복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 - 교섭단위와 교섭대표 관련사항을 중심으로 - 김 재 훈 본 보고서는 한국노동연구원의 2009년도 인적자본연구 및 노사관계혁신사업 의 일환으로 연구되었음.
목 차 요 약 i 제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경 1 제2절 연구의 목적과 내용 5 제2장 교섭단위 문제 6 제1절 문제의 소재 6 제2절 사업(장) 단위의 문제 8 1. 교섭창구 단일화의 기초범위 문제 8 2. 사업 또는 사업장의 개념 문제 10 제3절 미국에서의 교섭단위 문제 14 1. 문제의 소재 14 2. 적정 교섭단위의 일반적 결정기준 16 3. 종합적 고찰 33 제4절 캐나다에서의 교섭단위 문제 42 1. 캐나다의 적정교섭단위(Appropriate Bargaining Unit) 42 2. 교섭단위 결정의 기준 43 3. 교섭단위 추가 및 통합 55 4. 기준단위(Standard Unit) 57 제5절 노사정위 공익안의 문제 62 1. 교섭단위의 기준 설정문제 62 2. 교섭단위의 분리문제 65
제3장 교섭대표자 관련문제 69 제1절 교섭대표자의 법적 지위와 교섭범위 69 1. 교섭대표자의 법적 지위 69 2. 교섭대표자의 교섭범위 70 제2절 교섭대표자와 근로자대표제와의 관련 75 1. 근로자대표제의 광범위한 기능 75 2. 교섭대표자와의 관련 78 제3절 각종 부당행위 규제방안 및 노동위원회 개편방안 79 1. 단일화 과정에서 사용자의 부당노동행위 규제방안 79 2. 소수노조의 대표노조 혐오행위 규제방안 90 3. 교섭대표제하에 예상되는 혼란 91 4. 교섭대표제와 노동위원회 개편 93 제4장 요약 및 결론 96 참고문헌 106
요 약 ⅰ 요 약 (1) 본 연구는 현재 시행되고 있는 기업단위 복수노조 허용과 창 구단일화방안에 대하여, 그 골격을 이룬 경제사회발전노사정위원 회(이하 노사정위 ) 공익안을 대상으로 이 방안 중 교섭단위와 교 섭대표자 관련사항들의 문제점과 발전방안을 2009년 말 시점에서 제시함을 목적으로 한다. 현행 제도와 노사정위 공익안과는 차이가 있는 부분이 있지만 그 기본구성은 함께 하고 있으며, 현행 제도의 문제점이 지적되고 향 후 개선방안이 마련될 경우 그간 장시간 논의되어 온 노사정위 공 익안은 기본적인 참조자료로서 기능할 수 있을 것이다. 노사정위 공익안에서의 교섭창구 단일화방안은 미국식의 제도로서, 노동조 합의 기본형태와 운영상황이 상이한 우리나라 현실에 적용하기에 는 여러 전문적 검토가 필요한 문제점들을 노정하고 있다. (2) 교섭단위(Bargaining Unit)는 교섭창구 단일화를 둘러싼 문 제의 기본적인 사항이다. 노동조합의 조직화운동에는 적정교섭단 위(appropriate unit)라는 개념이 함축되어 있다. 이와 관련해서는 교섭단위의 기초 전제로서 사업(장)단위의 문제, 교섭단위 기준의 설정, 교섭단위 분리의 문제로 나누어 고찰할 필요가 있게 된다. 교 섭단위의 문제는 이 제도의 모국인 미국과 캐나다의 사례를 자세히 검토하여 보았다. (3) 노사정위 공익안에서는 창구단일화의 기초 전제로 되는 범 위에 대하여 횡단적 종단적으로 사업 또는 사업장 단위로 귀결 시키고 있다. 그런데 이 개념은 모호한 개념으로서 행정해석에 따 라 운용되고 있는데, 하나의 기업에 장소별로 많은 지점이 있는 경
ⅱ 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 우 인사관리 내지 노무관리에 있어서 일반적인 지침을 따르면서도 각 지점의 특색에 따라 다양한 변용방법을 쓰는 경우가 많을 것이 다. 이러한 경우 과연 별개의 사업에 해당하는지는 위 노동부 행정 해석에 따르면 애매모호한 결론에 이르게 된다. 이는 법에 요구되는 일반적인 예측가능성의 관점, 특히 단결권의 기초전제를 이루는 개념전제라는 점에서 본다면 이 기준은 보다 명 확하게 정비될 필요가 있다. 즉 우리 노동법상 이 개념이 종종 사용 되고는 있지만 복잡다단한 교섭단위 결정의 기초가 되는 개념으로 는 다소 명확성이 결여되어 있으며, 기업(법인) 단위라고 확실하게 규정하는 대안을 제시할 수 있다. 그 근거로는 우선 직접적으로 관 련 대법원 판결에서도 사업의 개념에 대해, 특별한 사정이 없는 한 경영상의 일체를 이루는 기업체 그 자체를 의미한다고 판시하고 있 는 점을 들 수 있다. 그리고 교섭창구 단일화시 이와 같이 원칙적으 로 1회사 1교섭단위 를 구상하는 이유는 지금까지의 우리나라에서 의 교섭관행 및 국제적인 추세와도 부합하기 때문이다. 국제적인 경향도, 산별 내지 직종별 노조의 역사가 오랜 구미국 가들에서조차 산업구조가 고도화되고 생산체계가 소품종 다량생산 방식에서 다품종 소량생산방식으로 전환됨에 따라, 기업별 교섭을 통한 근로조건 결정방식이 급격히 증가하고 있다. 더 나아가 노조 와의 대립적 노사관계 구도에 의한 근로조건 결정구도는 현대적 산 업구조 및 근로방식과 적합하지 않다는 논의가 과반수대표제에 의 한 교섭구도의 모국인 미국에서 대부분의 학자들에 의해 주장되고 있다. 즉 미국에서의 최근 논의에서는 연방노사관계법(NLRA)에 의한 근로조건 결정구도가 실패한 정책이라는 점에 대부분의 학자 가 공감하고 있다고 하며, 미국 의회에서도 1984년 노사관계에 대 한 조사보고서를 통하여 NLRA제도가 그 목적 달성을 멈춘 제도 라고 평가한 바 있고, 이와 같은 지적들에도 불구하고 입법부나 행 정부의 개선조치는 취해지지 않고 있고 오히려 NLRA의 오래된 정책은 작업장 혁신 및 이에 대한 노사관계 발전을 봉쇄하는 악영
요 약 ⅲ 향을 미치고 있다고까지 분석되고 있다. 조만간 기업단위 복수노조가 허용되는 우리나라의 현재 상황으 로는 노사정위 공익안의 취지와 같이 가능한 한 교섭상의 혼란과 비용을 줄이는 방향으로 관련정책이 추진되어야 하는데, 논의의 전 제인 기초범위에 관해서부터 집중적인 논의가 요구된다. (4) 교섭단위의 기준 설정문제와 관련하여서는 과반수대표제의 모국인 미국과 캐나다에서도 교섭단위를 둘러싼 분쟁은 지속적으 로 행해져 왔고, 아직도 행해지고 있다. 그런데 노사정위 공익안에서는 교섭단위 기준에 대해서는 별다 른 언급이 없고, 다만 동일 사업장 내에서도 단체교섭의 경험과 관 행, 관련당사자 및 노동조합의 요구, 노동조합의 조직대상, 직종별, 고용형태별 특수성, 지리적 근접성 등을 반영하여야 하는 경우도 전혀 배제할 수 없기 때문에, 이를 대비하여 예외적으로 단일화의 대상을 결정하는 사유와 절차를 보완하여야 할 것이며, 이러한 예 외적인 상황에 대한 판단은 미국과 유사하게 노동위원회가 관장하 면 될 것이라고 밝히고 있다. 21세기에 접어들어 나날이 산업업종은 분화하고 있고, 직종 또한 분화하고 있다. 이와 같은 환경하에서 각 기업들은 인사노무관리 전략으로 각 업종 내지 직종에 따라 그 특성에 적합한 차별화정책 을 구사하고 있으며, 나아가 업종 내지 직종 내에서도 근무의 특성 에 따라(가령 직위별 또는 특수업무분야) 다양한 근로조건 설정구 도를 취하고 있다. 또한 세계적 경쟁의 격화에 따른 비용절감 차원 에서 기간제 단시간근로 등 비정규근로의 활용뿐만이 아니라 파 견근로 용역근로 사내하도급과 같은 간접고용형태도 빠른 속도 로 증가하고 있으며, 아울러 구조조정의 활성화로 회사간 이동, 지 역별 특성화 전략을 취하고 있기도 하다. 이와 같은 현대적 경향들은 근로자 속성에 따른 관리의 개별화, 종합적 관리의 분산화로 단적으로 특징지어질 수 있는데, 각 근로
ⅳ 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 자군들의 특성에 따른 별도의 교섭단위를 요구하는 경우 어떻게 대 처해야 할 것인가 하는 문제가 기본적으로 제기될 수 있다. 공익안 에서는 노동위원회의 결정에 맡기면 된다고 하지만, 이에 관한 노 동위원회의 결정은 중요한 단체교섭권에 직결되는 단결권에 관한 문제이고 행정처분에 해당되어 당해 처분에 대해 불복할 확률이 높 고, 불복하여 행정소송이 제기된다면 대법원 확정판결까지 가장 기 본적인 교섭구도마저 확정되지 못하는 불안한 상황에 처하게 된다 는 근본적인 의문을 제기할 수 있다. 이러한 우려는 우리나라 노동시장 현상에 따르면 기본적으로 정 규직과 비정규직 간에 근로조건의 결정구도 감독구조부터 현격한 차이가 있다는 점에서 보면 일반적으로 별도의 교섭단위를 인정하 지 않을 수 없을 것이라는 점, 업종간 직종간 직위간 인사노무 관리구도의 차이가 존재하는 것이 일반적이라는 점, 그 내부에서도 근로조건 개별관리체제가 확산되어 상이한 관리구도가 행해지고 있다는 점을 고려하면 더욱 문제로 제기될 수밖에 없다. 나아가 지 역단위 사업장들 간에 특성이 존재하는 경우, 가령 우리나라에서 일반적으로 그렇듯이 수도권에 본사가 존재하고 지방에는 제조업 공장이 존재하는 경우라든가 미국의 사례에서 보이듯이 체인소매 기업의 경우 다양한 조직원리에 근거하여 독특한 근로조건 결정구 도를 취하고 있는 경우에도 별도의 교섭단위를 인정해야 하는 상황 이 될 수도 있다. (5) 교섭단위의 분리문제 중 우선 노사합의에 의한 분리문제에 대하여 노사정위 공익안에서는 부정적인 입장을 취하고 있다. 그런 데 교섭창구 단일화방안이 공익보호라는 목적보다는 당해 기업내 노사관계의 안정을 도모하기 위한 제도라는 점에서부터 보면, 굳이 노사간 합의에 의한 교섭구도를 인정하지 말아야 할 논리적 근거가 미흡하다고 할 수 있다. 즉 당해 기업내 노사간 합의가 있을 경우에는 다른 형태의 교섭
요 약 ⅴ 단위(가령 직종 직위 업종별 교섭 또는 초기업단위의 교섭)를 가능하게 함으로써, 노사간 자율에 의한 교섭단위의 자율화를 예외 적으로 허용할 필요가 있을 것이다. 미국에서 적정교섭단위 결정제 도의 의의는 노사 당사자에 의한 노사관계의 합리화를 지원한다는 측면을 지니고 있다고 풀이되고 있다. 이 방안이 창구 단일화의 대전제인 노사관계 안정화를 기하면서 도, 이른바 창구 단일화 대상의 수직적 범위(초기업노조의 활동가 능영역)를 고려하고 다른 한편으로 수평적 범위(기업내 다양한 직 종과 직위, 업종)를 감안하는 대안일 수 있다. (6) 이어서 교섭단위의 분리문제 중 노조측 신청과 노동위 결정 에 의한 교섭단위 분리문제에 대하여, 노사정위 공익안에서는 예외 적으로 노동조합의 신청으로 노동위원회의 결정을 통해 교섭단위 의 분리를 허용하고 있다. 이 경우 별도 교섭단위를 인정하기 위한 사정으로는 관련노동조 합의 실질적인 조직대상, 과거 교섭의 연혁, 관련 노조의 의사, 종 업원의 수적 분포, 노무관리나 인사, 작업감독에 대한 공동의 결정, 생산과정의 계속성 또는 통합성, 근로자의 인적 교류, 당해 사업체 의 업종의 성격, 동종 업계의 관행, 당해 지역의 관행 등을 고려하 여 구체적 개별적으로 결정하여야 한다고 밝히고 있다. 그런데 교섭단위 문제는 미국 캐나다 영국 등 배타적 교섭단 위제도를 취하는 국가들에서 이익의 공통성(community of interest) 이나 관리의 공통성(community of control) 이라는 기준에 의 해 결정되는데 아직도 다툼이 많은 문제이며, 공익안이 들고 있는 고려사유는 그 결정을 위해 앞에서 상술한 미국과 캐나다에서의 구 체적인 요소들을 참조한 것임을 알 수 있다. 이와 같이 이 문제는 교섭단위의 기준과 적용에 관한 기본적인 문제와 연결되는 것으로, 앞서 본 바와 같이 산업구조의 고도화에 따라 동일 기업 내에서도 나날이 세분화되어 가고 있는 직종별 직위별 업종별 구분을 들
ⅵ 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 어 노조측에서 교섭단위 분리를 주장할 경우 어떻게 처리해야 할지 가 기본적인 문제로 제기된다. 더욱이 이와 같은 교섭단위 분리 가 능제도는 대표선거에서 패한 노조(내지는 패할 가능성이 농후한 소수노조)가 별도의 교섭단위를 주장하여 교섭창구 단일화의 기본 구조를 회피할 수 있는 기제로도 작용할 수 있는 여지가 존재하고 있다. 그리고 노동위원회 결정에 대해 불복하는 경우 행정처분에 해당 하여 행정법원(1심 및 2심) 대법원에서의 판단절차를 거치게 되 는데, 이로 인한 기업내 노사관계의 장기적 소요가 야기될 수 있고, 무엇보다 교섭단위의 기본마저 결정되지 아니한 상황에서 노사관 계가 불안하게 전개될 우려가 존재하게 된다. (7) 다음으로 본고에서는 교섭대표와 관련되는 제반문제들 중 우선, 교섭대표자의 법적 지위, 대표노조의 교섭범위, 근로기준법 (이하 근기법 ) 내지 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률(이하 근참법 )상 근로자대표제와의 관련사항 등에 관하여 살펴보았고, 이어서 교섭창구 단일화과정에서 발생할 수 있는 사용자의 다양한 부당노동행위에 대한 규제방안, 소수노조에 의한 대표노조 혐오행 위 규율방안, 기타 교섭대표제하에서 예상되는 혼란들과 노동위원 회 개편방안에 대해 서술하였다. (8) 교섭대표자의 법적 지위와 관련해서 교섭당사자로 보는 노 사정위 공익안은 큰 문제가 없지만, 그러나 이 경우 교섭당사자인 교섭대표노조에 대하여 기타 노조의 집단적 노사관계 운영에 관한 사항, 즉 인적 기반인 노조 전임자 등 관련사항과 물적 기반인 노조 사무실 관련사항 등에 대해서도 교섭을 맡겨야 하는 기본적인 문제 에 봉착하게 된다. (9) 교섭대표자의 교섭범위에 대하여 노사정위 공익안에서는 교 섭창구 단일화의 취지를 고려하여 채무적 부분까지 교섭대표가 교
요 약 ⅶ 섭하는 방안을 제시하고 있다. 그러면서 부당한 경우에 대해서는 공정대표의무 위반의 법리로 규율하는 방안을 기본적으로 제시하 고 있지만, 노조에 의한 부당노동행위가 인정되지 않고 있는 우리 나라 상황에서 근본적인 해결책이 될 수 있을지 의문이다. 아울러 소수노조의 보호를 위해 제시하고 있는 교섭사항 사전 서면제시 규 정도 그 현실화방안 마련에 의구심이 존재하며, 교섭대표가 전면적 인 체결권까지 갖는 전제에서 타당한 대안이 될 수 있을지 역시 의 문이다. 이러한 의구심은 미국 등 서구와 달리 우리나라에서는 기업별노 조가 일반적이고 그 역사 또한 길지 아니한 관계로 노조의 인적 물 적 기반(단체교섭의 채무적 부분)은 노조의 생존을 좌우하는 중요 한 사항인데, 선거에서 패배한 기타 노조에 대해 대표노조가 과연 적정한 교섭에 임할 수 있을까 하는 근본적인 의문에서 출발된다. (10) 교섭대표자와 근기법상 근로자대표제와의 관련에 대해서 노사정위 공익안은 직접적인 언급이 없다. 그런데 근기법상 근로자 대표는 종업원 전체의 대표이어야 하기 때문에 조합원들만의 대 표인 대표노조는 근로자대표가 되기 어렵다는 지적 등에 대한 검토 가 필요하다. 그리고 노사협의회 근로자위원으로의 연결에 대해서 도, 근참법상 과반수노조의 산정기준은 근기법상 근로자(종업원) 인데 조합원들만의 대표에 불과한 대표노조는 근로자대표가 되기 어렵다는 점, 노사협의회의 기능 중 특히 고충사항 처리와 같은 사 항은 조합원에 고유한 기능을 수행하기 때문에 교섭대표에 불과한 대표노조에게는 이 자격이 주어지지 않고 별도의 절차에 의한 선출 이 필요하다고 주장될 수 있는 점에 관한 대응이 필요하다. (11) 교섭대표 선출과정에서 사용자에 의한 각종 부당노동행위 규율방안에 대해서는, 최근 미국 노사관계의 최대 화두인 근로자자 유선택법 도입을 둘러싼 논의를 참조할 수 있다. 교섭창구 단일화 과정에서 주로 발생할 수 있는 사용자의 부당노동행위는 대표노조
ⅷ 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 의 선출과정을 둘러싼 과정에 행해질 것이고, 조합원수 신분확인방 법에 대하여 노사정위 공익안에서는 조합원수 확인, 선거 실시 등 교섭창구 단일화와 관련된 업무는 노동위원회에서 관장한다고만 정하고 있다. 이와 같은 노사정위 공익안에서는 check-off 협정을 기본으로 하 고 있는데, 제도적인 보완점으로는 캐나다의 입법례를 참조하여 명 문화하는 것이 적정하다고 생각되며, 교섭대표 선출을 둘러싸고 나 타날 수 있는 다양한 사용자의 부당노동행위 유형(특히 선거 전후 의 지배 개입행위 등)들을 새로이 규정하여 규제하는 것이 필요 하다고 판단된다. 이 경우 첨가하여 미국의 최근 관련법 동향을 참 조하면 부당노동행위에 대한 건당 벌금 상향조정, 피해근로자에 대 한 징벌적 손해배상제도의 도입 등도 검토할 수 있을 것이다. (12) 이어서 소수노조의 대표노조 혐오행위 규제방안에 대해서 노사정위 공익안에서는 별도의 정함이 없다. 현재의 해석상 헌법상 으로 노동3권 규정이 존재하는 우리나라 노동법 체계상 노조에 의 한 부당노동행위 규정을 마련하기가 어렵다는 것이 일반적인 견해 이므로, 소수노조에 의한 각종 부당행위는 미국식으로 규정되기 어 려운 면이 존재한다. 따라서 창구 단일화 관련조문에 별도의 규정 을 두어, 미국이나 호주의 규정을 참조한 소수노동조합에 의한 부 당행위(정확히는 불공정행위)를 규제하는 것이 적절할 수 있다. 이 경우 불공정행위를 범한 노조에 대해 다음 대표선거에의 참여자격 을 제한하거나 박탈하는 제재도 고려할 수 있을 것이다. (13) 교섭대표제하에 예상되는 혼란의 기본원인은, 우리나라의 교섭대표제는 기본적으로 미국제도를 참조하였지만 노조의 기본형 태가 기업별 노조인 우리 상황에서 상당한 반발이 예상되는 제도라 는 점에 존재한다. 이는 미국의 경우 노조들이 일반적으로 직종 별 산별체제를 취하여 기업단위 대표노조 선거에서의 패배가 노 조의 존립에 기본적으로 영향을 미치지 않음에 비하여, 우리나라의
요 약 ⅸ 경우 기업별노조가 일반적인 상황에서 사업(장)단위 대표선거에서 패배하는 것은 노조의 존립과 직결된다는 점에 근원적인 문제가 존 재한다. 이와 같은 상황에서 최근 현대자동차 노조 선거에서 보듯 이, 선거의 공정성을 둘러싼 분쟁이 빈발할 수밖에 없는 구도가 예 상되고 심히 염려된다. 교섭창구 단일화와 관련하여 단계적으로 예상되는 혼란들은, 기 본적인 교섭단위를 둘러싼 논란, 대표선거과정에서의 불복 및 그 쟁송으로 인한 장기간 노사관계 불안, 불복하는 노조들의 개별교섭 요구와 이로 인한 교섭체계 혼란, 특히 노조의 존립과 직결되는 채 무적 부분에 대한 교섭요구(대표노조 선출 후에도 충분히 발생 가 능), 단협 유효기간 만료시 새로운 교섭대표 선출을 위한 선거준비 등 장기간의 노사관계 불안, 기본적으로 우리 문화 내지 정서가 미 국식으로 선거방식에 친하지 않다는 점 등을 열거할 수 있다. 대처방안으로는 사업(장) 단위의 수정을 통해 명확화하는 방안, 교섭단위를 우리 현실에 맞추어 적정화하는 방안, 교섭단위 분리를 신중하게 하는 방안, 교섭대표자의 기타 노조 채무적 사항에 대한 교섭의 적정성 담보방안, 근로자대표와의 정합적 조정방안, 소수노 조의 불공정행위 규율방안 마련 등을 제시할 수 있겠다. 한편 이 문제는 교섭대표가 체결하는 단체협약의 유효기간과도 직접적으로 관련되고, 노사정위 공익안에서는 교섭대표기간을 원 칙적으로 2년으로 하고 예외적인 경우 대표권한 제한 내지 박탈제 도를 구상하고 있는데, 그 기준의 불명확성과 당해 기간의 단기성 으로 인하여 기업내 노사관계가 상시 선거체제로 전개될 가능성이 높다. (14) 교섭대표제와 노동위원회 개편과 관련해서, 노사정위 공익 안에서는 교섭단위 결정, 대표자 선출 등 창구단일화와 관련되는 기본적이고 중요한 사항에 대한 노동위원회의 관할을 정하면서도 노동위원회의 개편에 대해서는 언급이 없다. 노동위원회의 확대개
ⅹ 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 편이 없이는 교섭창구 단일화와 관련되는 제반 사항들에 대해 전문 성 및 중립성을 지니는 판단이 어려워 제도 운영에 막대한 지장이 초래될 가능성이 존재한다. 현재 노동위원회 구조상으로는 특별노동위원회를 구성하여 복수 노조 교섭창구 단일화와 관련되는 분쟁들을 취급할 필요성이 있다. 나아가 관장사항들의 전문성 복잡성 및 중립성 제고 필요에 따라 노동위원회의 노동심판원으로의 확대개편이 불가피하다. 현재 노 동위원회 구조상으로 위와 같은 문제들을 처리하기에는 한계가 있 고, 노동심판원으로 확대 개편하고 조직을 대폭 보강하여 관련사항 들을 처리할 필요가 시급한데, 이는 정치선거에 있어서 중앙선거관 리위원회의 중요성에 비추어 고려할 필요가 있다. 대표적인 관장사 항인 교섭대표 선출규정 및 관리감독 만 하더라도 각 노동조합의 생존과 직결되는 문제인 관계로, 관련규정 마련 및 운영 감독에 독자적인 조직이 필요하다고 아니할 수 없다. 또한 교섭창구와 관련하여 가장 기초적인 교섭단위(bargaining unit)의 결정기준 및 분쟁시 처리기준 마련 및 운영방안도, 미국 캐나다에서의 운영경험을 우리나라 상황에 적용시켜 조속히 결론 내려야 사업(장)에서의 노사관계 안정이 기본적으로 확보된다는 점에서 상당히 전문적이고 복합적인 사항이다. 그리고 대표노동조 합의 공정대표의무 기준의 확립 및 관련분쟁 제기시 처리기준의 마 련은 교섭대표를 둘러싼 노노간 분쟁시 대응지침이 된다는 점에서 중요하고 어려운 사항이라고 할 수 있다. 아울러 교섭창구 단일화와 관련하여 다양하게 제기될 가능성이 높은 사용자의 부당노동행위, 노동조합에 의한 불공정행위의 기준 과 구제절차 마련도 복합적이고 전문적인 사항들로서, 그 대대적 개편 및 전문성 공정성 독립성 확보는 시급하고도 중요한 과제 이다.
제1장 서 론 1 제1장 서 론 제1절 연구의 배경 기업단위 복수노조 허용과 창구단일화를 위한 방법 절차 기타 필요한 사항에 대한 방안 마련은 우리나라에서 노동3권의 존재방식 및 구도에 관한 기본적인 문제로서, 1987년 6 29 민주화 이후 지속적으로 논의되어 온 과제이다. 이에 대한 본격적인 논의는 1996년 노사관계개혁위원회에서부터 시작 되었는데 그 후 10여 년간 관련쟁점들에 대해 전문가들에 의한 논의가 상 당부분 행해진 만큼, 그간의 논의 경과 및 내용을 살펴보는 것은 현재 상 황에서의 문제점과 발전방안을 도출하려는 본 연구과제의 목적상 문제 해결에 기여할 수 있으므로, 간략히 살펴보기로 한다. 그간의 논의과정은 크게 2008년 이전과 그 이후의 논의로 나누어 볼 수 있다. 2008년 이전의 논의는 대략 1996년 노사관계개혁위원회에서의 논의를 시작으로 1997년 제정법 명문화, 그 후 노사정위원회에서의 논의, 2001년의 5년 추가연장, 2003년 노사관계제도 선진화연구위원회에서의 논의, 2006년의 3년 추가 재연장 과정으로 구분하여 볼 수 있을 것이다. 1996년 5월에서 1997년 3월에 걸친 노사관계개혁위원회(이하 노개위 ) 에서의 논의에서는 여러 토론 끝에 노사간 합의에는 실패하였지만 공익
2 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 안에서는, 초기업단위는 복수노조를 허용하되 기업단위는 일정기간 유예 하도록 하고, 노조 전임자에 대한 사용자의 급여지급은 부당노동행위로 규제하되 역시 일정기간 유예하기로 하였는데, 기업단위 복수노조 허용 은 교섭창구 단일화를 전제로 허용하기로 하였다. 이 노개위 공익안은 1997년 3월 통합 노사관계법인 노동조합 및 노동 관계조정법 제정시 입법화되기에 이르렀는데, 2002년도부터 기업단위 복 수노조를 허용하되 그 사이에 기존 (기업단위) 노동조합과 조직대상을 같이하는 노동조합은 설립할 수 없지만, 구법하에서 금지되었던 기존 노 조의 정상적 운영을 방해하는 경우 는 삭제되었다. 이어서 1999년 노사정위원회에서의 논의 및 공익안(1999. 9~1999. 12) 단계에서는 문민정부에서 국민정부로 정권이 바뀌어 구성된 노사정위원 회 제3기에서 관련논의가 계속되었는데, 공익안으로 과반수 대표제가 마 련되었다. 그 과정으로는 1998년 2월 제1기 노사정위원회에서의 노 사 정 합의 이후 민주노총의 탈퇴 1) 에 이어서, 전력산업 구조개편 등을 둘러싼 한국노총의 탈퇴로 인해 공익위원 연석회의에서 공익위원안을 마 련하여 1999년 12월 정부에 제출하게 된다. 이에서는 복수노조 교섭창구 단일화방안에 관하여 1 노동조합간 자율에 의한 단일화, 2 그렇지 못할 경우 전체 조합원의 과반수를 대표하는 노조에 대하여 배타적 교섭권 부 여(대표노조방식), 3 조합원 과반수를 대표하는 노조가 없을 경우 대통 령령이 정하는 방법에 의하여 결정하도록 하였다. 2) 정부는 이 공익안을 거의 그대로 법문화(배타적 교섭권을 교섭대표권으로 수정한 정도)하여 1999년 12월 말 국회에 제출하였지만 제15대 국회의 종료로 자동폐기되 기에 이르렀다. 다음으로 2000년 노사정위원회의 소위 공익안(2000. 10. 17)이 존재하 1) 이는 주로 개별적 근로관계법 유연화조치(경영상 해고 명문화, 근로자파견제 법제화) 관련합의에 대한 내부 비판의 결과였다. 그런데 이 합의에서 집단적 노사관계법 쟁점 에 대해서는, 교원 공무원노조 허용 등 국제적 기준에 따른 노동기본권 보장을 얻어 내기도 하였다. 2) 한편, 1997. 4~1998. 2까지 활동한 제2기 노사개혁위원회에서는 사업장내 조직근로자의 과반수를 대표하는 노조가 있을 경우에는 특별한 절차 없이 그 노조가 소수노조까지 포괄하는 교섭대표권을 가지도록 하였다. 과반수노조에게 자동적인 대표권이 부여된다 는 점이 특색이었다.
제1장 서 론 3 는데, 여기에서는 교섭창구 단일화방안에서 사업장내 복수노조간 조직대 상이 중복되는 경우로 한정한 점과 중복되는 경우 과반수노조가 있더라 도 선거를 통해 대표노조를 선출하도록 한 점이 특징이다. 정부안의 폐기 후 한국노총이 노사정위원회에 복귀하고, 노사정위원회 노사관계소위원 회에서 논의되었는데, 소위 공익위원안이 상무위원회에 보고되고 종료되 었다. 이에서는 앞에서 서술한 바와 같이 교섭창구 단일화 대상에서 1 조직대상이 실질적으로 중복되지 않거나, 2 근로자의 임금 근로시간 등 근로조건이 실질적으로 유사 동일하지 않은 경우에는 예외로서 제외된 다는 점이 큰 특색이라고 할 수 있다. 단일화방법으로는 노조간에 자율적 단일화가 되지 않을 경우 과반수노조가 있더라도 투표를 거쳐 대표노조 를 선출토록 하고, 교섭대표권을 갖는 노조는 공정대표의무를 부담케 하 며, 교섭창구 단일화가 되기 전에는 사용자의 교섭의무를 면제한 점도 특 색이다. 그리고 2001년 노동조합 및 노동관계조정법 개정(2001. 3. 28)시 복수노 조 교섭창구 단일화와 노조 전임자 급여지급 금지규정 실시에 대한 준비 기간을 이유로 다시 5년간을 연장하여, 2007년부터 시행키로 부칙을 개정 하였다. 당시 연기 이유로는 2002년부터 시행하기에는 준비기간이 짧아 준비기간이 더 필요하다는 전제하에 노사가 동의하여 법 시행을 연기하 기로 하였다. 이어서 2003년 노사관계제도 선진화연구위원회 논의결과(2003. 5. 10) 에서는 교섭대표제로 과반수대표제 이외에 비례대표제도 구상하였는데, 교섭단위를 사업 또는 사업장 단위로 하고 자율적 단일화가 이루어진 경 우 사용자가 교섭의무를 부담하며, 단일화가 이루어진 경우 교섭대표기 구는 공정대표의무를 부담한다는 사항들에 대해서는 의견이 일치하였다. 그런데 자율적 단일화가 이루어지지 못한 경우에 대해서는 두 가지 방안 이 제시되었는데, 즉 1투표를 통한 과반수노조가 대표권을 갖는 기존 방안과 아울러, 2 조합원수에 비례한 교섭위원단을 구성하는 비례대표제 방안이 비로소 공식적으로 제안되었다. 다음으로 노동부의 노사관계 법 제도 선진화방안(2003. 9~2006. 1) 이 존재하는데, 선진화연구위원회의 기초안을 토대로 노동부가 마련한
4 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 선진화방안에서는 복수노조와 전임자 관련사항에 대해 3년간 유예하는 방안을 제시하였다. 이 방안은 기본적으로 선진화연구회가 제안한 집단 적 노사관계법상 다양한 쟁점들을 입법화하는 데 있었으며, 복수노조와 전임자 관련사항은 고위 정책자들의 결정에 미루는 입장을 취했던 것으 로 보인다. 그리고 2006년 3월에 시작된 노사정대표자회의에서 한국노총 경총 대한상의는 복수노조 전임자 규정의 5년 유예에 합의하였는데(2006. 9. 2), 정부는 이를 적극적으로 검토하기로 하고 민주노총은 반대입장을 표 명하였다. 노사 합의에 따른 관련법안은 국회에 제출되었고, 국회에서의 논의 후 2006년 12월 말 노조법 개정시 3년 추가유예로 확정되었다. 이에 서는 유예기간 중 기업단위 복수노조 허용시 혼란을 최소화할 수 있는 방 안에 대해 노사정위원회에서 집중 논의하여 합의를 도출키로 하였다. 한편 2008년 이후의 논의과정을 보면, 2008년 8월 경제사회발전노사정 위원회에서 노사관계선진화위원회를 구성하여 복수노조 교섭창구 단일 화방안 및 노조 전임자 급여지급에 대하여 2009년 7월 공익위원안을 마 련하였지만, 노사정 합의에 도달하지는 못하였다. 복수노조 교섭창구 단 일화와 관련되는 이 공익안의 내용은 다음과 같다. 1 사업 또는 사업장 단위에서 노동조합 설립의 자유를 보장한다. 2 노조의 자율적 교섭창구 단일화를 원칙으로 하고, 합의가 되지 않을 경우 전체 조합원의 과반수교섭대표제에 의해 교섭창구를 단일화하 도록 한다. 3 교섭단위는 사업 또는 사업장 단위를 원칙으로 하고, 예외적으로 노 동조합의 신청으로 노동위원회의 결정을 통해 교섭단위를 분리할 수 있도록 한다. 4 교섭대표는 단체교섭과 단체협약 체결의 주체가 되며, 단체협약의 유효기간 동안 그 지위를 유지하도록 한다. 5 교섭대표는 단체교섭뿐만 아니라 단체협약의 해석 적용과정에서 공 정대표의무를 부담해야 하며, 이를 위반할 경우 적절한 구제방안이 마련되어야 한다.
제1장 서 론 5 6 조합원 수 확인, 선거 실시 등 교섭창구 단일화와 관련된 업무는 노 동위원회에서 관장한다. 제2절 연구의 목적과 내용 본 연구는 현재 시행되고 있는 기업단위 복수노조 허용과 창구단일화 방안에 대하여, 그 골격을 이룬 경제사회발전노사정위원회(이하 노사정 위 ) 공익안을 대상으로 이 방안 중 교섭단위와 교섭대표자 관련사항들의 문제점과 발전방안을 2009년 말 시점에서 제시함을 목적으로 한다. 현행 제도와 노사정위 공익안과는 차이가 있는 부분이 존재하지만 그 기본구성은 함께 하고 있으며, 현행 제도의 문제점이 지적되고 향후 개선 방안이 마련될 경우 그간 장시간 논의되어 온 노사정위 공익안은 기본적 인 참조자료로서 기능할 수 있을 것이다. 노사정위 공익안에서 제시된 교 섭창구 단일화방안은 미국식의 제도로서, 노동조합의 기본형태와 운영상 황이 상이한 우리나라 현실에 적용하기에는 여러 전문적 검토가 필요한 문제점들을 노정하고 있다. 먼저 제2장에서는 교섭단위와 관련하여, 사업(장)단위의 기초범위 문 제를 연구해 보고 나서, 미국과 캐나다에서의 교섭단위제도의 내용을 자 세히 검토한 후 우리나라에서의 적용에 따르는 제반 문제점들을 검토하 기로 한다. 이에서는 교섭단위의 기본적 문제, 노조측 신청과 노동위원회 결정으로 분리가 가능하도록 한 공익안의 문제를 연구한다. 이어서 제3장에서는 교섭대표와 관련되는 제반문제들 중 우선, 교섭대 표자의 법적 지위, 대표노조의 교섭범위, 근로기준법 내지 근로자참여 및 협력증진에 관한 법률상 근로자대표제와의 관련사항 등에 관하여 살펴보 기로 한다. 그리고 교섭창구 단일화과정에서 발생할 수 있는 사용자의 다 양한 부당노동행위에 대한 규제방안, 소수노조에 의한 대표노조 혐오행 위 규율방안, 기타 교섭대표제하에서 예상되는 혼란들과 노동위원회 개 편방안에 대해 서술하고자 한다.
6 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 제2장 교섭단위 문제 제1절 문제의 소재 복수노조 허용에 따른 교섭창구 방안과 노조 전임자 급여 지급문제를 다루기 위해 2008년 11월 설치된 경제사회발전노사정위원회(이하 노사 정위 ) 산하의 노사관계선진화위원회에서는 사업(장) 단위 복수노조 허 용에 따른 교섭창구 문제에 대해 합의에 이르지 못하였다. 이 노사관계선진화위원회에서는 복수노조를 허용하되 자율교섭제를 채택하여야 한다는 노동계의 입장과 과반수교섭대표제에 의한 교섭창구 단일화제도를 채택하여야 한다는 경영계의 입장이 대립하여 합의를 보지 못한 상태에서, 2009년 7월 20일 공익위원안이 공익위원들의 합의로 제시 되었다. 노조전임자에 대한 급여지급 금지에 갈음한 대안에 대해서는 공 익위원들 사이의 합의가 난항을 겪었으나, 복수노조 허용을 전제로 한 교 섭창구 단일화방안에 관하여는 과반수교섭대표제를 채택하여야 한다는 점이 용이하게 합의되고, 다만 그 구체적 내용과 관련하여 일부 이견이 존재하는 정도에 지나지 않았다. 3) 복수노조 교섭창구단일화방안 중 교섭단위와 관련하여, 공익위원안은 3) 이승욱(2009), 복수노조와 교섭창구 단일화, 서울대학교 노동법연구회 2009년 가을 학술발표회 자료집, pp.1~2.
제2장 교섭단위 문제 7 다음과 같은 제안을 하고 있다. 1 사업 또는 사업장 단위에서 노동조합 설립의 자유를 보장한다. 2 노조의 자율적 교섭창구 단일화를 원칙으로 하고, 합의가 되지 않을 경우 전체 조합원의 과반수교섭대표제에 의해 교섭창구를 단일화하 도록 한다. 3 교섭단위는 사업 또는 사업장 단위를 원칙으로 하고, 예외적으로 노 동조합의 신청으로 노동위원회의 결정을 통해 교섭단위를 분리할 수 있도록 한다. 교섭단위(Bargaining Unit)는 교섭창구 단일화를 둘러싼 문제의 기본 적인 사항이다. 어느 노동조합이 조직화를 시도하는 경우 전체 근로자들 중 일정한 부분만을 대상으로 할 것이며, 가령 생산직 근로자 일반을 대 상으로 조직화를 시도하지만 전문직을 제외하려고 시도할 수 있다. 따라 서 노동조합의 조직화운동에는 적정교섭단위(appropriate unit)라는 개념 이 함축되어 있다. 4) 이와 관련해서는 교섭단위의 기초 전제로서 사업(장)단위의 문제, 교 섭단위 기준의 설정, 교섭단위 분리의 문제로 나누어 고찰할 필요가 있게 된다. 교섭단위의 문제는 이 제도의 모국이라 할 수 있는 미국과 캐나다 의 사례를 검토하여 보기로 한다. 4) Getman, Julius G. & Bertrand B. Pogrebin(1988), Labor Relation(The Basic Process, Law and Practice), The Foundation Press, Inc., pp.22~23.
8 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 제2절 사업(장) 단위의 문제 1. 교섭창구 단일화의 기초범위 문제 가. 수평적 범위 이는 사업(장) 내에 조직된 모든 노조(조직대상 무관)를 단일화의 대 상으로 삼을 것인가, 아니면 조직대상이 중복되는 노조들만 단일화의 대 상으로 삼을 것인가의 문제로부터 시작된다. 조직대상이 중복되는 노조들만을 대상으로 단일화하는 방안은, 그간의 판례 법리에 따라 조직대상의 이동( 異 同 ) 여부에 관한 판단기준이 형성 되어 왔기 때문에 현재의 교섭형태와 친숙한 제도라 할 수 있다. 이런 점 에서 1995년의 노사관계개혁위원회의 논의를 제외하고는 모든 논의가 조 직대상이 중복되는 경우를 단일화 대상으로 삼는 것을 전제로 전개되어 왔다. 그러나 조직대상에 관해 판례 법리는 제2노조의 출현을 방지하기 위한 기준을 설정하는 기능을 수행하였지만, 향후 복수노조가 다수 설립되어 있 는 경우에는 유효적절한 기준이 될 수 없을 것이다. 무엇보다도 조직대상 의 이동 여부를 판단함에 있어 규약의 내용을 가장 중시하기 때문에 노동 조합의 주관적 의지가 일차적 판단기준이 되는 바, 이미 설립된 노조들이 자의적으로 규약을 변경하여 조직대상을 달리하고자 할 경우에는 창구단 일화의 취지가 몰각될 가능성이 있다. 조직단위를 좁게 설정한 노동조합일 수록 오히려 교섭대표로 선정될 가능성이 높고, 이는 노동조합의 파편화를 촉진시키고 결국 노사 양측의 교섭비용을 증가시킬 가능성이 높다. 따라서 노사정위 공익위원안에서는, 교섭대상은 원칙적으로 조직대상 과 무관하게 하나의 사업 또는 사업장 단위로 묶는 것을 전제로 하고 있 다. 이 점에서 과거 노사관계개혁위원회의 제안이 보다 건설적이라고 할 수 있다 5). 하나의 사업에 원칙적으로 하나의 단체협약이 적용됨으로써
제2장 교섭단위 문제 9 노무관리가 간편해지고 교섭비용을 줄일 수 있으며, 교섭단위를 둘러싼 노노간의 분쟁을 극소화할 수 있을 것이라고 설명하고 있다. 6) 나. 수직적 범위 노동조합의 조직체계는 노동조합이 자주적으로 결정할 사항이기 때문 에 향후 복수노조 시대에 하나의 사업장에 기업별 단위노조와 초기업별 노조의 지부가 병존할 가능성이 많다. 경우에 따라 하나의 사업장 내에 지부가 없이 바로 산별, 직종별 노조에 직접 가입하는 사례도 적지 않을 것이다. 현행법상 대각선 교섭 또는 공동교섭 등 단체교섭의 방식에 관하여 아 무런 법적 제약이 없기 때문에 사용자는 초기업적 산별, 직종별 노조뿐만 아니라 경우에 따라서는 그 지부 또는 분회와의 교섭이 의무화된다. 왜냐 하면 우리 판례에 따르면 단위노조의 지부 또는 분회도 규약을 정비하고 독자적 집행기관을 가지거나 설립신고증을 교부받는 등 객관적인 조직실 태가 인정되면 단위노조의 위임 여부와 상관없이 독자적인 교섭능력을 가지기 때문이다 7). 이 경우 사용자는 어느 범위까지 창구단일화를 요구 할 수 있는가가 문제된다. 이는 역으로 초기업별 노조가 창구단일화 과정 에 참여하여야 하는가의 문제이기도 하다. 당해 사업장에 존재하는 단위노조나 교섭능력 있는 (교섭의 당사자성 이 인정되는) 지부에 대해서 사용자는 교섭응낙의무를 부담하기 때문에 이들이 창구단일화에 참여하여야 하는 점은 당연하다. 문제는 현행법상 초기업별 노조의 대각선 교섭을 제한하는 어떠한 규정도 존재하지 않기 때문에 사용자는 대각선 교섭에 대해서도 교섭응낙의무를 부담하는 바, 5) 노사관계개혁위원회와 이를 반영한 1999년 법률안에서는 사업을 교섭의 기본단위로 설 정하였지만 2000년 노사정위 공익위원안에서 뚜렷한 이유 없이 이를 변경하여 조직대 상을 교섭의 기본단위로 파악하고 있다. 6) 이철수(2009), 복수노조 전임자 문제를 둘러싼 사회적 대화의 과정과 결과, 한국노 사관계학회 2009년 추계정책토론회 발표집, pp.11~12. 7) 이에 관한 자세한 내용은 이철수(2000), 하부조직과 상부연합단체의 단체교섭 당사자 성, 노동법의 쟁점과 과제 (김유성교수 화갑기념), 법문사 참조. 아울러 대판 2001. 2. 23, 2000도4299 참조.
10 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 초기업별 노조도 사업장 노조나 지부와 같이 창구단일화 과정에 참여시 키는가가 논의의 초점이 된다. 이에 관해서는 1 초기업적 단위노조 8) 를 참여시키지 않는 방안, 2 교섭능력 있는 지부가 존재하는 경우에는 초기 업적 단위노조를 참여시키지 않는 방안, 3 지부의 존재 여부와 상관없이 초기업적 단위노조도 참여시키는 방안 9) 을 생각해 볼 수 있다. 그런데 창구단일화의 취지를 살리기 위해서는 원칙적으로 3의 방안과 같이 초기업 단위노조도 모두 단일화과정에 참여하여야 할 것이라고 노 사정위 공익안에서는 보고 있다. 왜냐하면 개별 사용자는 초기업노조의 대각선교섭 요구에 응할 의무가 있는데, 이러한 교섭에 대해 창구단일화 절차를 적용시키지 않게 되면 중복교섭의 회피 및 교섭비용의 최소화를 목적으로 하는 창구단일화의 기본 취지를 살리기 곤란하기 때문이다. 아울러 교섭능력 있는 지부가 있는 경우에도 초기업별 노조는 여전히 단체교섭을 요구할 권리와 이익을 가지기 때문에 창구단일화를 계기로 이를 제한하기는 이론상 어려움이 따르고, 현실적으로 볼 때에도 초기업 적 단위노조가 참여한다는 것은 조합원수의 확인 및 대표선정에의 절차 적 참여를 의미하기 때문에, 지부의 존재 여부 및 지부의 교섭능력의 유 무를 이유로 구별할 실익이 없을 것이다. 향후 산별노조화가 진행되어 지 부의 교섭능력에 관한 판례의 입장이 바뀔 가능성도 배제할 수 없다는 점 을 고려하면, 법적 안정성의 견지에서 간명하게 처리하는 것이 보다 바람 직할 것이라고 한다. 10) 2. 사업 또는 사업장의 개념 문제 가. 개념의 불명확성과 현실적 적용상 문제 노사정위 공익안에서는 위와 같은 논리로 창구단일화의 기초 전제로 8) 연합단체도 독자적인 교섭능력을 가지나 연합단체의 구성원은 노동조합이기 때문에 조합원의 참여를 통해 교섭대표를 선출하는 창구단일화의 과정에서 제외된다. 9) 몇몇 근로자가 초기업별 노조에 직접 가입한 경우가 여기에 해당될 것이다. 10) 이철수(2009), 복수노조 전임자 문제를 둘러싼 사회적 대화의 과정과 결과, 한국 노사관계학회 2009년 추계정책토론회 발표집, pp.12~14.
제2장 교섭단위 문제 11 되는 범위에 대하여 횡단적 종단적으로 사업 또는 사업장 단위로 귀결 시키고 있다. 주로 하나의 사업(장)에 하나의 단체협약이 적용됨으로써 노무관리가 간편해지고 교섭비용을 줄일 수 있으며, 교섭단위를 둘러싼 노노간의 분쟁을 극소화시킬 수 있다는 근거를 들고 있다. 노동법상 사업 은 어려운 개념으로서 하나의 활동주체가 유기적 관련 아래 업(사회적 활동)으로서 계속적으로 하는 모든 작업을, 사업장 은 장 소적으로 구획된 사업체의 일부분을 말한다고 설명되고 있다. 11) 그런데 하나의 법인에 여러 사업장이 존재하고 있고 노무관리 등이 어느 정도 독 립성을 지니고 행해지고 있을 때 별개의 사업에 해당하는지가 문제로 될 수 있다. 즉 본사나 지점이 산재해 있을 때 이를 하나의 사업으로 볼 것인 가 아니면 별개의 사업으로 볼 것인지가 문제로 된다. 12) 이에 대해 행정해석인 근로기준법상 사업 사업장 판단기준 (1990. 9. 26. 근기 01254-13559)을 참조해 보면, 다음과 같이 판단된다. 1 본사, 지 점, 출장소, 공장 등이 동일한 장소에 있는 경우에는 원칙적으로 하나의 사업으로 본다. 다만 동일 장소에 있더라도 현저하게 근로형태가 다른 부 문이 있고, 그러한 부문을 주된 부문과 분리하여 취급하는 것이 보다 적 절한 법 적용을 가능케 한다면 그러한 부문을 독립한 사업으로 본다. 2 본사, 지점, 출장소, 공장 등이 장소적으로 분산되어 있을 경우에는 원칙 적으로 각각 별개의 사업으로 본다. 다만 장소적으로 분산되어 있다 할지 라도 지점, 출장소, 공장 등의 업무처리능력 등을 감안할 때 하나의 사업 이라고 말할 정도의 독립성이 없으면 직근상위조직과 일괄하여 하나의 사업으로 본다. 3 이러한 기준에 따라 판단하기 어려울 경우에는 본사와 장소적으로 분산되어 있는 지점, 공장 등이 다음 세 가지, 즉 i) 한국표준 산업분류상 산업(대부분)이 다른 경우, ii) 서로 다른 단체협약 또는 취업 규칙을 적용받는 경우, iii) 노무관리 회계 등이 명확하게 독립적으로 운 영되는 경우 모두에 해당하는 경우에는 독립성이 있는 것으로 보고 별개 의 사업으로 본다고 기준을 제시하고 있다. 그런데 하나의 기업에 장소별로 많은 지점이 있는 경우 인사관리 내지 11) 임종률(2009), 노동법(제8판), 박영사, pp.27~28. 12) 김유성(2005), 노동법 Ⅰ- 개별적 근로관계법, 법문사, pp.48~50.
12 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 노무관리에 있어서 일반적인 지침을 따르면서도 각 지점의 특색에 따라 다양한 변용방법을 쓰는 경우가 많을 것이다. 이러한 경우 과연 별개의 사업에 해당하는지는 위 노동부 행정해석에 따르면 애매모호한 결론에 이르게 된다. 즉 위 기준에 의하면 장소가 다른 사업장은 원칙적으로는 별개의 사업으로 보기 때문에 사업장별로 별개의 노조가 설립될 수 있다 는 결론에 도달할 수 있을 것이고, 이 경우 사업으로서의 독립성이 없다 고 한다면 단결권 침해로 보아 소송으로 치달을 가능성도 존재하게 된다. 연혁적으로 보면 우리 노동법 제정시 일본 노동법을 모델로 한 이유에 근 거하는 것으로, 일본 법은 독일법상의 난해한 개념을 이와 같이 번역한 결과에서 유래한다고 볼 수 있다. 법에 요구되는 일반적인 예측가능성의 관점, 특히 단결권의 기초전제 를 이루는 개념전제라는 점에서 본다면 이 기준은 보다 명확하게 정비될 필요가 있다. 나. 대안으로서의 기업 단위 설정 우리 노동법상 이 개념이 종종 사용되고는 있지만 복잡다단한 교섭단 위 결정의 기초가 되는 개념으로는 다소 명확성이 결여되어 있으며, 기 업 (법인)단위라고 확실하게 규정하는 대안 13) 을 제시할 수 있다. 그 근거로는 우선 직접적으로 관련 대법원 판결 14) 에서도 사업의 개념 에 대해, 특별한 사정이 없는 한 경영상의 일체를 이루는 기업체 그 자체 를 의미한다고 판시하고 있는 점을 들 수 있다. 그리고 교섭창구 단일화 시 이와 같이 원칙적으로 1회사 1교섭단위 를 구상하는 이유는, 지금까지 의 우리나라에서의 교섭관행 및 국제적인 추세와도 부합하기 때문이다. 우리나라의 단체교섭은 주로 기업단위로 결성되어 활동해 온 기업별 노조체제에 맞추어 기업단위로 행해져 왔다. 근래 산별노조 경향이 있어 오기는 했지만, 최근 이 흐름은 결국 각 기업별 지부(내지 분회)의 권한 13) 남성일 외(2008), 한국의 노동, 어떻게 할 것인가 Ⅱ- 글로벌 기준과 제도개선, 서강 대 출판부, pp.387~388 참조. 14) 한국방송공사 사례, 대판 1993. 2. 9. 91다21381.
제2장 교섭단위 문제 13 강화라는 원래의 모습으로 회귀하고 있는데, 대법원 판례에서도 (산별) 단위노조의 기업별 지부가 독자적으로 활동하는 경우에는 독자적인 단체 교섭권을 지닌다고 판시하여, 15) 운영실태에 적합한 판단을 하고 있다. 국제적인 경향도, 산별 내지 직종별 노조의 역사가 오랜 구미국가들에 서조차 산업구조가 고도화되고 생산체계가 소품종 다량생산방식에서 다 품종 소량생산방식으로 전환됨에 따라 기업별 교섭을 통한 근로조건 결 정방식이 급격히 증가하고 있다. 16) 더 나아가 노조와의 대립적 노사관계 구도에 의한 근로조건 결정구도 는 현대적 산업구조 및 근로방식과 적합하지 않다는 논의가 과반수대표 제에 의한 교섭구도의 모국인 미국에서 대부분의 학자들에 의해 주장되 고 있다. 즉 미국에서의 최근 논의에서는 연방노사관계법(NLRA)에 의 한 근로조건 결정구도가 실패한 정책이라는 점에 대부분의 학자가 공감 하고 있다고 하며, 17) 20여 년 전 이미 Paul Weiler 교수는 Harvard Law Review 논문을 통하여 현재 미국 노동법은 죽은 제도의 고상한 비석에 점점 더 근접해 가고 있다 고 진단한 바 있다. 18) 그리고 미국 의회에서도 1984년 노사관계에 대한 조사보고서를 통하여 NLRA제도가 그 목적 달 성을 멈춘 제도라고 평가한 바 있으며, 19) 이와 같은 지적들에도 불구하 고 입법부나 행정부의 개선조치는 취해지지 않고 있고 오히려 NLRA의 오래된 정책은 작업장 혁신 및 이에 대한 노사관계 발전을 봉쇄하는 악영 향을 미치고 있다고까지 분석되고 있다. 20) 조만간 기업단위 복수노조가 허용되는 우리나라의 현재 상황으로는 노 사정위 공익안의 취지와 같이 가능한 한 교섭상의 혼란과 비용을 줄이는 15) 대판 2004. 7. 22. 2004다24854 등. 16) 이원덕(1998), 21세기 한국의 노동, 한국노동연구원, pp.133~162 참조. 17) Estlund Cynthia(2002), The Ossification of American Labor Law, Columbia Law Review 102, p.1527. 18) Weiler, Paul(1983), Promises to Keep: Securing Workers' Rights to Self-Organization under the NLRA, Harvard Law Review 96, p.1769. 19) House Comm. on Educ.&Lab.(1984), The Failure of Labor Law - A Betrayal of American Workers, Report of Subcomm. on Labor-Management Relations 참조. 20) Sachs, Benjamin I.(2007), Labor Law Renewal, Harvard Law & Policy Review 1, p.375.
14 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 방향으로 관련정책이 추진되어야 하는데, 논의의 전제인 기초범위에 관 해서부터 집중적인 논의가 요구된다. 제3절 미국에서의 교섭단위 문제 21) 1. 문제의 소재 교섭단위는 미국의 배타적 교섭대표제에 있어 논리적 전제이고 단체교 섭의 기본적 틀이기 때문에 그 단위의 결정은 상당히 중요한 의미를 지니 지만, 교섭단위의 적정성에 관한 구체적인 기준을 규정하고 있지는 않다. 다만 연방노사관계법(NLRA) Section 9 에서 근로자들의 권리실행에 있어 최대한의 자유(the fullest freedom) 를 보장해야 한다는 결정의 기 본방침을 명시하고 있을 뿐이다. 그리고 Wagner법 Section 1에서 근로자들의 결사와 자주적 조직의 권 리 및 자신들의 선택에 따른 대표지명의 권리 등을 보호함으로써 자유로 운 통상(free flow of commerce) 에 대한 근본적인 장애를 제거하는 것을 입법정책이라 선언하고, 동법에서 이러한 정책에 따라서 적정교섭단위를 결정하는 권한을 NLRB에게 부여 22) 하였는 바, 결국 NLRB는 최대한의 자유보장과 자유통상의 보호라는 두 가지 지도원리에 준거하여 적정교섭 단위를 결정할 수밖에 없다. 따라서 NLRB는 적정교섭단위 결정의 문제를 단순히 어떠한 조합에게 대표권을 귀속시키느냐의 관점뿐만 아니라 교섭이 종료된 후의 상황 등 의 공익적 관점까지 고려한다. 23) 21) 이 부분은 주로 이철수(2005), 미국의 교섭제도의 주요 내용과 한국적 함의, 노동부 용역보고서 참조. 22) 동법 Section 10. 23) Abodeely/Hammer/Sandler(1981), The NLRB and Appropriate Bargaining Unit, Univ. of Pennsylvania, p.4.
제2장 교섭단위 문제 15 단위결정의 권한을 행사함에 있어서 NLRB는 근로자들의 자주적 단결 권과 단체교섭에 있어서의 선택의 자유를 보장함과 아울러 단체교섭을 통 해서 산업평화와 안정을 촉진시킨다는 두 가지의 목적을 동시에 염두에 두어야 한다. 적정교섭단위를 결정함에 있어서 NLRB는 선택의 자유가 집 단적으로 표출될 수 있는 근로자 집단을 상정하고 동시에 ( ) 그러한 집 단 내에서 단체교섭이 기능할 수 있게끔 일정한 환경을 조성한다. 왜냐하 면 단위의 범위는 전체적인 단체교섭관계의 기본이고 또 이에 영향을 미 치기 때문에, 법의 목적을 보다 효과적으로 구현하기 위해서는 개개의 단 위결정은 단체교섭이 발생하는 상황과 직접적인 관련을 가져야 한다. 교섭 단위결정이 당사자들이 처리해야 하는 사실적인 상황과 관련성을 상실한 다면, 효과적이고 안정적인 단체교섭은 촉진되기보다는 오히려 훼손되기 때문이다. 24) 그런데 와그너법 제정 당시의 분위기나 와그너법의 전반적 내용에 비 추어볼 때 25), 적정교섭단위의 결정에 있어 최우선적으로 고려되어야 할 사항은, 최대한의 자유의 보장 이라는 문언에서 엿볼 수 있듯이, 근로자 들의 실제적 의사라고 할 수 있다. 그러나 노사간에 있어서 뿐만 아니라 근로자들 사이에서도 이해관계는 서로 대립되어 있었기 때문에, 교섭단 위결정의 구체적 기준을 설정하기란 극히 어려웠다. 그래서 이를 NLRB 의 광범한 재량사항으로 맡길 수밖에 없었다고 할 수 있다. 즉 와그너법 이 교섭단위의 적정성의 결정을 위한 구체적인 기준을 설정하지 않았던 것은 입법상의 과오라고 하기보다는 국가기관에 의한 노사관계의 재량 적 조정의 가능성을 개방해 놓을 필요성에서 비롯된 법기술적인 배려라 고 할 수 있을 것이다. 이 점은 일찍이 연방최고법원의 판결에서도 확인 되었다. 근로자들의 자주적인 조직이 매우 다양한 형태를 취하고 있고, 현대의 산업조직이 복잡하기 때문에, 적정단위의 시금석으로서 고정적인 기준을 24) Kalamazoo Paper Box Corp.(1962), 136 N.L.R.B 134, 137. 25) Winfrey, J. C.(1965), The Appropriate Bargaining Unit Decisions of the National Labor Relations Board, Diss., Duke Univ., p.64 이하는 당시 의회의 회의록이 소개 되어 있다.
16 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 사용하기 곤란하다. 의회는 개별사안에 따라 교섭단위를 설정함에 있어 유 연성이 필요하다는 점을 인지하여 이 문제에 있어 NLRB에게 광범위한 재 량권을 부여하였다 26). 이처럼 교섭단위의 적정성을 결정하는 구체적인 기준이 입법상 마련되 어 있는 것이 아니라 NLRB의 광범위한 재량에 위임되어 있을 뿐만 아니 라 그동안 NLRB의 결정경향에 일관성이 결여되어 있고 때로는 일견 상 호모순을 보이는 경우도 있어서 NLRB의 교섭단위 결정에 대해서 불만 이 끊이지 않았고 27), Dunlop 교수는 이를 流 沙 (quicksand) 위에 처해 있 는 불안함 에 비유하기도 한다. 그렇지만 NLRB는 교섭단위의 적정성을 결정하는 몇 가지의 일응의 기준을 발전시켜 왔는바, 이하에서는 그 구체 적인 내용을 살펴보기로 한다. 2. 적정 교섭단위의 일반적 결정기준 가. 최상위 기준인 이해관계의 공동성(community of interest) 이해관계의 공동성 이라는 개념의 중요성은 일정한 교섭단위의 대표는 교섭단위 내의 근로자들의 전체의 이익을 대표해서 활동해야 한다는 데 에서 연유하는 것이다. 교섭단위의 크기가 적절하게 설정되지 못해서 교 섭단위 내에서도 이해관계의 상충이 존재한다면, 단체교섭이 행해진다고 하더라도 결과로서의 단체협약은 교섭단위 내의 모든 근로자들에게 공정 타당하게 적용될 수 있는 단체협약이 체결되지 못할 것이다. 반대로 교섭 단위의 크기가 지나치게 작게 설정되어서 근로조건이 동시적으로 결정되 는 것이 바람직한 근로자들을 별개의 교섭단위로 분리한다면, 교섭제도 의 본질적인 역할에는 부정적인 효과가 초래되는 것은 마찬가지라고 할 수 있을 것이다. 26) NLRB v. Hearst Publications(1944), 322 U.S. 111, 134. 27) Hall, Ridgway M., Jr.(1967), The Appropriate Bargaining Unit : Striking a Balance Between Stable Labor Relations and Employee Free Choice, Western Reserve Law Review 18, pp.479~480.
제2장 교섭단위 문제 17 이것은 교섭단위가 적정하게 결정되어야만 자유로운 단체교섭이 최대 한으로 보장될 수 있고, 단체교섭의 구조의 기초를 이루는 교섭단위의 결 정은 사회적, 경제적인 비용을 최소화시킬 수 있는 것이어야 함을 의미하 는 것이라고 할 수 있다. 이러한 목적에 합치되지 않는 교섭단위의 결정 은 결과적으로는 정부의 잘못되고 자의적인 개입이라고 할 수 있다 28). 따라서 NLRB의 교섭단위의 결정은 직접적으로는 교섭대표의 선거단 위에 영향을 미치게 된다. 적정교섭단위가 실질적으로는 선거단위를 의 미한다고 하는 것도 이러한 의미라고 할 수 있다 29). 사용자측은 교섭단 위의 설정에 따라서 교섭의 빈도에 큰 영향을 받고 경우에 따라서는 교섭 에 소요되는 막대한 경제적인 비용의 손실을 겪게 될 수도 있다. 근로자 측은, 교섭단위 내의 근로자들과 상호 의사소통을 하거나 교섭상 유리한 지위를 확보하기 위한 파업의 전술을 구사함에 있어서, 교섭단위의 크기 에 대한 고려가 없이는 효과적인 단체교섭의 진행이나 실력의 행사가 불 가능하다. 교섭단위의 결정이 당사자들에게 미치는 영향을 일반적으로 정의하는 것은 극히 곤란하며, 불가능에 가까운 일이라고 할 수 있다 30). 그러므로 사용자단위, 숙련공단위, 공장단위 또는 그 하부단위의 어느 것이 적정한 교섭단위인가의 여부를 결정해야 하는 많은 경우에 직면해 서, NLRB는 엄격하고 고정적인 규칙을 세우기보다는 오히려 각 사안을 개별적으로 살펴서 이익이 공통되는 근로자를 과부족 없이 포괄하는 단 위를 적정한 것으로 결정하는 방식의 방침을 취해 왔다 31). NLRB도 처음 부터 이 점을 인식하고 있었다. 법률의 문언에 따라 NLRB는 근로자들에게 자주적 조직권과 단체교섭 권을 최대한으로 보장하기 위해서 노력하고 있다. 그러므로 위원회의 목적 28) Weber, Arnold R.(ed.)(1961), The Structure of Collective Bargaining, The Free of Glencoe, Inc., 서문, p.28. 29) Gorman, Robert A.(1976), Basic Text on Labor Law, West Publishing Co., p.66. 30) Gorman, Robert A., 위의 책, pp.67~69에는 교섭단위의 결정이 당사자들에게 어떠한 영향을 주는지에 대해서 어느 정도 일반화를 시도하고 있다. 31) Abodeely/Hammer/Sandler(1981), The NLRB and Appropriate Bargaining Unit, Univ. of Pennsylvania, pp.11~12 ; Goldmann(1983), United States of America ; International Encyclopedia for Labor Law and Industrial Relation (edited by R.Blanpain, Vol.11, Kluwer, p.233.
18 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 은 단체교섭의 대상에 있어 공동의 이익을 갖는 근로자들만으로, 그리고 그러한 근로자 전체를 하나의 단일한 교섭단위로 포섭하는 것이다. 선출된 적정교섭단위는 거기에 포함되어 있는 모든 근로자들의 공동이익을 위해 서 기능하여야 한다. 다시 말해서 이해관계의 공동성은 조직의 조화로운 발전을 진작시키고 단체교섭을 원활히 촉진시키는 관건인 바, 위원회는 이 러한 이해관계의 공동성이 존재하는지의 여부를 고려해야만 한다. 32) 결국 배타적 교섭대표제도하에서 NLRB가 적정교섭단위를 결정함에 있어서는, 당해 근로자들의 이해관계의 공동성 의 존부가 직접적인 고리 로 작용하고 있어서 단체교섭의 주체는 이해관계의 공동성에 의해서 결 정되는 적정교섭단위와 그 범위 내에서 결정되는 대표자라고 할 수 있다. 적어도 논리적으로는 단체교섭이 근로자들의 자주적 조직형태로서의 노 동조합과는 직접적인 관련성이 없으며, 노동조합이라고 해서 선험적으로 단체교섭권한이 인정되는 것은 아니고 노동조합이 적정교섭단위의 대표 로 되지 않는 한, 단체교섭은 노동조합의 조직과는 무관하게 행해질 수도 있을 것이다. 이러한 사실은 미국에서 단체교섭권과 단결권이 개념적으 로 분리될 수 있는 계기가 되는 것이다. 이러한 이해관계의 공동성이라는 개념은 매우 포괄적이기 때문에, 이 를 판별하기 위한 보다 구체적인 결정요인들을 NLRB는 판정례를 통해 발전시켜 왔다. 이것이 바로 앞으로 살펴보고자 하는, 임금 등의 유사성, 기능적 통합성, 조직적 감독적 구조, 근로자들 간의 인사이동, 지리적 근접성, 단체교섭의 선례, 근로자들의 요구, 노동조합의 조직범위 등의 결정요인들이다. 이러한 결정요인들은 서로 상충, 교차하기도 하고 또 개 별적 사안마다 그 비중이 달라지기도 하기 때문에 NLRB는 상위기준인 이해관계의 공동성과의 관련하에서 제요인들을 종합적으로 고려하지 않 으면 안 된다. NLRB는 최근의 결정에서도 이러한 입장을 명백히 한 것 이 있다. 이러한 요인들이 독립적으로 중요성을 갖는 것은 아니다. 이들 요인은 NLRB가 이해관계의 공동성을 추론할 수 있게끔 사실적인 기초를 제공할 32) NLRB(1938), Annual Reports: 3rd, U.S. Government Printing Office, p.174.
제2장 교섭단위 문제 19 뿐이다. 즉 NLRB가 신청단위의 적정성 여부를 결정함에 있어 어떤 부분 의 상황증거를 고려해야 하는지를 제시하는 지침인 것이다. NLRB가 해야 할 일은 현안인 대표절차에 관련된 각개의 규준들을 검토하고 이러한 규 준과 관련 있는 증거가 이해관계의 공동성 발견에 긍정적으로 작용할 것 인가 부정적으로 작용할 것인가를 결정하는 것이다. ( ) 적정단위를 결정 함에 있어 NLRB는 이러한 결정요인들을 단순히 비교하는 이상의 작업을 하여야 한다. 결정적으로 고려해야 할 점은 개별사안에 관계된 결정요인들 의 수가 아니라, 그 중요성 내지는 비중이다. 따라서 고려해야 할 여러 요 인들 중에서 NLRB가 개별적인 사안에 따라 각 요인의 가중치를 설정하여 야만 하는 것이다. 33) NLRB가 이해관계의 공동성을 추론할 수 있는 근거로서 다양한 결정 요인의 개념들을 발전시켜 왔다는 사실은, NLRB가 노사관계를 합목적적 으로 형성하기 위하여 구체적인 상황의 변화에 탄력적으로 대응하고자 노력했다는 것을 상징적으로 보여준다. 이를 바꾸어 말하면, NLRB가 이 해관계의 공동성을 판단하는 기준으로 안출해 낸 여러 결정요인들은, NLRB가 당시의 노사관계의 상황이나 노동조합간의 조직 갈등에 있어서 어떠한 정책적인 입장을 취하고 있는지를 판단할 수 있는 지표가 된다고 할 수 있다. 이하에서는 구체적인 결정요인들이 어떠한 의미를 갖고 있는지를 구체 적인 사안들을 중심으로 살펴보기로 한다. 나. 구체적인 기준들 1) 임금 근로시간 기타의 근로조건의 유사성 NLRB의 초기의 연차보고서는, 임금률과 임금지급의 방법에 있어서 의 차별성은, 비록 동일한 사용자에게 고용되어 있다고 하더라도, 일군 ( 一 群 )의 근로자들을 다른 근로자들과 구분할 수 있는 충분한 근거가 되 는 경우가 많다 34) 고 하여, 근로조건의 유사성을 교섭단위의 적정성에 33) NLRB v. Purnell's Pride, Inc., 609 F.2d 1153 (5th Cir. 1980). 34) NLRB 1st(1936), Annual Reports, p.117.
20 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 대한 결정요인으로 들고 있다. 초기의 사례들에서도 임금, 근로시간, 기타 의 근로조건이 중요한 결정요인으로 다루어지는 경우가 많다 35). 구체적 인 사안에서 문제로 된 근로자집단들이, 지리적으로도 구분되어 있으며 작업의 종류도 차이가 있음에도 불구하고, 여가 법원 교육시설 등을 공유하고 있음을 이유로 하나의 교섭단위를 구성할 수 있다고 한 초기의 사례도 이러한 입장에 서 있다고 할 수 있다 36). 나아가 NLRB는 연차보 고서에서 임금률뿐만 아니라 임금 지급방법의 동일성까지도 교섭단위의 적정성을 판단하는 데 기초가 될 수 있다고 하고 있다 37). 그러나 근로조건이 이해관계의 공동성을 잘 드러내 주는 요인이긴 하 지만 이를 지배적인 결정요인으로 삼는 데에는 법원의 비판이 있었을 뿐 만 아니라, 실제로 NLRB가 적정교섭단위를 결정함에 있어서 큰 역할을 해왔다고 보기는 어렵다는 지적이 있다. 2) 기능적 통합성 생산기술의 발전으로 생산공정이 계속적이고 기능적으로 통합되어 있 는 사업장이 늘어남에 따라서, 생산라인을 달리하는 다른 근로자들 사이 에서도 하나의 교섭단위를 설정해야 할 필요성이 증가하게 되었다. 즉 사 용자는 라인의 구분에 관계없이 근로조건을 통일적으로 규율할 필요가 있다는 것을 느끼게 되었다. 근로조건에 대한 통일적인 규율의 필요성은 특정한 라인에서 일어나는 근로자들의 단체행동이 다른 라인의 근로자들 에게도 직접적으로 영향을 미친다는 사실로 말미암아 더 커지게 되었다. NLRB가 라인의 구분과 관계없이 공정이 기능적으로 통합되어 있기 때문에 사업장 전체의 근로자에 대해서 하나의 교섭단위를 설정하는 것 도 적정하다는 입장을 취하게 된 것은, 경제적으로 대량생산 체제의 발 전과 함께 종전에 숙련 노동력에 의존하던 작업이 분업에 의해서 세분화 되었기 때문에, 사업장 전체가 서로 다른 부분을 제외하고서는 효과적인 생산체제를 유지할 수 없게 되었다는 점, 즉 종전의 생산이 숙련 노동력 35) Bendix Products Corp.(1936), 1 N.L.R.B. 173. 36) Tennesse Copper Co.(1938), 5 N.L.R.B 768. 37) NLRB 3rd(1938), Annual Report, pp.177~178 ; Pioner Pearl Button Co., 1 N.L.R.B. 837.
제2장 교섭단위 문제 21 에 의존하던 것과는 반대로 미숙련, 반숙련 노동력으로 충당될 수 있게 된 것을 의미한다. 따라서 작업의 특성에 따라서 특수한 이해관계를 갖 는 직종별 교섭단위보다는 특정한 사업장 내에 존재하는 모든 근로자들 을 포괄할 수 있는 사업장 전체를 하나의 교섭단위로 설정하는 경향이 늘어났다. 그러나 NLRB가 작업의 기능적 통합성이라는 결정요인을 언제나 다른 결정요인들보다 중요하게 여기고 있는 것은 아니다. 기능적 통합성이 인 정된다고 하더라도, 다른 결정요인들이 갖는 비중이 큰 경우에는 포괄적 인 교섭단위보다는 다른 결정요인에 의해서 결정되는 보다 작은 범위의 교섭단위를 적정한 것으로 인정하는 경향이 나타났다. 당해 공장 전체의 근로자들을 하나의 교섭단위로 통합하는 이외에, 특정한 근로자들만으로 별도의 세분화된 교섭단위를 구성할 수 있는 가능성을 배제할 수 있을 정 도로 당해 공장의 기능적인 통합성의 정도가 높다고는 할 수 없다 38) 는 근거로 기술자들만으로 구성된 세분화된 교섭단위의 적정성을 인정한 결 정례는 이러한 경향을 보여주는 것이다. 3) 조직적 감독적 구조 지금까지 살펴본 바와 같이, 작업공정의 성질상 복수의 사업장이 기능 적으로 통합되어 있다는 점은 복수의 사업장을 포괄하는 하나의 교섭단 위도 적정하다는 주장의 근거가 될 수 있다. 그렇지만 복수의 사업장에 대해서 하나의 교섭단위를 설정할 수 있다는 근거가 이러한 작업공정의 성질에서만 유래하는 것은 아니다. 복수의 사업장들이 지리적으로 분할되어 있다고 하더라도, 전체적으로 는 동일한 사용자에 의해서 통일적으로 감독, 관리되고 있는 경우에는 복 수의 사업장이 하나의 교섭단위로 통합될 필요성이 크다. 특히 사용자의 입장에서는 동일한 관리에 속하는 근로자들 전체에 대해서 임금, 근로시 간, 기타의 근로조건이 통일적으로 결정되는 것이 바람직할 것이다. 복수의 사업장 전체를 하나의 교섭단위로 설정하여도 적정성이 인정될 수 있었던 것은, 비록 사업장들이 지리적으로 구분되어 있다고 하더라도 38) Warren, S. D.(1963), 144 N.L.R.B 204.
22 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 치 하나의 사업장과 다름없이 통제할 수 있는 경영상의 관리기술의 발 전의 결과라고 할 수 있다. 동일한 사용자가 중앙집중적으로 감독, 관리, 통제할 수 있는 한, 임금, 근로시간, 기타의 근로조건은 통일적으로 결정 마 하는 것이 사용자의 요구인 것이다. 앙집중적으로 관리, 감독되는 경우에 전체 를 포괄하는 하나의 교섭단위에 대해서 이해관계를 갖는 것은 비단 사용 자만이 아니다. 노동조합도 역시 복수의 사업장을 포괄할 수 있는 조직 강화의 노력을 계속하고 있었다. NLRB의 결정에서도 중앙집중적인 감 독 관리라는 결정요인을 활용함에 있어서는, 사용자의 감독구조가 조직 되어 있는지의 여부만을 고려하는 것이 아니라, 노동조합의 조직확대의 가능성까지 고려하고 있다. 그러나 복수의 사업장이 중 4) 근로자들의 인사이동 여러 지역에 흩어져 있는 사업장 사이에서 근로자들의 인사이동의 정 도가 빈번하다면, NLRB가 결정요인의 하나로 다루는 관리 감독상의 통 합성이 크다고 할 수 있을 것이다. 복수의 사업장간에 인사이동이 잦다면 교섭단위의 적정성의 범위는 인사이동이 있는 범위에 포함되는 복수의 사업장 전체를 포괄하는 단위가 될 것이다. 근로자의 인사이동을 교섭단위의 적정성을 판단할 수 있는 결정요인으 파악할 수 있는 이유로는 첫째, 인사이동의 정도가 크다면 함께 일하 는 근로자들 사이에서 이해관계의 공동성의 정도가 클 것이라는 점, 둘째, 인사이동이 빈번하다는 사실은 사업이 서로 기능적으로 결합되어 있고 관리상의 연관성이 높다는 증거가 될 수 있다는 점, 셋째, 인사이동이 행 로 해지는 복수의 사업장을 각각 별개의 교섭단위로 설정한다면 인사이동의 임금, 상급자서열 등의 체계가 상이해지게 되므로, 단체협 약의 총괄적인 관리가 불가능해진다는 점 등을 들 수 있다. 반면에 인사이동이라는 결정요인의 활용에 대한 반대의견이 없는 것은 결과에 따라서 39) 39) Hall, Ridgway M., Jr.(1967), The Appropriate Bargaining Unit : Striking a Balance Between Stable Labor Relations and Employee Free Choice, Western Reserve Law Review 18, p.496.
제2장 교섭단위 문제 23 니 임 아 다. 인사이동의 정도의 결정은 전적으로 사용자에게 위 되어 있는 임의적으로 조작함으로써 근로자들의 교섭단위를 자의적으로 결정하게 하고 효과적으로 조직공격을 할 수 있는 무기가 된 다는 점을 지적하고 있다. 즉 근로자들을 노동조합의 조직활동이 가능한 정도보다 넓은 범위로 인사이동시킴으로써 노동조합의 조직활동에 대해 서는 심각한 저해요인으로 작용하게 될 것이고, 결국 단체교섭에 대한 근로자의 권리를 증진시키려는 국가의 법 정책에도 반하게 되리라는 것 것인데, 사용자가 이를 이다. 5) 단체교섭의 선례와 직종별 교섭단위의 분리 져 왔던 경 적정교섭단위의 결정에 있어서 전통적으로 단체교섭이 행해 험은 중요한 결정요인으로 간주되어 왔다. 단체교섭의 선례는 산업별, 지 역별, 직종별로 존재하고 있었던 단체교섭의 선례이다. 하지만 이 중에서 가장 중요한 것은 특수한 직종에 속하는 근로자들이 사업장 전체를 포괄 하는 교섭단위에서 자신들만의 고유한 이익을 위해서 교섭단위를 분 40) 리하고자 하는 경우이다41). 단체교섭의 선례라는 결정요인의 중요성을 지적하는 대표적인 결정례 m c C C m c 하고 있었던 CIO 계열의 SWOC(Steel Workers' Organizing Committee) 가 새로운 단체협약을 체결하고자 함에 있어서, AFL계의 노동조합인 전 기공노동조합(International Brocherword of Electrical Workers), 현장기 사들의 노동조합(Operating Engineers), 급유기사들의 노동조합(Firemen & Oilers)이 각각 자신의 관할권에 속하는 근로자들에 대해서 별도의 단 로는 A eri an an o. 사건이 있다. A eri an 회사와 단체교섭을 체결 40) Jones D. L.(1960), Self-Determination vs. Stability of Labor Relations, Michigan Law Review 58 pp.313 314. 중요한 요소가 된다고 할 경우에, 면 으 찌 운 라 겨진다. 그렇지만 실제로는 그렇지 않다. 그것은 NLRB가 교섭단위의 결정에 있어서 고려하는 단체교섭의 선례는 당해 사안에서 대표의 문제가 제기되기 얼마 전(immediate past)의 상황에서의 단체교섭을 대상으로 하기 때문에, NLRB의 결정은 오히려 새로이 조직을 확대하기 시작한 CIO 계열의 노동조합이 체결한 단체교섭의 선례를 중시하는 경향이 있었기 때문이다. 41) 단체교섭의 선례가 교섭단위의 적정성을 결정하는 표 적 로는 보다 일 기 노동 동을 전개한 AFL에게 유리한 결정이 되리 고 여
24 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 체교섭을 신청했는데, 회사가 이를 거부하자 세 개의 노동조합이 교섭대 표선거를 신청한 사건이다. 이에 대해서 NLRB는 다음과 같이 결정함으 로써 청구를 기각하였다. 법은 본 위원회에 대해서 단체교섭에 의해서 확립되고 유효한 배타적 협약에 의해서 구현된 적정한 교섭단위를 세분할 수 있는 권한을 부여하 고 있지 않다. 어떠한 적정교섭단위에 있어서도 불만을 갖는 그룹이 항상 존재할 수 있다. 이러한 소규모의 근로자집단에 대해서, 진정한 단체협약 에 의해 확립 유지되고 있는 적정교섭단위를 당해 협약에 의해서 구속을 받는 근로자 다수의사에 반하여 분할하는 것을 허용하는 것은 단체교섭상 의 안정성과 책임을 저해한다. 42) 이러한 결정에서 세워진 입장은 이후의 직종별 교섭단위의 분리신청 사안에 있어서 NLRB 결정의 지배적인 입장이 되었다 43). 이러한 NLRB 의 입장은 근로자가 스스로 선택한 조합을 통해서 단체교섭을 할 수 있는 권리를 보장한다는 단결권 단체교섭권의 규범적인 의미를 약화시킨 것 이기는 하지만, 기존의 교섭단위를 포괄하고 있는 단결체의 교섭력은 제 고시켰기 때문에 Wagner 법의 이상을 적절하게 구현하고 있는 것으로 평가되고 있다. 44) American Can 이론은 산업별 노동조합에게는 유리하고 직종별 노동 조합에게는 불리한 효과를 갖고 있어서 AFL계의 직능별 노동조합은 이 에 크게 반발하였고 법개정운동을 벌이게 되었다. 의회에서도 American Can 이론은 숙련근로자들의 이해관계를 공정하게 대표할 수 있는 권한을 부당하게 제한하는 것이라고 보아 1947년의 법개정시 Section 9 ⑵ 단 서 45) 를 신설해 직종별 교섭단위의 분리를 입법적으로 승인하였다. CIO 42) American Can Co.(1939), 13 N.L.R.B. 1252. 43) Todd-Johnson Dry Docks, Inc.(1940), 18 NLRB 973 (1939); Pacific Tel. & Tel. Co., 23 NLRB 280. 44) 김진웅(1986), 배타적 교섭대표제도에 관한 연구-미국의 단체교섭제도에 관한 연 구의 일환으로, 법학논집 24호, p.245. 45) Section 9 단서의 내용은 다음과 같다. ⑴ 전문직 근로자의 과반수가 찬성하지 않는 한, 그들을 여타의 근로자단위에 포함시 켜서 적정교섭단위로 할 수 없다.
제2장 교섭단위 문제 25 측에서는 이에 대해 반발하자 NLRB는 1948년의 National Tube 사건에 서 동 조항 단서를 다음과 같이 해석하였다. Taft-Hartley법 9 ⑵는 NLRB의 이전의 결정 또는 특정 사용자와의 교섭실적을 유일한 이유로 해서 직종별 교섭단위를 부적정한 것으로 하여 서는 아니 된다는 것뿐이지 그것을 하나의 요인으로서 고려하는 것까지를 금지하는 것은 아니다. 또 당해산업에 있어서의 교섭관행, 종업원들의 직 무와의 관련성하에서 숙련근로자에 의해서 수행되는 직무가 갖는 기본적 인 성질, 숙련기능의 전 생산과정으로의 통합성 등에 의해서 직종별 교섭 단위가 적정하지 못한 것이라고 결정하는 것까지 배제하는 것은 아니다. ( ) 철강산업의 경우는 작업에 있어서의 통합성이 높기 때문에, 교섭단위 의 변경은 임금구조에 큰 영향을 끼친다. 따라서 직종별 교섭단위의 분리 가 인정되어서는 안 된다. 46) 이 결정 이후에 NLRB는 이러한 입장을 철강산업 이외의 다른 산업에 까지 확대적용하였다. 직종별 교섭단위의 분리 신청을 기각하는 근거로, American Can 이론처럼 청구의 목적이 된 직종별 교섭단위를 포괄하는 보다 넓은 범위의 교섭단위에서 단체교섭이 행해져 왔다는 선례를 들기 보다는, 작업공정이 성질상 고도로 통합되어 있다는 점을 들고 있다. 이후 에 NLRB는 이러한 결정을 철강산업 외에 제분, 47) 피혁, 48) 알루미늄 49) 산업에까지 확대하였다. 여기에서 간과해서는 안 될 것은 National Tube 이론이 적용을 확대한 근거는 작업공정의 성질이 고도로 통합되어 있어서 직종별 교섭단위의 분리를 부정한 것이고 사업장 전체를 교섭단위로 하는 단체교섭의 선례 ⑵ 숙련근로자의 과반수가 산업별 교섭단위에서 분리하여 숙련근로자만의 별도의 교 섭단위의 설정을 희망하는 경우에, 이전에 NLRB의 결정에 의해서 그와 다른 어떠 한 교섭단위가 존재하였음을 이유로, 그 교섭단위를 적정하지 못한 것이라고 결정 해서는 안 된다. ⑶ 경비직 근로자에 대해서 경비직 이외의 근로자까지 포함하는 교섭단위에 포함되는 것을 적정한 것으로 결정해서는 안 된다. 46) National Tube Co.(1948), 76 N.L.R.B. 1199. 47) Corn Prods. Refining Co.(1949), 87 N.L.R.B. 187. 48) Weyerhauser Timber Co.(1949), 87 N.L.R.B. 187. 49) Permanente Metals Corp.(1950), 89 N.L.R.B. 804.
26 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 가 있었음을 이유로 삼은 것은 아니지만, 공교롭게도 National Tube 이론 이 확대적용된 산업은 동 이론의 내용처럼 생산방법이 고도로 통합되어 있는 것은 물론이고, 이미 사업장 전체를 단위로 하는 안정적인 단체교섭 의 선례가 존재하고 있었던 분야라는 점이다 50). 하지만 NLRB가 National Tube 이론의 적용범위를 다른 산업분야에까 지 계속 확대시킨 것은 아니다. 1954년의 American Potash사건에서는 다 음에서 보는 바와 같이 교섭단위의 분리에 보다 적극적인 입장을 보여주 고 있다. (National Tube에서의 NLRB의 결정은) 실질적으로 교섭단위를 산업 별로 한정시킴으로써, 산업 전체에 있어서의 직종별 내지는 전문직별 교섭 단위의 분리 가능성을 영구히 배제하는 결과가 되었다. 이러한 결과는 Section 9 ⑵의 입법내용과는 정면으로 모순되는 것으로 생각된다. 따라 서 제반 사정을 고려하여 동 조항의 입법경위를 재검토해야 할 필요성이 있다. ( ) 독립된 대표를 가질 권리는 숙련근로자들이 고도로 통합된 생 산공정에 속하고 기존의 단체교섭의 체제가 산업별로 되어 있는 산업에 종사하고 있다는 이유만으로 부정되어서는 안 된다. 그러므로 산업별 교섭 단위가 적정한 교섭단위라는 추론에 입각해서 직종별 교섭단위의 분리를 부정하는 관행을 확대시켜서는 안 된다. ( ) 당해 숙련근로자 집단이 진 정한 숙련근로자이며, 이들을 대표하고 있는 노동조합이 전통적으로 당해 직종을 대표해 왔던 조합이라면 분리목적은 정당하다고 인정되지 않을 수 없다 51). (따라서 전기공과 발전소의 기사만을 대상으로 하는 직종별 교섭 단위도 적정한 것이다). 이러한 결정으로 직종별 교섭단위의 분리가 인정될 수 있는 길이 열리 게 되었고, 결정의 내용은 산업별 교섭단위에는 불리하지만 직종별 교섭 단위에는 유리한 것으로 여겨졌다. 실제로도 이즈음의 기간 동안에 상당 수의 직종별 교섭단위의 분리가 인정되었다. 52) 그러나 American Potash에서의 NLRB의 결정은, 작업과정의 통합성 50) Abodeely et al., 앞의 책, p.91. 51) American Potash & Chemical Co.(1954), 107 N.L.R.B. 1418. 52) Jones D. L., 앞의 논문, pp.324~325.
제2장 교섭단위 문제 27 이 높은 경우에 교섭단위는 사업장 전체를 포괄하는 것으로 설정되어야 한다는 National Tube 이론을 정면으로 부정한 것이라고 할 수는 없다. 작업과정의 통합성이라는 결정요인의 적용을 전면적으로 배제하는 것은 아니기 때문에, 오히려 National Tube 이론이 적용되어 오던 산업에 대해 서는, 이미 확고하게 정립된 단체교섭의 체제를 파기하는 것은 현명하거 나 가능한 것 으로 여겨지지 않는다고 함으로써, 실질적으로 일정한 산업 에 있어서는 직종별 교섭단위의 분리를 여전히 인정하지 않고 있는 점이 특색이다. 이렇게 NLRB가 일정한 산업에 있어서는 종전의 단체교섭 체제를 그 대로 유지하면서도 그러한 논리를 다른 산업에 확대적용하는 것을 부정 하는 것은 일견 모순된 입장으로 보이지만, AFL과 CIO가 조직확대를 둘 러싸고 첨예하게 이해관계의 대립을 보이는 문제에 대해서 일종의 타협 을 도모한 것이라고 할 수 있을 것이다. 6) 근로자들의 의사 적정교섭단위의 결정에 관한 사례에서는 원칙적으로 일정한 범위의 근 로자들을 대표하고자 하는 노동조합측의 신청이 있고, 이와 상반되는 이 해관계를 갖고 있는 사용자가 노동조합측의 주장에 대해서 반론을 제기 하는 것이 일반적이다. 그렇지만 이면적으로는 복수의 노동조합 사이에 서 서로 조직의 범위에 관해서 경합이 있는 경우에 적정교섭단위의 결정 을 둘러싸고 대립하는 경우도 많다. 이렇게 노동조합 사이에서의 의견대 립이 직접적으로 표출된 경우에 교섭단위의 적정성을 결정하는 기준의 하나로 논의되는 것이 근로자들의 의사이다. 하나의 노동조합이 적정교섭단위의 결정을 청구할 경우에는, NLRB는 그 노동조합의 주장의 당부를 심사한다. 이러한 경우에는 당해 노동조합 이 어느 정도의 범위에 속하는 근로자들에 대해서 배타적인 대표권을 행 사할 것인가의 문제가 논의의 중점이라고 할 수 있을 것이다. 그렇지만 적정교섭단위의 결정이 복수의 노동조합간의 주도권의 다툼과 결부되어 있는 경우에는, 적정교섭단위의 결정은 어느 쪽의 주장이 타당한 것인가 에 대한 심사가 주된 내용이 될 것이다. 53)
28 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 이러한 경우에 양측의 청구가 모두 이유가 있는 경우에는, NLRB는 교 섭단위 청구의 목적이 된 근로자들의 자율적인 의사에 의해서 교섭단위 의 적정성을 결정하고 있다. 앞서 살펴본 단체교섭의 선례라는 결정요인 은 주로 산업별 조합주의를 조직원리로 하고 있는 CIO가 사업장 전체를 포괄하는 넓은 교섭단위를 획득하는 수단으로 활용되었음에 반해서, 근 로자들의 자주적인 선거에 의해서 교섭단위를 결정하는 방식은 주로 직 종별 조합주의의 조직원리를 갖고 있는 AFL이 교섭단위의 분리를 획득 하기 위한 수단으로 이용되었다. 교섭단위를 결정함에 있어 NLRB가 취하는 정책의 취지는 유일무이 ( 唯 一 無 二 )의 최적의 교섭단위를 설정하기보다는 양립할 수 있는 복수의 적정단위 중에서 어떠한 것을 선택하여 그것을 인증(certify)하자는 데 있기 때문에 54) 다양한 결정요인들을 검토한 결과 비중에 있어서 경중을 가리기 힘든 요인들이 서로 균형을 이루어 적정하다고 인정되는 교섭단 위가 복수로 존재할 수 있다면, 최종적인 교섭단위의 획정은 근로자들의 의사에 의해서 결정되는 것이 바람직하다는 것이다. 이러한 의미에서 근 로자들의 의사(실질적으로는 선택)는 교섭단위의 적정성에 대한 결정요 인의 하나가 될 수 있다. 이러한 입장은 일찍이 1937년의 Globe 사건에 잘 나타난다. (다툼이 되는 두 개의 교섭단위가 근거로 삼는) 사정이 전적으로 동일 한 경우에는, (그래서 문제로 되는 두 개의 교섭단위가 다 적정한 것으로 보이는 경우에는) 궁극적인 결정요인은 근로자들이 원하는 교섭단위는 어 떠한 것인가라는 점이다. ( ) 서면에 의한 증거만 보더라도, 서로 전적으 로 상반되는 결론이 내려질 수 있다. 그러므로 본 위원회는 광택작업에 종 사하는 근로자들과 펀치프레스작업에 종사하는 사람들에 대해서 각각 선 거를 실시할 것을 명한다. 또한 나머지의 사업장 전체의 근로자들 -펀치 프레스와 광택작업에 종사하는 근로자들과 사무 감독직 근로자들을 제외 하고- 에 대해서도 마찬가지로 선거를 명한다. ( ) 단체교섭을 위한 적 53) Cox/Bok/Gorman(1977), Cases and Materials on Labor Law, The Foundation Press, Inc., p.316. 54) Winfrey, J. C., 앞의 책, p.61.
제2장 교섭단위 문제 29 정한 교섭단위의 결정은 이러한 선거의 결과에 의존한다. 55) 이 결정에서 지지된 원리는 근로자들의 의사에 따라서 교섭단위의 적 정성이 결정된다는 것으로서, Globe 선거의 원리라고도 불린다. Globe 선 거는 실질적으로 두 가지의 결과를 낳을 수 있다. 첫째로, 적정교섭단위 를 결정하는 최종적인 권한과 책임이 근로자들의 손으로 넘어간다는 점 이다. 이것은 NLRB의 책임의 방기가 아닌가 의문시된다. 둘째로, 자주적 인 결정의 선거는 그 활용 여하에 따라서는 넓은 단위로 조직되어 있는 산업별 교섭단위에서 직종별 교섭단위와 같은 소규모의 교섭단위를 분리 하여 특정한 범위의 근로자들에 대한 조직확대의 계획을 갖고 있는 노동 조합에게 유리한 조건을 제공할 수 있다는 점이다. 이러한 결과는 공장 전체의 근로자들에 대한 교섭단위를 주장하고 있었던 CIO 계열의 노동조 합에게는 불리한 것이었다. 56) Globe 원칙은 앞에서 살펴본 바 있는, 단체교섭의 선례를 중시한 1939 년의 American Can Co. 결정에 의해서 반박된다. NLRB에게는 유효하고 배타적인 단체협약에 의해서 이미 확립, 구체화되어 있는 교섭단위를 분 할할 수 있는 권한이 없다는 것이다. 이에 대해 American Can 결정은 Globe 선거가 갖고 있는 문제점을 정면으로 지적한 것도 아니며, 현존하 는 배타적인 협약이 있다고 하더라도 NLRB는 이와는 다른 교섭단위를 적정하다고 인정할 수 있는 법적인 권한이 있으므로 Globe 선거를 명해 도 무방하다는 소수의견도 있었지만 57), American Can 결정은 Globe 선 거가 적용될 수 있는 공간을 축소시키는 효과를 가져왔다. 그러나 1947년의 Taft-Hartley 법은 Section 9 ⑴에서 전문직 근로자 의 다수가 그러한 교섭단위에 포함되는 것을 원하지 않는다면, Section 9 ⑵에서 청구의 목적이 된 직종별 교섭단위에 속하는 숙련근로자의 다 55) Globe Machine & Stamping Co., 3 N.L.R.B. 294 (1937); City Auto Stamping Co., 3 N.L.R.B. 307(1937)에서도 NLRB는 Globe 사례와 거의 동일한 입장을 취하였다. 56) Globe 선거의 원리가 직종별 조합주의를 취하는 AFL에게 유리할 것이라는 것은 논리 적인 결론이라는 점을 간과해서는 안 될 것이다. 실제로 1939년까지 AFL 계열의 노동 조합이 산업별 교섭단위를 주장한 것은 345건인 반면에, 직종별 교섭단위를 주장한 것 은 176건에 지나지 않는다. 57) Madden 위원장의 견해.
30 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 수가 대표의 분리에 반대하는 투표를 하지 않는다면 교섭단위의 분리를 인정하고 있기 때문에 Globe 선거의 원리가 일정부분 법적 승인을 획득 하게 되었다고 할 수 있다. 이후에 NLRB는 여러 가지의 결정요인들 간에 비중의 차이를 적극적 으로 검토하고 적정한 교섭단위를 결정하기보다는 결정요인들의 비중의 유사성을 지적하고 자주적인 결정의 선거로 쉽게 결론을 내리는 경향이 있었기 때문에, 근로자들의 의사(즉 선거에 의해서 표출된 선호)는 다른 결정요인들을 압도하는 결정요인이 되었다. Globe 원칙은 많은 경우에 확 대적용되었다. Globe 선거가 NLRB의 직무유기이며 기존에 확립된 적정교섭단위의 결정에 관련되어 있는 기준의 중요성을 훼손한다는 주장도 없지 않지만, NLRB에 의한 적정교섭단위의 결정제도의 의의가 노사당사자에 의한 노 사관계의 합리화를 지원한다는 측면도 갖고 있기 때문에, Globe 선거의 이론은 이러한 원리를 구체화하는 NLRB의 실천적인 활동의 일환이라고 보아야 할 것이다. Globe 이론이 입법에 앞서서 독자적인 근거에 따라서 확대, 발전해 왔으며, 결국은 그것이 입법적으로 승인되었고, 다양한 분야 로 응용, 발전하는 일련의 과정은, 노사관계는 기본적으로 당사자들의 상 호동의에 따라야 하고 국가기관은 이것을 확인, 보장할 의무가 있다는 것 을 상징적으로 보여준다고 할 수 있을 것이다. 7) 노동조합의 조직범위 NLRB는 전통적으로 교섭단위의 적정성을 심사함에 있어서, 구체적인 결정례에서 노동조합의 조직범위가 교섭단위의 적정성에 대한 중요한 결 정요인이라고 명언하고 있지는 않았지만, 노동조합의 조직의 관할권에 대해서 크게 배려해 왔다. 1935년의 Wagner법이 근로자들의 단결권에 대한 적극적인 보장을 목 표로 하고 있었고 실제로 노동조합의 조직 자체를 교섭대표의 선거에 유 리하게 설정하는 것은 노동조합의 선거전술 중의 하나였기 때문이다. 그 러나 1947년의 Taft-Hartley법은 단결강제를 제한함으로써 소극적 단결 권도 보호하고 있으며 58), NLRB가 적정교섭단위를 결정함에 있어서는
제2장 교섭단위 문제 31 법에 의해서 보장되고 있는 노동조합에 가입하지 않을 권리를 실행함 에 있어서 최대한의 자유 에 대해서도 배려하지 않으면 안 되었다. 즉 근로자들이 일반적으로 노동조합에 가입하지 않을 수 있는 권리가 보장되는 것과 마찬가지로, 단체교섭 과정에서 그들의 이해관계가 대변 되는 것을 특별히 원하지 않을 경우에는, 어떤 근로자가 특정한 노동조합 의 조직대상에 포함되어 있다는 이유만으로 단체교섭에 있어서도 노동조 합의 관할에 복종해야 한다는 결과를 강제하는 것은 소극적 단결권의 침 해가 될 수 있다는 것이다 59). 따라서 노동조합의 조직의 범위가 지배적 이어서는 안 된다 는 Section 9 ⑸가 신설되었다. 그렇지만 Section 9 ⑸ 문언이 갖고 있는 의미를 최대한도로 살린 다 하더라도, 교섭단위를 결정함에 있어서 노동조합이 조직하고 있는 범위를 지배적인(controlling)' 기준으로 삼는 것을 금지하고 있음에 그 치는 것이다. NLRB의 교섭단위의 결정의 실제를 본다면, 어떠한 기준 이 그 지배적인 비중을 상실한다는 것은 결국 그 기준은 교섭단위의 적 정성을 결정함에 있어서 아무런 기능도 할 수 없게 된다는 것이다. 실제 로도 Section 9 ⑸를 극단적으로 해석하면, NLRB가 적정교섭단위의 결정에 있어서 노동조합의 조직의 범위를 고려해서는 안 된다는 의미로 도 해석될 수 있는 것이다. 하지만 수정법에 부속되어 있는 하원의 보고서는 NLRB는 근로자들 의 조직범위를 고려할 수도 있지만, 이러한 증거가 교섭단위의 결정에서 갖는 비중은 아주 작은 것이어야 하며, 지배적 인 것은 아니어야 한다 60) 는 입장을 취하고 있다. 즉 교섭단위의 적정성을 결정함에 있어서 NLRB 는 자신이 내린 결론의 근거가 될 수 있는 근거로 노동조합의 조직범위가 아닌 결정요인을 적어도 하나는 제시해야 한다는 것이다 61). 역시 NLRB 62) 와 법원 63) 은 법이 개정된 후에도 여전히 노동조합의 조 58) Section 8 ⑶. 59) Taft-Hartley법은 전체적으로 개별적인 교섭이 자연스러운 것이며, 단체교섭보다 우 선한다 는 입장에 서 있다는 인상을 주고 있다고 평가하는 입장도 있다. Mills/Brown (1950), From the Wagner Act to Taft-Hartley, University of Chicago Press, p.515. 60) House of Representatives Report No.245(1948), 80th Congress, 1st Session, 37. 61) Hall, Ridgway M., 앞의 글, p.503.
32 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 직범위를 결정요인의 하나로 다른 결정요인들과 함께 고려될 수 있다는 입장을 취함으로써, 노동조합의 조직에 대해서 고려하던 종전의 입장을 크게 수정하지는 않았고, Section 9 ⑸의 의미를 노동조합이 조직되어 있는 정도에 중점을 두어서는 안 된다는 취지를 규정한 것에 불과하다는 의미로 축소해석하였다. Section 9 ⑸는 지나치게 애매한 controlling이라는 용어를 사용하고 있어서, 이러한 결정요인의 활용이 어느 정도까지 허용되고 어느 정도부터 금지되는 것인지에 대해서 분명한 기준을 제시하지 않고 있다. 그러나 노 동조합의 조직범위가 아닌 별도의 결정요인이 있어야 함을 의미한다는 점 에 대해서는 일반적인 동의가 성립되어 있는 것같다. ( ) NLRB의 결정 을 재심사함에 있어서 본원( 本 院 )은 다음과 같은 의무를 갖고 있다. 첫째 로, NLRB가 선택한 교섭단위의 근거가 되는 결정요인을 찾아낼 수 있을 것인지를 조사해야 한다. 둘째로, 결정을 내림에 있어서 재량권을 부여한 규정이나 NLRB의 다른 결정의 배경으로 보아, NLRB가 자신이 내린 결 론이 근거 없는 자의적인 결정이라는 인상을 불식시키고 노동조합의 조직 범위 를 결정의 제일차적인 기초로 삼고 있다는 반론을 부정할 수 있을 정 도로 본질적인 사항에 대해서 고려하고 있었다는 것을 입증할 수 있는지 에 대해서도 조사하여야 한다. 64) 이러한 법원의 입장은 NLRB가 노동조합의 조직범위에 대해서 고려해 야 할 기준에 대해서 일응의 기준을 제시해 주고 있기는 하지만, 완전한 해석기준을 제시하고 있다고 하기는 어렵다. 어떤 경우에 NLRB가 노동 조합의 조직범위에 지배적인 비중을 두었다고 할 수 있는지를 일률적으 로 결정하는 것은 불가능에 가까운 일이다. 실제로도 법원이 노동조합의 조직범위라는 결정요인을 활용한 NLRB의 결정을 지지한 예도 있으며, 부정한 예도 있다. NLRB가 노동조합의 조직범위를 지배적인 결정요인으로 삼았다 는 것 62) Thalhimer Bros, Inc.(1949), 83 N.L.R.B.664. 63) General Instrument Corp. v. NLRB, 319 F.2d 420 (4th Cir. 1963); Foreman & Clark v. NLRB, 215 F.2d 396 (9th Cir. 1954). 64) Adams Drug Co., 414 F.2d 1194 (D.C. Cir. 1969).
제2장 교섭단위 문제 33 을 이유로 하는 사용자의 항소사건에서, 법원이 NLRB의 결정은, 문제 독 율 로 된 상점이 관리,감 상의 자 성을 갖고 있으며, 단일한 상점을 대상 으로 설정된 교섭단위가 적정하다는 추정을 부정할 수 있을 만한 인사이 었 동도 없 다는 점을 동시에 지적하고 있기 때문에, 항소인이 주장하는 바 배 와 같이 NLRB가 노동조합의 조직범위를 지 적인 결정요인을 적용한 것이라고 할 수 없다 고 하여 NLRB의 결정을 지지한 사례도65) 있다. 배 반면에, NLRB가 노동조합의 조직범위를 지 적인 결정요인으로 삼았 음을 들어서 NLRB의 결정을 부인한 사례도 있다. 당해 사건에 있어서 NLRB의 결정이 유사한 다른 사안에 비해서 일관 성을 결여하고 있으며 동일한 사업장에서 두 개의 분리된 교섭단위를 인 정할 수 있을 정도로 사정이 변화하였다는 점에 대해서 설시하고 있지도 않기 때문에, ( ) 제출된 자료만으로 판단한다면, NLRB가 노동조합의 조직범위를 결정의 지배적인 결정요인으로 삼았다고 할 수밖에 없다.66 결론적으로 NLRB는 자신이 내린 결론의 권위가 유지되게 하려면 관 ) 련된 결정요인들의 상대적인 비중에 대해서 명확하게 설시하는 것이 바 람직할 것이다. 만일 그렇게 하지 않는다면, 비록 애매한 규정이기는 하 더라도 Section 9 ⑸라는 명문의 규정이 존재하는 한, 결정은 Section 9 ⑸에 따라서 파기될 위험이 있기 때문이다. 3. 종합적 고찰 가. 유연성과 일관성 켜 온 기준들은 각각 NLRB가 적정교섭단위의 결정 사안에서 발전시 65) Lerner Stores Corp., 506 F.2d 706 (9th Cir. 1974). 66) May Department Stores Co., 454 F.2d 148 (9th Cir. 1972). NLRB가 유일하게 정당한(right) 교섭단위를 결정해야 하는 것이 아니라 주어진 상황하에서 제일 적정한 교섭단위를 결정하면 족하기 때문에, 왜 결정된 바와 같은 교섭단위를 승인했는가를 반드시 설명해야 하는 것은 아니라는 이유를 들어서 NLRB의 결정을 지지한 소수의견도 있었다. 이 사안에서,
34 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 별도의 근거에서 교섭단위의 적정성의 기초가 된다. 그럼에도 불구하고 어떠한 것이나 궁극적으로는 근로자들의 권리보장과 노사관계의 안정성 과 조화 있는 발전을 목표로 하고 있다는 점에서 공통성을 갖고 있음은 물론이다. NLRB가 적정교섭단위의 결정에 있어서 취한 입장을 대략 한 마디로 요약한다면, 이해관계의 공동성을 갖는 근로자들을 포함시킬 수 있는 방침을 유지하려고 노력하는 것이라고 할 수 있다. 이해관계의 공동성은 지리적 근접성, 근로조건이나 작업기술의 유사성 과 같은 요인들에 의해서 결정된다. 한편으로 이해관계의 공동성에서 차 이가 있는 근로자집단들 사이에서 인사이동이 빈번하거나 작업공정의 성 격이 고도의 통합성을 띠고 있다면, 두 종류의 집단들은 상호의존성이 높 아질 것이고 보통은 하나의 교섭단위를 구성할 수도 있을 것이다. 또한 단체교섭이 원만하고 성공적으로 행해지고 있다면, 여기에 포함되어 있 는 소수의 근로자집단들이 별도로 단체교섭을 행하고자 주장하는 경우에 도 그러한 분리를 부정할 수 있는 근거가 될 수 있을 것이다. 반면에 넓은 범위의 근로자들을 포괄하는 기존의 교섭단위가 적절하게 교섭단위 내에 포함되어 있는 근로자들의 이해관계를 대변하지 못하고 있다면, 특수한 집단의 근로자들에게 선거를 통해서 교섭단위를 분리시킬 수 있는 방법 도 보장되어야 한다 67). 하지만 이러한 일반화는 지나치게 도식적인 것이다. 산업분야별로 단 체교섭의 구조가 다양할 수밖에 없다는 것도 그 이유 중의 하나이다. 사 업장이 여러 지역에 분산되어 있는 산업의 예로 체인소매기업과 보험회 사 등을 드는 것이 보통이다. 하지만 보험산업의 경우에는 노동조합의 조 직이 통일되어 있는 반면에, 체인소매기업의 경우에는 다양한 조직원리 에 입각하여 여러 가지의 노동조합이 서로 조직의 확대를 둘러싸고 경합 하고 있다. 따라서 지역적인 분산이 특징인 산업들에서조차도 일관된 기 준이 설정되기 곤란한 것이다. 하물며 산업별 조합주의에 입각한 조직노 동자가 다수이고 소수의 숙련근로자들이 서로 대립하고 있는 제조업체의 경우에는 양상이 사뭇 다를 수밖에 없다. 따라서 산업종류별로 단체교섭 의 구조를 개별적으로 고찰해야 할 필요성도 있다 68). 67) Hall, Ridgway M., 앞의 책, pp.538~537.
제2장 교섭단위 문제 35 교섭단위의 결정에 관한 기준을 활용함에 있어서 일관성을 고수할 수 만 없는 이유가 산업 성격상의 차별성에서만 생기는 것은 아니다. 교섭단 위의 결정은 결국 배타적 교섭대표제와 결합되기 때문에, 결정 이후의 노 사관계에 뿐만 아니라, 노동조합 사이에서의 조직의 주도권을 둘러싼 갈 등에 직접적으로 영향을 미친다. 이것은 부당노동행위 구제신청의 사건 이 기본적으로는 사용자의 반조합적인 행위의 배제를 통해서 대등한 노 사관계의 실현을 목적으로 하고 있기 때문에, 노사간의 대립이나 근로자 에게 보장된 권리의 규범적인 해석에 대한 분쟁이 전면에 등장하는 것과 는 대조적이다. 특히 단체교섭의 선례나 일정한 범위의 근로자들의 자주적인 결정의 선거를 통해서 나타나는 근로자들의 선호도와 같은 결정요인의 비중이 큰 사안에서는 노동조합간의 갈등이 전면에 부각되는 경향마저 있다. 교섭단위의 결정에 있어서 NLRB가 활용하는 기준과 그 해석이 일관 성을 보여준다기보다는 구체적 타당성을 도모하여 탄력적으로 적용되는 것은 불가피한 일이라고 할 수 있을 것이다. 문제는 구체적인 타당성을 도모하기 위한 NLRB의 유연성 있는 태도를 통해서, 문제로 된 사안에 있어서 뿐만 아니라 그 당시의 노사관계 전반에 대해서 국가의 정책이 관 철되는 것이고, 교섭단위의 적정성을 결정하는 기준들은 그러한 국가정 책의 표현에 지나지 않는다는 점이다 69). 따라서 국가의 노사관계정책의 맥락에서 파악하지 않는다면 구체적인 결정요인들이 어떠한 의미를 지니고 있는지 파악하기 곤란할 것이다. 국 가는 NLRB의 결정을 통해서 노사간의 교섭력의 대등성을 확보하고자 하는 것이지만, 그 배경에는 이렇게 확보된 노사간의 균형이 경제에 대해 서 일정한 영향을 주리라는 믿음이 깔려 있는 것이라고 할 수 있다. 68) Lipsky/Donn(1987), Collective Bargaining in American Industry, Lexington Books. 69) NLRB의 교섭단위의 결정요인들은, 교섭단위에서 선거가 행해지는 경우에 노동조합에 게 유리하게 할 것인가 아니면 사용자에게 유리하게 할 것인가 하는 정책적인 선호도 에 따라서 동요하고 있어서, 미국의 대니카라과 정책처럼 기본적으로는 조작되고 있는 것이라고 보는 견해도 있다. Murphy, William P.(1987), Establishment and Disestablishment of Union Representation, in C. Morris(ed.). American Labor Policy, The Bureau of National Affairs, Inc., p.65.
36 복수노조 교섭창구 단일화하에서의 관련 법적 문제 연구 나. NLRB의 교섭단위 정책의 변화 1) Wagner법 시대의 교섭단위의 통합화 정책 근로자들의 단결행동을 형사상의 범죄(conspiracy)로 보았던 시민법적 인 접근이나 자유로운 노동력의 거래관계를 저해하는 독점행위로 보았던 상법적인 접근과는 달리, Wagner법은 그것을 근로조건에서 유리한 조건 을 확보하기 위한 권리로 보는 노동법적인 접근의 원형을 이루었다. 단체 교섭은 명백하게 근로자들의 지위 향상뿐만 아니라 노사관계의 안정을 통한 산업평화를 위해서 불가결한 제도로서 합법적인 것으로 평가되게 되었다7. 0) NLRB는 교섭단위의 결정권한을 통해서 단결권과 단체교섭권의 의미 갖게 되었다. Wagner법의 초기단계에서 NLRB는 근로자들의 단결력과 단체교섭권을 강화하여 근로자들이 사용 자와 대등한 교섭상의 지위를 확보할 수 있는 수단을 마련함으로써, 소비 대중으로서의 근로자들의 구매력을 증진시키고 나아가서는 경제의 발전 을 기대한 것이었다. NLRB는 가능하면 근로자들의 조직력과 교섭력을 강화하려는 입장에 서서 교섭단위를 결정하려고 하였다. 초기 NLRB의 중점적인 정책과제가 아직 자주적인 노동조합의 조직이 충분히 뿌리내리 지 못했던 산업분야에 광범위하게 존재하고 있었던 회사조합의 배제에 있었던 것도 이러한 맥락에서 파악할 수 있을 것이다. 이 시기의 교섭단위정책은 기본적으로는 단결은 클수록 강하다 는 조 직의 기본원리에 입각해서 운영되었다고 할 수 있을 것이다. 따라서 직종 내용을 구체화할 수 있는 권한을 별 노동조합주의와 산업별 노동조합주의가 대립하는 사안에서는, 대체적 포괄적인 산업별 교섭단위의 적정성의 기초가 될 수 있는 결정 요인에 상대적으로 큰 비중을 둠으로써 가능하면 많은 근로자들이 포함 되는 교섭단위를 적정하다고 인정하였다7. Wagner법 초기에 근로자들 의 자주적인 의사를 존중한다는 견지에서 채택된 Globe 선거의 이론이 으로 보다 1) 70) Katz, Harry C.(2004), Thomas A. Kochan, An Introduction to Collective Barg- aining and Industrial Relations, Irwin, pp.72 77. 71) Jones, D. L., 앞의 책, p.313, 315.