발간등록번호 최 종 보 고 2009-09 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 2009 연 구 기 관 :한국여성정책연구원 연구책임자 :이 미 정 (한국여성정책연구원 연구위원) 공동연구자 :변 화 순 (한국여성정책연구원 선임연구위원) 윤 덕 경 (한국여성정책연구원 연구위원) 김 영 택 (한국여성정책연구원 연구위원) 박 선 주 (한국여성정책연구원 연구보조원)
본 보고서는 한국여성정책연구원이 여성부의 연구용역 의뢰를 받아 수행한 연구 의 결과입니다.보고서의 내용은 전적으로 연구진의 의견이며 여성부의 공식적인 입장이 아님을 밝혀둡니다.
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요 약 1. 서론 연구의 목적 및 필요성 -2004년 성매매특별법이 국회에서 만장일치로 통과었으나,이 법의 집행에 대 해서는 여전히 논란이 제기되고 있음.인신매매를 근절하고 성매매를 축소시 키는데 기여하였음에도 성매매를 필요악으로 인식하는 입장에서는 국외 성 매매 합법화 정책을 들어 성매매특별법을 반대함. -그러나 최근 선진국들에서는 성구매자에 대한 강력한 처벌을 통해 성매매를 축소시키고자 하는 정책을 주로 사용함.그 이유는 세계화 과정에서 성적착 취를 목적으로 빈곤국의 여성이 부유한 국가로 인신매매되는 상황이 확산되 고 있기 때문임.즉,성매매는 권력,인권의 문제와 맞물려 있어서 남성이 여 성과 아동의 성을 사고 착취하는 한 남녀간 평등을 달성될 수 없다는 인식이 있음.또한 성매매가 합법화된 국가들에서도 성매매를 매개로 한 조직범죄, 불법성매매업소 확산,인신매매,성매매여성인권침해 등이 심각한 사회문제 로 다뤄지고 있는 실정임. -2004년 성매매특별법은 서구 여러나라의 성매매방지 정책의 흐름에 맞을 뿐 만 아니라 선진화와 세계화를 추구하는 현정부의 정책과도 일치하고 있음. 향후 성매매 방지정책을 보다 실효성있게 추진하기 위해서는 변화된 환경에 효과적으로 대응하기 위한 전략적 정책방향 수립이 요구됨. -다양한 형태의 신 변종 성매매업소의 등장,인터넷을 통한 성매매알선이 확 산되는 상황에서 향후 우리 사회가 선진국 수준의 성매매방지법 및 정책을 추진하기 위해서는 중점추진과제를 중심으로 성매매방지 전략적 방향을 모 색할 필요가 있음. i
연구방법 -문헌연구 및 기사검색(성매매방지정책의 성과와 문제점,정책환경의 변화,외 국의 성매매정책 동향 등) -통계자료(경찰청의 성매매 단속 현황,법무부의 불법수익 몰수 추징현황등) -자문회의(탈성매매지원 현장 활동가,수사기관 종사자,전문가 등을 통해 성 매수자,성매매알선업자,성매매여성,성매매청소년 등의 성매매현황과 변형 된 선불금 현황,피해자 지원제도의 문제점 등 자문요청) 2. 성매매 정책의 성과와 한계 국제적 맥락에서 본 한국의 성매매 정책 -주요 선진국의 성매매 정책은 1999년 스웨덴의 성구매자 처벌법 의 영향 이 후,성구매자 처벌 및 성매매 여성의 인권보호와 탈성매매 지원을 중심으로 이루어짐.2004년도 한국의 성매매특별법과 그에 따른 일련의 정책은 성산업 축소에 적극적인 선진국의 성매매 정책 흐름과 일치하고 있고,성매매 축소 를 위한 한국 정부의 노력은 국제적으로 높이 평가되고 있음. 성매매 정책의 성과 -성매매특별법 이후 성매매 사범에 대한 단속이 강화됨.성매매집결지 단속으 로 특별법 이전 5,700여개에 이르던 성매매업소는 05년도에 2,600여개로,성 매매여성은 약 1,700명에서 약 1,000명 가량으로 감소함.또한 2004년에 비 해 2008년에 성매매사범 검거인원이 16,947명에서 48,735명으로 약 3배 가량 증가하였고,특히 성매매알선업자와 성구매 남성에게 단속이 집중됨. ii
-2006년부터 성매매알선업자가 취득한 성매매불법수익에 대한 몰수 추징 성 과가 나타남.2009년 8월까지의 성매매불법수익 환수금액은 불법수익 전체 환수금액의 27.7%에 달함.그동안 성매매알선업자에 대한 가벼운 처벌은 성 매매알선업을 중단시킬 유인이 되지 못했으나,성매매로 인한 불법수익 환수 는 성매매 축소에 효과적일 것으로 기대됨. -성매매 피해여성 보호정책이 마련됨.채권무효관련조항등으로 성매매여성은 업주의 지배와 통제를 덜 받게 되었고,탈성매매와 관련된 전달체계 및 보호 자활지원프로그램이 성매매여성의 탈성매매를 지원함. 3. 성매매 정책의 역사와 선진국의 최근 동향 우리나라 성매매정책의 역사 -오늘날 집결지 성매매나 유흥업소를 매개로 하는 겸업형 성매매의 토대는 일 제 식민지 통치과정에서 생겨난 부산물임.일본이 조선을 식민지로 삼는 과 정에서 일본군의 성매매 수요가 증가,일본식 공창제가 한반도에 확대됨.중 일전쟁(1937)이후 군위안부 제도가 한반도에 도입,일본군 주둔지 유곽이 점차 위안소로 전환됨. -해방이후 일제의 공창제는 폐지되었으나 미군의 한국주둔과 한국전쟁으로 인한 가난은 국내에 사창을 확산시키는 계기가 되었음. -역대 정권에서는 성매매를 불법화하면서도 동시에 방조 확대시켜 왔음.60년 대 윤락행위등방지법 이 제정되었으나 기존 성매매지역을 특정지역으로 설 정하여 성매매행위를 묵인하였고,70년대는 성매매를 불법화하면서도 외국 인대상의 성매매를 은밀하게 권장하였음.80년대에는 퇴폐 향락업소의 증가 와 함께 성매매가 확산됨. iii
선진국의 성매매 최근 정책 동향 -성매매정책은 금지주의,비범죄주의,합법적 규제주의로 접근됨. -합법적 규제주의는 정부가 규제하는 영역 내에서 성매매 합법화시킴.독일, 네덜란드,호주,미국 네바다 주가 대표적.합법화를 통해 성매매여성이 복지 체계 내의 서비스를 받을 수 있도록 하고,정부규제를 통해 질병과 폭력으로 부터 성매매 여성을 보호하겠다는 입장. -최근 성매매 금지주의와 비범죄주의 국가들에서 성구매자 처벌을 강화하는 경향을 보임.스웨덴,노르웨이,핀란드가 대표적.스웨덴의 경우,성구매자를 압박하여 성매매를 근절시키고자 함.성판매 행위는 비범죄이나,성구매,알 선행위,성매매업소 유지행위는 범죄.성매매를 남녀평등의 문제로 접근하며, 성매매를 여성과 아동에 대한 남성의 폭력과 착취로 보는 입장. -스웨덴은 1999년 성구매 불법화 및 성판매 비범죄화에 관한 법을 비롯,2002 년 추가법안을 마련함.일련의 법을 통해 성매매피해여성을 지원하는 한편, 성구매자와 성매매알선자를 추적,처벌하는 정부의 능력을 강화시킴.성구매 자 처벌을 통해 성매매 여성의 수 감소,성매수자 수 감소 등의 긍정적인 성 과가 나타났고 이는 노르웨이,핀란드 등 주변 국가들이 스웨덴과 유사한 법 안을 마련하는 계기로 작동함. -스코틀랜드 역시 성구매에 대해 적극적으로 대처함으로써 성매매를 축소시 키고자 함.거리에서 성구매자를 범법자로 규정하고,성구매를 시도하는 사 람이 사용한 자동차를 몰수할 수 있도록 함(불법행위에 사용된 재산몰수요청 에 근거).잉글랜드와 웨일즈에서도 성구매 탐색행위를 범죄행위로 규정,성 구매자의 이름과 형을 대중에게 공표함.미국은 성매매와 성매매알선,성매 매업소 유지 반대하며,성매매업소 및 알선업자를 기소,조사하기 위한 예산 이 하원에서 통과됨. -성구매를 합법적으로 규제하고 한 호주,네덜란드,미국의 네바다 주에서는 합 법화 정책의 실패가 주로 보고됨.저렴한 비용으로 성매매업소를 운영하기 위한 iv
알선업자들의 인신매매는 그치지 않고 있으며,합법화가 오히려 아동성매매를 증가시킴.독일과 네덜란드는 기존의 합법화 성매매법을 폐지하려고 검토 중. 4. 성매매 불법수익 환수 강화 방안 성매매특별법 이후 성매매알선업자 처벌 현황 -성매매특별법 이후 성매매 알선행위에 대한 형량은 윤락행위방지법에 비해 강화되고,성매매방지법에 근거한 판결문도 대폭 증가함. -그러나 성매매알선행위로 인해 실형이 선고된 경우는 소수에 불과하고,대다 수 판결은 벌금형과 집행유예에 그치고 있음.성매매알선행위에 따른 막대한 수익 창출에 비해 처벌은 매우 미약한 수준어서,처벌효과를 기대하기 어려 움.성매매알선업자의 불법수익을 차단시킬 수 있는 몰수 추징은 실제로 성 매매알선행위 감축을 유도하는 대응책이 될 것임. -현재,성매매불법수익에 대해 몰수 추징을 적용하고 있으나,성매매업주들이 차명 계좌를 이용하기 때문에 관련 계좌 발견이 어렵다는 점이 범죄수익 환 수에 장애물로 작용함. 성매매알선업자에 대한 효과적 대응 -성매매알선업 단속을 체계적으로 하기 위해서는 성매매전담 수사기관 설치 가 필요함.성매매알선업 단속 수사의 중요성에 대한 경찰조직의 인식 및 자원(인원,장비,예산 등)의 투입이 없다면 성매매알선업 단속은 현실적으로 한계가 있음.성매매알선행위 불법수익에 따른 몰수 추징금이 성매매수사 및 예방활동에 투입되도록 하여,수사기관이 중장기 계획을 갖고 성매매알선 근 절에 대응하도록 해야 할 것임. v
4. 청소년성매매 방지 및 보호강화 방안 관련 법 체계 정비 및 강화 -청소년성매매 알선자,성매수자에 대한 처벌강화와 성매수 초범자에 대한 교 육 필요 -그루밍제도의 활성화를 위한 전문적,구체적 방안 필요 피해 청소년을 위한 보호대책 강화 -청소년성매매 담당부서의 재설정 문제와 관련하여 두가지 안을 제시함.먼저, 기존의 청소년성매매의 문제를 성매매 로 보고, 여성부 에서 통합관리하는 안이 있음.이 경우 성매매 우려가 있는 청소년을 청소년성매매의 범위로 봄 으로써 해당 청소년들에게 낙인을 찍는 문제가 있음.또 하나는,보건복지가 족부에서 관할하는 청소년지원기관들에서 구성원 중 청소년성매매의 경험이 있는 사람은 여성부 관할로 넘기도록 하는 유연한 시스템을 만들어 이원적으 로 운영하는 것임.이것은 현재 시스템을 그대로 두고 청소년지원기관의 감 수성을 높여가도록 하는 방법인데,여전히 청소년성매매를 꺼리거나 주변화 하는 문제가 남게 됨. -성매매재발방지 및 사회복귀를 위한 직업기술 훈련기회 제공을 위해서는 성 매수 대상청소년을 처벌하는 것은 바람직하지 않으며,성매매청소년들에 대 한 다양한 형태의 보호처분을 활성화하여 청소년들이 성매매를 상습적으로 하지 않도록 선도보호를 강화해야 할 것임.또한 학교를 다니지 않는 청소년 에 대한 직업기술훈련을 제공해야 함. vi
청소년성매매 예방정책 확대 -빈곤가정에 대한 사회복지서비스 확대가 필요하며,가출청소년들에 대한 청 소년쉼터나 보호시설을 보다 많이 제공해야 함.인터넷 운영자 규제 등 인터 넷 정화기능 확대가 필요함. 5. 주택가 성매매 대책 방안 주택가 성매매 현황 -주택가 성매매는 성매매특별법 이후 해체된 집창촌 업주와 성매매 여성들이 연결되어,도심 주택가 또는 주택가에 근접한 상가지역에 침투한 변형된 성 매매 한 형태임.학원,역술원,주방가구 판매점 등의 간판을 내걸고 주택가에 서 성매매 알선행위를 하거나,주택 근접 상가지역에서는 대딸방, 키스방, 페티시방, 퇴폐 스크린 골프장 등에서 성매매 행위가 이루어지고 있음. 문제점 -주택가에 침투한 성매매는 청소년의 성적호기심을 자극하여 청소년 탈선에 직접적인 악영향을 줄 수 있음.또한 주택가에 숨어들어간 형태여서 경찰의 성매매 단속을 어렵게 하는 문제가 있음(오피스텔 성매매업소의 경우 카드키 로 인해 경찰의 급습 불가능,간판 위장,점조직 형태 운영 등). 정책방안 -청소년 보호를 위해 도시계획조례(제 31조 2항)를 엄중 시행하고 위반시 강 력한 법적 제재가 있어야 함.주거지 및 학교주변에 불건전 숙박 및 위락시설 vii
건축을 제한하고,퇴폐영업으로의 전환이 용이한 안마시술소,스크린골프장, 노래방 등에 대한 경찰의 관리 및 감독을 강화해야 함. -주택가 신종성매매 제보자 포상 방안을 마련하고,제보와 더불어 주택가 성 매매위험지역을 선별,수시 점검이 필요함. 6. 변형된 형태의 선불금 지속 및 대응방안 선불금 거래 현황 -성매매특별법이 시행된 이후 성매매여성들울 위한 선불금 무효화라는 판결 이 나왔음에도 불구하고 여전히 선불금은 지속되고 있음. -다시함께센터를 방문한 내방자의 수 중 연도별 선불금을 받은 성매매 피해 여성 분포를 살펴보면,2004년 446명이며 2005년에는 236명,2006년과 2007 년에는 155명임. -2004-2007년 동안 다시함께센터를 방문한 내방자의 수 중 선불금 금액구간으 로 나누어 성매매 피해 여성의 분포를 살펴보면,1000만원 이하가 35%, 1001-2000만원 구간인 경우 20%,2001-3000만원 인 구간인 경우 10%, 3001-4000만원인 구간인 경우 3%,4001-5000만 원인 구간인 경우 2%, 5001-6000만원인 구간인 경우 1% 순으로 나타나고 있음. 변형된 형태의 선불금 지속 현황 및 문제점 -선불금 무효화 법적 제도를 피하기 위하여 성매매업주들은 다양한 방법을 활 용하고 있음.선불금을 단순히 개인 간의 대여금으로 보이기 위하여 사채업 자를 끌어들이는 방법으로 변화하고 있음.사채업자는 통상적으로 성매매업 자와 관련이 되어 있지만 법적으로 증명하기 어려워 무협의 처분 및 기소 viii
유예와 중지 등의 판결에 그치는 경우가 대부분임. -선불금 무효화 법망을 피하기 위하여 한 업소에서 많은 선불금을 주지 않고 여러 업소에서 나누어 지급되고 있음.선불금을 돈으로 주기 보다는 사채업 자뿐만 아니라 옷,화장품,홀복,세탁소,미용실,약 등의 제공업자와 연계 시켜주고 제공업자는 성매매 피해 여성들에게 비싸게 팔음.이는 결국 성매 매 피해 여성의 선불금 외에 채무 금액이 증대됨.지각비 및 결근비 등은 선 불금 외에 채무로 증대됨. 변형된 형태의 선불금에 대한 법적 대응 -성매매 업주가 교묘히 법망을 피해가는 것이 문제이기 때문에 수사기관이 사 채업자와 성매매업주간의 관계에 관하여 법정에서 효력 있는 증거를 확보하 기 위하여 더욱 더 철저한 조사가 이루어져야 함. -선불금 외의 과외빚(옷,화장품,홀복,세탁소,미용실,약,지각비 및 결근비) 에 대하여서도 선불금의 무효화 처리와 같이 고발 시 무효화 처리 되도록 함. 일정기간 외상이 지속되었을 경우 성매매 피해 여성들은 채권자들에게 지급 할 의무가 없게끔 함. -고발 시 성매매와 관련된 증거 확보 방법,신체적 및 정신적 손해에 따른 손 해배상청구소송 방법 및 절차,선불금과 연계되어 성매매업주가 성매매 피해 여성에게 부당한 이득을 취하였을 시 부당이득반환청구소송 방법 및 절차, 성매매 업주의 민사소송에 대한 지급명령신청에 따른 법적대응 방법 및 절차 등과 관련된 사실을 성매매 피해 여성들에게 교육하는 것이 효과적인 지원 및 보호 방안이 될 것임. -법률지원 뿐만 아니라 성매매업주의 협박이나 위협을 방지하기 위해서는 성매 매 피해 여성들을 위하여 설립된 자활지원 센터의 도움이 필요함.따라서 정부 는 성매매방지 및 성매매 자활지원 센터에게 좀 더 적극적인 지원이 시급함. ix
-사회안전망 지원 차원에서 긴급 금융구제 방안도 성매매 피해 여성을 위한 효과적인 지원 및 보호 방안이 될 수 있음.특히 거주지 관련 특별구제 금융 방안이 시급하다고 지적되고 있음. 7. 성구매 방지 및 성구매 교육 강화 방안 성구매자에 대한 처분의 한계 개선 -초범대상으로 1일 8시간의 교육을 실시하는 존스쿨 교육이 성구매자의 재범 을 방지하고 사회적으로 성매매를 근절하는 효과를 거두기 어렵다는 연구결 과들을 미루어볼 때,교육 시간의 확대,교육 내용의 조정 등 성구매자(성매매 사범 중 53.7% 차지)에 대한 실효성 있는 재범방지프로그램 개발이 요구됨. -현 정책은 성매매자(성구매자,성판매자)에 대한 기소유예 처분 비율은 매우 높은 편임에도 불구하고,기소유예 후 재범방지를 위한 보충적 프로그램이 제도화되어 있지 않다는 한계가 있음.그러나 기소유예된 성판매자에 대한 교육이나 지원 제도가 없는 바,단순 성판매자에 대한 기소유예 후 교육 및 지원 프로그램도 마련될 필요 있음. 성구매자에 대한 처벌 수위 강화 -처벌법상 성구매자에 대한 처벌 조항이 실효성을 갖고 집행되는 것은 과거에 비해 나아졌으나 성구매자들에 대한 처벌 수위가 현저히 낮음.성구매자의 경우 성매매사범으로 입건되더라도 성구매자가 부인하여 무혐의처분에 그치 거나,인정하면 기소유예처분에 그치는 경우가 대부분임.설사 법원에 기소가 되더라도 100만원 이하(성매매방지법 시행 후 평균 70만원)의 벌금형만이 부 x
과되고 있는 실정임.따라서 성구매자들에 대한 검사들의 구형이나 법원의 선고형이 강화되어 성구매행위 자체가 약자에 대한 폭력으로 진정 범죄행위 라는 인식을 갖게 해야 함.특히 상습적인 성구매에 있어서는 처벌 수위를 보 다 높임으로써 일반예방효과를 증진시켜야 함. 해외원정 성구매자 처벌에 대한 국제적 공조 강화 -성매매방지법 시행 이후 몇 차례의 단속으로 인한 안전한 성구매를 할 수 없 게 된 성구매자층이 상대적으로 단속이 덜하거나 법적 체계가 미비한 외국에 서 성구매를 하는 경우가 눈에 띄게 늘어남.따라서 성구매자에 대한 처벌에 있어서 국제적 공조를 더욱 강화해야할 필요 있음. 존스쿨 프로그램 개선 방안 -존스쿨 교육의 집행기관으로 보호관찰소가 아닌 전문기관의 설치 필요.존스 쿨 교육을 실효적으로 운영하고 점검,사후관리까지 총괄적으로 실시할 독립 적인 기구를 설치할 필요가 있으며 성구매자들의 섹스중독이나 의식과 문화 를 조사하고 연구할 연구기관이 마련되어야 함. -프로그램 전문인력 육성이 필요함.교육 프로그램의 효과에 영향을 미치는 중요한 요소 중 하나는 프로그램을 진행하는 지도자나 강사의 전문성과 교육 능력임.현행 보호관찰소에서 시행하고 있는 성매매 사범에 대한 수강명령 프로그램과 성구매자 재범방지 교육을 실시하는 기관들이 제기하는 문제는 프로그램을 진행할 전문 강사의 부족하다는 것임.특히 지역사회에 전문 자 원이 풍족하지 않은 지방의 경우 그 고충은 더 큰 상황임. -교육시간의 증대가 필요함.존스쿨은 징벌적 성격을 지녀야 된다고 생각하는 데 현행 존스쿨은 하루 8시간의 교육에 그치고 있어 벌금형의 대체 징벌로 효과성에 의문이 따름.따라서 교육기간을 늘려야 하며 교육 기간은 5일(1일8 xi
시간,총40시간)이 적당할 것으로 보임.현재의 하루교육으로는 대상자들이 회사나 가정 등에 개인적 사유를 들고 교육에 임하고 있으나 강제적으로 교 육을 받을 수 있도록 장치가 강화되어야 할 것임. -프로그램 집행 예산을 증액해야 함.프로그램 개발 및 운영 재원의 확보와 관련해서는,성구매자 교육에서 교육 대상자들에게 관련 비용을 부담시키는 방안이 필요함.이는 자신들의 책임으로 인해 파생된 원인에 대해 그 비용을 부담시키는 것으로,외국에서도 사용하고 있는 방안임. -교육과정이 체계적으로 운영되기 위해서는 교육과정에 참여하는 기관 단체 들 간의 원만한 의사소통이 이루어지는 업무협력체계가 구축되어야 함. 홍보 차원의 개선방안 -성매매를 접하는 언론의 시각은 상반되고 있음.특히 부정적 시각과 긍정적 시각이 대비됨.성매매 방지에 있어서 가장 중요한 기능은 예방의 기능이며, 이러한 기능에 있어서 언론이 차지하는 비중은 매우 높음.따라서 언론이 어 떠한 입장에 처해 있건 간에 성매매에 대한 사회적 문제점에 대한 심각성을 제대로 보도하는 것이 필요하며,더불어 성구매의 비율을 감소시킬 수 있는 바람직한 분위기 조성을 위한 방향 모색이 필요함. xii
목 차 Ⅰ. 서 론 1 1.연구의 목적 및 필요성 3 2.연구방법 6 II. 성매매 정책의 성과 7 1.국제적 맥락에서 본 한국의 성매매 정책 9 2.성매매 정책의 성과 11 가.성매매사범 단속 11 나.성매매로 인한 불법수익 환수 15 다.성매매피해자보호 16 Ⅲ. 성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 17 1.우리나라 성매매정책의 역사 19 가.일제 식민지 시대의 공창제도 19 나.미군정시대와 한국전쟁 이후 21 다.윤락행위방지법 도입 이후 21 라.식민지배 및 외국군대 주둔과 집결지 22 2. 선진국의 성매매 최근 정책 동향 23 가.성구매자 성판매여성 성매매에 대한 관점 23 나.성매매에 대한 정책적 대응 26 다.선진국의 성매매 방지정책 27 라.성매매에 대한 합법적 규제주의 정책의 문제 32 Ⅳ. 성매매 불법수익 환수 강화 방안 37 1.성매매특별법 이후 성매매알선업자 처벌 현황 39 가.성매매특별법과 성매매알선업자 처벌 39 나.성매매알선업자 처벌 현황 40 2.성매매알선업자에 대한 효과적 대응 49 가.성매매알선업에 대한 몰수 추징 방안 49 나.범죄수익 몰수자산기금 도입의 필요성 50 - i -
3.성매매알선업등행위에 대한 몰수추징 강화 방안 54 가.성매매 불법수익 환수를 위한 수사력 강화 54 나.관계 기관의 공조체계 확립 54 다.몰수 추징된 자원의 활용 55 Ⅴ. 청소년성매매 방지 및 보호강화 방안 57 1.청소년성보호법 제정이후 청소년성매매 추이 및 현황 59 가.청소년성매매 추이 59 나.청소년성매매 현황 61 다.청소년성매매의 문제점 65 2.청소년성매매에 대한 정책적 대응 67 가.법적 대응 67 나.교육 및 홍보차원의 대응 70 3.청소년성매매 방지 및 피해자 보호 방안 72 가.관련 법 체계 정비 및 강화 72 나.피해 청소년을 위한 보호대책 강화 72 다.청소년성매매 예방정책 확대 74 Ⅵ. 주택가 성매매 대책 방안 77 1.주택가 성매매 현황 79 2.주택가 성매매의 문제점 80 3.주택가 성매매문제 해결을 위한 정책방안 81 가.도시계획 조례의 철저한 집행 81 나.주택가 성매매 제보 포상제도 81 다.성매매청정지역 지정 81 Ⅶ. 변형된 형태의 선불금 지속 및 대응방안 83 1.선불금 거래 현황 85 가.선불금에 대한 성매매특별법의 규제 85 나.성매매특별법 재정이후 선불금 관련 법적 대응 사례 86 2.변형된 형태의 선불금 지속 현황 및 문제점 88 가.변형된 형태의 선불금 지속 및 문제점 88 나.변형된 형태의 선불금에 대한 법적 대응 95 - ii -
3.변형된 형태의 선불금 해소 및 피해여성 보호 방안 96 가.변형된 형태 선불금에 대한 규제 방안 마련 96 나.변형된 형태의 선불금 피해여성 지원 및 보호 방안 97 Ⅷ. 성구매 방지 및 성구매자 교육 강화 방안 99 1.성매매특별법 제정이후 성구매자 관련 현황 101 가.성구매자 현황 101 나.성구매에 대한 인식의 변화 104 2.성구매자에 대한 정책 대응 현황 107 가.법적 근거 107 나.성구매자 재범방지교육(존스쿨)의 내용 및 한계 115 다.언론보도 경향 121 3.성구매 방지를 위한 법 제도 개선방안 128 가.법적 개선방안 128 나.존스쿨 프로그램 개선 방안 130 다.홍보 차원의 개선방안 132 Ⅸ. 정책방안 133 1.성매매알선업등행위에 대한 정책방안 135 가.성매매 불법수익 환수를 위한 수사력 강화 135 나.관계 기관의 공조체계 확립 135 다.몰수 추징된 자원의 활용 135 2.청소년성매매 방지 및 피해자 보호 방안 137 가.청소년성매매 알선자,성구매자 처벌 강화 137 나.피해 청소년을 위한 보호대책 강화 137 다.청소년성매매 예방정책 확대 138 3.주택가 성매매문제 해결을 위한 정책방안 139 4.변형된 형태의 선불금 해소 및 피해여성 보호 방안 140 5.성구매 방지 및 성구매자처벌 제도 개선방안 141 가.법적개선방안 141 나.존스쿨 프로그램 개선방안 141 다.기타 142 참고문헌 143 - iii -
<표 목 차> <표 Ⅱ-1> 2009년도 인신매매보고서의 1등급 국가들 10 <표 Ⅱ-2> 성매매집결지 업소수와 종업원 수의 변화 12 <표 Ⅱ-3> 연도별 성매매 범죄 단속현황 12 <표 Ⅱ-4> 유형별 성매매사범 단속현황 14 <표 Ⅲ-1> 성매매에 관한 네가지 관점 25 <표 Ⅲ-2> 네바다주의 성매매 합법화에 관한 통념과 합법화의 진실 34 <표 Ⅳ-1> 성매매알선등행위에 대한 양형 분포 41 <표 Ⅳ-2> 성매매알선업에 대해 실형이 선고된 사례 검토 42 <표 Ⅳ-3> 성매매알선업에 대해 집행유예 벌금형 선고된 사례 43 <표 Ⅳ-4> 성매매알선등행위에 대한 몰수보전신청 및 결정 47 <표 Ⅳ-5> 연도별 범죄유형별 범죄수익 환수실적 45 <표 Ⅴ-1> 청소년성매매 발생 및 검거 조치 현황 59 <표 Ⅴ-2> 성매매알선등행위의처벌에관한법률상 검찰접수 처리현황 60 <표 Ⅴ-3> 청소년대상 성매매사범 접수 처리현황 60 <표 Ⅴ-4> 청소년매매 최초 성립장소 유형 61 <표 Ⅴ-5> 청소년대상 성범죄자의 신상정보등록 대상과 기간 68 <표 Ⅴ-6> 신상정보 열람대상 및 열람권자 69 <표 Ⅴ-7> 교육과정 및 운영기관 71 <표 Ⅴ-8> 교육실적 71 <표 Ⅶ-1> 성매매알선등행위처벌에 관한 법률 85 <표 Ⅶ-2> 연도별 선불금 분포 89 <표 Ⅶ-3> 업소형태와 선불금 금액 분포(2004-2007) 90 <표 Ⅶ-4> 대부업의 사건처분 및 판결결과 92 <표 Ⅷ-1> 성구매자 규모 101 <표 Ⅷ-2> 성구매자 규모 변화(전업형) 102 - iv -
<표 Ⅷ-3> 성구매자 규모 변화(겸업형) 102 <표 Ⅷ-4> 2007전국 성매매 실태조사 에 나타난 성매매피의자 유형 비율 104 <표 Ⅷ-5> 성매매처벌법 위반법률 현황 107 <표 Ⅷ-6> 성매매 피의자 유형별 성매매행위태양 108 <표 Ⅷ-7> 성매매사건의 발생 검거 현황 110 <표 Ⅷ-8> 성매매피의자 유형별 처리현황 111 <표 Ⅷ-9> 성매매피의자 유형별 구형 현황 113 <표 Ⅷ-10> 성매매피의자 유형별 제1심 판결 현황 114 <표 Ⅷ-11> 성구매자 재범방지를 위한 교육 프로그램 116 <표 Ⅷ-12> 기관별 프로그램 중 가장 흥미로웠던 주제 120 <그림 목 차> <그림 Ⅱ-1> 성매매집결지 업소수와 종업원 수의 변화 11 <그림 Ⅱ-2> 연도별 성매매 범죄 검거 건수 및 검거인원 13 <그림 Ⅱ-3> 유형별 성매매사범 단속현황 14 <그림 Ⅱ-4> 연도별 성매매사범 범죄수익 환수실적 및 비율 15 <그림 Ⅲ-1> 조선의 예기,창기,작부 수 20 <그림 Ⅳ-> 연도별 성매매사범 범죄수익 환수실적 및 비율 46 - v -
I 서 론
Ⅰ.서 론 3 1. 연구의 목적 및 필요성 2004년 3월 국회 본회의에서 만장일치로 통과된 성매매특별법은 우리나라 성매매 정책에 일대 전환을 가져왔다.해방이후 공창제도의 폐지와 1961년 윤락행위방지법 이후 우리사회에서는 성매매에 대해서 금지주의 정책이 추구되었지만 현실에서는 성 매매가 만연했고,성매매 여성은 인권사각 지대에 놓여 있었다.이러한 현실을 개선 하기 위해서 금지주의 하에서 강력한 법 집행의지를 담은 성매매특별법이 2004년 제 정되기에 이르렀다. 국회에서 만장일치로 통과되었음에도 불구하고 동 법의 집행에 대한 우리사회의 논란은 끊이지 않았다.국내에서의 논란과는 대조적으로 국제사회에서 한국의 성매 매특별법은 높은 평가를 받고 있다.2009년 미국 국무부의 인신매매보고서에서는 인 신매매나 성매매 축소를 위해서 노력하는 한국을 아시아에서 유일하게 1등급 국가로 분류하고 있다.성적 착취를 방지하려는 한국정부의 노력이 국제사회에서 높은 평가 를 받은 것이다.성매매특별법의 제정과 시행이 이러한 긍정적 평가를 이끌어내는데 큰 역할을 한 것이다. 성매매를 필요악으로 보며 성매매특별법에 반대하는 사람들은 선진국의 성매매 합 법화 정책의 사례를 든다.그러나,성매매 합법화 정책을 실험하는 호주,네덜란드, 독일에서는 성매매 합법화와 관련하여 발생하는 조직범죄,불법성매매 업소의 창궐, 인신매매의 증가,성매매여성의 인권 침해 등의 문제를 경험하고 있는데,네덜란드와 독일은 합법화 정책의 폐지를 심각하게 고려하고 있다고 한다.비범죄주의 국가로 분 류되었던 영국의 스코틀랜드는 2007년 성구매자에 대한 처벌을 강력하게 추진하고 있다.1999년 스웨덴의 성구매자 법의 성공은 이웃 국가에도 영향을 미쳐서 노르웨 이,핀란드,덴마크,아이슬란드에서도 같은 법을 도입하고 있다.미국도 2002년도에 공식적으로 성구매자 처벌을 강조하고 관련 법 집행에 예산을 투입하고 있다. 개인의 성적 자유가 존중되는 선진국들이 최근 성구매자에 대한 처벌을 강력히 추 진하는 이유 중 하나는 세계화 과정에서 빈곤한 국가의 여성이 부유한 국가에 조직적 으로 인신매매되어 성적 착취를 당하는 처참한 상황이 확산되고 있기 때문이다.성산 업과 성매매에 대한 선진국의 수요가 빈곤한 국가로부터 성적 착취를 목적으로 하는 인신매매를 발생시킨다고 보기 때문이다.주요 선진국의 최근 성매매 동향을 볼 때 한국의 성매매정책의 방향은 이들과 더불어 발맞추어 가고 있는 것이다.인신매매를 근절하고 성매매를 축소시키려는 노력으로 한국은 국제사회에서 인권을 존중하는 국
4 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 가로 인정받았다.성매매정책은 선진화와 세계화를 추구하는 정부의 정책과 궤를 같 이 하는 것이다. 성매매특별법은 성매매피해여성의 탈성매매와 자활지원을 주요 내용으로 하는 보 호정책과 성매매알선업자 및 성매매자를 처벌하는 정책으로 구분된다.성매매 방지 를 위한 보호정책은 여성들의 탈성매매를 지원하는 등 큰 진전을 보았고 처벌정책은 2007년부터 강화되기 시작한다.특히 성매매로 인한 범죄수익 환수는 2009년 전체의 27.7%를 차지하는 큰 성과를 보이고 있다. 2004년 이후 성매매정책의 가장 두드러진 성과는 성매매 를 불법행위로 인식하는 국민의 비율이 증가하였고,집결지의 감소와 성매매 피해여성의 탈성매가 이루어지 고 있다는 점이다.성매매피해 여성을 위한 정부의 지원정책은 여성의 탈성매매와 자 활을 돕는 것이다.이전과 비교해 성매매 관련 사범에 대한 단속과 처벌이 확산되고 있다. 그러나 집결지 축소의 성과에도 불구하고 자유업 등 다양한 형태의 신 변종 성매 매업소가 등장하고 인터넷을 통한 성매매알선도 확산되고 있다.성매매특별법에서 성매매알선행위에 대한 처벌이 강화되었음에도 불구하고 성매매가 여전히 지속되는 이유는 성매매알선을 통한 수익이 막대하기 때문이다.반면 이들에 대한 처벌은 벌금 형이나 집행유예 등 미미한 수준에 머물고 있다.이들에 대한 단속과 처벌에 비해 막 대한 수익이 보장되어 있기 때문에 성매매알선업자들은 변화하는 성매매 관련 정책 환경에 빠르게 대응하고 있다. 2004년과 2007년도에 수립된 성매매방지종합대책 은 성매매방지를 위해 필요한 계획을 수립하여 부처 간 협력을 통하여 성매매방지정책을 적극적으로 추진하려는 정부의 의지를 담고 있다.2004년과 2007년의 성매매종합방지대책은 관련 정책의 주 무부처와 기관인 여성부,법무부,경찰청뿐만 아니라 노동부,정보통신부,국방부,행 정안전부,외교부,문화관광부,청소년담당부처 등 범부처의 공동 협조를 전제로 수립 된 것이다.범부처의 협력을 전제로 성매매방지종합대책 이 수립된 이유는 관련된 사 안이 광범위한 영역에 걸쳐 있기 때문이었다. 올해는 성매매특별법이 시행된 지 5주년이 되는 해이다.정부는 성매매 집결지 축 소,성매매피해자 개념 도입,탈성매매를 지원하기 위한 예산 확보 등을 통해서 동법 시행 이전에는 상상할 수도 없었던 전향적 정책을 시행해 왔다.이러한 성과에도 불 구하고 여전히 성매매 방지정책이 당면한 현실에는 어려움이 산적해 있다.성매매특 별법 시행 이후 성매매와 관련된 여건과 정책환경이 변화하였다.변화된 환경에 효과
Ⅰ.서 론 5 적으로 대응하기 위한 전략적 정책방향 수립이 요구된다. 한국의 성매매 법과 정책은 선진국의 틀을 갖추었지만 선진국에 비해 인구대비 성 매매의 규모가 너무 크다.성적 서비스를 구입한 남성의 비율도 선진국에 비해 월등 하게 높고 성매매 여성의 수와 알선업자의 수도 많다.식민지시대의 공창제도의 유산 과 외국군대의 주둔에 뿌리를 둔 성매매 관행이 단시간에 우리사회에서 확산된 것은 놀라운 일이다.향후 과제는 선진국 수준의 법을 집행하고 정책을 추진하는 것이다. 본 연구에서는 이전의 성매매방지종합계획 에서와 같이 장기적으로 추진해야 할 지속과제보다는,중점 추진과제를 중심으로 성매매방지를 위해 전략적 추진 방향을 제시하여 관련 정책의 실효성을 높이려고 한다.
6 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 2. 연구방법 성매매방지를 위한 전략적 추진 방향 설정을 위한 연구방법은 다음과 같다.성매매 와 관련된 기존 문헌과 관련 언론기사 검색을 통해서 성매매방지 정책과 관련된 성과 와 문제점,정책환경의 변화를 파악하였다.경찰의 내부자료 협조를 구하여 성매매특 별법 시행을 전후로 한 성매매단속 경향을 검토하였다.또 최근 선진국의 성매매 정 책 동향 자료를 수집하여 한국의 성매매 정책이 국제사회에서 차지하는 위상을 점검 하였다. 현장의 상황을 파악하기 위해서 탈성매매를 지원하는 현장 활동가와 수사기관 종 사자 및 전문가를 모시고 자문회의도 개최하였다.성매매 피해여성의 탈성매매와 자 활을 지원하는 현장 활동가들을 통해서 성매수자의 성향,성매매알선업자와 성매매 여성과의 관계,청소년 성매매피해자 지원 제도의 문제점,변형된 선불금의 형태 및 대응에 대한 정보를 얻으려고 한다.수사기관 및 현장활동가,국세청 담당자와의 면 담과 회의를 통해서 선불금에 대한 수사 및 사법기관의 대응,몰수 추징의 효과적 방안 등에 대한 자문을 얻었다.
Ⅱ 성매매 정책의 성과
Ⅱ.성매매 정책의 성과 9 1. 국제적 맥락에서 본 한국의 성매매 정책 2004년부터 실시된 성매매특별법은 성산업 축소와 피해자 보호 및 지원을 목표로 하는 선진국의 성매매 정책의 선도적 흐름과 맥을 같이 하고 있다.1999년 스웨덴의 성구매자 처벌법 제정을 필두로 주요 선진국에서는 성구매자를 처벌하고 성매매 여 성의 탈성매매를 적극적으로 지원하는 방향의 정책을 추진하고 있다. 2002년도 성매매를 합법화한 독일의 경우를 보면 성매매여성에게 안전과 사회보장 혜택을 제공하기 위해서 합법화를 선택했다.성매매를 합법화한 국가에서는 성매매 가 금지되었을 때 이들 여성이 경험할 수 있는 성적 학대와 피해를 감소시켜 이들 여성의 권익을 증진시키기를 바라는 차원에서 합법화를 선택했다. 1999년 스웨덴의 성구매자처벌법 제정이후 주요 선진국에서는 성매매 반대 정책을 적극적으로 표방하고 있다.2002년도 미국정부와 의회는 성매매에 대한 분명한 반대 입장을 밝히면서,성구매자 처벌을 위한 법집행기관 지원을 강조했다.2007년 영국 스코틀랜드도 성구매자 처벌에 적극적 입장을 취하고 있다. 오래 전 과거에는 성매매가 범죄로 규정된 선진국에서도 성매매여성이 주로 처벌 의 대상이고 성구매자에게는 관용이 베풀어졌는데,성판매 여성은 도덕적으로 타락 하였다는 비난을 받았으며 처벌은 이들에게 집중되었다. 1) 그러나,양성평등과 여성 의 인권에 대한 관심이 높아지면서 성매매 여성을 보는 관점이 변화한다. 선진국 국가에서 성매매 여성을 보는 시각은 이들에 대한 연구를 기반으로 형성되 고 있다.연구에 의하면 많은 여성들이 자유로 성매매를 선택했기보다는 어린시절 학 대와 착취를 당하고 가족의 보호를 제대로 받지 못했으며,어린 나이에 성산업으로 유인된 경우가 많은 것으로 나타난다.과거의 성폭력,성적 학대,가족의 보호 결여, 가난 등의 이유로 성매매에 유입되었으며,이들 여성이 성매매로 생계를 유지하는 이 유는 교육과 직업 선택의 기회가 제한되었기 때문이 것으로 이해되고 있다.성매매를 불법으로 규정한 국가이건 합법화한 국가이건 이러한 연구결과에 주목하며 성매매 여성의 인권보호와 탈성매매에 관심을 보이고 있다. 성산업 축소에 적극적 입장을 취하는 주요 선진국에서는 성매매여성보다는 성구매 자를 처벌하는 쪽에 정책적 비중을 두고 있는데,이러한 경향은 스웨덴을 시작으로 미국,영국 스코틀랜드,덴마크,노르웨이,핀란드 등 여타 선진국으로 빠르게 확산되 1) 윤락행위방지법 하에서 성구매자, 알선업자, 성매매 여성 모두가 범죄자임에도 불구하고 단속과 검거는 성매매여성에게 집중되었다(하태영, 2003).
10 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 고 있다. 2) 2004년도 성매매특별법의 시행은 우리사회에서 많은 논란을 불러일으켰지만,2009 년도 시점에서 볼 때 성산업 축소에 적극적 관심을 보이는 선진국의 성매매정책과 함께 앞서가는 정책이다.현재 한국의 성매매정책은 선진국 수준의 제도와 규범을 확 립하려고 노력하는 정부의 정책기조와 일치하고 있다. 최근 선진국 성산업 수요에 부응하기 위한 인신매매가 국제적 차원에서 이루어지 고 있다.미국의 경우 인신매매방지와 피해자 보호를 위해서 2000년 인신매매피해자 보호법(TrafickingVictimsProtectionAct) 을 제정하고 동 법에 따라 매년 6월 인신매매보고서(TrafickinginPersonsReport) 를 작성하고 있다.동 보고서에서 는 전세계적으로 진행되는 인신매매의 현황과 문제점을 검토하고 인신매매와 관련된 국가별 보고서를 제공하고 있다.동 보고서는 2009년 아시아에서 유일하게 한국을 일 등급 국가로 분류하고 있다.한국이 아시아 유일의 일등급 국가로 분류된 것은 성매 매특별법의 존재와 성매매를 축소하려는 정부의 정책이 높이 평가되었기 때문이다 (US DepartmentofState,2009). <표 Ⅱ-1>2009년도 인신매매보고서의 1등급 국가들 호주 오스트리아 벨기에 캐나다 콜롬비아 크로아티아 체코 덴마크 핀란드 프랑스 그루지야 독일 이태리 한국 리투아니아 룩셈부르크 마케도니아 모리셔스 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 폴란드 슬로베니아 스페인 스웨덴 스위스 영국 출처:USDepartmentofState(2009). 미국 국무부 인신매매보고서에서는 인신매매 근절을 위한 한국정부와 사법당국의 노력을 높이 평가하고 있다.동 보고서에서는 성매매 근절을 위해서 성매매 사범을 지속적으로 단속하여 성매매피해자 보호를 위한 다양한 프로그램을 제공하고 있다고 소개하고 있다(US DepartmentofState,2009). 2) 대부분 선진국의 경우 성매매 여성의 수입에 의존하여 사는 알선업자에 대한 처벌을 철저히 하고 있으며 우리나라에서는 이들의 규모를 축소시키는 것이 향후 성매매 정책의 주요 과제이다.
Ⅱ.성매매 정책의 성과 11 2. 성매매정책의 성과 가.성매매사범 단속 성매매특별법 시행이후 가장 큰 성과는 성매매 집결지의 축소이다.아래 표와 그림 에서 보는 바와 같이 2001년도 1,736개였던 업소는 법 시행 첫 해인 2004년까지 유사 한 수준을 유지하다가 2005년 1,061개로 크게 감소하였다.성매매여성의 수는 2001 년 5,846명이었지만 2005년 2,653명으로 2001년도의 절반 이하로 감소하였다. 해방이후 줄곧 우리나라 정부는 성매매 금지주의 정책을 표방했음에도 불구하고 공공연하게 성매매가 이루어졌던 집결지에 대해 정책에 부합하는 적절한 조치를 취 하지 못했다.그러나 성매매특별법을 계기로 집결지에 대한 단속이 시작되어 업소의 폐쇄로 이어졌다.경찰과 사법당국의 강력한 법집행이 큰 역할을 하였다.2004년 이 후의 집결지 단속과 축소에는 성매매 축소에 대한 정부의 강력한 의지가 반영된 것이 다. <그림 Ⅱ-1>성매매 집결지 업소수와 종업원수의 변화 7,000 6,000 5,846 6,396 5,793 5,717 5,000 업 소 수(개소 ) 종 업 원수 (명 ) 4,000 3,000 2,000 1,736 1,872 1,738 1,696 2,653 2,663 2,508 2282 1,061 1,097 995 935 1,000 0 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 출처:경찰청(2006,2009).
12 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 <표 Ⅱ-2>성매매 집결지 업소수와 종업원수의 변화 구 분 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 업소수(개소) 1,736 1,872 1,738 1,696 1,061 1,097 995 935 종업원수(명) 5,846 6,396 5,793 5,717 2,653 2,663 2,508 2,282 자료 :경찰청(2006,2009). 주 :2001년-2003년 수치는 연도별 자료를 사용하였고,2004년부터는 성매매단속이 이루어진 시점의 단속현황 자료를 사용하였음(2004.9.23,2005.9.15,2006.5.10,2007.9.19,2008.9.10). <표 Ⅱ-3>연도별 성매매 범죄단속 현황(2001년~2009년 8월) 1) 구 분 검거건수 검거인원 조치 구 속 불구속 2001년 6,527 13,929 1,935 11,994 2002년 5,657 13,319 1,452 11,867 2003년 5,606 12,739 1,218 11,521 2004년 6,425 16,947 1,606 15,341 2005년 5,413 18,508 829 17,679 2006년 8,716 34,795 569 34,226 2007년 9,286 39,236 526 38,710 2008년 17,736 51,575 544 51,031 2009년 8월 17,251 48,735 428 48,307 자료 :경찰청(2006,2009). 집결지 업소뿐만 아니라 유흥업소를 매개로 이루어지는 겸업형 성매매 업소의 규 모는 2002년도 57,938개에서 2007년에는 44,804개로 감소하였고,성매매여성의 수는 해당년도에 각각 241,114명에서 147,392명으로 감소하였다(한국여성정책연구원, 2007;한국형사정책연구원,2002).2002년도 한국형사정책연구원이 집결지,겹업형, 기타 영역에서 활동하는 것으로 추정한 성매매 여성의 수는 329,218명인데,2007년도 한국여성정책연구원의 조사에 의하면 267,707명으로 감소하였다(한국여성정책연구 원,2007;한국형사정책연구원,2002).
Ⅱ.성매매 정책의 성과 13 집결지 및 성산업의 축소와 성매매여성의 감소는 성매매특별법 이후 법집행기관의 적극적 단속으로 가능했다.경찰청은 성매매특별법 시행 이후 성매수 남성을 적극적 으로 처벌하고 성매매 관련 업소의 영업장부와 신용카드전표를 추적수사 등 관련 범 죄 증거확보에 많은 노력을 기울이고 있다(경찰청,2009).그 결과 성매매로 검거된 인원은 성매매특별법 시행이후 급격히 증가한다.성매매 범죄로 검거된 인원은 2001 년 13,929명으로 성매매특별법 시행 첫해까지는 큰 변화를 보이지 못하다가 2006년 도부터 급격히 증가하고 2006년에 34,795명, 2007년에 349,236명,2008년도 51,575 명이 되었다.2009년도 8월까지의 검거인원이 48,735명인 것으로 보아 2009년도 총 검거인원 수는 2008년도보다 훨씬 많을 것으로 예상된다. 검거된 성매매사범을 유형별로 보면,2004년도 성매매 알선으로 단속된 사람의 수 는 2,824명인데,2008년도에는 6,032명으로 급증했고 2009년도에는 이 수치를 훨씬 넘어설 것으로 예상된다.성매수자의 경우는 해당 년도에 각각 10,180명에서 39,071 명으로 4배가량 증가하였다.성매매여성은 2004년 3,943명에서 2008년 6,472명으로 증가하였다.유형별 성매매사범 통계에서 파악할 수 있듯이 성매매알선업자와 성매 수 남성에 대한 단속에 더 집중하고 있음을 알 수 있다. <그림 Ⅱ-2>연도별 성매매 범죄 검거건수 및 검거인원 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 51,575 48,735 39,236 34,795 16,947 18,508 17,736 17,251 13,929 13,319 12,739 6,527 5,657 5,606 6,425 8,716 9,286 5,413 2001년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 09년8월 검거건수(건) 검거인원(명) 자료 :경찰청(2006,2009).
14 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 <표 Ⅱ-4>유형별 성매매사범 단속 현황(2004년~2009월 8월) 구분 계 단 속 사 항 (명) 업주등 성매수자 관련자 성매매 여성 2004년 16,947 2,824 10,180 3,943 2005년 18,508 4,071 11,474 2,963 2006년 34,795 3,653 27,488 3,654 2007년 39,236 4,359 29,991 4,886 2008년 51,575 6,032 39,071 6,472 2009년 8월 48,735 6,304 36,273 6,158 자료 :경찰청(2009). <그림 Ⅱ-3>유형별 성매매사범 단속 현황(2004년-2009년 8월) 60,000 50,000 51,575 48,735 40,000 30,000 20,000 16,947 18,508 34,795 27,488 39,236 29,991 39,071 36,273 10,000 10,180 11,474 0 2004년 2005년 2006년 2007년 2008년 09년8월 업주등 관련자 성매매여성 성매수자 계(명) 자료 :경찰청(2009)내부자료.
Ⅱ.성매매 정책의 성과 15 나.성매매로 인한 불법수익 환수 2006년 이후 경찰의 단속 및 검거 건수가 증가하고 있지만,성매매알선업자에 대한 형량이 가벼운 편이다(정지원,2008;한국여성정책연구원,2007).성매매 관련 판결의 거의 대부분은 성매매알선을 영업으로 하는 자에 대해 집행유예를 선고하거나,성판 매자 및 성구매자에 대해 벌금형을 판결한 것으로 벌금 50만원 형 또는 100만원 형이 대다수를 구성한다(정지원,2008). 성매매방지법에 근거한 판결이 집행유예 이상의 실형을 선고한 경우가 드물어서 관련법이 처벌의 질적 수준에 영향보다는 양적 증가에 영향을 미친 것으로 볼 수 있 다(정지원,2008).이런 이유로 성매매피해여성을 상담하고 지원하는 다시함께센터 는 2004년 1월 1일-2006년 12월 31일 기간 동안 내담자가 의뢰한 상담내용을 정리하 면서 성매매방지법이 처벌 강화 면에서 큰 효과가 없다고 언급하고 있다(다시함께센 터,2008). <그림 Ⅱ-4>연도별 성매매사범 범죄수익 환수실적 및 비율 (단위:백만원) 50,000 40,000 30,000 23,842 17.8% 35,087 27.7% (단위:%) 30.0% 20.0% 20,000 11.2% 10.0% 10,000 0 6,036 1,557 0.7% 2006년 2007년 2008년 2009년 1월~8월 0.0% 자료 :법무부 2009년도 내부자료를 근거로 작성
16 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 성매매특별법에서는 불법수익에 대한 몰수 추징을 규정하고 있다.일선의 경찰 및 검찰 수사기관에서는 성매매알선업자의 불법수익과 관련된 증거를 확보하기가 쉽 지 않다고 한다.성매매에 대한 단속이 강화되면서 자금세탁 및 은닉 기법이 발달하 였기 때문이다.성매매 불법수익에 대한 몰수 추징의 성과는 2006년도부터 나타나 기 시작한다.2006년도 불법수익 환수는 15억으로 전체의 0.7%에 불과하지만 2007 년 60억,2008년 238억,2009년에는 350억으로 급증한다.2009년도 8월까지의 환수 금액은 전체의 27.7%에 달하고 있다. 성매매 불법이익 환수에 대한 조사와 기소가 초기단계인 것을 고려할 때 성매매로 인한 불법수익의 환수는 성매매 축소에 효과적인 조치일 것이다. 다.성매매피해자보호 성매매 피해여성 보호 정책으로 인한 성과도 거두었다.성매매특별법에서는 성매 매피해자 및 성매매목적의 인신매매 개념이 도입되어 이들에 대한 수사 및 재판상 의 보호절차가 규정되어 있고,성매매 관련 채권 무효조항에 근거하여 수사기관이 확 인하여 집행하도록 하였다.성매매특별법의 도입은 성매매여성의 생활에 큰 변화를 가져왔다.업주와의 관계에서 성매매여성은 보다 평등한 지위를 확보하였고,경찰 단 속 강화와 채권무효 관련 조항 등으로 성매매여성은 업주의 지배와 통제를 덜 받게 되었고,수입에 대한 업주의 심각한 착취도 다소 개선되었다(한국여성정책연구원 2007).성구매자 역시 성매매의 불법성을 인지하면서 성매매 여성에 대한 심각한 폭 력과 모욕 행위를 하는 경향이 감소하였다.성매매 여성들은 사회적으로 단절되고 고 립되어 있는데,탈성매매와 관련된 정부의 각종 전달체계와 보호 자활지원프로그램 이 만들어져 이들을 지원하고 있다.
Ⅲ 성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 19 1. 우리나라 성매매정책의 역사 가.일제 식민지 시대의 공창제도 성매매특별법에 반대하는 사람들은 성매매가 필요악으로서 오래 전부터 우리사회 에 있어 온 자연스러운 사회현상이라고 주장한다.그러나 오늘날 성매매의 토대가 된 집결지나 유흥업소를 매개로 하는 겸업형 성매매의 토대는 일제 식민통치 과정에서 생겨난 부산물이다.조선시대에도 관기로서의 유녀( 遊 女 )가 있었지만 이들의 성매매 는 공식적으로 인정되지 않았고,당시 매매춘이 대중화되지도 않았다(전우섭,1989). 성매매가 공식화,대중화되기 시작한 것은 일제 식민시대의 공창제도에서 비롯된 것이다.한국집창촌의 일본식 유곽( 遊 廓 )에서 비롯되었는데,여러명의 성매매 여성들 이 집단 거주하는 유곽이 한반도에 유입된 것은 1876년 일본과의 강화도조약 체결 이후이다(홍성철,2007).강화도 조약으로 개항한 부산항,원산항,인천항에 일본인 집단 거류지가 형성되면서 혼자 조선에 정착하는 일본 남성을 상대로 성을 파는 일본 여성들이 건너오기 시작하였다.치외법권 지역이었던 부산과 원산의 일본인 거류지 역에 성매매여성이 증가하자 일본정부는 1881년 11월 대좌부영업 및 예 창기취체 규칙( 貸 座 敷 營 業, 藝 娼 妓 取 締 規 則 )을 정해 예기와 창기 영업을 관리하기 시작하 였다(홍성철,2007). 3) 성매매업소가 서울에 본격적으로 등장한 것은 청일전쟁 이후인데,일본군대와 일 본인 상인이 증가하면서 대좌부업,특별요리점 등 성매매 관련 업종이 늘어났다.당 시 조선인 여성들은 성매매를 거의 하지 않았다(홍성철,2007).일본인,청나라인 등 외국인을 상대로 성을 팔려는 여성이 없었기에 부산,원산,인천 개항장의 성매매 여 성은 전적으로 일본인이었다.성매매가 사회문제가 되면서 일본식민정부가 대좌부업 이나 특별요리점을 한 곳에 한 곳에 모으면서 집창촌이 등장하였다.청일전쟁과 러일 전쟁을 통해 조선을 식민지로 삼는 과정에서 일본군의 성매매 수요가 증가하였는데, 이는 일본식 공창제가 한반도에서 확대되는 과정이었다(박종성,1994;홍성철,2007). 1916년 3월부터는 경무총감부령 으로 공창제도가 본격적으로 시행되기 시작했다. 3) 대좌부( 貸 座 敷 )는 일본의 독특한 성매매 방식으로 남녀가 은밀한 행위를 할 수 있는 방을 빌려주 는 곳이다. 방만 빌려주는 것이 아니라 여성도 돈을 받고 빌려주었기 때문에 오늘날 성매매업소와 비슷함하다. 대좌부업자는 성매매여성을 고용해 성매매를 알선하는 업자이다. 취체( 取 締 )는 경찰 의 단속을 뜻하는 일본어이다.
20 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 미국의 시카고트리뷴지(ChicagoTribune)는 1919년 12월 26일자에서 일본인들 이 조선에 악의 시스템을 전달했다(JapsDeliverCoreanCitiestoViceSystem) 는 기사를 게재하였다.동 기사에서는 일본이 조선에서 가장 먼저 한 사업 중 하나가 윤락가 도입이라고 비판하였고,조선 자체에는 없었던 악의 거리를 조성하여 조선인 남녀의 성적 타락을 일본이 치밀하게 주도했다고 덧붙였다(홍성철,2007). <그림 Ⅱ-1>조선의 예기,창기,작부 수(단위,명) 7000 6000 6023 5000 4000 3000 2000 1000 0 2280 2157 1777 1224 1400 868 1400 216 예기 창기 작부 예기 창기 작부 예기 창기 작부 일본인(명) 조선인(명) 1920 1930 1940 자료 :홍성철(2007:86) 주 :예기,관기( 官 妓 )로 지원하여 새로 들어온 기생. 창기,몸을 파는 천한 기생. 작부,술집에서 손님을 접대하고 술시중 드는 여자. 일제시대 공창제 하에서 성매매 종사 여성이 급증하자 포주에게 착취당하는 성매 매여성에 대한사건이 당시 신문에 자주 등장하였고,1920년대 말부터는 전국적으로 유곽의 폐해를 지적하는 움직임이 등장하고 자녀교육의 문제를 들어 유곽의 이전 을 요구하기도 하였다(홍성철,2007).성매매를 없애자는 공창폐지운동이 1923년 근 우회,기독교 선교사 등 기독교 단체를 중심으로 시작되었는데,성매매여성의 참혹한 삶을 폭로하고 이들을 사회적 희생물로 간주하였는데 공창제폐지 운동은 1930년대에 도 지속되었다(홍성철,2007). 1937년 중일전쟁 이후부터는 군인을 위로하는 군위안부 제도가 한반도에 도 입되는데,서울,부산,평양,청진,진해,회령 등 일본군이 주둔하고 있던 지역 유
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 21 곽의 주 고객이 군인들로 바뀌면서 유곽은 점차 위안소로 전환되었다(홍성철, 2007). 나.미군정시대와 한국전쟁 이후 일제의 식민통치가 끝나면서 집창촌에 큰 변화가 나타났는데,북한지역에서는 일 제의 유곽이 폐쇄되었고 남한 지역에서는 1947년 공창제폐지령이 발표되었지만 옛 유곽인 공창이 사창으로 전환되고 있었다(박종성,1994;변화순 외,1998;홍성철, 2007).해방과 함께 유곽의 일본인 주인이 떠나자 집창촌의 이름도 바뀌었다.대구의 야에가키초는 자갈마당,대전 가스가마치는 중동10번지,부산 미도리마치는 완월동,인천 부도정 유곽은 선화정 으로 오늘날 집창촌의 근원은 일제 식민지 시대의 유곽에서 비롯된 것이었다(홍성철,2007). 공창제 폐지에 맞춰서 서울,부산,대구,인천 등 지역에서는 공창폐지대책위원회 가 조직되어 성매매 여성의 자활을 도왔다(홍성철,2007).그러나 성매매 여성에게 빚이 있고 생계대책이 없는 상태에서 발표된 공창제폐지령이 이들 여성의 탈성매매 를 돕기에는 현실적으로 어려움이 많았다.일제시대 공창제에서는 집창촌을 쉽게 식 별할 수 있었지만 기존 성매매업소가 사창으로 변하면서 성매매가 은밀한 곳에서 이 루졌다(홍성철,2007).사창가 주인들은 인력거꾼에게 알선을 부탁하고 대가를 지급 하였다. 또 다른 변화는 해방후 미군이 한반도에 주둔하면서 미군부대를 중심으로 기지촌 이 형성되었는데,기존 일본 유곽을 이어 받거나 새롭게 만들어졌다.한국전쟁의 발 발은 한반도에 성매매를 확산시키는 계기가 되었고 과거 유곽을 중심으로 성매매가 확산되었다.한국전쟁 직후 성매매여성은 30만-43만명으로 추정되는데,이중 15만 -20만명은 전쟁미망인으로 추정되었다(홍성철,2007).1953년 동아일보 조사에 따르 면 성매매여성 5,103명 중 전쟁 미망인은 1,010명으로 19.8%,유부녀 811명(15.9%), 이혼녀 835명(16.4%),미혼자 1,494명(29.3%)으로 나타났다. 다.윤락행위방지법 도입 이후 60년대에는 군사정권이 들어서면서,사회악을 일소하려는 맥락에서 윤락행위 등 방지법 이 1961년 제정되었고,1962년에는 인신매매금지 및 타인 매춘행위에 의한 착취 금지에 관한 유엔협약 에 정부가 서명하였지만,전국 104곳의 기존 성매매지역
22 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 을 특정지역으로 설정하여 이곳에서의 성매매행위를 묵인하였다(박종성,1994;변화 순 외,2007;조형 장필화,1990). 1972년에는 특정지역으로 지정되었던 합법적 윤락지역 을 폐지하고 외화벌이 목 적으로 기지촌정비사업 을 추진한다.성매매를 불법화면서도 외국인 대상의 성매매 는 은밀하게 권장하였다(변화순 외,1998).대한민국의 역대 정부는 성매매를 처벌하 는 정책을 유지하였지만 외화를 얻으려는 목적에서 외국인 상대의 성매매를 장려한 면이 없지 않다(변화순 외,1998).1980년대 이후 한국의 경제성장과 서비스업이 발 달하며 퇴폐 향락업소가 증가하였고 이와 더불어 성매매가 확산되었다. 라.식민지배 및 외국군대 주둔과 집결지 한국에서 성매매가 도입되고 대중화된 것은 우리의 전통문화에서 유래된 것이 아 니라 일본 식민지배 과정에서 왜곡된 외래풍습의 유입으로 시작된 것이다.대구의 자 갈마당이나 부산의 완월동 같은 대표적 집결지가 일제시대 유곽에서 비롯된 것이라 는 점에 대해서 우리 국민 모두 돌아보아야 할 것이다.더 놀라운 점은 위안부가 중국 대륙이나 동남아에 주둔하는 일본군대에만 있었던 것이 아니라 1930년대 이후 중국 대륙과의 전쟁이 격화되면서 한반도에 주둔하는 일본군대 기지 주변에 위안소를 두 었다는 점이다.해방이후 일제의 공창제가 폐지되었지만 미군의 한국 주둔과 한국전 쟁으로 인한 가난은 사창을 확산시키는 계기가 되었다.요약하면 오늘날 집결지와 기 지촌의 근원은 일제 식민통치와 미군의 한국주둔의 산물이라고 할 수 있는데,한국 성산업과 성매매의 토대는 19세기 말부터 시작된 외세의 영향력에 의해 형성된 왜곡 된 외래 풍습에서 비롯된 것이다.
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 23 2. 선진국의 성매매 최근 정책 동향 어느 국가에서나 성매매 정책은 어려운 과제를 포함하고 있다.국제적 차원의 인신 매매와 성매매여성 인권에 우려와 관심은 주요 선진국으로 하여금 적극적 입장을 취 하게 하고 있다.최근 눈에 띄는 주요 선진국의 정책 경향은 성구매자에 대한 처벌에 적극적이라는 점이다.성매매에 대한 수요가 인신매매의 배경이고 성산업 축소를 위 해서는 성구매자 처벌이 효과적이라고 생각하기 때문이다.선진국의 최근 성매매 정 책 동향을 검토해보자. 가.성구매자 성판매여성 성매매에 대한 관점 1)성구매자의 특성 성구매를 하는 사람은 누구이고,얼마나 많은 사람들이 성구매 경험이 있는가? 4) 존슨 등(Johnsonetal.,1994;FalkirkCouncil,2007재인용)의 연구에 의하면 스 코틀랜드에서 6.8%의 남성이 성구매 경험이 있다고 응답했다.18세-74세 스웨덴 남 성의 12.7%가 성구매 경험이 있다(Danna,2007).2006년 옵저버(Observer)를 위해 모리(MORI)가 실시한 조사에서는 10.3%의 남성이 성구매 경험이 있다고 응답했다. 연구에 의하면 고객 중 상당한 비율이 기혼자,동거인이 있는 남성.이들의 인구학적, 사회적 특성을 볼 때 전형적 성구매자(typicalclient)'라는 것은 존재하지 않는데, 전문직,관리직,화이트칼라 직종에 종사하는 남성의 비율이 낮지 않은 것으로 나타 났다(FalkirkCouncil,2007재인용). 또 다른 조사에 따르면,2003년도 스톡홀름 인근 술나(Solna)지역의 한 집창촌에 서 성구매자 명단이 발견되었는데,200명이 넘는 성구매자가 스톡홀름 거주자로서, 변호사,사업가,공무원,판사와 같이 사회적 지위가 높은 사람들도 명단에 있었다 (Danna,2007).이들은 미디어를 통해서 조롱되었는데,2005년도에 세 명의 판사가 벌금형을 받았고,사임요구를 받았다.이들 중 두 명은 공공을 상대해야 하는 직장에 서 물러났다(Danna,2009). 4) 한국의 경우, 1996년 민우회가 실시한 전국성인남성 4백 명 대상 조사에 의하면 60.6%가 매매 춘 경험이 있다 고 응답하였다.
24 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 2)성매매 여성의 특성 연구에 의하면 성구매 남성은 성매매 여성에 대해 고정관념이 있는데,성적 서비스 를 산다는 것은 상대 여성에게 어떠한 것도 요구할 수 있게 하는 권력을 부여했다고 생각하는 것이다(FalkirkCouncil,2007). 성구매자를 포함한 일부 사람들은 성매매 여성에 대한 선입견을 가지고 있는데,이 들 여성이 성매매를 선택했다고 생각하며,인근에서 일하거나 사는 사람들에게 불쾌 감을 주는 것 외에는 거리 성매매가 특별히 문제가 될 것이 없다는 생각을 갖고 있다. 그러나 현실은 이와 다른데,연구에 의하면 거리 성매매(streetprostitution)에 나 선 여성 다수는 어린 시절 신체적,성적 학대의 피해자이며,이들을 착취하는 사람들 에 의해 성매매에 강제로 유입되었거나 18세 이하에 유입되었다(FalkirkCouncil, 2007).이런 이유로 이들 여성이 자유롭게 선택하여 성매매를 한다고 말하기는 어렵 다.거리 성매매는 취약한 여성을 위험과 피해에 노출시키게 하며 여성들에 대한 학 대를 증가시킨다.대부분 고객으로부터 빈번하게 폭력을 당하였고 심지어 살해당한 경우도 있다.이러한 경험이 이들의 정신적,신체적 건강에 미치는 장기적 영향을 심 각한 수준이다.많은 여성들이 성매매로 인한 외상 후 스트레스 장애(PTSD: post-traumaticstressdisorder)등의 정신질환을 앓고 있다. 5) 2003년도에 실시된 9개국 성매매 여성에 대한 연구에 의하면 조사대상 63%가 강 간당한 경험이 있고 71%는 신체적으로 구타당한 경험이 있고 68%는 외상 후 스트 레스 장애(PTSD)를 겪고 있었다(USDepartmentofState,2008).이들은 전쟁 참 전퇴역군인,쉼터를 찾는 가정폭력 피해여성,강간생존자,정치적 이유로 고문을 당한 망명자들이 경험하는 수준의 강도 높은 외상 후 스트레스 장애(PTSD)를 보이고 있 다(US DepartmentofState,2008). 5) 영국에서는 범죄감소 프로그램(UK Crime Reduction Programme)을 운영하면서 탈성매매를 지원 하고 있다(Mayhew Mossman, 2007). 자신의 삶을 바꾸려는 의지가 가장 높을 때가 성매매여성 에게는 위기의 순간이다. 이 단계에서 이들을 안정시키기 위해 개입이 중요하다. 이 단계에서의 개입은 상담이나 건강 상담을 위한 접근이 효과적이다, 포주로부터의 탈출, 주거문제, 채무상담과 관련하여 연계를 제공해야 한다. 이 단계에서는 교육이나 훈련 프로그램 지원이 잘 작동하지 않을 것이다. 일단 기본적 욕구가 충족되고 안정이 되면, 성매매 여성이 원하는 욕구를 검토한다. 성매 매에서 빠져나오는 단계에서는 빚, 가정폭력, 주거문제와 같은 위기요소가 다시 발생하지 않도록 지속적으로 지원하는 것이 중요하다. 탈성매매여성들은 과거의 경험을 다루기 위해서 전문적인 상 담이 지속적으로 필요하다.
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 25 3)성매매(SexWork)를 보는 네 가지 관점 성매매에 대한 법과 정책의 접근은 성매매 행위에 대한 이데올로기가 반영되어 있 는데,메이휴(Mayhew)와 모아스만(Moasman)은 성매매 행위를 보는 관점을 다음 의 4가지로 설명한다(Mayhew Moasman,2007). <표 Ⅲ-1>성매매에 관한 네 가지 관점 구 분 탈성매매 관련 정책적 접근 불법행위 부도덕한행위 여성에대한폭력 사회문제 자료 :Mayhew Moasman(2007). 법적 규제에 의존 예)영국,프랑스 여성을 사회적 낙인에서 벗어나게 함 예)인도 성매매여성은 피해자,성적 서비스 구매자 처벌. 예)스웨덴 사회지원체계 부족으로 여성들 성매매에 유입됨 예)뉴질랜드,네덜란드,호주 첫 번째 시각은 성매매를 불법적 행위로 보는 것이다.이러한 관점에서 탈성매매 접근은 의무적으로 치료나 법적 규제에 의존한다.이들 국가에서는 강제,체포와의 연계를 통해 알콜 마약문제를 해결하려고 한다.영국과 프랑스에서 전형적으로 이 러한 접근 방식을 사용하고 있다(Mayhew Moasman,2007). 두 번째 관점은 성매매를 부도덕한 행위로 규정하는데,성판매자인 여성을 타락한 여성 으로 보고 이에 맞는 탈성매매 전략을 제시한다. 세 번째는 성매매를 여성에 대한 폭력으로 보는 입장이 있다.이 관점에서 성매매 여성은 비난이나 처벌의 대상이 아닌 피해자로 규정되며,탈성매매 정책도 이들 여성 의 치료와 재활에 집중된다.반면,성적 서비스를 구매하는 성구매자가 처벌의 대상 이 된다.스웨덴의 사회복귀 프로그램에는 바로 이러한 관점이 반영되어 있다. 마지막으로,성매매를 개인의 문제가 아닌 사회문제로 파악하고 접근하는 시각이 있다.이 관점에 의하면 성매매는 이들 여성에게 교육적 직업적 대안을 제공하지 못 하는 사회 지원체계 때문에 나타난 것으로 보고 있다.성매매 여성에 대한 광범위한 연구에 의하면,많은 성매매 여성들이 불우한 가정 출신이라는 점이 성매매가 사회적
26 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 문제라는 시각에 힘을 실어준다.뉴질랜드,네덜란드,호주의 대부분의 주에서 성매매 는 합법화되어 있는데,이들 국가에서는 성매매를 사회문제로 보고 있다. 나.성매매에 대한 정책적 대응 성매매에 대한 정책적 접근은 금지주의,비범죄주의,합법적 규제주의로 구분되었 지만,최근의 경향은 금지주의와 비범죄주의를 채택하고 있는 국가에서 성구매자를 처벌하는 법을 도입하여 강력하게 집행하는 경향을 보이고 있다. 6) 비범죄주의로 분 류되었던 노르웨이가 2009년부터 성구매자에 대한 강력한 처벌을 하기 시작하였고 영국,특히 스코틀랜드에서도 성구매자를 처벌하는 법률이 최근 도입되었다. 7) 미국 에서도 2002년 성매매 정책을 통해서 성구매자 처벌에 대한 입장을 강조하고 있다. 이러한 최근의 정책적 동향은 성매매 수요가 인신매매와 성매매 강요의 원인이며 성 산업축소를 위해서 성구매자를 처벌하는 것이 가장 효과적이라고 판단하기 때문이 다.본 연구에서는 합법적 규제주의와 성구매자 처벌을 도입하고 있는 선진국의 정책 을 정리해보려고 한다. 1)합법적 규제주의 1999년과 2002년 사이에 독일과 네덜란드는 정부가 규제하는 영역 내에서 성매매 를 합법화하였고 뉴질랜드와 호주의 몇 몇 주에서도 그러하였다.오스트리아,벨기에, 프랑스,이태리,스위스와 같은 국가들도 성매매를 규제하고(regulate)있다(US DepartmentofState,2008).이와 같은 조치를 정책당국이 성매매를 바람직한 행위 로 보기 때문이 아니라,합법화를 통해서 성매매여성을 복지체계로 포함시켜 의료보 험,실업수당,연금수당을 제공하여 성매매 여성을 둘러싼 위험을 감소시키는 것이 6) 성매매 정책과 관련하여 본 보고서에서는 합법적 규제주의와 최근 확산 일로에 있는 성구매자를 처벌하는 정책만 소개하려고 한다. 비범죄주의에서는 성매매 행위 자체를 처벌하는 규정은 없지만 호객행위나 광고는 불법으로 규정하고 있는데, 프랑스, 영국, 노르웨이, 브라질, 스페인, 이탈리아 가 여기에 해당된다. 그런데, 노르웨이는 성구매자에 대한 강력한 처벌을 올해부터 시행하고 있고 영국, 특히 스코틀랜드도 성구매자에 대한 처벌법을 2007년 통과시켰다. 7) 사회질서를 흐리는 행위를 용납하지 않는 차원에서 거리 성매매여성에 대한 단속하는 처벌위주의 접근은 경찰이 성매매여성을 돕고 지원하는 현장기관과 협력해야 정책과 조화를 이루지 못하고 있다(Brian et al. 2004; Hunter et al., 2004; Mayhew Moasman, 2007에서 재인용). 성매매가 불법인 국가에서 법집행 접근은 탈성매매를 지원하는 사회복지적 접근과 긴장관계에 있다 (Mayhew Moasman, 2007). 이러한 긴장은 영국에서 명확하게 나타난다. 단기적 대응은 문제해결 을 위한 장기적 대응에 역행한다. 성매매 여성에 대한 처벌정책은 이들의 일자리 찾기를 더 어렵 게 하는데, 이유는 성매매로 인한 처벌이 드러나기 때문이다.
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 27 최선이라고 생각하기 때문이라고 지적한다(Sulivan,2009). 성매매 합법화를 정책적으로 채택한 국가에서는 성매매에 대한 정부의 규제가 질 병과 폭력으로부터 보호를 성매매 여성에게 제공하고,조직범죄의 개입을 방지하고, 합법화 전에는 법 테두리 밖에 존재했던 영역에 대해서 정부가 단속할 수 있게 되어 서,성적 착취를 목적으로 하는 인신매매를 감소시킬 수 있다는 기대를 가졌다(US DepartmentofState,2008). 2)성구매자 처벌 성매매를 불법으로 규정하고,성구매자를 처벌하는 국가로 스웨덴이 있다.합법적 규제 모델(alegalregulationmodel)과는 달리 스웨덴은 1999년 성판매 행위는 비범 죄로 규정한(decriminalizing)반면,성구매,알선행위,성매매업소를 유지하는 행위 를 범죄로 규정하였다.이날 이후로 스웨덴에서는 인신매매와 성산업이 감소하였다. 이후 한국,덴마크,스코틀랜드는 성구매 행위의 합법성을 축소시키는 조치를 취하였 다(USDepartmentofState,2008).2007년도 핀란드는 인신매매 피해자로부터 성 구매를 금지하였고,노르웨이도 성구매를 범죄화하는 법을 2007년 제정하여 2009년 부터 시행하고 있다(Moustgaard,2009).노르웨이의 성구매 처벌법은 이웃 나라 스 웨덴이나 핀란드의 것보다 엄격하여 성구매 의혹이 있는 경우 단서 확보를 위한 경찰 을 도청장치 사용권한까지 허용하고 있다(정진하,2009) 8) 노르웨이와 핀란드 외에 아이슬란드 에서도 최근 스웨덴의 성매매 정책 모델을 채택하고 있다(Sulivan, 2009). 다.선진국의 성매매 방지정책 1)미국의 성매매 방지정책 가)성매매방지 노력 성적 착취를 목적으로 하는 인신매매는 전체 인신매매와 국제적으로 벌어지는 현 8) 노르웨이 법무장관 아스한센은 성구매가 인신매매와 성매매 강요로 이어지기 때문에 금지되어야 한다고 주장하며 공급 측면보다는 수요 측면인 성구매자에 대한 철저한 단속을 통해서 성매매 관 광과 거리 성매매를 근절하려고 한다고 발표했다. 노르웨이의 법에 의하면 국내외에서 성구매를 하다가 적발된 국민은 상당한 액수의 벌금형이나 6개월의 징역형에 처해진다(정진하, 2009). 성구 매 대상이 미성년자인 경우 최고 징역 3년이 구형될 수 있다(정진하, 2009).
28 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 대판 노예제의 상당한 부분을 차지하고 있다(USDepartmentofState,2008).이러 한 인신매매는 성산업에 대한 수요가 없다면 발생하지 않았을 것이다.미국정부는 2002년 12월 정책결정(December2002PolicyDecision) 에서 성매매는 본질적으로 해롭고,비인간적이며,인신매매를 부추긴다고 지적하며 성매매 반대에 대한 입장을 강하게 표명하였다.인간을 비인간적인 상품으로 전락시키는 성매매의 존재는 인신 매매를 가능하게 하는 여건을 조성한다(US DepartmentofState,2008). 2002년 12월 정책결정(December2002PolicyDecision) 에 따라 미국정부는 성 매매와 성매매 알선,착취,성매매업소 유지에 반대하고 있다.이러한 행위는 인신매 매의 주요 동기가 되고 있다.미국정책은 이러한 행위는 해롭고,비인간적이기 때문 에 인간이 수행하는 합법적 형태 일로서 규제되어서는(regulated)안 된다는 입장을 갖고 있다(US DepartmentofState,2008). 나)미국의 성매매방지관련 법 미국 연방의 새로운 법은 주와 지방의 법집행기관에게 성매매업소와 알선업자를 기소하고 조사하기 위한 예산을 제공하기로 하였는데,하원에서 만장일치로 통과되 었다.성산업에 대한 정부와 공공의 대응은 커다란 전환을 보여주고 있다.전통적으 로는 성매매 여성이 문제의 근원으로 비난되었지만,공화당 프리스(Pryce)의원은 알 선업자들은 노예소유주이고 성매매는 10대 소녀를 착취하는 현대판 노예제 (moden-dayslavery) 라고 비판하였다(Laura,2005). 네바다 주의 일부 주를 제외한 미국 전역에서 성매매는 불법이지만 알선업자 (pimp)와 성매수자(johns)에 대한 처벌과 법집행은 미약하다.마사지업소라고 광고 하고 있는 성매매업소를 용인하는 것이 그 예라고 할 수 있다.새로운 법안은 피해자 지원과 성매매 조사연구를 지원할 뿐만 아니라 성매매 수요를 감소시키기 위해 법집 행에 추가 예산을 사용할 수 있게 허용하고 있다(Laura,2005). 2)스웨덴의 성매매 방지정책 스웨덴의 산업고용통신부(the Ministry of Industry, Employment, and Communication)가 발간한 보고서에서는 공식적으로 성매매를 여성과 아동에 대한 남성의 폭력과 착취로 간주하고 있다.성매매는 성판매자 뿐만 아니라 사회전체에 해 를 끼치기 때문에 심각한 사회적 문제이기도 하다.스웨덴 정부는 남성이 계속하여
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 29 여성과 아동의 성을 사고 이들을 착취하는 한 남녀간의 평등이 달성되기는 어려운 것으로 판단하고 있다(Danna,2007). 성구매자 남성은 자신의 경제적으로 우월한 지위를 이용하여 성판매자 자신이 원 하지 않는 성적행위를 위해 자신의 신체를 타인의 처분에 맡기도록 강요하였다는 점 에서 여성에 대해서 폭력을 행사한 것이며,이로 인하여 성구매자 남성은 기소당한다 (Danna,2007). 가)스웨덴 성구매자 처벌법 1999년 스웨덴은 섹스 구매 의 불법화 및 섹스를 파는 행위 에 대한 비 범죄화를 통과시켰다.이 법안에 대한 근거들은 정부의 법률에 명시되어 있다(Cjaye,2008).관 련법에 의하면 성구매자에게는 벌금이나 최대 6개월의 징역형이 선고된다.1999년의 스웨덴 법률은 성구매자에 시각을 크게 변화시켰다.스웨덴에서는 성구매자에 대한 압박을 통해서 성매매를 근절시키려고 한다(Danna,2007). 스웨덴에서는 정책적으로 성매매 문제를 여성과 어린이에 대한 남성의 폭력적 행 위이고 공식적으로 여성과 어린이를 착취하는 심각한 사회 문제로 간주한다(Cjaye, 2008).60년대 서구에서 성해방이 진행되면서 성매매에 대한 생각이 바뀌었는데,성 을 사는 사람들은 여성들에게 매력적으로 보일 남성다움을 결여하고 있다는 것을 보 여주는 것으로 인식되고 사회적 낙인이 찍힌다(Danna,2007). 성매매에는 성구매자와 성판매자가 개입되어 있는데 왜 스웨덴의 l999년도 법에서 는 성구매자만을 처벌 대상으로 하는 독특한 방식을 취하는가?성매매는 성적 서비 스를 제공하는 여성에 대한 신체적 학대이고,성매매가 지속되는 것에 대한 책임은 성구매자에게만 있다는 관점이 확립되었다(Danna,2007). 이러한 접근은 성매매여성에 대한 시각에 있어서 파격적 변화를 의미한다.역사적 으로 성구매자는 신성한 소(scaredcow)와 같은 존재였지만 성매매 여성은 멸시의 대상이었다(Danna,2007).1999년 성구매자에 대한 법이 도입되기 이전에도 성매매 에 종사한 사람으로부터 부당한 이득을 취하여 이들을 착취하는 행위는 처벌되었다 (Danna,2007). 나)성매매 축소를 위한 노력 스웨덴 성매매 법안의 주요한 요지 중 하나는 탈성매매를 원하는 여성을 지원하기
30 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 위해 충분한 사회 서비스와 공공 교육의 혜택을 받을 수 있는 기금을 제공하는 것이 다.스웨덴 법안에서는 성매매 여성을 절실히 도움을 필요로 하는 피해자로 본다.또 성매매에 대한 역사적으로 뿌리 깊은 남성의 편견을 깨기 위해 대중을 교육시키는 것이다(Cjaye,2008). 성구매자 법에서는 성구매자와 인신매매 단속에 소요되는 추가 예산을 2004-2006 년 기간에 이전에 비해 4.3배 증가시켰다.증가된 추가 예산을 통해서 적외선 비디오 카메라,원거리 감시장비,아동전화기,인터넷 상 성매매 광고를 검색하기 위한 컴퓨 터 구입,경찰인력 배치를 증가시켰다 (Danna,2007). 2002년도 스웨덴은 성매매법안을 지지하는 추가의 법안을 통과시킨다(Cjaye, 2008).성착취목적의 인신매매 금지법안(2002ActProhibitingHumanTraficking forthepurposeofsexualexploitation)은 이전 법안의 허점을 보완하고 성매매여 성을 충원하고,이동시키고,관리하는 사람들의 조직을 추적하는 정부의 능력을 강화 했다(Cjaye,2008). 다)스웨덴 성매매법의 성과 스웨덴에서는 불과 5년 동안 성매매 여성의 수를 극적으로 감소시켰다.스톡홀름 의 거리 성매매 여성의 수가 ⅔로 줄어들었고 성 매수자의 수 역시 80%로 줄었다. 스웨덴의 기타 주요 도시에서도 거리 성매매가 대부분 사라졌다.성매매를 합법화시 킨 지난 30년 동안 확산되었던 매매 및 마사지 업소들이 현재는 대부분의 업소들이 사라지고 있다(Cjaye,2008). 현재 스웨덴으로 국제 매매되는 외국인 여성의 수는 거의 전무하다.스웨덴 정부의 추정에 의하면,지난 몇 년 동안 주변 국가인 핀란드로 매매되는 경우는 무려 15,000 에서 17,000명이나 되는데 반해 스웨덴으로 인신 매매된 외국인의 숫자는 연간 200 에서 400명 정도에 지나지 않는다고 보고했다.아직까지 어느 나라에서도 스웨덴처 럼 성매매문제에 대해 성공적인 성과를 낸 경우가 드물다(Cjaye,2008). 스웨덴의 법집행기관은 성매매 법안이 모든 종류의 성범죄를 처리하는데 도움을 주었다는 것을 발견했다.특별히 성매매가 합법화된 다른 국가에 만연한 조직범죄를 일소 할 수 있게 해주었다(Cjaye,2008). 스웨덴 정부는 관련 기금을 조성하고,전국의 경찰과 검찰에 법의 철저한 집행을 원한다는 메시지를 보내고 이들을 관련 훈련에 참여시킨다.그 결과 큰 성과를 거두 었다(Cjaye,2008).
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 31 스웨덴의 성구매법(sexpurchaselaw) 은 성매매에 대한 일반의 인식도 변화시켰 다.성매매여성은 낙인이 찍힌 사회집단이기 때문에 더 이상 이들을 낙인찍히게 되지 않도록 하려고 함.스웨덴 젊은 남성들은 성매매가 합법화된 국가의 젊은이에 비해 성매매에 대해 훨씬 더 부정적으로 생각하고 있다(Sulivan,2009). 스웨덴의 성구매법은 이웃나라 정책에도 영향을 미쳐 영국 스코틀랜드,노르웨이, 핀란드에서도 성구매자 처벌법을 도입하고 있고,유럽국가들 사이에서 점점 더 큰 공 감을 얻고 있다. 라)한계 스웨덴의 성구매법(sexpurchaselaw)'은 인신매매와 성매매를 감소시키는 국제 적인 모델로 장려되었다(Sulivan,2009).1999년 법이 시행되면서 거리 성매매는 사 라졌지만,최근 다시 재발하고 있고 이것에 대한 단속 요구가 증가하고 있다.현재 스웨덴 성매매 형태는 이동형(mobile)인데 거리 성매매는 전체의 10% 정도로 추정 되고 있다.성적 서비스를 판매하는 것이 용이함에 따라 성매매에 대한 파악이 점점 어려워지고 있다. 3)스코틀랜드 성매매 방지정책 영국 스코틀랜드에서는 성매매 축소를 위해서 성구매자에 대해 적극적으로 대처하 고 있다.여성의 성매매는 생존을 위한 행동이기에 법적 처벌에 대한 위협이 이들을 탈성매매로 이끌지 못한다(FalkirkCouncil,2007).이에 반하여 남성의 성구매 행위 는 성매매 여성에 비해 훨씬 더 넓은 폭의 선택 자유에 근거하여 이들에 대한 법적 처벌은 성구매 행동을 저지하는데 영향력을 행사하고 있다(FalkirkCouncil,2007). 이러한 배경에서 2007년 2월 영국 스코틀랜드 의회는 성매매법(theProstitution Act2007)을 통과시켰다.이것은 스코틀랜드 역사상 최초로 스코틀랜드 거리에서 성 구매 하려는 사람 을 범법자로 규정하는 구체적 법안이다(FalkirkCouncil,2007). 성매매에 종사하는 사람으로부터 성적 서비스를 받기 위한 목적으로 loiter(기웃거 리다)는 것을 범죄행위로 규정하고 있다.이 법안은 거리 성매매에 대한 수요를 효과 적으로 차단할 수 있게 해준다(FalkirkCouncil,2007).성매매와 관련된 행동에 있어 서 성구매 남성은 성매매 여성에 더 많은 자유선택권을 갖고 있기에 이들에 대한 법 적처벌의 위협은 성구매를 억지하는데 효과적일 것으로 예상된다.1995년 스코틀랜
32 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 드 형법 21조(section21oftheProceedsofCrimeAct1995)에 근거한 검찰의 불 법행위에 사용된 재산 몰수 요청 권한은 성구매를 시도하는 사람(kerbcrawlers)이 사용한 자동차를 몰수할 수 있게 하는데,재범자를 처벌하는데 적절한 것으로 생각된 다(Falkirk Council,2007).스코틀랜드 행정부는 잉글랜드(England)와 웨일즈 (Wales)법원의 경우처럼 스코틀랜드 법원도 성구매 탐색 범죄(kerb crawling ofences)로 인해 형이 확정된 사람의 운전면허를 취소하는 권한을 부여하려고 한다 고 밝혔다. 거리 성매매 전략과 관련하여 지방 정부와 지역사회 파트너를 위해 작성된 거 성매 매에 대한 2007년 영국 스코틀랜드 행정부의 안내서에서는 9) 성구매자에 대한 적극 적 대응을 통해서 성매매를 축소하려는 방안을 제시하고 있다(Falkirk Council, 2007). 4)잉글랜드와 웨일즈 잉글랜드(England)와 웨일즈(Wales)에서는 과거 20여년 동안 성구매 탐색 (kerb-crawling)이 범죄행위로 규정되었는데,거리 성매매가 이루어지는 지역에 CCTV를 설치하여 이 지역을 정기적으로 배회하는 차량번호를 확인하여 차량소유주 에게 이 지역을 다시 배회할 경우 기소당할 위험이 있다는 경고장을 발송한다.미디 어를 이용하여 성구매 범법자의 이름과 형(conviction)을 대중에게 공표하는 (publicise)것은 잉글랜드(England)와 웨일즈(Wales)의 접근방식은 스코틀랜드에 서도 잠재적 성구매 행위를 억지하는데 도움이 될 것으로 생각된다(FalkirkCouncil, 2007). 라.성매매에 대한 합법적 규제주의 정책의 문제 1)호주 성매매 합법화 정책의 실패 10년 전 호주 여성과 아이를 보호하기 위해서 성매매를 합법화 하는 정책을 채택 함.기대와는 달리 10%만이 합법적 성매매 업소이고 나머지 90%는 불법 업소인데, 9) 2007년 영국 스코틀랜드 행정부(the Scottish Executive)의 안내서(Guidance for Local Authorities and their Community Planning Partners on Street Prostitution)로 지방 행정부와 지역사회가 거리 성매매 문제를 다루는 전략을 개발하는데 있어서 지방행정부와 지역사회 파트너 를 도울 목적으로 작성된 것이다.
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 33 이들 불법업소에서는 성매매 강요와 인신매매 피해자가 많다(Kloer,2009).합법화되 어 규제를 받는 성매매업소(legalized,regulatedbrothels)체계를 갖고 있는 호주의 빅토리아주에서는 성매매업소(brothels)의 수가 폭발적으로 증가하였고,이들은 단 시간내에 조직범죄,부패 및 관련범죄의 온상이 되었다(Cjaye,2008). 호주 퀸스랜드 대학(theUniversityofQueensland)의 인신매매 연구진은 최근 호 주의 성매매를 합법화한 법이 실패했다는 보고서를 발표했다.1999년 이후 호주여성 은 허가받은 성매매업소나 스스로 성매매를 할 선택이 있었다.상업화된 성산업에 사 업적 마인드를 가진 여성들이 자신의 업소를 차려 모든 것을 합법적으로,안전하게, 통제할 수 있다는 희망으로 시작된 것이었다.그러나 이것은 발생하지 않았다. (Kloer,2009). 대신 발생한 것은 기업수준의 성매매알선업자들(pimp)이 아시아 여성들을 호주로 유인하여 저렴한 비용의 성매매 업소를 차린 것이다.퀸스랜드에서 인신매매를 붐을 이룬다.자신의 뜻에 반하여 성매매에 유인(lure)되었거나 성매매를 가용당하는 여성 을 보호할 법이 거의 없다(Kloer,2009). 호주 퀸스랜드의 허가받은 합법적 성매매 업소에서조차도 원치 않는 성매매를 강 요당한 것으로 나타났다.호주 정책 담당자는 이에 대응하여 불법 성매매업소 단속 강화부터 성산업에 유입되는 이민 여성의 법적 보호를 위해서,허가받은 성매매 업소 의 수수료를 낮추는 조치를 취했다.이제 성매매 합법화가 성매매 여성을 보호하는데 전혀 도움이 되지 않는다는데 모두 동의하고 있다.(Kloer,2009). 허가받은 합법적 업소에서 성매매 여성에게 급여,의료보험,수수료를 지불하는 것 보다는 성매매를 강제하는 불법 성매매업소를 차리는 것이 항상 돈이 덜 든다.저렴 한 가격을 원하는 구매자가 있는 한,이것을 충족시키기 위한 인신매매자들이 있을 것이다(Kloer,2009). 호주의 성매매 정책 실험은 합법화가 여성을 보호한다는 성매매 이론과 실제가 맞 아 떨어지지 않은 또 다른 사례이다.이론상 보면 퀸스랜드에는 성산업 분야에서 사 업체를 소유하고 일하는 권한이 있는 여성(empoweredwomen)으로 가득해야 한다. 또 대다수의 여성은 자유롭게 성매매를 하는데 있어서 자유가 있어야 한다.실제로는 소수의 합법적 업소에 대규모의 성노예 산업이 붐을 이루고 있다.(Kloer,2009). 2)네덜란드의 성매매 합법화 정책의 실패 네덜란드 역시 성매매를 합법화시킨 대표적인 국가이다.암스테르담의 시장 좁 코
34 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 헨(JobCohen)이 (성매매 합법화에도 불구하고)거대 범죄조직이 이 지역에서 인신 매매,마약,살인,여타 범죄행위에 개입되어 있다는 것을 알았고,여성을 인신매매하 는 행위는 계속되고 있다.이들 여성은 이리저리로 이동되는데 경찰이 이들의 소재를 파악하는 것이 더 어려워지고 있다 고 평가하고 있다.범죄조직은 정부에 등록되어 있지 않고,세금을 내지 않고 성매매 여성을 보호하지 않는다(US Departmentof State,2008). 네덜란드 정부는 최근 불법행위에 개입한 것이 확인된 업소에 조치를 취한 결과 암스테드담 홍등가 업소의 3분의 1이 폐쇄되었다.합법화(legalization)나 규제 (regulation)가 인신매매를 중지시키지 않기 때문에 당국에서는 계속 인신매매범을 추적해야 했다(USDepartmentofState,2008).네덜란드 합법화 정책 하에서 실시 된 조사에 의하면 성매매여성의 79%가 성산업에서 벗어나고 싶다고 응답했다 (Cjaye,2008). 3)미국 네바다주의 성매매 합법화의 문제점 미국 전역에서 성매매가 금지되어 있지만 예외적으로 네바다주 일부지역에서는 성 매매행위가 합법적으로 규제되고 있다.네바다의 성매매 합법화의 문제점을 소개하 려고 다음 내용은 성매매 근절을 위한 반성매매 연대 NCAST(NevadaCoalition AgainstSexTraficking)가 작성한 것으로 이 단체는 성매매의 위험성 알리는 교육 활동을 실시하고 탈성매매 지원 서비스를 제공하여 성매매정책에 영향을 미치는 활 동을 전개하고 있다.동 단체(NCAST)는 성매매와 관련된 통념과 진실에 대해 다음 과 같이 정리하고 있다(NevadaCoalitionAgainstSexTraficking,2007). <표 Ⅲ-2>네바다주의 성매매 합법화에 관한 통념과 합법화의 진실 성매매 합법화에 대한 신화 성매매 합법화의 진실 네바다,독일,호주,네덜란드와 같은 나라에서는 성매 매를 합법화시켰지만 그것은 결국 불법적이고 암암리에 행해지는 거리의 성매매를 증가시키는 결과를 가져오고 성매매의 합법화는 불법 말았다.결국 성매매의 비범죄화 및 합법화는 성매매를 성매매를 차단시킬 것이다. 촉진시킨다.현재 독일과 네덜란드는 횡행하는 사회적 문제들을 해결하기 위한 조치로서 기존 성매매법의 폐 지 여부를 재검토하고 있다.
Ⅲ.성매매정책의 역사와 선진국의 최근 정책 동향 35 성매매 합법화에 대한 신화 성매매 합법화의 진실 합법적 성매매는 성매매여성을 강간 및 신체적 폭행으로부터 보호할 수 있다. 네바다주의 농촌지역은 합법적 성매매 덕분에 경제적인 혜택을 누린다. 농촌 경제는 성매매 업소 없이는 제대로 살아남을 수 없었을 것이다. 성매매가 합법화되면 허가된 업소 주인들은 불법고용, 미성년자,또는 인신매매된 여성을 고용하지 않을 것이다. 현행법에 의하면 성매매여성은 강간과 폭행 피해경험을 경찰에 신고할 수 있다.문제는 성매매가 합법이거나 불법이거나 이들에 대한 경멸은 여전하다는 점이다. 여러 연구에 의하면 에스코트 서비스나 성매매 업소에 서 일하는 성매매 여성들은 빈번하게 강간당하고 있다. 성매매 여성 대부분이 성매매에 유입되기 전 아동기에 강간을 당하였다.근친상간이나 강간은 성매매 업계에 들어오기 전 신병훈련과정(bootcamp)인 셈이다. 성매매 알선업자들은 여성들에게 넌 부자가 될 거야. 일주일에 15,000달러의 돈을 벌고 싶지 않니? 라고 말하 여 이들을 유인한다. 10) 또 그들은 시민들에게 네바다의 농촌 경제는 성매매에 의해 지원된다고 거짓말을 한다. 그러나 실상은 반대이어서 지역에서 성매매 업소를 지 원하고 있다.성매매 업소에 대한 허가,경찰활동,여타 주정부의 예산으로 수행되는 사업의 비용을 고려할 때, 이들 업소의 활동이 지역경제에 기여하는 바는 없다. 네바다의 주요 개발업자들은 네바다의 성매매 합법화 지역을 피하기 위해서 주를 떠났다. 성 매매 합법화는 아동 성매매를 증가시킨다.이러한 문제는 업소 성매매가 합법화된 네덜란드의 사례에 대 해 문서화가 잘 되어 있다. 알선업자들은 돈을 벌고 싶어 한다.때문에 여성이 16세의 미성년자이건 인신매 매 되었던지 상관하지 않는다.알선업자,조직 범죄자, 성구매자들은 라스베가스 같이 성매매가 번성하는 곳에 몰려든다. 성매매가 합법화되면 성매매여성에게 직업적 대안이 제공되기 때문에 포주는 사라질 것이다. 성매매는 교육이나 직업의 선택이 없다는 것에 대한 것 이다.대부분 성매매여성은 다른 선택을 가지지 못했기 때문에 여기에 이르게 된 것이다. 안정된 주거지가 없고,아이를 부양하고 학교에 보낼 돈이 필요하지만 이들의 교육자원은 빈약하다. 성매매는 노동이 아니라 돈을 받고 성적 착취를 당하는 것이다.종종 돈을 받고 강간을 당하기도 한다.성매매 는 본질적으로 당사자에게 해로우며 트라우마(trauma)를 제공한다. 10) 미화 15,000달러는 1천8백만원 정도의 금액이다.
36 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 성매매 합법화에 대한 신화 성매매 합법화의 진실 성매매가 합법화되면 성매매여성의 정신건강이 개선될 것이다.왜냐하면 이들은 성매매의 불법성으로 인해 수치심을 느끼고 사회적 낙인에 시달렸기 때문이다. 성매매의 비범죄화는 많은 돈을 절약하게 해주는데, 성매매의 합법성이 아니라 성매매 자체가 해악이다.합 법이던 불법이던 성매매를 오래할수록 여성은 정신적으 로 피폐화된다.성매매가 합법화되던 비범죄화되던 수 치심과 사회적 고립은 계속된다.네덜란드 성매매여성 들은 등록하면 은퇴연금을 받을 수 있음에도 불구하고 등록하지 않는다.이유는 자신이 성매매여성으로 알려 지는 것을 수치스럽게 생각하기 때문이다. 성매매의 비범죄화는 업소 입지 결정과 관련하여 비용 이 많이 드는 법적 소송을 야기했다.왜냐하면 아무도 자기가 거주하고 있는 지역이나 아이들 학교 근처에 성 이유는 경찰이 성매매여성, 매매 지역이 생기는 것을 원치 않기 때문이다.성매매 성구매자,성매매 알선업주들은 성적 착취 사업으로 벌어들인 막대한 이 알선업자를 더 이상 체포할 익을 순순히 세금으로 지역사회에 제공하려 하지 않는 필요가 없기 때문이다. 다. 성매매는 매우 추악한 것이지만 이것을 조금 더 개선하기 위해 무엇인가를 해야 한다. 성매매의 합법화는 아무 것도 하지 않는 것보다 낫다. 합법적 성매매는 오랫동안 지속되었던 문제에 대한 진보적인 해결책이다. 좀 더 나은 가정폭력이란 것이 불가능하듯이 성매매는 조금 더 개선될 수 있는 사안이 아니다.성매매 여성들 은 다른 사람들과 마찬가지로 좋은 직업,안전한 주거 환경,의료 보호,심리 상담 등을 누리고 싶어한다.성 구매자를 위해 깨끗한 고기(cleanmeat)'임을 확인시켜 주는 에이즈 검사나 성적으로 농락당하고 착취당하고 강간당한 대가로 1-2달러 더 받기 위해 애써주는 노동 조합 이상의 것을 향유할 자격이 있다. 진보적인 법률은 여성의 성매매를 촉진하는 것이 아니 라 여성의 평등을 촉진시키는 것이다. 네덜란드와 독 일은 합법업소와 불법업소에서 발생하는 범죄,인신매 매,성폭력 때문에 성매매 합법화 법안을 폐지하는 것 을 고려하고 있다.1999년 스웨덴 법은 성매매를 여성 에 대한 인권침해로 규정하였다.동법 시행이후 스웨덴 에서는 인신매매와 성매매가 급감하였다.만일 당신이 포주가 보내는 냄새나는 낯선 남자 5-10명과 돈 받고 성관계를 하고 싶지 않다면,그 어느 누가 원하겠는가? 네바다주의 합법적 성매매 업소에서 일하는 여성의 81%가 탈성매매를 절실히 바라고 있다. 자료 :NevadaCoalitionAgainstSexTraficking(2007). 11) 11) http://www.nevadacoalition.org/factsheets/legliznfactsheet091707c.pdf
Ⅳ 성매매 불법수익 환수 강화 방안
Ⅳ.성매매 불법수익 환수 강화 방안 39 1. 성매매특별법 이후 성매매알선업자 처벌 현황 가.성매매특별법과 성매매알선업자 처벌 1)성매매알선업과 불법수익 성매매특별법은 성매매,성매매알선행위,성매매 목적의 인신매매 행위를 처벌하기 위한 성매매알선및행위의처벌에관한법률 과 성매매를 방지하고 성매매피해자 및 성 을 파는 행위를 한 자의 보호와 자립의 지원을 목적으로 하는 성매매방지및피해자보 호등에관한법률 로 구성되어 있다. 윤락행위방지법과 비교하여 볼 때 알선행위에 대한 법 자체의 형량도 강화되었다. 영업으로 성매매를 알선한 자에 대해 (구)윤락행위등방지법 에서는 5년이하의 징역 또는 1천 500만원이하의 벌금 을 부과하고 있고 성매매알선등행위의처벌에관한법률 상의 법정형은 7년이하의 징역 또는 7천만원이하의 벌금 부과로 형량이 더 강화되었 다.윤락행위방지법과 비교된 또 다른 특징은 성매매알선등행위의처벌에관한법률 제 25조 를 통해서 성매매알선업자 처벌과 관련하여 필요적 몰수 추징 규정을 두고 있 어서 성매매알선이라는 불법활동을 통해서 얻은 수익을 몰수 추징하게 한 것이다 (정지원 2008). 성매매특별법 제정으로 단속이 강화되고 있음에도 성매매알선행위의 근절이 어려 운 이유는 성매매알선이 막대한 수익창출을 보장하기 때문이다.성매매알선행위를 통해 얻는 수익은 막대하지만 아직까지 이것에 대한 처벌은 벌금형과 집행유예가 다 수를 구성하고 있다. 성매매알선업은 막대한 이익을 창출하는 범죄행위이다.이러한 범죄를 저지르는 사람들에게 성매매알선을 통해서는 돈을 벌 수 없다는 점을 각인시키는 것이 중요하 다.성매매알선업에 대한 효과적 대응은 몰수추징 형이다. 성매매처벌법제25조에는 불법이익에 대해 몰수추징 규정이 명시되어 있는데,몰 수 추징을 통해서 성매매알선업자들의 막대한 수익을 차단하는 것이 성매매알선업 근절에 효과적 대응책이 될 것이다.아직까지는 몰수추징 형이 적용된 사례가 많지 않지만 향후 성매매알선에 대한 수사가 강화되어 몰수추징 형이 확대된다면 이는 성 매매알선행위 감축에 긍정적 영향을 미칠 것이다.
40 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 나.성매매알선업자 처벌 현황 1)성매매특별법 제정이후 처벌 2004년 성매매방지법 시행이후 경찰 및 사법기관의 태도는 과거에 비해서 적극적 으로 변화하였다(다시함께센터 2008b).경찰은 성117긴급 구조전화를 설치한 성매매 피해여성 긴급지원센터를 개소하여 성매매여성의 탈업소를 적극적으로 지원하였다. 검찰과 법원도 적극적으로 기소하고 진보적 판결을 보여주었다. 법 시행이후 성매매와 관련된 선불금 무효,선불금 사기무죄,성매매여성에 대한 성폭행 인정,업주의 손해배상 인정,성매매를 전제로 한 사채업자나 연대보증인 채 무 무효 인정과 같은 판결이 등장하였다(다시함께센터 2008b).동법 시행이후 성매매 와 관련된 판결문은 급격히 증가하였다(정지원 2008).과거 관행이었던 검찰이 업주 에 대한 벌금 약식 기소에서 벗어나고 정식재판을 재판부가 직접 청구하기도 하고, 안마시술소 등 성매매알선업소에 대한 몰수추징과 함께 사회봉사나 교육을 명령을 병과하기도 했다(다시함께센터 2008b).윤방법에 근거한 지난 약40여 년간의 판결 문은 2,701건이지만 2004년부터 2008년까지의 4년 기간 동안 성매매방지법에 근 거한 판결은 3,320건에 달하고 있다(정지원 2008). 성매매특별법 이후 성매매사범에 대한 단속과 검거는 증가하였지만,이들에 대한 양형은 무겁지 않다.성매매알선을 영업으로 하는 자에 대해 집행유예를 선고하거나, 대부분 성판매자 및 성구매자에 대해 50-100만원의 벌금형을 부과된다(정지원 2008).성매매사범에 대한 처벌 강화는 아직 눈에 띄게 나타나지 않는다(다시함께센 터 2008). 12) 2)성매매알선업자 처벌 현황 성매매방지법 제정이후 성매매알선행위에 대한 처벌현황을 살펴보자.다음의 자료 12) 성매매알선업자 처벌 규정이 강화되었음에도 불구하고 이들에 대한 처벌은 미약하다. 동종 전과 가 있어서 실형이 선고되지 않고 집행유예가 선고된다(정지원 2008). 이는 성매매 및 성매매알선 에 대한 법관 개인의 가치관이 반영된 것이다. 영업을 통해 이루어지는 성매매알선에 대한 형은 일반적으로 강제추행 또는 강간죄 초범에 해당되는 집행유예 형이 선고되고 있다(정지원 2008). 성매매알선업에 대한 미약한 처벌은 경찰 내 관련 수사자원의 불충분한 배분과도 관련이 있다. 성 매매알선범죄의 심각성에 대한 경찰의 인식이 높지 않아서 고소, 고발, 인지를 통해 수사가 접수 되면 해당 사건은 인력부족, 사건 중요도를 이유로 수사의 우선순위에서 뒤처진다(다시함께센터 2008). 성매매알선업자의 불법성을 입증하는 장부, 매출전표 등 증거자료를 확보하기 위해서는 수사기관의 높은 관심과 인적 물적 자원투입이 요구된다.
Ⅳ.성매매 불법수익 환수 강화 방안 41 는 성매매알선등행위의처벌에관한법률 위반죄 에 대해 법원 양형정보시스템 자료에 근거하여 정리된 것이다(정지원 2008).2005년 9월 1일부터 2008년 8월 31일까지 총 2,470건에 대한 양형이 확인되고 있는데 형량은 성매매알선자,성구매자,성판매자에 대한 것으로 벌금 20만원에서 징역 2년에 분포하고 있다. <표 Ⅳ-1>성매매알선등행위에 대한 양형 분포:2005.9.1~2008.8.31 형량 비율 (%) 형량 비율 (%) 벌금 50만원 3.36 징역 3개월 1건 벌금 100만원 6.48 징역 4개월 2건 벌금 150만원 2.06 징역 6개월 30건 벌금 200만원 5.14 징역 8개월 42건 벌금 300만원 7.33 징역 10개월 32건 벌금 500만원 4.01 징역 1년 21건 징역 6개월/집행유예 2년 11.42 징역 1년 2개월 1건 징역 8개월/집행유예 2년 16.76 징역 1년 3개월 2건 징역 10개월/집행유예 2년 10.81 징역 1년 4개월 1건 징역 1년/집행유예 2년 5.83 징역 1년 6개월 4건 기 타 26.80 징역 2년 1건 자료 :정지원,2008자료 재구성. 성매매방지법 이후 판례의 동향과 성매매 알선업자 처벌 강화에 대한 전망,다시함께센터. 위의 표에서 알 수 있듯이 실형이 선고된 경우는 소수에 불과하다.대다수 판결이 벌금형과 집행유예 판결이다.성매매알선행위에 대해 실형이 선고된 경우를 구체적 으로 검토해보자.실형이 선고된 경우는 과거 동종전과가 있거나 집행유예 기간 중 성매매행위를 알선한 경우에 해당된다.또 성매매여성에게 폭행을 행사했거나 13세 미만인 청소년을 대상으로 성매매 행위를 한 경우 실형을 선고 받았다.
42 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 <표 Ⅳ-2>성매매알선등행위에 대해 실형이 선고된 사례 검토:2005.9.1~2008.8.31 형 량 징역1년 징역1년(업소주인) 징역8월 범죄행위 및 전과 신림동 대딸방에서 구강을 이용한 유사성교행위를 제대로 하지 않았다는 이유로 화가 나 피해자를 때린 경우 홍성에 소재한 휴게텔에서 3개월간 333회에 걸쳐 성매매를 알선하여 58,086,000원의 수익을 얻은 경우 업소주인 집행유예기간 중 위 성매매알선 위반행위를 하여 집행유예 불가능 가출한 13세 청소년을 상대로 성을 사고 성매매를 알선한 행위 목포 티켓다방 운영자 1심 징역1년/추징10만원 2심 징역6월/추징10만원 동종전과가 있음 징역10월 1심 징역10월 2심 징역6월 순천 유흥주점에서 청소년을 고용하여 여관에서 성매매를 하도록 한 경우 동종전과 집행유예 및 벌금형 다수 68세 1급 시각장애인이 안마시술소에서 동업자들과 성매매알선을 한 경우 윤방법 전과가 2회 있음 자료 :정지원,2008자료 재구성 성매매방지법 이후 판례의 동향과 성매매 알선업자 처벌 강화 에 대한 전망,다시함께센터. 다음은 집행유예 및 벌금형이 선고된 사례를 검토해보자.집행유예와 추징금,보호 관찰 및 사회봉사가 동시에 선고된 경우를 볼 수 있다.집행유예와 함께 병과된 벌금 이나 추징금이 174만원이나 400만원 정도로 작은 경우도 있지만 3억에 달하는 것도 있다.비록 추징금이 부과된 경우가 소수의 경우에 해당되지만,효과적 수사를 통해 서 성매매알선의 불법행위 관련 증거가 더 확보된다면 추징금 부과 판결이 더 확대될 것으로 기대할 수 있다.
Ⅳ.성매매 불법수익 환수 강화 방안 43 <표 Ⅳ-3>성매매알선등행위에 대해 집행유예 벌금형 선고된 사례:2005.9.1~2008.8.31 형 량 징역6월/집행유예 2년 174만원 추징 벌금 1천만원(업주) 벌금500만원 (장소제공자) 징역1년/집행유예3년 보호관찰 2년 120시간 사회봉사 3억정도 추징 징역8월/집행유예2년 추징누락 징역2년6월/집행유예3년 400만원추징 징역8월/집행유예2년 200시간 사회봉사 62,100,000원 추징 벌금300만원 징역10월/집행유예2년 120시간 사회봉사 징역8월/집행유예2년 (성매매여성관리자) 벌금5000만원(업주) 징역6월/집행유예2년 징역10월/집행유예2년 200시간 사회봉사 벌금300만원 징역2년/집행유예3년 200시간 사회봉사 3억원 추징(업주) 징역10월/집행유예2년 임대수익1억원추징 (장소제공자) 범죄행위 및 전과 울산 성매매업소,성매매대금 7만원,58회 알선,406만원의 이익 파주 집결지,성매매대금 7-15만원 안산 휴게텔,성매매대금 10-11만원 동종전과로 실형이 선고될 것을 두려워하여 종업원에게 종업원이 업주라고 허위진술을 시킨 것이 발각됨. 논산 다방,여인숙,성매매대금 6-20만원(소개비 80만원, 150만원),3천만원 이익 신림동 휴게텔 성매매대금 22만원 30회,6-7만원 15명 강남 마사지룸 6만원,124,200,000원 매출 성매매여성에게 지급한 성매매대금을 제외하고 추징 연천 남성휴게텔,8만원 유사성교행위 1회 수원 피부관리간판,10-15만원 유사성교행위 동대문 유흥주점,선불금 800만원,100일에 960만원씩 업주에게 납부 성매매대금 20만원 광주 티켓다방 성매매대금 15만원 6회 강남오피스텔 인터넷 광고,성매매대금 13만원,2명 고용,6회 부산 여관 6만원에서 50만원 자료 :정지원,2008자료 재구성 성매매방지법 이후 판례의 동향과 성매매 알선업자 처벌 강화에 대한 전망,다시함께센터. 2004년 1월 1일-2006년 12월 31일 기간 동안 다시함께센터 를 방문한 내담자들의 고소사건을 분석한 자료에서 보여주는 성매매알선등행위에 대한 사건처분/판결결과 에 따르면 실형을 받은 경우는 징역1년6월 2개 사례,징역1년 추징금 3억9천246만원
44 성매매방지종합대책 개선 및 전략적 추진방향 연구 1개 사례,징역10월 1개 사례,징역8월 1개 사례로 총 5건에 불과하다.업주가 받는 형량은 벌금형이 가장 많아 100만원에서 500만원 사이에 분포하고 있고 무혐의 처분 도 있다(다시함께센터 2008).성매매피해여성을 통해서 고소된 사건 176건 중 무혐의 처분이 무려 43건이나 된다. 2007년과 2008년 9월 10일까지의 서울강북경찰서 관내에서 이루어진 몰수보전 관 련 자료가 아래 표에 제시되어 있다.아래 표에 따르면,2007년 서울강북경찰서 관내 의 몰수보전신청은 총 16건 29억 2,383만원에 달하고 있는데,이들 신청 거의 대부분 이 몰수보전 결정으로 이어진다.2008년도 9월 10일까지의 시기에는 몰수보전신청은 총 17건에 3억 4,501만원으로 모든 것에 대해서 몰수보전 결정이 났다. <표 Ⅳ-4>성매매알선등행위에 대한 몰수보전신청 및 결정:서울강북경찰서 2007년도 2008년도(~9/10) 몰수보전신청 총16건 금29억2383만원 총17건 금3억4501만원 몰수보전결정 총15건 금29억2229만원 총17건 금3억4501만원 자료 :윤후의,2008, 성매매업소 단속 사례 및 분석 및 대책,다시함께센터. 3)사법기관의 성매매 불법수익에 대한 몰수 추징 현황 성매매 불법수익을 몰수 추징이 적용되기 시작하였다.아직은 경찰 및 검찰 수사 에서 알선업자들의 불법수익 증거확보에 어려움이 많아 몰수 추징이 보편화된 처벌 로 자리잡지 못했지만 최근 몰수 추징과 관련된 현황을 검토해 볼 때 미래의 전망 은 밝다.성매매 불법수익에 몰수 추징이 적용되는 초기단계임에도 불구하고 전체 범죄수익 환수에서 성매매 불법수익이 차지하는 비중은 급속히 증가하고 있다.2006 년도 0.7%에 불과하였던 것이 2008년도 17.8%,2009년도 8월 27.7%로 급속히 증가 하였다.현재 성매매 불법수익에 대해 성매매 불법수익에 대해 몰수 추징이 적용되 는 경우는 극히 일부의 경우이다.수사력과 수사장비가 조금 더 투입된다면 성매매 불법수익의 몰수 추징이 전제 우리나라 범죄수익 환수의 대다수를 차지할 것이라는 것을 쉽게 예상할 수 있다.