 인력조달가격의 적정성, 계약질서의 준수 정도, 과거 공사의 품질 정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 재정경제부 장 관이 정하는 심사기준에 따라 세부심사기준을 정하여 결정하도록 규정하 고 있으나, 이러한 규정은 국가가 사인과의 사이의 계약관계를 공정하고 합리적 효율적으로 처리할 수 있도록 관계 공무원이 지켜야 할 계약사 무처리에 관한 필요한 사항을 규정한 것으로, 국가의 내부규정에 불과하 다 할 것이다(대법원 1996. 4. 26. 선고 95다11436 판결 참조). 따라서 단순히 계약담당 공무원이 입찰절차에서 위 법령이나 그 세부 심사기준에 어긋나게 적격심사를 하였다는 사유만으로 당연히 낙찰자 결

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 29 정이나 그에 기한 계약이 무효가 되는 것은 아니고, 이를 위배한 하자가 입찰절차의 공공성과 공정성이 현저히 침해될 정도로 중대할 뿐 아니라 상대방도 이러한 사정을 알았거나 알 수 있었을 경우 또는 누가 보더라도 낙찰자의 결정 및 계약체결이 선량한 풍속 기타 사회질서에 반하는 행위 에 의하여 이루어진 것임이 분명한 경우 등 이를 무효로 하지 않으면 그 절차에 관하여 규정한 국가계약법의 취지를 몰각하는 결과가 되는 특별 한 사정이 있는 경우에 한하여 무효가 된다고 해석함이 타당하다 (대법 원 2001. 12. 11. 선고 2001다33604 판결). 이러한 대법원의 판단은 두 가지 전제를 바탕으로 하고 있다고 볼 수 있다. 첫째, 공공조달계약을 사법상 계약으로 파악하고 있다. 둘째, 국가 계약법을 국가의 내부규정으로 보고 있다. 그러나 이러한 두 가지 전제들 은 다음과 같은 점에서 비판적으로 검토되어야 한다. 23) 첫째, 공공조달계약은 계약체결 과정이나 계약체결 이후에 사법상 계 약과 다른 다양한 규정을 두고 있는 것이 일반적이기 때문에 이러한 점에 서 순수한 사법상 계약으로 보는 것은 문제가 있다. 특히 WTO 정부조달 협정(GPA)에 가입하면서 국가계약법이 투명성을 대폭적으로 강화하는 내용으로 제정되었다는 점을 고려할 때 더더욱 그러하다. 둘째, 국가계약법을 국가의 내부규정으로 보는 것은 전통적으로 재정 법은 국민을 구속하는 효력이 없다고 보았고 국가계약법도 재정법의 일 환으로 보았기 때문이라고 볼 수 있다. 그러나 국가계약법이 기존의 예산 회계법(현재 국가재정법)에서 분리되어 규율되고 있다는 점, 재정법과 관 련해서도 최근에 국민의 권리구제의 관점에서 법적 구속력을 인정할 필 요성이 제기되고 있다는 점 등을 고려할 때 이러한 논리의 타당성을 긍정 하기는 힘들다. 비교법적으로 보더라도 공공조달계약의 공법적 특수성이 계약체결 전 단계에서뿐만 아니라 계약체결 후 단계에서도 강조되고 있다는 점을 고 려해야 한다. 특히 공공조달계약의 투명성 및 효율성과 관련된 규정들은 23) 동 판례에 대한 비판에 관해 자세히는 박정훈(2005), 행정조달계약의 법적 성 격, 행정법의 체계와 방법론, 박영사 및 김대인(2007), 재정행정법과 국제경 제법의 상관관계에서 본 정부조달계약, 행정법연구, 제17호 참조.

30 공공조달과 노동정책의 연계 구체적인 경중을 따져서 일부의 규정은 강행규정성을 인정하는 것이 타 당하다고 하겠다. 예를 들어 입찰무효 사유와 관련된 규정은 당연히 강행 규정성을 인정하여 당해 사유에 해당되면 입찰 및 그에 따른 계약을 무효 라고 보아야 할 것이고, 입찰 방법과 관련하여 수의계약 요건에 해당되지 않음에도 불구하고 수의계약을 한 경우에는 원칙적으로 계약 자체 무효 로 인정하는 것이 타당하다고 할 것이다. 공법상 계약과 사법상 계약은 계약의 대상(Gegenstand)을 기준으로 해 야 한다는 견해가 일반적이라고 할 수 있다. 이를 보다 구체화해 보면 양 자의 구별 기준은 다음과 같이 세 가지 정도로 제시해 볼 수 있다. 첫째, 공법상 계약이 되기 위해서는 계약의 일방당사자는 행정 주체이어야 한 다. 24) 둘째, 계약의 내용을 살펴볼 필요가 있다. 프랑스와 마찬가지로 사 인 간의 계약에서는 배제되는 조항이 들어간다든지, 계약상대방을 행정 주체의 통제에 종속시키는 불평등한 조항이 들어가는 경우에는 공법상 계약으로 인정할 수 있다고 하겠다. 셋째, 당해 계약의 관련법제의 내용 을 살펴볼 필요가 있다. 관련법제에서 계약의 대상에 대해 사법상의 계약 과 다른 규율을 하고 있는 경우, 공공정책의 수단으로 계약이 사용될 수 있음을 규정하고 있는 경우에는 당연히 공법상 계약으로 인정할 수 있을 것이다. 25) 이러한 기준에 입각해서 보면 1 지방계약법에 의한 계약의 경우 계약 체결의 일방당사자가 지방자치단체가 되고, 2 공공조달계약과 관련해서 지방계약법령에서 계약체결 방식, 계약금액의 조정 등과 관련하여 일반 사법상 계약과 다른 특별한 규정을 두고 있으며 실제로 계약 내용에도 이 들 법령의 내용이 반영되어 있다는 점, 3 지방자치단체가 체결하는 공공 조달계약이 지역 기업 활성화 등 다양한 정책적 목표를 달성하기 위한 수 단으로 활용될 수 있다는 점을 지방계약법에서 예정하고 있다는 점, 4 공법 소송을 활용할 때 재량에 대한 통제 등 국민의 권리구제 가능성이 보다 높아진다는 점 등을 종합적으로 고려하면 지방계약법에 의해 지방 자치단체가 체결하는 계약은 공법상 계약 으로서의 성격을 인정하는 것 24) 박균성(2010), 행정법론(상) (제9판), 박영사, p.450 참조. 25) 김대인(2007), 행정계약법의 이해, 경인출판사, pp.71~74 참조.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 31 이 타당하다고 할 것이다. 26) 나. 공공조달계약의 법적 성질과 노동정책에의 함의 이처럼 공공조달계약을 공법상 계약으로 볼 경우 공공조달계약과 노동 정책과의 연계를 함에 있어서는 다음과 같은 함의를 얻을 수 있다. 첫째, 공법의 두 가지 상반되는 기본 법리라고 할 수 있는 특별한 권한의 부여 와 특별한 권한의 통제 가 공공조달계약에 함께 적용된다는 점이다. 우선 특별한 권한의 부여라는 측면에서 보면 공공조달계약이 행정의 재량과 연계되면서 노동정책을 포함한 다양한 정책적 수단으로 활용될 수 있는 여지가 넓어진다고 할 수 있다. 다음으로 특별한 권한의 통제라는 측면에 서 보면 공공조달계약을 노동정책의 수단으로 활용하는 경우에도 이러한 권한이 지나치게 남용되지 않도록 적절한 통제가 필요하다는 논리로 연 결될 수 있다. 둘째, 공공조달계약을 공법상 계약으로 이해하게 되면 헌법상 인정되 는 국가의 기본권 보장의무의 관점에서 노동정책과 공공조달계약의 연계 점을 보다 용이하게 마련할 수 있다. 공공조달계약을 각종 근로조건과 연 계하는 것은 국민의 노동기본권을 보장하기 위한 국가의 기본권 보장의무 를 실현하는 셈이 되며, 공공조달계약을 각종 고용정책과 연계하는 것은 국민의 인간답게 살 권리나 행복추구권을 실현하는 셈이 된다. 이처럼 공 공조달계약을 공법상 계약으로 이해하게 되면 공공조달계약과 노동정책 을 연계하는 헌법상 기초가 마련된다는 점에서 의미가 크다고 할 수 있다. 셋째, 공공조달계약을 재정효율성의 관점에서만 보지 않고 다양한 헌 법적 요청들을 종합적으로 볼 수 있게 해준다는 점에서 장점이 있다. 국 제적으로 보더라도 공공조달계약은 재정 낭비의 방지라는 좁은 의미의 재정효율성의 관점에서만 보지 않고 다양한 사회적 가치를 반영하는 수 단으로 이해되고 있음을 볼 수 있다. 공공조달계약을 공법상 계약으로 보 26) 박정훈(2005), 앞의 책; 김대인(2007), 앞의 책; 김현준(2009), 處 分 性 없는 行 政 作 用 에 대한 行 政 訴 訟 으로서의 確 認 訴 訟 : 2004년 일본 행소법 개정상황에서의 확인소송 활용론을 단초로 하여, 공법연구, 제37집 제3호 등.

32 공공조달과 노동정책의 연계 게 되면 재정효율성 이외에 국가의 기본권 보장의무나 헌법상 중소기업 보호의무 등 다양한 헌법적 요청들을 종합적으로 보게 된다. 4. 우리나라 공공조달법제의 특징 가. 국가계약법과 지방계약법의 분리 우리나라는 국가계약법과 지방계약법이 분리되어 운영되고 있고, 이들 각각의 주관부서도 기획재정부와 행정안전부로 나누어져 있다는 점을 들 수 있다. 우리나라가 연방국가가 아닌 단일국가임에도 불구하고 국가계 약과 지방계약이 서로 다른 법률에 의해서 규율되고 있는 데 대해서는 규 율의 복잡성을 가중시킨다는 비판이 있다. 미국과 같은 연방국가에서는 연방조달규칙(Federal Acquisition Regulation : FAR)을 통해서 규율을 하 고, 각 주( 州 )에서는 주별 법령에 따라 서로 다른 규율을 하는 것이 자연 스럽다고 볼 수 있지만, 우리나라와 같은 단일국가에서는 국가와 지방자 치단체의 계약 규율을 달리할 필요가 없다는 것이다. 그러나 이러한 비판은 다음과 같은 점에서 그대로 받아들이기 힘들 다. 27) 첫째, 지방자치단체의 계약은 국가의 계약과 여러 가지 점에서 차 이점이 존재한다. 지방자치단체는 노점상 정비, 생활쓰레기 수집 운반, 상수도 검침, 노상 유로주차장 위탁계약 등 국가에는 발생하지 않는 다양 한 유형의 계약이 이루어지고 있다. 또한 국가는 대규모 및 고도의 기술 을 요하는 전국 단위의 고속도로, 철도, 댐, 공항 등의 사업인 반면에 지 방자치단체는 중소규모 공사로서 주민생활과 밀접한 관련이 있는 지방도 로, 청사, 소하천, 농로, 보도블럭 등 중소규모 사업과 관련된 계약이 주류 를 이루고 있다. 28) 이러한 차이점은 서로 다른 법률이 존재해야 할 필요 성을 강화해 준다고 할 수 있다. 27) 이하의 내용은 김대인(2010), 지방계약과 공법소송, 공법연구, 제41집 제1호 를 정리한 것이다. 28) 이상의 차이점에 대해서 자세히는 최두선(2010), 지방계약법 제정 배경 및 의의 와 그동안 운영실태, 앞으로 발전방향, 지방계약학회지, 창간호 참조.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 33 둘째, 이러한 분리규율이 현실적으로 여러 가지 긍정적인 효과를 낳고 있다는 점을 들 수 있다. 우선, 지방의 특성에 맞는 새로운 계약 제도가 도입되어 정착해 가고 있는 점을 들 수 있다. 주민참여감독제가 그러한 예로 들 수 있다. 주민참여감독제는 주민생활과 밀접한 관련이 있는 공사 에 대하여는 주민의 대표자인 통 이장이 추천하는 국가기술자격 소지자, 감리업무종사 경험자 등 대표성과 전문성을 갖춘 자가 시공 과정을 감독 하는 제도다. 이 제도를 통해 지방계약의 투명성이 많이 높아졌다는 평가 가 이루어지고 있다. 또한 지방 단위에서 먼저 제도를 실시해 보고 이를 국가 차원으로 승격시키는 현상이 발생하고 있다는 점도 들 수 있다. 최 적가치낙찰제, 주계약자공동도급제, 계약분쟁조정위원회 제도 등을 그러 한 예로 들 수 있다. 이처럼 국가계약과 지방계약의 분리규율의 정당성을 긍정한다고 할 경 우 노동정책과 공공조달의 연계에 관한 규율도 그 내용에 차이를 두는 것 이 바람직한가 하는 문제가 제기된다. 현재 노동정책과 관련해서 국가계 약과 지방계약에 뚜렷한 차이가 있다고 보기는 힘들다. 그러나 뒤에서 자 세히 보듯이, 생활임금운동이 지방자치단체 단위에서 활성화될 경우 이 에 관한 근거 규정을 지방계약법에 마련해 주는 등 양자를 달리 규율해야 할 경우가 발생할 수 있다. 나. 공사관련 공공조달의 중심성 공공조달은 그 조달 대상을 기준으로 물품, 공사, 용역 등 세 분야로 나 누는 것이 일반적이다. WTO 정부조달협정에서도 이들 세 분야를 나누어 서 각국의 양허 범위가 정해지고 있다. 이들 세 가지는 공통점(조달 과정 에서 투명성과 효율성을 확보해야 한다는 점)과 차이점(물품은 미리 규격 을 정하기가 용이한 반면 용역이나 복잡한 공사의 경우 규격을 미리 정하 는 것이 상대적으로 어렵다는 점 등)을 함께 가지고 있기 때문에 이러한 점들을 균형 있게 고려하면서 규율을 하는 것이 각국 공공조달법제에서 추구하는 바라고 할 수 있다. 국가계약법과 지방계약법에서는 이러한 물품, 공사, 용역 등 세 분야

<표 2-4> 조달청 조달계약 실적 1) (단위 : 억 원) 34 공공조달과 노동정책의 연계 모두에 대해서 규율하고 있다. 다만, 관련 법제를 살펴보면 공사와 관련 된 규정의 비중이 물품이나 용역과 관련한 규정의 비중보다 높음을 볼 수 있다. 예를 들어 국가계약법을 보면 공사계약의 담보책임에 대한 규정(제 17조), 하자보수보증금(제18조), 설계 변경으로 인한 계약금액 조정(제19 조)은 공사계약에만 적용되는 규정으로 볼 수 있고, 공동계약(제25조)도 주로 공사계약에 적용되는 규정이라고 할 수 있다. 또한 국가계약법이나 지방계약법 이외에도 건설산업기본법, 건설기술관리법, 엔지니어링산업 진흥법 등에서도 공공공사와 관련한 규정들을 두고 있어서 국가계약법이 나 지방계약법의 관련 규정을 보충하고 있다. 또한 공공조달법제의 발전사를 보더라도 공사부문의 제도 개선의 역사 가 핵심을 이루고 있는 것을 볼 수 있다. 특히 공공조달법제의 핵심 중의 하나라고 할 수 있는 최저가낙찰제, 적격심사제 등 입 낙찰 제도의 변화 는 주로 공사부문에서 이루어져 왔다고 할 수 있다. 29) 실제 공공조달의 실적을 보더라도 공사부문의 비중이 매우 높은 것을 볼 수 있다. 2006 2007 2008 2009 2010 내자 2) 107,608 132,295 150,556 188,353 173,495 외자 3) 7,511 6,947 10,347 13,664 6,097 공사 125,135 114,053 136,360 238,994 200,937 시설용역 1,347 내자로 이관 내자로 이관 내자로 이관 3,176 조달계약 총액 241,601 283,295 297,263 441,011 383,705 주:1) 조달청, 조달통계, 2011. 3. 31 기준. 2) 내자는 국내에서 생산 또는 공급되거나, 국내 자본으로 구매하는 물품 및 용 역을 말함. 3) 외자는 국내에서 생산 또는 공급되지 아니하거나, 차관 자금으로 구매하는 물자 및 용역을 말함. 29) 이에 관해 자세히는 조달청(2008), 도전과 혁신의 조달청 60년사(1949~2008), p.422 이하 참조.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 35 이처럼 공사와 관련된 규율이 우리나라 공공조달법제의 핵심을 이루고 있는 이유는 다음과 같이 설명해 볼 수 있다. 첫째, 우리나라가 급속한 경 제성장 과정에서 사회간접자본시설 등 다양한 공사 수요가 존재했고, 이 러한 공사 수요를 공공조달을 통해 해결을 해야 했다. 둘째, 공공조달의 입 낙찰 제도가 건설산업에 미치는 영향이 지대하고, 이러한 이유로 건 설시장의 현황에 따라 입 낙찰 제도를 다양하게 변화시켜 왔다고 할 수 있다. 노동정책의 측면에서 볼 경우 공사부문은 다단계 하도급을 거치면서 근로조건이 열악한 경우가 상대적으로 많이 발생하고 있다. 이러한 점에 서 공사부문은 노동정책과의 연계가 우선적으로 이루어져야 할 대표적인 분야라고 할 수 있다. 다. 중앙조달기관의 존재와 전자조달 시스템의 활성화 우리나라 공공조달법제의 주요 특징 중의 하나는 독립된 중앙조달기관 (조달청)을 두고 있다는 점을 들 수 있다. 비교법적으로 보면 독립된 중앙조 달기관을 두고 있는 국가(미국의 GSA, 영국의 OGC, 이탈리아의 CONSIP 등)도 있으나 그렇지 않은 분산조달 체계를 갖추고 있는 국가 30) (독일, 프 랑스, 일본 등)들도 적지 않다. 물론 전자의 경우에도 중앙조달기관에서 모든 구매 활동을 하는 것은 아니기 때문에 중앙조달인가, 분산조달인가 는 상대적인 개념이라고 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 중앙조달기관을 두는가, 그렇지 않은가는 많은 차이를 가져온다고 할 수 있다. 양자의 차이점으로는 다음과 같은 점을 들 수 있다. 중앙조달의 경우에 는 규모의 경제를 이룰 수 있고, 계약공무원의 전문성을 강화할 수 있는 장점이 있는 반면에, 대규모의 부패 사건이 일어날 수 있는 가능성도 그 만큼 커진다는 단점이 있다. 분산조달의 경우에는 소비자와 가까운 곳에 서 조달이 발생하므로 그만큼 수요 충족적인 조달이 이루어질 가능성이 높다는 장점이 있는 반면에, 부패 감시의 대상 기관이 넓어지게 되므로 30) 중앙조달기관에서 다른 중앙정부기관의 구매 활동을 대행하지 않고 각 정부기관 이 자체적으로 구매를 하는 시스템을 말한다.

36 공공조달과 노동정책의 연계 오히려 부패 방지 하기가 어려워지게 되는 단점이 있다는 것이다. 31) 우리나라에서는 중앙조달기관(조달청)이 존재함으로써 긍정적 측면이 부정적 측면에 비해서 많았다고 생각한다. 이러한 긍정적인 측면의 대표 적인 예로는 전자조달 시스템의 성공적인 정착을 들 수 있다. 조달청이 중심이 되어 전자조달 시스템을 구축하고 이를 다양한 수요기관들이 활 용할 수 있도록 함으로써 공공조달의 투명성과 효율성을 전반적으로 높 일 수 있게 되었기 때문이다. 최근 제정된 전자조달법도 이러한 조달청 중심의 전자조달 시스템을 보다 효과적으로 뒷받침하기 위한 것이라고 할 수 있다. 중앙조달기관의 존재는 다수공급자계약제도(MAS)와 같은 새로운 계 약 방식이 활용될 수 있는 좋은 환경을 구성한다고 할 수 있다. 다수공급 자계약제도는 각 공공기관의 다양한 수요를 충족하기 위하여 품질 성 능 효율 등에서 동등하거나 유사한 종류의 물품을 수요기관이 선택할 수 있도록 2인 이상을 계약 상대자로 하여, 납품실적이나 경영상태 등이 일정한 기준에 적합한 자를 대상으로 가격 협상을 통하여 계약을 체결하 고 수요 고객이 직접 나라장터 쇼핑몰에서 자유롭게 물품을 선택하여 사 용하는 계약 제도 라고 정의할 수 있다. 32) 이 제도는 2004년 12월 조달사 업에 관한 법률(이하 조달사업법) 시행령의 개정을 통해 본격적으로 실시 되었다. 공급계약자를 종전의 1품목 1인 계약자 에서 1품목 다수공급자 로 개 선한 것이 다수공급자물품계약제도의 특징이라고 할 수 있다. 이렇게 함 으로써 수요기관의 다양한 물품 선택권을 확보하고 제품 공급의 신속성 을 확보하는 한편, 적정한 가격에 고품질의 제품이 가능토록 하는 데에 이 제도의 취지가 있다. 이는 민간시장과 마찬가지로 고객의 선택권 을 존중함으로써 재정 운용의 효율성 을 높이기 위한 제도로 볼 수 있다. 33) 31) 이에 관해 자세히는 OECD(2000), Centralised and Decentralised Public Procurement [CCNM/SIGMA/ PUMA108]. 32) 우리나라의 다수공급자계약제도는 이 중 물품과 용역에만 적용되는 계약 방식 이다. 33) 이에 관해 자세히는 김대인(2008.5), 다수공급자 물품계약에 있어서 경쟁원리의 실현, 경쟁법연구 제17권, 한국경쟁법학회.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 37 이 제도는 계약기관(Contracting Agency)과 수요기관(Ordering Agency)이 분리되는 방식이기 때문에 중앙조달기관이 존재할 때 보다 효율적으로 운영될 수 있는 제도라고 할 수 있다. 중앙조달이 활성화되어 있다는 점은 노동정책과 공공조달의 연계가 전 국적으로 통일적으로 이루어질 수 있는 가능성이 큼을 보여준다. 또한 전 자조달이 활성화되어 있으므로 노동정책과 공공조달의 연계가 효율적으 로 이루어지기 위해서는 전자조달의 특성을 잘 반영할 필요가 있다는 시 사점을 제공한다. 제2절 공공조달의 규모 1. 주요 선진국의 공공조달 현황 : 조달통계를 중심으로 가. 미 국 단일 정부 조달 규모로는 세계 최대 규모인 미국 연방정부 조달 규모 는 2011년 회계연도 34) 기준으로 5,368억 달러를 기록했으며, 이는 우리나 라 연간 조달 규모(약 100조 원)의 약 6배에 달하는 금액이다. 2011년 회계연도 기준으로 가장 조달 금액이 큰 부처는 약 3,800억 달 러를 집행한 국방부로 미 연방 조달 금액의 70%를 차지하고 있으며, 250 억 달러를 집행한 에너지부, 150억 달러를 집행한 보건사회복지부, 120억 달러를 집행한 미 연방 조달청 GSA 35) 등이 그 뒤를 잇고 있다. 미 연방정부 조달시장의 70%를 국방 분야가 차지하고 있기 때문에 연 방정부의 구매 품목 중 가장 높은 부분을 차지하는 품목 역시 항공기, 무 기 등의 국방 분야가 대부분이다. 그렇지만 이들 품목은 대부분 WTO 정 34) 미국의 회계연도(Fiscal Year)는 매년 10월 1일에 시작하여 이듬해 9월 30일에 끝 난다. 35) GSA(General Service Administration).

38 공공조달과 노동정책의 연계 부조달협정(GPA) 미 양허 품목으로 지정되어 있으며, 상호 국방조달 양 해각서(MOU)를 체결한 유자격 국가 36) 에 한하여 예외를 인정해 주고 있다. 미 국방부는 특별한 경우를 제외하고는 외국산 구매를 하지 않기 때문 에 미국과 상호 국방조달 양해각서(MOU)를 체결하지 않은 우리나라는 국 방 조달시장 진출에 제약이 따른다. FCT(Foreign Comparative Testing) 37) 나 REF(Rapid Equipping Force) 38) 등의 프로그램을 활용하여 진출하는 방안이 있긴 하지만 이러한 프로그램은 여러 단계의 복잡한 진행 절차 및 테스트를 거쳐야 납품이 가능하다. [그림 2-6] 미국 연방정부 주요 부처별 조달 금액 (단위 : 십억 달러) 자료 : 미국 연방지출정보 사이트(www.usaspending.gov). 36) 미국의 상호 국방조달 체결국 : 벨기에, 캐나다, 덴마크, 프랑스, 독일, 그리스, 이 탈리아, 영국, 룩셈부르크, 네덜란드, 노르웨이, 포르투갈, 스페인, 터키 등 14개국. 37) FCT(Foreign Comparative Testing) : 미 국방부 및 각 군에서 긴급한 수요를 충족시키기 위해 동맹국이나 기타 우호 국가에서 개발된 미군의 개발품목(Non developmental items)을 대상으로 자체적인 검사외 현장 검증을 거쳐 작전 운용 상의 요구사항을 충족하는지 여부를 평가하고, 합격된 품목을 구매하여 운용하는 프로그램. 현재 우리나라의 일부 방산업체들이 이 프로그램을 통하여 미 국방부 에 납품을 하고 있다. 38) REF(Rapid Equipping Force) : 전투 현장에서 단시간 내 전투력 향상을 위해 새 로운 무기나 장비를 신속하게 배치하고자 미 육군에서 사용하고 있는 특별 구매 정책을 말한다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 39 <표 2-5> 미국 공공조달 주요 금액 품목 및 주요 발주 부처 순위 NAICS 39) 코드 품목명 금액(백만 달러) 주요 발주부처 1 561210 시설물 유지보수 용역 13,437 에너지부 2 541710 3 541611 물리, 생명공학 분야 R&D 행정관리 및 일반관리 분 야 용역 11,018 에너지부, NASA 6,851 보건사회복지부 4 541519 컴퓨터 관련 기타 용역 6,703 국토안전부 5 236220 6 541512 상업용 혹은 기관용 건물 건설 컴퓨터 시스템 디자인 용역 6,699 6,613 내무부, 보훈부, 조달청 조달청, 보건사회복지부 7 541990 과학, 전문기술 관련 용역 5,052 에너지부 8 541330 엔지니어링 용역 4,666 NASA, 교통부 9 424210 각종 의약품 관련 도매 3,916 보훈부, 법무부 10 423940 시계, 보석, 귀금속 도매 3,678 재무부, 법무부 자료 : FPDS 미연방조달통계시스템(www.fpds.gov). 2011년 회계연도 연방정부 부처 조달 금액 중 서비스 조달은 2,686억 달러로 전체의 50%를 차지했으며, 물품 분야는 2,116억 달러로 39.5%, 연 구 개발(R&D) 분야가 565억 달러로 약 10.5%를 차지했다. 이 중 국방 조달을 제외하고 가장 많이 발주한 분야는 시설물 유지 관리 용역으로 동년도 발주 규모는 약 134억 달러였으며, 이 서비스를 가장 많이 발주한 부처는 에너지부(Dept. of Energy)였다. 한편, 최근 3년간 GSA MAS(다수공급자계약제도)의 연평균 매출액은 약 382억 달러이며, 이는 미국 연방정부 한 해 조달 규모의 약 8%에 해당 한다. 2012년 7월 기준 GSA MAS에서 체결된 계약건수는 약 21,400여 건이며, 등록된 벤더 수는 약 18,000여 개다. 39) NAICS(North American Industry Classification System) : 북미산업분류코드로 미국을 비롯한 북미 3개국(캐나다, 멕시코)이 공동으로 사용하고 있는 산업분류 코드다.

40 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 2-7] 연도별 미국 MAS 계약 금액 [그림 2-8] 최근 미국 MAS 서비스 분야 실적(3년 평균) 나. EU 1) EU 공공조달시장 규모 가) EU 회원국의 공공공사, 물품 및 서비스에 대한 총 지출 EU 27개국의 정부, 공공부문 및 유틸리티 분야 공급자에 의한 공공공

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 41 사, 물품 및 서비스에 대한 총 지출(이하 공공조달)의 규모는 2009년 약 2 조 2,884억 유로로 2008년 대비 5.7% 증가하였으며, 2005년 이후 지속적 이면서도 완만한 성장세를 보이고 있다. <표 2-6> EU 회원국별 총 지출액 (단위 : 십억 유로) 2005 2006 2007 2008 2009 독일 362,11 375,61 399,05 419,26 461,84 프랑스 303,30 315,63 328,90 342,14 367,27 영국 316,75 356,90 365,40 344,89 324,91 이탈리아 204,49 212,99 215,12 221,49 241,15 스페인 126,88 142,49 160,84 164,50 194,96 네덜란드 123,65 136,92 146,20 156,09 176,85 오스트리아 45,35 44,46 49,45 54,81 60,89 스웨덴 51,32 55,43 59,08 60,74 59,28 폴란드 39,03 50,33 56,66 67,65 56,43 벨기에 49,75 46,94 48,67 51,95 55,91 덴마크 29,61 32,08 33,79 35,47 39,17 체코 20,39 30,21 32,14 37,54 36,50 핀란드 25,27 26,75 28,89 31,54 33,32 포르투갈 23,18 24,00 27,10 29,21 32,17 루마니아 n/a n/a 27,18 27,89 27,72 아일랜드 19,79 22,13 26,09 27,80 27,56 그리스 18,72 2,023 22,67 22,84 26,28 헝가리 16,33 19,41 21,98 21,09 20,77 슬로바키아 877 11,36 13,98 15,89 13,96 불가리아 n/a n/a 4,72 5,67 6,41 슬로베니아 4,08 6,03 5,22 5,80 6,04 룩셈부르크 4,16 4,48 5,01 5,41 5,90 리투아니아 2,81 3,98 5,05 5,62 4,69 라트비아 2,11 2,68 3,38 3,62 3,15 에스토니아 2,10 2,27 2,67 2,92 2,60 사이프러스 1,53 1,73 1,65 1,80 1,91 몰타 76 76 76 87 80 전 체 1,802,23 1,945,80 2,091,63 2,164,47 2,288,44 자료 : European Commission(2010), Public Procurement Indicators 2009.

42 공공조달과 노동정책의 연계 EU 27개국의 공공조달 규모에는 전력 생산을 위한 연료, 군수물자, 대 지 및 건물의 구입뿐만 아니라 EU 하한선 이하의 모든 계약으로 인한 지 출이 포함되어 있으며, EU 공공조달지침의 적용을 받지 않는 계약에 의 한 지출까지도 포함하고 있다. 또한, 보험기금 또는 정부에 의하여 지출 되는 건강 및 의료비용뿐만 아니라 공공기관/비공공기관을 통한 공공교 통에 대한 비용도 포함하고 있다. EU 회원국별 공공조달의 규모를 살펴보면, 독일이 약 4,618억 유로로 EU 27개국 공공조달 규모의 약 20.2%를 차지하고 있고, 그 다음이 영국 프랑스 이탈리아 스페인의 순이고, 이들 5개국이 EU 27개국 공공 조달 규모의 약 69.5%를 차지하고 있다. 나) TED(EU 통합공공조달 입찰공고 시스템)에 공고된 입찰가치 EU 집행위원회가 TED에 공고된 입찰에 대한 정보를 기준으로 EU 전 체 및 각 회원국의 입찰가치를 측정한 결과, 2009년 TED에 공고된 입찰 의 총 가치는 약 4,204억 유로이고, 2005년 이후 TED에 공고된 입찰가치 는 점차 높아지고 있는 추세다. [그림 2-9] TED에 공고된 EU 입찰가치 자료 : European Commission(2010), Public Procurement Indicators 2009.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 43 [그림 2-10] EU 회원국별 TED에 공고된 입찰가치 자료 : European Commission(2010), Public Procurement Indicators 2009. [그림 2-11] EU 회원국별 GDP 대비 TED에 공고된 입찰가치 비율 자료 : European Commission(2010), Public Procurement Indicators 2009. EU 회원국 중 영국이 약 968억 유로로 TED에 공고된 EU 27개국 입 찰가치의 약 23%를 차지하고 있고, 그 다음으로 프랑스 731억 유로 이 탈리아 386억 유로 스페인 354억 유로 독일 341억 유로의 순이다. EU 27개국 전체의 공공공사, 물품 및 서비스의 총 지출액(공공조달 규 모)과 TED에 공고된 EU 27개국 전체의 입찰가치를 비교하여 보면, TED에 공고된 입찰가치는 EU 27개국 전체의 공공조달 규모의 18.3%에 해당한다.

44 공공조달과 노동정책의 연계 <표 2-7> EU 회원국별 TED 입찰공고건수 2005 2006 2007 2008 2009 몰타 101 167 187 106 311 룩셈부르크 465 334 336 369 390 에스토니아 248 356 382 514 417 사이프러스 342 305 386 446 496 라트비아 776 824 1,068 1,023 694 슬로바키아 559 514 505 619 813 아일랜드 1,376 1,592 1,801 1,572 1,292 슬로베니아 572 752 1,161 1,240 1,310 불가리아 n/a n/a 953 1,777 1,323 리투아니아 1,462 1,433 1,675 1,637 1,340 포르투갈 1,368 1,229 1,246 1,445 1,539 덴마크 1,456 1,698 1,707 1,979 1,873 그리스 3,125 4,390 3,485 2,970 2,662 체코 2,396 2,126 2,449 2,419 2,687 헝가리 1,994 2,138 1,904 2,354 2,777 핀란드 1,663 1,839 2,198 2,746 2,963 오스트리아 2,701 2,587 2,971 3,188 3,089 루마니아 n/a n/a 5,650 5,480 3,859 스웨덴 3,455 4,007 3,909 3,936 4,185 네덜란드 2,811 3,406 3,743 3,972 4,340 벨기에 2,563 3,006 3,553 4,450 4,371 이탈리아 10,434 9,693 9,400 9,716 9,410 스페인 7,274 9,193 9,909 10,843 11,469 영국 12,665 12,669 12,849 13,360 13,182 폴란드 12,320 10,418 11,081 13,362 14,161 독일 15,798 16,028 16,196 17,377 20,694 프랑스 39,999 43,420 41,987 42,548 43,180 전 체 127,923 134,124 142,691 151,448 154,827 자료 : European Commission(2010), Public Procurement Indicators 2009. EU 회원국별 공공조달 규모와 TED에 공고된 입찰가치를 비교해 보 면, 영국이 29.8%, 프랑스 19.9%, 이탈리아 16%, 스페인 18.2%, 독일 7.4%에 해당하는 가치의 입찰을 TED에 공고하고 있다. 2009년 EU 27개국 전체의 GDP 대비 TED에 공고된 입찰 추정치의 비

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 45 율은 약 3.6%에 해당하며, EU 회원국별 GDP와 각 회원국의 TED에 공 고된 입찰가치의 비교는 먼저, 각 EU 회원국 GDP와 TED에 공고된 입찰 가치를 비교하면 영국 6.2%, 프랑스 3.8%, 스페인 3.4%, 이탈리아 2.5%, 독일 1.4%의 비율을 차지한다. 다) TED에 공고된 입찰건수 TED에 공고된 EU 27개국 전체의 입찰건수는 2009년 154,827건으로 2005년 이후 점차적으로 증가하는 추세에 있으며, EU 회원국 중 15개국 이 2008년 대비 TED 입찰공고건수가 증가하였다. 나머지 12개국은 입찰 공고건수가 감소하였으나 감소폭은 미미하였다. 2) EU 조달기관 EU 관보에 하한선 이상의 입찰공고를 하는 조달기관은 연간 3만 5천 개 이상이며, Directive 2004/18/EC Article 1은 조달기관에 대한 정의, Annex Ⅲ, Ⅳ에서는 계약당국들의 리스트를 제공하고 있다. EU 집행위 원회는 각 회원국 조달기관의 리스트를 업데이트하여 이에 대한 정보를 제공한다. 40) EU 조달기관을 유형별로 중앙정부(Central Government), 정부의 관 리 감독을 받는 기관(Agencies), 학교나 병원 등과 같이 공법상의 규율 을 받는 공공단체(Public Bodies), 지방정부(Local Authorities), 교통, 상 하수도 등과 같은 유틸리티 분야의 조달기관(Utilities), 기타로 구분하여 살펴보면, EU 하한선 이상의 공공계약에서 가장 큰 비중을 차지하는 것 은 지방정부다. 지방정부의 경우 2006년 30%, 2007년 34%, 2008년 25%로 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 그 다음이 공공단체(Public Bodies), 유틸리티(Utilities)로 매년 그 순위에는 변동이 없음을 알 수 있다. EU 집행위원회는 해마다 각 유형별 조달기관의 공공계약의 가치에 있 어서 그 순위가 거의 바뀌지 않고 있으며, 이는 계약의 가치 측면에서도 40) 현재 EU 집행위원회가 발표한 각 회원국들의 조달기관 리스트는 http://ec.europa.eu/ internal_market/publicprocurement/rules/current/index_en.htm에서 확인할 수 있다.

46 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 2-12] 조달기관별 낙찰액 기준 점유율 기타 유틸리티 분야의 조달기관 지방정부 공법상 규율받는 공공단체 정부의 관리 감독을 받는 기관 중앙정부 자료 : European Commission(2010), Evaluation of Smes Access to Public Procurement Markets in The EU. 마찬가지라고 보고 있다. 다만, 점유율에 차이가 있는 것은 상당한 규모 의 계약이 있었는가에 따른 것이라고 판단한다. 3) EU 조달품목 EU 계약낙찰공고(Contract Award Notices : CANs)를 살펴보면 가장 많은 비율을 차지하고 있는 계약 분야는 용역 및 물품으로, 2006~2008년 까지 용역과 물품에 대한 낙찰은 각각 40% 이상을 차지하고 있어 EU 하 한선 이상의 낙찰공고의 80% 이상을 점유하고 있다. 공사의 경우 약 16% 수준을 유지하고 있다. EU 낙찰가치를 기준으로 보면, 건수 대비 낙찰공고의 약 16~17%를 차지하고 있는 공사에 대한 낙찰가치가 전체의 약 40%를 차지하고 있으 며, 용역에 대한 낙찰공고의 전체 가치는 약 33~35%를 차지하고 있다. 물품의 경우는 약 25% 정도를 차지한다. EU 하한선 이상의 낙찰공고를 품목별로 살펴보면 낙찰공고가 가장 많 이 이루어지고 있는 품목은 기계 장비(machinery and equipment)로 전 체 입찰공고의 약 26~29%를 차지하고, 그 다음으로 기타 서비스(other services)가 약 23~24%, 비즈니스 서비스(business services)가 약 17~ 19%를 차지하고 있다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 47 2008년 낙찰공고건수 중 약 42%를 차지하고 있는 생필품 및 식료품, 제조물품, 기계 장비에 대한 입찰은 물품 공급에 대한 계약에 해당하는 데, 2008년 낙찰가치를 기준으로 EU 하한선 이상의 낙찰공고를 살펴보면 건설공사의 가치가 전체의 약 40%를 차지하고 있고, 그 다음이 기타 서 비스로 25%, 기계 장비가 17%를 차지하고 있다. [그림 2-13] 계약 대상에 따른 낙찰 비중(건수/가치) 건수 가치 물품 용역 공사 자료: European Commission(2010), Evaluation of Smes Access to Public Procurement Markets in The EU. [그림 2-14] 품목별 낙찰공고건수( 上 ) 및 가치( 下 ) 건설 제조물품 비즈니스 서비스 생필품 식료품 기계 장비 기타 서비스 자료: European Commission(2010), Evaluation of Smes Access to Public Procurement Markets in The EU.

48 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 2-15] EU 회원국의 계약 대상별 낙찰가치 비중(2006~2008년 총합) 물품 용역 공사 자료 : European Commission(2010), Evaluation of Smes Access to Public Procurement Markets in The EU. EU 개별 회원국별로 2006~2008년 전체 낙찰가치를 기준으로 하여 EU 하한선 이상의 낙찰가치를 계약 대상에 따라 비교하면 먼저, 공사부문이 가장 높은 비중을 차지하는 국가는 룩셈부르크(79%), 그리스(69%), 포르투 갈(66%), 스페인(57%)의 순이고, 물품에 대한 입찰가치가 가장 높은 EU 회원국은 몰타(88%), 키프로스(50%), 불가리아(46%), 덴마크(46%)의 순이 며, 용역의 경우는 영국(45%), 덴마크(40%), 슬로바키아(39%)의 순이다. 2008년 EU 개별 회원국의 품목별 낙찰가치를 살펴보면 건설공사의 낙 찰가치가 가장 높은 나라는 룩셈부르크(71%), 포르투갈(57%), 그리스 (56%), 스페인(55%)의 순서이며, 기계 장비의 경우는 슬로베니아(39%), 몰타(33%), 불가리아(31%)가 EU 회원국 중 가장 높은 낙찰가치를 차지 하는 국가다. 기타 서비스의 경우는 에스토니아(44%), 덴마크(42%)가 높 은 비중을 차지하고 있는 국가다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 49 [그림 2-16] EU 개별 회원국의 품목별 낙찰가치 비중 건설 제조물품 비즈니스 서비스 생필품 식료품 기계 장비 기타 서비스 자료 : European Commission(2010), Evaluation of Smes Access to Public Procurement Markets in The EU. 영국의 경우 EU 하한선 이상의 낙찰가치 중에서 건설공사(29%), 기타 서 비스(30%)가 60%의 비중을 차지하고 있으며, 그 다음으로 비즈니스 서비스 가 20%를 차지하고 있다. 독일의 경우 건설공사(43%), 기타 서비스(20%), 기계 장비(19%)의 순이며, 프랑스는 건설공사(44%), 기타 서비스(23%)의 순이고, 기계 장비(14%), 비즈니스 서비스(12%)가 비슷한 점유율을 보이 고 있다. 이탈리아는 건설공사(31%), 기타 서비스(38%), 기계 장비(19%) 의 순이고, 스페인은 건설공사(55%), 기타 서비스(22%)의 순이다.

50 공공조달과 노동정책의 연계 2. 우리나라 공공조달 현황 : 조달통계를 중심으로 가. 공공조달시장의 규모 우리나라 공공기관들의 공공구매 41) 실적과 조달청을 통한 정부 조달 사업 실적을 통해 공공조달의 규모와 추이에 대해 살펴보면 <표 2-8>과 같다. <표 2-8> 공공구매와 조달계약 규모(한국) 국내총생산 (명목GDP) 실적 공공구매 조달계약 GDP 대비 비중 실적 공공구매 대비 비중 (단위 : 억 원, %) GDP 대비 비중 2000 6,032,360 635,822 10.5 171,861 27.0 2.8 2001 6,514,153 667,419 10.2 202,465 30.3 3.1 2002 7,205,390 684,515 9.5 205,042 30.0 2.8 2003 7,671,137 742,273 9.7 219,857 29.6 2.9 2004 8,268,927 767,633 9.3 241,677 31.5 2.9 2005 8,652,409 832,124 9.6 285,390 34.3 3.3 2006 9,087,438 837,586 9.2 377,842 45.1 4.2 2007 9,750,130 920,352 9.4 464,467 50.5 4.8 2008 10,264,518 1,009,364 9.8 518,319 51.4 5.0 2009 10,630,591 1,222,846 11.5 688,990 56.3 6.5 2010 10,403,118 1,043,997 10.0 525,797 50.4 5.1 2011 10,815,939 998,494 9.2 477,627 47.8 4.4 2012 11,040,170 1,063,598 9.6 467,252 43.9 4.2 자료 : 조달청, 조달통계(2012년 12.31 기준) (http://www.pps.go.kr/) 중소기업청, 2013년도 중소기업제품 공공구매목표 (http://www.smba.go.kr/) 한국은행 통계시스템(http://ecos.bok.or.kr/) 41) 공공구매는 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관 등 공공기관이 구매하는 것을 지칭한다. 우리나라는 2006년부터 중소기업 공공구매제도를 시행하고 있는데, 이 제도는 공공기관 중소기업제품 구매촉진제도의 총괄적인 성격을 띠는 제도로서, 개별 공공기관이 중소기업제품에 대한 구매 목표를 설정하고 목표 달성을 위해 적극적으로 노력하도록 유도하는 제도다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 51 우리나라의 공공구매 실적은 2000년 63조 5,822억 원에서 2012년 106조 3,598억 원으로 2000년 대비 67.3%에 달하는 42조 7,776억 원이 증가하였 다. 공공구매가 국내총생산에서 차지하는 비중은 2000년에는 10.5%, 2012 년에는 9.6%에 이르고 있다. 공공구매가 GDP의 9~11%대에 이르는 매 우 높은 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다. 조달청을 통한 정부 조달사업의 규모는 매년 증가하고 있는데, 2000년 17조 1,861억 원에서 2012년에는 3배 가까이 증가하여 46조 7,252억 원에 달하고 있다. 이에 따라 조달계약이 국내총생산에서 차지하는 비중도 점 차 증가하여 2000년 2.8%에서 2012년 4.2%로 증가하였다. <표 2-9> 공공조달 등록업체 수(조달청) 2007 2008 2009 2010 2011 2012.12 전체(중복 허용) 162,575 209,270 262,411 261,314 291,245 323,003 전체(중복 제외) 121,349 152,812 191,643 195,022 218,719 243,621 내자 61,036 84,506 107,450 106,013 120,580 136,203 전 체 외자 용역 3,601 34,871 4,492 48,871 5,272 66,137 5,127 74,699 5,487 86,705 5,782 99,437 시설공사 비축 62,656 298 70,259 931 82,023 1,303 74,795 425 77,682 512 80,640 619 국외 113 211 226 255 279 322 중소 기업 및 비 영리 법인 소 계 161,285 207,847 260,973 259,871 289,068 319,853 내자 60,495 83,905 106,864 105,432 119,694 134,932 외자 3,534 4,425 5,205 5,069 5,417 5,675 시설공사 62,389 69,964 81,715 74,483 77,226 80,008 용역 34,514 48,444 65,696 74,235 85,973 98,332 비축 255 925 1,294 424 506 611 국외 98 184 199 228 252 295 소 계 1,290 1,423 1,438 1,443 2,177 3,150 내자 541 601 586 581 886 1,271 대 외자 67 67 67 58 70 107 기 시설공사 267 295 308 312 456 632 업 용역 357 427 441 464 732 1,105 비축 43 6 9 1 6 8 국외 15 27 27 27 27 27 자료 : 조달청, 조달통계(2012. 12. 31 기준) (http://www.pps.go.kr/).

52 공공조달과 노동정책의 연계 공공구매 실적을 공공기관 유형별로 살펴보면, 중앙 및 지방행정기관 이 2009년에 71조 1,246억 원, 2012년에 54조 9,822억 원을 구매해 그 비 중이 줄어든 반면, 공기업 등을 포함하는 공공기관의 경우 2009년에 51 조 378억 원에서 2012년에 51조 3,774억 원으로 구매 비중이 약간 증가하 였다. 조달청의 공공조달 등록업체 수는 2012년 12월 현재 32만 3천여 업체 이며, 그 중 대기업을 제외한 중소기업(비영리법인 포함)이 31만 9천여 업체로 약 98.7%를 차지한다. 특히 근로조건의 제고를 위한 정책적 접근 의 필요성이 큰 중소기업의 공공조달 참여 비율이 상당히 높아, 동 정책 의 도입 시 파급효과가 클 수 있는 상황임을 엿볼 수 있다. 나. 물품 및 용역계약 분야 공공구매 실적을 분야별로 살펴보면, 공사가 2009년의 경우 73조 5,551 억 원(60.2%)으로 전체 공공구매의 절반 이상을 차지하고, 물품 35조 5,328억 원(29.1%), 용역 13조 1,966억 원(10.8%)의 순으로 나타났는데, <표 2-10> 공공기관별 구매 실적 총 괄 물 품 공 사 용 역 (단위 : 백만 원, %) 2009 실적 2010 실적 2011 실적 2012 실적 총구매(A) 총구매(A) 총구매(A) 총구매(A) 행정기관 합계 71,246,759 54,720,788 51,477,502 54,982,290 공공기관 합계 51,037,882 49,678,914 48,371,891 51,377,491 전 체 122,284,642 104,399,702 99,849,393 106,359,781 행정기관 합계 25,810,389 19,824,848 17,018,255 19,077,462 공공기관 합계 6,312,468 8,754,480 9,994,249 11,548,770 전 체 35,532,823 28,579,328 27,012,504 30,626,232 행정기관 합계 39,144,829 27,689,808 26,376,135 27,274,601 공공기관 합계 34,410,360 33,591,941 30,413,313 31,266,556 전 체 73,555,190 61,281,749 56,789,448 58,541,157 행정기관 합계 6,291,542 7,206,135 8,083,107 8,630,227 공공기관 합계 6,905,088 7,332,497 7,964,325 8,562,165 전 체 13,196,630 14,538,632 16,047,432 17,192,392 자료 : 중소기업청, 2013년도 중소기업제품 공공구매목표 (http://www.smba.go.kr/)

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 53 <표 2-11> 물품 및 용역계약의 계약방법별 비중 (단위 : 억 원, %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012.12 전 체 132,295 150,556 188,353 173,495 179,378 199,369 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 전 체 97,919 110,042 134,509 132,872 141,768 158,541 (74.0) (73.1) (71.4) (76.6) (79.0) (79.5) 73,497 76,876 87,003 74,918 67,993 71,097 일반경쟁 경쟁 (55.6) (51.5) (46.2) (43.2) (37.9) (35.7) 내자 계약 368 297 116 366 255 249 지명경쟁 (0.3) (0.2) (0.1) (0.2) (0.1) (0.1) 24,054 32,869 47,390 57,588 73,520 87,195 제한경쟁 (18.1) (21.8) (25.1) (33.2) (41.0) (43.7) 전 체 34,376 40,514 53,844 40,623 37,610 40,828 (26.0) (26.9) (28.6) (23.4) (21.0) (20.5) 수의 0 0 0-56 -17-4 단체수의 계약 (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) (0.0) 수의 34,376 40,514 53,844 40,679 37,627 40,832 (26.0) (26.9) (28.6) (23.4) (21.0) (20.5) 자료 : 조달청, 조달통계(2012. 12. 31 기준) (http://www.pps.go.kr/). <표 2-12> 조달청 계약방법별 내자구매 실적 내 MAS(다수공급자계약제도) 비중 (단위 : 억 원, %) 2006 2007 2008 2009 2010 2011.09.30 전 체 107,608 132,295 150,556 182,558 170,417 127,196 (100) (100) (100) (100) (100) (100) 총액계약 51,589 65,200 63,216 70,005 66,533 46,767 (48.0) (49.3) (42.0) (38.3) (39.0) (36.2) 소 계 56,019 67,095 87,340 112,553 106,884 82,429 (52.0) (50.7) (58.0) (61.7) (61.0) (63.8) 단가 14,836 35,251 44,354 60,706 56,222 41,067 MAS 계약 (13.8) (26.6) (29.5) (33.3) (33.0) (31.8) (종합 14,286 9,433 6,550 11,324 11,011 8,835 쇼핑몰) 3자단가 (13.3) (7.1) (6.3) (6.2) (6.5) (6.8) 일반단가 26,897 22,411 33,436 40,522 36,651 32,527 (24.9) (17.0) (22.2) (22.2) (21.5) (25.2) 자료 : 조달청 종합쇼핑몰 통계바인더 자료(2011.9)에서 재구성.

54 공공조달과 노동정책의 연계 2012년의 경우 4대강 사업 등 중요 국책사업 발주가 마무리되면서 공사 가 58조 5,411억 원(55.2%)으로 전체 공공구매 중 그 비중이 감소하였고, 물품이 30조 6,262(34.7%)억 원, 용역이 17조 1,924억 원(10.1%)을 차지하 였다. 계약방법에 따른 비중을 살펴보면, 물품 및 용역계약 중 일반경쟁이 55.6%, 지명경쟁이 0.3%, 제한경쟁이 18.1%, 수의계약이 26%를 차지한 다. 특히 근로조건의 준수를 낙찰의 평가 요소로 반영하였을 경우 55.6% 에 달하는 일반경쟁계약 분야에서 상당한 영향을 미칠 것이다. 한편, 조달청 내자구매 계약방법 중 다수공급자계약제도(MAS)의 비중 이 2011년 9월 현재 31.8%에 달하는데, 최소한의 계약이행능력을 사전에 평가하는 MAS 적격성 평가에 근로조건을 추가함으로써 근로조건을 상 습적으로 위반하는 문제 업체의 MAS 시장 참여 배제 또는 제한을 고려 할 수 있다. 이러한 다수공급자계약제도하에서는 근로조건의 충족 여부 를 요건으로 추가하는 경우 일부 품목에서 계약가능 업체 수가 줄어 경쟁 성이 낮아질 여지는 있으나, 적격성 통과 여부(업체 참여 제한)만이 문제 될 뿐이므로 개별 품목의 계약가격 상승에 크게 영향을 미치지 않을 것 이다. <표 2-13> 협상에 의한 계약체결 기준 내 제안서의 평가항목 및 배점 한도(제7조 관련) 평가항목 배점 한도 비 고 전 체 100 기술능력평가 기술, 지식능력 인력, 조직, 관리기술 사업수행계획 지원기술, 사후관리 수행실적 재무구조, 경영상태 상호협력 외주근로자 근로조건 등 80 각 평가항목의 배점 한도는 30점을 초과 하지 못함 입찰가격 평가 20 자료 : 기획재정부 계약예규.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 55 용역 분야와 관련해서는 현재 일반적인 가격입찰 제도가 아닌 협상에 의해 계약체결이 주로 이루어진다. 이 분야는 기획재정부 계약예규상의 협상에 의한 계약체결 기준 에 따른 제안서 평가항목에 근로조건에 대 한 반영이 가능하다. 근로조건 추가 시 일부 용역에서 참여가능 업체 수가 줄어들어 경쟁성 이 저하될 수는 있으나, 가격보다는 기술능력 우위의 평가 제도를 지닌 용역계약의 성격상 개별 용역의 계약가격 상승에 크게 영향을 미치지 않 을 것이다. 다. 시설공사계약 분야 시설공사계약 분야의 계약방법에 따른 비중을 살펴보면, 일반경쟁이 25.3%, 제한경쟁이 73%, 수의계약이 1.7%를 차지한다. 특히 근로조건의 준수를 낙찰의 평가 요소로 반영하였을 경우 73%에 달하는 제한경쟁계 약 분야에서 상당한 영향을 미칠 수 있다. <표 2-14> 시설공사계약의 계약방법별 비중 공사 계약 경쟁 계약 전 체 소계 일반경쟁 지명경쟁 제한경쟁 (단위 : 억 원, %) 2007 2008 2009 2010 2011 2012.12 144,053 136,360 238,994 200,937 150,329 140,085 (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) (100.0) 141,537 135,161 237,043 199,738 149,481 139,306 (98.3) (99.1) (99.2) (99.4) (99.4) (99.4) 36,514 6,597 14,470 14,122 15,352 17,423 (25.3) (4.8) (6.1) (7.0) (102) (12.4) 17 86 0 0 84 217 (0.0) (0.1) (0.0) (0.0) (0.1) (0.2) 105,006 128,478 222,572 185,616 134,045 121,666 (73.0) (94.2) (93.1) (92.4) (89.1) (86.8) 수의 계약 수의 2,516 1,199 1,952 1,199 848 779 (1.7) (0.9) (0.8) (0.6) (0.6) (0.6) 자료 : 조달청, 조달통계(2012년 12.31 기준) (http://www.pps.go.kr/)

56 공공조달과 노동정책의 연계 <표 2-15> 금액별 시설공사계약 현황(조달청) (단위 : 억 원) 전 체 100억 원 이상 50억 원 이상 100억 원 미만 10억 원 이상 50억 원 미만 10억 원 미만 2007 2008 2009 2010 2011 2012.12 건수 3,947 3,911 4,644 3,790 3,370 3,071 금액 121,425 109,840 263,536 148,401 111,233 96,383 건수 235 204 427 277 215 206 금액 95,572 83,326 226,280 116,630 82,329 68,824 건수 153 141 210 175 194 160 금액 10,841 9,770 15,190 12,790 13,916 11,813 건수 381 462 687 581 436 500 금액 9,882 10,926 14,913 12,865 9,501 10,542 건수 3,178 3,104 3,320 2,757 2,525 2,205 금액 5,130 5,815 7,153 6,116 5,487 5,204 자료 : 조달청, 조달통계(2012년 12.31 기준) (http://www.pps.go.kr/) <표 2-16> 계약금액별 입찰참가자 수 현황(조달청) (단위 : 개사) 2008 2009 2010 2011 2012 평균 1,000억 원 이상 43 35 38 45 76 47 500억 원 이상 1,000억 원 미만 63 76 76 97 66 75 300억 원 이상 500억 원 미만 116 113 95 113 235 134 100억 원 이상 300억 원 미만 195 301 329 421 454 340 50억 원 이상 100억 원 미만 697 381 286 246 248 371 30억 원 이상 50억 원 미만 332 320 263 400 354 333 20억 원 이상 30억 원 미만 520 435 549 615 482 520 10억 원 이상 20억 원 미만 891 735 797 706 729 771 5억 원 이상 10억 원 미만 1,418 1,088 992 949 880 1,065 5억 원 미만 422 436 463 439 454 442 전체 평균 470 392 389 403 398 409 자료 : 조달청, 조달통계(2012년 12.31 기준) (http://www.pps.go.kr/)

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 57 2012년 12월 현재 조달청 시설공사계약 중 100억 원 이상 연간 계약건 수는 206건에 계약금액은 6조 8,824억 원이고, 50억 원 이상 100억 원 미 만 계약건수는 160건에 1조 1,813억 원, 10억 원 이상 50억 원 미만 계약 은 500건에 1조 542억 원, 10억 원 미만 계약은 2,205건에 5,204억 원으로 100억 원 이상 계약건수는 많지 않으나 계약금액의 비중은 매우 크다. 한편, 최근 계약금액별 입찰 참여업체 수를 보면, 최저가낙찰제 대상 평균 1건당 47~134여 개사가 참여하며, 100억 원 이상 적격심사낙찰제 대상 공사는 평균 340여 개사, 100억 원 이하 적격심사낙찰제 대상 공사 는 평균 330~1,000여 개사가 참여하는데, 그 경쟁률이 상당히 높음을 알 수 있다. 이처럼 현재 공공건설 입찰 참여업체 수가 상당히 많아, 노동조건을 부 여하더라도 낙찰률 상승에 크게 영향을 미치지는 못할 것이다. 제3절 공공조달계약과 노동정책의 연계 현황과 문제점 1. 예정가격의 결정 국가계약법 시행령에서는 신규개발품이거나 특수규격품 등의 특수한 물품 공사 용역 등 계약의 특수성으로 인하여 적정한 거래실례가격이 없는 경우에는 원가계산에 의한 가격을 기준으로 하여 예정가격을 결정 하도록 하고 있다. 이 경우 원가계산에 의한 가격은 계약의 목적이 되는 물품 공사 용역 등을 구성하는 재료비 노무비 경비와 일반관리비 및 이윤으로 이를 계산한다(국가계약법 시행령 제9조제1항제2호). 이 비 목들 중에서 노무비는 계약목적물의 제조 시공 또는 용역 등에 소요되 는 공종별 노무량에 그 노임단가를 곱한 금액이다(국가계약법 시행규칙 제6조제1항제2호). 기획재정부 예규인 예정가격 작성기준에서는 노무비를 제조원가를 구 성하는 직접노무비, 간접노무비를 말한다고 규정하고 있다. 직접노무비는

58 공공조달과 노동정책의 연계 제조 현장에서 계약목적물을 완성하기 위하여 직접 작업에 종사하는 종 업원 및 노무자에 의하여 제공되는 노동력의 대가로서 기본급, 42) 제수 당, 43) 상여금, 퇴직급여충당금의 합계액으로 한다. 다만, 상여금은 기본급 의 연 400%, 제수당, 퇴직급여충당금은 근로기준법상 인정되는 범위를 초과하여 계상할 수 없다(제10조제1항). 간접노무비는 직접 제조작업에 종사하지는 않으나 작업 현장에서 보조작업에 종사하는 노무자, 종업원 과 현장감독자 등의 기본급과 제수당, 상여금, 퇴직급여충당금의 합계액 으로 한다(제10조제2항). 예정가격 작성기준 별표 2-1에서는 공사 원가계산 시 간접노무비 계산 방법을 규정하고 있다. 간접노무비=노무량 노무비단가 로 이루어지는데 여기서 노무비단가는 통계법 제4조의 규정에 의한 지정기관이 조사 공 표한 시중 노임단가를 기준으로 하며, 제수당, 상여금, 퇴직급여충당금은 근로기준법에 의거 일정 기간 이상 근로하는 상시근로자에 대하여 계상 한다. 제조업의 경우 중소기업중앙회에서 1990년부터 중소제조업 직종별 임금조사 를 실시하고 있는데, 여기서 파악된 중소제조업의 직종별 평균 조사노임이 노무비 산정의 기초자료로 활용되고 있다. 건설업의 경우 대 한건설협회에서 1994년부터 건설업 임금실태조사 를 실시하고 있는데, 여기서 파악된 건설근로자의 직종별 시중 노임단가가 공사의 가격산정기 준으로 사용되고 있다. 그런데 이러한 가격산정기준에도 불구하고 최저가낙찰제에 의해 전체 단가가 조정됨에 따라 공공계약에서 저임금을 발생시키는 주요 원인 중 의 하나로 작용하고 있다는 지적이 있다. 이 노임단가가 공정한 임금수준 인지 여부에 대한 판단을 유보하더라도, 이 노임단가가 지켜지기 위해서 는 조달청의 기업에 대한 감시 감독과 위반 시 제재조치가 취해져야 하 는데 현재는 조달계약 사업체에 대한 실태조사조차 이루어지지 않고 있 42) 통계법 제4조의 규정에 의한 지정기관이 조사 공표한 단위당 가격 또는 기획재 정부 장관이 결정 고시하는 단위당 가격으로서 동 단가에는 기본급의 성격을 갖 는 정근수당 가족수당 위험수당 등이 포함된다. 43) 기본급의 성격을 가지지 않는 시간외수당 야간수당 휴일수당 등 작업상 통상 적으로 지급되는 금액을 말한다.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 59 다는 점이 지적되고 있다. 44) 2. 입찰참가자격 사전심사(PQ심사) 국가계약법 시행령 제13조에서는 각 중앙관서의 장 또는 계약담당 공 무원은 입찰참가자의 자격을 미리 심사하여 경쟁입찰에 참가할 수 있는 적격자를 선정할 수 있으며, 적격자를 선정한 경우에는 선정된 적격자에 게 선정 결과를 통지하여야 한다고 규정하고 있다. 이러한 입찰참가자격 사전심사하는 경우에는 계약이행의 난이도, 이행실적, 기술능력, 재무상 태, 사회적 신인도 및 계약이행의 성실도 등 계약수행능력을 평가하는 데 에 필요한 요소들을 종합적으로 고려하여 심사기준을 정하여야 한다. 입찰참가자격사전심사요령(기획재정부 예규)에서는 입찰참가자격 사 전심사에 대해서 보다 상세한 규정을 두고 있다. 이에 따르면 사전심사는 경영상태 부문과 기술적 공사이행능력 부문으로 구분하여 심사하며, 경 영상태 부문의 적격요건을 충족한 자를 대상으로 기술적 공사이행능력 부문을 심사한다. 기술적 공사이행능력 부문은 시공경험 분야, 기술능력 분야, 시공평가 결과 분야, 지역업체 참여도 분야, 신인도 분야를 종합적 으로 심사하며, 적격요건은 평점 90점 이상으로 한다(동 요령 제6조제2항, 제4항). 기술적 공사이행능력 부문 분야별 심사항목 및 배점기준은 <표 2-17>과 같다. 이 표에서 볼 수 있듯이, 입찰참가자격 사전심사에서 근로조건과 관련 된 항목으로는 신인도 평가의 건설재해 및 제재 처분만이 포함되어 있고, 배점도 -2.0점에서 +2.0점 사이로 매우 작음을 알 수 있다. 45) 이처럼 입찰 참가자격 사전심사는 평가항목 및 배점의 변별력이 부족하여 사전심사 통과율이 98.9%에 이르는 등 제도의 실효성이 매우 낮다는 점이 지적되 고 있다. 46) 44) 황선자 이철(2009), 앞의 보고서, pp.110~111 참조. 45) 황선자 이철(2009), 위의 보고서, p.114 참조. 46) 이종서 외(2012), 앞의 보고서, p.115 참조.

60 공공조달과 노동정책의 연계 <표 2-17> 기술적 공사 이행능력부문 분야별 심사항목 및 배점기준 47) 심사 분야 심 사 항 목 분야별 배점 배점 항 목 별 한도 한도 전 체 100 100 가. 최근 10년간 당해 공사와 동일한 종류의 공사 실적 30 (34) 40 나. 최근 10년간 당해 공사와 유사한 종류의 공사 실 20 (45) 적(시공 중인 동종 공사실적 포함) (22) 다. 최근 5년간 토목 건축 전기 정보통신공사 또 10 는 플랜트공사의 실적 합계 (11) 1. 시공 경험 2. 기술능력 45 5. 신인도 +3-10 가. 당해 공사의 시공에 필요한 기술자 보유 현황 (해당 동종 경험기술자 우대) 나. 신기술개발 활용실적 다. 최근년도 건설부문 매출액에 대한 건설부문 기 술개발투자 비율 라. 기타 당해 공사 시공에 필요한 사항 3 3. 시공평가 결과 10 10 4. 지역업체참여도 5 5 가. 시공업체로서의 성실성 1) 최근 1년 동안 건설산업기본법에 정한 벌금 이 -2 상의 행정형벌, 영업정지, 영업 면허 등록취 소 처분 또는 과징금 부과를 받은 자 2) 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행 -2 령 제76조제1항 각 호에 따라 6개월 이상의 입 찰참가자격 제한을 받은 후 입찰참가자격 제한 기간 만료일로부터 당해 제한기간만큼의 기간 이 경과하지 아니한 자 <신설 2012.5.1.> 3) 기타 건설교통부 장관이 정한 건설업체의 부실 -5 벌점 기준에 해당되는 자(2012.7.9. 라목에서 이 동) 나. 하도급관련 사항 1) 최근 건설교통부 장관이 협력업자와의 협력관 계를 평가한 결과 그 실적이 우수한 자 2) 당해 계약에서의 표준계약서 사용 여부 표준하도급 계약서 사용 건설기계 임대차 표준계약서 사용 3) 최근 2년 동안 불공정하도급거래로 과징금 부 과를 받은 자(개정 2012.7.9) 4) 최근 2년 이내에 공정거래위원장으로부터 하도 급 상습 법위반자로 통보받은 자(개정 2012.7.9) 5) 동반성장위원회가 동반성장지수를 평가한 결과 그 실적이 우수한 자(신설 2012.7.9) 6) 공정거래위원회가 공정거래협약 이행실적을 평 가한 결과 그 실적이 우수한 자(신설 2012.7.9) 30 4 8 +2 +2 +1-7 -7 +2 +1 47) 입찰참가자격사전심사요령 [별표 2]

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 61 <표 2-17>의 계속 심사 분야 심 사 항 목 다. 건설재해 및 제재처분사항 1) 최근 3년간 노동부 장관이 산정한 환산재해율의 가중평균이 평균환산재해율의 가중평균 이하인 자 2) 최근 1년 동안 산업안전보건법 제30조제3항에 의한 산업안전보건관리비 사용의무를 위반하여 목적 외 사용금액이 1,000만 원을 초과하거나 사용내역서를 작성 보존하지 아니한 자 3) 최근 1년 동안 산업안전보건법 시행규칙 별표 1 제1호 및 제7호의 규정에 따른 산업재해발생 보고의무 위반건수가 배분된 자 4) 최근 1년 동안 환경관련법령에 의한 벌금 이상 의 행정형벌, 영업정지 영업취소처분 또는 과 징금 부과를 받은 자 1회 받은 자 2회 이상 받은 자 -1-2 -0.5-1 라. 녹색기술 관련사항 1) 녹색기술이나 녹색사업 인증서 또는 녹색전문기 업 확인서를 보유한 자(신설 2012.7.9) 2) 친환경 건축물 또는 건축물 에너지효율 2등급 이상 인증 실적을 보유한 자(신설 2012.7.9) +2 +2 3. 낙찰자 선정 국가계약법에서는 다음과 같이 세 가지의 낙찰방식을 규정하고 있다 (제10조). 1) 충분한 계약이행능력이 있다고 인정되는 자로서 최저가격으로 입찰 한 자 2) 입찰공고나 입찰설명서에 명기된 평가기준에 따라 국가에 가장 유 리하게 입찰한 자 3) 그 밖에 계약의 성질, 규모 등을 고려하여 대통령령으로 특별히 기 준을 정한 경우에는 그 기준에 가장 적합하게 입찰한 자 위와 같은 세 가지의 낙찰방식 중에서 1)의 최저가낙찰이 원칙적인 낙 찰방식이라고 할 수 있다. 국가계약법 시행령에서는 이러한 최저가낙찰

62 공공조달과 노동정책의 연계 의 경우 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자의 순으로 당해 계 약이행능력을 심사하여 낙찰자를 결정한다 고 규정하여 적격심사(계약이 행능력심사)를 거치도록 규정하고 있다(제42조제1항). 48) 여기서의 적격심사(계약이행능력심사)는 당해 입찰자의 이행실적, 기 술능력, 재무상태, 과거 계약이행 성실도, 자재 및 인력조달가격 하도급 관리계획 외주근로자 근로조건 이행계획의 적정성, 계약질서의 준수 정 도, 과거 공사의 품질 정도 및 입찰가격 등을 종합적으로 고려하여 기획 재정부 장관이 정하는 심사기준에 따라 세부심사기준을 정하여 적격 여 부를 심사하며, 그 심사 결과 적격하다고 인정되는 경우 낙찰자로 결정한 다(동법 시행령 제42조제5항). 계약담당 공무원은 적격심사의 종합평점이 92점 이상이면 이를 낙찰자 로 결정하여야 한다. 다만, 추정가격이 100억 원 미만 공사의 경우에는 종 합평점이 95점 이상이어야 낙찰자로 결정한다(적격심사기준 제8조). 적격 심사항목 및 배점한도는 <표 2-18>과 같다. <표 2-18> 추정가격이 100억 원 이상인 공사의 적격심사항목 및 배점한도(제5조 관련) 49) 심사 분야 심사항목 배점한도 전 체 100 70 시공 경험 PQ심사항목을 이용 (40) 기술능력 시공평가 결과 당해공사 수행능력 경영상태 신인도 하도급관리계획의 적정성 하도급 금액의 적정성 (14) 자재 및 인력조달가격의 재료비 및 노무비의 적 (16) 적정성 정성 <삭 제> 입찰가격 30 48) 각 중앙관서의 장 또는 계약담당 공무원은 제1항에 불구하고 추정가격이 300억 원 이상인 공사 입찰의 경우에는 예정가격 이하로서 최저가격으로 입찰한 자부터 입 찰금액의 적정성을 심사하여 낙찰자를 결정한다(국가계약법 시행령 제42조제4항). 49) 적격심사기준 [별표]

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 63 위와 같은 적격심사기준에서 근로조건과 관련되는 것은 PQ심사항목과 연계된 신인도 부분과 자재 및 인력조달가격의 적정성에서 노무비의 적 정성 부분이라고 할 수 있다. 그러나 전반적으로 보면 적격심사에서 대 부분이 만점을 받음에 따라 제도의 실효성이 낮다는 평가가 있다. 50) <표 2-19> 종합심사제 낙찰자 선정방식(안) * 종합심사제의 낙찰자 선정방식(정부안) 1 가중치방식 평가 분야(공사수행능력, 입찰가격, 사회적 책임)별 가중치를 부여하여 합산 점수가 가장 높은 자를 낙찰 예정자로 결정 배치기술자 현장소장 10 20% 평가 분야 가중치 평가항목 배점비중 평가 분야 가중치 평가항목 배점비중 시공 시공실적 20 30% 가격 전문성 매출액 비중 5 10% 점수 30 60점 공사 건설 인력 고용 10 30% 수행 30 60점 세부책임자 10 20% 사회 공정거래 20 40% 책임 5 10점 능력 시공평가 20 30% 중소업체 점수 참여 10 30% 시공역량 건설안전 10 30% 입찰등급제 10 20% 소계 100% 소계 100% 계 100점 2 기술점수 조정방식 해당입찰자의공사수행능력점수 (가격점수 + 사회책임점수) ( ) 공사수행능력총배점 3 가격점수 조정방식 (공사수행능력점수 + 사회책임점수) (가격점수/100) 자료 : 공공 공사 입 낙찰제도 개선 공청회 자료집, 2013.8.21.(국회 국가재정연구포 럼, 기획재정부, 국토교통부) 50) 이종서 외(2012), 앞의 보고서, p.115 참조.

64 공공조달과 노동정책의 연계 한편, 2013년 8월 기획재정부는 공공 공사의 입 낙찰제도 개선방안을 발표 51) 하면서, 낙찰 과정에도 근로조건 등 사회적 책임을 적절하게 반영 한 종합심사제 시행방안을 마련하였다. 즉, 낙찰기준에 근로조건, 공정거 래, 중소업체 참여, 건설안전 등 사회적 가치를 포함시키는 것이다. 우선, 고용과 관련해서는 입찰업체의 고용창출 정도 및 고용안정성 등을 평가 하는데, 최근 3년 평균 상시근로자 증가율, 고용안전망 확충 정도, 임금체 불 여부 등을 반영할 예정이다. 다음으로, 공정거래와 관련해서는 건설산 업의 건전한 발전을 도모할 수 있는 공정거래지수를 활용하여, 하도급 거 래 적정성, 입찰 담합 여부, 공정거래 자율준수 등을 반영한다. 또한, 중소 업체 참여와 관련해서는 공동수급체 구성 시 중소업체, 지역 소재 업체의 참여 정도를 평가한다. 마지막으로 건설안전과 관련해서는 산업 현장 근 로자의 생명 안전을 실질적으로 보호할 수 있는 지표를 개발하여 단계 적으로 적용하기로 하였다. 4. 계약이행 용역계약 일반조건에 의하면 계약 상대자는 당해 계약의 이행을 위하 여 채용한 근로자에 대하여 최저임금법 제6조제1항 및 제2항과 근로기준 법 제42조를 준수하여야 한다(제11조제3항). 계약담당 공무원은 당해 계 약의 적정한 이행을 확보하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 계약문 서에 의하여 스스로 감독하거나 소속공무원에게 그 사무를 위임하여 감 독을 하여야 한다(제12조제1항). 또한 계약담당 공무원은 계약 상대자가 당해 계약이행과 관련하여 계 약상대자가 최저임금법 제6조제1항 및 제2항 또는 근로기준법 제42조를 위반하여 최저임금법 제28조 또는 근로기준법 제112조에 따라 처벌을 받 은 경우에는 당해 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지할 수 있다(용 역계약 일반조건 제29조제1항제6호). 이에 대하여는 이러한 계약해지조항은 강제조항이 아니어서 실효성이 51) 공공 공사 입 낙찰제도 개선 공청회 자료집, 2013.8.21.(국회 국가재정연구포 럼, 기획재정부 국토교통부)

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 65 적은 규정이 될 가능성이 크다는 지적이 있다. 52) 5. 입찰참가자격 제한 국가계약법은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염 려가 있거나, 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대해서는 2년 이내의 범위에서 대통령령이 정하는 바에 따라 입찰참가자 격을 제한할 수 있도록 규정하고 있다(제27조제1항). 이 중에서 근로조건 과 관련 있는 것으로는 크게 두 가지다. <표 2-20> 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 53) 제한 사유 제재기간 7. 영 제76조제1항제5호에 해당하는 자 가. 안전대책을 소홀히 하여 사업장 근로자 외의 공중에게 생명 신 1년 체상의 위해를 가한 자 나. 안전대책을 소홀히 하여 사업장 외의 공중에게 재산상의 위해를 6월 가한 자 다. 사업장에서 산업안전보건법에 따른 안전ㆍ보건 조치를 소홀히 하여 근로자가 사망하는 재해를 발생시킨 자 (1) 동시에 사망한 근로자 수가 10인 이상 1년 6월 (2) 동시에 사망한 근로자 수가 6인 이상 10인 미만 1년 (3) 동시에 사망한 근로자 수가 2인 이상 6인 미만 6월 8. 영 제76조제1항제6호에 해당하는 자 가. 계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아 6월 니한 자 나. 삭제 <2010.7.21> 다. 공동계약에서 정한 구성원 간의 출자비율 또는 분담 내용에 따라 시공하지 아니한 자 (1) 시공에 참여하지 아니한 자 3월 (2) 시공에는 참여하였으나 출자비율 또는 분담 내용에 따라 시공 1월 하지 아니한 자 라. 영 제52조제1항 단서에 따라 공사이행보증서를 제출하여야 하는 1년 자로서 동 공사이행보증서 제출의무를 이행하지 아니한 자 마. 영 제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리 1월 계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항을 지키지 아니한 자 52) 이종서 외(2012), 앞의 보고서, p.115 참조. 53) 국가계약법 시행규칙 [별표 2]

66 공공조달과 노동정책의 연계 1) 계약의 이행에 있어서 안전대책을 소홀히 하여 공중에게 위해를 가 한 자 또는 사업장에서 산업안전보건법에 의한 안전 보건 조치를 소홀히 하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 가한 자(국가계 약법 시행령 제76조제1항제5호) 2) 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(제19조에 따른 부대입찰에 관한 사항, 제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항과 제72 조 및 제72조의 2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함) 하 지 아니한 자(국가계약법 시행령 제76조제1항제6호) 이 두 가지 사유와 관련한 구체적인 입찰참가자격 제한기준은 <표 2-20>과 같다. 위와 같이 근로조건과 관련하여 입찰참가자격 제한이 1월~1년 6월 사 이로 되어 있는데, 이러한 제재조치가 지나치게 경미하다는 점이 지적되 고 있다. 54) 제4절 소 결 공공조달계약이 가진 공법적 성격을 고려하면, 공공조달계약도 헌법합 치적으로 이루어질 필요가 있다. 이러한 점에서 공공조달계약은 헌법에 서 보장하고 있는 노동기본권, 인간답게 살 권리, 생존권적 기본권 등을 최대한 존중하는 방향으로 개편될 필요가 있다. 한편, 공공조달계약과 노동정책을 연계할 경우 공공조달계약의 기본 원리라고 할 수 있는 효율성이 저해될 수 있다는 우려가 제기될 수 있다. 그러나 이와 같은 지적은 타당하지 않다. 앞서 본 바와 같이, 특히 시설공 사 분야의 경우 현재 우리나라 공공조달계약과 관련한 산업 현황과 입찰 시 경쟁률을 분석해 보면, 다른 국가에 비해 입찰과 관련한 경쟁수준이 54) 황선자 이철(2009), 앞의 보고서, p.121 참조.

제2장 우리나라의 공공조달계약과 노동정책의 연계 67 매우 높기 때문에 공공조달계약과 노동정책을 연계한다고 하여 바로 고 가 낙찰로 인한 재정낭비 현상이 클 것으로 예상되지는 않는다. 앞서 본 바와 같이, 특히 시설공사 분야의 경우 최근 계약금액별 입찰 참여업체 수는 최저가낙찰제 대상 평균 1건당 47~134여 개사가 참여하며, 100억 원 이상 적격심사낙찰제 대상 공사는 평균 340여 개사, 100억 원 이하 적 격심사낙찰제 대상 공사는 평균 330~1,000여 개사가 참여하여 그 경쟁률 이 상당함을 알 수 있다. 따라서 이러한 경쟁률이 향후에도 유지된다는 점을 전제할 경우, 몇몇 입찰 참여자가 근로조건을 충족하지 못해 입찰에 서 배제된다고 하더라도 잔여 참여자에 의한 입찰의 결과가 경쟁성을 중 대하게 제약하는 상황으로 나타나지는 않을 것이다. 55) 현행 공공조달계약과 관련된 규정에서는 입찰참가자격 사전심사, 낙찰 자 선정, 계약이행 및 입찰참가자격 제한에서 노동이 일부 연계되고 있으 나 이에 대한 고려는 여전히 매우 미흡한 실정이며, 여러 가지 문제점이 지적되고 있다. 55) 물론 정책의 영향도의 좀 더 세밀한 검토를 위해서는 최근 몇 년간 입찰건의 최 종 낙찰업체 및 2~10순위 업체의 근로조건 위반 여부를 낙찰조건으로 반영한 뒤, 낙찰자 및 낙찰금액 변동치를 살펴보는 것이 필요할 것이다.

68 공공조달과 노동정책의 연계 제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 제1절 국제노동기구(ILO)의 1949년 노동조항(공공계약) 협약 1. 1949년 노동조항(공공계약) 협약의 의의 가. 1949년 노동조항(공공계약) 협약의 연혁 1949년 노동조항(공공계약) 협약(이하 제94호 협약 )과 위 협약에 관한 제84호 권고는 1949년 국제노동기구(International Labour Organization: ILO)가 채택한 공식적인 협약이다. 위 협약은 20세기 초 영국에서 이루어 진 관련 입법과 정부의 공공계약 안에 공정임금 에 관한 내용을 규율하 고 있었던 미국의 입법례에 그 연역적 기초를 두고 있다는 것이 국제노동 기구의 설명이다. 위 협약이 채택된 시기는 제2차 세계대전의 종전에 따 른 대규모 복구정책의 수행이 필요하던 때였고, 아울러 전후 세계질서의 재편에 따라 세계은행과 국제연합이 설립되는 시기이기도 하다. 국제노동기구는 제94호 협약을 채택하기 이전에도 두 번에 걸쳐 공공 계약을 통하여 적절한 근로조건을 확보하려는 정책적 시도를 한 바 있다. 그러다 당시 협약은 모두 정부가 직접 근로자를 고용한 경우를 전제하고 있었다는 점에서 민간부문이 근로자를 고용할 때에 해당 민간 사업자에

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 69 게 적절한 근로조건을 유지할 것을 요구하는 제94호 협약과는 그 구조를 달리한다고 말할 수 있다. 해당 내용을 살펴보면 아래와 같다. 먼저, 1936년 국제노동기구는 근로시간단축(공공근로) 협약(제51호 협 약)을 채택하면서 그 적용대상을 중앙정부의 재정적 지원 혹은 보조를 받는 건설 혹은 민간 엔지니어링 사업에 직접 고용된 자 로 하였다. 위 협약에서 국제노동기구는 주당 평균 근로시간이 40시간을 초과하지 못하 도록 규정하고, 1년 시간외근로의 상한을 100시간으로 제한하고, 아울러 사용자의 시간외근로에 대한 유인을 없애기 위하여 시간외근로에 대하여 는 통상적 임금의 25% 이상의 할증임금을 지급하여야 한다고 규정하였 다. 그러나 위 협약은 회원국의 비준을 전혀 받지 못하여 2000년 국제노 동기구 대회에서 철회되었다. 56) 이후 국제노동기구는 공공부문의 근로조 건에 관하여 기존의 근로시간 규제 방식에서 벗어나 채용조건과 임금에 관한 규제에 중심을 두고 권고안을 채택하게 되는데 그것이 바로 1937년 공공근로(국가정책) 권고(제51호 권고)다. 위 권고는 정부가 직접 근로자 를 고용할 경우, 해당 근로자의 임금수준은 해당 업무가 행하여지는 지역 의 동종 사업에 종사하는 근로자의 단체 및 사용자가 승인한 일반적인 임 금수준을 하회할 수 없도록 규정하고 아울러 그 임금수준은 해당 시대와 국가에서 받아들여지는 합리적인 생활수준을 보장하는 것이어야 한다고 규정하고 있었다. 국제노동기구는 위 권고를 통하여 경제 침체기에 증가 하는 실업으로 인하여 근로자들의 임금수준이 지나치게 낮아지는 것을 막으려고 하였으나 회원국의 호응을 얻지 못함으로써 결국 2004년 대회 에서 철회되었다. 제94호 협약을 성안하기 전 국제노동기구는 크게 두 가지 쟁점에 관하 여 심도 깊은 논의를 하였는데, 하나는 노동력의 제공이 국제화되면서 지 리적으로 격지자 간에 동일하지 않은 임금과 근로조건을 어떤 방식으로 규율할 것이냐는 문제이고, 다른 하나는 공공계약과 관련하여 자본이 이 56) 국제노동기구 협약 중 컨퍼런스를 통하여 철회된 협약은 제51호 협약 이외에도 1931년 근로시간(탄광노동)협약(제31호), 1935년 개정 근로시간(탄광노동)협약 (제46호), 1937년 근로시간감축(섬유)협약(제61호), 1939년 고용을 위한 이주협약 (제66호) 등이 있다.

70 공공조달과 노동정책의 연계 동할 때 이를 국제적인 자본협약을 통하여 규율할 수 있는지, 있다면 어 떤 방식으로 규율할 것이냐의 문제였다. 전자의 문제에 관하여 국제노동기구는 미국의 입법례인 연방일반임금 법(Federal Prevailing Wage Law)과 연방공공계약법(Federal Public Contract Law)을 상당히 참고하였는데 연방일반임금법은 건축 토목 사 업에 적용되는 법률이었고, 연방공공계약법은 원료, 재화, 장비의 생산 공급에 적용되는 법률이었다. 국제노동기구는 연방일반임금법을 검토하 면서 국제노동기준이 요구하는 임금과 근로조건에 관한 지역적 기준을 해당 업무가 행하여지는 지역의 동종 업무에 종사하는 근로자의 임금과 근로조건에 대응하여 중앙정부가 결정한 일반임금수준을 기초로 하여 계 산한다는 의미로 해석하였다. 이러한 해석은 공공계약에서 있어 타 지역 의 저임금 혹은 낮은 수준의 근로조건을 제시하면서 입찰을 선점하려는 경우를 배제하려는 의도에서 이루어진 것인데, 건설 토목 부분은 사업 장의 범위가 명확하고 근로자들도 특정 사업장에 국한되어 근로를 제공 할 뿐 아니라 대부분의 근로자들이 해당 지역에서 공급되는 점에서 다른 유형의 사업보다 위와 같은 행정적 규율의 실효성이 더 높다는 평가를 받 고 있었다. 한편, 국제노동기구는 연방공공계약법을 검토하면서 해당 법 률은 해당 지역의 전 산업 혹은 동종 사업에 걸쳐 인정되는 현재의 비율 에 의하여 임금수준을 결정하도록 규정하고 있는데 위 법률이 원료, 재화, 장비의 생산 공급에 대하여 적용된다는 점을 고려하여 지역성의 개념을 넓게 해석하려고 하였다. 예를 들어, 미국의 경우 여러 주에 산재하여 있 는 신발 제조회사가 서로 다른 임금수준을 바탕으로 미국 내 동일한 시장 에서 경쟁을 하는 것은 불공정경쟁을 야기할 수밖에 없으므로 이 경우에 는 미국 본토 전역이 지역성을 결정하는 기준이 되어야 한다는 것이다. 아울러, 국제노동기구는 제2차 세계대전 중 전략물자의 구매에 관한 미국 의 정책에 큰 관심을 보이면서 적절한 임금과 근로조건에 관한 준수를 초 국가적 수준으로 요구할 수 있다는 점을 검토한 바 있다. 즉, 미국은 일정 수준 이하의 임금 혹은 근로조건을 강요하게 되면 오히려 전략물자의 생 산성이 떨어진다는 전제를 긍정하고 이를 위하여 미국에 전략물자를 공 급하는 해외의 사업자에 대하여도 일정한 수준의 최저 근로조건을 준수

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 71 하도록 요구하였는데 구체적 계약의 내용에 최고의 생산성 유지를 위한 의무이행, 노사관계에 영향을 미치는 사업주 소속 국가의 법령 준수, 사 업주 소속 국가 법령의 입법 상황과 무관하게 사업주가 이행하여야 하는 계약상 의무, 생산성 극대화를 위하여 임금수준을 조정하는 내용의 전략 물자 매수인과의 협의의무, 사업주의 안전 보건에 관한 협조와 비용부 담의무 등이 중요하게 다루어졌다. 이처럼 초국가적 수준의 공정한 임금 및 근로조건의 준수 요구는 제2차 세계대전 이후 이루어진 각종 국가재 건 사업과 후진국 개발지원 사업에서 국가가 대규모 고용의 당사자로서 활동한다는 점이 더욱 명백해지면서 공공계약에서 국가의 역할은 더욱 강조되었다. 후자의 문제는 전자의 문제와 같이 논의가 되었는데 1948년까지 국제 노동기구는 세 가지 중요한 선언을 통해 이에 관한 입장을 정리하였다. 먼저, 1939년 하바나에서 개최된 아메리카 대륙 회원국 대회에서 아메리 카 대륙 내 국가 간에 이루어지는 공공조달에 소요되는 자본의 이동에 관 한 협약은 해당 자본의 지원을 받는 모든 노동에 대하여 공정한 근로기준 을 효과적으로 집행하기 위한 조항을 담아야 한다는 선언을 하였다. 5년 후 필라델피아에서 열린 1944년 제26차 대회에서는 2개의 중요한 결의 (resolution)를 채택하였다. 첫 번째 결의에서 국제노동기구는 각 국가의 생활수준 향상과 발전 및 재건에 필요한 재원을 국제적으로 조달함에 있 어 이를 책임지는 정부기관은 해당 사업에 종사하는 근로자의 근로조건 과 복지에 관한 조항을 관련 협약에 포함시키는 것이 적절한지 국제노동 기구와 협의를 하여야 하며, 나아가 그러한 조항을 성안함에 있어서도 국 제노동기구와 협의를 하여야 한다는 내용을 채택하였다. 두 번째 결의에 서는 국제노동기구의 각 국가에 대한 지원 의무를 선언하고 있는데 이에 따르면 재원 조달에 따른 관련 협약에서 근로자의 근로조건과 복지에 관 련된 사항을 규율하고자 할 때에는 국제노동기구가 이에 관한 효율적 지 원을 하여야 하며, 국제노동기구의 집행기관은 국제노동기구가 위와 같 은 협약상 조항의 적절성을 결정할 때 사용하는 기준을 조사하여야 한다 고 선언하였다. 국제노동기구 집행기관은 1947년 다음해인 1948년에 개최되는 제31차

72 공공조달과 노동정책의 연계 대회에서 임금에 관한 의제를 다루기로 결정하였는데 위 의제는 임금에 관한 기본 보고서, 임금의 보호, 그리고 공공계약의 공정임금조항을 다루 고 있다. 특히 뒤의 두 가지 의제는 국제기준의 정립을 목표로 첫 번째 논 의 주제로 결정되었다. 공정임금과 임금보호에 관한 구체적인 의제가 대 회 수준에서 집중적으로 논의가 되면서 국제노동기구는 이를 국가 수준 의 가이드라인과 적용에 관한 국제적 기준을 정립할 수 있는 중요한 기회 로 인식하고 하바나 및 필라델피아 대회에서 시도한 바 있는 공정한 노동 에 관한 국제적 전략 수립을 위한 교두보로 삼고자 하였다. 이러한 국제 노동기구의 노력은 1948년 제32차 대회에서 결실을 맺어 현재의 제94호 협약을 채택하기에 이르렀다. 나. 1949년 노동조항(공공계약) 협약의 목적 앞에서 언급한 것처럼, 제94호 협약의 기본적인 논리는 공공기관의 계 산으로 수행하는 업무에서는 노동에 관하여 사회적으로 받아들여지는 기 준을 공공기관이 선제적으로 준수하여야 한다는 것이다. 즉, 제2차 세계 대전 이후 붕괴된 사회기반기설을 재건하는 과정에서 국가가 공공계약의 당사자로 직접 참여하면서 일반적으로 인정된 수준의 근로조건에 미치지 못하는 내용으로 입찰자가 계약을 체결하는 것을 막고, 나아가 국가가 선 도적으로 사회적 책임을 지는 사용자로서의 모델을 제시한다는 것이다. 이것을 보다 일반화하면 공공계약상 공정노동조항이 국가적 수준에서 사 회보장의 양과 질을 보다 높게 보장할 수 있는 기능을 수행할 수 있다는 것이다. 국제노동기구는 공공계약의 체결 범위가 국내 사업자뿐만 국외 사업자에까지 확대됨에 따라서 공공계약상 공정노동조항이 국제적 수준 에서 공정한 노동, 특히 공정한 임금을 유지하고 확대하는 데 기여할 수 있는 것이라는 기대를 표시하고 있다. 다. 공공계약상 노동조항의 실효성과 한계 공공계약을 통한 노동조항의 실효성은 한 국가의 산업에서 공공조달이

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 73 <표 3-1> 개발도상국 공공조달비용 수준 57) 정부 총지출 중 공공조달이 차지하는 비중 앙골라 58 아제르바이젠 34 불가리아 30 도미니카 20 말라위 40 우간다 70 베트남 40 전 세계 12~20 차지하는 높은 비중이 높을수록 더욱 높다고 전제한다. 특히 개발도상국 의 경우 정부지출에서 공공조달비용이 차지하는 비율이 매우 높아서 이 들 국가에 대한 정책적 지원이 큰 관심의 대상이 되고 있다. 경제협력개 발기구(OECD) 통계에 따르면 전 세계적으로 공공조달이 국내총생산량 에서 차지하는 비율은 약 15% 정도인데, 개발도상국의 경우 적게는 20% 에서 많게는 70%에 이르는 경우도 있다. 해당 내용을 표로 정리하면 <표 3-1>과 같다. 물론, 정부지출에서 공공조달이 차지하는 비중이 높다는 사실은 해당 부분의 고용효과가 높다는 점을 직접 반영한다고 말할 수 없다는 반론이 가능하지만 적어도 공공조달에 관계하고 있는 근로자들의 단체나 근로조 건의 향상에 관심이 있는 사회 시민단체의 주의를 환기하기에는 충분한 지표가 될 수 있다. 나아가 공공조달 영역에서 공정노동 혹은 공정임금에 관한 정책을 관 철하기 위한 실질적 논의 혹은 관련 분쟁이 존재한다는 점도 주의 깊게 살펴볼 필요가 있다. 국제노동기구가 제시하는 두 가지 예를 들면, 먼저 유럽법원 수준에서 이루어지고 있는 공공조달 관련 판례 가운데에는 조 달업체의 자격으로 공정노동을 요구하는 것이 정당한지를 평가한 예가 57) International Labour Office(2008), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations(Report Ⅲ, Part 1B), p.8의 표 재인용. 위 책은 국제노동기구 전문가위원회가 매년 발행하는 국제노동기구 협약의 비준 및 이행에 관한 보고서 중 제3편(Part Ⅲ)으로서 2008년 보고서는 제94호 협약의 이행 여부에 관한 내용을 담고 있다.

74 공공조달과 노동정책의 연계 있다. 58) 이 판결에서 유럽법원은 관련 입법지침 59) 을 해석하면서 위 지침 이 공공조달계약 시 조달업체에게, 간접적으로 그의 하수급업체에게 해 당 용역이 행하여지는 지역에서 유효하게 적용되는 단체협약이 규정한 보수의 지급을 요구하는 국내 입법을 배제하는 것이 아니라고 보았다. 또 한 단체협약에서 명시적으로 일반적 적용을 배제하지 않는 한 단체협약 상 정한 보수를 지급하지 아니하는 조달업체에게 공공계약의 해지라는 불이익을 통하여 위와 같은 공정노동 혹은 공정임금에 관한 정책을 관철 할 수 있다는 입장을 밝힌 바 있다. 이러한 유럽법원의 해석은 공공조달 을 통한 공정노동 혹은 공공임금 확보를 국내법으로 통하여 강제할 수 있 다는 점을 시사하고 있는 것으로 제94호 협약이 단순한 정치적 선언에 그 치는 것이 아니라 국내 입법을 통하여 충분히 실효성을 가지고 적용할 수 있는 규범이라는 성격을 잘 드러내고 있다는 평가를 할 수 있다. 국제노동 기구가 관심을 가졌던 또 다른 예는 독일에서 이뤄진 tariftreuegesetz 을 통한 입법 시도인데, 위 법률은 건축 부문과 지방정부의 대중교통에 관하 여 공공조달이 이루어질 경우 조달 사업자가 해당 사업지에게 적용되는 단체협약에서 규정한 임금을 지급하도록 하는 내용을 담고 있었다. 연방 정부는 위 법률을 입법 취지를 건축 부문에 만연한 저임금 노동력 사용이 해당 부분의 고용안정을 해치기 때문에 이를 적절히 규율하고 나아가 공 정경쟁을 왜곡하는 문제를 해결하고자 하는 것이라고 밝힌 바 있다. 국제 노동기구는 위 입법 시도가 비록 의회의 반대로 좌초되기는 하였지만 개 별 국가가 자국의 입법을 통하여 제94호 협약의 내용을 충분히 관철할 수 있다는 점을 중시하고 있다. 그러나 공공부문의 민영화가 전 세계적으로 이루어지면서 그 방식에 따라서는 제94호 협약의 적용이 어려워질 수 있다는 지적이 있다. 예를 들어 정부가 통신, 발전, 공중보건 등의 영역에서 관련 시설을 건설하고 용역을 제공함에 있어 그 방식을 민간 사업자가 해당 시설의 건설과 용역 58) C-346/06, Dirk Rüffert, in his capacity as liquidator of the assets of Objekt und Bauregie GmbH & Co. KG v Land Niedersachsen. 59) Directive 96/71/EC of the European Parliament and of the Council of 16 December 1996 concerning the posting of workers in the framework of the provision of services.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 75 제공에 필요한 비용을 투자하고 이에 따른 수익도 취득하는 형태를 취할 경우에는 정부가 비록 해당 사업권을 특정 민간 사업자에게 허가하였다 고 하더라도 직접 자본을 투자하거나 보조금 등의 지급을 한 것은 아니므 로 제94호 협약의 적용 여부가 애매하여질 수 있다. 따라서 이러한 형태 의 공공부문 민영화에 대하여 공정노동 혹은 공정임금의 지급을 허가 조 건으로 삼기 위해서는 협약의 개정 혹은 설득력 있는 법리가 제시되어야 한다는 것이다. 한편, 네덜란드노동조합총연맹은 국제노동기구에 제출한 의견서에서 공공조달이 공공부문의 민영화를 부추기는 수단으로 전락하 고 있다는 비판을 한 바 있다. 60) 또한 제94호 협약을 비준한 국가의 대부분이 개발도상국으로서 이 국 가들의 정치 경제적 상황으로 인하여 협약의 실질적 이행을 보장할 수 없다는 한계도 있다. 현재 61개 국가가 위 협약을 비준하고 있고 가장 최 근에 비준한 국가는 마케도니아공화국으로 2010년 위 협약을 비준하였는 데 61) 반면 영국은 위 협약을 비준 후 탈퇴하였다. 62) 우리나라는 현재 위 협약을 비준하고 있지 않다. OECD 회원국 34개 국가 중 위 협약을 비준 한 국가는 오스트리아, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 이스라엘, 이탈리 아, 네덜란드, 노르웨이, 스페인, 터키 등 모두 11개 국가로 주로 유럽연합 을 구성하는 서유럽 국가들이 이에 해당한다. 60) International Labour Office(2011), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations(Report Ⅲ, Part 1B), p.658. 61) www.ilo.org(국제노동기구 홈페이지)에 게시된 Ratification of Co 94 Labour Clauses (Public Contracts) Convention, 1949 (No. 94)의 내용 참조(2013. 6. 10. 방문). 62) 협약 탈퇴 이후 영국은 공공조달정책의 기본을 지불가격에 합당한 가치(value for money) 라고 설명하면서 공공조달은 전체 생활비용과 질을 최적의 상태로 결 합하여 사용자의 요구를 충족시키는 것이 목적이라고 설명하고 있다. 이에 대하 여 국제노동기구는 영국이 비록 위와 같은 정책이 최저가낙찰제를 염두에 둔 것 은 아니라고 주장하지만 지불가격에 합당한 가치라는 구호는 결국 경쟁적인 조 달정책을 부추길 수 있다는 의견을 내고 있다.

76 공공조달과 노동정책의 연계 2. 제94호 협약의 주요 내용 및 해석 가. 협약의 구조 제94호 협약은 전문과 19개 조항으로 구성되어 있고, 전체적으로 1 노 동조항을 포함하여야 하는 공공계약의 유형, 2 노동조항의 내용과 국가 수준에서 해당 내용을 결정하기 위한 수단, 그리고 3 노동조항을 집행하 기 위한 수단 등 크게 세 주제를 다루고 있다. 각각에 대하여 개괄적인 설 명을 하면 다음과 같다. 첫째, 노동조항은 원칙적으로 중앙정부(Central Authority)에 의하여 체 결되는 공공계약의 한 내용으로 삽입되어야 한다. 아울러 공공계약은 토 목 건설, 재화의 생산, 물품 혹은 장비의 운송, 용역의 제공 등을 목적으 로 하는 것이어야 한다. 또한 제94호 협약은 중앙정부와 직접 공공계약 관계를 맺고 있는 조달 사업자뿐만 아니라 위 조달 사업자로부터 해당 사 업을 하도급받은 수급인에게도 적용된다. 둘째, 공공계약에 삽입된 노동조항이 규정하는 임금, 근로시간, 기타의 근로조건 등의 수준은 해당 사업이 이루어지는 지역의 동종 사업에서 적 용되고 있는 근로조건보다 밑돌 수 없다. 이때 동종 사업의 근로조건은 단체협약, 중재재정, 국내법 등에 의하여 결정된 것을 말한다. 만일 사업 이 이루어지는 해당 지역에 위와 같은 규범적 기준이 정립되어 있지 아니 하다면 노동조항의 근로기준은 최근접지의 규범적 기준을 원용하거나 해 당 사업과 비슷한 환경에 있는 사용자가 체결한 계약에서 규정한 일반적 인 근로조건을 원용하여야 한다. 마지막으로, 노동조합의 실효적 적용을 위하여 개별 국가는 적절한 관 리 감독 시스템을 구축 및 유지하여야 하고, 노동조항의 이행을 보장하 기 위하여 특정한 구제수단과 제재수단을 마련하여야 한다. 한편, 제94호 협약과 함께 공공계약상 노동조항에 관하여 규율하는 제 84호 권고는 영조물의 운영을 위한 허가를 받거나 정부의 보조금을 받는 민간 사업자도 공공계약상 노동조항이 정하고 있는 수준의 근로조건을 유지할 것을 권고하고 있다. 나아가, 노동조항에서 규율하여야 하는 구체

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 77 적인 근로조건에 대해서도 언급하고 있다. 나. 협약의 승인과 효력 제94호 협약은 국제노동기구의 회원국으로서 본 협약을 비준한 국가만 을 구속한다. 63) 따라서 협약을 비준한 국가에서 이루어지는 공사에 대하 여 협약이 적용되지 아니하는 다른 국가 출신의 외국인 근로자가 위 공사 에 참여한 경우에는 협약상 노동조항이 적용되지만 해당 공사가 비준 국 가 이외의 지역이나 국가에서 이루어진 경우에는 협약이 적용되지 아니 한다. 64) 회원국이 위 협약을 비준하기 전에 이루어진 공공계약에 대해서 는 협약의 내용이 적용되지 아니하나 협약을 비준한 이후 협약의 비준을 철회한 경우에는 그 철회 전에 이루어진 공공계약에 대해서는 협약의 내 용이 그대로 적용된다. 65) 협약을 비준한 회원국은 협약의 효력발생일로부터 10년이 경과한 후 비준을 철회할 수 있는데 철회의 효력은 그 내용이 국제노동기구에 등록 된 이후 1년 동안은 발생하지 아니한다. 66) 위 10년의 기간이 경과한 후 1 년 이내에 비준 철회의 의사표시를 하지 아니한 회원국은 이후 10년 동안 은 협약에 구속되며 10년이 경과한 시점에서 비준 철회의 의사표시를 할 수 있다. 67) 다. 협약의 적용 범위 제94호 협약 제1조는 협약의 적용대상이 되는 공공계약의 요건을 정하 고 있다. 이에 따르면 1 계약의 당사자 중 1인은 공공기관이 되어야 하 63) 제94호 협약 제11조(1). 64) International Labour Office(2008), Labour Clauses (Public Contracts) Convention, 1949 (No. 94) and Recommendation (No. 84) A Practical Guide, p.18. 65) 제94호 협약 제9조(1), (2). 따라서 1982년 9월 본 협약의 비준을 철회한 영국의 경우, 그 이전에 체결한 공공계약에 대해서는 협약이 규정한 노동조항에 관한 내 용이 적용된다. 66) 제94호 협약 제14조(1). 67) 제94호 협약 제14조(2).

78 공공조달과 노동정책의 연계 며, 2 계약의 실행에 있어 공공기관의 재정지출이 있어야 하며, 계약의 타방 당사자에 의하여 노동자 68) 들이 고용되어야 한다. 또한 3 계약의 목 적은 공공사업의 건설, 변경, 수리, 제거, 원료 물품 장비의 제조, 조립, 취급 또는 운송, 용역의 실행 혹은 제공에 해당하는 것이어야 한 다. 따라서 건설 부분에 대해서만 협약이 적용된다는 견해는 옳지 않 다. 69) 끝으로, 4 계약은 국제노동기구의 회원국으로 제94호 협약이 발효 된 국가의 중앙정부가 체결한 것이어야 한다. 한편, 제94호 협약이 적용되는 공공기관의 범위에 관해서는 해당 국가 의 권한 있는 기관이 이를 정할 수 있으며, 70) 앞서 언급한 것처럼 공공계 약을 직접 체결한 당사자뿐만 아니라 해당 당사자로부터 업무를 도급받 은 수급인이나 사업을 양수받은 양수인도 협약의 적용을 받는다. 이때 회 원국은 위와 같은 경우에도 공공계약상 노동조항이 준수될 수 있는 적절 한 수단을 강구하여야 한다. 71) 협약이 적용되는 대상과 관련하여 중앙정 부 이외에도 지방정부, 시의회 또는 준공공기관을 포함하는 것이 문제될 수 있는데 국제노동기구는 적용대상의 확대 여부는 각 회원국의 재량에 달려 있다는 견해를 제시하고 있다. 72) 라. 협약의 적용 제한 회원국은 권한 있는 기관이 결정한 금액 이하의 공공계약에 관해서는 사용자 및 근로자들의 단체와 협의한 후 제94호 협약의 적용을 배제할 수 있다. 또한 권한 있는 기관은 사용자 및 근로자들의 단체와 협의한 후 경 영직 혹은 기술적 전문적 과학적 성격을 갖는 직역의 자에 대하여 협 약의 적용을 배제할 수 있는데, 이 경우 해당 직역에 종사하는 자들은 국 68) 원문의 worker를 노동자로 번역하였다. 이는 근로자로 흔히 번역되는 employee 보다 포섭 범위가 넓은 개념으로, 널리 금전적 대가의 지급을 목적으로 노무를 제공하는 자를 가리킨다. 69) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.17. 70) 제94호 협약 제1조(2). 71) 제94호 협약 제1조(3). 72) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.17.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 79 내 법령, 단체협약 혹은 중재재정 등에 의하여 규율되지 않는 자이어야 하며, 통상적으로 육체노동을 수행하지 않는 자이어야 한다. 73) 회원국의 권한 있는 기관이 회원국의 넓은 영토에 비하여 거기에 거주 하는 희박한 인구 분포나 해당 지역의 발전 단계를 고려할 때 협약의 노 동조항을 적용하는 것이 적절하지 않다고 판단할 때에는 관련 사용자 및 근로자 단체와 협의를 한 후 해당 지역에 대하여 협약의 적용을 일반적으 로 배제하거나, 권한 있는 기관이 적절하다고 판단하는 범위 내에서 특정 사업 혹은 직역에 관하여 협약의 적용을 배제할 수 있다. 74) 이 경우, 회원 국은 협약의 적용에 관하여 국제노동기구 헌장 제22조에 의하여 제출된 최초 보고서에 적용제외 지역을 표시하여야 하며, 적용제외 이유를 설명 하여야 한다. 회원국은 최초 보고서 제출 이후에는 보고서에 표시된 지역 이외의 지역에 대하여 협약의 적용제외를 주장할 수 없다. 75) 적용제외를 주장하는 각 회원국은 관련 사용자 및 근로자 단체와 협의를 거쳐 적어도 3년보다 짧은 기간을 정하여 주기적으로 적용제외 지역에 대한 협약의 확대적용 가능성을 고려하여야 한다. 76) 이와 더불어 각 회원국은 이후 제 출하는 보고서에서 적용제외에 관한 권리를 포기하고 적용을 확대한 지 역과 적용 지역을 확대하기 위하여 이루어진 조치를 표시하여야 한다. 77) 회원국의 권한 있는 기관은 국가의 공공복리와 안전을 위협하는 긴급 한 사정이 있거나 불가항력의 사정이 있는 때에는 관련 사용자 및 근로자 단체와 협의를 거쳐 협약의 해당 규정의 적용을 일시적으로 정지시킬 수 있다. 78) 마. 협약상 노동조항의 내용 제94호 협약이 적용되는 계약은 다음의 각 규범이 적용되는 지역에서 73) 제94호 협약 제1조(5). 74) 제94호 협약 제7조(1). 75) 제94호 협약 제7조(2). 76) 제94호 협약 제7조(3). 77) 제94호 협약 제7조(4). 78) 제94호 협약 제8조.

80 공공조달과 노동정책의 연계 행하여지는 사업 혹은 산업의 동종 업무에서 이미 시행되고 있는 근로조 건보다 불리하지 않은 수준의 임금(수당 포함), 근로시간, 기타 근로조건 을 보장하는 내용의 노동조항을 포함하고 있어야 한다. 각 지역의 근로조 건을 규율하는 규범이란, 1 단체협약 혹은 관련 사업 혹은 산업에 종사 하는 근로자와 사용자의 실질적 비율을 각각 대표하는 근로자와 사용자 대표자 사이에 교섭에 의하여 성립되고 승인된 협의, 2 중재재정, 3 국 내 법령 등이다. 79) 공공계약에서 정하는 근로조건의 기준이 되는 단체협 약은 해당 공공계약이 규율하는 사업 혹은 산업과 동종인 사업 혹은 산업 에서 적용되는 단체협약에서 정한 근로조건이어야 한다. 80) 위 각 규범들 이 모두 성립되어 있는 지역에 대해서는 그 중 근로자에게 가장 유리한 근로조건을 적용하여야 한다. 81) 만일, 노동조항을 규율할 위와 같은 규범 적 기준이 정립되어 있지 않은 때에는 다음의 기준에 의하여 해당 노동조 항의 내용을 확정하여야 한다. 먼저, 최근접지의 사업 혹은 사업 중 동종 의 업무에 적용되는 기준으로서 앞서 언급한 단체협약, 협의, 중재재정, 국내 법령 등에 의하여 정하여진 것을 적용한다. 위와 같은 기준을 설정 할 수 없는 경우에는 일반적인 상황이 비슷한 사용자가 관여하는 사업 혹 은 산업에서 준수되는 일반적 기준을 적용한다. 82) 협약을 비준한 국가 내 에 이미 충분한 노동법령이 입법되어 있고 그것이 적절히 시행되고 있는 경우에는 협약의 필요성이 높지 않다는 견해가 있을 수 있는데 이에 대하 여 국제노동기구는 제94호 협약이 단순히 일정한 임금수준만을 보호하는 것이 아니라 공정노동의무를 이행하지 않는 사용자에게 공공조달에 대한 참여를 제한하거나 이미 수행하고 있는 공공조달 업무를 중단토록 하는 보다 포괄적인 제재수단을 규정하고 있다는 점을 강조하면서 협약 자체 가 갖는 실효성을 강조하고 있다. 83) 협약상 노동조항의 내용은 그 타당성을 검토하기 위하여 권한 있는 기 관의 심의 의결을 거쳐야 하며, 이때 심의 의결 기관은 관련 사용자 및 79) 제94호 협약 제2조(1). 80) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.23. 81) International Labour Office(2008), 위의 책, p.22. 82) 제94호 협약 제2조(2). 83) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.19.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 81 근로자 단체와 협의를 한 후 국내 조건을 고려하여 가장 적절한 수준을 결정하여야 한다. 84) 관련 사용자 및 근로자 단체란, 정부와 근로조건 등 을 협의할 사회적 파트너를 의미하고, 협의 방식은 개별 공공계약에 대하 여 일일이 이루어질 필요 없이 입찰 서류나 공공계약의 계약서 등의 협의 에 따른 결과가 반영되어 있으면 된다. 85) 권한 있는 기관은 공공조달에 입찰하는 사업자들에게 노동조항의 내용 을 숙지할 수 있도록 사전에 이에 관한 홍보 등 적절한 조치를 취하여야 한다. 86) 국제노동기구는 입찰서류 혹은 명세서 등에 노동조항을 삽입하 는 방식만으로는 부족하고 입찰의 사전심사 단계에서 그 내용을 입찰 사 업자가 충분히 숙지할 수 있도록 알려야 한다는 설명을 하고 있다. 87) 공 공계약 내용의 실행과 관련하여 해당 국가의 국내 법령, 단체협약, 중재 재정의 미비로 인하여 근로자의 안전 보건 및 복지에 관련한 적절한 조 항이 아직 시행되고 있지 아니하다면 권한 있는 기관은 해당 근로자의 안 전 보건 및 복지에 관련한 공정하고 합리적인 기준이 보장될 수 있는 적 절한 조치를 취하여야 한다. 88) 안전 보건 및 복지에 관련한 공정하고 합 리적이 기준이 구체적으로 무엇을 의미하는지에 관하여 국제노동기구는 산업재해 혹은 안전사고를 예방할 수 있는 일반적인 조치와 산업재해 등 이 발생하였을 경우 재해를 입은 근로자의 생활보장을 위하여 적절한 수 준의 임금에 상당하는 금품 제공을 내용으로 하는 보험의 가입, 나아가 건설산업과 같이 다른 산업과 비교하여 해당 산업이 갖는 독특한 성격에 기인한 위험 요소를 제거할 수 있는 적절한 조치를 의미한다고 해석한 다. 89) 국제노동기구는 위와 같은 노동조항은 근로조건의 핵심적 내용만을 규 율하고 있는 것으로서 회원국은 입찰 과정에서 협약에서 정한 근로조건 이외에도 여성이나 사회적 취약계층의 고용 확대 등을 위하여 필요한 적 84) 제94호 협약 제2조(3). 85) International Labour Office(2008), 앞의 책, pp.22~23. 86) 제94호 협약 제2조(4). 87) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.23. 88) 제94호 협약 제3조. 89) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.20.

82 공공조달과 노동정책의 연계 극적 개선조치를 요구할 수 있다고 보며, 여러 국가에서 장기실업자, 청 년, 장애인 혹은 외국인 근로자의 고용 활성화를 위한 사회정책적 노동조 항을 공공계약에 포함시키고 있다고 설명한다. 90) 바. 노동조항의 집행 제94호 협약의 실효적인 집행을 위해서 회원국은 관련 법령에 다음과 같은 내용을 규정하여야 한다. 먼저, 관련자들에 대하여 위 협약의 해당 내용을 고지하도록 하는 규정을 두어야 하고, 고지의무를 이행하여야 할 자들의 범위를 명확하게 정의하여야 하며, 근로자들이 그들의 근로조건 을 인지할 수 있도록 사업장 혹은 작업장 내 눈에 띄는 장소에 고지 내용 을 부착하여야 한다. 91) 법률의 입법 필요성과 관련하여 국제노동기구는 의회 입법 수준의 법령은 입법 절차가 복잡하기 때문에 협약의 신속한 실 행을 위해서는 행정명령 수준의 입법을 통하여서도 협약의 내용을 집행 할 수 있다는 입장이다. 92) 또한, 협약의 효과적인 집행을 위하여 이미 관 련 협약 등을 실행하는 경우를 제외하고 관련 법령은 근로자들이 지급받 는 임금 및 근로시간에 관한 절적한 기록이 보존될 수 있도록 규정하여야 하며, 효과적 집행을 보장하기에 적절한 관리 감독 체계를 유지하는 규 정을 두어야 한다. 93) 관리 감독권을 실질적으로 행사할 수 있기 위해서 는 근로조건에 관한 기록 보관의무가 매우 중요하다는 것이 국제노동기 구의 견해다. 94) 위와 같은 사전적 실효성 보장 수단 이외에도 제94호 협약은 사후적인 보장 수단에 관해서도 규정하고 있다. 즉, 공공계약상 노동조항의 불이행 이 있는 경우 계약의 해제 혹은 해지 등을 통한 적절한 제재가 이루어져 야 한다. 또 관련 근로자들이 노동조항에 규정한 임금을 지급받을 수 있 도록 공공계약에 규정한 대금의 지급을 유보하는 등의 방법으로 적절한 90) International Labour Office(2008), 위의 책, pp.24~25. 91) 제94호 협약 제4조(a). 92) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.20. 93) 제94호 협약 제4조(b). 94) International Labour Office(2008), 앞의 책, pp.23~24.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 83 조치를 취하여야 한다. 95) 위와 같은 제재조치는 회원국의 국내 법령이 규 정한 민 형사 혹은 행정상 책임과 별개의 것이다. 96) 그리고 위와 같은 협약의 실효성 확보를 위한 각 회원국의 이행 상황 을 점검하기 위하여 회원국은 국제노동기구 헌장 제22조에 따라서 해당 이행 상황에 관한 총괄적 정보를 담은 보고서를 국제노동기구에 매년 제 출하여야 한다. 97) 3. 제94호 협약의 적용 상황 국제노동기구의 보고에 따르면 현재 61개 국가 중 최대 15개 국가 정 도가 협약의 내용을 준수하고 있는 것으로 파악되고 있고, 상당수가 협약 비준 후 수십 년이 경과한 다른 15개 국가는 여전히 협약 내용을 입법적 으로 시행하지 않고 있다. 나머지 국가들은 협약의 내용 중 일부만 시행 하고 있다. 98)99) 이하에서는 제94호 협약을 비준한 국가 중 비교적 경제 적으로 영향력이 큰 OECD 국가를 중심으로 협약의 시행 현황을 살펴보 고자 한다. 100) 95) 제94호 협약 제5조. 96) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.24. 97) 제94호 협약 제6조. 98) International Labour Office(2008), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations(Report Ⅲ, Part 1B), p.59. 99) 제94호 협약의 핵심 내용을 이행하지 않고 있는 국가는 알제리, 서인도제도의 작은 섬나라 안티구아와 바르부다, 브라질, 카메룬, 코스타리카, 콩고공화국, 아 프리카 동북부의 지부티, 이집트, 가나, 기니, 과테말라, 자메이카, 서인도제도 남 부의 네덜란드령 아루바, 파나마, 필리핀, 르완다, 싱가포르, 수리남 등이다 (International Labour Office(2008), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations (Report Ⅲ, Part 1B), p.57. 100) 여기에 관한 내용은 International Labour Office(2008), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations(Report Ⅲ, Part 1B), pp.15~61의 해당 사항을 참조하여 정리한 것이다. 다만, 위 보고 서는 각 정부에서 자율적으로 국제노동기구에 보고한 내용을 바탕으로 작성한 것으로 협약의 항목별로 그 시행 상황이 일목요연하게 정리되어 있지 아니한 한 계가 있고 이에 따라 본문도 같은 한계가 있으나 전체적인 시행 상황의 경향을 조망하는 데는 유익한 자료라고 볼 수 있다.

84 공공조달과 노동정책의 연계 가. 협약의 적용 공공계약에 노동조항을 삽입하고 있는지에 관하여 프랑스는 공공조달 에 관한 구법에서는 공공계약 시 일반적 행정조항으로 노동조항을 삽입 하도록 규정하여 적용범위와 관련한 협약의 내용을 충실하게 이행하고 있었다는 평가를 받았으나 유럽연합의 입법지침이 시행된 이후에는 단순 히 입찰 계약자는 노동과 근로조건의 보호에 관하여 법령이 규정하고 있 는 의무를 이행하여야 한다는 수준으로 규율하고 있다. 101) 네덜란드노동 조합총연맹의 주장에 따르면 네덜란드 정부도 협약의 구체적인 이행을 위한 입법을 하지 않는다는 비판을 받고 있다. 102) 협약의 적용대상에 관하여 벨기에는 법령을 통하여 명시적으로 연방정 부기관에 협약이 적용된다는 점을 규정하고 있으나, 핀란드의 경우 공공 조달의 상당 부분이 지방정부에 의하여 이루어지는데 협약에 의하면 지 방정부가 협약의 적용을 배제할 수 있는 가능성이 있어 협약 적용의 실효 성이 낮다는 지적이 있다. 덴마크도 지방정부에 대하여 공공계약 내 노동 조항의 규정을 권고는 하지만 강제하지는 않는다. 오스트리아의 경우 비 교적 최근에 공공조달계약의 하도급이 허용되었는데 이에 따라 노동조항 이 수급인에게도 적용이 확대되어 있다. 이스라엘이나 이탈리아는 노동 조항이 적용되는 공공계약의 범위를 계약금액이 특정 금액 이상인 경우 로 한정하여 소규모 공공계약에 대해서는 협약의 적용을 배제하고 있다. 나. 공공계약 내 노동조항의 삽입 덴마크, 이스라엘, 이탈리아, 스페인, 터키 등은 제94호 협약의 취지에 부합하게 공공계약에 임금수준에 관한 노동조항을 삽입하고 있는 것으로 101) International Labour Office(2012), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations(Report Ⅲ, Part 1B), p.770. 그러나 프랑스는 위 보고서에서 유럽연합의 입법지침과 프랑스 노동법의 제규 정을 통하여 제94호 협약의 목적이 충분히 달성되고 있다는 주장을 하고 있다. 102) International Labour Office(2011), Report of the Committee of Experts on the Application of Conventions and Recommendations(Report Ⅲ, Part 1B), p.658.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 85 나타났다. 특히, 터키의 경우 근로조건에 관하여 최근접지의 법령, 단체협 약, 중재재정의 내용을 원용하는 노동조항을 공공계약에 규정하도록 하 고 있다. 벨기에는 임금수준뿐만 아니라 법령에서 규정하고 있는 사회보 장 및 일반적인 근로조건에 관한 내용도 공공계약에서 규율하고 있다. 핀 란드는 2007년 법률을 기준으로 공공계약의 체결을 위한 최종 서명 이전 에 국내법과 단체협약에서 정한 수준의 근로조건에 관한 사항을 공공계 약 내에 규정하도록 하고 있다. 오스트리아는 2006년 법률을 통하여 구체 적으로 제94호 협약을 언급하면서 조달 절차에서 위 협약의 준수를 요구 하고 있다. 제94호 협약 제2조(3)은 공공계약 내에 노동조항을 규정하기 이전에 근로자 및 사용자 단체와 협의하도록 규정하고 있는데 국제노동기구 보 고에 의하면 협약을 비준한 상당수의 국가가 해당 절차를 이행하고 있는 지가 매우 불투명하다. 협의 절차 규정을 이행하고 있는 국가로는 덴마크 를 언급할 수 있는데 덴마크는 노사 단체와의 협의 후 공공계약에 삽입되 는 노동조항의 모델을 작성한다. 입찰참가 사업자에게 입찰 전에 공공계약 내에 노동조항이 규정된다는 사실을 공표하고 있는지에 관해서는 덴마크와 터키를 대표적인 사례로 언급하고 있다. 제94호 협약 제3조가 규정하고 있는 안전 보건에 관한 사항에 대해서는 대부분의 국가가 이를 규정하고 있는 것으로 보고 있다. 다. 협약의 집행수단 제94호 협약 제4조(a)에서 규정하고 있는 근로조건에 관한 공지의무에 대해서는 대부분의 국가가 이를 이행한다고 보고하고 있는데, 특히 덴마 크는 필요한 경우 임금수준과 기타 근로조건에 관한 구체적 정보를 제공 하여야 할 때도 있다고 규정하고 있다. 공공계약의 노동조항에 대한 이행 여부를 관리 감독하기 위한 전제로서 임금 근로시간 등에 관한 자료의 보관의무도 대부분 이행한다고 보고하는데 터키의 경우 협약에 규정한 내용보다 더 자세한 사항에 관한 기록을 보관하도록 하고 있다. 또한 공 공계약 내에 근로조건의 이행을 점검하기 위한 근로감독이 이루어진다는

86 공공조달과 노동정책의 연계 내용을 조달법령에 별도로 규정하고 있다. 이탈리아는 공공조달 참여 계 약자가 중대한 노동법령 위반행위를 한 경우에는 근로감독관이 해당 공 사의 진행을 즉시 중단할 수 있도록 하고, 아울러 관련 행정관청에 그 사 실을 통보하여 공공계약의 해지 및 향후 입찰참여자격을 제한하도록 입 법하고 있다. 공공계약의 이행 정도가 아닌 노동조항 위반을 이유로 공공계약을 해 지할 수 있도록 규정한 국가로는 덴마크가 언급되고 있고, 스페인의 경우 노동조항 위반 사실이 확인되면 향후 입참참여자격을 제한하고 있다. 한 편, 노동법상의 규정 위반을 이유로 입찰참가자격을 제한하고 있는 국가 로는 오스트리아가 언급되고 있다. 공공계약 아래에서 근로를 제공한 근 로자에 대한 임금 체불에 관하여 상당수의 국가가 계약금액의 지급 유보 를 규정하고 있고, 스페인이나 터키는 정부가 곧바로 해당 체불금액을 근 로자에게 지급하고 이를 계약금액에서 공제하는 방식을 취하고 있다. 터 기는 공공조달법령에서 별도로 계약자의 근로조건 위반에 대한 제재수단 을 규정하고 있다. 4. 소 결 제94호 협약의 노동조항에 관하여 신자유주의적 세계화에 따른 노동조 합의 영향력 감소 및 국가정책 자율성의 하락에 대응하여 적극적인 근로 조건 유지의 정책수단이 될 수 있다는 일반적인 평가가 있다. 103) 그 외에 도 제94호 협약이 담고 있는 규율 내용은 공공조달정책 수립에 있어 다음 과 같은 시사점을 준다. 가. 단체협약의 확장 적용 일반적으로 단체협약상 규정된 근로조건에 관한 각종 내용은 근로조건 의 하한을 규정한 근로기준법보다 근로자에게 유리하다고 인정하는데, 103) 황선자 이철(2009), 앞의 책, p.49.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 87 해당 단체협약을 조합원이 아닌 자에게 적용할 수 있는 방법은 노동조합 및 노동관계조정법(이하 노조법) 제35조의 일반적 구속력과 제36조의 지 역적 구속력이라고 말할 수 있다. 그 중 단체협약을 사업장 단위를 넘어 서 적용할 수 있는 방법이 바로 지역적 구속력을 이용하는 것이다. 그러 나 노조법 제36조의 지역적 구속력은 하나의 지역에 있어서 종업하는 동 종의 근로자 3분의 2 이상이 하나의 단체협약의 적용을 전제하고, 나아가 당해 단체협약의 당사자 쌍방 또는 일방의 신청이 있거나 행정관청이 노 동위원회의 의결을 얻어 직권으로 당해 지역에서 종업하는 다른 근로자 와 그 사용자에 대하여 단체협약을 확장 적용하는 것을 결정할 때에만 효 력이 있다. 위와 같은 까다로운 조건으로 인하여 실제로 지역적 구속력의 적용을 받아 근로조건을 유지 개선하는 사례는 찾아보기 매우 어렵다. 이런 점을 고려하면 입찰참가 사용자에게 당해 사업지 혹은 최근접지의 단체협약에서 정하고 있는 근로조건을 원용하도록 하고 있는 제95호 협 약 제2조(1), (2)의 각 규정은 우리나라 노조법의 지역적 구속력 제도보다 훨씬 간명하고 효율적인 방법으로, 지역 단위 근로조건을 근로자에게 불 리하지 않게 통일화할 수 있는 중요한 수단이 된다고 평가할 수 있다. 특 히, 이러한 방식의 단체협약 효력확대 방식은 미조직 근로자에게 매우 실 효성이 있는 근로조건 보장수단이 될 수 있다. 나. 공공부문 노사정 참가 구조 제95호 협약은 공공조달정책 수립과 집행에 있어 상당 부분 노사의 의 견을 청취하도록 하여 공공조달정책의 투명성을 제고하고, 현장의 실질 적인 목소리를 반영할 수 있는 기회를 규정하고 있다. 예를 들어, 1 협약 적용이 배제되는 공공계약의 범위를 정할 때, 104) 2 협약의 적용이 배제 되는 직군의 범위를 정할 때, 105) 3 노동조항의 내용 확정 및 기존 노동 조항의 내용을 변경할 때, 106) 4 협약 적용 국가의 면적, 인구 등의 조건 104) 제95호 협약 제1조(4). 105) 제95호 협약 제1조(5). 106) 제95호 협약 제2조(3).

88 공공조달과 노동정책의 연계 으로 인하여 특정 사업 등에 협약의 전부 혹은 일부 적용을 배제할 때, 107) 5 협약 적용 배제를 확대하고자 할 때, 108) 6 국가의 안전보장 혹은 불 가항력 등으로 인하여 임시로 협약의 적용을 배제할 때 109) 국가는 사전 에 노사 단체의 의견을 청취하여야 한다. 공공계약의 내용을 설계하고 실효적인 이행을 확보하기 위하여 노사정 참가 구조를 강조하는 제95호의 협약은 공공계약의 이해당사자의 의견을 수렴하여 합리적 수준의 공공조달정책을 수립하기 위한 초석이라고 할 수 있다. 다만, 노사정 대화 구조를 수립함에 있어서 미조직 근로자가 대 부분인 우리나라에서 산업 각 부분의 미조직 근로자 목소리를 어떻게 담 아낼 것인가에 대한 방안도 중요하게 다루어야 한다. 공공조달을 통하여 저임금 등 열악한 근로조건을 개선할 필요가 있는 사업장의 상당 부분은 미조직 사업장일 것이기 때문이다. 다. 하도급에 따른 근로자 보호 국제노동기구도 밝히고 있듯이, 공공계약에 어느 범위까지의 노동조항 을 규정할 것인지는 회원국의 재량이기 때문에 정부의 정책 의지에 따라 서는 협약의 범위를 넘어서 보다 포괄적이고 구체적인 내용의 노동보호 조항을 삽입할 수 있다. 예를 들어, 스페인의 세빌(Seville)시는 지방정부 단위의 공공조달에 관한 행정명령을 입법하면서 그 내용에 장애인 고용 의무, 사업의 50%를 초과하는 하도급의 금지와 이에 관한 행정관청에 대 한 사전고지, 일정 기준의 청년, 여성, 노령 실업자의 고용의무, 비정규근 로자의 정규직 전환, 정규직 근로자의 비율, 일 가정 양립에 관한 법령 준수 등을 규정하고 있다. 110) 따라서 만일, 공공계약상 노동조항에 하도 급에 따른 수급인 및 수급인의 근로자의 임금 및 근로조건이 도급인(공공 계약의 당사자)의 근로자의 임금 및 근로조건보다 불리하지 않도록 규정 107) 제95호 협약 제7조(1). 108) 제95호 협약 제7조(3). 109) 제95호 협약 제8조. 110) International Labour Office(2008), 앞의 책, p.29.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 89 하고 이를 도급인이 책임지도록 하면 하도급에 따른 근로자 보호도 충실 하게 이루어질 수 있다. 아울러 해당 규정의 실효성을 높이기 위하여 공 공계약에 따른 급부의무 불이행뿐만 아니라 노동조항의 불이행을 계약 해지 사유로 구성하고, 위반자에게는 공공조달 입찰자격을 제한하는 제 재를 가할 필요가 있다. 제2절 유럽연합의 공공조달에 관한 입법지침 1. 입법지침의 의의 가. 입법지침의 전반적 체계 기존의 유럽연합조약(Treaty on European Union : TEU)과 유럽공동체 설립조약(Treaty Establishing European Community)을 한 개의 조약으 로 통합하는 2004년 유럽헌법제정조약의 실패에 따라 제정된 리스본 조 약은 위 두 조약을 개정하는 형태를 띠고 있다. 111) 특히, 후자의 명칭을 유럽연합기능조약(Treaty on the Functioning of the European Union: TFEU)로 변경하고 있다. 바로 유럽연합기능조약 제26조, 제101조, 제106 조, 제173조가 공공조달에 관하여 규정하고 있다. 이 조항들은 유럽연합 내에서 상품 노동 용역 자본의 자유로운 이동의 허용, 역내시장에서 공정경쟁의 원리, 공정하고 투명한 상거래 및 용역 등의 유통을 방해하는 행위의 금지, 이들 금지조항의 위반에 따른 제재조치, 금지행위 위반 여 부를 판단함에 있어서 회원국법의 역할 등을 규정하고 있다. 112) 한편, 유럽연합의 공공조달입법지침은 원래 물품에 관한 입법지침(Directive 111) 박덕영 외 16인(2012), EU법 강의 (제2판), 박영사, p.26. 112) 이상의 내용은 이종서 임종헌(2012), 사회적 책임과 연계한 공공조달정책 : 유 럽연합의 사례를 중심으로, 한독사회과학논총, 제22권 제3호, 한독사회과학 회, p.211.

90 공공조달과 노동정책의 연계 93/36/EEC), 공사에 관한 입법지침(Directive 93/37/EEC), 용역에 관한 입법지침(Directive 92/50/EEC), 공익산업에 관한 입법지침(Directive 93/ 38/EEC) 등 네 가지 입법지침이 있었으나 물품 공사 용역에 관한 입법 지침을 하나로 통합하여 공공조달에 관한 입법지침(Directive 2004/18/ EC)을 제정하고, 공익산업에 관한 입법지침은 2004년 공익산업 조달에 관한 입법지침(Directive 2004/17/EC)으로 교체하였다. 이에 따라 공공조 달과 관련이 있는 입법지침은 위 공공조달에 관한 입법지침과 공익산업 조달에 관한 입법지침 두 개로 정리가 되었다. 한편, 경쟁입찰에서 탈락 한 입찰자의 권리구제를 위하여 권리구제와 관련한 두 개의 입법지침을 입법하고 있었는데 하나는 공공조달에 관한 구제절차 입법지침(Directive 89/665/EEC)이고, 다른 하나는 공익산업에 관한 구제절차 입법지침(Directive 92/13/EEC)이다. 그 후 위 두 개의 입법지침을 2007년 권리구제에 관한 입법지침(Directive 2007/66/EC)이 제정되면서 실질적으로 변경되었다. 공공조달에 관한 입법지침은 물품 공사 용역 조달계약에 관한 통합 입 법지침이고, 공익산업에 관한 입법지침은 물 에너지 운송 우편서비스 등 사업운영자의 조달절차 입법지침이다. 113) 나. 입법지침의 연혁 114) 유럽연합은 회원국의 공공기관이 행하는 조달절차에 있어서 경쟁성과 투명성을 요구한다. 유럽연합은 공공조달시장의 통합을 위하여 각 회원 국이 준수하여야 할 조달법령을 마련하였는데 유럽연합의 공공조달에 관 한 법규의 근거는 재화나 용역 및 자본의 자유로운 이동을 보장하는 조항 중에서 찾을 수 있다. 조약의 기본 원칙은 회원국 간 평등의 원칙, 투명성 113) 한국과 유럽연합 FTA 중 정부조달에 관한 쟁점을 논한 글로는 김대인(2011), 한 -EU FTA의 법적 쟁점: 정부조달 분야를 중심으로, 유럽헌법연구, 제10호, 유럽헌법학회 참조. 114) 본 항목의 내용은 이종서 임종헌(2012), 앞의 책, pp.212~214의 내용을 대부분 옮긴 것이다. 유럽연합의 정책기조 전반에 대한 설명으로는 송병준 임종헌 (2013), 유럽연합에서 기업의 사회적 책임 : 운영시스템과 정책, 경영컨설팅 리뷰, 제4권 제1호, 공주대학교 경영컨설팅연구소 참조.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 91 의 원칙, 상호 인증의 원칙, 국적에 의한 차별금지 등을 수 있다. 유럽연 합은 이러한 기본 원칙을 실행하기 위하여 보다 명확한 규정을 필요로 하 였다. 이들 규정과 입법지침은 수도, 에너지, 교통, 통신 분야에 있어서 공 공기관 또는 사업자가 공공적인 공사, 물품, 용역 공공조달계약을 체결하는 경우에 적용하고 동시에 민간 사업에 대한 구제수단을 제공하였다. 그러나 유럽연합의 기존 입법지침은 보다 경쟁적인 조달을 함에 있어서는 한계가 있었고, 이에 따라 유럽연합의 공공조달에 관한 법체계는 1985년 역내시장 에 관한 백서에 기초하여 1987~1993년에 걸쳐 정비가 이루어졌다. 물품조달에 관한 입법지침은 각 1988년과 1989년에 개정되어 1993년에 통합되었고, 용역에 관한 조달은 1993년 7월에 시행된 용역에 관한 입법 지침에 의하여 유럽연합의 공공조달 제도에 편입되었다. 이들 입법지침 은 1997년 10월에 구체화되었는데 내용을 살펴보면, 유럽연합이 회원국 에 대하여 특정 분야의 계약결정 절차의 투명성과 경쟁성을 요구한다는 것이다. 한편, 경쟁입찰의 공고, 준수할 계약결정 절차에 기술적 수단에 대한 명확한 기준이 필요할 경우 유럽연합의 표준이 존재하는 경우에는 이에 따르고, 그것이 존재하지 아니하는 경우에는 국제기준에 준거한 회 원국 내 기준에 따르도록 명시하고 있다. 한편, 유럽연합에서 사회적 고려사항과 공공조달의 연계 문제는 유럽 법원, 2001년 유럽위원회의 커뮤니케이션, 그리고 2003년 출판된 유럽위 원회의 공공조달에 있어서의 다양성과 평등에 대한 연구 등을 통하여 수 년에 걸쳐 발전되어 왔다. 특히, 유럽위원회는 사회적으로 책임지는 공공 조달의 범위를 설명하기 위한 전략을 발전시켰는데 2001년 10월 해석 커 뮤니케이션에서 유럽위원회는 공공조달 절차에 사회적 고려사항을 통합 하기 위하여 유럽공동체의 법체계하에서 가능한 범위를 설정하였다. 2004 년 새로운 공공조달에 관한 입법지침을 최종 채택하면서 공공조달의 범 위가 좀 더 명확하여졌다. 위 입법지침은 입찰관련 행정비용의 절감 및 계약당사자 간 대화 촉진 등을 위하여 전달조달 방식의 확대를 주요 내용 으로 한다. 그리고 새로운 입법지침의 적용대상이 되는 공공조달의 범위 를 단순화하여 특히, 공사계약의 경우는 6,242,000유로 이상, 중앙정부의 공급계약과 용역계약의 경우는 162,000유로 이상, 지방정부 조달은 249,000

92 공공조달과 노동정책의 연계 유로 이상의 입찰에만 적용된다. 다. 공공조달의 기본 원칙과 입법지침 공공조달에 관한 입법지침 제2조는 계약체결의 원칙이라는 표제 아래 체약 행정관청은 경제적 주체들을 동등하고 차별적이지 않게 대하여야 하고, 투명한 방식으로 행동하여야 한다고 규정하고 있다. 이를 바탕으로 공공조달에서는 투명성의 원칙과 책임성의 원칙이 강조되고 있는데 그 내용은 아래와 같다. 1) 투명성의 원칙 공공조달에 관한 입법지침에서 가장 중요한 원칙은 투명성(transparency) 이다. 115) 투명성의 원칙은 공공조달에서 크게 두 가지 목적을 가지고 있 다. 하나는, 회원국 내 공개적 조달 시스템을 구축하여 보다 높은 수준의 책임을 강조하고, 공공조달에서 국적을 이유로 한 차별을 제거하고자 하 는 것이다. 다른 하나는, 조달 공급자와 수요자 사이에 최선의 조달 관행 을 정착시키는 실질적 기반을 마련하게 한다는 것이다. 이를 위하여 특히, 공급자의 적극적인 활동을 강조하고 있다. 유럽연합은 공공조달에서 투명성을 강화하기 위하여 세 가지 유형의 정 보공개 제도를 운영하고 있다. 첫째, 모든 체약 행정관청은 다음 회계연도에 시행할 공공조달에 관한 사항을 사전에 공표하여야 한다(Periodic Indicative Notices : PIN). 둘째, 일정한 조건을 충족하는 모든 계약에 대해서는 입찰 초청(invitataion to tender)을 하여야 하며 입찰 초청을 알리는 공표에는 계약절차 및 계약기준에 관한 설명이 있어야 한다. 셋째, 낙찰자가 선정 된 때에는 계약체결의 공표(Contract Award Notices : CAN)가 이루어져 야 하는데 여기에서 특정 낙찰자와 조달계약을 체결한 사실, 낙찰자가 제 안한 가격, 그리고 해당 낙찰자를 선정한 이유를 설명하여야 한다. 투명성의 원칙이 가져오는 효과는 크게 가격경쟁 효과, 유연성 효과, 115) Christopher H. Bovis(2012), EU Public Procurement Law(2nd ed), Elgar European Law, p.250.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 93 용역제공 방식의 다양성 효과가 있다. 116) 가격경쟁 효과란, 공공조달의 내용이 사전에 공표됨으로써 입찰자 간에 가격에 관한 경쟁적 관계가 형 성되어 입찰의 효율성을 더할 수 있다는 것이다. 117) 유연성 효과란, 입법 지침의 적용대상이 되는 거래의 범위를 결정하고자 문제가 되는 체약 행 정관청의 성격을 파악할 때 유연한 해석을 통하여 입법지침의 적용범위 를 확대할 수 있다는 것이다. 체약 행정관청이 공공기관의 성격이 약하면 입법지침의 적용범위에서 제외되는데 이를 결정하기 위해서는 체약 행정 관청의 기능, 정부에 대한 의존성, 하나의 조직에서 공공용역 제공자와 영리기업의 성격이 차지하는 비중, 조직의 상업성과 시장 내 경쟁적 지위 등을 고려하게 된다. 용역제공 방식의 다양성 효과란, 용역을 제공받음에 있어서 다양한 형태의 수단이 강구된다는 것으로, 여기에는 보조금지급 방식, 금전보상 방식, 대상( 代 償 )지급 방식이 있다. 118) 2) 책임성의 원칙 유럽연합 공공조달의 두 번째 원칙은 책임성(accoutability)의 원칙이 다. 책임성의 원칙은 다시 조달 체계의 객관성, 조달 실행의 청렴성, 조달 체계의 준법성, 그리고 적절한 권리구제 수단으로 구체화된다. 119) 조달 체계의 객관성은 무엇보다 조달에서 특정한 요구사항이나 기술적 사항이 입찰참여자를 차별하는 수단이 되어서는 아니 된다는 것을 의미 한다. 이에 따라 유럽법원은 동등성의 원리(doctrine of equivalent)를 발 전시켜 왔는데 그 요지는 체약 행정관청은 특정 업체를 배제하거나 특혜 를 줄 수 있는 특정한 생산품 혹은 특수한 제조 절차를 언급하는 기술적 요구나 특정 상표를 입찰자에게 요구하여서는 아니 된다는 것이다. 다만, 공공계약의 특성상 그러한 특수한 요소가 정당화될 수 있고 그러한 요건 의 부여가 그와 동등한 대체 요건도 허용한 때에는 예외로 한다. 이러한 116) Christopher, H. Bovis(2012), 위의 책, p.251. 117) 그러나 장기적으로는 지나치게 많은 공급자들이 입찰에 참가를 하면 이에 따른 관리비용과 적정한 낙찰자 선정의 어려움이 가중될 수도 있기 때문에 가격경쟁 효과가 반감될 수 있다. 118) Christopher, H. Bovis(2012), 앞의 책, p.264. 119) Christopher, H. Bovis(2012), 위의 책, p.270.

94 공공조달과 노동정책의 연계 원칙은 단일시장으로의 통합을 지향하는 유럽연합의 목적에 비추어 보면 매우 중요한 것으로, 입찰자 간의 차별을 방지하는 역할을 한다. 그러나 일반적으로 입찰자의 도산이나 도산의 임박, 업무수행과 관련한 유죄판 결의 선고, 직업적 비위행위, 사회보장기여금이나 세금의 납부의무의 불 완전 이행 등은 입찰참가자격을 배제하는 정당한 사유로 이해되기 때문 에 이를 이유로 한 입찰참가 제한은 차별이 아니다. 조달 절차의 객관성 은 낙찰자 선정에 있어서도 중요한 기준이 되는데 낙찰자 선정에 있어서 는 주로 체약 행정관청의 입장에서 경제적으로 가장 이익이 되는 낙찰자 의 선정 및 가장 낮은 가격이 중요한 쟁점이 된다. 여기서 경제적으로 가 장 이익이 되는 낙찰자의 선정 기준은 반드시 순수하게 경제적 성격만을 고려하는 것은 아니고 재생에너지의 사용 등 생태적인 측면을 고려할 수 있는 재량이 허용된다. 한편, 최저가낙찰이 중요한 선정 기준이 되는 때 에는 불합리하게 저가의 낙찰을 배제할 수 있는 권한도 허용된다. 120) 조달 실행에 있어서 청렴성이란, 공공조달계약의 타방 당사자인 경제 적 주체가 범죄 단체에 참여하여서는 아니 되며, 부정부패와 관련이 있는 범죄로 유죄판결을 받은 사실이 있어서도 아니 되며, 아울러 유럽공동체 의 재정적 이익에 손해를 가하는 횡령 배임행위에 가담하거나 자금 세 탁에 관여하여 유죄판결을 받아서는 아니 된다는 것이다. 조달 체계에 있어서 준법성이란, 주로 조달행정에 있어서 성, 인종, 종 교, 장애 등을 이유로 한 차별이 있어서는 아니 된다는 것이다. 이를 통하 여 공공계약은 장기실업, 소득재분배, 소수자 보호 등의 사회정책을 실현 하는 역할을 하게 된다. 공공조달에 있어서 적절한 권리구제 수단이란, 조달행정을 집행함에 있어서 벌어지는 권리침해를 구제하고, 법령이 정한 조달의 원칙과 절차 가 준수되도록 보장하는 것을 의미하는데 입법지침은 회원국의 조달행정 체계를 구축함에 있어 자율성을 강조하고 나아가 권리구제에 관한 제소기 간 등 기술적 사항에 관해서도 회원국의 입법재량을 넓게 부여하고 있다. 120) Art 55.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 95 라. 사회적 책임 공공조달 1) 사회적 책임 공공조달의 의미 사회적 책임 공공조달(Socially Respondible Public Procurement : SRPP) 이란, 유럽연합기능조약과 공공조달에 관한 입법지침을 준수하면서 다음 의 사회적 고려사항 중 하나 이상을 적용하고 있는 공공조달 체계를 말한 다. 121) 사회적 고려사항에는 1 고용기회, 2 양질의 일자리, 3 사회권과 노동권의 보장, 5 동등 기회, 6 윤리적 거래에 관한 이슈를 포함하여 지 속가능한 기준을 고려한 모든 사람들을 위한 접근성의 배려, 7 기업의 사회적 책임에 관한 보다 넓은 자율적 규범 준수 등이 포함된다. 사회적 책임 공공조달은 지속가능한 발전을 촉진하면서 회원국의 사회 적 목적을 달성할 수 있는 강력한 수단이라고 보는데, 위에서 살펴본 것 처럼 사회적 책임 공공조달은 매우 넓은 범위의 사회적 고려사항을 담고 있으며, 이러한 고려사항은 공공조달의 여러 단계에서 실현될 수 있다. 아울러 사회적 고려사항은 공공조달에 있어 지속가능한 발전 개념과 연 결되어 녹색 고려사항(green considerations)과 결합할 수도 있다. 유럽집행위원회(European Commission)는 위와 같은 사회적 고려의 구 체적 내용을 다음과 같이 설명하고 있다. 122) 첫째, 고용기회의 향상과 관련하여 청년, 장기실업자, 고령 노동자의 고 용촉진, 일과 가정생활의 양립, 산업 혹은 직업적 단절에 대한 대응 등 젠 더 균형의 촉진, 이주노동자, 인종적 소수자, 종교적 소수자, 저학력자 등 취약집단을 위한 고용가능성과 다양성 정책 추진, 포괄적이고 접근가능 한 노동환경 등을 통한 장애인의 고용기회 증진을 들고 있다. 둘째, 양질의 일자리라는 개념은 인간이 자유, 공정, 안전 및 인간의 존 엄성이 지켜지는 생산적 고용에 대한 권리를 가진다는 확신에 기초한 것 이다. 양질의 일자리라는 개념은 동일하게 중요하고 상호의존적인 네 가 121) Eurpean Commission(2010), Buying Social: A Guid to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement, p.7. 122) 이 내용은 황선자 방준식(2010), 앞의 책, pp.42~44의 내용을 옮긴 것이며, 위 내용은 Eurpean Commission(2010), 위의 책, pp.7~9을 반영한 것이다.

96 공공조달과 노동정책의 연계 지 사항, 즉 생산적이면서 자유롭게 선택된 일자리를 위한 권리, 노동에 서의 권리와 기본 원칙, 양질의 수입과 사회적 보호를 제공하는 고용, 사 회적 대화로 구성된다. 양질의 일자리를 촉진하기 위해서는 핵심 노동기 준의 준수, 양질의 임금, 산업안전보건, 사회적 대화, 훈련에 대한 접근 기회, 젠더 평등과 차별금지, 기본적 사회보호에 대한 접근 기회 등이 제 시되고 있다. 셋째, 사회권 및 노동권의 준수 촉진을 위해서는 유럽연합법에 기초하 여 국내법 및 단체협약의 준수, 동일가치노동 동일임금원칙, 젠더 평등의 촉진과 같은 양성 간 동등대우의 원칙, 산업안전보건법의 준수, 연령 장 애 인종 종교 신념 성적 취향 등을 이유로 한 차별에의 저항과 기회 균등의 창출 등이 언급된다. 넷째, 사회적 통합을 지원하고 사회적 경제를 촉진하기 위하여 협동조 합, 사회적 기업, 비영리 조직 등이 소유하고 있는 기업이나 인종적 소수 자 그룹을 고용하고 있는 기업이 공공조달에 동등하게 접근할 수 있도록 하여야 한다. 다섯째, 모두를 위한 접근성을 증진하기 위하여 공공서비스, 공공건물, 대중교통, 공공정보, 웹에 기반한 애플리케이션 제품 및 서비스에 대한 장애인의 안전한 접근을 기술 규격에 의무조항으로 삽입하는 것을 제시 하고 있다. 여기서 핵심 이슈는 누구나 접근할 수 있는 재화와 용역의 구 매라고 할 수 있다. 여섯째, 특정한 조건하에서 입찰 규격 및 계약조건에 윤리적 무역 문제 를 반영하는 것이다. 일곱째, 기업이 법률상 의무를 넘어서 자발적으로 환경적 목표 및 사회 적 목표를 추구하도록 유도하는 등 기업의 사회적 책임에 대하여 보다 광 범위하게 자발적인 약속을 성취하도록 하는 것이다. 기업이 사회적 책임 에 대한 약속을 이행할 수 있도록 수급인의 공동 노력도 필요하다. 여덟째, 인권침해를 방지하고 인권보호를 촉진하는 것이다. 마지막으로, 위에서 언급한 사회적 고려사항을 허용하는 한도 내에서 중소기업을 지원하는 것이다. 이를 위하여 사회적 책임 공공조달에 참여 할 경우에 발생하는 비용 및 부담을 감소시켜 중소기업에게 공공조달에

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 97 대한 더 많은 접근 기회를 부여하는 조항을 제시하고 있으며, 하도급 기 회를 보다 실질화시켜 동등한 기회의 보장을 촉진하고자 한다. 2) 사회적 책임 공공조달의 이익 유럽집행위원회는 사회적 책임 공공조달의 이익을 다음과 같이 설명하 고 있다. 123) 첫째, 국내 및 국제적 정책 약속 및 의제를 비롯하여 사회법 및 노동법 의 준수를 지원할 수 있다. 많은 국가에서 사회정의와 사회통합을 향상시 키기 위한 전통적 기제가 적절하지 않다는 우려가 증가하고 있는 상황에 서 사회적 책임 공공조달은 사회적 발전 목표에 대한 국내나 국제적 약속 의 이행을 촉진할 수 있다. 사회적 책임 공공조달은 사회적 고려사항과 경제적 고려사항이 상호 강화될 수 있다는 것을 보여준다. 둘째, 사회적 의식이 있는 시장을 촉진한다. 기존 시장의 확대나 새로 운 시장의 창출을 통하여 사회적으로 이익이 되는 상품에 대한 시장을 발 전시킬 수 있고, 시장 개혁을 활성화시킨다. 사회적 책임 공공조달은 사 회적 목적을 성취하도록 지원하거나, 기준 및 정보를 제공하여 다른 소비 자를 위한 모델이 될 수 있는 재화 및 용역을 위한 새로운 시장을 창출하 거나 기존 시장을 확대시킴으로써 사회적으로 유익한 제품을 생산하는 시장을 발전시키는 데 이바지할 수 있다. 셋째, 공동체의 가치와 요구를 따르도록 촉진함으로써 사회적으로 책 임지는 지배구조를 보여준다. 정부에 대한 증가하는 공공수요에 대하여 정부의 조치가 사회적으로 책임지는 방식으로 이루어지는 것이기 때문에 사회적 책임 공공조달은 공동체의 가치와 요구를 따르도록 조장하는 데 이바지할 수 있다. 넷째, 효과적 시장을 발전시키는 데 필요한 주요 시장 활동에 대한 공 적 개입은 통합을 촉진한다. 다섯째, 보다 효과적인 공공지출을 보장한다. 공공조달의 규모와 예산 의 제약으로 인하여 정부의 직접적 개입 및 사회적 개입이 제한되는 상황 123) 이 내용은 황선자 방준식(2010), 위의 책, pp.45~46의 내용을 옮긴 것이며, 위 내용은 Eurpean Commission(2010), 위의 책 pp.9~10을 반영한 것이다.

98 공공조달과 노동정책의 연계 에서 조달은 사회적 통합을 촉진하기 위한 매력적인 수단이 될 수 있다. 3) 사회적 책임 공공조달과 입법지침 공공조달에 있어서 사회적 책임을 강조하는 위와 같은 정책은 입법지 침의 주요 부분에 관철되어 있다는 것이 유럽집행위원회의 해석이다. 위 위원회의 견해에 따르면 공공조달에 관한 입법지침은 기술규격(technical specification), 입찰후보자 결정기준(seclection criteria), 낙찰자 결정기준 (award criteria), 그리고 계약이행조항(contract perfomance clauses)을 통하여 사회적 책임 공공조달을 실현한다. 124) 이에 관한 내용은 아래의 입법지침의 내용과 해석에서 자세히 다루고자 한다. 2. 입법지침의 내용과 해석 이상과 같이 유럽연합의 공공조달에 관련된 입법지침은 공공조달에 관 한 입법지침(Directive 2004/18/EC)과 공익산업조달에 관한 입법지침 (Directive 2004/17/EC)으로 나눌 수 있는데 그 중 본 연구에서 다루고 있 는 일반적인 의미의 공공조달에 관한 것은 전자의 것이고 양자 사이의 주 요 내용이 동일하므로 이하에서는 전자를 기준으로 하여 입법지침의 내 용을 검토하고자 한다. 가. 입법지침의 구조 1) 입법지침의 구성 공공조달에 관한 입법지침은 5개의 편( 篇 )과 21개의 부칙(Annex)으로 구성되어 있으며, 본문은 총 84개 조항으로 이뤄져 있다. 개괄적인 구성 을 설명하면 아래와 같다. 125) 제1편에서는 입법지침에서 사용하는 용어를 정의하고, 공공조달의 기 124) Eurpean Commission(2010), 위의 책, p.12. 125) 입법지침의 전체적인 목차 소개로는 강기홍(2012), EU와 독일법상 공공조달제 도, 공법학연구, 제13권 제1호, 한국비교공법학회, p.498 각주 8 참조.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 99 본 원칙을 설명하고 있다. 제2편에서는 공공계약을 규율하는 일반적인 규 정을 설명하고 있는데 제1장은 공공계약의 입찰자인 주체의 능력에 관하 여 설명하고, 제2장은 공공계약의 입찰 대상이 되기 위한 가격조건, 군수 물자조달과 개별 회원국의 중앙조달, 적용제외, 입법지침의 적용유예 등 을 규정하고 있다. 제3장은 용역계약에 대하여 설명하고 있고, 제4장은 기술규격과 계약서류에 관하여 규정하고 있다. 입법지침은 여기서 기술 규격을 정하거나 계약을 체결하면서 사회적 고려사항을 입찰 절차에 삽 입할 수 있다고 규정한다. 제5장은 조달 절차를 규정하는데 여기서 경쟁 적 대화 및 체약 행정관청과 입찰자 간 사전협의규정을 두고 있다. 제6장 은 조달사항의 공표와 투명성에 관하여 규정하고, 제7장은 낙찰자 결정의 기준을 설명하고 있다. 제3편에서는 공사부문의 민간 면허(consession)에 대하여 규정하면서 체약 행정관청과 면허를 받는 민간 업자의 권리의무 를 규정하고 있다. 제4편은 디자인 콘테스트에 대하여 규정하면서 심사위 원회의 구성과 콘테스트의 절차에 관하여 정하고 있다. 제5편은 입법지침 의 적용 등에 관한 기술적 사항을 규정하고 있다. 2) 입법지침의 주요 개정사항 126) 종전의 입법지침과 비교하여 보면, 2004년 통합 제정된 입법지침은 다음과 같은 점에서 큰 변화를 보여주고 있다. 먼저, 전자조달 방식의 확대와 입찰자가 기술명세서를 작성할 때 유럽 연합의 새로운 공공조달 코드를 활용하도록 하고 있다. 또 일정한 조건 하에서 공공조달계약 당사자 간에 대화를 허용하여 보다 효율적인 입찰 결과가 도출될 수 있도록 하고 있다. 그리고 그간 일부 회원국들이 중앙 조달기관을 설치하여 대규모 입찰을 시행하여 왔던 관행을 공식적으로 인정하여 회원국별 중앙조달기관 리스트를 유럽집행위원회에 신고하도 록 하였다. 그 외에 역내 조달시장에서 개방대상 기준금액의 표시 단위를 유로화로 통일하고, 잠재적 공급자의 조달 참여를 촉진하기 위하여 구매 자정보 공표의무를 신설하였으며, 앞서 언급하였듯이 범죄 조직의 가입 126) 이 부분은 이종서 임종헌(2012), 앞의 책, pp.214~220의 내용을 대부분 옮긴 것이다.

100 공공조달과 노동정책의 연계 등을 이유로 한 입찰참가 제한규정을 두었다. 본 연구와 관련하여 새로운 입법지침에서 중요한 부분은 낙찰자 결정 기준에 고용, 환경 등 사회환경적 요소를 함께 고려하도록 규정하고 있는 점이다. 이에 따라 앞서 언급한 사회적으로 책임을 지는 공공조달이 강조 되었고 이를 통하여 납세자의 세금에 대한 최고 가치의 획득을 의미하는 투자가치(value for money)가 중요한 낙찰 기준이 되었다. 3) 입법지침의 적용대상 : 공공계약의 개념 입법지침에서 공공조달계약이란, 금전적 이익을 목적으로 하나 이상의 경제적 주체와 하나 이상의 체약 행정관청 사이에 서면으로 체결되는 계 약으로서 공사 물품 용역의 제공을 목적으로 하는 것을 말한다. 127) 여 기서 경제적 주체란, 공공계약의 수급인, 공급자, 용역제공자 등을 의미하 여 위 각 주체는 자연적 혹은 법적 인격을 갖거나, 공적 실체를 갖는 자이 거나, 그러한 자들의 단체로서 시장에 공사의 시행, 물품이나 용역을 제 공하는 자를 말한다. 128) 한편, 체약 행정관청은 국가, 지방자치단체, 공법상 규율을 받는 조직 혹은 국가, 지방자치단체 혹은 공법의 규율을 받는 하나 이상의 그러한 조직을 의미한다. 나아가 입법지침은 공법의 규율을 받는 단체에 관하여 구체적으로 규정하고 있는데 이에 따르면 위 단체는 산업적 혹은 상업적 목적을 갖지 아니하는 공익의 수요 충족이라는 특별한 목적을 위하여 설 립된 조직이어야 하며, 법인격을 갖고 아울러 재정의 대부분을 국가, 지 방자치단체 혹은 공법의 규율을 받는 다른 단체로부터 지원받거나, 경영 상의 관리 감독을 받거나, 이사회 등 경영진의 구성원의 과반수 이상을 선임할 권한이 국가, 지방자치단체 혹은 공법의 규율을 받는 다른 단체에 게 있어야 한다. 129) 유럽법원의 사례 중에는 영국의 캠브리지대학이 체약 행정관청이 될 수 있는가를 다룬 것이 있는데 이에 대하여 유럽법원은 물품에 관한 입법 127) Art 1(2)(a). 128) Art 1(8) 129) Art 1(9).

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 101 지침(Directive 93/36/EEC), 공사에 관한 입법지침(Directive 93/37/EEC), 용역에 관한 입법지침(Directive 92/50/EEC)을 해석하면서 대학도 체약 행정관청이 될 수 있다는 견해를 표명하였다. 130) 나. 입법지침과 사회적 고려 앞에서 언급하였듯이, 공공조달의 사회적 고려는 기술규격(technical specification), 입찰후보자 결정기준(seclection criteria), 낙찰자 결정기준 (award criteria), 그리고 계약이행조항(contract perfomance clauses)의 각 단계에서 이루어질 수 있다. 이하에서는 각 단계에서 검토할 수 있는 입법지침상의 사회적 고려사항을 언급하고자 한다. 131) 다. 기술규격 설정단계 1) 기술규격의 개념 기술규격의 개념은 입법지침 부칙 제6장에서 규정하고 있다. 여기서는 기술규격을 공사의 경우와 물품조달 및 용역제공의 경우로 나누어 설명 하고 있다. 공사계약의 경우, 재료 제품 또는 물품이 체약 행정관청이 의도하는 용도를 만족시킬 수 있는, 입찰서류에 포함되어 있는 기술적 사항 전체라 고 정의한다. 이러한 특성은 품질보증 절차, 용어, 기호, 시험 및 시험방 법, 포장, 마킹과 라벨링, 생산 과정 및 방법을 포함하여 환경적 이행의 수준, (장애인의 접근가능성을 포함하여) 모든 요구사항을 위한 설계와 규정준수 평가, 실적, 안전 및 용적을 포함하여야 한다. 또한 설계 및 비 용, 시험, 검사 및 허용조건, 건설방법 또는 기술, 그리고 완성 공사 및 그 130) Case C-380/98, The Queen v H.M. Treasury ex parte University of Cambridge. 131) 이하의 내용은 이상수(2012), 공공조달을 통한 사회 환경적 가치의 구현-EU의 공공조달 관련 법제를 중심으로, 행정법연구, 제33호, 행정법이론실무학회, pp.133~136 및 황선자 방준식(2010), 공공조달정책과 노동조건 개선에 관한 연 구, 한국노총 중앙연구원, pp.51~60의 내용을 종합하여 재구성하고 일부 내용 을 보완한 것이다.

102 공공조달과 노동정책의 연계 와 관련된 재료나 그 부속품들과 관련하여 체약 행정관청이 일반적 또는 특정 규정에 따라 지시하는 모든 여타 기술적 조건에 관한 규칙을 포함하 여야 한다. 132) 한편, 물품조달 및 용역제공계약에서는 그 상품이 판매되는 명칭, 용어, 기호, 시험 및 시험방법, 포장, 마킹 및 라벨링, 사용자설명서, 생산 과정 및 방법과 규칙준수 평가 절차를 포함하여 품질수준, 환경적 성과의 수준, (장애인의 접근가능성을 포함하여) 모든 필요조건을 위한 설계와 같은 규 칙준수 평가, 실적, 안전 혹은 용적과 같이 물품이나 용역에 요구되는 특 성을 정의하는 서류에 규정된 규격을 의미한다. 133) 이와 같이 기술규격이란, 쉽게 표현하면 체약 행정관청이 조달 목적물 에 대하여 요구하는 기술적 내용의 총체라고 말할 수 있다. 2) 기술규격과 환경적 고려 문제는 체약 행정관청이 조달의 목적물을 정할 때 어느 정도 사회적 고려를 할 수 있는지, 달리 표현하면 기술규격에 그것을 포함시킬 수 있 는지, 있다면 어느 정도 포함시킬 수 있는지가 입법지침의 해석상 문제가 된다. 예컨대, 교통수단을 조달하면서 그것이 만들어지는 과정에 대한 요 구를 하거나, 자동차의 환경적 측면에 대해서 일정한 요구를 할 수 있는 지가 문제된다. 이에 대하여 입법지침 제23조(3)(b)에서는 성능이나 기능 적 요구(performance or functional requirement)의 측면에서 기술규격이 규정될 수 있다고 정하면서 후자와 관련하여 환경적 특성이 포함될 수 있 다고 정한다. 다만, 그러한 기준은 입찰자가 계약 대상을 결정할 수 있고 체약 행정관청이 계약 부여를 할 수 있을 만큼 구체적이어야 한다. 한편, 제23조(6)에서는 구체적인 사양을 사용하는 것과 더불어 유럽연합이 정 하고 있는 환경기준에 적합하다는 것을 인증하는 환경 라벨을 이용하는 것도 허용하고 있다. 여기서 기술규격은 물품과 용역의 특성을 나타내는 것이어야 한다. 그리고 환경 라벨은 과학적 정보에 기초하여야 하고, 이 해관계자의 참여가 있는 절차에서 사용되어야 하며, 모든 이해관계자가 132) Annex Ⅵ 1(a). 133) Annex Ⅵ 1(b).

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 103 접근할 수 있어야 한다. 이러한 환경 라벨이 붙은 물품이나 용역은 기술 규격을 충족한 것으로 본다. 그러나 특정 환경 라벨을 요구하는 것은 부 당한 차별이 될 수 있기 때문에 동등한 사양을 증명하는 다른 적절한 증 명수단이 함께 허용되어야 한다. 3) 기술규격과 사회적 고려 입법지침 제27조(1)는 체약 행정관청이 계약문서에 (혹은 회원국의 법 령에 따라 의무적으로) 입찰자 혹은 입찰 후보자들이 조달 공사나 공공용 역을 제공하는 회원국 혹은 지역에 적용되는 세금, 환경보호, 고용보호, 근로조건에 관한 정보를 취득할 수 있는 기관에 관하여 규정하여야 한다 고 정하고 있다. 또 제27조(2)는 관련 정보를 제공하는 체약 행정관청은 입찰 절차에서 입찰자 등에게 이와 같은 입찰조건을 입찰자 등이 고려하 고 있다는 점을 표시하여야 한다고 규정한다. 이러한 규정은 위와 같은 사회적 고려사항을 기술규격의 내용으로 삼을 수 있다는 것을 의미하는 것으로 해석할 수 있다. 한편, 입법지침 제24조는 대안입찰(variants)에 관하여 규정하고 있는 데 낙찰 기준이 단순히 최저가가 아니고 가장 경제적으로 유리한 입찰 일 경우에 체약 행정관청은 입찰자에게 대안입찰서의 제출을 요구할 수 있다. 체약 행정관청은 대안입찰을 허용할 경우에는 미리 입찰공고에 해 당 내용을 명시하여야 한다. 대안입찰을 허용하는 경우에는 입찰자로 하 여금 사회적 고려사항을 반영한 대안입찰서의 제출을 요구할 수 있다. 예 를 들면, 구내식당 용역에 대하여 입찰을 하면서 체약 행정관청은 표준적 인 입찰제안서 이외에 식당 이용자의 의학적 혹은 종교적 수요를 충족할 수 있는 저칼로리, 저염분, 정결 의식을 거친 음식의 제공 등을 내용으로 하는 대안입찰서를 제출할 수 있다. 134) 라. 입찰후보자 결정단계 입법지침은 체약 행정관청이 입찰방법을 통하여 사회적 고려사항을 반 134) Eurpean Commission(2010), 앞의 책, p.31.

104 공공조달과 노동정책의 연계 영할 수 있도록 규정하고 있는데 유럽연합의 입찰 방식에는 통상 공개경 쟁입찰, 제한경쟁입찰, 협상입찰 등 세 가지 방식이 사용되어 왔고, 2004년 입법지침에서는 이에 더하여 경쟁적 대화방식을 새롭게 도입하였다. 공개경쟁입찰은 모든 관심 있는 경제적 주체가 입찰서를 제출할 수 있 으나 입찰공고에서 요구하는 자격요건 및 규격의 물품으로 응찰을 한다. 제한경쟁입찰이란, 입찰참가 희망자의 당해 물품에 대한 과거 납품실적, 회사의 재정상태 등의 증빙자료를 사전 심사하여 자격이 있는 자를 선정 한 후, 이들에게 입찰 초청서를 발송하여 입찰서를 제출받아 최종 낙찰자 를 정하는 방식이다. 협상입찰이란, 일반공고를 하지 아니하고 체약 행정 관청이 선택한 경제적 주체와 협의하고 이들 중에서 하나 이상의 경제적 주체와 협상에 의하여 낙찰자를 선정하는 방식으로 공개경쟁이나 제한경 쟁 방식이 불가능한 특별한 경우에만 실시한다. 한편, 경쟁적 대화란, 체 약 행정관청이 자신의 요구조건을 충족시킬 수 있는 적용가능한 대안을 개발할 목적으로 입찰 후보자와 대화를 시도하고 이를 통하여 선택된 후 보자가 입찰에 초청되는 입찰 절차다. 135) 경쟁적 대화는 특히 일반경쟁, 제한경쟁에 의해서는 계약 체결이 곤란한 복잡한 계약에 적용한다. 위와 같은 입찰 방식 중 사회적 고려사항을 반영하는 절차는 주로 제한경쟁입 찰이다. 한편, 공공조달을 함에 있어서 특정 범주에 속한 기업에게만 입찰의 기 회를 주거나, 반대로 특정 범주에 속한 기업에게는 입찰의 기회를 주지 않기로 한다면 이는 유럽연합법상 차별금지의 원칙에 반한다. 그러나 입 법지침은 예외적인 경우를 규정하고 이를 통하여 사회적 고려사항을 반 영할 수 있도록 하고 있다. 먼저, 입법지침 제19조는 조달 절차에 참여할 수 있는 권리를 보호작업 장(sheltered workshop)에 한정하거나 취약자 고용 프로그램과 연계한 계 약을 체결할 수 있다고 규정한다. 예컨대, 전역군인이나 장애인으로 구성 된 기업에게만 입찰 기회를 부여할 수 있다거나 취약자의 고용을 위한 공 적기금에 의하여 운영되는 기업에게만 조달참여 기회를 부여하는 것이다. 또한 입법지침 제45조(2)는 일정한 경우에 입찰에서 배제할 수 있는 예 135) Art 1(11)(c), 29.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 105 를 규정하고 있는데 여기에는 직무상의 비위행위를 저지른 자를 포함한 다. 즉, 직무와 관련하여 국내법 위반으로 유죄판결을 확정받은 자, 그 밖 에 심각한 직무상의 비행을 저지른 자가 포함된다. 직무상 비행의 구체적 인 내용은 회원국의 국내법에 의하는데 환경법 위반, 노동법 위반 등이 밝혀진 때에는 그 위반자에 대해 입찰참가를 허용하지 아니할 수 있다. 나아가, 입법지침 제48조는 기술적직무상 역량을 고려하도록 하고 있 는데 이 조항도 입찰자의 범위를 제한하는 근거가 될 수 있다. 이는 입찰 자가 공공조달의 목적을 수행할 기술적인 능력이나 전문적인 능력을 갖 추고 있는지를 살피는 것이다. 그러한 능력이 있다는 것을 입증하는 방식 은 다양하다. 예를 들어, 기술적 직무상 역량을 살피기 위하여 최근 5년간 만족스럽게 일 처리를 해온 공사 목록, 최근 3년간 제공된 주요한 용역제 공사항, 기술자의 표시, 기술적 시설물 등을 검토할 수 있다. 특히, 제48조 (2)(f)는 필요한 경우 환경경영 조치를 고려할 수 있다고 규정하고 있는 데, 이는 적절한 환경경영을 실시하는 기업에 대해서만 공공조달에 참여 할 수 있는 자격을 부여한다는 것이다. 환경경영 조치는 유럽연합에서 정한 일정한 방식에 의하여 표시되는데 예를 들어, 입법지침 제50조는 표준적인 환경경영 기준으로 환경경영 및 감사 시스템(Community Eco- Management and Audit Scheme: EMAS)을 제시하고 있다. 이처럼 정형 화된 기준을 충족하는 경우 이외에도 그와 동일한 수준의 자격을 입증할 수 있는 다른 수단도 함께 허용하여야 한다. 마. 낙찰자 결정 단계 입법지침 제53조(1)(a)는 낙찰자 결정 기준으로 경제적으로 가장 유리 한 입찰(Most Economically Advatageous Tender : MEAT)과 최저가 입 찰(only the lowest price) 을 제시하고 있다. 특히, 경제적으로 가장 유리 한 입찰 원칙에 따라서 낙찰자를 선정하는 경우에는 품질, 가격, 기술적 장점, 미학적 기능적 특성, 환경적 특성, 운영비용, 비용효과성, 사후서비 스와 기술적 지원, 납품일, 납품 기간과 완성 기간 등을 예시로 제시하고 있다. 다만, 이러한 기준들은 기술규격과 연결된 것이어야 하고, 사전에

106 공공조달과 노동정책의 연계 구체적으로 공지되어야 한다. 이처럼 입법지침은 낙찰자를 선정할 때 환경적 고려를 할 수 있는 여 지를 열어두고 있다. 136) 그리고 미학적 기능적 특성도 포함하여 낙찰자 선정 단계에서 단지 경제적 고려만이 결정적인 것이 아님을 밝히고 있다. 여기서 제시된 기준들이 망라적인 것이 아니고 예시적인 것이라고 보았 을 때 사회적 고려에 따라서 낙찰자를 결정하여도 되는지 논란이 있을 수 있다. 그러나 그것이 공공계약의 목적물(subject-matter of the public contract)과 연결된 것이고, 구체적으로 사전에 공지된 것이며, 입법지침 의 일반적 원칙에 부합한 것이라면 허용할 수 있다는 것이 일반적인 해석 론이고 뒤에서 살펴볼 유럽법원의 판결이기도 하다. 한편, 입법지침 제55조는 지나치게 낮은 입찰을 하는 경우 그 내용에 대한 설명을 요구하도록 하고, 나아가 입찰을 제한할 수 있는 근거를 제 공하고 있다. 즉, 체약 행정관청이 어떤 입찰에 대하여 비정상적으로 저 가라고 판단하면, 체약 행정관청은 그러한 입찰을 거부하기에 앞서 서면 으로 관련이 있다고 판단되는 입찰서의 구성 요소에 대한 세부사항을 요 청하여야 한다. 이 세부사항 중 하나로 공사 용역 또는 물품이 수행되 는 곳에서 시행 중인 고용보호 및 근무조건에 관한 규정에의 부합성 을 포함하고 있다. 이와 같은 입찰 제한을 통하여 고용보호와 근로조건의 보 장을 간접적으로 규제하고 있다고 이해할 수 있다. 바. 계약이행 단계 입법지침은 낙찰자 선정 후 공공계약의 이행 단계에서도 일정한 준수 를 요구하는 계약이행조건(contract performance condition)을 규정하고 있다. 기술규격이 공공계약의 대상을 정의한 것이라면, 계약이행조건은 그러한 공공계약을 이행하는 과정에 관한 것이다. 그러나 용역을 공급하 136) 환경적 요소와 관련하여서는 입법지침의 주석(Recital) 1에서 본 입법지침은 그 와 같은 기준이 계약의 목적물과 연관되어 있다면 환경이나 사회적 영역을 포함 하는, 체약 행정관청이 관심 있는 대중의 필요를 충족시킬 가능성을 분명히 하 는 유럽법원의 판례, 특히 낙찰 기준에 관한 판례에 기초하고 있다 라고 기 술하고 있다.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 107 는 공공계약의 경우는 양자의 구분이 모호할 수 있다. 용역 공급에 연결 된 인적 속성이 기술규격과 계약이행의 양자에게 중첩되어 있고 이에 따 라 조달 절차의 초기 단계부터 계약이행조건이 명시되기 때문으로 이해 할 수 있다. 한편, 조건의 성격상 양자 어디에 해당 조건이 전속되는지가 애매한 경우도 있을 수 있다. 예컨대, 관공서의 청소에 관한 계약이라면 그 이행 과정에서 쓰레기의 처리방법에 대하여 일정한 요구를 할 수 있겠 지만 이러한 요구가 공공계약의 목적물에 포함되는 것인지 아니면 계약 이행조건에 포함되는 것인지 명백하지 않다. 또 그러한 구분의 실익이 없 다는 평가를 할 수도 있다. 그러나 물품공급계약에서는 양자의 구분에 실 익이 있다. 예를 들어, 사무기기의 납품계약을 하는 때에 사무기기 자체 가 공공계약의 대상이지만 그것의 운송과 관련하여 일정한 환경 요건의 충족을 요구한다면 그것은 계약이행조건이 된다. 입법지침 제26조는 이러한 계약이행조건으로서 사회 환경적 조건을 제시할 수 있다고 명시하고 있다. 물론 이러한 조건은 입법지침의 일반적 원칙에 부합하여야 하며 계약 공지 혹은 기술규격에 표시되어야 한다. 이 와 관련하여 입법지침의 주석 33은 다음과 같이 보다 명확한 설명을 하고 있다. 직접적 간접적 차별을 하지 아니하고, 계약 공지나 계약 문서에 명시되어 있다면 계약이행조건은 입법지침에 기초한 것이다. 계약이행조 건은 특히 현장직업훈련, 사회적 통합을 이루는 데 있어 특별히 어려움을 겪고 있는 사람들의 고용, 실업 해소, 환경보호 등을 위한 것이 될 수 있 다. 예를 들어, 다음의 규정들이 국내법으로 실시되지 아니하거나 국내법 아래에서 요구되는 것보다 더 많은 취약계층을 모집하고자 하는 경우, 장 기 구직자를 모집하거나, 실업자나 청년들을 위하여 훈련정책을 실시하 거나, 국제노동기구 협약의 규정을 준수하도록 하는 것은 계약의 이행에 적용할 수 있는 요구사항으로 명시될 수 있다. 또한 주석 34에서는 입법 지침이 공공계약을 수행하는 업체들에게 계약이행 시 고용조건 및 작업 장에서의 안전을 강조하거나 다루고 있는 법률, 규정 및 단체협약을 준수 하도록 요구할 수 있는 수단이 될 수 있다고 밝히고 있다. 또 사회적 고려 사항이 계약의 목적물과 관련되어 있어야 한다는 엄격한 원칙이 기술규 격 단계와 달리 그대로 적용되지 아니하기 때문에 거의 모든 종류의 사회

108 공공조달과 노동정책의 연계 적 고려사항이 이 단계에 포함될 수 있다. 사. 입법지침 관련 분쟁과 해석론 다음은 유럽연합 회원국에서 공공조달을 시행하면서 적용한 사회적 고 려사항에 대한 위법성이 문제된 대표적 사례 137) 로서 유럽법원이 보여준 대표적인 해석론을 시간순으로 정리한 것이다. 1) Gebroeder Beentjes 사건 138) : 장기실업자의 고용 벤첸 건설사는 네덜란드 농수산부에서 추진한 경리 정리와 관련한 공 공공사의 입찰에 참가하여 최저가로 입찰을 하였지만 낙찰을 받지 못하 였고, 대신 그 다음 최저가를 입찰한 회사가 낙찰을 받았다. 이에 벤첸 건 설사는 이런 식의 계약 부여는 입법지침 위반이라고 주장하면서 네덜란 드 법원에 소를 제기하였고 네덜란드 법원은 유럽법원에 해당 입법지침 의 해석에 관한 사전결정을 요청하였다. 본 연구와 직접 관련이 있는 쟁 점은 장기실업자의 고용 여부를 고려하여 낙찰자를 결정하는 것이 입법 지침 위반인가 하는 점이다. 유럽법원은 일단 회원국이 경제적으로 가장 유리한 입찰 과 관련한 기 준을 제정할 권한이 있다고 판단하였다. 다만, 이 경우에 회원국 내 경제 적 활동을 위하여 영구적으로 기업을 설립할 수 있는 기업설립권(right of establishment)과 용역제공의 자유를 포함하여 유럽연합법을 준수하여야 한다고 보았다. 네덜란드의 경우 국내법에서 계약은 체약 행정관청에게 가장 수용할 만한 입찰을 제시한 입찰자에게 부여한다 라고 규정하고 있 는데, 유럽법원은 만약 이것이 체약 행정관청에서 무제한의 선택권을 행 사할 수 있는 것을 의미한다면 허용될 수 없는 것이지만 그러한 조항이 체약 행정관청에 대하여 서로 다른 입찰자를 비교하고 객관적인 기준에 137) 제시한 사례 중 Gebroeder Beentjes 사건, Concordia Bus Finland 사건, EVN 사건은 이상수(2012), 공공조달을 통한 사회 환경적 가치의 구현, 행정법연 구, 제33호, 행정법이론실무학회, pp.129~132를 인용한 것이다. 138) C-31/87, Gebroeders Beentjes BV v State of the Netherlands.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 109 따라 가장 적절한 것으로 받아들일 수 있는 조건을 판단하는 재량권을 부 여하는 의미라면 이는 입법지침과 양립할 수 있는 것이라고 판단하였다. 네덜란드 농수산부는 입찰 조건으로 장기실업자의 고용을 포함시켰는데 이에 대하여 유럽법원은 이러한 조항이 국적에 기한 차별의 원인이 될 수 있다고 하면서도 그것이 직 간접적 차별인지는 회원국의 법원이 판단할 사항이라고 보았다. 결국, 유럽법원은 국적에 따른 차별적 효과가 없는 한 장기고용과 관련한 조건은 입법지침 아래에서 허용된다고 본 것이다. 한편, 유럽법원은 이러한 종류의 추가적인 조건은 입찰 고시에 반드시 명 시되어야 한다고 보았다. 이 판례는 공공계약의 부여 과정에서 사회적 요소를 고려할 수 있다는 것을 유럽법원이 인정한 중요한 선례다. 그러나 이 사례가 유럽법원이 공 공조달에서 사회적 요소의 고려를 적극 지지한 증거로 보는 것에는 무리 가 있다. 왜냐하면 판결문 내에서 사회적 조건을 고려할 때 많은 조건을 부가하고 있기 때문이다. 오히려 차별금지와 자유이동에 대한 유럽의 전 통적인 관점이 공공조달에 투영된 결과라고 보는 견해도 있다. 그러나 위 판결은 종전 유럽집행위원회의 입장에 비추어보면 진일보한 것으로 평가 할 수 있다. 2) Nord-pas-de-Calais 사건 139) :실업대책 프랑스의 노드파트칼레 지방정부는 해당 관할 지역 학교의 현대화를 위하여 공사를 외주화하면서 공공조달 절차를 진행하였는데 입찰에 참여 한 업체가 위 지방정부가 진행하고 있는 조달 절차가 입법지침을 위반하 고 있다고 유럽집행위원회에 이의를 제기하였다. 이에 따라 유럽공동체 집행위원회(지금의 유럽집행위원회 전신)는 프랑스에 대하여 해당 사항 의 회신을 요구하였으나 프랑스 정부는 이에 대하여 미온적인 회신과 대 응을 하였고 이에 따라 위 집행위원회와 프랑스 간에 소송이 제기되었다. 위 사건에서 문제가 된 쟁점 중 하나가 낙찰자 선정 기준의 하나로 실업 자에 대한 대책을 포함시키는 것이 공사에 관한 입법지침(Directive 93/ 37/EEC) 제30조를 위반한 것인지였다. 이에 대해 유럽법원은 Gebroeder 139) C-225/98, Commission of the European Communities v French Republic.

110 공공조달과 노동정책의 연계 Beentjes 사건의 법리를 언급하면서 위원회의 주장을 배척하였다. 그러나 입찰참가자의 수를 제한하는 등 다른 절차적 사항에 대해서는 프랑스의 국내법이 관련 입법지침에 부합하지 아니한다는 판단을 하였다. 이 판결은 Gebroeder Beentjes 사건의 법리를 자세하게 반복하고 있지 아니하나 동일한 논리를 재확인한 사례라고 할 수 있다. 3) Concordia Bus Finland 사건 140) : 배출가스와 소음 기준 핀란드의 헬싱키시는 도시버스망을 외주화하면서 계약 부여조건으로 가격, 버스의 품질, 그리고 운영자의 자질과 환경경영을 고려하기로 하였 다. 특히, 두 번째 조건과 관련하여 질소산화 배출가스와 소음이 낮은 경 우 가산점을 부여하기로 하였다. 콩코디아 버스회사는 가장 낮은 가격으로 입찰을 하였는데 두 번째와 세 번째 기준에서 좋은 점수를 받지 못하여 낙찰자로 선정되지 못하였다. 두 번째 기준에 의한 가산점을 받을 수 있는 자는 사실상 한 곳밖에 없었 다. 이에 콩코디아 버스회사는 두 번째 기준에 의한 가산점을 받을 수 있 는 자가 한 곳밖에 없었다는 점은 낙찰자 간 차별에 해당한다고 주장하면 서 최고행정법원에 제소를 하였다. 법원은 이와 관련하여 당시 적용되었 던 용역에 관한 입법지침(Directive 92/50/EEC)의 해석에 관하여 유럽법 원에 사전결정을 의뢰하였다. 특히 위 입법지침 제39조가 문제가 되는데 여기서도 경제적으로 가장 유리한 입찰 의 내용이 문제가 되었다. 유럽법원은 우선 조문에서 경제적으로 가장 유리한 입찰 의 예로 제시 된 것이 단지 예시적인 것에 불과할 뿐 망라적인 것이 아니라고 보았다. 다음, 경제적으로 가장 유리한 입찰 은 반드시 순수 경제적인 성격으로 해석되지 아니하며, 그 연장선에서 환경보호와 관련한 기준을 제시하는 것도 허용된다고 보았다. 다만, 유럽법원은 낙찰자 선정 기준으로서 비경 제적 요소가 무제한으로 허용되는 것은 아니고 일정한 한계 내에서 허용 된다고 보았다. 유럽법원이 제시한 한계로는 공공계약의 목적물과 연결 되어 있을 것, 체약 행정관청에 무제한적인 선택의 자유를 부여하지 아니 140) C-513/99, Concordia Bus Finland Oy Ab, formerly Stagecoach Finland Oy Ab v Helsingin kaupunki and HKL-Bussiliikenne.

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 111 할 것, 그러한 조건이 계약문서나 입찰 고시에 명시적으로 언급될 것, 차 별금지의 원칙을 포함하여 공동체의 기본 원칙을 준수할 것 등이다. 결론적으로 유럽법원은 이러한 점들을 고려할 때, 질소산화 배출가스 나 소음 기준을 고려하는 것은 계약의 목적물과 관련이 있는 것으로 허용 되며, 가산점을 주는 것은 무제한의 자유를 주는 것이 아니고 이러한 조 건들이 입찰 고시에 명시적으로 표명되었으며 차별금지의 원칙을 준수한 것이라고 보았다. 이 판례는 공공기관이 용역을 조달하는 경우에 계약 부여조건으로서 환경적 요소를 고려할 수 있다고 판단한 중요한 선례다. 그리고 환경적 요소를 고려할 할 때 가산점을 주는 방식이 허용되며 그러한 방식이 결과 적으로 1개의 기업에게 유리하게 작용하더라도 정당한 선정 방식이라고 보았다. 다만, 유럽법원은 이러한 방식의 환경적 고려가 국적에 따른 차 별적 취급의 빌미가 될 위험성에 대하여 유의하고 여러 가지 안전장치를 제시하고 있는데 이는 앞서 살핀 Gebroeder Beentjes 사건과 유사하다. 4) EVN 사건 141) : 재생에너지의 사용 오스트리아 연방조달청은 전기 공급을 위한 공개입찰을 실시하였다. 입찰공고에서 계약 부여조건이란 항목에 다음의 기준에 따라 경제적으 로 가장 유리한 입찰 계약 문서에서 정하는 용역이 환경에 미치는 영향 이라고 기재하였다. 입찰자는 재생가능한 자원으로부터 얻은 전력을 공 급하는 것으로 하되 자신이 공급하는 전기가 재생가능 자원에서 만들어 진 것임을 입증할 필요는 없지만 만일 핵융합에 의한 전기가 포함된 경우 에는 체약 행정관청은 공공계약을 해제할 수 있고 징벌적 손해배상을 청 구할 있도록 규정하였다. 또 낙찰자를 선정할 때 가격을 고려할 뿐만 아 니라(55%의 비중) 연방정부의 연간 소비량을 넘어서 재생가능 자원에서 얻은 전기를 공급할 수 있는 능력에 따라 점수를 부여하는 것(45%의 비 중)으로 하였다. 위 공공조달에는 EVN 회사를 비롯하여 여러 회사가 응 찰하였는데 결과적으로 KELAG라는 회사가 낙찰자로 선정되었다. 이에 낙찰을 받지 못한 EVN은 위와 같은 기준이 입법지침에 위반한 것이라고 141) C-448/01, EVN AG and Wienstrom GmbH v Republic of Austria.

112 공공조달과 노동정책의 연계 주장하며 연방조달청에 이의를 제기하였고, 연방조달청은 유럽법원에 문 제된 물품에 관한 입법지침(Directive 93/36/EEC)의 해석에 관하여 유럽 법원에 사전결정을 의뢰하였다. 유럽법원은 Concordia Bus Finland 사건을 인용하면서 경제적으로 가 장 유리한 입찰 이 반드시 순수하게 경제적 고려를 의미하지 아니한다고 보면서도 다만, 그러한 기준이 계약의 목적물과 연결되어 있고, 계약 문 서나 입찰 고시에 명시될 것, 그리고 차별금지의 원칙을 포함한 공동체법 의 기본 원리에 적합할 것이라는 조건을 제시하였다. 이러한 조건에 비추 어 볼 때 재생가능 자원으로부터 생산된 전기라는 기준을 제시하는 것은 입법지침의 해석상 허용할 수 있는 조건이라고 보았다. 즉, 공급되는 물 품의 생산 방식과 관련된 계약 부여 기준을 설정하는 것은 허용된다는 것 이다. 그리고 이 항목에 45%의 높은 비중을 두는 것도 허용된다고 보았 다. 다만, 유럽법원은 이 사건에서 예상되는 연간 소비량을 초과하여 제 공되는 전기가 재생가능 에너지로부터 얻은 것인지 여부에 따라서 점수 를 부여하는 방식은 허용될 수 없다고 보았다. 왜냐하면, 초과하여 제공 되는 부분은 계약의 목적물과 연결되어 있다고 볼 수 없고, 그러한 기준 을 적용하는 경우 전기의 총 생산능력이 큰 입찰자를 부당하고 유리하게 취급하는 결과를 낳을 것이기 때문이다. 결국 이 판결은 Concordia Bus Finland 사건을 판지를 반복하면서 이 를 좀 더 구체화시킨 사례라고 이해할 수 있다. 3. 소 결 가. 국제노동기구 제94호 협약과 입법지침 앞서 살펴본 것처럼, 국제노동기구의 제94호 협약은 공공조달을 통해 물품 공사 용역 등이 이루어지는 지역이나 최근접지의 단체협약 등을 해당 입찰참가 사용자에게 강행적으로 적용시켜 근로조건의 개선을 추구 하고 있다. 제94호 협약의 내용대로 제도가 설계되고 실현될 수 있다면 임금 근로시간을 중심으로 한 각종 근로조건을 개선하는 데는 매우 실

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 113 효적인 제도가 될 수 있다. 그러나 단체협약은 그 기본적인 속성이 근로 자 단체와 사용자의 자율적인 협의를 바탕으로 성립하는 것이기 때문에 그러한 자치를 배제한 채 강행적으로 입찰참가자에게 이를 적용하는데는 무리가 있을 수밖에 없다. 단체협약이 이미 체결되어 있는 사업장의 근로 조건을 부정하는 효과를 감내하면서 사용자가 적극적으로 입찰에 참가하 리라는 기대도 쉽지 않다. 이런 문제점 등 142) 으로 인하여 제94호 협약은 그 이상적인 내용에도 불구하고 이를 비준한 국가 대부분이 협약의 내용 을 문언 그대로 시행하고 있지 못하며, 협약 내용대로 시행을 하고 있다 고 보고하는 국가들의 상당수는 세계경제에서 차지하는 비중이 매우 미 미한 저개발국가라고 할 수 있다. 그런 점에서 유럽연합의 입법지침은 공공조달계약이 근로조건의 유지 개선에 이바지할 수 있는 실질적 대안이 무엇인가를 보여주는 좋은 예라 고 할 수 있다. 그런데 입법지침은 공공조달의 실질적 설계의 상당 부분 을 각 회원국의 재량에 맡기고 있다. 입법지침이 제시하고 있는 것은 투 명성과 책임성이라는 추상적인 원칙이고, 이는 무엇보다 각 회원국 소속 기업 간 불공정한 경쟁이 생길 수 있는 가능성을 최대한 낮추려는 의도로 이해된다. 그리고 사회적 고려사항과 관련하여서도 입법지침은 그 구체 적인 내용을 정하고 있지 아니하여 결국 사회적 고려사항의 내용 및 수준 은 각 회원국의 입법 재량에 맡겨져 있다. 따라서 입법지침이 제시하고 있는 사회적 고려를 통한 저임금 해소 등의 문제해결은 각 회원국의 실태 나 유럽법원의 판결을 통하여 확인할 수밖에 없다. 앞서 언급한 유럽법원의 판결은 사회적 고려사항이 기본적으로 공공계 약의 목적물과 연결되어 있어야 하며, 체약 행정관청에 무제한적인 선택 의 자유를 부여하지 아니하는 내재적 한계를 설정하고 있고, 나아가 그러 한 조건이 계약 문서나 입찰 고시에 명시적으로 언급하고, 차별금지의 원 칙을 포함하여 공동체의 기본 원칙을 준수하여야 한다는 법리를 제시하 142) 제94호 협약의 또 다른 중요한 특징은 공공조달정책의 수립과 집행, 변경 등에 광범위한 노사정 참여 구조를 전제하고 있다. 그러나 위 협약이 예정한 노사정 참여 구조를 실현하고 있는 국가는 매우 극소수에 불과하여 이에 관한 협약의 실효성도 그만큼 낮다.

114 공공조달과 노동정책의 연계 고 있다. 또한 각 회원국의 집행 실태도 이러한 요건 내에서 이루어지고 있는데 제94호 협약과 가장 큰 차이는 역시 단체협약의 강행적 적용을 요 구하는 경우는 없다는 점이다. 그러나 공공조달계획을 수립함에 있어 체 약 행정관청과 입찰참여자 혹은 사회적 취약계층의 의견을 수렴하는 방 식은 제94호 협약의 취지를 반영한 것으로 보이고, 하도급 근로자 보호방 안도 회원국에 따라서는 매우 자세하게 규정되고 있다. 나. 사회적 고려사항에 관한 사회적 대화 사회적 고려사항을 반영한 공공조달 체계를 수립하고자 한다면 무엇보 다 이해관계자들과의 사회적 대화가 선행될 필요가 있다. 이는 공공조달 에 있어서 사회적 고려라는 개념 자체가 생소한 상황에서 그것이 무엇을 의미하는 것인지, 그것이 공공조달의 체계에 어떤 영향을 미치고, 나아가 사회의 통합에 어떻게 기여할 것인지에 대한 사회적 합의가 선행되어야 하기 때문이다. 사회적 대화를 하기 위해서는 가장 먼저 각종 공공입찰의 분야에서 사 회적으로 취약한 것이 어떤 요소인지를 파악할 필요가 있다. 그것은 단순 히 저임금일 수도 있고, 각종 노동보호법령을 위반한 노동에 근거한 상품 의 생산일 수도 있고, 안전보건법령이나 관행을 위반한 토목이나 건축의 시행일 수 있으며, 불안정한 고용을 기반으로 한 용역의 제공일 수도 있 다. 이러한 취약 요소를 정확히 파악하기 위해서는 무엇보다 해당 업종에 종사하여 노무를 제공하는 근로자, 특수형태근로종사자, 1인 자영업자 등 의 의견 청취가 매우 중요할 것으로 생각된다. 다음으로, 공공조달에 참여하는 업체에 대한 교육과 의견 청취도 매우 중요하다. 사회적 고려사항이라는 기준은 무엇보다 입찰참가자에게 적용 되는 요건이기 때문에 이에 대한 입찰참가 업체의 이해를 사전에 증진시 킬 필요가 있다. 따라서 유럽연합의 일부 회원국의 예에서 보는 것처럼 잠재적인 입찰참가 대상 업체를 상대로 하여 정기적인 교육과 홍보를 담 당하는 전담 인력의 확보가 필요하다. 아울러, 사회적 고려사항을 도입할 경우 업계가 직면할 수 있는 현실적인 문제점이 무엇인지도 충분히 검토

제3장 공공조달계약과 근로조건의 연계에 관한 국제법적 규범 115 하여야 한다. 산업구조와 실질적인 기반이 무엇인지를 파악하지 않은, 현 실을 반영하지 못한 사회적 고려사항을 강행하면 결국 탈법적 수단을 동 원한 입찰참가가 만연할 수 있고, 이는 결국엔 제도의 실패로 직결될 수 있다. 위와 같은 사전 준비가 이루어진 후에는 조달기관이 확정한 사회적 고 려사항이 조달 절차에 원활하게 투영될 수 있도록 촘촘한 제도 설계가 이 루어져야 한다. 제도 설계의 핵심은 입찰참가자가 실질적으로 해당 사회 적 고려사항을 반영하고 있는지 혹은 반영할 수 있는 적격 업체인지를 심 사할 수 있는 장치를 마련하는 것이다. 단순히 서류 작업에 의존하여 그 자격을 심사하는 것은 제도의 실질적 안착을 어렵게 하기 때문에 해당 사 회적 고려사항이 반영되는지 혹은 반영될 수 있는지를 개별 사회적 고려 사항의 내용과 특수성을 고려하여 평가할 수 있는 세심한 장치를 강구하 여야 한다. 예를 사회적 고려사항이 저임금 해소라면, 입찰참가 업체에게 요구하는 임금수준, 실제 지급되는 임금수준을 가늠할 수 있는 도구, 하 도급이 이루어지는 경우 수급업체 근로자들의 임금수준, 임금체불 경력 조회의 대상과 범위 등에 대한 장치가 있어야 한다. 다. 조달 절차의 투명성 제고 낙찰자 선정에 사회적 고려사항을 도입한다는 것은 최저가 입찰이라는 가장 단순하면서 명료한 기준이 아닌 다른 기준을 도입한다는 것을 의미 한다. 이것은 유럽법원의 판결에서도 볼 수 있듯이, 특정 업체에게 유리 한 기준을 설정한다는 오해를 불러일으킬 수도 있다. 따라서 공공조달에 서 특정한 사회적 고려사항을 도입하기 위해서는 사전에 충분한 시간을 두고 이를 홍보할 필요가 있다. 입찰조건에도 이러한 사항은 명확하고 구 체적으로 기재되어 있어야 한다. 아울러, 절차의 투명성 제고와 함께 부 당한 탈락자에 대한 권리구제의 실효성을 높이기 위해서는 입찰 결과에 대한 전체적인 공개도 필요하다. 한편, 장기적으로는 공공조달의 종류별로 요구되는 사회적 고려사항의 유형이 체계화될 필요도 있다. 앞서 언급한 대로 특정한 공공조달에서 특

116 공공조달과 노동정책의 연계 히 문제되는 사회적 취약성이 무엇인지를 살펴서 공공조달의 유형별로 기 본적으로 요구되는 사회적 고려사항을 체계화할 수 있다. 이렇게 되면 조 달기관의 자의에 따라 사회적 고려사항을 결정하는 경우를 줄일 수 있고, 입찰참가 업체의 사회적 고려사항에 대한 예견 가능성도 높일 수 있다. 라. 사회적 고려사항에 관한 이행 감독 낙찰자의 공공조달계약 이행에 관한 내용을 관리 감독할 수 있는 체 계의 수립도 필요하다. 사회적 고려사항을 조달 절차에 투영한다는 것은 계약의 이행 결과만을 평가하는 것이 아니라 계약의 이행 과정을 평가하 여 낙찰자를 선택한다는 것이다. 따라서 공공조달계약의 이행 과정을 관 리 감독할 수 없다면 결국 사회적 고려사항을 반영한 공공조달의 목적 을 성취할 수 없다. 따라서 어떤 주기로, 어떤 형태로 이행보고서를 제출 하게 할 것인지, 해당 보고서의 검증은 어떻게 할 것인지, 직접 계약의 이 행을 준비하거나 이행하고 있는 현장의 관리 감독을 어떤 방식으로 할 것인지, 나아가 계약이행조건을 이행하지 아니하거나 불완전하게 이행할 경우 어떤 방식의 제재를 어느 정도 가할 것인지도 강구하여야 한다. 공 공조달계약의 이행에 관한 복잡한 관리 감독 체계는 조달계약의 효율성 을 떨어뜨리는 요소가 될 수 있기 때문에 그 방식과 정도에 관한 합리적 수준이 어느 정도인지도 고려할 수밖에 없다.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 117 제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 제1절 미국의 공공조달과 노동의 연계 1. 미국 공공조달의 개념과 현황 미국에서의 공공조달(public procurement)은 연방정부 또는 주(또는 지 역)정부의 조달계약(건설, 서비스, 재화부문)을 지칭한다. 그 중에서도 미 국 연방정부 조달시장은 세계 최대 규모로 전 세계 기업의 진입을 위한 경쟁 또한 치열하게 일어나는 시장이다. 미국 연방조달자료 시스템(Federal Procurement Data System : FPDS)에 따르면, 미국 연방정부 조달은 2011 년을 기점으로 연방 약 5천억 달러를 넘어선 것으로 평가되고 있다. 143) 그리고 2009년 오바마 대통령 집권 직후는 조달 규모의 상승세나 근로조 건과의 연계 강화 측면에서 특히 주목되고 있다. 144) 주요 연방조달기관은 국방부(DoD)이며, 그 밖에 연방정부 조달은 각 기관이나 부처(특히 조달청, GSA)의 조달을 말한다. 1970년대까지 미국 연방정부의 조달시장은 국방조달과 민간조달로 구분되어 운영되다 통합 143) Federal Procurement Annual Report 각년호. 144) Symposium-Paving the High Road: Labor Standards and Procurement Policy in the Obama Era.

118 공공조달과 노동정책의 연계 되었는데, 현재 통합된 전체 조달시장에서 국방조달이 차지하는 비중은 여전히 상당한 것으로 알려져 있다. 전체 연방정부의 조달 현황을 보면, 건설 및 서비스 부문이 전체 연방정부 조달금액의 절반 가까이를 차지한 다. 145) 그리고 국방조달에 한정하면 서비스 및 재화부문 비중이 높게 나 타난다. 146) 한편, 주 및 지역정부 조달은 크게 보아 연방정부의 조달 방식과 유사 하다. 그리고 주 및 지역정부의 조달비용도 증가해 왔다. 특히 1994년도 를 기준으로 할 때 주 및 지역정부의 구매는 국내총생산의 11%인 반면 연방정부는 6%에 불과했던 시절이 있다. 이후 연방정부만큼은 아니지만 주 및 지역정부의 국내총생산 점유비는 꾸준히 증가해 왔다. 147) 2. 미국의 공공조달과 근로조건 연계정책의 특징 가. 연방정부와 주 또는 지역정부의 공공조달로 대별 미국은 연방정부의 공공조달 외에도 주 또는 지역정부의 공공조달로 크게 나누어 살펴볼 수 있는 몇 안 되는 국가 중의 하나다. 종래 미국에서 필수적인 지역서비스(예 : 경찰이나 소방), 재산이나 토지의 사용, 경제개 발 기능을 연방이 아닌 주나 지역정부가 담당해 왔다. 그리고 실제 미국 공공조달 역사에 있어서 일정한 근로조건을 관철시키려고 했던 최초의 입법도 연방법인 아닌 캔사스 주법이고, 148) 이후 연방법인 데이비스-베 이컨법이 1931년 제정될 때까지 이미 약 8개 주가 관련법을 가지고 있었 다. 현재도 캘리포니아, 뉴저지, 메릴랜드 등의 주법의 경우 연방의 그것 을 상회하는 노동기준을 설정하고 그 준수를 강제하고 있다. 특히 캘리포 니아는 로스앤젤레스 등의 지역정부 차원에서도 적지 않은 시사점을 보 여주고 있는데, 관련 법령뿐만 아니라 법리까지 살펴볼 의의가 있다. 145) Federal Procurement Annual Report 각년호. 146) Federal Procurement Annual Report 각년호. 147) 조달청 편(2004), 미국 지방정부의 조달제도, 외국 정부조달제도 조사 연구서 (Ⅲ). 148) Eight-Hour Law, Kansas Gen. Stats. 3827-3829(1891).

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 119 이것을 실현할 수 있었던 주의 권한은 연방헌법에 의한 경찰력(police power)과 주 스스로가 시장참여자(market participant)라는 것이었다. 경 찰력은 주 내의 주민의 건강 및 안전 등 일반적 복지를 위해 자신의 주 영역 내에서 행위를 규제하거나 명령을 내릴 수 있는 권한을 말한다. 이 것은 일반적으로 연방정부에 이양할 수 없는 주의 고유 권한으로, 법제정 권한을 포함한다. 또 한 가지 주 스스로가 시장참여자인 경우, 즉 시장 사 기업으로부터 서비스나 재화를 사들이거나 건설공사를 맡기는 공공조달 과 같은 경우는 다른 주들과 다른 자체 기준을 정할 수 있었다. 그러나 동시에 미국 연방헌법은 연방정부의 선점권(preemption)을 규 정하고 있다. 따라서 1931년 연방법인 데이비스-베이컨법을 시발로 하여 일련의 공공조달과 근로조건 연계법령이 마련되고 난 이후는 연방 행위 에 대해서는 연방정부에 선점권이 있는 관계로 그 부분에 주나 지역정부 가 관여할 수 없고 연방 기준이 적용된다. 현재 관련법으로는 우선 공정 근로기준법, 전국노동관계법, 반차별법 등이 있고, 기타 공공조달과 직접 관련이 되면서 근로조건을 염두에 둔 법으로 데이비스-베이컨법 149) 과 서 비스계약법, 공공계약법, 기타 경기부양법 등이 존재한다. 특히 데이비스 -베이컨법은 미국 최초의 연방정부 조달 중 건설부문에서 근로조건을 관 철시키는 법이자, 후술할 서비스 및 재화부문 조달법의 모델이 되는 법이 다. 다만, 연방정부의 선점권은 그 근거가 명확해야 하는 관계로 주 또는 지역정부의 경우와 달리 연방정부의 근로조건 연계법령 외에 특별히 살 펴볼 별도의 법리는 존재하지 않는다. 마지막으로 언급할 특징은, 연방정부와 주 또는 지역정부의 공공조달 방식에는 큰 차이가 없다는 점이다. 먼저 연방정부의 공공조달에 있어 연 방정부의 낙찰자 선정 방식은 크게 가격경쟁 요소만을 고려하여 최저가 격 제안자에게 낙찰하는 봉인입찰계약과, 가격 이외에 기술의 가치교환 이 고려되는 협상에 의한 계약으로 크게 나눌 수 있다. 150) 그런데 봉인입 찰계약은 종래 가장 많이 사용되던 방법이지만, 절차의 지나친 엄격성과 제품의 종합적 성능이 무시된다는 등의 이유로 현재는 많이 사용되지 않 149) 40 U.S.C. 3141 et seq. 150) 조달청 편(2004), 미국 연방정부 계약(II) 참조.

120 공공조달과 노동정책의 연계 고, 협상에 의한 계약이 일반적이다. 연방정부는 다음 네 가지 조건을 모두 갖춘 때에만 봉인입찰계약 방법 을 사용한다. 1 구매 재화 및 서비스에 관하여 완벽하고 상세한 규격 설 정 및 기술이 가능하고, 2 2개 이상의 적격 업체의 경쟁참여가 예상되며, 3 입찰 내용에 대하여 입찰자와 토론을 할 필요가 없이, 가격 또는 가격 관련 요소만으로 낙찰자의 선정이 가능하며, 4 입찰 전 과정에 필요한 충분한 시간적 여유가 있는 경우가 그것이다. 반면 계약절차로서의 협상 이란, 경쟁적 제안 또는 비경쟁적 제안에 대하여 계약관과 제안자 간에 토론을 하고 흥정을 하는 과정을 말하며, 민간기업 또는 개인의 구매행위 와 유사하다. 협상에 의한 계약 시에는 최종 제안(Best and Final offers) 을 제출하면 그 내용을 평가하여 어느 제안이 정부에 가장 가치 있는 제 안인가를 결정하게 된다. 구매 제품 및 서비스의 내용이 명백하고 제안 업체 간에 품질의 차이가 별로 없으며, 계약 불이행의 위험이 적은 경우 에는 가격이 가장 낮은 제안이 최고 가치 제안이 될 것이나, 업체 간에 제 안 내용이 질적으로 차이가 크고 계약 이행에 대한 위험이 큰 경우에는 기술적 사항 및 과거 계약의 이행 성실도 등이 최고 가치 제안을 결정하 는 데 더 큰 고려사항이 된다. 두 가지 방법의 단계 및 흐름은 다음 [그림 4-1]과 [그림 4-2]와 같다. 한편, 주 또는 지역정부의 조달은 크게 세 가지로 구분해서 살펴볼 수 있다. 첫째 2,500달러 이하의 최소 구매의 경우 조달 규모가 작아 보통 비 경쟁적 직접구매 형식으로 낙찰자가 결정된다. 151) 대개 주별로 보유하고 있는 입찰자 리스트를 활용하며 구매카드를 통한 구매가 활발하다. 둘째, 2,500 10만 달러 이하 계약인 단순구매의 경우 견적 의뢰서나 입찰공고 를 활용하여 최저가격을 제시한 낙찰자를 선정한다. 봉인입찰과는 달리 3 4개 정도의 업체를 대상으로 하여 최종 낙찰자를 선정하는 것이 일반 적이다. 셋째, 10만 달러를 초과하는 계약의 경우 반드시 서면으로 된 봉 인입찰이나 제안서 접수를 통한 공정한 경쟁절차를 거쳐 낙찰자를 선정 한다. 총 49개 주가 공개경쟁입찰을 기본 원칙으로 하고 있다. 또한 42 151) 다만, 최소입찰 하한선은 주마다 조금씩 다르다. National Association of State Procurement Officials, 주정부 웹사이트.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 121 [그림 4-1] 봉인입찰계약의 낙찰자 선정 절차의 단계 낙찰자 선정 계획안 기술 제안서 요청 시술 제안서 접수 평가 명료화 탈락 제안자에게 통보 가격 제안서 요청 가격 제안서 접수 평가 토론 없이 낙찰자 선정 탈락 제안자에게 통보 해명 토론 경쟁 범위 결정 탈락 제안자에게 통보 경쟁 범위의 모든 제안자와 토론 제안서 수정 요청 수정 제안서 접수 평가 필요 시 사용 가능한 단계이나, LPTA에서는 필요하지 않음 최종 수정 제안서 요청 최종 수정 제안서 접수 평가 낙찰자 선정 탈락 제안자에게 통보 해명

122 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 4-2] 협상에 의한 가치교환 낙찰자 선정 절차의 단계 낙찰자 선정 계획안 제안서 요청 비용/가격 및 기술 제안서 접수 평가 명료화 토론 없이 낙찰자 선정 탈락 제안자에게 통보 해명 토론 경쟁 범위 결정 탈락 제안자에게 통보 토론 범위의 모든 제안자와 토론 제안서 수정 요청 수정 제안서 접수 평가 최종 수정 제안서 요청 최종 수정 제안서 접수 평가 낙찰자 선정 탈락 제안자에게 통보 해명

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 123 개 주는 입찰자 리스트를 상시 유지하고 있으며 이 중 14개 주에서는 입 찰자 리스트에 등재되기 위해 비용을 지불한다. 나. 공공조달 방식에 관한 법령과 근로조건 연계법령으로 대별 미국의 공공조달을 살펴봄에 있어 또 하나 염두에 두어야 할 점은 공 공조달 방식 자체를 규율하는 공공조달법령과 근로조건 연계법령으로 각 기 제정 발달해 왔다는 점이다. 따라서 예컨대 연방구매규정에 근로조 건 관련규정이 존재하더라도 이는 별도로 제정된 근로조건 연계법령의 내용을 반복하고 있는 것에 불과하다. 연방정부의 경우, 공공조달법령은 1970년대 초까지 국방조달과 일반조 달로 구분 규율되다가 양자의 법제를 통합하고자 1984년 행정입법으로 연방구매규정(Federal Acquisition Regulation : FAR)을 탄생시키고, 152) 법률 차원에서는 1978년의 계약분쟁법(Contract Dispute Act)과 1994년 의 연방구매합리화법(Federal Acquisition Streamlining Act : FASA) 등 을 통해 실질적 통합이 이루어지는 153) 과정을 겪었다. 154) 근로조건 연계법령으로는, 각 부문별로 건설부문은 데이비스-베이컨법 과 관련법(Davis-Bacon Act and Related Acts : DBRA), 2009년 제정법 인 미국경기부양법(American Recovery and Reinvestment Act : ARRA), 서비스부문은 데이비스-베이컨법을 모델로 하는 서비스계약법(Service Contracts Act : SCA)과 미국경기부양법, 재화부문은 공공계약법(Public Contracts Act : PCA)으로 압축할 수 있다. 기타 연방법인 공정근로기준 152) 자세한 내용은 중소기업청 중소기업진흥공단 편, 미국연방조달규정해설(중소 기업을 위한 미조달시장 진출 안내서), http://www.b2g.go.kr 참조. 153) Keyes, W. Noel(2004), Government Contracts (4th ed.), pp.1~5; 박정훈(2005), 행정조달계약의 법적 성격, 행정법의 체계와 방법론, 박영사, p.217 참조. 154) 그 밖에 계약에서의 경쟁법(Competition in Contracting Act : CICA), 연방정부 취득개혁법(Federal Acquisition Reform Act : FARA), 미국산제품구매법(Buy American Act), 미국경기부양법(American Recovery and Reinvestment Act : ARRA), 협상에서의 진실법(Truth in Negotiation Act : TINA), 서비스계약법 (Service Contract Act : SCA), 정보자유법(Freedom of Information Act : FOIA) 등이 연방조달 관련 법제로서 현재 유효하다.

124 공공조달과 노동정책의 연계 법, 전국노동관계법, 반차별법 등이 존재한다. 공공조달에 근로조건 조항을 관철시키는 목적은 입찰경쟁에서 필수적 으로 발생하기 마련인 가격경쟁으로부터 임금과 근로조건을 지키기 위함 이다. 미국은 국가가 사용자인 공공조달에서 이러한 정책을 줄곧 취해 왔 지만, 미국경기부양법 155) 을 제정한 이후 특히 근로조건을 보다 정밀하게 살펴 몇 가지 중요한 행정명령이 추가되는 등 그 어느 때보다 중요하게 다루어지고 있다. 156) 다. 기업의 사회적 책임보다는 직접적인 근로조건 준수 및 향상이라는 공 공조달 목적에 부합하는 정책 목표 설정과 가시적 정책 효과 달성 미국은 기업에게 과연 사회적 책임을 부과할 수 있겠는가 하는 이론의 소지가 있는, 설정이 아닌 직접적으로 근로조건의 준수 및 향상이라는 뚜 렷한 정책 목표를 설정하고 일정한 효과를 거두고 있다. 우선, 연방정부는 연방법에 근거하여 공공조달계약을 행하고 감독한다. 미국에서 연방법을 제정한다는 것은 그에 상응하는 연방정부의 이익이 있다는 것이기 때문에 같은 연방법인 공공조달 관련법에는 연방정부가 당초 설정하였던 최저임금이나 반차별과 같은 연방 근로조건이 그대로 투영되어 있다. 한편, 다음에서 자세히 살펴볼 캘리포니아를 예로 들면 몇 가지 뚜렷한 정책 목표를 두고 최저임금보다 일반적으로 높은 수준이 라고 할 수 있는 생활임금이 지급되는 일자리를 창출해 내고 있다. 궁극 적으로 연방정부나 지역정부는 최저임금이나 생활임금과 같은 공정성에 주목하고 있으며, 특히 그것을 통한 공정경쟁 등의 공정성 확보에 특히 155) Pub. L. No. 111-5, 123 Stat. 115 (2009). 미국경기부양법의 내용에 관하여는 권 오승 외(2009), 미국의 경제위기 극복 및 경제활성화 법제연구-2009년 경기부 양법(ARRA)을 중심으로, 법제연구원 연구용역보고서 참조. 156) 실제 이 법의 제정은 787억 달러가 소요되는 일이었다. 각 1/3은 조세로부터, 1/3 은 개별 국민의 부담으로서 COBRA Funding, 실업급여, 주 회계로부터, 나머지 1/3은 공공사업 프로젝트로부터 충당하고자 하였다. 이하 공공조달정책의 역 사 및 개관에 관해서는 Phillis Payne(2010), Paving the High Road: Labor Standards and Procurement Policy in the Obama Era, 31 Berkeley J. Emp. & Lab. L. 349.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 125 관심을 두고 있다. 157) 이것은 당초 경쟁을 통한 공공조달계약 체결이라는 공공조달의 목적에도 부합하는 것이라 생각된다. 3. 연방정부의 공공조달과 근로조건 연계법령과 그 내용 가. 건설부문 : 데이비스 - 베이컨법과 관련법( DBRA ) 158) 1) 적용범위 데이비스-베이컨법과 관련법은 연방정부가 발주하는 건설사업(최저낙 찰제)으로 연방정부에서 재정지출이 이루어지거나 보조되는 경우 일반 적 수준의 임금(prevailing wages) 을 지급하도록 하는 법들이다. 데이비 스-베이컨법은 연방정부 또는 워싱턴 DC에 각 적용되는데, 2,000달러 이 상의 공공건물 또는 공공사업의 건설, 변경, 수리, 도장, 장식 작업에 적용 된다. 기타 보조금, 대출, 대출보증, 보험 등을 통해 연방보조가 가능하도 록 하는 기타 연방법들이 데이비스-베이컨 관련법에 해당한다. 관련법은 데이비스-베이컨의 근로기준을 거의 모든 연방 보조 건설사업에 적용하 도록 하고 있다. 159) 한편, 10,000달러 이상의 계약인 경우는 공정근로기준 법에 의한 1주 40시간 초과근로 및 가산임금 규정의 적용도 받는다. 2) 일반조항 및 적용요건 건설사업 계약자와 하도급 계약자들은 단순노무 근로자(인부, laborers) 와 정비공(mechnics)들에게 적어도 그 지역의 일반적 수준의 임금(부가 급여 포함)을 그 계약에서 데이비스-베이컨 임금결정 방법으로 명시된 바에 따라 지급하여야 한다. 데이비스-베이컨 근로기준 조항은 낙찰에 157) 이에 관한 자세한 내용은 강현주(2013), 최저임금법의 패러다임 탐색: 미국 공 정근로기준법상 공정성 개념과 그 함의, 노동정책연구, 제13권 제3호, 한국 노동연구원. 158) 미 노동부 웹사이트 http://www.dol.gov/whd/govcontracts/dbra.htm 참조. 159) 사실 2009년까지 데이비스-베이컨법의 관련법 으로 이야기할 수 있는 법으로 미국 의회를 통과한 법만도 1931년부터 2009년 사이 전체 법안의 60%를 차지할 정도이다. 대표적으로 National Housing Act, 12 U.S.C. 1715c; Federal Aid- Highway Act, 23 U.S.C. 113(a); 기타 29 C.F.R. 5. 1a 참조.

126 공공조달과 노동정책의 연계 따른 대상 계약뿐만 아니라, 입찰 당시에도 기재되어 있어야 한다. 데이비스-베이컨법의 일반적 수준의 임금(prevailing wages) 은 기본 적인 시간당 임금률(공정근로기준법에 의한 초과근로수당 발생 시에는 1.5배의 초과근로수당 포함)과 데이비스-베이컨 임금결정 방법에 명시된 부가급여를 합산한 금액이다. 구체적으로는 미 노동부의 온라인 웹사이 트가 자세히 안내하고 있다. 즉 비교 가능한 건설공사에 관해, 해당 사업 이 시행되는 지역 내에서 유사한 기술과 기능을 가진 근로자에게 지불되 는, 일반적으로 통용되는 임금으로서 미 노동부에 의해 결정되는 수준의 임금을 말한다. 다만, 도제나 훈련생은 노동부나 각 주의 관련 기관에 의 해 등록된 프로그램일 경우 이보다 낮은 수준의 임금 지급이 허용된다. 이러한 임금은 모두 현금으로 지급되어야 한다. 부가급여를 포함한 이러한 일반적 수준의 임금은 모든 근로시간에 대 해 지급되어야 한다. 한편, 건설사업 계약자나 하도급 계약자들에게 임금 은 주급을 원칙으로 하고, 구체적인 데이비스-베이컨 임금결정 방법을 노 동부가 고지할 의무를 부담한다. 결국 건설근로자들의 사용자들은 임금 을 제외한 효율성 및 숙련 등 다른 요인들을 기초로 최저입찰가를 결정하 는 기반을 가지고 있다. 3) 기록 보유의무 및 보고의무 건설사업 계약자들과 하도급 계약자들은 공정근로기준법에 의한 기록 보유의무 외에 임금지급 기록을 3년간 보유할 의무를 갖는다. 여기에는 이름, 주소, 사회보장번호, 작업의 종류, 시간당 임금률, 1일 1주 근로시간, 실제 지급된 임금, 부가급여에 관한 정보, 도제 및 훈련생 프로그램에 관 한 정보 등이다. 그리고 이상의 정보는 미 노동부에 보고되어야 한다. 4) 제재 및 불복 미 노동부는 직접 고용한 근로자들과 하도급업자 및 그 근로자에 대한 의무를 지키지 않는 도급업자들을 명단을 작성하여 감독한다. 한편, 임금 지급은 미지급 임금이 있는 경우 발생할 수 있는 책임을 보전하고도 남을 정도로 충분한 금액으로 계약서에 기재되어야 하고, 계약근로의 근로시

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 127 간 및 안전기준법(Contract Work Hours and Safety Standards Act)에 따라 초과근로 위반 시에 대비하여 확정손해배상액(liquidated damages) 을 마련하는 것도 인정한다. 또한 데이비스-베이컨법 위반 시 3년간 입찰 자격에서 배제된다. 이상의 제재와 관련하여 건설사업 계약자 및 하도급 계약자들은 연방 행정법판사(Administrative Law Judge : ALJ) 앞에서 다툴 수 있다. 나아 가 임금 관련 분쟁이 발생하고 당사자 간 해결하지 못한 분쟁에 대하여는 이차적으로 미 노동부 장관이 결정권을 갖는다. 나. 리베이트 문제를 해결하기 위한 코프랜드 반리베이트법(Copeland anti-kickback Act) 160) 이 법은 일부 도급업자들이 데이비스-베이컨법에 따른 일반임금을 일 단 지급하고 난 후 다시 리베이트를 요구하는 문제를 해결하기 위한 법이 다. 즉 고용계약에 따라 받아야 할 보수의 일정 부분을 강제나 협박, 해고 의 위협이나 그 밖의 다른 어떤 방법에 의해서라도 포기하도록 요구하는 것을 불법으로 보고 금지한 법이다. 동법 위반의 도급업자에 대해 최대 5,000달러의 벌금 혹은 5년간의 구금을 규정하고 있다. 161) 다. 서비스부문 : 연방 서비스계약법(Service Contract Act, SCA) 162) 1) 적용범위 서비스계약법 163) 은 데이비스-베이컨법을 모델로 케네디 대통령의 우 주계획 프로그램 이후 활성화된 연방 서비스부문을 위해 1965년 제정되 고 1972년에 개정된 연방법이다. 서비스계약법은 연방정부 또는 워싱턴 DC와 2,500달러를 초과하는 금액으로 계약을 체결한 사업주로, 서비스 160) 노동부 웹사이트 http://www.dol.gov/whd/regs/statutes/copeland.htm 참조. 161) 40 U.S.C 3145. 162) 노동부 웹사이트 http://www.dol.gov/whd/govcontracts/sca.htm 참조. 163) 41 U.S.C. 35 et seq.

128 공공조달과 노동정책의 연계 근로자들을 사용하여 미국 내에서 서비스를 제공하기로 하는 모든 계 약 은 최저낙찰제에도 불구하고 그 지역에서 그 근로자들에 적용되는 일 반적 수준의 임금률(prevailing rates)에 상응하여 미 노동부 장관이 결정 하거나(미 공정근로기준법에 의거), 또는 그러한 근로자들에게 적용되는 단체협약상의 임금률을 정한 단체협약에 따라 164) 도급 또는 하도급계약 으로 근로하는 모든 서비스 근로자들 에게 최저임금(minimum monetary wages)을 정한 규정을 두어야 한다는 법이다. 165) 데이비스-베이컨법과 달리 여기서의 임금은 공정근로기준법에 의해 설정된 최저임금보다 낮지 않아야 할 뿐만 아니라, 이보다 높은 수준의 임금이 될 수도 있다. 한편, 서비스 근로자는 주차, 택시, 그리고 구급차, 포장과 보관, 경비, 가사도우미서비스, 음식 및 숙박 제공, 세탁서비스, 수 리 및 유지, 자료수집, 가공, 그리고 분석을 말한다. 166) 반면 공공건물의 건축 또는 수리와 관련한 계약, 화물 및 여객운송과 관련한 계약, 1934년 의 커뮤니케이션법의 적용을 받는 계약(라디오, 전화, 유선방송 등), 공익 서비스(public utilities)와 관련한 계약, 연방정부에 직접적인 서비스를 제 공하는 고용계약, 미국 우편국을 운영하는 것과 관련한 계약 등에는 적용 되지 않는다. 167) 또한 서비스계약법은 데이비스-베이컨법과 달리 최저임 금 외에도 산업안전과 보건기준, 근로자 분류와 임금지급률 등에 관한 필 수적 규정들을 추가적으로 담아야 한다. 168) 미 경기부양법 제정 이후는 연방정부가 경기부양법에 의해 전부 또는 일부 재정지원을 받아 연방 서비스계약을 체결하면 서비스계약법의 지배 를 받는다. 경기부양법은 공공 공사(public works) 관련법으로, 경기부양 법에 의해 재정지출이 이루어지는 모든 공공 공사(전적으로 또는 부분적 으로)은 1935년 데이비스-베이컨 수정법과 동일한 근로기준을 적용한 164) 서비스부문 도급 및 하도급 근로자들은 조직화와 단체협약 체결에 성공해 왔고 그 혜택인 임금수준 및 부가급여 혜택을 누리게 하기 위해 1972년에 반영된 부 분으로 이 점에 데이비스-베이컨법과 구별되는 점이다. 165) 41 U.S.C. 351 (2006). 166) 29 C.F.R. 4.130. 167) 29 C.F.R. part 541. 168) FAR 22.10 참조.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 129 다. 169) 이 조항은 적용범위의 확대로 이야기될 수 있다. 즉 데이비스-베 이컨법이 연방정부 또는 워싱턴 DC가 직접 발주하는 건설 계약에 적용 되는 것임에 비하여, 경기부양법은 연방정부로부터 부분적 재정지출이 이루어지는 공공 공사 계약, 즉 경기부양법에 의해 재정지출이 이루어지 는 모든 공공 공사 계약까지 포괄하여, 주나 시정부, 지역정부, 기타 연방 기금을 받는 민간기업 등도 적용대상이 되었다. 그러나 데이비스-베이컨 법과 달리 이 법은 서비스계약 관련 조항이 없기 때문에 주나 시정부의 서 비스계약에는 적용되지 않는다. 즉 서비스계약법은 연방정부의 직접적인 연방 서비스계약에 국한된다는 점에서 건설부문과 비교된다. 2) 일반조항 및 적용요건 미 노동부는 서비스계약법에 따른 임금결정 방법을 결정한다. 여기서의 임금은 시간당 임금을 말하며, 기타 건강 및 복지(연금 등), 휴가, 휴일 등 의 부가급여를 포함한다. 2,500달러 이하의 계약에서는 공정근로기준법에 의해 설정되어 있는 연방 최저임금(시간당 7.25달러)을 적용하여야 한다. 3) 제재 및 불복 서비스계약법 위반 시에는 미지급의 임금 및 부가급여, 그리고 정부의 비용(법적 소송비용)분에 해당하는 금액을 원천징수할 수 있다. 즉 임금 삭감, 리베이트, 환불, 낮은 보수에 해당하는 액수를 책임 당사자에게 책 임지도록 한다. 또한 3년간 입찰이 금지된다. 이상의 제재와 관련하여 건 설사업 계약자 및 하도급 계약자들은 연방 행정법판사(Administrative Law Judge : ALJ) 앞에서 다툴 수 있다. 4) 기록 보유의무 및 보고의무 서비스 계약자들과 하도급 계약자들은 공정근로기준법에 의한 기록보 유의무 외에 임금지급 기록을 3년간 보유할 의무를 가진다. 여기에는 이 름, 주소, 사회보장번호, 작업의 종류, 시간당 임금률, 1일 1주 근로시간, 실제 지급된 임금, 부가급여에 관한 정보, 도제 및 훈련생 프로그램에 관 169) Pub. L. No. 111-5, 1606 (2006).

130 공공조달과 노동정책의 연계 한 정보 등이다. 그리고 이상의 정보는 미 노동부에 보고되어야 한다. 라. 재화부문 : 공공계약법(Public Contracts Act, PCA) 170) 1) 적용범위 공공계약법은 미 연방정부 또는 워싱턴 DC에 원재료, 저장품, 물품 또 는 제품, 장비 등을 제조하거나 공급하는 계약자들로 하여금 10,000달러 이상의 계약으로 생산, 조립, 처리, 선적 작업에 종사시킨 근로자들에게 적용될 노동 표준을 정하고 있다. 이 법률은 임금에 대해 노동부에 의해 결정되는 최저임금보다는 적지 않으며, 계약에 근거한 원재료, 저장품, 물품 또는 장비 등이 준비되고 생 산되는 해당 지역에서 현재 운영되는 특정 혹은 유사 산업 또는 산업군의 동종 직종에 종사하는 근로자들에 대한 일반적 수준의 최저임금과 같은 수준이라고 규정하고 있다. 임금률은 노동부 장관이 정하는데 임금 표준에 대한 정의와 임금률 결정방법에 대해 논란이 지속되었고, 결국 동 법에서 말하는 일반적 수준의 최저임금(prevailing minimum wage) 은 사 실상 공정근로기준법에서 정한 연방 최저임금이 되었다. 한편, 이 법은 연방 최저임금과 1주 40시간을 초과하여 근무한 시간에 대한 가산임금을 지급하도록 하고 있다. 공공계약법은 행정직 또는 전문직 근로자, 외부 판매사원 등에게는 적 용되지 않아, 공정근로기준법상의 최저임금 및 초과근로 규정 등의 적용에 서 배제된다. 공공계약법은 미 노동부 내의 임금 및 근로시간국(WHD)에 의해 실행되고 감독되는데 핵심 내용은 데이비스-베이컨법과 동일하다. 한편 일정한 계약도 공공계약법에서 제외된다: - 외부시장에서 구입가능한 원재료, 저장품, 물품 또는 제품, 장비의 구입 - 부패하기 쉬운 물품의 구입 - 농산물 등의 구입 - 농산물이나 농산품 구입을 위한 농림수산부 장관의 계약 170) 노동부 웹사이트 http://www.dol.gov/compliance/laws/comp-pca.htm 참조.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 131 - 상하수도 서비스, 운송 및 통신서비스 - 미국 밖에서 제조되거나 공급되는 물품 등 2) 일반조항 및 적용요건 공공계약법의 적용을 받는 계약자들은 공정근로기준법에 의한 최저임 금을 지급하여야 한다. 다만, 도제근로자, 교육훈련생 등은 노동부로부터 허가받을 경우 최저임금 미만의 임금을 지급할 수 있다. 또한 주 40시간 을 초과하여 근무한 경우에는 가산임금을 지급하여야 한다. 한편 16세 미 만 연소자의 근로는 금지되어 있다. 3) 기록 보유의무 및 보고의무 공공계약 계약자들과 하도급 계약자들은 공정근로기준법에 의한 기록 보유의무 외에 임금지급 기록을 3년간 보유할 의무를 가진다. 여기에는 이름, 주소, 사회보장번호, 작업의 종류, 시간당 임금률, 1일 1주 근로시간, 실제 지급된 임금, 부가급여에 관한 정보, 도제 및 훈련생 프로그램에 관 한 정보 등이다. 그리고 이상의 정보는 미 노동부에 보고되어야 한다. 4) 제재 및 불복 공공계약 계약자와 하도급 계약자에의 제재 방법은 다양하다. 미지급 임금과 초과근로수당은 원천징수할 수 있다. 즉 임금과 초과근로수당의 미지급 시 이를 상환할 만큼의 계약금의 지불 보류, 미성년자나 죄수의 불법적 고용 시 1인당 1일 10달러의 벌금과 그 액수에 대한 계약금 지불 유예, 저임금에 따른 미지급 임금의 회수를 위한 노동부의 근로자를 대신 한 법적 소송, 법의 고의적 위반 시 계약 해지 및 3년간 연방계약 입찰 제 한 등이 그것이다. 또한 이 법은 도급업자들이 그들과 계약한 하도급업자 에 의해서 발생한 법령 위반에 대해 책임을 지도록 하고 있다. 마. 공통 : 1965년 반차별 행정명령 제11246호 1965년 행정명령 제11246호는 연방정부와 10,000달러 이상의 조달계약

132 공공조달과 노동정책의 연계 을 체결하는 민간 사업자로 하여금 인종, 종교, 성 또는 국적에 의한 차별 을 금지하는 반차별정책을 요구하고, 인종 및 성차별 해소를 위한 적극적 조치(affirmative action)의 시행을 요구하였다. 171) 바. 건설 및 서비스부문 : 두 가지 행정명령 최근 중요성을 더하고 있는 건설근로 및 서비스부문에서 오바마 대통 령은 매우 중요한 두 가지 행정명령을 내렸다. 우선, 행정명령 제13502호 를 통해 연방계약에 노동(단체)협약(Labor Agreements)을 활용하도록 허용하였다. 172) 그리고 행정명령 제13495호를 통해 (새로이) 주된 도급 또는 하도급 계약자들은 종전 계약(predecessor contract)에서 고용되어 충분할 정도로 일을 한 자격 있는 서비스계약 근로자들에게 선의의 재고 용 청약을 해야 한다는 계약 조항을 두도록 하여, 예컨대 사용자가 연방 서비스계약에서 법적 지위를 잃게 되더라도 서비스계약 근로자들의 고용 은 유지될 수 있도록 하는 조치를 취하였다. 173) 차례로 살펴보자. 1) 건설부문 : 행정명령 제13502호 2009년 2월 6일 발효된 이 행정명령은 2,000만 달러 이상 대규모 공사 프로젝트와 연계하여 연방정부의 재정지원을 받는 프로젝트의 경우 프로 젝트 노동협약을 사용하도록 정한 연방정부 정책이다. 그리고 프로젝트 노동협약(Project Labor Agreement : PLA)은 특정 공사 프로젝트를 위해 고용조건을 정한 1개 이상의 노동단체와의 고용 전 노동협약(pre-hire collective bargaining agreement)을 일컫는다. 1990년대 이미 공공부문에서 이 노동협약의 사용을 둘러싸고 법적 분 쟁이 있어 왔다. 특히 보스턴 항구 사례 174) 와 뉴욕주 고속도로 사례 175) 는 171) Executive Order No. 11,246, 3 C.F.R. 339 (1964-65). 172) Executive Order No. 13,502, 74 Fed. Reg. 6,985 (Feb. 6, 2009). 173) Executive Order No. 13,495, 74 Fed. Reg. 6,103 (Jan. 30, 2009). 174) Associated Builders and Contractors of Massachusetts'Rhode Island, Inc. v. Massachusetts Water Resources Authority (Boston Harbor), 1993. 175) New York State Chapter ABC, Inc. v. New York State Thruway Autho., 88

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 133 공공부문에서 노동협약의 사용을 승인하고 그 근거도 제시한 바 있다. 법 원은 공개화된 경쟁입찰 절차가 유지되고 공공에의 이익이 입증될 때 노 동협약의 사용을 승인하였다. 법원의 판결은 공사 프로젝트에서 노동협 약을 고려할 유용한 기준을 제시한다. 무엇보다 노동협약을 체결하기 전 고속도로의 주체는 노동협약의 사용으로 기대되는 비용절감 효과를 분석 하였다. 법원은 뉴욕주의 공공 건설 프로젝트에서 노동협약이 완전히 금 지되지도, 절대적으로 허용되지도 않는다고 보았고, 사례별로 다르게 보 아야 한다고 하였다. 즉 노동협약이 경쟁입찰법령에 구체화된 공공의 이 익을 증진시키는 경향을 의무적으로 입증하여야 한다고 보았다. 이것은 최저가낙찰을 통해 얻을 수 있는 공공의 이익을 보호하고, 공공계약을 체 결함에 있어 정실계약, 경솔한 계약, 사기나 부패 등을 예방할 수 있다고 보았다. 그리하여 다음과 같은 요소가 고려되었다. - 스케줄, 교대근무, 휴가의 조정을 통해 얻을 수 있는 절감비용과 효율 - 대안적 분쟁해결절차를 통한 비용절감 - 평화의무조항(no-strike provision)을 통한 잠재적 이익 - 숙련노동의 공급에 있어 효율적 접근 또한 노동협약은 고용절차가 조합원 여부와 무관하게 비차별적이고 입 찰절차가 공개되고 경쟁적이어야 한다고 보았다. 한 연방기관이 테네시밸리 사례(TVA)에서 거의 20년간 이 노동협약을 사용해 온 역사를 통해, 결국 미 에너지부(Department of Engergy)는 공 사 프로젝트의 전략적 측면과 숙련노동을 원거리에서 공급받아야 하는 측면 때문에, 노동조합과 공사 프로젝트의 노동조항, 특히 안전교육(safey and security)을 받은 숙련노동의 충분한 공급을 보장하는 협약을 체결하 였다. 그 내용은 대체로 다음과 같다. - 건설공사 기간 동안 파업 등 혼란의 위험을 제거하고 - 분쟁을 해결할 대안적 분쟁해결절차를 마련하고 - 노동조합의 고용 풀(pool)을 통해 숙련노동에 접근한다. N.Y. 2d 56, 643 NYS 2d 480, 666 NE 2d 185 (1996).

134 공공조달과 노동정책의 연계 2) 서비스부문 : 행정명령 제13495호 서비스계약이 종료되더라도 후속 계약이 같은 지역에서 같거나 유사한 서비스를 제공하기로 한 때 후속 계약자나 그 하도급업자는 종전 계약상 의 근로자들의 다수를 고용하는 관행이 적지 않은 반면, 때로는 후속 계 약자들이나 그 하도급업자들이 종전 근로자들을 대체하고 새로운 근로자 를 고용하기도 하였던 것과 관련한 행정명령은 제13495호가 존재한다. 행 정명령 제13495호는 연방 서비스계약이 완료되거나 종료되어 일자리를 잃게 된 근로자들에게 후속 계약에 있어서 고용에 관한 우선적인 거절권 (first refusal)을 보장하는 계약이다. 연방정부 공공조달에 있어서의 경제적 효율성이라는 연방정부 자체의 이익은 후속 계약자들이 종전 근로자들을 계속 고용할 때 달성된다. 계속 적인 고용은 계약자들 간의 이행기간 동안 서비스 제공이 단절될 가능성 을 낮추고 연방정부가 연방정부의 서비스계약에 친숙한 경험 많고 숙련 된 노동력을 계속 공급받을 가능성을 높이게 된다. 따라서 이 행정명령을 통해 종전 계약에서 고용되어 충분할 정도로 일을 한 자격 있는 서비스 계약 근로자들에게는 우선적으로 계속고용 여부를 결정할 권리를 부여하 였다. 4. 캘리포니아주 로스앤젤레스 지역정부를 통해 본 주 및 지역 정부의 공공조달과 근로조건 연계법령과 법리 가. 시장참여자의 계약 권한을 이용한 근로조건 연계법령과 법리 미 연방법에 의하면 공정근로기준법과 전국노동관계법의 적용대상인 연방 행위에 대해서는 주나 지역정부가 관여할 수 없다는 연방정부의 선 점권(preemption)이 인정된다. 반면 미국에서의 지역정부는 종래 지역정 부법을 통해 필수적 지역서비스(예 : 경찰 및 소방) 제공, 재산 사용 규율, 경제개발 등의 기능을 담당해 왔다. 선점권의 문제를 야기하지 않으면서 지역정부가 저임금근로자를 위한 정책을 내놓기 위해 연방법의 근거규정 은 지역정부가 가지는 자체 경찰력(police power)과 주 스스로가 시장참

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 135 여자(market participants)가 된 경우 두 가지 측면이다. 뒤에서 차례로 살펴보게 되겠지만, 특히 시장참여자 기능은 다양한 형 태로 일자리의 질에 직접적인 영향을 미쳤다. 시는 버스 운송이나 관리 기능을 외주화시킬 수 있다. 게다가 시는 공항과 공용 재산의 운영 기능 에 대해 사기업에 이권을 줄 수도 있다. 또한 시는 경찰이나 소방관의 제 복 등의 물품을 사기업으로부터 구입할 수도 있다. 이러한 계약 과정에서 근로조건은 비용절감 차원에서 낮아질 수도 있지만 그 반대일 수도 있다. 즉 지역정부는 계약자 지위에서 자신과 계약을 하는 사기업의 근로조건 을 끌어올리도록 했다. 176) 구체적인 유형을 살펴보면 아래와 같다. 1) 서비스부문 외주화 관련 로스앤젤레스 생활임금조례 미국에서는 1990년대부터 민간부문 조직률의 저하, 정체되어 있는 연 방 및 주 최저임금률, 증가해 가는 저임금근로자 비율 등에 대처하기 위 해 생활임금운동이 일어났다. 177) 1994년 생활임금법을 통과시킨 볼티모 어시를 시발로 하여, 로스앤젤레스 생활임금운동가들은 1995년부터 생활 임금 캠페인을 벌였다. 178) 그 결과 1997년에 로스앤젤레스 생활임금조례 (living wage ordinance)가 시의회를 통과하였다. 현재 로스앤젤레스 생활임금조례에 따라 사용자는 매년 인플레이션을 반영하여 산정된 최저보상액(임금과 건강급부의 합산액)을 지급하도록 하고 있다. 179) 이 조례에서 말하는 사용자 는 1 25,000달러 이상으로 최 소 3개월 이상의 계약을 시와 맺은 사기업, 2 시 재산에 관해 리스나 라 이센스 계약을 하는 사기업과 그 하도급 및 2차 라이센스 계약자들, 그리 고 3 시의 재정지원(5년 동안 100만 달러, 또는 1년 동안 10만 달러 이상 100만 달러 미만)을 경제개발 또는 일자리 창출 등을 이유로 받은 기업 176) Jody Freeman(2003), Extending Public Law Norms Through Privatization, 116 Harv. L. Rev, 1285. 177) Robert, Pollin and Stephanie Luce(1998), The Living Wage: Building a Fair Economy 3(6), New Press. 178) Hany, Khalil and Sandra, Hinson(1998), The Los Angeles Living Wage Campaign, in Public Subsidies, Public Accountability: Holding Corporations to Labor and Community Standards 18, Grassroots Policy Project 2d ed. 179) LA Admin Code 10.37.2(a).

136 공공조달과 노동정책의 연계 등을 말한다. 180) 로스앤젤레스 생활임금조례는 시와 사기업 사용자 간의 직접적인 재정 지원 관계에 근거하여 생활임금을 지급할 의무를 부과하는 가장 전형적 인 생활임금조례 형태를 보여준다. 대부분의 생활임금법은 시의 서비스 계약자들을 적용대상으로 한다. 181) 다만, 로스앤젤레스 생활임금조례는 시의 재정지원을 받는 사용자로 하는 예외를 보여주면서, 동시에 적용대 상 기업을 계약자뿐만 아니라 하도급업자까지 포함함으로써 법을 피해나 갈 가능성을 막아 두었다. 182) 물론 이 조례는 소매업자 또는 쇼핑몰 식당 과 같은 재정지원을 받은 자로부터 임대한 임차인을 생활임금 지급대상 에서 제외하였지만 183) 나중에 살펴볼 시의 재개발협약의 대상이 됨으로 써 보호된다. 로스앤젤레스 생활임금조례가 통과된 이래 거의 125개에 이르는 생활 임금조례가 미국 전역에서 채택되었다. 184) 이러한 조례들은 사기업에 많 은 영향과 과제를 안겨주었다. 경영자그룹은 생활임금조례가 일자리를 감소시키고 더 나은 근로자를 찾으려는 사용자로 인하여 저임금근로자의 고용률을 저해하게 될 것이라고 주장하였지만 185) 생활임금조례에 관한 비교적 최근의 연구를 보면, 특히 항공서비스, 보안검색, 그리고 주차 산 업을 중심으로 거의 1만 개의 일자리가 새로이 만들어지는 등 고용률 저 해 요인이 아님을 입증하고 있다(일자리의 1% 정도만 영향을 받았는데 대부분 저소득층에 집중되기는 하였다). 186) 180) LA Admin Code 10.37.1. 181) David, Neumark(2002), How Living Wage Laws Affect Low-Wage Workers and Low-Income Families 8, Public Policy Institute of California. 182) LA Admin Code 10.37, 10.37.1(k). 183) LA Admin Code 10.37.1(c). 184) Living Wage Wins, Living Wage Resource Center, http://livingwagecampaign,org/ index.php?id+1959. 185) Kethleen, M. Erskine and Judy, Marvlestone(2006), The Movement Takes the Lead: The Role of Lawyers in the Struggle for a Living Wage in Santa Monica, California, in Austine Sarat and Stuart A Shceingole, eds, Cause Lawyers and Social Movements 249, pp.253 254, Stanford. 186) David, Fairris et al.(2005), Examining the Evidence: The Impact of the Los Angeles Living Wage Ordinance on Workers and Businesses, pp.18 21,

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 137 2) 재화부문 외주화 관련 로스앤젤레스 반착취 공공조달조례 로스앤젤레스 생활임금조례는 서비스 계약자들에 관한 것으로, 시 근 로자들의 음식, 유니폼, 기타 재화 구입에 관계된 사용자들은 제외되어 있다. 187) 그러나 이러한 재화부문 외주화 과정에서도 미국의 많은 시들은 세금 납부자로부터 마련된 기금을 특정 근로조건을 만족시키는 기업과 계약을 맺어 재화를 구입하는 데 사용하는, 이른바 공공조달법을 마련해 두고 있다. 188) 이러한 법들은 일반적으로 이행능력 있는 입찰자 법 등을 통해 반부패, 노동, 환경, 반차별 기준을 만족하는 자와 공공계약을 맺는 다. 189) 그 밖에도 재활용, 친환경 등의 기준이 사용되기도 한다. 190) 반착 취조례들은 공공조달의 조건으로 지역 내 또는 외국 기업이 의류나 섬유 제품을 시에 판매하는 경우 노동법을 준수하도록 개발되었다. 191) 2002년 처음 반착취조례를 통과시킨 뉴욕에 이어서 몇몇 시들이 유사한 공공조 달법을 통과시켰고, 기타 몇몇 교구, 지역 학교, 사립고등학교들이 유사한 정책을 채택하였다. 192) 로스앤젤레스는 의류산업에서 근로조건을 끌어올리기 위한 몇 십 년에 걸친 투쟁 끝에 2004년 반착취 공공조달조례를 통과시켰다. 193) 실제 1994 년 미 연방정부는 로스앤젤레스에서 4,500건의 착취사례를 보고하였고, 194) 캘리포니아주가 자체 조사한 결과에 의하더라도 캘리포니아 의류산업의 절반가량이 최저임금법을 위반하였으며, 3분의 2는 연장근로와 가산임금 규정을 위반하는 등 195) 노동법 위반 사례가 매우 심각한 상황이었다. http://www. irle.ucla.edu/publications/index.htmp. 187) LA Admin Code 10.37.1(d), (j). 188) Adrian, Barnes(2007), Do They Have to Buy from Burman?: A Preemption Analysis of Local Antisweatshop Procurement Laws, 107 Colum. L. Rev. 426, pp.426 427. 189) 앞의 각주 pp.428~429 참조. 190) 앞의 각주 p.429 참조. 191) 앞의 각주 p.432 참조. 192) Sweat Free Communities, Adopted Policies, http://www,sweatfree.org/policieslist. 193) Scott, L. Cummings(2002), Hemmed In: Legal Movilization in the Los Angeles Anti Sweatshop Movement, 30 Berkeley J. Empl. & Lab. L. 194) US General Accounting Office(1994), Report No. GAO/HEHS-95-29, Garment Industry: Efforts to Address the Prevalence and Conditions of Sweatshops 5.

138 공공조달과 노동정책의 연계 1998년에도 미 노동부 조사는 유사한 결과를 내놓았는데, 약 3분의 2가량 의 로스앤젤레스 의류업체들이 최저임금과 근로시간 규정을 위반함으로 써 7,000만 명 이상이 저임금근로자로 보고된 바 있다. 2004년 시의회는 만장일치로 모든 시 장비, 물품, 상품 기타 재료들을 공급하는 시 계약자들을 적용대상으로 반착취 공공조달조례를 통과시켰 다. 이에 따라 모든 시 계약자들은 계약자들의 행동규정(Contractor Code of Conduct) 에 서명하여야 했고, 그 내용은 이들이 모든 적용가능한 고 용, 노동, 환경법, 그리고 모든 기본권 및 노동권을 준수하는 데 동의하여 모든 장비, 물품, 상품 기타 재료들을 만들고 조립하는 것에 동의한다는 의미였다. 196) 또한 이 행동규정은 하도급업자들이 계약조건을 준수하는 것을 계약자가 보증할 선의의 방법을 취할 것을 요구한다. 197) 이에 따라 서 계약자들은 근로자들이 시간당 임금과 건강급부로서 3인 가족을 부양 하고 거기에 20%를 가산한 금액으로 연방의 기준에 부합하는, 반빈곤 조 건과 동등한 수준의 공공조달 생활임금을 지급받을 수 있도록 보장해야 한다. 198) 특히 핵심 내용은 이 행동규정이 법 준수 여부를 감독할 수 있는 관련 내용을 담고 있다는 점이다. 즉 시의 행정지원부(Department of General Services)가 법위반 여부를 평가하고 제재를 가할 종국적 권한을 가지고 있다. 법위반 여부를 평가하는 것은 시가 계약자 및 하도급업자로부터 제 공받은 정보를 포함하여 관련성이 있고 신뢰할 만한 정보를 고려하여 명 성이 있는 국내 내지 국제 단체로부터 보고를 받고 방송 자료로 만든다. 그리고 제재는 경우에 따라 계약자에게 법위반 사실을 통지하는 것에서 부터 당해 계약을 해지하는 것에 이르기까지 매우 다양하다. 199) 노동법 위반은 하도급 단위에서 발생할 수 있기 때문에, 법의 실효성을 높이기 위해 하도급업자의 관행에 접근하여 신뢰할 만한 증거를 확보하는 것이 195) Stuart, Silverstein(1994), Survey of Garment Industry Finds Rampant Labor Abuse, LA Times D1 (Apr. 15). 196) LA Admin Code 10.43.3.A and B. 197) LA Admin Code 10.43.3.C. 198) LA Admin Code 10.43.3. D. 199) LA Admin Code 10.43.5.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 139 무엇보다 중요하다. 그리하여 로스앤젤레스의 반착취 단체는 외부 모니 터링 기관을 알아봐서 시의 행정지원부를 설득한 바 있으며, 기타 노동단 체로서 차후 전미 반착취 학생단으로 발전하게 되는 노동자의 권리 협력 단(Worker Rights Consortium)을 형성하여 대학 내 브랜드 의류를 생산 하는 공장들의 근로조건을 모니터링하게 된다. 결과적으로 2007년에는 Dickies의 브랜드 의류를 로스앤젤레스에 판매하는 캄보디아 생산자를 평가한 바 있고, 성희롱, 반조합적 해고, 임신 중인 근로자에 대한 반차별 정책, 휴게 및 질병휴가 거부 등을 가지고 있는 것으로 조사되어 제재를 내리게 한 바 있다. 200) 로스앤젤레스 반착취 공공조달조례는 계약자들에게 행동규정에 동의 하도록 하여 지역 및 국제(외국) 기업들에게 노동법을 준수하도록 하고 노동관행을 모니터링하는 데 동의하도록 하고 있다. 201) 따라서 이 조례는 공공계약을 근로기준을 준수하고 투명하게 운영되는 좋은 기록을 가진 기업에 제공함으로써 법의 실효성을 높이는 데에도 이바지하고 있다. 3) 양허협약 : 깨끗한 트럭 프로그램 로스앤젤레스의 경우, 서비스와 재화부문에서 사기업에게 일정 기간 동안 그 지역에서 경제활동을 할 권리를 부여하는 양허협약을 체결하기 도 한다. 202) 양허협약은 임대와 유사하지만 부동산에 관한 재산적 이익을 취하지 않는다는 점에서 구별되고, 단지 정부 허가의 범위 내에서 계약기 간 동안 정부 재산에 관련된 사업을 운영할 특권을 가지는 것이다. 양허 협약은 사기업이 상품 내지 서비스를 공공 재산에 제공하고 정부 공무원 으로부터 직접적으로 반대급부를 받는 것을 말한다. 예를 들어, 공항 노 점상들은 양허협약하에서 여행객들에게 공공 재산 내에서 음식을 파는 것이 허용된다. 200) SweatFree Communities, Independent Factory Investigation Improves Conditions in Los Angeles Supplier Factory, http://www.sweatfree.org/statements_ newwide208. 201) LA Admin Code 10.43.3.D. 202) Nicolas, Miranda(2007), Note, Concession Agreements: From Pricate Contract to Public Policy, 117 Yale L. J. 510, 512.

140 공공조달과 노동정책의 연계 최근 로스앤젤레스 항구에서 시작된 캠페인인 깨끗한 트럭 프로그램 은 양허협약이 노조조직률을 끌어올리고 거기에 노동 및 환경적 목표까 지 연결시킬 수 있는 도구가 될 수 있다는 것을 보여준다. 로스앤젤레스 항구는 산페드로 해변의 롱비치 항구와 인접해 있다. 로스앤젤레스 항구 는 선적률에 있어 미국에서 최고 순위를 차지하고(롱비치까지 합산할 경 우 전미 수입 상품의 40%를 다루고 있음), 수탁자 지위에서 항구 재산을 소유하고 관리하는 공공기관이다. 그리하여 시장이 지명한 5명의 위원으 로 구성된 항구위원회의 규제를 받고 시의회의 재가를 받는 곳이다. 이 항구는 선적한 배들과 트럭을 연결해 주는 항구 지역을 관리하는 터미널 운영자와 계약을 한다. 그러면 터미널 운영자는 선적 회사와 트럭 회사와 다시 계약을 하고 항구 시설을 이용하는 데 따른 요금을 받는다. 그런데 1980년대부터 계약을 맺고 로스앤젤레스 항구를 이용하던 트럭 회사가 트럭 운전사로 근로자 대신 독립계약자를 고용하여 각종 고용관 계 비용을 낮추고 노조조직화를 막아 왔다. 203) 결국 수입이 떨어지고 대 체 위험에 놓이게 된 트럭 운전사들은 자신들의 오래된 트럭을 유지 보 수하거나 개선하려는 재정적 인센티브가 결여되고, 건강에 해로운 디젤 규제가스 배출량이 높아지는 환경오염의 주요인으로 자리 잡게 된다(전 체 로스앤젤레스 공기오염의 4분의 1을 차지). 204) 2007년, 로스앤젤레스 항구의 노동 및 환경 문제에 주목하여 LAANE (깨끗하고 안전한 항구를 위한 동맹그룹)이 주축이 되어 깨끗한 트럭 프 로그램 캠페인을 벌였고, 이를 받아들인 시는 2008년 조례를 제정하게 된다. 무엇보다 이 조례에 의하면 항구의 운영규칙을 수정함으로써 트럭 회사는 1 2013년 12월 31일까지 독립계약자이던 트럭 운전사를 100% 근 로자로 전환하고, 2 지역 고용률을 충족할 수 있는 단계를 수립하고 실 행하며, 3 모든 트럭을 환경 기준에 부합하는 모델로 개선하거나 대체할 203) Los Angeles Alliance for a New Economy, The Road to Shared Prosperity: The Regional Economic Benefits of the San Pedro Bay Ports' Clean Trucks Program 11 (Aug. 2007), http://www.laane.org. 204) Evelyn, Larrubiam Labor(2008), Environmentalists Unusual Allies: Port's Clean Trucks Program has Union Leaders Talking Green, but some Trucks Want to Put on the Breaks, LA Times B3 (Nov. 27).

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 141 것 등을 담고 있다. 205) 게다가 깨끗한 트럭 프로그램 이전 모델의 트럭 사용을 금지하고, 2007년 현재 배출 기준에 부합하는 모델로 전체 트럭을 개선하거나 바꿀 것을 목표로 하여 컨테이너 수수료를 통한 재정지원을 약속하였다. 206) 한편, 이 프로그램은 조직노동(노조화)이라는 중요한 목 표를 가지고 진행되었고, 환경운동단체 간의 동맹도 유도하게 되었다. 결국 로스앤젤레스 항구의 깨끗한 트럭 프로그램 은 노동조합으로의 조직화를 직접적으로 염두에 둔 경우다. 트럭 회사들이 자신의 양허협약 의 일부 내용으로 트럭 운전사를 근로자로 고용하고 대우해야 했던 이 프 로그램으로서 트럭 운전사로 조직된 Teamsters이 생성될 수 있었던 가 능성을 열었다. 한편, 생활임금조례 또한 조직화 지형의 재구조화에 일조 할 수 있었다. 시의 계약 권한을 통해 작동하게 되는 전통적인 생활임금 조례는 공공 기능을 아웃소싱할 재정적 요인을 줄임으로써 공공부문 근 로자 노조를 보호하는 기능을 담당할 수 있었다. 나. 재개발정책에 반영된 작업장 이슈들 이처럼 공공조달의 전통적 의미인 지역정부의 계약 권한 외에도 건설 과 관련하여 추가적으로 살펴보아야 할 내용은 로스앤젤레스 재개발정책 에 작업장 이슈들과 저임금근로자 보호방안이 반영되고 있다는 점이다. 사실 모든 사업체는 그 운영에 있어 토지사용 허가를 받아야 하기 때문에 이 권한은 실로 방대할 수 있는데, 그 근저에는 지역정부의 경찰력 207) 과 인접해 있는 토지사용권자 간의 권한 조정(nuisance) 법리 208) 가 있다. 예 컨대, 1920년대 이래 지역정부들은 자신의 토지사용 권한을 변경 확대 시키면서 209) 새로운 도시계획 운동을 통해 자동차 의존도를 낮추고, 접 205) Drayage Service Concession Agreement for Access to the Port of Los Angeles 2-4, http://www.cleanairactionplan.org/filebank/blobdload.asp?blobid=2350. 206) Rick, Wartzman(2008), Airing a Pollution Solution for the Ports, LA Times C1 (Feb 23, 2007); Sahagun and White, Truckers and Ports Head to Court, LA Times B3. 207) Daniel, J. Curtin, Jr and Cecily T. Talbert(2007), California Land Use and Planning Law 1 (Solano 27th Ed.). 208) Village of Euclid v, Ambler Realty, 272 US 365, 388 (1927).

142 공공조달과 노동정책의 연계 근가능하고 통합적인 공공 장소를 개발하고 경제적 다양성을 향상시켰 다. 210) 보다 확대된 토지사용 계획을 원하는 이러한 경향 때문에 종국적 으로는 지역 노동시장에 영향을 미치고 경제개발정책 수립 시 저임금근 로자를 고려하게 되었다. 지역 토지사용 계획의 핵심 기능은 공한지의 개발과 충분히 이용가능 한 땅의 재개발이다. 재개발은 예컨대 황폐화된 지역을 재개발 지역으로 지정하여 시가 사적 개발을 위한 수용권을 행사하고 재개발된 지역으로 부터 재산세를 걷어들인다. 211) 캘리포니아 주법에 의하면 시는 커뮤니티 재개발기관(Community Redevelopment Agency : CRA)을 통해 재개발권 한을 갖는다. 212) 예컨대, 로스앤젤레스는 이러한 권한을 시장에 의해 지 명되고 시의회에 의해 재가를 받은 위원회에 이양한다. 게다가 시는 또한 공식적인 재개발법의 범위를 벗어나는 개발을 특히 공공자금 지원을 통 해 개발업자를 물색하고 이를 행할 권한도 갖는다. 재개발 개념은 다양한 형태와 많은 해악을 가지고 있다. 1950년대에 도시계획하에 연방기금의 지원을 받은 프로그램으로 시작된, 슬럼가를 없애고 기업 활동을 위한 다 운타운 개발을 촉진하던 것이 이른바 니그로(흑인) 제거 로 명명된 도시 계획이었다. 213) 결과적으로 저소득 가정에 영향을 주는 이러한 도시계획 은 연방정책상으로는 사라지게 되었지만 주법에 의한 지역정부 권한으로 되살아나게 된다. 214) 적정가격의 주택 제공이 재개발의 중심 과제가 되었고, 215) 재개발은 209) William, A. Fischel(1992), Property Taxation and the Tiebout Model: Evidence for the Benefit View from Zoning and Voting, 30 J. Econ. Lit. 171, 171. 210) Congress for the New Urbanism, Charter of the New Urbanism, http://www. cmu.org/sites/files/charter_english.pdf. 211) William B. Fulton, Guide to California Planning 243-79 (Solano 1999). 212) Cal Health & Safety Code 33100. 213) Martin, Anderson(1964), The Federal Bulldozer: A Critical Analysis of Urban Renewal, 1949 1962 1-14, MIT; Robert Halpern(1995), Rebuilding the Inner City: A History of Neighborhood Initiatives to Address Poverty in the United States 64-71, Columbia. 214) Benjamin, B. Quinones(1994), Redevelopment Redefined: Revitalizing the Central City with Resident Control, 27 Mich. J. L. Reform 689, pp.700~707. 215) Cal Health & Safety Code 33334.2(a), 33413(b)(1)-(2).

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 143 종종 지역의 저소득 가정의 집을 새로운 거주 지역 내지 상업 지역으로 바꾸는 일이 되었다. 예컨대, 캘리포니아 재개발법은 적정가격의 주택을 조성해서 20%의 토지세 증가가 가능해야 재개발이 허가되었다. 1) 커뮤니티 베네핏 협약(Community Benefits Agreement : CBA) 고용 및 근로조건에 영향을 주는 재개발의 사용은 재개발법에 담겨 있 지 않고 전통적으로 재개발의 목표도 아니다. 그러나 재개발과 작업장 이 슈들을 엮는 작업이 이루어져 왔다. 예컨대 재개발 프로젝트의 승인은 개 발업자와 근로자들을 대표하는 노동조합 간에 특히 건설산업에서 고용 전 노동협약(pre-hire collective bargaining agreements)과 연계되었다. 216) 최근에는 개발 과정이 건설 작업 중 노조로 조직화된 일자리에 영향을 주 는 방식일 뿐만 아니라 건설 프로젝트가 수립되고 상업 지역 임차인들에 게 임대될 때 그 지역 거주자들의 고용상 필요를 반영하는 생활임금 일자 리(living wage jobs)를 만들어내는 방식으로 인식되고 있다. 217) 이러한 노력들은 일반적으로 공사 프로젝트를 특정 정책들과 연관시켜, 일부는 개발업자들과 시 사이에 개발협약에 포함되고, 일부는 개발업자들과 커 뮤니티 연합 간에 교섭이 되기도 한다. 역사적인 연유로, 사적 개발업자가 약속하는 커뮤니티 베네핏은 일반 적으로 개발업자와 공공기관 간에 교섭의 결과다. 218) 이러한 베네핏은 개 발협약에 포함되어, 전형적으로 시가 토지를 사적 개발업자에게 비용 이 하로 팔거나 다른 공적 보조금을 제공할 때 충족될 것을 요구한다. 219) 커 216) 예컨대 Patricia, E. Salkin and Amy, Lavine(2008), Understanding Community Benefits Agreements: Equitable Development, Social Justice and other Considerations for Developers, Municipalities and Community Organizations, 26 UCLA J. Envir. L. & Pol. 291, 308. 217) Scott, L. Cummings(2009), Mobilization Lawyering: Community Economic Development in the Figueroa Corridor, in Sarat and Scheingold, eds., Cause Lawyers and Social Movements 302, pp.313 324. 218) William Ho(2008), Community Benefits Agreements: An Evolution in Public Benefits Negotiation Processes, 17 J. Affordable Housing & Community Dev. L. 7, 9 (Fall 2007/ Winter). 219) Julian Gross, Greg LeRoy and Madeline Janis-Aparicio(2005), Community Benefits Agreements: Making Development Projects Accountable, 9, Good

144 공공조달과 노동정책의 연계 뮤니티 그룹들은 개발협약의 내용을 교섭할 때 공식적인 역할을 하고 있 지 않음에도 불구하고, 계약상 정의되는 커뮤니티 베네핏을 얻기 위해 시 공무원과 일을 하기도 한다. 로스앤젤레스에서 LAANE은 1998년 헐리우 드의 대규모 엔터테인먼트 및 소매업 프로젝트를 위한 개발협약에서 의 회 여성이었던 재키 골드버그와 커뮤니티 베네핏 패키지를 포함시켜 생 활임금 일자리를 만들고, 수권카드 중립에 관한 규정이나 지역 고용, 직 업훈련 등의 조항을 포함시키려고 노력하였다. 220) 한편 시는 개발협약에 이러한 커뮤니티 베네핏 조항을 둔 경우 그 조 항을 개발업자에게 강제할 권한을 갖는다. 다만, 그 권한은 보조금이 지 급되고 공사 프로젝트가 수립되면 사라지게 되는 간극이 발생하는데, 이 에 대해 커뮤니티 베네핏 협약은 커뮤니티 조직과 개발업자 간 계약 법리 를 통해 간극을 해소하고 있다. 즉 개발업자는 예정된 베네핏을 공사 프 로젝트를 위한 커뮤니티의 지지를 받는 것과 대가관계하에 제공하는 데 동의하는 것이다. 커뮤니티 베네핏 협약은 로스앤젤레스에서 2000년에 시작되어 많은 생활임금 일자리를 만들어내는 데 성공하였다. 221) 이처럼 생활임금법은 현재 연방 및 주의 최저 기준을 넘어서는 근로조 건의 개선 향상을 도모하고자 한다. 커뮤니티 베네핏 협약은 예컨대 저 임금산업에서 최저 기준을 향상시키려는 노력을 보여주고 있다. 예를 들 어, Figueroa Corridor 협약의 생활임금조항은 개발업자가 70% 생활임금 목표에 동의하고 공사 프로젝트에서 생활임금 일자리의 수를 최대화하려 는 모든 합리적 노력을 다하여야 한다고 규정하고 있다. 222) 다만 70% 생 활임금 목표를 달성하지 못한다고 해서 반드시 협약이 위반되는 것은 아 니다. 오히려 협약은 생활임금 목표가 충족되지 않더라도 개발업자들의 달성이 추정될 수 있도록 하고 있다. 즉 개발업자들이 매년 생활임금 보 고를 하고 (생활임금 목표 달성이 어려운 문제들을 상세히 기재), 프로젝 트의 임차인을 선정하기 전에 연합체에 통지하고, 연합체와 향후 임차가 Jobs First and the California Partnership for Working Families. 220) Erskine and Marblestone, 앞의 글, pp.250 251; Los Angeles Alliance for a New Economy, A Track Record of Success, http://www.laane.org. 221) Scott, L. Cummings(2009), 앞의 글, p.302. 222) Scott, L. Cummings(2009), 위의 글, p.322.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 145 능성이 있는 임차인들과 만나서 생활임금 달성에 대해 토의하고, 상업적 으로 합리적인 제한 범위 내에서 임차인 선정과 생활임금 목표의 영향을 실질적으로 고려함으로써 추정의 효과가 발생한다. 223) 협약은 개발업자 에게 약속을 이행하지 않을 때 발생할 수 있는 부정적 측면을 보여주어 생활임금을 준수하도록 강제하는 영향력을 가지게 된다. 2) 건설 경력개발과 프로젝트 안정성 제고 정책 2008년에 커뮤니티재개발기관(CRA)은 CRA가 재정지원을 하는 프로젝 트에서 저소득 거주자들의 고용률을 제고할 새로운 정책을 시도하였다. 이 른바 건설 경력개발과 프로젝트 안정성 제고정책이 그것이다. 224) LAANE 와 로스앤젤레스 카운티 노동연합에 의해 추진된 이 정책은 제한적이었 지만 공공개선기금(예컨대 보도, 공원, 주차장 건설에서)에서 50만 달러 이상을 받는 건설 프로젝트, CRA가 보유한 토지에서 행해지는 건설 프 로젝트, 또는 CRA보조금으로 100만 달러 이상을 받는 건설 프로젝트에 적용되었다. 225) 이 정책으로 적용대상 프로젝트는 지역의 고용률 요건인 모든 작업의 30%를 커뮤니티 지역과 지역 거주자로 하고 10%는 취약계 층으로 하는 요건을 충족하여야 했다. 226) 이 정책은 또한 새로운 CRA 프 로젝트는 프로젝트 노동협약을 따라야 하며, 개발업자들이 목표로 설정 한 지역 및 저소득 거주자들에게 일자리 코디네이터가 접근하여 도울 수 있도록 협조하여야 하며, 기타 직업훈련 프로그램과 고용률을 조정하도 록 하였다. 227) 이로 인하여 지역 거주자들에게 약 5,000개의 일자리가 창 출되었다. 223) Scott, L. Cummings, 위의 글, p.328. 224) Ronald, D. White(2008), Seeking to Help At-Risk Workers, LA Times C1. 225) Construction Careers and Project Stabilization Policy II(1) (The Community Redevelopment Agency of the City of Los Angeles, Cal, 2008), http://www. crala.org/internet-site/policies/local_hire_policy_programs.cfm. 226) 위의 주 III(1); ((8). 227) 위의 주 IV, V(5).

146 공공조달과 노동정책의 연계 3) 캘리포니아 공공계약법에 의한 하도급업체 보호규정 등 캘리포니아의 공공계약법에 따르면 캘리포니아 공공계약은 원칙적으 로 경쟁입찰에 의하여야 한다. 여기에는 입찰자가 갖추어야 할 요건이 있 는데 즉각 입찰에 응한 최저가의 이행능력이 있는 입찰자에게 낙찰한다 는 것이 그것이다. 이행능력이 있는 입찰자는 이전에 비위행위로 정부계약이 금지되지 않 은 자이어야 한다. 게다가 이행능력이 있는 입찰자는 일을 수행하는 데 필요한 장비와 기술 등을 보유하거나, 그러한 특정 기술을 가진 하도급 계약자를 보유하고 있어야 한다. 만약 입찰자가 이상의 요건을 갖추지 못 하면 최저가에도 불구하고 낙찰을 거부할 수 있다. 나아가 이러한 입찰자 가 없다면 공공기관은 전체 입찰자에 대해 낙찰을 거부할 수 있다. 한편, 이 법전에는 수차의 하도급과 관련하여 입찰 당시 모든 하도급 업체를 명확히 밝힐 것과, 이후 공공기관에 의한 입찰의 제출 및 승낙 이 후에 일반 건설 업체가 하도급 업체를 대체 또는 위협하는 것을 금지하는 규정을 두고 있다. 이른바 재도급 및 하도급 공정관행법(Subletting and Subcontracting Fair Practices Act)이 그것이다. 5. 소 결 이상 세계 최대 시장으로 일컬어지는 미국 연방정부 공공조달시장은 물론 주 또는 지역정부 공공조달시장에 이르기까지 공공조달, 그리고 공 공조달과 근로조건의 연계정책 법령과 그 내용을 살펴보았다. 이상 몇 가 지 내용으로 정리하며 시사점을 제시한다. 가. 추가적인 노동조항이 포함될 수 있는 연방정부 공공조달의 경향 연방정부의 공공조달은 대체로 모든 기준들이 기존의 다른 연방법의 기준을 그대로 가져온 경우가 적지 않았다(최저임금, 반차별 등). 같은 연 방법으로서 공공조달에도 연방법상의 주요 기준들이 관철되는 것이다. 최근에 추가된 내용으로 눈길을 끄는 것은 오바마 대통령 이후 서명된 일

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 147 자리 보호를 위한 행정명령이다. 이로써 종래 없던 일자리 보호(job protection)도 이루어지게 됨으로써 음식 서비스에서 약 10년가량 대체되 지 않고도 지속적인 근무가 가능하게 되었다. 연방 서비스계약은 거의 매 년 재입찰이고, 옵션들은 매년 실행되는 등의 획기적 변화도 이루어졌다. 미국에서 정책적 필요성이 제기되는 항목이라면 향후 내용이 추가될 수 있다는 여지를 보여주는 대목이라 생각된다. 나. 캘리포니아 지역정부 공공조달을 통해 본 뚜렷한 정책 목표 설정과 가 시적 정책효과 달성 캘리포니아 지역정부 공공조달을 통해 보면 적용과 그 효과를 다음 <표 4-1>과 같이 정리할 수 있다. 연방정부의 권한과 충돌되지 않는 자 신의 권한을 이용하여 지역 고용률, 지역 고용의 질을 담보하고 있다. 요컨대 로스앤젤레스의 조례는 높은 수준의 생활임금을 설정함으로써 이보다 낮은 수준의 임금교섭을 행하려는 사용자와 노조 간의 단체교섭 을 촉진하고(특히 깨끗한 트럭 프로그램 ), 근로조건의 개선 및 향상을 도모하며, 무엇보다 최저임금보다 높은 수준의 생활임금을 실현할 수 있 는 양질의 일자리를 창출하고 있다는 데 가장 큰 의의를 둘 수 있다. 예컨 대 로스앤젤레스 생활임금조례로 거의 9,600명의 근로자가 임금상승 효 과를 누렸다. 항공과 시 또는 공항의 서비스 계약자들이 적용대상이었던 이 조례에 의하여 거의 7,700여 명의 근로자들이 연간 평균 2,600달러 이 상의 임금상승 효과를 누렸으며, 그 밖에도 1,900여 근로자들도 간접적인 임금상승 효과로 연평균 1,300달러 이상의 임금상승 효과를 누렸다. 228) 그리고 임금상승에 따른 일자리 감소 효과는 매우 미미하였다. 229) 기타 다른 조례를 통해서도 유사한 효과가 발생하였다. 230) 특히 이상은 지역 228) David, Fairris et al.(2005), 앞의 글, p.45. http://www.irle.ucla/publications/ index.htmp. 229) David, Fairris et al.(2005), 위의 글, p.2. 230) Century Corridor Commission on Jobs, Tourism and Communities, Report: Opportunity for All: Creating Shared Prosperity in the Gateway to Los Angeles 4; LAANE, About the New Century Comapign, http://laane.org;

148 공공조달과 노동정책의 연계 <표 4-1> 캘리포니아 지역정부의 공공조달 관련 조례의 적용과 효과 보호계획 적용 효과 25,000달러 이상의 시 서비 약 9.600개의 일자리에 직간접으로 증 스계약, 시 재산에 관한 리스 가된 임금지급 및 라이센스 계약자, 시재정 7,700개 일자리에 연간 평균 2,600달 지원을 받는 사용자로서 생 러 의무적 임금상승 효과; 비의무적 LA 생활임금조례 활임금을 지급하는 자 으로도 1,900개 일자리에 1,300달러 임금상승 효과 임금상승에 따른 일자리 감소효과 미 미 (약 112개) Figueroa Corridor CBA 커뮤니 티 베네 LAX 핏 협약 CBA Grand Avenue CBA 반착취 공공조달 조례 CRA 건설경력개 발 및 프로젝트 안 정성 제고정책 깨끗한 트럭 프로 그램 건설공사 프로젝트에서 70% 생활임금 목표 달성을 위한 합리적 노력 의무를 다할 개 발업자 지역 거주자를 고용하도록 노 력하는 데 동의하는 개발업 자 모든 정규직 일자리의 생활임금 기준 충족 지역 고용률 달성은 전체 일자리의 50% 2006년 기준으로 개발업자는 직업훈 련 프로그램을 위한 기금 마련에 62,000 달러 출연 지역 고용률 목표를 달성할 공항 계약자 및 리스, 라이 2007년 기준으로, 연방공항위원회의 센스 계약자 승인이 내려지지 않음 5년간 직업훈련에 1,500만개 일자리를 창출할 공항 건설 정규직 일자리로 20% 지역 고용률 달성할 사용자 29,000건의 건설공사에서 5,900개의 정 직업훈련에 50만 달러 출연 규직 일자리 할 개발업자 5,900개의 정규직 일자리 창출 생활임금정책을 준수하는 정 규직 일자리 보장하는 사용자 적용 법규 준수 및 모니터링 에 협조할 시 계약자 무자료 공공조달 생활임금 지급에 동 의하는 의류 계약업자 50만 달러 이상의 공공개선 기금 또는 100만 달러 이상의 CRA 보조금을 받는 프로젝 5년간 5,000개의 일자리 창출 효과 트로서 지역 거주자 및 취약 계층의 지역 고용률 규정을 준수하는 프로젝트 사업자 양허협약을 체결하여 항구에 접근할 트럭 회사 양허협약하에서 트럭 운전사 15,000명의 일자리 창출 효과 를 전원 근로자로 고용하고 40%의 임금상승 효과 지역 고용 목표를 충족하며 트럭 환경 기준에 부합하는 모델로 교체하는 트럭 회사 LAANE, The Road to Shared Prosperity, p.15.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 149 거주자의 일자리 창출에 초점이 있었다. 그 밖에도 노동친화적 사용자(선량한 사용자)에 대한 보상을 부여함으 로써 법 준수율도 제고하고, 직업훈련이나 직업 상승을 위한 사다리 역할 을 통해 지역 노동공급에도 긍정적인 효과를 가져오고 있는 점도 주목된 다. 예컨대 보호계획 중에는 이미 고용된 근로자의 근로조건을 보호하고 자 하는 것뿐만 아니라, 상대적으로 열악한 일자리를 구하고 있는 취약계 층 근로자들의 노동공급의 풀을 보다 높은 임금 및 조직화된 일자리로 옮 겨가게 하는 경력개발의 장으로 활용되는 것이 있다. 그리하여 저임금근 로나 고임금 일자리에 접근하려는 저임금근로자를 위한 기반도 마련하고 있다. 예컨대 CRA 건설 경력개발과 프로젝트 안정성 제고정책의 경우는 CRA의 보조금을 받는 건설 프로젝트에서 저임금근로자를 일정 비율 이 상 고용하도록 하고 있다. 그리고 개발업자로 하여금 직업훈련 및 직업안 정사업에 해당하는 적극적 단계를 취하게 함으로써 프로젝트에 필수적인 직업기술을 보유한 커뮤니티 근로자들을 확대하고 있다. 또한 이 정책으 로 개발업자는 프로젝트 고용 전 노동협약을 체결해야 하기 때문에 조직 화된 건설 일자리를 만들어내는 데 기여하게 된다. 한편 지역 고용률 달 성 조항을 가지고 있는 보호계획으로 커뮤니티 베네핏 협약과 깨끗한 트 럭 프로그램도 존재한다. 제2절 영국의 공공조달계약과 근로조건의 연계 1. 영국의 공공조달과 노동 연계정책의 연혁 가. 공공조달에 대한 자가규제 시대 1) 계약 자유의 원칙과 공공조달계약 영국은 전통적으로 계약 자유의 원칙 이 강조되어 온 법체계적 특징으 로 인해 일반계약과 구분되는 공공계약에 관한 법적 규율이 다른 유럽 국

150 공공조달과 노동정책의 연계 가들보다 비교적 늦게 나타났다. 231) 공공조달계약에 관한 법적 규율 체계 역시 1980년대에 이르러서야 구체적인 형태를 지니게 되었다. 그러나 공 공조달계약에 관한 법적 규제가 없었다는 것은 법령을 통한 공공조달의 규제가 없었다는 것일 뿐, 1980년대 이전에도 공공조달에 관한 국가의 정 책적 방향에 관한 논의가 이루어졌으며 각 시행 주체(정부 부처 및 공공 기관, 지방자치단체 등)에 의해 설정된 지침(Code of Practice)에 따라 공 공조달이 시행되었다. 이 당시 수립되었던 지침 중 일부는 1980년대의 입 법 과정에서 중요한 참고 사항이 되었다. 232) 이 당시의 지침들을 살펴보면, 일반적으로 최저가격낙찰제 를 중심으 로, 각 조달계약의 목적에 따라 세부적인 차이를 보였다는 점에 특색이 있다. 공공조달의 재원은 국민과 주민의 세금을 바탕으로 하는 것으로, 기준 품질의 재화와 용역을 최저 가격으로 구매하는 것은 공공기관이 준 수하여야 할 세출에 대한 의무(expenditure of obligation) 의 하나로 여겨 졌기 때문이다. 233) 그렇지만 각각의 개별 공공조달에 있어서 이를 실행하는 정책적 목표 에 차이가 있었기 때문에, 공공조달이 특수한 목적으로 시행되었을 경우 에는 최저가격낙찰제 를 배제하는 방식이 이용되기도 하였다. 그 대표적 인 예로 제1차/제2차 세계대전 후 피해 지역에서는 일반우대제도(General Preference Scheme) 내지 특별계약우대제도(Special Contract Preference Scheme) 등이 실시되었으며, 234) 국방부의 군수계약에서의 수의계약, 지 231) Michael, Allen and Brian, Thompson(2010), Case & Materials on Constitutional and Administrative Law(10th), OUP, p.17. 232) 현재 지침(Code of Practice)의 경우 분쟁 발생 시 위원회(Tribunals) 단위에서 일정한 사실상의 구속력이 인정되는 경우도 있지만, 이러한 지침의 준사법적 (quasi-laws) 기능은 현대에 와서 강화된 것으로 1980년대까지 지침의 법적 구 속력은 존재하지 않았다(이하에 관해서는 Gabriele Ganz(1987), Quasi-legislation: Recent Developments in Secondary Legislation, Sweet & Maxwell, p.59 이하 참조). 233) Arthur, Tylor(1984), Laissez-faire and State Intervention in Nineteenth(2nd)- century Britain Studies in Economic History-, Papermac, p.72. 234) 전후 피해 지역 복원대책의 일환으로 실시된 일반우대제도는 피해 지역에 기반 을 둔 기업 등 지역 기반 입찰자를 우선적으로 공공조달에 참여시키는 것을 의 미하며, 특별계약우대제도는 피해 지역의 재건에 특정한 기여를 하기로 약정한

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 151 방자치단체의 소액 발주 공사에 대한 지역 제한입찰 등도 활용되었다. 2) 자가규제 시대의 공공조달계약에서의 근로조건 개별 조달계약의 목적에 따라 발주 주체인 공공기관이 스스로의 지침 에 의하여 공공조달을 규율하던 1980년대 이전까지는 공공조달계약의 자가규제 시대 라고 볼 수 있다. 235) 자가규제 시대에는 최저가낙찰제 를 근간으로 발주 당사자인 정부 부처 및 지방자치단체가 조달계약에 관한 세부적인 내용을 결정할 수 있는 권한이 인정되었다. 이 시대의 조달계약 에서 가장 문제가 된 것은 제한입찰제도 의 적법성으로, 특정 조달계약에 서 이를 수행하기 위한 사업 규모 내지 수주 경험 등 사업체의 일정한 전 력과 실체를 어떻게 제한할 것인지에 관한 것과 어느 정도의 법위반 사실 에 대해서 입찰을 제한하는 것이 타당한지에 관한 것이었다. 236) 이 시기 의 입찰 제한에 관한 논의들 중에서는 근로조건에 관한 논의도 포함되었 는데, 차별금지법령 위반 사업장에 대한 입찰 제한, 그리고 더 나아가 평 등촉진 사업장에 대한 공공조달 시 인센티브 부여 방안 등이 논의되었다. 비록 이러한 논의들은 논의 그 자체로 끝나는 경우가 많았지만, 평등권 향상 이 공공조달계약의 목적으로 인식되는 데 있어서 많은 기여를 한 것 으로 평가받고 있다. 237) 참고로 인종차별금지법을 둘러싼 논의를 살펴보면 다음과 같다. 영국 최초의 인종차별금지법인 1965년 인종차별금지법에 근거하여 설립된 인 종관계위원회(The Race Relations Board)는 단지 공공장소에서의 인종 적 차별 만을 금지한 동법의 적용범위를 고용에까지 확대하기로 하고, 238) 그 효과를 담보하기 위하여 공공기관의 인종평등 의무를 추가하는 방안 을 제시하였다. 1966년 2월 인종관계위원회는 보고서를 통하여 공공기관 입찰자를 우선적으로 공공조달에 참여시키는 제도를 말한다. 235) Arthur, Tylor(1984), 앞의 책, p.83. 236) Christopher, McCrudden(2007), Buying Social Justice: Equality, Government Procurement, & Legal Change, OUP, p.47. 237) Paul, Davies and Mark, Freedland(1993), Labour Legislation and Public Policy, OUP, p.271. 238) 1965년 인종차별금지법은 호텔이나 식당 등의 공개된 장소에서의 인종차별 발 언만을 금지하고 있었다.

152 공공조달과 노동정책의 연계 의 인종평등 의무를 구체화하는 방안으로 공공조달을 활용할 것을 제안 하면서, 사업장 내 근로자의 인종 비율, 인종차별 사업장에 대한 공공조 달 입찰 금지, 인종 평등을 목적으로 하는 조달계약 발주 등을 제시하였 다. 239) 이에 따라 1968년 인종차별금지법에서 차별금지의 대상이 고용에 까지 확대되었으나 공공기관의 인종평등 의무와 이를 실현하기 위한 구 체적인 방안들은 도입되지 못했다. 하지만 이러한 논의들은 1976년 인종 관계법에 영향을 미쳐서, 동법은 공공기관에 대하여 위법적인 인종차별 금지 및 평등권 향상을 위한 의무 를 규정하게 되었다(제70조 : 중앙정부의 의무, 제71조 : 지방정부의 의무). 이와 유사한 논의와 입법 과정은 성차별금지법 등의 다른 차별금지법 령 등에서도 유사하게 진행되었으며, 비록 공공조달을 통한 평등권 보장 방안이 직접적으로 법제화되지는 못했지만, 공공기관의 평등권 향상 의 무를 규정함으로써 추후 공공조달계약을 통하여 이를 구체화할 수 있는 여지를 마련하였다. 나. 1980년대 보수당 정부의 공공조달정책 1) 조달 업무의 통합정책 1970년대 들어서면서 공공조달 규모와 범위가 점차 확대되면서 공공조 달에 대한 입법적 규율의 필요성이 높아졌다. 특히 공공조달계약의 자가 규제 방식은 개별 조달계약에 부합되는 기준을 유연하게 수립할 수 있다 는 장점이 있었지만, 수의계약이나 제한입찰 등에서 발생할 수 있는 불공 정 사례들을 효과적으로 규제할 수 없다는 점에서 개선의 여지가 필요했 기 때문이다. 1970년대에는 중앙정부 차원의 조달 업무 통합을 통한 공 정한 조달 을 수행하고자 하는 시도가 있었으며, 그 결과 1972년 공공기 관 관리위원회(Property Service Agency)가 설립되어 중앙정부의 동산 및 부동산에 관한 관리 유지 업무가 단일 기관으로 통합되었다. 240) 239) Christopher, McCrudden(2007), 앞의 책, p.302. 240) 공공기관 관리위원회는 최저가격제에 바탕을 둔 공개입찰 원칙에 바탕을 둔 중 앙정부의 대표적인 인적 용역 발주 기관으로서, 1993년에 폐지되었다.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 153 1981년 보수당 정부는 공공기관 관리위원회의 지침을 바탕으로 통일 조 달계약지침(Code of Practice on Unification to Government Procurement) 을 마련하여, 중앙정부의 조달 업무를 통일적으로 규율하고자 하였다. 통 일 조달계약지침은 중앙정부와 공공기관의 모든 조달 업무에 적용되는 지침으로(제1조), 낙찰 기준을 최저가격 으로 명시하고(제2조), 조달금액 의 산정 방식(제3조) 등을 규정하였다. 또한 공사, 물품 및 인적 용역의 조달 업무를 수행하는 중앙조달국(Central Procurement Department)을 설립하고, 지방자치단체가 발주 업무를 중앙조달국에 위임할 수 있도록 하였다(제8조제3항). 이처럼 통일 조달계약지침을 통하여 입찰과 낙찰 등에 관한 최소한의 기준이 마련되었지만, 동 지침은 조달 과정에서의 근로조건에 관해서는 별도로 규정하지 않았다. 1983년 총선거를 앞두고 노동당은 조달계약에 관한 각 부처의 내규들을 법령 단계로 수용할 것을 공약으로 하는 한편, 공공조달계약상 평등의무 명시, 관련 국제기준[ILO 제94호 협약(공공계 약에서의 근로조건에 관한 협약)] 비준 등을 공약으로 내세웠다. 그러나 당시 총리였던 마가렛 대처는 공정한 경쟁을 위해서는 절대로 허용되어 서는 안 되는 정책 이라는 강한 비판적 입장을 표명하였으며, 1983년 총 선거가 보수당의 승리로 끝나자 이러한 노동당의 시도는 무산되었다. 241) 2) 공공부문 민영화를 통한 중앙조달시장 축소 1979년 이후 세 차례 집권한(1979년, 1983년, 1987년) 마가렛 대처의 보 수당 정부는 노동시장 유연성 확보와 공공부문 경쟁성 강화라는 명분하 에서 경제에서 큰 비중을 차지하고 있던 공기업들을 지속적으로 매각하 였다. 이 시기의 공기업 민영화 정책은 긴축재정을 동반하지 않으면서 정 부의 재정적자를 축소할 수 있는 효과적인 수단으로 인식되었기 때문에 대처 정권의 가장 핵심적인 경제정책으로 추진되었다. 이러한 공공부문 민영화로 인하여 기존에 정부 규제하에 있었던 가스, 전기, 철도, 수도 등의 분야에서 발주되던 공공조달 영역은 민간으로 이 241) Stuart, Bell and Alastair, Usher(2007), Labour Standards in Public Procurement, DFID, 각주 4 참조.

154 공공조달과 노동정책의 연계 전되었으며, 242) 공공부문 민영화 정책이 끝나갈 무렵인 1992년 중앙정부 공공조달시장 규모는 1979년과 비교하여 30% 정도 감소한 것으로 나타 났다. 243) 그러나 이러한 공공조달시장 감소에도 불구하고 대처 정부하에서 인적 용역 부문은 크게 확대되었는데, 이는 공공부문 효율성 저하를 극복하고 정부 지급 인건비 감소를 위해 광범위한 범위에서 서비스사업 위탁계약 (contracting out)이 활성화되었기 때문이었다. 서비스사업 위탁계약은 청 소 용역, 관리 용역과 캐터링 서비스 등 부수적 업무에 국한되지 않고 국 민의료서비스(이하 NHS)에서 수행하는 보조 업무 등 광범위한 범위에서 실시되었다. 이 시기의 인적 용역에서 근로조건과 관련하여 특징적인 점은, 근로조건 의 저하를 필연적으로 수반할 수밖에 없는 강제적 경쟁입찰(Compulsory Competitive Tendering Policy) 방식이 일반적으로 인정되었다는 점이다. 1983년 개정된 통일 조달계약지침 제11조제2항으로 도입된 강제적 경쟁 입찰 방식은 위탁계약을 체결하고자 하는 외부 공급 업체들에게 해당 서 비스를 수행할 수 있는 권한을 얻기 위해 공공기관이 직접 고용하고 있는 인력보다 경제적으로 유리한 조건, 즉 더 낮은 근로조건을 입찰 시에 제 시하도록 하는 것이다. 강제적 경쟁입찰 방식이 추구하는 주된 근로조건 은 주로 최저가격 과 직접적으로 연계되어 있는 임금이었지만, 노동조합 결성 여부 등도 평가 대상이 되었다는 점에서 반노동적 입찰 방식으로 볼 수 있다. 244) 242) 대처 정부는 1981년 British Aerospace, Cable & Wireless 등의 주식 매각을 시 작으로, 1984년 British Telecom, 1986년 British Gas 등의 대규모 공공 서비스 업을 민영화하였으며, 이 외에도 수도와 전력, 항공부문 등 대부분의 기간산업 이 민영화되었다. 243) 1981년 대처 정부 초기 공기업을 포함한 중앙정부의 공공조달 규모는 약 30억 파운드였음에 반해 1992년은 약 21억 파운드로 추산되어, 물가상승률 등을 고려 하지 않더라도 공공조달시장이 상당히 축소되었음을 확인할 수 있다(Stuart, Bell and Alastair, Usher(2007), 앞의 보고서, p.17). 244) Paul, Davies and Mark, Freedland(1993), 앞의 책, p.601.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 155 3) 지방자치단체의 강제적 경쟁입찰 도입 지방자치단체는 1972년 지방정부법 제135조에 근거하여 공공조달에 관 한 독자적인 기준을 수립할 수 있었지만, 1980년대 초반까지 지방자치단 체들이 담당하던 조달계약들은 소액 소규모로 이루어졌으며, 공공조달 에 관한 독자적 지침이 마련되어 있었던 경우는 거의 없었다. 따라서 중 앙정부가 조달 기준을 결정하면 이에 근거하여 조달을 실시하는 것이 일 반적이었다. 245) 그러나 공기업 민영화 조치에 의해 중앙정부의 조달시장이 축소되기 시작하자 상대적으로 지방자치단체의 조달시장이 커지게 되는 현상이 발 생하였다. 특히 가스, 전기, 철도 및 수도 등 중앙정부에 의하여 일괄적으 로 공급되던 분야들이 민영화되면서 각 지방자치단체가 선택해야 하는 재화와 용역의 범위가 점차 확대되어 갔다. 한편, 마가렛 대처의 보수당 정부의 산업 경쟁력 강화 정책에 따라 지 역에 대한 선별적 산업육성 정책이 시행되자 지역에 따라 중점 산업이 나 누어지게 되고, 이는 지역 간 경제력이 달라지게 되는 원인이 되었다. 이 에 따라 지방자치단체들 사이에서 지역 경제를 활성화시키기 위해 공공 조달계약을 활용하려는 시도들이 나타나기 시작하였으며, 중앙정부의 공 공조달 기준과는 별도로 지역 인력 고용촉진, 지역 내 기업 우대 등을 내 용으로 하는 조달 지침들이 나타나게 되었다. 246) 이 과정에서 나타난 지방자치단체의 지침들은 지역 내 주민들의 생활 을 담보하기 위한 방안으로 공정임금을 조건으로 하는 등 공공부문 민영 화 및 공적 업무 외주화를 추진하던 중앙정부의 정책 방향과 일치하지 않 았다. 이에 보수당 정부는 1988년 지방자치단체법을 통해 인적 용역 부문 에서 강제적 경쟁입찰 방식을 의무화하는 동시에 지방자치단체가 조달계 약을 통해 도입할 수 있는 비상업적 문제 에 근로조건을 제외시키도록 규정하였다. 1988년 지방정부법을 살펴보면, 지방자치단체는 인적 용역을 실시할 경우에 중앙정부의 지침(통일 조달계약지침 제11조제2항)에 규정된 강제 245) Stuart, Bell and Alastair, Usher(1993), 앞의 보고서, p.26. 246) Stuart, Bell and Alastair, Usher(1993), 위의 보고서, p.19.

156 공공조달과 노동정책의 연계 적 경쟁입찰을 통해 조달 업무를 처리하여야 한다(제2조제2항). 한편 인 적 용역을 제외한 다른 부문의 조달계약에 있어서는 지역 경제 활성화 등 을 이유로 다양한 형태의 조달계약 방식이 허용될 수 있지만(제17조제1 항), 비상업적 고려 가 공공조달의 주요한 조건이 되어서는 안 된다고 하 면서(동조 제3항), 1 노무제공자(worker)의 근로조건[동조 제5항(a)], 2 사업장과 계약하고 있는 독립자영업자(self-employed persons)의 계약조 건[동조 제5항(b)], 3 (법원의 판결을 포함한) 쟁의행위로 인한 결과와 제재[동조 제5항(c)], 4 노동조합 가입 등 정치적 노사관계적 이익[동조 제5항(f)] 등을 대표적인 비상업적 고려 의 예로 규정하였다. 이처럼 1988년 지방정부법은 지방자치단체의 인적 용역에 대한 강제적 경쟁입찰을 의무화함과 동시에, 지방자치단체가 지역 경제 활성화를 위 하여 지역 내 기업을 우대하는 방식 등은 허용하면서도 공공조달에 근로 조건이 포함되지 못하도록 입법적인 제한을 가하였다. 247) 이에 따라 지방 자치단체는 공정임금 정책과 같은 비상업적 문제 에 대한 규율이 불가 능하게 되었으며, 인적 용역 등에서 근로조건을 존중하거나 노동조합 문 제를 언급할 수 없게 되었다. 248) 다. EU지침 수용과 지방자치단체의 권한 확대 1) 공공조달계약에 관한 유럽연합지침 수용 유럽연합은 1980년대 이후로 조달계약에 관한 지침을 작성하기 위하여 노력하여 왔는데, 1990년대 초반에는 기존의 공사 등 특정한 영역에만 수 립되어 있던 유럽연합지침을 공공조달 전체 영역으로 확대하여 물품 분야 [The Public Supply Directive(93/36/EEC)], 공사 분야[The Public Works Directive(93/37/EEC)], 서비스 분야[The Public Services Directive(92/50/ 247) 다만 1988년 지방정부법은 1976년 인종차별금지법 제71조에 규정된 지방자치단 체의 의무(인종적 차이로 인한 차별 철폐 및 평등권 향상을 위한 지방자치단체 의 의무)는 근로조건 임에도 불구하고 예외적으로 공공조달계약에 활용될 수 있 도록 규정하고 있다(제18조). 248) 심재진(2012), 유럽에서의 노동권이 갖는 의미와 법제도에의 영향, 헌법이 말 하는 노동권을 찾아서, 민주사회를 위한 변호사모임 외부토론회 자료집, p.58.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 157 EEC)], 유틸리티 분야 249) [The Utilities Works Directive(93/38/EEC)] 등 이 제정되었다. 이들 유럽연합지침들은 회원국의 조달시장에 대한 유럽연합 국가들의 자유로운 접근 을 목표로 한 것으로서, 주로 조달 절차 등에 초점을 맞춘 것이었다. 그러므로 그 당시의 유럽연합지침들은 최저가격 에 중점을 두 었던 영국의 공공조달정책에 반하는 부분이 거의 존재하지 않았다. 이에 보수당 정부는 위 4개 분야의 유럽연합지침 중 물품 분야에 관한 부분 (The Public Services Contracts Regulations, 1993)과 공사 분야에 관한 부분(The Public Works Contracts Regulations, 1993)을 행정입법으로 수용하였다. 그러나 강제적 경쟁입찰에 관련된 서비스 분야의 지침과 민 영화로 인하여 민간부문으로 편입된 유틸리티 분야의 지침은 수용하지 않았다. 250) 이들 유럽연합지침들은 공공부문뿐만 아니라 민간부문 역시 포괄하여 공정한 경쟁 을 강조하기 위한 것이었던 만큼, 보수당 정부가 이들 지침 을 행정입법으로 수용한 것은 당시로서는 큰 의미를 부여할 수 없었다. 그렇지만 이처럼 유럽연합지침을 수용한 이후 공공조달에 관한 영국의 입법과 정책들은 유럽연합과 동일 내지 유사한 방식으로 진행되었기 때 문에, 유럽연합지침 수용이 공공조달정책에서 하나의 분기점이 되었다고 볼 수 있다. 2) 최양질의 가치 도입과 지방자치단체의 권한 확대 1997년, 18년 만에 정권을 회복한 노동당 정부는 민영화와 외주화 등으 로 저하된 공공부문의 근로조건을 회복하기 위한 여러 가지 정책들을 도 입하였으며, 이러한 정책들을 민간 영역에까지 확대시키기 위한 수단의 하나로 공공조달계약을 이용하고자 하였다. 노동당 정부는 중앙정부 단위에서 조달 기준으로 활용되었던 통일 조 달계약지침을 1997년 12월 폐지하면서, 보수당 정부 집권 기간 동안 활용 249) 유틸리티 분야란 물, 에너지, 운송, 통신 분야를 말한다. 250) Tonia, Novitz and David, Mangan(2011), The Role of Labour Standards in Development: Theory in Practice, OUP, p.74.

158 공공조달과 노동정책의 연계 되었던 최저가낙찰제 와 공공부문 외주화 시 강제적 경쟁입찰 에 관한 정책적 기준을 폐지하였다. 그리고 중앙정부 차원의 공공조달에 관한 새 로운 기준으로 국민 세금에 대한 최양질의 가치(best value for tax) 를 제 시하였다. 이에 따라 중앙정부 및 공공기관들은 공공조달에서 최양질의 가치 를 달성할 수 있도록 새로운 지침들을 수립하여야 했는데, 노동당 정부는 최양질의 가치 를 평가하기 위한 기준으로 1 목표하는 사회 경 제적 변화, 2 달성 가능한 기대 이익, 3 경쟁을 통한 비용 감소, 4 해당 영역의 사업적 관행, 5 공공조달의 지속 가능성 등을 제시하였다. 251) 최양질의 가치 에 대한 구체적인 내용은 1999년 지방정부법에 의해서 보다 명확해졌다. 1999년 지방정부법은 인적 용역에 대한 강제적 경쟁입 찰을 의무화함과 동시에, 근로조건을 비상업적 고려 로 규정하면서 공공 조달 고려 대상에서 제외한 1988년 지방정부법 내용을 개정하는 것을 목 적으로 하고 있는데, 그 주요 내용을 살펴보면 다음과 같다. 지방자치단체 등이 252) 실시하는 서비스(공공조달을 포함)는 경제적인 측면과 능률적인 측면, 그리고 그 효과 등을 종합적으로 고려하여 최양 질의 가치 를 추구하여야 하며(제3조제1항), 최양질의 가치 를 추구하기 위해서는 다른 공적 사적 부문의 서비스를 고려하여 지역 주민들과 관 련 사업체들과의 협의 과정을 거쳐야 한다(제4조)고 규정하였다. 한편 최 양질의 가치 에 대한 개별적인 기준들은 중앙정부의 행정명령 또는 지방 자치단체 조례에 따라야 하며(제4조제1항 및 제2항), 이러한 기준들은 공 공조달을 포함하는 서비스의 1 기능 [제4조제1항(a)], 2 시행 주체[제4 조제1항(b)], 3 시행 시기[제4조제1항(c)]에 따라 달라질 수 있다. 251) Department of Energy(1997.6), Twelve Principles of Best Value, ; Department of the Environment(1998.3), Transport and the Regions, Modernising Local Government: Improving local services through best value, London; Boyne G.(1999), Managing Local Services: From CCT to Best Value, Frank Cass and Co. Ltd., 등. 252) 1999년 지방정부법에서는 최양질 가치 관계당국(best value authorities) 이라는 표현을 사용하고 있는데, 이는 지방자치단체에만 국한되는 것은 아니며, 공공 민간 구별 없이 공적 역할을 담당하는 지역방송국[제1조제1항(c)], 시내 운송업 [제1조제1항(h)], 1990년 환경보호법상 규정된 청소업체[제1조제5항(a)] 등을 포 괄한다.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 159 이처럼 1999년 지방정부법은 과거 근로조건을 비상업적 문제로 보고 공공조달에서 배제하였던 것과 달리, 행정명령 또는 조례를 통해 포함시 킬 수 있는 여지를 확대하였다. 이와 더불어 2000년 지방정부법은 지방자 치단체가 복지(well-being)에 관한 배타적인 권한을 갖고 있다고 규정하 면서 이러한 복지의 주요한 요소로 지방자치단체 서비스에서 사회적 사 항[제2조(b)], 환경적인 사항[제2조(c)]을 규정하는 한편, 재화와 용역을 조달하는 과정에서의 근로조건을 복지에 포함시켰다(제3조제7항). 이러 한 지방정부법 규정들은 현재에도 지방자치단체가 공공조달계약에서 근 로조건을 활용할 수 있는 법적 근거로 작용하고 있다. 253) 라. 최근의 공공조달에 관한 변화 1) 영국 공공조달시장 규모 영국의 공공조달은 중앙정부의 총 세출 중 3분의 1가량(2007~2011년 평균 33%)을 차지하며, 254) 지방자치단체 세출의 절반 정도를 차지하고 있다. 지방자치단체의 경우 통계로 파악하기 힘든 중소규모의 조달계약 이 체결되는 경우가 많기 때문에 정확한 실태를 파악하기 어렵다. 2012년 기준 국무조정실 정부조달서비스(Government Procurement Service) 255) 에 따르면 영국의 공공조달시장 규모는 총 1,820억 파운드로 추산하는 한 편, 이 가운데 70%가 중앙정부, 30%가 지방자치단체가 발주하는 조달계 약으로 추정하고 있다. 256) 253) 2000년 지방정부법에 의한 2001년 지방정부의 최양질의 가치(비상업적 고려의 배제)에 관한 명령은 인적 용역에 관한 공공조달에 있어서 근로조건에 관한 사 항의 결정권을 지방자치단체에 위임하였다. 254) OCED(2013.2), Government at a Glance 2013: Procurement Data, OECD Public Governace Committee, p.6 표 1 참조. 255) 2000년에 설립된 중앙조달기구(The Office of Government Commerce)는 한국 의 조달청과 유사한 기관으로 중앙 및 지방자치단체의 조달행정 업무를 담당하 던 기관이었다. 2010년 보수-자민 연립정부 수립 이후 중앙조달기구는 통폐합 되어 현재 정부조달서비스라는 국무조정실 산하 기구로 운영되고 있다. 256) Government Procurement Service(2011.12), Annual Report and Accounts, p.10.

160 공공조달과 노동정책의 연계 1997년 이후 노동당 정부에서는 중앙정부 대 지방자치단체의 조달 규 모가 8대 2 정도를 유지하여 왔지만, 2010년 보수-자민 연립정부 수립 후 긴축재정을 실시하면서 현재 7대 3 정도의 비율을 유지하고 있다. 영 국의 공공조달은 국민총생산(GDP)의 15% 정도로 추산되는데, 이는 OECD 32개국 평균(13%)보다 높은 것으로, 공공조달시장이 활성화되었 다고 평가할 수 있다. <표 4-2>를 살펴보면, 의료 및 복지 분야의 공공조달 규모가 가장 큰 것을 확인할 수 있는데, 국민의 세금을 바탕으로 무료의료 서비스를 제공 하는 NHS의 특성이 반영된 것으로 볼 수 있다. 의료 및 복지 분야 외에 <표 4-2> 중앙정부의 분야별 공공조달 규모 (단위 : 100만 파운드) 분 야 2007~08 2008~09 2009~10 2010~11 2011~12 교육 795 922 1,399 986 667 의료 및 복지(NHS 서비스 포함) 51,859 55,585 61,008 57,142 58,205 공공 운송 2,135 2,454 2,144 1,908 2,001 소규모 지방자치단체 지원 449 495 509 350 222 중규모 지방자치단체 지원 266 261 262 241 256 산업, 혁신기술부 1,543 1,862 1,776 1,527 1,735 내무부(Home office) 2,506 2,710 2,533 2,414 2,570 법무 행정 5,703 5,652 5,758 5,579 6,202 법무 지원 426 412 412 382 336 국방부 13,938 15,579 15,702 16,515 16,441 외무 및 영연방 관련 업무 621 1,078 953 975 970 국제개발 641 689 595 621 751 에너지 및 기후변화 1,963 2,095 2,195 1,991 1,950 환경, 식품 1,392 1,262 1,221 1,099 1,110 문화, 미디어, 스포츠 3,152 3,238 3,046 2,918 3,663 근로 및 연금 3,494 3,606 3,945 4,102 3,115 스코틀랜드 정부 지원 6,607 6,669 6,899 7,023 6,467 웨일스 정부 지원 3,239 3,118 3,608 3,932 3,923 북아일랜드 정부 지원 3,717 3,588 3,782 4,010 3,810 의회 관련 1,887 2,062 2,087 1,762 1,787 내각 관련 1,006 1,069 1,221 1,263 1,308 기타 독립 기구들 364 457 451 455 414 전 체 107,704 114,864 121,505 117,197 117,905 자료 : HM Treasury(2012), Public Expenditure Statistical Analyses 2012, table 2.2.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 161 도 25만 명 규모인 영국군의 필요 장비와 용품을 조달하는 국방부는 물품 분야의 조달시장에서 가장 큰 규모를 차지하고 있으며, 교육 분야는 잉글 랜드와 웨일스만을 포함하는 것으로, 스코틀랜드와 북아일랜드를 포함할 경우 160억 파운드 규모로 추산된다. 한편 NHS와 국방부 같은 대규모 공공발주 기관은 공공계약법과는 별 도로, 독자적인 법률(NHS : National Health Service Public Procurement Regulation 2013, 국방부 : Defence and Security Public Contracts Regulations 2011)에 따라 조달계약을 체결하고 있다. 2) 공공조달의 산업별 영향 영국에서 1980년대 이전까지 공공조달로 대표될 수 있는 산업은 건설 업 등 공사 분야였지만, 1990년대 이후 공공부문 외주화 영향으로 인적 용역 시장이 크게 확대되었다. <표 4-3> 산업별 공공조달 규모 (단위 : 1억 파운드) 분 야 2007~08 2008~09 2009~10 건설산업 22.3 23.9 17.6 보건 및 사회복지산업 21.3 27.2 23.1 제약 및 의료기기산업 8.9 9.1 8.1 사무용품과 전산기기산업 6.5 6.0 5.1 운송업 5.4 6.0 6.5 청소 용역 및 산업 폐기물 처리업 4.5 4.5 4.7 IT 서비스산업 4.2 4.2 4.3 매스미디어산업(통신, 방송 등) 3.6 3.4 3.2 에너지산업 3.5 3.4 3.5 식음료산업 3.2 3.1 3.4 가구업 1.2 1.3 0.9 펄프 및 종이제조업 1.7 1.2 1.3 의료 및 섬유산업 0.9 1.0 0.8 화약 약품산업 0.5 0.4 0.5 가전제품업 0.1 0.1 0.1 산업 복합적 영역 20.2 20.2 38.9 전 체 108 115 122 자료 : HM Treasury(2012), Public Expenditure Statistical Analyses 2012, table 2. 1~3.4 중 관련 부분 발췌 편집.

162 공공조달과 노동정책의 연계 <표 4-3>을 살펴보면, 전통적인 공공조달의 영역인 건설업 이외에도 NHS와 연관된 보건 및 사회복지산업(3년 평균 : 25억 파운드), 제약 및 의료기기산업(평균 8.7억 파운드) 등이 공공조달시장에서 차지하는 규모 가 크다는 점을 확인할 수 있다. 이와 함께 인적 용역이 주를 차지하고 있 는 운송업(평균 6억 파운드), 청소업 등(평균 4.5억 파운드)이 차지하는 비중이 상대적으로 높게 나타나, 인적 용역 시장이 활성화되어 있음을 알 수 있다. 한편 1992년 보수당 정부가 추진한 민간자금 활용방식(Private Finance Initiative)의 유형으로 공공-민간 파트너십(Public-Private Partnership : 이하 PPP) 방식이 널리 이용되었다. 즉 1990년대 초반에는 공사, 물품 납 품, 서비스 용역과 같이 단일한 영역 대신 각 영역들이 혼재되어 있는 프 로젝트 방식 이 증가하여 공공조달 발주의 산업별 분류가 점차 무의미해 졌다. PPP는 공공기관 및 지방자치단체와 민간 자금이 협력하여 특별목 적회사(Special Purpose Company)를 설립하고, 이 회사가 공적 목적을 위한 납품, 공사, 인적 용역 등을 일괄적 복합적으로 처리하는 방식이다. <표 4-3>에서는 이러한 PPP 방식을 산업복합적 영역으로 분류하고 있 는데, 현재 이러한 영역들은 기존 공공조달 영역 중 가장 큰 범주를 차지 하는 건설업(17.6억 파운드)과 보건 및 사회복지산업(23.1억 파운드)을 합 산한 것과 유사한 규모(38.9억 파운드)로, 영국 공공조달시장에서 가장 큰 영역으로 자리 잡고 있다. 3) 최근 공공조달에 관한 입법적 변화 유럽연합은 2004년에 유틸리티 분야의 공공조달에 관한 지침을 개정하 고(2004/17/EU), 물품, 공사, 서비스에 관한 지침들을 통합하였다(2004/ 18/EU). 영국 정부는 이들 지침을 수용하여 2006년 공공계약법(Public contracts Regulations 2006: 이하 공공계약법)과 유틸리티계약법(Utilities Contracts Regulations 2006)을 행정입법으로 제정하였다. 과거 관련 지침들과 2004년 유럽연합지침의 가장 큰 차이점은 사회적 으로 책임 있는 공공조달(socially responsible public procurement) 원칙 을 천명한 점이다. 이러한 원칙은 최양질의 가치 를 바탕으로 공공조달을

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 163 실시하도록 한 당시 영국 정부(노동당 정권)의 정책 방향과도 일치하는 것으로, 행정입법의 제정을 통해 유럽연합의 조달정책을 적극 수용함과 동시에 중앙정부 및 지방정부 차원에서의 기준 수립이라는 두 가지 목표 를 달성할 수 있었다. 257) 유럽연합은 2010년 사회적으로 책임 있는 공공조달 에 관한 안내서 (Buying Social : A Guide to Taking Account of Social Considerations in Public Procurement)에서 공공조달을 통한 1 사회권과 노동권 준수, 2 평등권 및 인권의 보장, 3 취업기회 제고와 양질의 일자리 창출, 4 윤리 적 구매와 공정무역 촉진 등을 근로조건 에 관한 사회적 기준으로 제시 하였다. 영국은 이러한 사항을 반영하여 공공서비스의 사회적 가치에 관 한 법률[Public Services (Social Value) Act 2012]을 제정하고, 지방자치 단체뿐만 아니라 중앙정부 차원에서도 경제적 사회적 환경적 복지 (well-being)를 추구하도록 규정하고 있다. 이와 같은 유럽연합과 영국 정부의 정책적 상호작용을 통해 발전시킨 최양질의 가치 기준 외에도, 최근에는 1990년대 이후 공공조달시장에서 점차 그 범위가 확대되어 온 인적 용역에 관한 중요한 입법이 있었다. 2006년 사업이전법(The Transfer of Undertaking(Protection of Employment) Regulations, 2006)은 용역 제공자의 변경(Service Provision Change)을 사업이전의 범위에 포섭시킴으로써 인적 용역에서 용역 주체의 변경 시 근로관계가 승계됨과 동시에 근로자의 근로조건 보호를 도모하였는데, 이처럼 용역 주체 변경 조항 신설을 통해 유럽연합 사업이전지침이 명시 적으로 규정하는 범위를 넘어서서 근로관계 승계를 보호하는 국가는 현 재 영국뿐인 것으로 알려져 있다. 258) 4) 향후 공공조달시장의 변화 1980년대 이후 지속적으로 확대되어 왔던 공공조달시장은 유럽의 경제 위기로 긴축재정을 실시하고자 하는 보수-자민 연립정부의 정책적 기조 에 따라 점차 축소될 것으로 보인다. 2010년 수립된 연립정부는 경제위기 257) Tonia, Novitz and David, Mangan(2011), 앞의 책, p.81. 258) 심재진(2012), 앞의 자료집, p.58.

164 공공조달과 노동정책의 연계 에 대응하기 위하여 공공부문의 예산을 삭감하는 긴축재정을 실시하면서, 2018년까지 공공조달시장의 예산을 우선적으로 동결 및 축소하기로 하는 한편, 공공부문 민영화로 추가적인 공공조달시장의 예산을 축소하고자 하고 있다. 259) 이러한 변화는 단지 공공조달시장이 위축되는 것에 그치지 않고, 공공 조달 기준에도 적지 않은 영향을 미칠 것으로 예상된다. 앞서 살펴본 것 처럼, 현재 공공조달의 과정에서 최양질의 가치 추구, 사회적 기준의 반 영 등을 위한 기본적인 법적 토대는 마련되어 있다고 할 수 있다. 그러나 공공조달시장이 축소되고, 또한 단일한 발주에 있어서도 예산 절감이 강 조되고 있는 현실에서는 다양한 사회적 기준들이 적극적으로 활용되기보 다는 낙찰가격 이 중시될 수밖에 없으며, 사회적 기준들을 활용하는 다양 한 시도들은 위축될 것으로 예상된다. 한편 공공부문 민영화도 사회적 기준을 활용한 공공조달 발전에 부정 적인 영향을 가져올 것으로 보인다. 이미 중앙정부의 가장 큰 공공조달 발주기관인 NHS가 2012년 보건 및 사회법(Health and Social Act, 2012) 에 따라 민영화에 준하는 조직 개편을 실시하였으며, 260) 2013년 현재 가 장 큰 공기업인 우체국(Royal Mail)도 정부의 주도하에 민영화가 진행되 고 있다. 261) 이처럼 민영화가 추진되고 있는 대단위 공공부문은 중앙정부 259) 2012년 공공부문 예산 분석 자료에 따르면, 중앙정부의 공공조달 부문의 예산은 2012~2013년 회계연도를 정점(1,258억 파운드)으로, 2013~2014년(1,235억 파운 드), 2014~2015년(1,202억 파운드)으로 다소 감소할 것으로 보인다. 그러나 보수 -자민 연립정부는 이러한 공공조달 부문 자체의 예산 삭감과는 별도로 NHS의 준민영화, 우체국(Royal Mail)의 민영화 등을 통하여 공공부문 축소를 도모하고 있기 때문에 실제 공공조달시장은 예산보다 더 많이 축소될 것으로 예상된다. 260) 2012년 보건 및 사회법에 의하여 2013년부터 NHS의 지역적 거점 기관인 전략 적 보건기관(Strategic Health Authority: 대진료권 담당)과 우선적 의료기관 (Primary Care Trust)이 폐지되고 지역 의료인들의 연합체인 CCGs(Clinical Commissioning Groups)가 그 역할을 맡게 되는 등 NHS 거점 조직의 상당 부 문이 민간으로 이양되었다. 261) 우체국(Royal Mail)의 민영화는 대처 정부 시절에도 추진되었으나 실패한 바 있 다. 현재에도 우정노조(Communication Workers Union)의 강한 반대가 있지만, 보수-자민 연립정부는 민영화 과정에서 근로자들에 주식 배분 계획을 발표하는 등 근로자들의 반대를 무마하기 위한 적극적인 대처로 민영화의 의지를 드러내 고 있다.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 165 와는 독립적인 기준(내규 및 법령)을 통해 공공조달에 사회적 기준을 반 영하고자 하였던 기관들인데, 특히 NHS의 경우 2012년 조달관련법령 (National Health Service Public Procurement Regulation, 2011) 제9조 이하에서 전략적 보건기관의 공공조달 발주 전에 근로조건에 관하여 관 련 산별 노동조합 및 동 기관의 근로자 대표와 근로조건을 협의하도록 하 는 등 공공조달계약을 통한 근로조건 증진을 도모하였지만, 최근 거점 기관의 민영화로 인하여 이러한 시도는 시행되지 못하였다. 2. 공공조달에서 근로조건에 관한 일반적 고려 가. 공공조달계약에 관한 현행법의 체계 1) 공공조달의 유형과 절차에 관한 법령 현재 공공조달의 유형과 절차에 관해서는 공공계약법이 규정하고 있 다. 동법은 유럽연합의 관련 지침을 영국 정부가 행정입법으로 수용한 것 으로, 유럽연합지침과 동일 내지 유사한 내용을 규정하고 있다. 공공계약법의 구성을 살펴보면, 크게 공공조달계약의 유형과 절차(제3 장), 낙찰자 선정 과정(제4장), 특정한 유형의 공공조달계약(제6장), 공공 조달의 수행 중 일반적 의무(제7장) 등으로 구분할 수 있다. 한편 물, 에 너지, 운송, 통신 등 유틸리티 부문은 2006년 유틸리티계약법이 적용되며, 중앙정부의 공공조달 중 금액적으로 큰 부분을 차지하고 있는 NHS와 국 방부는 공공계약법과 유사한 내용의 독자적인 법령에 따르고 있다. 이처 럼 공공계약법과 별도로 실시되고 있는 법령들은 주요 내용이 공공계약 법과 동일하지만, 공공조달 대상의 특수성에 따라서 구체적인 입찰절차, 정보공개 사항, 해당 기관이 재량적으로 발주할 수 있는 가격 기준 등에 있어서 차이를 두고 있다. 262) 공공계약법은 조달계약에서의 낙찰 기준을 가장 경제적으로 유리한 262) 동법의 지역적 구속력은 잉글랜드 및 웨일스, 그리고 북아일랜드 지역에 한정 되며, 스코틀랜드 지역은 이와 유사한 내용을 규정하고 있는 The Public Contracts (Scotland) Regulations 2012가 시행되고 있다.

166 공공조달과 노동정책의 연계 내지 최저가격의 제시 로 규정하고 있다(제30조제1항). 이러한 표현은 유 럽연합지침에서 규정된 내용을 계수한 것인데, 가장 경제적으로 유리한 입찰(Most Economically Advantageous Tender : 이하 MEAT) 이라는 표 현은 2000년 이후 노동당 정부에서 추진해 왔던 최양질의 가치 와 동일 한 개념이다. 263) 현재 적용되고 있는 공공계약법의 큰 틀은 2006년 개정 때 수립된 것 인데, 이전의 공공계약법에서는 대부분의 규정들이 조달계약의 절차와 방식에 치중되어 있었다. 그러나 2006년 공공계약법은 공공조달의 기준 에 관한 사항을 규정하면서 사회적 사항 에 관한 공공조달 기준을 일부 반영하였는데, 그 중 근로조건과 관련된 것은 장애인 사업장 에 대한 유 보계약(Reserved Contracts)에 관한 내용으로서(제7조), 이 역시 유럽연 합지침에 규정된 사항을 수용한 것이다. 영국 공공조달시장은 모든 조달 과정 및 기준들을 공개하는 것을 원칙으 로 하고 있는데, 이에 관하여 2000년 정보공개법(Freedom of Information Act, 2000)은 상업적으로 민감한 정보(commercially sensitive information) 및 영업 비밀(trade secrets) 의 경우를 제외하고 입찰기준 등을 공개할 공공기관의 의무를 부여하고 있으며(제3조 및 제6조, 제19조), 264) 낙찰되 지 못한 입찰자들이 입찰 현황과 결과에 관한 자료를 열람할 수 있는 권 리를 규정하고 있다(제8조). 한편 영국의 중앙정부 및 지방자치단체가 실 시하는 공공조달에 있어서는 유럽연합 회원국들의 기업에 동등한 기회가 부여되어야 하는데, 영국 정부는 이에 대한 투명성을 제고하기 위하여 1 만 파운드 이상의 중앙정부 입찰에 대하여 유럽연합 전자관보와 영국 정 부 관련 사이트에 의무적으로 게재하도록 하고 있다(제47조). 265) 263) Sue, Arrowsmith(2013), The Law of Public and Utilities Procurement: Regulation in the EU and UK(3rd), Sweet&Maxwell, p.38. 264) 이외에도 정부기관의 정보공개에 관한 예외 규정들(제2장 제21조~제44조)에 해 당되는 정보가 있을 경우 발주 기관은 정보공개를 거부할 수 있다. 265) 영국 내 조달계약 공시는 Contracts Finder(https://www.gov.uk/contracts-finder) 를 통해 이루어진다.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 167 2) 공공조달과 근로조건에 관한 법령 지방자치단체가 2000년 지방정부법에 따라 근로조건에 대한 결정권한 (제3조제7항)을 부여받은 것과 달리, 중앙정부 차원에서는 공공조달계약 에 대한 근로조건을 활용할 수 있는 직접적인 법적 근거가 존재하지 않았 다. 이에 중앙정부 차원에서는 지침 또는 가이드라인 방식으로 공공조달 과 근로조건을 연계시켜 왔으나, 2012년 공공서비스의 사회적 가치에 관 한 법률이 제정됨으로써, 중앙정부 차원의 공공조달이 근로조건 을 반영 할 수 있는 법적 기반이 마련되었다. 동법은 모든 공적 기관이 공공조달을 통하여 어떻게 경제적 사회적 그리고 환경적 복지(economic, social and environment well-being)를 증 진시킬 수 있는지에 대한 고려를 의무 사항으로 규정하는 한편[제1조제3 항(a)], 공공조달 과정 역시 이러한 복지들이 반영될 수 있는 방식으로 이 루어져야 한다고 규정하였다[제1조제3항(b)]. 이러한 공공조달의 목적 규 정은 공공조달계약이 그 자체가 목적이 아닌 하나의 사회적 가치를 실현 하는 수단으로 활용될 수 있다는 가능성을 표현한 것이다. 266) 다만, 동법 은 구체적인 사회적 가치 실현 방식은 기존의 조달 절차 범위를 준수하는 한 가능하다고 하면서(제1조제2항 참조), 사회적 가치 의 실현 방식에 대 한 구체적인 내용을 포함하고 있지 않기 때문에 하나의 원칙 규정으로 이 해될 수 있다. 아직까지 중앙정부 차원에서 2012년 공공서비스의 사회적 가치에 관한 법률의 내용을 구체화하는 후속 법령은 제정되지 않고 있지만, 최근 들어 2010년 평등법상 도입된 적극적 조치(positive action)와 공공조달계약이 어떻게 연계될 수 있는지에 관한 논의들이 활발하게 이루어지고 있다. 2010년 평등법은 제159조에서 중앙정부 및 지방자치단체에게 차별금지 를 촉진하기 위한 적극적인 조치를 취할 의무 를 부과하고 있는데, 2012 년 공공서비스의 사회적 가치에 관한 법률 제정 후 공공조달계약의 입찰 과 낙찰 단계에서 이러한 의무들이 어떻게 실현될 수 있는지에 관한 논의 들이 이루어지고 있다. 이외에도 인적 용역에 있어서 외주 업체가 변경되는 경우 2006년 사업 266) NCVO(2013.3), The Best Value Statutory Guidance and How to Use it, p.3.

168 공공조달과 노동정책의 연계 이전법상 근로관계의 자동적 승계 규정이나 법규 준수 의무와 관련된 산 업안전보건법상 규정들은 공공조달계약 시 근로조건을 반영하기 위한 매 개체 역할을 할 수 있다. 나. 공공조달계약의 방식과 근로조건 1) 공공계약법상 입찰 방식 공공계약법에서는 일반경쟁입찰, 제한경쟁입찰, 협상에 의한 입찰, 경 쟁적 대화 입찰 등 네 가지 방식을 규정하고 있다. 지방자치단체를 포함 한 모든 공공기관은 일정 금액 이상의 공공조달에 관하여는 그 목적을 고 려하여 이 네 가지 방식 중 하나를 선택해야 하고, 이 경우에는 유럽연합 전자관보 등에 이를 게시하여야 하며, 공정한 참여의 기회를 제공하여야 한다(제8조제1항 참조). 물품 납품 및 인적 용역 계약에 있어서 조달금액 산정은 확정 기간 계 약의 경우 계약서상의 전체 계약금액 을 기준으로 하며, 불확정 기간 계 약의 경우 월별 계약금액에서 48을 곱한 금액(4년 기준)을 기준으로 한다 (제8조제9항). <표 4-4> EU지침 및 공공계약법의 적용대상 계약 주체 WTO/GPA 대상 공공부문 단체 물품 납품 계약 용역 계약 공사 계약 EU( ) 영국( ) EU( ) 영국( ) EU( ) 영국( ) 130,000 113,057 130,000 113,057 5,000,000 4,348,350 기타 공공부문 200,000 173,934 200,000 173,934 5,000,000 4,348,350 유틸리티 계약 (민간부문 포함) 400,000 347,868 400,000 347,868 5,000,000 4,348,350 자료 : ASHRST(2013), UK Public Procurement Guidance, pp.11 12 중 관련 부분 발췌 편집.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 169 2) 네 가지 입찰 방식의 절차 일반경쟁입찰(open procedure)은 입찰 공고 시 자격 요건을 고시하고 이를 기준으로 관심 있는 입찰자들이 응찰하는 방식이다(제15조제1항). 일반경쟁입찰은 전통적인 입찰 방식으로서 그 시행에 있어 특별한 요건 을 요하지 않기 때문에 공정경쟁이라는 측면에 장점이 있는 반면, 입찰 평가 과정이 제한되어 있기 때문에 가격 및 자격 이라는 한정적인 측면 이 주된 평가 대상이라는 점에서 한계가 있다. 제한경쟁입찰(restricted procedure)은 입찰참가 희망자에 대한 사전입 찰 적격심사(PQQ: pre-qualification questionnaire) 267) 를 통하여, 입찰 대 상자를 선정한 후 이들에 대한 입찰을 실시하여 낙찰자를 선정하는 방식 이다(제16조제1항). 이처럼 2단계에 걸쳐 평가가 이루어지는 제한경쟁입 찰은 그 과정이 비교적 명확하고 용이하기 때문에 공공부문의 활용도가 높은데, 5인(개) 이상의 입찰자가 선정되는 경우에만 입찰이 유효하게 진 행된다(제16조제7항). 협상을 통한 입찰(negotiated procedure : 제17조)과 경쟁적 대화 입찰 (competitive dialogue procedure : 제18조)은 예외적인 방식으로, 일반경 쟁이나 제한경쟁 방식이 불가능한 복잡한 계약에 활용된다. 이때의 복잡 한 계약이란, 기술적 경제적 사유로 인해 사전에 확정하기 어려운 계약 [그림 4-3] 일반경쟁입찰 진행 절차 입찰 공고 입찰 접수 낙찰자 선정 계약 체결 계약체 결 공고 --------------------------------> -----> -----> -----> 최소 40일 제한 없음 최소 10일 최대 48일 267) 현재 우리나라에서는 사전입찰 적격심사(입찰참가자격 사전심사제도)에 관하여 PQ(Pre-Qualification) 심사라는 용어가 사용되고 있으나, 영국의 경우 PQQ란 용어가 통용되고 있으므로, 이하에서는 약어로 사용할 경우 PQQ를 사용하도록 한다.

170 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 4-4] 제한경쟁입찰 진행 절차 입찰 공고 사전입찰 적격심사 (PQQ) 접수 입찰 대상자 선정 입찰 접수 낙찰자 선정 계약 체결 계약체결 공고 -------> -------> -------> -------> -------> -------> 최소 30일 (긴급입찰 시 10일) 제한 없음 최소 35일 (긴급입찰시 10일) 제한 없음 최소 10일 최대 48일 을 말하는데, 즉 자신의 필요 혹은 목적을 충족시키는 기술적 수단을 정 의할 수 없거나, 공공조달 체계를 객관적으로 구체화할 수 없는 계약 을 말한다(제17조제2항 참조). [그림 4-5]와 [그림 4-6]에서 보는 바와 같이, 협상을 통한 입찰이나 경 쟁적 대화 입찰은 입찰과 대상자와 낙찰자 선정 기간에 대한 제한이 없기 때문에, 계약 조건에 관하여 발주자와 입찰자 사이의 지속적인 피드백을 통하여 세부적인 조율이 가능하다. 그러나 공공조달의 공개성과 투명성 이 담보되기 힘들다는 단점도 있다. 공공계약법은 이러한 입찰 방식이 기술적 경제적 사유로 인하여 조달 기준을 사전에 확정하기 불가능 하 거나(제18조제3항 : 경쟁적 대화 입찰), 유틸리티 조달계약과 같이 공급자 가 한정적인 경우(제17조제2항 참조 : 협상을 통한 입찰)에 활용하고 있다. [그림 4-5] 협상에 의한 입찰 진행 절차 사전입찰 협상 계약 입찰 적격심사 입찰 낙찰자 계약 대상자 체결 공고 (PQQ) 접수 선정 체결 선정 공고 접수 ----------> ----------> ---------> ---------> ---------> ---------> 최소 30일 (긴급입찰시 10일) 제한 없음 제한 없음 제한 없음 최소 10일 최대 48일

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 171 [그림 4-6] 경쟁적 대화 입찰 입찰 공고 사전입찰 적격심사 (PQQ) 접수 대화(협상) 대상자 선정 입찰 접수 낙찰자 선정 계약 체결 계약체결 공고 ------> ------> ------> ------> ------> ------> 최소 30일 제한 없음 제한 없음 제한 없음 최소 10일 최대 48일 <표 4-5> 네 가지 공공조달계약 입찰 방식의 비교 방식 허용(금지) 사유 절차적 요건 일반경쟁 입찰 제한경쟁 입찰 경쟁적 대화 입찰 협상에 의한 입찰 1) 특별한 요건 없음 제한 없음 2) 주로 소규모 단가계약에 활용 1) 사전입찰 적격심사 제한 없음 2) 유효 요건 : 5인(개) 이상의 입찰 3) 공공부문의 활용도가 높음 1) 사전입찰 적격심사 기술적 경제적 사유로 사전 확 2) 유효 요건 : 3인(개) 이상의 경쟁적 정 불가(예외적으로 시행 가능) 대화 참여 3) 공공조달계약 중 특수한 분야 유틸리티 조달계약 : 제한 없음 1) 사전입찰 적격심사 일반 공공조달 : 기술적 경제적 2) 유효 요건 발주 주체가 3인(개) 사유로 사전 확정이 곤란하며 이상의 업체와 협상 경쟁적 대화 입찰이 불가능한 3) 공공부문에서는 잘 활용되지 않음 경우 영국의 공공조달계약에서 가장 활용도가 높은 입찰 방식은 제한경쟁입 찰이며, 이는 입찰 공고를 시작으로 사전입찰 적격심사를 통한 입찰 대상 자 선정, 입찰 평가를 통한 낙찰자 선정(계약), 그리고 계약이행이라는 단계를 거치게 된다. 공공조달이 최양질의 가치 를 추구하기 위해서는 이러한 개별 과정들 속에서 사회적 기준 들에 대한 평가가 이루어져야 하는데, 구체적으로 평가되는 사회적 기준 들은 그 단계에 따라 차이가 있다.

172 공공조달과 노동정책의 연계 다. 입찰 공고 전 단계에서 근로조건의 활용 1) 조달 수요 확인과 조달 기준 설정 조달 절차의 첫 단계는 공공조달 수요를 확인하고 조달 계획을 수립하 는 것이다. 계약당국은 공공조달이 재화와 용역에 대한 필요성을 확인한 후 유사한 목적으로 재화와 용역을 공급하는 다른 공적 사적 부문 사례 등을 참고하여 구체적인 조달 계획을 수립하여야 한다. 이 단계에서 재화 와 용역 공급자들과 협의(지방자치단체의 경우 지역주민들과의 협의 : 지 방정부법 제4조)가 이루어져야 한다. 이러한 협의 과정에서 해당 조달계 약에 관하여 필요한 환경적 사회적 기준들이 논의될 수 있다. 조달 기준 설정 단계에서 근로조건과 관련하여 문제되는 것은 일정한 근로조건을 갖춘 사업체에 대해서만 입찰자격을 부여하는, 이른바 근로 기준을 통한 입찰제한 을 할 수 있는지 여부이다. 해당 공공조달의 대상 물(물품, 공사, 인적 용역, 유틸리티 등)이 무엇인지에 따라 차이가 있겠 지만, 원칙적으로 기존의 근로조건을 기준으로 입찰제한을 하는 것은 잠 재적 입찰자들에 대한 공정한 경쟁을 배제할 수 있기 때문에 허용되지 않 는다. 특히 해당 공공조달이 물품 등 특정한 재화의 공급을 목적으로 하 는 경우에는 정해진 기술 규격(technical specifications)에 따라야 하기 때문에 근로조건에 관한 사항들은 입찰제한 요소로 작용할 수 없다. 268) 그러나 특별계약조치(Special Contracts Arrangement)에 따라 평등권 보장 사업장을 우대하거나 2006년 사업이전법상 근로관계 승계와 같이 계약을 유지하기 위한 근로조건을 명시하는 등 유지 조건이 되는 근로조 건들은 조달 기준 설정 단계에서 포함될 수 있으며, 이는 입찰 공고 시 반 드시 공시되어야 한다. 268) 예컨대 커피 납품 계약의 경우에 있어서 기술규격에 의하여 물품의 질에 연관이 되는 유기농 커피의 납품을 목적으로 하는 계약은 허용될 수 있지만, 물품의 생 산 방식인 공정무역(fair trade) 커피의 납품을 목적으로 하는 계약은 허용되지 않는다(Stuart, Bell and Alastair, Usher(2007), 앞의 보고서, p.11).

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 173 2) 유보계약 공공계약법은 제7조에서 장애인 사업 등에 대한 유보계약(Reserved Contract)에 관하여 규정하고 있다. 유보계약은 보다 제한된 형태의 제한 경쟁입찰로 법정 요건을 갖춘 사업장만이 입찰에 참여할 수 있도록 하는 방식인데, 공공계약법상 장애인 사업장에 대한 사업 등에 대한 유보계약 은 유럽연합지침 제19조상 규정된 내용을 수용한 것이다. 공공계약법 제7조의 유보계약이 적용되는 범위는 장애인 기업(business), 장애인 고용 프로그램, 장애인 공장(factory) 이며, 장애인 기업 등의 기 준은 선천적 장애 또는 중증 장애로 인하여 일반적인 노동시장에서 구직 이 힘든 장애인을 채용한 기업 등으로서 전체 근로자의 50% 이상이 이들 장애인인 경우 로 규정하고 있다(제7조제1항). 공공조달에서 유보계약을 활용하기 위해서는 입찰 공고 시 유보계약임을 명시하여 고시하여야 한 다(제7조제3항). 유보계약과 관련하여 문제되는 것은, 장애인 사업장에 한하여 유보계 약을 인정하고 있는 공공계약법상 내용이 다른 차별 영역에도 확대되어 적용될 수 있는지 여부다. 공공계약법에 유보계약이 규정되기 이전에도 공공기관은 인종 평등권과 성 평등권 향상 의무를 부담하고 있었으며, 2010년 평등법 제149조제2항에서는 일반적인 평등권 향상 의무를 위한 공공기관의 적극적 조치에 관하여 규정하고 있는데, 이들과 장애인의 경 우를 달리 평가해야 할 이유가 없기 때문이다. 그렇지만 장애인에 관한 유보계약은 공공기관의 적극적 조치의 예시가 아닌, 장애인 사업 등을 보호하기 위한 공공계약법상의 특별한 조치로 해 석되며, 다른 평등권 촉진 사항들은 낙찰심사 단계에서 검토되는 것이 일 반적이다. 269) 269) Disability Rights Commission(2008), Procurement and the Disability Equality Duty-Implications of the Disability Equality Duty for Public Procurement and the Management of Public Sector Contracts, p.37.

174 공공조달과 노동정책의 연계 라. 사전입찰 적격심사와 근로조건 1) 사전입찰 적격심사의 목적 사전입찰 적격심사는 전반적인 조달계약의 수행능력을 평가하는 낙찰 심사와는 달리, 조건을 수행하고자 최소한의 자격을 갖췄는지를 심사하 는 것으로서 그 범위는 필요한 범위 내로 제한된다(공공계약법 제18조제 14항 및 제15항). 사전입찰 적격심사에서 검토하는 주요한 사항은 입찰 공고 시 공시했 던 기술규격에 부합하는 업체인지 여부 및 기타 공공조달을 수행하는 데 있어서 결격사유가 존재하는지의 여부다. 기술규격 심사에는 경제적 또 는 재정적 사항(economic and financial standing), 270) 그리고 기술적 또 는 전문적 능력(technical or professional ability)에 271) 관한 최소한의 기 준을 심사하며(공공계약법 제18조제3항), 이외에도 일반적인 법령 준수 의무에 근거하여 입찰자의 법규 준수 전력을 검토한다. 이 가운데 근로 조건과 관련하여 중요한 사항은 노동관계법령 위반을 이유로 한 입찰 배제다. 입찰 참가자들은 계약당국이 증명할 수 있는 업무 관련 범죄 내지 해 당 국가의 법령을 위반한 경우 계약에서 배제될 수 있는데, 공공계약법은 법령 위반을 이유로 한 입찰 배제에 대하여 계약 공고 에 이러한 사항을 명시할 의무를 계약당국에게 부여하는 한편(제9조제2항 참조), 법령 위 반행위에 관하여 엄격심사 대상과 재량심사 대상을 구분하여 적용하고 있다. 2) 엄격심사 대상과 재량심사 대상 중앙정부와 지방자치단체를 불문하고 영국 내 공공조달 및 기업 질서 에 관한 범죄(다른 유럽연합 회원국의 입찰자의 경우에는 이와 동등한 가 치로 평가할 수 있는 범죄)에 대한 확정 판결을 받은 자는 사전입찰 적격 270) 재무관련 자료, 금융기관 거래 내역, 매출관련 자료 등. 271) 과거의 납품(공사이행) 실적, 품질보증 환경관리자격시스템 유무, 기술진 및 물 품의 자격 등.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 175 심사에서 제외된다. 이처럼 사전입찰 적격심사에서 당연히 제외되는 범 죄의 유형은 다음과 같다[제23조제1항 (a)-(f) 참조]. <엄격심사 대상> - 1977년 형법 제1조에서 규율하는 음모죄 - 1889년 공공기관 부패방지에 관한 법률 및 1906년 부패방지법 제1조 에서 규율하고 있는 범죄 - 2010년 뇌물 및 기업 범죄에 관한 법률상 아래와 같은 죄 공공조달 및 사적 부문 조달에 관한 담합범죄(동법 제1조) 공공조달 과정에서의 뇌물죄(동법 제6조) - 유럽연합의 협약이 정한 범위 내의 사기죄 - 2003년 돈세탁 방지에 관한 법률에서 규율하는 돈세탁에 관한 죄 - 기타 유럽연합 및 영국에서 규율하고 있는 이와 유사한 기업 범죄 한편 계약당국이 예비입찰자 다음의 법 위반행위 등을 인지한 경우에 는 해당 조달계약의 목적에 따라 입찰참가를 제한할 수 있다[제23조제4 항 (a)-(j) 참조]. <재량심사 대상> - 1986년 파산법 제268조에 해당하는 법률상 파산, 272) 폐업 또는 이와 유사한 경우 - 영업상 형사책임에 관한 유죄 또는 중대한 과실에 의한 위법행위에 대해 유죄를 받은 경우 - 사회보장기여금 또는 세법상 의무를 위반한 경우 - 공적 책임 사항 내지 절차에서 허위진술 또는 정보를 제공한 경우 재량심사 대상에 해당하는 경우에는 계약당국의 재량에 따라 사전입찰 적격심사에서 이들을 포함시킬 수도 있지만, 적어도 계약당국이 법위반 사 실을 인지한 경우에는 사전입찰 적격심사에서 배제되는 것이 일반적이다. 272) 북아일랜드의 경우 1989년 파산에 관한 명령[Insolvency (Northern Ireland) Order 1989] 제242조에서 별도로 규정하고 있다.

176 공공조달과 노동정책의 연계 3) 근로조건에 관한 위반행위 재량심사 대상 중 근로조건과 연관이 있는 부분은 영업상 형사책임에 관한 유죄 또는 중대한 과실에 의한 위법행위에 대해 유죄를 받은 경우 다. <표 4-6> 산업안전보건법상 형사책임 유형과 처벌 근거조문 범죄 유형 즉결심판 시 형사처벌 재판 시 형사처벌 사용자의 일반적 의 12개월 미만의 징역 내지 제33조 제1항(a) 무 위반 20,000 미만의 벌금 제33조 제1항(b) 제33조 제1항(c) 제33조 제1항(d) 제33조 제1항 (e), (f), (g) 제33조 제1항(h) 제33조 제1항(i) 제33조 제1항(j) 제33조 제1항 (k), (l), (m) 제33조 제1항(n) 제33조 제1항(o) 동료 근로자의 일 반적 의무 위반 12개월 미만의 징역 내지 벌 금 고의나 과실로 인 12개월 미만의 징역 내지 한 제3자의 의무 위 20,000 미만의 벌금 반 안전 장비에 대한 사용자의 비용 책 20,000 미만의 벌금 벌금 임 위반 사용자의 세부적 의 무 위반 12개월 미만의 징역 내지 20,000 미만의 벌금 산업안전보건위원 회의 조사 시 협조 벌금 의무 위반 산업안전보건위원회 의 개선 및 금지조 2년 이하의 징역 또는 벌금 치에 대한 위반 등 산업안전보건위원 51주 미만의 징역(스코틀랜드 회의 조사에 관한 의 경우 12개월 미만) 내지 방해 벌금 산업안전보건위원 회의 조사 통지에 대 벌금 한 위반 산업안전보건위원회 조사 시 자료 은폐 자료 보존 의무 등 의 위반 산업안전조사관 사 칭 법원의 명령에 대 한 미준수 기타 법령상 일반적 형사책임이 규정된 산업안전보건법상 의무 규정들 12개월 미만의 징역 내지 20,000 미만의 벌금 벌금 12개월 미만의 징역 내지 20,000 미만의 벌금 2년 이하의 징역 또 는 벌금 2년 이하의 징역 또 는 벌금 2년 이하의 징역 또 는 벌금 2년 이하의 징역 또 는 벌금 2년 이하의 징역 또 는 벌금

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 177 노동관계법령상 형사책임을 규정하고 있는 경우는 주로 산업안전보건 에 관한 사항이며, 고의 및 과실 여부와 관계없이 산업안전에 관한 형사 책임(벌금 포함)을 받은 사업주 및 기업에 대해서는 일반적으로 입찰참가 자격이 제한된다. 계약당국은 사전입찰 기업이 산업안전 책임을 준수하 였는지 파악하기 위하여 사전입찰 심사서상 나타나는 사항들에 의존하여 서는 안 되며, 산업안전보건위원회 및 산업안전보건청 등 산업안전보건 법령의 집행 기구뿐만 아니라, 노동조합, NGO 등의 민간 감시 기구들과 공조하여야 한다. 273) 산업안전보건법령상 형벌 규정은 2008년 산업안전(처벌)법[Health and Safety (Offences) Act, 2008]에 규정하고 있는데, 그 구체적인 내용은 앞 의 <표 4-6>과 같다. 기업에 대한 산업안전 책임을 규정한 법령으로는 2007년 기업 살인 및 과실치사 등에 관한 법률(Corporate Manslaughter and Corporate Homicide Act, 2007)이 있는데, 동법은 기업의 주의의무를 자연인보다 강화함으로 써 기업의 책임을 보다 강화하고 있다는 점에 특색이 있다. 274) 그러나 동 법 위반으로 인한 형사처벌 사례가 많지 않기 때문에 공공조달의 사전 입 찰제한에 미치는 영향은 크지 않다. 275) 마. 낙찰심사와 계약이행 단계에서의 근로조건 1) 낙찰심사 요소로서의 근로조건 계약당국은 최양질의 가치 를 추구하기 위하여 가장 경제적으로 유리 한 입찰 또는 최저가격 중의 하나의 기준을 정해서 낙찰자를 선택하여 야 한다. 계약당국이 최저가격 만을 낙찰 기준으로 정하는 경우 사전입찰 273) Stuart, Bell and Alastair, Usher(2007), 앞의 보고서, p.11. 274) 동법의 내용에 관해서는 전형배(2010), 영국 산업안전보건 체계의 시사점, 노 동법논총, 제20집, 한국비교노동법학회, p.361 이하 참조. 275) 동법 제정 이후로 2011년 2월 지질학자의 작업 중 사망에 대하여 38만 5천 파운 드의 벌금형이 선고된 사건[R v Cotswold Geotechnical (Holdings) Ltd [2011] All ER] 이후에 총 세 차례의 벌금형이 선고되었으나, 비교적 경영상의 책임 소 재가 명확한 사건(Cotswold Geotechnical 사건의 경우 사업주는 1인 지배구조의 소규모 기업)에만 적용되기 때문에 그 실효성에 의문이 제기되고 있다.

178 공공조달과 노동정책의 연계 심사를 통과한 입찰자들의 가격 비교를 통하여 낙찰자가 결정되지만, 가 장 경제적으로 유리한 입찰 의 경우 환경적 사회적 기준 등에 근거하여 낙찰자를 결정할 수 있으며, 근로기준을 통한 가중치를 활용할 수 있다. 낙찰심사에서 근로기준을 활용하는 방식은 크게 가중치 부여 방식 과 특별계약조치 방식으로 구분할 수 있는데, 가중치 부여 방식은 근로조건 에 관한 요소들을 수치화하여 낙찰심사에 활용하는 방식이며, 특별계약 조치 방식은 일정한 기준에 부합하는 입찰자 중에서 근로조건이 가장 우 수한 입찰자를 낙찰하는 방식이다. 일반적으로 특별계약조치 방식은 고 용평등 조치와 연계되어 실시되고 있으며, 가중치 부여 방식 은 고용평등 조치를 포함한 광범위한 근로조건의 평가에 활용되고 있다. 2) 근로조건 가중치 부여 방식 근로조건에 대한 가중치 부여 방식 대상은 기존의 근로조건에 관한 평 가와 더불어 입찰 제안서에 나타난 근로조건 개선 사항도 포함된다. 전자 의 경우 임금 및 근로시간 등의 일반적인 근로조건, 산업안전 사항, 노동 조합에 대한 존중 의무 등 기존 노동관계법령 측면의 평가가 주를 이루는 반면, 후자의 경우에는 차별금지와 관련된 고용상의 조치 또는 실업자 구 제방안 등의 고용정책적인 측면에 대한 평가가 반영되는 것이 일반적이 다. 276) 기존 근로조건에 관한 평가에서 반영하여야 할 요소들은 개별 공공조 달별로 차이가 있는데, 과거 중앙조달기구의 근로조건 평가 기준 277) 과 동 일한 비영리 단체인 윤리적 무역기구(Ethical Trading Initiative)에서 제 시하고 있는 평가 항목들은 <표 4-7>과 같다. 278) 276) Stuart, Bell and Alastair, Usher(2007), 앞의 보고서, p.18. 277) OGC(2011), Guidance on Best Management Practice Portfolio, p.29. 278) 윤리적 무역기구의 평가 기준은 중앙조달기구의 근로조건 평가 기준을 바탕으 로 한 것으로 현재 런던관리연합 을 비롯한 다수의 지방자치단체에서 활용하고 있는 기준이다. 런던시는 2006년 6월 런던발전청(London Development Agency), 런던교통공사(Transport for London), 런던소방구급기구(London Fire and Emergency Planning Authority), 그리고 런던경시청(Metropolitan Police Authority) 등 런던시의 주요 4개 공공기관이 참여하는 런던관리연합(Greater London Authority Group)을 발족하였다. 런던관리연합은 지속가능한 공공조달

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 179 <표 4-7> ETI의 근로조건 낙찰심사 평가 기준 평가 항목 강제노동의 금지 세부 기준 1. 비자발적인 강제노동이 존재하는지 유무 2. 위약금 약정과 같은 인신 구속적 사항이 존재하는지 유무 집단적 권리 의 준수 산업안전 보 건사항 1. 단결권과 단체교섭권이 실질적으로 보장되는지 여부 2. 사용자가 노동조합과 그 활동에 대하여 열린 자세로 대하는지 여부 3. 사업장에서 근로자 대표가 그 직무를 원활하게 수행하며, 차별대 우를 받지 않는지 여부 4. 법률에 의하여 단결권과 단체행동권이 제한되는 경우에 있어서, 사용자가 이들 권리와 유사한 기회를 부여하는지 여부 1. 안전하고 위생적인 작업환경이 제공되는지 여부 2. 근로자들에 대한 정기적인 건강 검진 및 교육이 제공되는지 여부 3. 화장실과 식음료 시설을 포함한 공중위생 시설이 적정하게 제공 되는지 여부 4 근로자들의 기본적인 요구에 충족하는 기숙사 시설이 제공되는지 여부 5. 산업안전에 대한 기본적인 의무들을 관리자들이 잘 숙지하고 있 는지 여부 아동노동의 금지 임금문제 1. 법정 노동가능연령 이하의 아동노동이 존재하는지 여부 2. 야간근로를 포함한 연소자에 대한 근로조건이 ILO 기준에 충족하 는지 여부 1. 임금과 복지가 관련 법령 및 산업별 기준에 충족되는지 여부 2. 임금이 정기적으로 지급되며, 임금에 관한 사전 사후 통지가 충 분히 제공되는지 여부 3. 징계 등을 이유로 한 감봉 조치가 관련 법령에 따라 이루어지는 지 여부 근로시간 차별금지 고용형태 1. 근로시간이 법령 및 산업별 기준에 따라 규제되고 있는지 여부 2. 근로시간 및 휴식시간이 정기적으로 관리되며, 초과근로에 대해 적정한 수당이 지급되는지 여부 고용, 보수, 직업훈련 및 승급, 근로관계의 종료와 관련하여 인종, 국 적, 종교, 연령, 장애, 성별, 성적 지향, 노동조합 지위 및 정치적인 입장 등에 대한 차별이 존재하는지 여부 외부 하청 및 수습근로, 원격근로 등 다양한 고용형태에서 발생하는 사용자로서의 법적 책임을 충실하게 이행하는지 여부 자료 : Ethical Trading Initiative(2011), The ETI Base Code on Labour Standards. 정책을 지원하기 위해 설립된 기구로, 2006년 설립 당시 정책 목표는 지속가능 한 공공조달정책(Substainable Procurement Policy) 이었다.

180 공공조달과 노동정책의 연계 이와 같은 근로조건에 관한 평가 기준 가운데 어떠한 사항을 얼마만큼 적용할 것인지에 관해서는 계약당국의 재량으로 보고 있지만, 물품 납품 계약에서의 기술규격 평가나 공사 계약에서의 시공능력 평가, 또는 계약 단가와 적정성과 같은 핵심적 조건과 동일하게 취급되어서는 안 되며, 이 러한 평가 기준은 입찰 공고 단계와 입찰자 선정 단계에서 입찰(대상)자 에게 숙지되어야 한다. 279) ETI 가이드라인은 낙찰심사 단계에서 근로조 건의 활용은 최저 10%에서 최대 30%를 권고하고 있다. 280) 한편 낙찰심사 단계에서는 기존 근로조건에 대한 평가와 별도로 입찰 제안서상의 향후 근로조건 개선에 관한 내용들도 평가의 대상이 된다. 그 런데 기존의 근로조건에 관한 평가와는 달리 입찰 제안서에 명기된 근로 조건에 관한 개선 사항들은 낙찰자로 선정됨과 동시에 조달계약의 조건 으로 인정되어 이에 대한 이행 책임을 부담하게 된다. 이러한 방식을 활 용하고 있는 예로는, 북아일랜드와 스코틀랜드 중앙정부의 실업자 고용 촉진평가와 NHS의 평등고용촉진평가 시스템이 있다. 북아일랜드와 스코틀랜드에서는 계약당국이 공사계약을 발주할 경우 에 공사 인력 조달 방안에 실업자 및 직업훈련 과정에 있는 자들을 도급 내지 하도급 단계에서 어떻게 활용할지에 관한 계획서 및 활용 인력들에 대한 근로조건을 첨부하도록 하고 있다. 공사계약에 있어서 시공능력과 더불어 인력수급 계획은 핵심적인 계약 내용으로 다루어진다. 281) 특히 스 코틀랜드의 경우 2003년 지방정부법(Local Government in Scotland Act, 2003)에서 최양질의 가치 에 관한 핵심 사항으로 계약당국 및 지방자치 단체에 대한 지속적인 개선 을 규정하면서(제1조제2항), 고용에 있어서 동등한 기회의 제공 을 최양질의 가치 의 평가 기준으로 들고 있다(제1조 제5항 참조). 이와 유사하게 2013년 NHS 공공계약법은 사회적 평등 및 가치를 실현하는 공공조달 을 목표로(제1조), 2010년 평등법 준수 여부를 낙찰 기준으로 명시함과 동시에(제7조제2항), 공사 및 인적 용역계약에서 279) ASHRST(2013), 앞의 보고서, p.31. 280) Ethical Trading Initiative, 앞의 기준, p.12. 281) The Scottish Government(2008), Community Benefits in Public Procurement, p.21.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 181 평등권 향상을 위한 인력계획서를 제출하도록 하고 있다(제18조제7항). 282) 3) 평등법상 적극적 조치 의무와 특별계약조치 중앙정부 및 업무 위탁기관, 그리고 지방자치단체는 2010년 평등법상 공공부문 평등의무 를 부담하며, 283) 이들 기관이 계약당국이 되는 공공 조달에서는 적극적 조치를 통해 평등권 향상을 위하여 노력하여야 한다 (제149조제2항). 공공조달을 통한 평등권 향상을 위하여 낙찰심사 단계에 서 차별금지법령에 대한 근로조건 가중치 부여 방식을 사용할 수 있음은 물론 평등 사업장에 대한 특별한 우대 조치를 취할 수 있다. 평등 사업장에 대한 우대 조치는 공공계약법에서 특별하게 규정한 장 애인 사업장에 대한 유보계약 조치와 유사하지만, 사전 입찰심사가 아닌 낙찰심사 단계에서 검토된다는 데 차이가 있다. 현재 평등 사업장에 대한 우대 조치로 활용되고 있는 것은 인종평등 사업장 및 성평등 사업장에 대 한 특별계약조치다. 284) 특별계약조치는 고용센터에 등록된 다인종 다국적 채용 기업 또는 사 업장(총 근로자의 50% 이상), 여성고용 촉진 기업 또는 사업장(총 근로자 의 40% 이상), 사전에 공공조달 입찰 공고 시에 공지된 비율에 부합하는 기업 또는 사업장이 입찰에 참여할 경우 계약당국이 일정한 우대 조치를 취할 수 있는 제도다. 285) 282) 다만, NHS의 공공계약법에서는 물품 납품계약의 경우에는 별도로 규율하지 않 고 있다. 283) 공공부문 평등의무 를 부담하는 공공기관은 2010년 평등법 부칙 제19조에서 규 정하고 있는데, 이에는 중앙정부의 행정부처와 지방자치단체, 그리고 공적 기능 을 담당하는 방송 통신 회사 등이 포함되며, 이외에도 1998년 인권법상 공적 기능을 수행하는 기관에도 적용된다. 284) 인종평등 사업장에 대한 특별계약조치는 2001년부터, 성평등 사업장에 대한 특 별계약조치는 2007년부터 시행되었다. 반면 인종 및 성별 등과 달리 사업장 내 근로자의 비율보다 차별적 행위가 문제되는 성적 지향, 종교 및 신념에 관해서 는 특별계약조치가 활용되지 않고 있다(Bob, Hepple(2011), Equality-The New Legal Framework-, Hart Publishing, p.134). 285) 2012년 런던올림픽 건설공사에서는 여성의 고용률이 낮은 건설산업의 특성상 기업 내지 사업장의 총 여성 고용이 10% 이상인 경우까지 특별계약조치를 실시 하였다(GLA(2012), The Olympics Construction Programme and Equality,

182 공공조달과 노동정책의 연계 특별계약조치에 의하면 계약당국은 입찰 공고 시 가장 경제적으로 유 리한 입찰 에 대한 세부 기준을 공지해야 하며, 다수의 입찰자가 계약당 국이 정한 가장 경제적으로 유리한 입찰 의 기준을 충족할 경우 특별계 약조치 대상 입찰자에게 낙찰하여야 한다. 즉 특별계약조치 대상 입찰자 는 낙찰심사에서 가산점과 같은 혜택은 없지만, 기준 충족 시에 낙찰에 대한 우선권을 갖게 된다. 특별계약조치 대상 입찰자의 입찰이 가격 문제 로 기준에 충족하지 못했을 경우에는 가격에 대한 수정 입찰 제안서를 제출할 수 있는 기회가 부여되며, 계약당국은 수정 입찰서가 최상의 제안 서인 경우 이를 낙찰시켜야 한다. 한편 고용센터는 매년 특별계약조치 대상을 EU 관보 등에 등록하여야 하며, 특별계약조치의 활용성과, 즉 공공조달에 관한 입찰 내용과 계약 사항들을 보관할 의무를 부담한다. 286) 4) 계약이행 단계에서의 근로조건 공공조달계약의 낙찰자는 계약당국과의 계약 체결을 통하여 계약 목적 물에 대한 책임은 물론 적합한 방식으로 계약 목적물을 달성하기 위한 노 력을 할 법적 책임을 부담한다. 공공계약법은 낙찰자에게 법 준수 의무를 부과하면서 특히 업무 수행에 있어서 세금 관련 사항, 환경보호 및 고용 보호와 노동조건 준수를 강조하는 한편(제38조제1항), 계약이행 과정에서 낙찰자가 시행하는 노동조건을 계약당국에 보고하도록 규정하고 있다(제 38조제2항). 그러나 낙찰자가 이들 의무를 위반하는 경우에도 조달계약이 자동적으 로 해지되는 것은 아니다. 조달계약 해지는 양 당사자의 합의 또는 법원 의 판결에 의해서만 가능하기 때문에 개별 법령상 규정된 책임 이외에 계 약상 별도의 책임을 부담하는 것은 아니다. 287) 그러나 계약 해지 이외 이 행강제금에 관한 특약이나 손해발생 시 배상책임 등의 계약 책임은 발생 p.28). 286) 최종철 외(2007), 장애인 고용확대를 위한 정부조달계약 인센티브제도의 실효 성 확보 방안, 한국장애인고용촉진공단 고용개발원, p.47. 287) ASHRST(2013), 앞의 보고서, p.28.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 183 할 수 있으며, 평등 의무와 같이 일정한 영역에 대해서는 위반 시 낙찰자 와 계약당국이 연대책임을 부담하도록 규정되어 있다(2010년 평등법 부 칙 제19조제3항). 낙찰자가 계약이행 과정에서 부담할 수 있는 법적 책임을 살펴보면, 우 선 낙찰자와 계약당국이 근로조건 개선 등을 조달계약의 조건 으로 설정 한 경우(실업자 채용 약정 등) 낙찰자는 이에 대한 이행책임을 부담한다. 즉 계약당국은 낙찰자가 조달계약의 조건 을 이행하지 않는 경우 이행강 제금과 함께 조건 이행을 법원에 청구할 수 있으며, 별도의 특약이 없는 경우 손해배상 소송을 제기하는 것도 가능하다. 한편 장래의 근로조건 개선 이 조달계약의 조건 으로 설정되지 않았지만 낙찰심사 단계에서 배 점으로 활용된 때에는 계약당국이 이를 강제하기 위한 이행강제금 등을 설정하는 것은 허용되지 않는다. 그렇기 때문에 낙찰자가 계약이행 시 근 로조건 등을 위반하는 경우 즉각적이고 실효성 있는 제재를 가하기 어렵 다. 다만, 낙찰자가 평가 단계에서 심사된 사항을 전혀 이행하지 않는 등 그 위반 정도가 심각하다고 판단되는 경우에는 계약당국은 법원에 사기 죄의 책임을 물을 수 있으며, 이를 통해 계약을 해지할 수 있다. 288) 공공조달에 관한 분쟁은 고등법원(High Court) 289) 이 담당하며, 고등법 원은 이행강제금에 대하여 손해배상의 성격인 가집행 선고와 함께 이행 명령(injunctive relief)을 내릴 수 있다. 290) 만약 고등법원의 가집행 선고 와 이행명령에도 불구하고 낙찰자가 조달계약의 조건 을 준수하지 않는 다면 형사벌인 업무상 사기죄가 적용될 수 있다. 낙찰자에게 사기죄의 형 이 확정된다면, 이에 따른 계약 해지 및 손해배상 책임은 물론 장래의 공 공조달 입찰자격이 제한되는 등 상당한 불이익을 당하게 된다. 291) 288) National Fraud Authority(2011), Procurement Fraud in the Public Sector, p.9. 289) 영국의 High Court는 (소송가액별) 중대한 민사사건 및 형사사건 일반, 그리고 행정 분쟁에 관해서는 1심의 역할을 담당하므로, 한국의 제2심급에 해당하는 고 등법원과는 차이가 있다. 290) 고등법원 시행규칙(1) 제14조A(Order 14A, rule 1 of the Rules of the High Court 1006) 291) National Fraud Authority(2011), 앞의 보고서, p.23(다만, 실제 공공조달의 낙찰 자가 고의적으로 도산하는 경우 등을 제외하고 사기죄의 판결을 받은 사례는 실 제 없다).

184 공공조달과 노동정책의 연계 3. 근로조건을 고려한 공공조달 사례 가. 개 관 영국에서 공공조달에 관한 사회적 기준의 역사는 10여 년에 불과하지 만, 그 사이에 다양한 사회적 기준들이 적용되어 왔으며, 현재에도 어떠 한 사회적 기준들이 필요한지에 관한 논의가 활발히 진행되고 있다. 하지만 올림픽과 같이 특수한 사례를 제외한다면, 292) 공공조달에서 사 회적 기준들을 활용하는 것이 아직까지 보편적으로 이루어지고 있다고 할 수 없다. 특히 중앙정부 차원의 조달은 2010년 5월 보수-자민 연립정 부의 수립 이래 점차 위축되어 가고 있는데, 저비용-고효율의 공공조달을 목표로 하는 연립정부는 낙찰가격 상승을 수반할 수밖에 없는 근로조건 보장에 소극적인 태도를 보이고 있다. 293) 반면 이러한 중앙정부의 입장과는 달리 지방자치단체들은 2000년 이후 지속적으로 사회적 기준을 활용한 공공조달계약을 추진하여 왔으며, 이 러한 흐름들은 2010년 연립정부 수립 후에도 유지되고 있다. 특히 민족 자치단위(Home Nation)로 자체적인 입법 기능을 보유하고 있는 스코틀 랜드에서는 조달계약의 조건 을 통한 근로조건 보장 방안이나 공공조달 을 통한 실업자 구제 방안 등을 널리 활용하고 있으며, 북아일랜드 역시 공공조달 시 평등권 향상을 위한 인력수급 계획을 활용함과 동시에 이를 입법화하기 위한 준비를 하고 있다. 294) 한편 중소규모의 지방자치단체들은 EU지침 및 공공계약법 적용대상 금액 이하의 공공조달계약을 주로 시행하기 때문에, 295) 공공조달 방식과 292) 2012년 런던올림픽에서는 근로조건을 포함한 다양한 사회적 사항들이 공공조달 을 통해 실현되었다. 다만, 이러한 사회적 사항들은 그 법적 근거가 구비되어 있 지 않아서 논란의 여지가 있었다. 그러나 이에 대한 정치적 사회적 합의를 통 하여 평등 사업장 우대, 공공조달의 생활임금 지급, 중소기업 우대 등 사양한 사 례들이 실시되었다(David, Smallbone, John Kiching, Rosemary Athayde and Mirela Xheneti(2013), Procurement and Supplier Diversity in the 2012 Olympics, Equality and Human Rights Commission, p.3). 293) Government Procurement Service(2012.8), Performance Review 2011/12, p.3. 294) UNISON(2013), Public Procurement in Northern Ireland, p.4.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 185 기준에 있어서 어느 정도 유연하게 접근할 수 있다. 다만, 이러한 중소규 모의 지방자치단체들이 시행하는 공공조달계약 역시 실체적 절차적 투 명성에 맞도록 진행되어야 하며, 사회적 기준을 활용하는 것이 특정 업체 에게 유리한 기준을 설정하는 것이 되지 않도록 주의하여야 한다. 그러므 로 지방자치단체가 발주하는 계약이 공공계약법 적용대상 금액 이하라고 하더라도 기본적인 절차 규정은 공공계약법과 유사하게 투명하게 진행되 어야 하며, 입찰 기업을 포함한 이해당사자들 사이에 사회적 대화 등의 수단을 통하여 협의 합의된 범위 내에서만 사회적 기준 을 활용하는 등 지방자치단체의 사회적 법적 책임을 부담하지 않는 선에서 실시되고 있 다. 296) 이하에서는 지방자치단체를 중심으로, 공공조달계약의 각 단계에서 근 로조건이 어떻게 활용되고 있는지에 관한 몇 가지 사례들을 소개하고자 한다. 나. 사전적격심사 단계에서의 근로조건 활용 : 생활임금 1) 생활임금과 공공조달계약 지방자치단체가 공공조달계약에서 근로조건을 활용하는 가장 보편적 인 방식은 입찰 자격을 생활임금 사업장으로 한정하는 것이다. 이처럼 사 전적격심사 단계에서 생활임금을 기준으로 하는 방식은 공사 인적 용역 계약은 물론 물품 납품계약에까지 활용되고 있다. 원래 물품 납품계약의 경우 조달계약의 전 과정이 납품하는 물건의 품 질을 판단하기 위한 것이다. 그러므로 생산 과정에서의 근로조건은 물품 그 자체 와 관련성이 약하기 때문에 이를 기준으로 한 공공조달계약은 투 명성 공정성 차원에서 허용되어서는 안 되는 것이 원칙이다. 다만, 사전 적격심사의 경우 낙찰심사에 앞서 기술규격이나 법령 준수 등을 판단하 295) <표 4-4> EU지침 및 공공계약법의 적용대상 참조[물품 납품계약/용역계약 : 173,934(한화 약 30억 원), 공사 계약: 4,348,350(한화 약 75억 원) - 2013년 9 월 1일 환율 기준 -] 296) ASHRST(2013), 앞의 보고서, p.31.

186 공공조달과 노동정책의 연계 는 사업장 판단의 성격도 같이 있기 때문에 생활임금처럼 등록제 로 실 시되는 근로기준에 한하여 사전적격심사에서 활용할 수 있다. 297) 영국은 1998년 최저임금법 제정 이후 법정 최저임금을 통한 임금보호 정책을 실시하여 왔지만, 고용률과 경제에 대한 고려 를 바탕으로 한 최 저임금은 근로자들의 실질적인 생활 유지에 괴리가 발생할 수밖에 없 다. 298) 그리고 최저임금이 적용되는 근로자들은 주로 비정규직 또는 임시 직 그리고 사회적 약자 계층에 해당하는, 임금 교섭력이 없는 근로자들이 기 때문에 자발적 교섭을 통한 임금인상은 사실상 불가능하다는 점에서 임금의 하한선 문제는 중요한 의미를 갖게 된다. 특히 최근과 같이 실업 률과 물가상승률이 지속적으로 상승하고 있는 경제위기 시에는 개인의 노동력의 가치가 낮아져서 보호 필요성이 증대함에도 불구하고, 오히려 거시경제 차원을 고려하여 최저임금 상승률이 낮아져 사회 양극화가 초 래될 수밖에 없는 구조적 문제가 발생할 수 있다. 이러한 문제점들을 해결하기 위하여 2000년대 초반부터 런던을 중심으 로 시민단체와 노동조합을 중심으로 생활임금(Living Wage) 캠페인이 벌어졌다. 2013년 현재 생활임금은 보수당이 집권하고 있는 런던시를 비 롯하여 스코틀랜드 지역, 맨체스터 등에서 활성화되어 있으며, 정부기관, 학교, 병원, 금융권 등 다양한 분야에서 활용되고 있다. 2005년 런던시에 의하여 승인된 생활임금 캠페인은 대런던연합(Greater London Authority : 이하 GLA)에 의하여 공식적으로 측정되어 왔는데, 런던시를 비롯한 잉글랜드 3개 광역자치구, 스코틀랜드 및 북아일랜드 지 역은 공공조달의 사전입찰 심사 단계에서 생활임금을 활용하고 있다. 2) 생활임금 산정방식 생활임금은 근로자 및 가족구성원이 기본적으로 수용가능한 수준의 삶 을 영위할 수 있는 시간당 임금을 말한다. 생활임금은 생계비를 반영하고 297) Stuart, Bell and Alastair, Usher(2007), 앞의 보고서, p.11. 298) 영국 최저임금위원회(Low Pay Commission)는 최저임금의 기준을 고용에 영향 을 주지 않고 시장(market)이 견딜 수 있는 수준 으로 설명하고 있다(이정희 (2012), 영국의 생활임금과 노동조합 재활성화, 국제노동브리프, 12월호, 한 국노동연구원, p.54).

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 187 있기 때문에 물가 차이를 고려하여 런던 지역과 그 외 지역으로 구분하여 산정하고 있다. 런던 지역 생활임금은 2005년부터 GLA 산하 생활임금국에서 발표하 고, 런던 이외 지역의 생활임금은 2008년부터 사회정책연구소(The Centre for Research in Social Policy : CRSP) 산하 Joseph Rowntree Foundation 에서 산정하기 시작하였다. 동 기구의 업무는 2011년부터 발족한 생활임 금재단(Living Wage Foundation)으로 이관되어 현재 생활임금재단에서 런던 이외 지역의 생활임금 업무를 담당하고 있다. 생활임금은 가계생계비 단위 산정방식 과 수용가능한 저임금 방식 을 평균하여 측정하는데, 가계생계비 단위(Family Budget Unit : FBU) 산 정방식은 한국의 최저생계비와 유사하며, 수용가능 저임금(Low Cost but Acceptable : LCA) 산정방식은 고용형태(full-time과 part-time)와 임금분 포도를 바탕으로 가계형태별 중위값을 산정한 후 이를 바탕으로 한계치 를 설정하는 방식으로 이루어진다. 299) 2013년에 적용되는 영국의 생활임금은 런던 이외 지역의 경우 FBU ( 7.10)와 LCA( 7.80)의 평균값인 7.45파운드이며, 런던의 경우 GLA 생 활임금국이 규정한 물가 가중치(15%)를 곱한 8.55파운드다. 최저임금과 비교할 때 생활임금은 런던 이외 지역의 경우 약 18%, 런던 지역의 경우 약 35% 정도 높게 나타나고 있으며, 생활임금은 최저임금에서와 같이 연 령에 따른 감액, 견습근로자에 대한 예외 등을 별도로 규정하고 있지 않 다. 300) 생활임금 수준은 사회보장제도들을 통한 재분배 효과를 전제로 한 것으로, 생활임금의 수준에는 세금공제(tax credits), 주거보조비(housing 299) Kayte, Lawton and Maththew, Pennycook(2013), Beyond the Bottom Line- The Challenges and Opportunities of a Living Wage, IPPR & Resolution Foundation, p.19. 300) 생활임금과 비교 기준이 되는 영국의 최저임금 수준은 다음과 같다. 21세 이상 18~20세 18세 미만 견습(16~18세) 2013 6.31 5.03 3.68 2.68 2012 6.19 4.98 3.68 2.65 2011 6.08 4.98 3.68 2.60 2010 5.93 4.92 3.64 2.50

188 공공조달과 노동정책의 연계 benefit), 지방세 감면 혜택(council tax benefit) 등이 반영된 것이다. 참고 로 순수한 임금을 기준으로 빈곤선을 탈피하기 위해서는 런던 이외 지역 은 10.70파운드, 런던 지역은 12.30파운드가 필요하다. 301) 3) 생활임금과 공공조달계약의 연계 생활임금 캠페인의 주된 내용은 사용자가 생활임금 사업장으로 등록하 고, GLA와 생활임금재단이 생활임금 등록 사업장의 명부를 작성 및 관 리, 그리고 공시하는 것이다. 이에 따라 등록된 사업장에서는 사용자가 직접고용을 비롯한 간접고용 등 사용자 또는 유사한 지위(사용사업주, 원 청사업주 등)에 있는 자들이 근로자들에게 생활임금을 보장할 것을 서약 한다. 비록 이러한 서약은 어떠한 법적 효력도 없지만, 매년 11월에 발표 되는 생활임금에 대하여 302) 기존 등록 사용자는 공표 후 6개월 이내에 상승된 생활임금을 지급하여야 하고, 만일 6개월 경과 후에도 생활임금을 지급하지 않은 사실이 확인되면 생활임금 사업장에서 배제된다. 303) 2005년, 런던시가 생활임금을 수용하면서 작성한 공사계약 지침(Code of Practice on Construction Procurement in London)에 의하면 입찰참가 자격을 생활임금 등록 사업장 으로 제한할 수 있으며(제3조제1항), 이는 최양질의 가치 추구와 동시에 지속가능한 공공조달을 위하여 우선적으 로 고려해야 할 사항(제3조제2항)이라고 명시하였다. 이와 유사한 내용은 생활임금을 수용한 스코틀랜드 지역(2007년)의 공사계약 및 중동부 지역 (2008년)의 공사 및 인적 용역 지침에서도 도입되었다. 4) Rüffert 사건과 생활임금 정책의 수정 이처럼 2005년 이후 공공조달계약에서 생활임금의 활용이 높아지고 있 는 가운데 2008년 4월 3일, 생활임금 확산에 부정적인 영향을 미치는 유 럽사법재판소의 결정이 내려졌다. 2008년 4월 3일, 유럽사법재판소는 공 301) Kayte, Lawton and Maththew, Pennycook(2013), 위의 보고서, p.20. 302) 2011년까지 매년 4월 발표되었으나, 2012년부터 시기가 조정되었다. 303) Living Wage Unit(2013), A Fair London: The 2012 Living Wage in London, GLA, p.12.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 189 공조달계약에서 단체협약을 통한 최저임금을 제한한 독일의 공공조달계 약에 대하여 자유로운 재화와 용역의 이동에 위배된다고 판시하였다(이 하 Rüffert 사건). 304) Rüffert 사건의 사실관계는 다음과 같다. 독일 계약당국은 산별 최저임 금 이상을 지급할 것을 조건으로 공사계약을 발주하였는데, 이 계약의 낙 찰자였던 폴란드 계약자는 자국 근로자들에게 독일의 산별 최저임금 이 하를 지급하면서 공사를 진행하였다. 독일 계약당국은 해당 계약자가 계 약조건을 위반하였다고 판단하여 계약을 종료시켰으며, 이에 폴란드 계 약자는 독일의 산별 최저임금 미지급을 이유로 한 독일 계약당국의 계약 종료는 EC 협정 제49호하에서 규정한 서비스의 자유로운 이동에 위배된 다고 유럽사법재판소에 제소하였다. 이 사건에서 유럽사법재판소는 각국의 임금에 대한 최저기준 설정 자 체가 문제되는 것은 아니지만, 이러한 임금 설정은 일반적으로 적용될 수 있게 공표된 법률 또는 단체협약의 방식으로 이루어져야 한다고 판단하 였다. 이에 따라 독일의 최저임금 자체가 문제되는 것은 아니지만, 공공 부문에만 적용되는 산별 최저임금은 일반적으로 적용될 수 있도록 공표 된 기준이 아니라고 판단하였다. Rüffert 사건 이후로, 사전입찰 적격심사 단계에서 생활임금을 적용하 는 영국의 방식은 적어도 유럽연합지침이 적용되는 범위의 계약(공공계 약법상 조달계약)에서는 위법한 것으로 인식되었다. 유럽사법재판소는 공공조달의 계약조건이 되는 임금 규정이 입법과 같이 명확하게 인지될 수 있도록 요구하였지만, 생활임금은 자발적 캠페인을 시초로 한 것으로 명확한 법적 근거가 없으므로 Rüffert 사건에 비추어 볼 때 용인될 수 없 다고 보였기 때문이다. 305) Rüffert 사건 이후 공공조달계약에서 생활임금을 활용하는 방식은 크 게 위축되었다. 그 대표적인 예로 GLA 공사계약 지침은 생활임금을 통 한 입찰참가자격 제한 에 관한 내용을 삭제하고, 공사계약 낙찰자에 대하 여 법적 구속력이 없는 생활임금 지급권고 규정을 도입하였다. 304) Dirk Rüffert v Land Niedersachsen, Case C-346/06. 305) Living Wage Unit(2013), 앞의 보고서, p.17.

190 공공조달과 노동정책의 연계 하지만 일부 중소규모 지방자치단체의 경우 공공계약법상 적용이 없는 소액 공사에 관해서는 사전입찰 적격심사에서 생활임금을 지속적으로 활 용하는 방식을 취했다. 한편 자치 입법권이 있는 스코틀랜드 정부는 사회 적 가치의 수단으로 공공조달계약의 입찰 조건을 생활임금 사업장 으로 제한하는 내용을 포함하는 생활임금법안(Living Wage(Scotland) Bill) 을 2013년 2월 의회에 제출하여 생활임금을 공공조달의 임금 기준으로 확립 하도록 하는 입법적 대응에 나섰다. 그리고 2013년 9월 영국의 노동당 당 수인 에드 밀리반트가 2015년 선거에서 노동당이 집권할 경우 공공부문 의 생활임금 지급을 추진하는 한편, 공공조달의 사전입찰 적격심사에서 생활임금을 활용할 수 있는 방안을 입법화할 것을 공약으로 내세우는 등 생활임금과 공공조달계약의 연계에 관한 입법적 움직임이 활발하게 이루 어지고 있다. 다. 낙찰심사 단계에서의 근로조건 활용 1) 낙찰심사 단계에서의 근로조건 활용 방식 낙찰심사 단계에서 근로조건을 활용하는 방식은 낙찰심사의 요소로 근 로조건을 활용하는 가중치 부여 방식 과 최종 낙찰자 선정 단계에서 근 로조건을 활용하는 특별계약조치 방식으로 구분할 수 있다. 가중치 부여 방식 은 평가 분야별 가중치를 부여하여 합산 점수가 가 장 높은 자를 낙찰자로 결정하며, ETI 가이드라인에 따르면 근로조건은 최저 10%에서 최대 30%까지 활용가능하다. 306) 계약당국은 어떠한 근로 조건을 어떻게 활용할지에 관하여 일정한 재량권을 갖고 있지만, 단일 내 지 소수의 근로조건만을 낙찰심사에 활용하는 경우에는 투명성 및 공정 성 측면에서 문제가 발생할 수 있기 때문에 입찰자의 근로조건을 종합적 으로 판단할 수 있는 복합적 기준 을 활용할 필요가 있다. 307) 이에 반해 특별계약조치 방식은 낙찰심사 과정을 통하여 2인 이상의 예비 낙찰자를 선정하고, 이들 가운데 근로조건이 가장 우수한 입찰자를 306) Ethical Trading Initiative, 앞의 기준, p.12. 307) UNISON(2013), Public Procurement in Northern Ireland, p.2.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 191 <표 4-8> Leicester 공사 용역 낙찰심사 기준 대 분류 경제성 평가 공사 수행 능력 평가 사회적 기준 평가 평가 영역 소분류 입찰 가격 평가 지역고용 활성화 평가 사업체 전문성 평가 사업체 능력 평가 사업체 노동기준 평가 최저가 격 평가 가격 적 정성 평 가 실적 평 가 계획 평 가 시공 실 적 평가 시공 능 력 평가 재정 능 력 평가 기타 능 력 평가 노동기 준 평가 산업안 전 평가 사업장 인력 평가 배점 비중 (%) 평가 기준 25 총 입찰 업체를 최저가격순으로 상대 평가 15 5 5 입찰 업체별 가격 적정성에 대하여 전문 패 널이 평가 공사의 재료와 방식에 대한 친환경성 평가 병행 입찰 업체의 지역고용 활성화 실적을 상 대 평가 공사 용역계약에서 제시된 지역고용 활성 화 대책을 상대 평가 15 과거 시공 실적을 세부 기준에 따라 평가 5 5 5 5 5 5 하도급 평가 5 사업체의 시공 능력을 세부 기준에 따라 평 가 사업을 완성할 수 있는 재정 능력을 세부 기준에 따라 평가 사업 완성에 관련되는 기타 능력들을 세부 기준에 따라 평가 노동관계법령의 준수 여부 평가 사업체의 노동분쟁 현황 평가 임금 및 근로시간에 대한 적정성 평가 기본적인 산업안전보건사항에 대한 평가 산업안전 시설 및 인원에 대한 평가 사업장의 인종 국적 종교 연령 장애 성별 등에 관한 구성비를 전문 패널이 상 대 평가 사업장의 수습근로, 외부하청 등의 구성 비를 전문 패널이 상대 평가 지역 내 중소기업의 활용방안에 관하여 전 문 패널이 상대 평가 낙찰자로 확정하는 방식이다. 이러한 방식은 근로조건이 최종 낙찰자 선 정의 기준이 되기 때문에 법적 근거가 필요함은 물론, 입찰공고 단계에서 그 내용이 명확하고 구체적으로 기재되어야 한다. 현재 근로조건을 이유 로 한 특별계약조치가 가능한 분야는 고용평등 영역으로 2010년 평등법 부칙 제19조에 따라서 인종 성별 및 장애인 평등 사업장에 대한 특별계 약조치가 인정되고 있다. 308) 특별계약조치는 북아일랜드, 스코틀랜드 정 308) Bob, Hepple(2011), 앞의 책, p.134.

192 공공조달과 노동정책의 연계 부를 중심으로 활발하게 이루어지고 있는데, 북아일랜드의 경우 공공조 달 부문에서 장애인 차별 및 성평등을 달성하기 위하여, 공공조달 참여 기업에 인력을 제공하는 USEL(Ulster Supported Employment Limited) 를 두고 있으며, USEL이 특별계약조치 대상 기업을 인증하고 있다. 특별 계약조치 방식은 일반적인 낙찰심사 후 대상 기업들에게 우선권을 인정 하는 방식이므로, 이하에서는 근로조건을 활용한 가중치 부여 방식에 관 한 사례만을 살펴보도록 한다. 2) 근로조건을 활용한 가중치 부여 사례 : Leicester City Council 사례 309) <표 4-9>를 살펴보면, 이 공사계약의 낙찰심사 기준은 1 경제성 평 가, 2 공사 수행능력 평가, 3 사회적 기준 평가로 구분되며, 근로기준은 사회적 기준 평가의 주요 요소임과 더불어 경제적 평가에도 활용되었다. 한편 Leicester 시의회는 근로조건들을 낙찰심사에서 실질적인 평가 요소 로 활용하기 위하여, 법령 준수 및 시설 등 객관적 요소에 관해서는 절대 평가 방식을, 고용관련 실적과 계획 등에 관해서는 상대평가 방식을 도입 <표 4-9> Leicester 공사 용역 배점 기준 평가 점수 절대평가 상대평가 배점 최우수(Excellent) 최고 평가 업체 100/100 우수(Very Good) 상위 25% 80/100 양호(Good) 상위 50% 60/100 적정(Fair) 상위 75% 40/100 저조(Poor) 하위 25% 20/100 기준 미달(Unacceptable) 최하 평가 업체 0/100 309) 이 사례는 필자가 Leicester City Council 공공조달팀 매니저(Lead Director : Alison Greenhill)와 두 차례의 전화 면담(2013년 9월 17~18일)을 한 내용을 정리 한 것이다. 해당 공사 계약은 2013년 9월 현재 진행 중이며, 아직까지 Leicester 시의 공식적인 공공조달 보고서가 나오지 않았다. 따라서 이 내용들은 공식적인 것은 아니며, <표 4-7>과 <표 4-8>의 내용은 본 공사의 입찰계획서(Alison Greenhill, Executive Decision Report Corporate Procurement Plan 2012/13, 2012.4, Leicester City Council, p.4 이하)의 내용을 참조하여 인터뷰 내용을 도 식화한 것이다. 따라서 이 내용에 관한 오류는 전적으로 필자의 책임이다.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 193 한 점에 특색이 있다. 객관적인 기준(절대평가)에서는 세부 기준에 따라 총 6단계의 평가가 이루어지며, 상대적인 기준(상대평가) 최고 평가와 최 저 평가를 포함하여 총 여섯 그룹으로 구분하여 각각 다른 배점이 주어지 는 방식을 채택하고 있다. 라. 계약조건으로서의 노동문제 활용 1) 용역계약에서의 근로조건 낙찰자와 계약당국이 일정한 근로조건을 조달계약의 조건 으로 설정한 경우 낙찰자는 이에 대한 이행책임을 부담하여, 불이행 시 이행강제금 등 의 법적 책임을 부담하게 된다. 그런데 용역계약의 경우 낙찰자와 계약당 국이 별도의 약정을 하지 않더라도 일정한 근로조건을 유지해야 할 법적 의무를 부담한다. 2006년 사업이전법은 유럽연합지침상 명확하게 규정되어 있지 않은 서 비스 공급 주체 변경 방식의 사업이전에 관한 규정을 신설하면서, 조달 등에 의하여 외부위탁[outsorcing, 제3조제1항(b)(i)]되거나 위탁 업체가 변경되거나[reassign, (b)(ii)], 외부 위탁한 업무를 다시 기업 내부로 되돌 리는 내부화[insourcing, (b)(iii)]의 경우 모두에 있어서 노동관계가 승계 된다고 규정하였다. 공공조달을 포함하여 용역 제공자가 변경되면, 인수인이 이전인의 근 로계약에 관한 권리 및 권한, 의무와 책임을 승계하게 되며 이전인의 근 로자가 이전인에게 주장할 수 있는 근로계약상 권리를 인수인에게도 그 대로 주장할 수 있게 되고, 권리의 내용이 근로조건에 관한 것이면 종전 의 근로조건을 새로운 사용자에게 그대로 주장할 수 있다. 다만 1 일회 적인 특정 거래 혹은 단기 작업에 대하여 아웃소싱을 한 때와 2 인적 용 역의 대부분이 재화를 공급하는 활동인 경우에는 아웃소싱 업체의 변경 에 관한 규정을 적용하지 않는다. 310) 아웃소싱으로 인하여 공공부문에서 사적부문으로 사업이전이 발생하 310) 김기선 전형배 최석환(2012), 아웃소싱과 고용관계의 법제도 개선방안, 한 국노동연구원, p.61.

194 공공조달과 노동정책의 연계 는 경우, 이전되는 근로조건에는 연금 혜택도 포함된다. 2013년 NHS 공 공계약법과 같이 별도의 규율이 있는 경우에는 낙찰 업체에 공적연금 부 담액(기여비율)을 정하고 기존의 연금 제도를 그대로 유지하는 방식(제28 조제3항)이 활용되며, 별도의 정함이 없는 경우 낙찰 업체는 기존의 공적 연금과 비슷한 수준(broadly comparable)의 사적 연금 제도를 보장하여 야 한다. 이러한 서비스 공급 주체 변경 방식의 사업이전 조항 신설에 따 라 유럽연합 내에서 사업이전지침이 명시적으로 규정하는 범위를 넘어서 서 근로조건의 승계를 보호하는 국가는 현재 영국뿐인 것으로 알려져 있 다. 311) 그러나 보수-자민 연립정부는 최근 공공부문의 노동력 이전에 관한 가 이드라인(Code of Practice in Workforce Matters in Public Sector Service Contracts)을 폐지하면서 사업이전법 개정을 통해 근로조건에 관 한 법적 의무를 삭제하는 방안을 논의 중에 있다. 정부안에 따르면 외주 화 등을 통해 고용을 승계받은 사업주가 사업장 전체 근로자의 근로조건 을 통일하기 위하여 단체협약 등의 방식을 통해 근로조건을 결정할 수 있 도록 하는 것이다. 312) 이와 함께 공공부문의 사업이전에 관한 특칙으로 공공기관이 실시하는 10인 미만의 소규모 인적 용역에 대해서는 근로조 건에 승계가 적용되는 대신 낙찰심사 단계에서 근로조건에 관한 심사가 이루어지도록 하는 방안이 추진되고 있다. 313) 2) 공공조달계약과 지역고용 활성화 정책 지금까지 살펴본 영국의 공공조달계약을 통한 근로조건 보장 방안들은 사전입찰 적격심사 또는 낙찰심사 과정에서 입찰 기업들의 근로조건을 평가하는 방식, 즉 낙찰자 선정 과정에서의 평가 가 주를 이루었다. 이러 한 방식들은 낙찰자뿐만 아니라 공공조달에 참가하는 입찰자들에 대한 전반적인 근로조건 개선 효과가 있기 때문에 민간부문에 양질의 근로조 311) 심재진(2012), 앞의 자료집, p.59. 312) Adrian, Beecroft(2011.11), Report on Employment Law, Department for Business, Innovation & Skill, p.14 313) Roger, J. Silvers(2013), Transfers of Undertakings in Public Sector, Department for Transport, p.17.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 195 건을 확산시키는 효과적인 방안이 될 수 있다. 그렇지만 이러한 방식은 과거 실적에 근거한 평가로서 해당 공공계약 을 수행하는 과정에서 발생하는 근로조건 개선 사항들은 담보할 수 없다 는 문제점이 있다. 예컨대 지방자치단체가 지역 내 실업자에 대한 취업지 원을 목적으로 실시하는 공사계약을 발주하는 경우, 만일 이러한 사항을 낙찰심사 단계에서 평가한다면 입찰자들의 실업자 활용 계획 을 근거로 평가할 수밖에 없지만 추후 계약 낙찰 후에 이를 강제할 수 있는 적정한 법적 수단이 마련되어 있지 않다. 이러한 이유로 고용촉진조치들에 관해 서는 주로 공공조달의 조건 으로 하는 방안이 활용되고 있는데, 이는 입 찰 공고 시에 확정된 후 공시되어야 한다. 공공조달을 통한 지역 고용 활성화 방안들은 북아일랜드와 스코틀랜드 를 중심으로 중소규모의 지방자치단체들에서 활용되고 있다. 북아일랜드에서는 공공부문이 발주하는 공사계약과 용역계약에서 입 찰 단계에서 실업자 활용계획(Unemployed Utilisation Plan)을 제출하게 한 후 낙찰자에 대하여 이를 계약조건 으로 합의하도록 하는 시범사업 (Pilot Project)을 실시하여 왔다. 이 시범사업 대상은 386만 파운드(한화 약 67억 원) 이상의 공사계약과 50만 파운드(한화 약 8억 6천만 원) 이상 의 용역계약이다. 314) 이 시범사업의 실업자 활용계획에서는 최소 3개월 이상의 장기실업자를 당해 계약에서 어떻게 활용할 것인지에 관한 자세 한 사항들이 포함되어야 하며, 낙찰자는 계약당국과 합의를 통하여 총 조 달금액의 5~10%를 이행강제금으로 설정하여야 한다. 이 시범사업은 주 로 정부가 발주하는 캐터링 서비스 외주화나 지방자치단체의 소규모 공 사계약 등에 활용되어 오고 있다. 315) 스코틀랜드의 경우 북아일랜드와 같이 자치정부 차원에서 추진하는 사 례들은 나타나지 않고 있지만, 중소 지방정부를 중심으로 공공조달계약 과 실업문제를 연계시키는 사례들이 종종 나타나고 있다. 스코틀랜드 중 314) 총 금액 25만 50만 파운드 사이의 용역계약 역시 이 시범사업의 적용대상이지 만, 이들 계약에서 제출한 실업자 활용계획은 용역계약의 조건 으로 설정되지 않는다(단순 권고 사항). 315) Andrew, Erridge(2007), Pilot Project on Utilising the Unemployed in Public Contracts, University of Ulster, p.148.

196 공공조달과 노동정책의 연계 부 Falkirk Council은 2007년 1월 시의회 건물 및 4곳의 중고등학교 증개 축을 위하여 Gateway Consortium과 공사 용역을 체결하였다. 1년(+유지 보수 기간 6개월) 동안 진행된 이 공사의 용역 금액은 1,000만 파운드(한 화 약 172억 원)로 중소규모의 지방자치단체인 Falkirk Council이 발주한 공사 금액으로는 최대였으며, 이에 따라 지역 내 고용 활성화를 위한 고 용촉진 방안을 공공조달계약의 조건 으로 합의한 후 총 금액의 10%에 해 당하는 100만 파운드를 이행강제금으로 설정하였다. Gateway Consortium 은 해당 공사를 수행하면서 합의된 27명의 도제 견습생을 공사 기간 동 안 채용하였으며, 공사가 종료한 뒤 도제 견습생의 50%에 해당하는 14 명을 정규직으로 채용하였다. 316) 현재까지 이러한 방안들은 명확한 법적 근거 없이 이루어져 왔지만, 스코틀랜드 정부는 이러한 방식을 보다 적극적으로 활용하기 위하여 조 달개혁법안[Procurement Reform (Scotland) Bill]을 2013년 10월 의회에 제출하였다. 동 법안에 따르면, 추정 가액 400만 파운드 이상의 대형 조달 계약의 경우에는 지역 주민의 직업훈련 및 신규 채용, 그리고 지역 업체 의 하도급 기회 부여 등과 같은 지역사회 이익요건(a community benefit requirement) 을 공공조달계약의 조건으로 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 4. 소 결 영국에서 공공조달을 통한 사회적 가치의 추구 는 집권 정부에 따라 그 정책적 방향에 큰 차이가 있어 왔다. 그러나 2012년 공공서비스의 사 회적 가치에 관한 법률 이 제정된 후, 공공조달계약을 통하여 어떠한 사 회적 가치 를 어떠한 방식 으로 추구할 것인지에 관한 논의들은 중요한 정책적 관심 대상으로 부각되고 있다. 지금도 영국에서는 계약당국과 계 약 방식에 따라 사회적 가치에 대한 다양한 기준들이 활용되고 있으며, 이러한 경향은 향후 더욱 확대될 것으로 예상된다. 현재 공공조달계약에 316) The Scottish Government(2008), 앞의 보고서, p.65.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 197 서 노동기준의 활용은 주로 유럽연합지침에 따른 공공조달을 실시하는 중앙정부 차원 내지 대규모 계약보다 지방자치단체가 실시하는 소규모 계약에서 더 활성화되어 있다. 앞서 살펴본 내용들을 중심으로 영국의 사 례들을 통해 얻을 수 있는 시사점을 제시하면 다음과 같다. 우선 공공조달계약 시 노동기준은 계약의 전 단계, 즉 입찰공고 단계에 서부터 계약이행 단계에 이르기까지 모든 영역에서 다양한 방식으로 활 용될 수 있다. 공공부문에서 활용도가 높은 입찰 방식인 제한경쟁입찰을 기준으로 할 때, 현재 영국에서는 1 조달 기준 설정(입찰공고) 단계에서 장애인 기업 에 대한 유보계약, 2 사전입찰 적격심사 단계에서의 노동법령 준수 평가, 3 낙찰심사 기준으로 근로조건 활용, 4 낙찰심사 후 특별계약조치에 따 른 평등사업장 우대조치, 5 조달계약 조건으로서 고용 노동관련 사항 등 다양한 방식들이 활용되고 있으며, 계약당국은 계약의 목적에 맞도록 이러한 방식들을 선정할 수 있는 재량권을 가지고 있다. 이처럼 계약당국 에게 다양한 방식들을 취사선택할 수 있도록 하는 이유는 비록 공공조달 계약이 크게 물품 납품계약, 공사계약, 용역계약으로 구분되지만, 구체적 인 계약은 그 목적과 유형이 매우 다양하게 나타날 수 있기 때문이다. 다만, 구체적인 방식의 선정에 있어서 계약당국은 어떤 단계에서 근로 조건을 활용하는 것이 가장 효율적인 선택인지에 관하여 고려하여야 한 다. 사전입찰 적격심사 또는 낙찰심사 단계에서 근로조건을 활용하는 것 은 참가 또는 참가예정 입찰자 모두에게 근로조건을 향상시킬 수 있는 방 식이 될 수 있다. 그러나 이러한 단계의 평가는 사전에 확정성 객관성이 담보되어야 하기 때문에, 예컨대 계약이행 과정 동안 실업자 활용 등과 같은 장래 사실에 대해서는 평가의 어려움이 있을 뿐만 아니라 이를 강제 할 수 있는 법적 수단을 강구하기 어렵다. 그러므로 당해 공공조달계약이 실업자 활용계획, 고용촉진조치 등과 같은 장래 근로조건 향상을 목적으 로 하는 경우에는 계약조건 으로 설정하는 방식이 효율적이며, 또한 이행 강제금 등의 제재수단을 통해 실효성을 확보할 수 있다는 장점이 있다. 이 처럼 계약조건 방식은 명확하고 실효성 있는 방식이 될 수 있으며, 최근 스코틀랜드 정부는 지역사회의 이익이 되는 근로조건을 공공조달에 조건

198 공공조달과 노동정책의 연계 으로 활용할 수 있는 명확한 법적 근거를 마련하고자 하고 있다. 다음으로, 낙찰심사 단계에서 근로조건들은 실질적인 평가 요소로 작 용할 수 있다. 영국에서도 낙찰심사 단계에서 근로조건 평가는 단순히 노동관계법령 의 준수 여부를 중심으로 한 절대평가 방식(기준치 충족 여부 방식)이 주 를 이루었던 것은 사실이다. 현재에는 <표 4-7>과 같이 1 단결권과 단 체교섭권이 실질적으로 보장되는지, 2 사용자가 노동조합과 그 활동에 대하여 열린 자세로 대하는지, 3 법률에 의하여 단결권과 단체행동권이 제한되는 경우에 있어서, 사용자가 이들 권리와 유사한 기회를 부여하는 지, 4 산업안전을 위하여 공중위생시설이 적정하게 설치되어 있는지, 5 산업안전에 대한 기본적인 의무들을 관리자들이 잘 숙지하고 있는지, 6 임금과 복지가 산업별 기준에 충족되는지, 7 근로시간이 산업별 기준에 의하여 적정하게 유지되고 있는지, 8 고용, 보수, 직업훈련 및 승급, 노동 관계의 종료와 관련하여 인종, 국적, 종교, 연령, 장애, 성별, 성적 지향, 노동조합 지위 및 정치적인 입장 등에 대한 차별이 존재하는지, 9 외부 하청 및 수습근로, 원격근로 등 다양한 고용형태에서 발생하는 사용자로 서의 책임을 충실하게 이행하는지 등이 낙찰심사 단계 시 평가기준으로 제시되고 있다. 그런데 이처럼 낙찰심사 단계에서 관계법령 준수 이외의 근로조건을 평가하기 위해서는 어떠한 기준에 따라 어떠한 방식으로 이루어져야 하 는지가 명확하지 않다. 이러한 근로조건들이 실질적인 요소로 활용될 수 있게 하기 위해서는 입찰자 간 상대평가 방식도 고려해 볼 수 있지만, 상 대평가 방식은 심사의 명확성과 공정성에서 문제가 발생할 수 있다. 이러 한 점을 고려하여, 낙찰심사 기준의 설정 여부는 계약당국의 재량 사항임 에도 불구하고, 근로조건들은 30%의 범위 내에서 노동관계법령 준수(절 대평가)와 근로조건 평가(전문 패널에 의한 상대평가)를 복합적으로 활용 하는 방안이 제시되고 있다. 317) 317) 특히 고용 활성화 계획이나 실업자 활용 방안 등 장래의 근로조건 향상에 관하 여 계약의 조건 으로 설정하지 않고, 낙찰심사 단계에서 고려하기 위해서는 객 관적인 절대평가 방식으로 평가하기에는 한계가 있으며, 그 실현 가능성을 전문

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 199 마지막으로, 사전입찰 적격심사 단계에서 노동기준을 활용하여, 공공조 달계약이 최소한의 근로조건 을 민간부문에 확산하는 방안으로 활용될 수 있다. 사전입찰 적격심사에 앞서 검토하는 주요 사항은 1 경제적 재정적 사항, 2 기술적 전문적 능력, 3 결격사유(법규 위반 사항) 등이지만, 사전입찰 적격심사의 목적은 조달을 수행할 수 있는 자격을 갖췄는지 심 사하는 것으로 그 범위는 필요 최소한으로 제한된다. 그러므로 이 단계 에서 구체적인 노동기준을 통하여 입찰참가자격을 배제하는 것은 그 적 법성이 담보되기 힘들다. 따라서 영국에서는 계약당국의 재량에 따라 입 찰자가 업무와 연관하여 범죄의 유죄 판결 을 받은 때에 입찰에서 배제 할 수 있도록 규정하고 있으며, 근로조건과 관련하여 주로 문제되는 것은 형사책임이 규정되어 있는 산업안전보건에 관한 법령 위반이다. 한편 2000년 이후 확산되는 저임금근로를 방지하기 위하여 공공조달계 약의 자격을 생활임금 사업장 으로 제한하는 사례들이 나타나고 있다. 영 국의 생활임금운동은 법적 구속력이 없는 자발적인 캠페인에 불과하지만, 근로형태를 불문하고 생활을 유지할 수 있는 근로 의 기준으로 인식되어 왔다. 이에 2000년대 중반부터 지방자치단체를 중심으로 공공조달계약의 입찰자격을 생활임금으로 한정하는 사례들이 나타났으며, 등록제로 운영 되는 생활임금 캠페인의 특성에 따라 사전입찰 적격심사 단계에서 심사 되었다. 비록 유럽사법재판소의 Rüffert 사건 이후 이와 같은 방식은 위 축되고 있지만, Rüffert 사건의 취지가 공공조달계약에서의 임금 설정이 법령 등 일반적으로 적용될 수 있는 방식으로 이루어져야 한다는 것이기 때문에 최근에는 노동당과 스코틀랜드 정부를 중심으로 생활임금과 공공 조달계약을 연계하고자 하는 입법적 움직임이 나타나고 있다. 318) 적으로 판단할 수 있는 전문 패널 심사가 요구된다. 318) 생활임금 사례와 같이 일정한 임금수준 등 최소한의 근로조건 을 통하여 입찰참 가자격을 제한하는 방식은 가능한 한 법령에 의하여, 또는 이에 준할 수 있는 명 확한 방식으로 이루어져야 할 것이다. Rüffert 사건 이후에도 지방자치단체를 중 심으로 생활임금이 활용될 수 있었던 가장 큰 이유는 자발적 등록제를 통하여 대상 사업체의 명확성이 확보될 수 있었기 때문으로 보인다.

200 공공조달과 노동정책의 연계 제3절 독일의 공공조달과 노동의 연계 1. 공공조달계약과 노동의 연계 배경 : 저임금 고용의 확대 독일은 공공조달과 임금 및 근로조건의 역사는 오래 전으로 거슬러 올 라간다. 1907년 독일제국 통계청은 공공조달계약과 관련한 다수의 규정 을 공포한 바 있는데, 그 중에는 공공조달에 참여하는 자로 하여금 근로 자에게 일정 수준 이상의 임금을 지급하고 근로조건을 준수하도록 하는 규정이 포함되어 있다. 319) 그러나 이후 독일에서 산업별 단체협약에 의한 임금 및 근로조건의 결 정이 일반적인 것이 됨으로써 공공조달과 임금 및 근로조건 등 노동 고 용정책을 연계시킬 필요성은 현저히 감소되었다. 산업별 단체협약 시스 템하에서는 산업 전체에 걸쳐 모든 근로자에게 통일적인 근로조건이 적 용되기 때문에, 노사의 협약자치(Tarifautonomie)에 의해 산업 내 전체 근로자에게 일정 수준의 임금 및 근로조건이 보장되는 산업별 단체협약 시스템이 유지되고 있는 독일의 입장에서 보면 공공조달과 임금 및 근로 조건을 연계하여 보장할 필요는 굳이 많지 않았다. 독일이 국제노동기구 (ILO)의 제94호 협약을 비준하지 않은 데에도 이와 같은 배경이 깔려 있 는 것으로 볼 수 있다. 산업별 단체협약에 의해 근로자에게 생활에 필요 한 임금 및 근로조건이 확보되고 있기 때문에, 이와 중복되는 목표를 가 진 제94호 협약을 비준할 필요성은 크지 않았다. 때문에 독일에서는 수십 년간 제94호 협약에 대한 비준 논의가 없었다. 독일에서 다시금 공공조달계약과 노동의 연계가 논의되기 시작한 것은 1990년대 후반 이후로, 이러한 논의가 활발하게 된 가장 중요한 이유로는 독일 내 저임금 고용이 전반적으로 확산일로에 있다는 점이다. 독일의 저 임금 고용이 확대된 데에는 크게 두 가지 이유를 들 수 있다. 319) Schulten, Thorsten, Alsos, Kristin, Burgess, Pete and Pedersen, Klaus(2012), Pay and other Social Clauses in European Public Procurement, p.43.

제4장 주요 국가의 공공조달과 노동의 연계 201 첫째, 1990년대 중반 이후 독일 내 단체협약 시스템에 변화가 있다는 점 이다. 독일 단체협약 시스템의 변화는 크게 두 가지로 요약할 수 있다. 그 하나는, 종전 산업별 단체협약이 산업 분야 내 전체 근로자의 근로조건을 통일적으로 규율하던 방식이 해체되어 가고 있다는 점이다. 이것은 산업 별 단체협약의 약화 및 기업별 단체협약의 증가와 밀접하게 결부되어 있 다. 또 다른 하나는 산업별 단체협약이 적용되는 경우라 하더라도 이전까 지 산업 내 전체 근로자에게 일률적으로 적용되는 것과 달리 단체협약상 의 근로조건이 사업단위별로 다양한 형태로 규율되어가고 있다는 점이다. 이는 기업의 사정에 따라 사업단위별로 단체협약에 규정된 근로조건과 다른 내용을 정할 수 있도록 하는 단체협약상의 조항(tarifliche Öffnungsklauseln) 이 실제 많이 이용되고 있다는 점과 밀접한 관련성을 가진다. 320) 1900년대 중반 이후, 독일의 단체협약 시스템은 산업별 단체협약이 여 전히 전통적으로 우세하기는 하지만 점점 산업별 단체협약이 무너지는 과정을 겪고 있다. 이와 같은 산업별 단체협약의 약화는 단체협약의 적용 률에 영향을 미치고 있다. 1990년대 중반 이후 독일의 단체협약 적용률이 점차 하락하는 추세에 있다. 대략적으로 보면, [그림 4-7]에서 보는 바와 같이, 단체협약의 적용을 받는 근로자의 비율은 1990년대 중반 80%에서 2011년에 약 60%까지 감소하였다. 구 동독 지역의 경우에는 단체협약의 적용률이 더욱 낮아서, 50% 정도에 해당하는 근로자만이 단체협약에 의 한 임금 및 근로조건을 보장받고 있다. 독일에서 단체협약의 적용률이 감소한 데에는 다양한 이유가 있지만, 그 중 가장 중요한 원인으로는 일반적 구속력이 있는 단체협약이 크게 감 소하였다는 점을 들 수 있다. 독일 단체협약법(Tarifvertragsgesetz : TVG)은 기존 단체협약의 적용 을 받지 않던 자, 즉 다시 말하면 조합원이 아닌 근로자나 사용자 단체에 가입하지 않은 사용자에 대하여 단체협약의 효력을 확장하는 제도를 두 고 있다(일반적 효력선언, 단체협약법 제5조). 이는 동일 산업 분야 내 조 합원 및 비조합원에 대하여 동일한 근로조건을 마련함으로써, 비조합원 320) 김기선(2007), 독일 단체협약 시스템의 변화양상, 국제노동브리프, 5월호, 한국노동연구원, pp.51 58.

202 공공조달과 노동정책의 연계 [그림 4-7] 독일 내 단체협약 적용률의 변화 추이 서독 동독 자료 : Schulten, Thorsten, Alsos, Kristin, Burgess, Pete and Pedersen, Klaus(2012), Pay and other Social Clauses in European Public Procurement, p.43. [그림 4-8] 독일 내 일반적 효력이 인정되는 단체협약의 비율 및 수의 변화 추이 (%) (1991 2011) 자료 : Schulten, Thorsten, Alsos, Kristin, Burgess, Pete and Pedersen, Klaus(2012), Pay and other Social Clauses in European Public Procurement, p.43.