용역연구개발과제 최종보고서 과제번호 단위과제명 식의약 안전 정책소통을 위한 커뮤니케이션 모델 개발 과 제 명 주관 국문 영문 식의약 안전 정책소통을 위한 커뮤니케이션 모델 개발 A Study fordeveloping the Policy Communication ModelforKoreanFoodandDrugSafety 기 관 명 소 재 지 기 관 장 연구기관 주관 연구책임자 총연구기간 총 연구개발비 국민대학교 산학협력단 서울특별시 성북구 박찬량 성 명 소속 및 부서 전 공 홍성걸 국민대학교 행정정책학부 정치학 2014년 07월 11일 ~ 2014년 12월 15일(5개월) 49,400천원 연구년차 연구기간 연구개발비 1차년도 2014년 07월 15일 ~ 2014년 12월 15일 49,400 천원 2차년도 년 월 일 ~ 년 월 일 천원 관계규정과 모든 지시사항을 준수하면서 이 용역연구개발연구사업을 성실히 수행하고자 다음과 같이 용역연구개발과제최종보고서를 제출합니다. 2014년 12월 15일 주관연구책임자 : 홍성걸 (서명 또는 인) 주관연구기관장 : 박찬량 (직 인) 식품의약품안전청장 또는 식품의약품안전평가원장 귀하

제 출 문 식품의약품안전처장 귀하 이 보고서를 식의약 안전 정책소통을 위한 커뮤니케이션 모델 개발 과제 의 최종보고서로 제출합니다. 2014. 12. 15. 주관연구기관명 : 국민대학교 산학협력단 주관연구책임자 : 홍성걸(국민대학교) 공동연구원 : 김병준(국민대학교) 이태준(국민대학교) 김인수(국민대학교) 이태준(국민대학교) 연구보조원 : 김은경(성균관대학교) 박진우(국민대학교) 손정아(국민대학교) 보조원 : 말리나 페어차일드 (국민대학교)

[ 목 차 ] Ⅰ.연구개발과제 요약문 1 국문 요약문 2 Summary 4 Ⅱ.연구개발과제 연구결과 1 제1장 연구개발과제의 목적 및 필요성 3 1절 연구개발과제의 배경 및 필요성 3 제2절 연구개발과제의 목적 5 제3절 연구개발과제의 목표달성도 7 제4절 국내ㆍ외 기술개발 현황 8 제2장 연구개발과제의 내용 및 방법 31 제1절 해외의 정책소통 사례 31 제2절 소셜 빅데이터 분석을 활용한 소통전략 마련 35 제2절 식약처의 식의약 안전정책 소통사례 연구 51 제3절 정책소통 성과지표 개발 55 제3장 연구개발과제의 최종결과 및 고찰 71 제1절 소셜 빅데이터 분석을 활용한 소통전략 마련 71 제2절 식약처의 식의약 안전정책 사례연구 결과 113 제3절 전문가 FGI를 활용한 소통전략 제안 135 제4절 정책소통 성과지표 개발 결과 145 제5절 식의약 안전정책의 통합적 커뮤니케이션 모델(안) 153

제4장 연구개발과제의 연구성과 159 제5장 주요연구 변경사항 161 제6장 참고문헌 163 제7장 첨부서류 167-6 -

[ 표 목 차 ] <표 1-1> 역대 정권별 온라인 소통의 특징과 변화 16 <표 1-2> 연도별 민원 및 제안신청 건수 18 <표 1-3> 정책포럼, 전자공청회, 설문조사 운영현황(2009~2012) 19 <표1-4> 민원정책 Q&A 표출자료 및 조회 수 20 <표 1-5> 국민신문고 외국어 민원창구 운영현황(2008.06 ~ 2012) 20 <표 1-6> 정부업무평가 대상기관 24 <표 1-7> 고충처리 분야별 현황 26 <표 1-8> 식약처 리스크 커뮤니케이션 관련 대표 연구 29 <표 2-1> FDA위해소통담당관의 업무 32 <표 2-2> 그루닉(Grunig)의 상황이론에 따른 정책소통의 공중 유형 59 <표 2-3> 빅데이터의 주요 행위자 64 <표 3-1> 식약처 전문조직별 선점이슈 및 아젠다 관리 목록 93 <표 3-2> 가습기살균제 논란 전개 일지 120 <표 3-3> 일본식품 방사성 물질 검출 논란 사전 건재 일지 127 <표 3-4> 평가지표(안) 150

[ 그 림 목 차 ] [그림 1-1] 소통환경에 대한 이해 8 [그림 1-2] 광의와 협의의 소통영역 9 [그림 1-3] 소통 성립조건 10 [그림 1-4] 소통과 유사 개념과의 차이 11 [그림 1-5] RAPID를 활용한 대국민 소통 전략의 이해 15 [그림 1-6] 국민신문고 운영 19 [그림 2-1] 소셜 빅데이터 수집 조건 47 [그림 2-2] 소셜 빅데이터 분석의 단계별 흐름도 49 [그림 2-3] 식약처 관련 이슈 및 아젠다 도출 전략 52 [그림 2-4] 정책과정과 정책공중 분류 60 [그림 2-5] 식의처 조직도 61 [그림 2-6] 균형 정책 소통 모형 63 [그림 2-7] 성과평가 품질관리 프레임워크 65 [그림 2-8] 다방법론적 성과 평가 지표 개발 67 [그림 2-9] 연성지표 모형의 개발 68 [그림 2-10] 공공영역에서의 소셜 미디어 활용 예시 70 [그림 3-1] 식약처 관련 주제어의 전체리스트 결과 71 [그림 3-2] 식약처 관련 종류 별 버즈량 72 [그림 3-3] 식약처 관련 종류별 버즈 변화 추이 73 [그림 3-4] 식약처 관련 채널별 버즈 점유율 74 [그림 3-5] 식약처 관련 채널별 버즈 변화 추이 75 [그림 3-6] 식약처 관련 채널별 계정분석 76 [그림 3-7] 식약처 관련 주제어별 순계정수 변화율 77 [그림 3-8] 식약처 관련 SNS 담론의 유형별 비율 78 [그림 3-9] 유사문서 확산도 79

[그림 3-10] 그룹별 키워드 변화량(Ⅰ) 80 [그림 3-11] 그룹별 키워드 변화량(Ⅱ) 81 [그림 3-12] 식약처 키워드 네트워크 82 [그림 3-13] 식약처 관련 긍 부정 점유율(I) 83 [그림 3-14] 식약처 관련 긍 부정 점유율(II) 84 [그림 3-15]식약처 관련 긍 부정 점유율 변화 추이(III) 85 [그림 3-16] 식약처 관련 긍ᆞ부정 경향성 86 [그림 3-17] 채녈별 긍ᆞ부정 분석 87 [그림 3-18] 채널별 식약처 관련 긍ᆞ부정 경향성 88 [그림 3-19] 식약처 관련 사이트별 긍ᆞ부정 분석 89 [그림 3-20] 식약처 속성 별 긍ᆞ부정 현황 91 [그림 3-21] 식약처 조직별 키워드 변화량 98 [그림 3-22] 식품영양안전국 내 과별 키워드 변화량 99 [그림 3-23] 바이오생약국 내 과별 키워드 변화량 101 [그림 3-24] 소셜 빅데이터 분석을 활용한 식약처 정책관리 프로세스 111 [그림 3-25] 식약처 언론분석 결과 115 [그림 3-26] 식약처 정책소통 성과지표(안) 148 [그림 3-27] 식의약 안전정책의 통합적 커뮤니케이션 모델(안) 153 [그림 3-28] 6Cs Management 모델 155 [그림 3-29] 단계별 추진체계 156-9 -

연구개발과제 연구결과

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Ⅰ. 연구개발과제 요약문 국문 요약문 과 제 명 식의약 안전 정책소통을 위한 커뮤니케이션 모델 개발 주관연구기관 국민대학교 산학협력단 주관연구책임자 홍성걸 연구기간 2014.07.11~ 2014.12.15 연구비(원) 49,400,000 저자 성명 홍성걸 김병준 이태준 김인수 소속 국민대학교 국민대학교 국민대학교 국민대학교 이 연구의 목적은 식품의약품안전처의 주요 기능 중 하나인 효율적인 대국민 식의약 정책 소통 을 위한 커뮤니케이션 모델을 제시하고 정책소통 평가지표를 개발하는데 있다. 본 연구 의 배경은 정부 3.0 을 통해 개방ᆞ공유ᆞ소통ᆞ협력을 강조하고 있는 현 국정상황 속에서 식약처 고유의 소통 패러다임과 전문성에 대한 이론적, 실무적, 정책적 담론을 담아낼 수 있는 통합적 관점의 커뮤니케이션 모델이 필요하다는 점에 있다. 이와 같은 연구 목적과 배경을 바탕으로 본 연구는 정책소통과 관련된 이론 리뷰, 현황 및 문제를 파악하고 대안을 제시하기 위해 해외사례, 언론 및 사례분석, 소셜 빅데이터 분석 그리 고 전문가 FGI를 실시하였다. 더불어 관리방안으로서 평가지표 개발(안)을 제시하였다. 본 연구의 결과를 통해 첫째, 소셜 빅데이터 분석을 통해 식약처의 정책소통 현황에 대해 살 펴보았으며, 특히 식약처 관련 정책이슈들의 버즈량, 감성분석, 채널분석 그리고 식약처 부서 별 이슈 소유/관리권 구분을 제시하였고, 둘째, 해외 사례, 언론, 사례분석을 통해 식약처 정책 소통의 문제점을 파악하였으며, 셋째, 전문가 FGI를 통해 소통전략 및 지표개발의 원칙 및 안 을 제시할 수 있었다. 이상과 같은 분석을 통해 식약처에 적용 가능한 소통전략을 소셜 빅데이터 분석을 바탕으로 제시하고, 이를 통해 정책소통의 효과성과 효율성을 객관적, 합리적, 과학적으로 평가할 수 체 계(기준안)를 마련하여 제시하였다. 중심단어 정책소통 빅데이터분석 소통전략 소통모델 평가지표 - 2 -

주관연구책임자 의견 해외 사례, 언론분석 및 사례분석을 통한 현황 파악 식약처의 정책소통 현황 분석, 문제파악 및 대안제시를 위한 빅데 연구의 범위 이터분석(social big data analytics) 상기 분석들을 통해 나타난 문제점을 전문가 FGI를 통해 소통 전 략 개발 식약처에 적용 가능한 소통 전략 마련 빅데이터 분석을 위한 시간 분석 범위 연구시작 전 1년 기간 연구의 한계점 (2013년 9월 1일-2014년 8월 31일)으로 한정함 빅데이터 분석의 버즈 트렌드 분석에서 변곡점을 가져오는 원인 에 대한 추론은 일반화의 한계가 있음 이 보고서는 식품의약품안전처에서 시행한 용역연구개발과제의 최종보고서임 이 보고서 내용을 발표할 때에는 반드시 신품의약품안전처에서 인용 시 주의사항 시행한 용역연구개발과제의 연구결과임을 밝혀야 함 국가과학기술 기밀유지에 필요한 내용은 대외적으로 발표 또는 공개하여서는 안 됨 이 보고서 내용을 신문,방송,참고문헌,세미나 등에 인용 시에 는 해당 주관부서 또는 연구책임자와 사전에 상의할 것 주관부서 연락처 식품의약품안전처 소통협력과 ( 043~719~2554) - 3 -

Summary Titleof Project A StudyforDevelopingthePolicyCommunicationModelfor KoreanFoodandDrugSafety Institute Kookmin University ProjectLeader SungGulHong ProjectPeriod 2014.7.11. 2014.12.15. ProjectBudget 49,400,00 Authors Name Sung GulHong Byoung Joon Kim Taejun Lee In-Su Kim Institute Kookmin University Kookmin University Kookmin University Kookmin University ThepurposeofthisstudyistoprovidetheproperpolicycommunicationmodelforKFDA inordertoefectiveinteractionswithcitizens.currently,thenotionofgov3.0isemphasized intermsoftheutmostvalueofopenness,community,communication andcolaboration to make the public sector,in particularkfda more pragmatic and folow the democratic governingprocesstodeveloptheintegratedpolicycommunicationmodel. Toaccomplishtheresearchgoals,researchteam utilizedanumberofmethodssuchasin depth literature reviews on internationaland domestic cases about existing theoretical findings,socialbig data analyses(sba)such buzanalysis,sentimentalanalysis,channel analysisetctounderstandthecurentreputations,chalengesandimagesonkfda andto clarifytheownershipofthepolicycommunicationissues,and,finaly,conductedfocusgroup interviews(fgi)tofindsolutionsfortheproblems. Insum,thisstudyprovidedtheappropriatepolicycommunicationmodeltocopewiththe curentissuesofkfda basedonthesba.basedonthesescientificoutcomesofsba,we provided theobjectiveand rationalevaluation indicatorsto enhancetheefectivenessand eficiencyofpublicpolicycommunication. Key Words Policy Communication BigData Analysis Communication Strategies Communication Model Evaluation Indicators - 4 -

Opinion ofprincipalinvestigator Analyzing the domestic cases,media data and internationalstudies ofpolicycommunicationresearch Conducting socialbig data analytics for understanding the Scope policy issues, detecting reasons of problems and providing solutions ProvidingthereliableandplausiblesolutionsviaFGI SuggestingappropriatepolicycommunicationstrategiesforKFDA Socialbig data (SBD)analysis wastconducted based on one year ofperiodoftime(2014.9.1.-2014.8.31.) Limitation A tention to limitsofgeneralization on theinflection pointofsbd trend buz analysis because of the unrevealed causal relationship betweenthepointandthehistoricalevent ThisresearchisfundedbyKFDA Ifthe research results are presented,should mention the research DirectionFor Citation fundingagency(kfda)properly The results should be secret,ifthe findings ofthis research are relatedtothenationalsecurityofkorea Do notquote withoutthe permission ofkfda supervisory ofice andtheprincipalinvestigator Supervisory O fice KFDA UnitofCommunicationCooperationUnit ( 043~719~2554)

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Ⅱ. 연구개발과제 연구결과 제1장 연구개발과제의 목적 및 필요성 제2장 연구개발과제의 내용 및 방법 제3장 연구개발과제의 최종결과 및 고찰 제4장 연구개발과제의 연구성과 제5장 주요연구 변경사항 제6장 참고문헌 제7장 첨부서류

제1장 연구개발과제의 목적 및 필요성 1절 연구개발과제의 배경 및 필요성 가. 시대적 필요성 증대 국민행복과 직결된 식 의약품 안전과 먹거리 문화에 대한 정책 주무부서인 식품의약품안 전처(식약처)의 역할과 책임이 날로 부각되는 가운데, 식약처의 정책수립 및 집행에 대한 이 해관계자의 알권리 및 정책소비자와의 소통 및 공감의 중요성이 높아지고 있음 - 최근 식약처의 정책여건과 추진과제가 국민의 행복을 위한 안전한 먹을거리에 역점을 두면서 국 정과제 세부추진 계획을 위한 소통 전담조직을 구축하였음 - 세부적으로 2013년부터 불량식품 근절, 식품안전기준 강화, 학교급식 등 집단 급식소 위생점검 강화, 생산 제조단계 안전관리 강화, 부적합 식품 경보시스템 유통매장 확대, 식품이력서 추적시 스템 단계별 도입, 수입식품 안전관리 강화, 식품표시제도 개선을 통한 소비자 알권리 보장, 소비 자 위생점검 요청제 및 참여제 확대 등과 같은 주요 정책과제를 추진하면서 이에 대한 정책소비 자의 인식, 이해, 공감을 극대화하기 위한 소통협력과를 신설하였음 소통협력과의 주요 기능은 식품안전사고 및 이슈발생시 부처별, 소속기관별 상이한 의견과 입장을 조율하여 정책소비자의 혼란을 최소화하고, 평상시 이해관계자의 이해와 반응을 향상 시키기 위한 전문적인 소통기능을 수행하고 있음 그러나 아직까지 식약처가 식품의약품 관련 정책 수립 및 집행의 주무기관이라는 인식과 평 가에 국민들이 미온적이며 이해관계자 내부에서는 식약처의 기능과 역할을 평가절하 하는 분 위기가 팽배함 - 예를 들어, 불량식품에 대한 단속은 법무부의 소관으로 인식되거나, 친환경 식품인증은 농림부나 환경부 소속으로 인식되고 있으며, 식약처는 주로 식품과 약품에 대한 기술관련 부처라는 제한적 인식이 지배적임 - 이에 따라 식약처와 이해관계자들과 오해와 갈등을 빚는 사례가 급증하고 식약처의 위상정립 및 평판관리에 어려움이 나타나고 있음 현재 정부는 정부 3.0 을 통해 개방ᆞ공유ᆞ소통ᆞ협력을 강조하고 있으나 식약처 고유 의 소통 패러다임과 전문성에 대한 이론적, 실무적, 정책적 담론은 미흡한 실정임 - 9 -

- 따라서 국민 모두가 안전하고 믿을 수 있는 먹거리 문화 창달의 정책 주무부처로서 정책소통과제 가 포괄적으로 논의되어야 함 - 식약처에서 식의약 안전정책과 관련하여 필수적으로 고려해야 하는 논의는 1 식약처 공공정보 공개 확대로 정책소비자의 알권리를 충족시킴과 동시에 핵심정책에 대한 대국민 이해도 제고, 2 이해관계자별 식약처 정책의사결정 참여확대, 3 식약처 내 통합적 정책소통 플랫폼 구축, 4 이 해관계자별 맞춤형 정책소통 서비스 제공, 5 취약계층 소비자를 위한 정책소통 강화, 6 식약처 의 소통업무 강화를 통한 새로운 일자리 창출 기회 발굴, 7 정보공유와 디지털 협업을 통한 통섭 형 식약처 정책소통 강화 등이 있음 나. 식약처의 소통전략 미흡 현재까지 식약처의 소통 전문성은 리스크 커뮤니케이션(위해소통)에 국한되어 나타나고 있 음 - 이로 인해 오늘날과 같은 디지털 경제, 스마트 미디어 생태계, 소셜 네트워킹, 빅 데이터, 컨슈머 리즘으로 대변되는 시장 환경 속에서 식약처의 소통 기능과 역할에 대한 전략적, 전술적 로드맵 을 제시하는 데 역부족인 경향을 보이고 있음 - 특히 이해관계자 및 정책소비자들 간의 관계가 복합적, 역동적, 순향적으로 변화하고 다양한 정 책적 개입과 소통의 노력이 경주되었음에도 불구하고, 식약처의 정책에 대한 수용성은 나아지지 않고 있음 식약처는 식의약 안전정책에 대한 사회적 소통과 관련하여 리스크 커뮤니케이션에 기반한 연구를 주로 수행하여 왔음 이와 같이 리스크 커뮤니케이션을 기반으로 하는 기존 연구들이 가지는 한계점을 극복하고, 식약처 정책소통의 전문성을 확장하고 식약처의 정책 서비스 설득력과 관계성을 높일 수 있는 통합적 커뮤니케이션 모델을 수립할 필요가 있음 - 다변성ᆞ급변성ᆞ역동성ᆞ예측 불허성으로 대변되는 식약처의 정책환경 속에서 이해관계자별, 정책소비자별 관계를 형성, 촉진하는 상호작용성 높은 커뮤니케이션 전략과 전술이 요구됨 - 이를 통하여 식약처 본연의 임무를 완수하고 이로부터 국민의 안전과 행복의 실질적인 키플레이 어(Key Player)로서 긍정적인 이미지와 높은 평판을 제고할 수 있는 토대를 마련하고자 할 필 요성이 제시되고 있음 기존의 위해소통 중심의 정책소통의 제한점을 극복하고 다른 공공분야에서 모본이 되는 정 - 10 -

책소통의 패러다임을 발굴하기 위해, 식약처를 둘러 싼 이해관계자, 정책소비자와의 관계를 진단하고 관계별 소통과제 및 소통변수를 도출하여 정책 순응도와 만족도를 높일 수 있는 통 합적 공공정책 커뮤니케이션(Integrated Public Policy Communications: IPPC) 모델을 수 립할 필요가 있음 - 현대 정책소통 모델에서 정책소통의 패러다임이 언론대행모델(선전), 공공정보모델(공보), 쌍방 향 불균형모델(설득), 쌍방향 균형모델(상생)로 진화되고 있는 가운데, 최근 글로벌 환경에서 정 책소통의 업무 프로세스 또한 (1)전략적 관리영역, (2)메시지 영역, (3)매체 영역, (4)공중 영 역, (5)평가 영역에서 이해관계자와의 정책소통의 상호작용성을 극대화시키기 위한 차원으로 세 분화되고 있음 - 최근 스마트 미디어 생태계의 발달에 따라 국민과의 정책소통 프로세스가 주목(Attention) 흥미(Interest) 탐색(Search) 행동(Action) 공유(Share) 로 변화하고 있는 가운데, 정책에 대한 이해관계자 및 정책소비자의 반응 또한 전통적인 커뮤니케이션 모델 및 성과측정 지 표로는 분석 및 평가되기 어려운 실정임 - 따라서 통합적 공공정책 커뮤니케이션 모델의 각 영역별 과학적 효과측정 및 객관적 성과평가의 토대가 새롭게 정비되어야 하는 시점임 제2절 연구개발과제의 목적 이 연구의 목적은 식품의약품안전처의 주요 기능 중 하나인 효율적인 대국민 식의약 정책 소통 을 위한 커뮤니케이션 모델을 제시하고 정책소통 평가지표를 개발하는데 있음 - 국민행복과 먹거리 안전문화에 기여하는 식약처의 정책소통의 효과 및 효율을 극대화하고, 주요 이해관계자 및 정책소비자들로부터 공감과 신뢰를 창출하는 소통 프로세스를 구축하고자 함 - 궁극적으로 정책소통을 통해 식약처의 이미지 개선, 위상 제고, 평판 강화를 위한 통합적 공공정 책 커뮤니케이션 모델을 개발하고자 함 이와 같은 연구 목적 달성을 위하여 다음과 같이 네 가지의 세부 연구목표를 구성하였음 첫째, 식약처의 정책소통이 어떻게 이루어지고 있는지에 대한 현황분석을 실시하고자 함 - 식약처의 정채소통에 필요한 이론적 논의와 경험적 사례를 도출하고, 이를 통해 오늘날 식약처의 정책소통의 문제점을 진단하고 논의의 핵심이 되어야 할 쟁점 및 관련 개념 정립하고자 함 - 현재 우리나라 식약처를 둘러싼 이슈들, 특히 식의약품 안전 과 관련한 이슈가 무엇이 있으며 해당 이슈가 사회 속에서 어떠한 형태로 변화하여 왔는지를 살펴볼 필요가 있음 - 이는 식약처의 위상파악 및 향후 방향설정을 위한 기본적인 분석이며, 이를 통해 식의약 안전 정 - 11 -

책에 대한 소통전략 마련의 기본틀을 설정하고자 함 이를 위해 소셜 빅데이터 분석을 통해 식약처의 소통현황을 살펴보고자 함 - 소셜 빅데이터 분석을 통해 식약처의 소통상황 파악 및 주요이슈들을 파악하고자 함 둘째, 식약처 정책현황 분석을 바탕으로 문제점을 파악하고자 함 - 식의약 정책과 관련한 갈등 사례들을 중심으로 내재되어 있거나 잠재적으로 활용 가능한 정책대 안 및 이슈 분석하고자 함 - 분석된 식약처의 주요 정책 의제와 이슈들이 공중들로부터 소통 및 공유되는 과정과 공중들이 이 를 소비하는 커뮤니케이션 행태를 분석하고자 함 이를 위해 언론분석과 정책소통에 있어 나타난 갈등사례분석을 실시하고자 함 - 언론분석을 통해 언론에서 나타난 식약처 관련 이슈와 소셜 빅데이터 분석을 통해 나타난 이슈간 의 차이를 비교하고자 함 - 또한 언론분석을 통해 나타난 다양한 이슈 중에서 정책소통에 있어 사회적으로 갈등을 발생시켰 던 사례를 분석하고자 함 - 이상의 언론분석과 갈등사례분석을 통해 현재 식약처의 정책소통관련 문제점을 발견하고자 함 셋째, 식약처에 적용 가능한 소통전략을 마련하고자 함 - 기존의 식약처 소통전략에서 나타난 문제점을 파악하고, 이를 바탕으로 적용 가능한 소통전략을 개발하고자 함 - 특히 기존의 리스크 커뮤니케이션에서 제시하는 사후적 관점이 아닌, 이슈를 사전에 관리하고 문 제를 발생을 예방하기 위한 사전적 개념의 정책소통 전략을 제시하고자 함 넷째, 정책소통의 효과성 및 효율성을 객관적, 합리적, 과학적으로 평가할 수 있는 평가체계 (기준)를 마련하고자 함 - 식약처의 정책 환경을 구성하고 있는 공중들의 의견과 입장이 반영된 평가지표를 개발하는데 역점을 두고자 함 이상의 네 가지 목표는 일련의 체계를 가지고 제시되어 있음 - 해당 목표들은 현상파악 문제점 발견 개선방안 관리체계 구성 순으로 제시되었음 - 소셜 빅데이터를 이용한 분석은 식약처 정책소통의 현상 파악이며, 언론분석과 사례분석은 정책 소통에 대한 문제점을 발견하는 것이며, 전문가를 통해 개선방안을 마련한 후 평가체계를 통해 지속적 관리를 해나가는 것임 - 12 -

제3절 연구개발과제의 목표달성도 이 연구에서는 기존 연구개발제계획서에 제시했던 연구목표를 연구방법론과 연계하여 구체 적으로 재정립하였음 또한 모든 연구목표를 달성하였으며, 이는 당초 제시한 연구개발과제계획서의 목표를 달성 한 것과 같음 - 각 목표별 달성에 대한 구체적은 설명은 다음과 같음 식약처의 정책소통이 어떻게 이루어지고 있는지에 대한 현황분석을 실시하고자 함(완료) - 이 연구에서는 소셜 빅데이터 분석을 통해 식약처의 정책소통 현황에 대해서 살펼보았음 - 특히 식약처와 관련한 이슈들의 버즈량, 감성분석, 채널별 분석, 식약처 부서별 이슈 소유권 구분 등을 수행하였음 식약처 정책현황 분석을 바탕으로 문제점을 파악하고자 함(완료) - 언론분석과 사례분석을 통해 식약처 정책소통의 문제점을 파악하였음 - 분석을 통해 나타난 문제점은 전문가 FGI를 통한 소통전략 개발의 자료로 활용 되었음 식약처에 적용 가능한 소통전략을 마련하고자 함(완료) - 전문가 FGI를 통해 식약처의 정책소통 문제점을 확인하고, 이에 대한 개선방안으로서 소통전략 을 제시하였음 정책소통의 효과성 및 효율성을 객관적, 합리적, 과학적으로 평가할 수 있는 평가체계(기 준)를 마련하고자 함(완료) - - 13 -

제4절 국내ᆞ외 기술개발 현황 1. 정책소통의 의의 가. 정책소통의 개념 1) 소통의 이해 1) 소통은 발화자와 수신자 간의 매체를 통한 의사전달 관계를 의미함 - 협의의 소통 은 피드백을 전제로 한 의견교류 를 의미하나 광의의 소통 은 인간의 말하다 라는 행위가 포함하는 다양한 의미를 모두 포괄함 - 소통 이란 막히지 아니하고 잘 통함 과 뜻이 서로 통하여 오해가 없음 이란 의미로 발신자, 메시지, 수신자 측면의 소통 성립조건이 필요 언어 커뮤니케이션에서 소통 은 발화자-수신자 간의 매체를 통한 의사전달 관계 의미 - 문화ᆞ경험ᆞ태도ᆞ기억 등 다양한 소재가 소통 을 통해 상호전달 되며, 소통환경의 잡음 과 매체 의 이질성 때문에 불통 의 경우가 발생할 수 있음 * 언어커뮤니케이션, Berko, Wolvin, Wolvin, 1998, 이찬규 역, 2003, 서울, 한국문화사 [그림 1-1] 소통환경에 대한 이해 1) 광운대 공공소통연구소(2014). 국민중심의 소통활성화방안 연구. pp.25~27. - 14 -

소통 의 어원인 말하다 의 세부 의미 분석을 통해 협의 와 광의 의 소통 의미 로 구분해서 살펴볼 수 있음 - 협의의 소통은 피드백을 전제로 한 의견교류 를 의미하지만 광의의 소통은 인간의 말하 다 라는 행위가 포함하는 다양한 의미를 모두 포괄함 [그림 1-2] 광의와 협의의 소통영역 소통( 疏 通 ) 의 사전적 정의는 막히지 아니하고 잘 통함 과 뜻이 서로 통하여 오해 가 없음 의 의미로 크게 구분되며 각각 발신자, 메시지, 수신자 측면의 소통성 립조건이 필요함 소통의 반의어인 불통( 不 通 ) 은 통하지 않음 의 전체 의미를 포괄하나, 언어적 측면 에서는 소통 성립조건의 일부가 미흡할 시 발생한다고 해석 가능함 - 즉, 소통 의 반의어 불통 은 통하지 아니하다 는 사전적 의미를 가지며, 소통성립조건 중 일부가 미흡할 경우 불통 발생 - 막히지 아니하고 잘 통하기 위해서는 발신자 표현의 정확성, 내용의 용이성, 수신자의 높은 이해력 이 필요 - 뜻이 서로 통하여 오해가 없기 위해서는 발신자에 대한 신뢰성, 내용의 진정성ᆞ진실성, 수신자에 대한 개방적 태도 가 필요 - 15 -

*국립국어원 표준국어대사전 [그림 1-3] 소통 성립조건 2) 소통 유사 개념 2) 소통은 홍보에서 가장 개방적이고 포괄적인 활동 범주로 해석되며, 홍보는 긍정적인 인식을 심어줄 수 있는 통합적 커뮤니케이션 활동을 의미함 홍보의 다양한 유형으로 캠페인, 이벤트/프로모션, 선전 등이 있음 정책홍보는 정부와 국민의 쌍방향적 커뮤니케이션을 전제로 하여 다양하게 정의됨 매체 환경에서 소통은 홍보에서 가장 개방적이고 포괄적인 활동 범주로 해석할 수 있음 - 과거 공보, 홍보, PR의 개념과 비교 시 매체의 다양성 과 관계관리 고려, 쌍방향매체ᆞ 메시지 등 환경적 특징을 지님 홍보는 우리가 알리고자 하는 홍보대상에게 긍정적인 인식을 심어줄 수 있는 통합적인 커뮤 니케이션 활동을 의미함 - 일반국민 뿐만 아니라 언론, 오피니언리더, 주요 이해관계자들까지 다양한 홍보 대상과의 쌍방향 커뮤니케이션을 지향한다는 측면에서 love me 에 비유할 수 있음 2) 광운대 공공소통연구소(2014). 국민중심의 소통활성화방안 연구. pp.27~28. - 16 -

- 반면에 광고는 매체에 비용을 지불하는 조건으로 제품ᆞ서비스를 알리는 활동이며 일방적 커뮤 니케이션이라는 의미에서 buy me'에 비유할 수 있음 [그림 1-4] 소통과 유사 개념과의 차이 이 외에 홍보의 다양한 유형으로서 캠페인, 이벤트/프로모션, 선전 등이 있음 - 캠페인(Campaign)은 어떤 정치적 사회적 목적으로 특정 단체, 조직, 관계자 등이 체계적이고 지 속으로 벌이는 운동으로 계몽하고 교육하는 차원의 내용이 주를 이룸 - 이벤트(Event)와 프로모션(Promotion)은 서로 유사한 의미로 활용되나 이벤트가 특정한 시 간에 의도한 상황이 발생하는 것 을 의미 - 반면 프로모션은 촉진시킨다 의 어원이 말해주듯 기업의 제품이나 서비스의 수요를 늘이기 위한 모든 활동 을 의미 - 선전(Propaganda)은 과거에 흔히 TV 광고를 일컬었으나 실제 의미는 대중의 심리를 조정, 어떤 사물의 존재나 효능 또는 주장에 대해 동의를 구하는 활동을 의미 정책홍보 는 정부와 국민의 쌍방향적 커뮤니케이션 을 전제로 하여 다양하게 정의되 고 있음 - 이해와 협조를 위한 능동적ᆞ적극적 커뮤니케이션, 국민과 행정 사이 수평적 커뮤니케이 션, 조사-관계 형성에 기반한 차별화된 커뮤니케이션 등으로 그 의미를 다양하게 이해할 수 있음 - 17 -

3) 정책소통 3) 민주주의 체제 하에서 정부는 항상 여론을 반영해야 하며, 국민들이 특정한 사안의 정보에 대해 제대로 잘 알고 있을 때(well-informed) 올바르게 운영될 수 있음. 따라서 정책소통활 동은 선진 민주 국가에서 필수적이며 자연스러운 정부의 활동으로 주목받고 있다. 국민을 대 상으로 하는 소통의 중요성을 강조하는 것은 다시 말해 정책소통활동의 전략적 활용에 관한 요구임 전략적 활용은 곧 상호 지향적, 상호 의존적인 양방향의 소통을 의미. 따라서 PR 즉 공중관 계를 지향하는 활동이 중심이 되어야만 제대로 된 소통이 가능해짐 과거 정책 수립과 집행에 초점을 둔 시기에 정보 전달 만을 위한 일방적 활동의 개념으 로 공보 ( 公 報 )라는 용어가 사용되기도 했음. 그러나 그 의미 자체가 공적 사안을 널리 알 린다는 상의하달식의 정보전달 형식이었기 때문에 자연스럽게 의미가 퇴색되었음 - 이외에도 국정홍보 라는 용어가 쓰였으나 홍보 라는 용어 자체가 공보 보다 확장된 개 념일 뿐 소통의 균형성과 방향성 보다는 의미의 범용성에만 초점을 둔 차원에 국한되어 있다는 점, 그리고 홍보 자체도 부정적 어휘로 국민들에게 인식되고 있기 때문에 업무의 직책 이외에 메 시지로서의 활용성은 한계를 갖게 되었음 이러한 용어상의 한계로 인해 소통 이라는 가장 근본적이고 일반적인 명사가 대국민 설 득 활동을 대변하는 어휘로 활용되어야 할 때임. 이러한 소통의 중요성이 강조될 수 밖에 없 는 변화는 크게 세 가지로 압축하여 설명할 수 있음 - 그것은 환경, 매체, 수용자의 변화로 요약됨. 한국 사회에서 1980년대를 거치면서 비약적으로 발 전을 거듭한 정치 사회적 환경으로서의 민주주의의 성숙, 그리고 1990년대 후반부터의 IT발전 과 이를 기반으로 2000년대 들어 본격적으로 정책에 대한 사회적 담론 형성의 가능성을 모색해 볼 수 있는 국민의 정책에 대한 의사표현이 그것임 정책소통을 설명하는 핵심 키워드는 공공, 의사, 소통으로 요약할 수 있음 공공 : 국가, 정부, 또는 사회구성원인 국민들에게 공통적이고 보편적으로 관계되는 어떤 것. (정책의 소재가 되는 정치, 경제, 사회, 문화 등 제반 문제, 정부가 필요하다고 판단되는 3) 이종혁 외(2010). 정부 소통의 철학과 그에 따른 그랜드 전략. pp.15~19. - 18 -

미래 지향적 과제, 국민들이 체감하고 있는 당면한 문제 등) 의사 : 메시지를 전달하려는 주체가 갖게 되는 마음먹은 바의 뜻으로 풀이할 수 있음. 어떤 소통도 반드시 명확한 의도와 목표가 존재할 때 가능한 것이다. 무조건 듣고 설득시키겠다는 것은 지나치게 이상적인 접근임 - 반대로 메시지 주체의 의도만을 전달하겠다는 의지는 자칫 강제적인 압력으로 작용할 수 있다. 의사란, 이러한 양극단의 현실을 고려한 가장 전략적이고 효용성 높은 메시지 전달의 의도 로 풀이할 수 있음 소통 : 어떠한 막힘도 없이 상호간에 메시지가 통하는 것을 의미. 소통은 결국 두 주체 간에 잡음을 최소화하고 여러 물리적 한계로 인한 메시지 흐름의 한계를 극복해 나가려는 구체적인 노력으로 정의할 수 있음 따라서 정책소통의 역할이란, 과거에 수행했거나 현재 직면한 그리고 미래에 예상될 수 있는 공공문제를 정부 또는 그와 관계되는 공공조직이 해결하고자 하는 방향, 해결 가능한 방법 등 현실적으로 타당하고 신뢰 있는 정보에 근거해 핵심 이해관계자에게 의사를 전달하고 그 과정 에서 다양한 메시지 루트를 통해 새로운 관계를 구축, 유지, 발전시키는 활동임 - 그렇다면 이러한 정책을 소재로 하는 정책소통은 어떠한 틀 속에서 이루어지는 것일까? 그 역학 관계를 이해할 때 전략적인 운영이 가능해 질 수 있음 우리가 거쳐 왔던 과거 산업화를 기반으로 하는 사회에서의 개발담론은 삶을 윤택하게 해주 고 모든 국민들의 빈곤 타파를 기본 철학으로 담고 있었음 - 지금도 양극화의 문제, 서민복지 등 끊임없는 논쟁은 이러한 개발담론의 연장선상에 놓여있는 의 제들임 - 무엇인가 발전되었다, 개발되었다 또는 개선되고 해결되었다 는 준거점에는 항상 조사라 는 활동이 개입되어 있음 - 즉 조사를 통해 문제점, 기대효과가 제시되고 이를 근거로 국민들은 자신의 위치와 준거점을 인 식하게 된다. 그리고 그 준거점을 지향하도록 이끌고 비전을 보여주는 것이 정책소통 과정의 핵 심임 아래 제시한 RAPID(research and policy in Development) 틀은 조사와 정책 간의 연결 고리를 맥락, 증빙, 연계, 외부 영향요인이라는 네 가지의 영역을 기반으로 제시한 것임 - 19 -

이는 조사와 정책이 선형적으로 배치되어 있는 것이 아니라 상호 중첩되는 모습을 보이면서 정책개발자의 결정에 영향을 주게 됨을 설명하고 있음 - 선형모델에서는 조사가 정책에 일방적으로 영향을 준다고 볼 수 있음 - 또한 조사자와 정책 개발자 간의 쌍방모델에서는 이들 간 상호작용은 인정하지만 세부적인 활동 과 역할을 명확하게 구분하지는 못했음 - 동시에 지식의 생산을 특정 결과의 집합 즉 조사자와 정책개발자에만 국한됨 - 이러한 가정들이 좀 더 역동적이고 복잡성을 갖는 쌍방향의 과정 그리고 지식의 여러 관계와 축 적에 의해 정교화되는 과정으로 묘사하려는 시도들을 반영해 조사와 정책간의 긴요한 관계를 설 명한 것이 RAPID 틀임 - 이 틀에서 의미하는 지식은 결국 하나의 정책결정으로 이해할 수 있음 그렇다면 소통이라는 관점에서 이 틀을 보면 소통은 정책에 접근해 가고 신뢰를 확보하는 증거제시의 영역에 포함되어 있음 - 다시 말해 정책 소통은 조사를 기반으로 생성된 지식자료, 신뢰 있는 정보, 문제해결 방법을 아래 그림의 정 중앙에 위치해 있는 영역과 같이 환경, 공중, 정치적 맥락 등을 고려해 적절하게 전달 함으로써 논쟁을 최소화시키는 활동으로 재 정의해 볼 수 있음 조사는 지식 축적을 증대시키는 체계적인 노력이라고 할 수 있음 정책 개발을 위해서는 관련된 데이터 수집, 분석 그리고 체계화, 이론 구축, 비판적 검증과 평가의 체계적 과정을 포함. 정책은 또한 행위의 과정 즉, 계획과 선언을 포함하는 현장에 서의 실천 - 대부분 조사는 간접적으로 특정 정책의 의사결정에 영향을 미친다. 즉 정책 담론을 일으키고 논 의의 과정으로 이끄는데 있어 필수적인 요소로서 조사가 활용됨 이상의 논의를 통해 정부 소통은 완성된 정책을 전달하는 것이 아니라, 문제로부터 출발한 다는 함의점을 발견할 수 있었으며, 이는 불일치로부터 시작되는 대화, 담론, 그리고 공동체의 구성과도 맥락을 함께 하는 연장선상에서 이해될 수 있는 부분임 - 20 -

[그림 1-5] RAPID를 활용한 대국민 소통 전략의 이해 4) 나. 정부 소통방식의 변화 5) 정부는 예전부터 미디어 환경의 변화를 적극적으로 수용하여 이를 효과적으로 활용하기 위 해 꾸준히 노력해왔음 - 인터넷 플랫폼의 발전과 진화에 발맞추어 정부의 소통방식과 기술도 지속적으로 혁신해왔다고 볼 수 있음 - 이는 지금도 마찬가지임 인터넷의 등장이라는 미디어 환경의 변화에 대처한 역대 정부의 사례를 살펴보면 다음과 같 음 김영삼 대통령 시절에는 웹 기반의 인터넷이 최초로 등장하였음 - 기존의 PC통신과 달리, 문자나 사진, 동영상, 음성 등을 조합한 사이트에 모자이크, 넷스케 이프, 인터넷 익스플로러 같은 웹브라우저로 www로 시작되는 주소로 쉽게 접속할 수 있 게 되었음 4) Crewe, E., & Young, J. (2003). Bridging research and policy: Context, evidence and links ODI working paper No. 173 ODI, London.에서 제시한 RAPID 프레임웍을 일부 인용 및 정책소통 관점에서 재해 석하여 도출 5) 송성희(2012). 온라인 소통 점검 및 강화 방안 연구 : 정책소통 2.0시대를 열다. 문화체육관광부. pp.29-32. - 21 -

- 이런 변화에 따라 문민정부에선 최초로 청와대 홈페이지를 만들었으며, 청와대 큰 마당 이라 는 페이지 안에선 국민이 직접 내용을 업데이트할 수 있는 게시판을 운영하였음 정보통신을 차세대 성장동력으로 육성한 김대중 대통령의 국민의정부에서는 빠른 속도로 퍼지고 있는 초고속인터넷망이라는 기반 시설의 확충에 발맞춰 본격적으로 청와대 홈페이지 를 개편했으며, 이어 대변인 브리핑을 비롯해 다양한 방식의 멀티미디어 서비스를 제공 <표 1-1> 역대 정권별 온라인 소통의 특징과 변화 시기 주요 내용 상세 내용 환경 제14대 김영삼대통령 최초의 홈페이지 PC 통신 시절 청와대 큰마당으로 시작 1995년 최초 인터넷 홈페이지 개설 PC통신 인터넷 등장 제15대 김대중대통령 본격 홈페이지 정식으로 인터넷 홈페이지를 개설 대통령과 청와대 소식 등을 다룸 초고속인터넷 닷컴 열풍 제16대 노무현대통령 최초 뉴스레터 국민과 소통 위해 정책포털, 뉴스레터 도 입 최초의 대통령 댓글 웹2.0 전자정부 제17대 이명박대통령 네티즌과 트위터 최초의 뉴미디어비서관제 도입 네티즌과 직접 트위터 대화 시도 모바일혁명 SNS 시대 제18대 박근혜대통령 빅데이터 빅데이터를 통한 정보공개 정보 3.0을 통한 국민 소통 정부 3.0 스마트폰 진화 노무현 대통령의 참여정부에선 참여 라는 슬로건을 내걸고 온라인을 통한 정책 소통을 강화하고자 하였음 - 정부가 발표하는 주요 정책브리핑을 모두 온라인으로 생중계했고, 청와대를 비롯한 정부 부처 사 이트에 국민이 참여할 수 있는 다채로운 채널을 활성화 하였음 - 특히 노무현 정부는 언론을 통한 홍보가 아니라 뉴미디어를 통한 직접홍보를 강조하여, 직접 홍 보 매체인 <국정 브리핑>, 정책고객서비스(PCRM), 블로그 등 인터넷 매체를 적극 활용했으며, 쌍방향 커뮤니케이션 홍보를 추진하였음 6) 6) 우선 블로그와 포털사이트 급성장 등 뉴미디어 활성화라는 매체 환경의 변화에 대응해 인터넷 신문 형태의 <국 정브리핑>을 운영하였고, <국정브리핑>은 정부 정책을 국민에게 직접 설명하는 공간이었음. 정책을 설명하는 정책뉴스, 취업 정보 등 공직 사회의 모든 정보를 아우르는 공직 마당, 국민과의 솔직한 대화로 꾸며가 는 블로그, 언론 보도에 대한 부처 입장을 밝히는 오늘의 뉴스와 의견(국내 언론보도 종합) 코너 등을 운영하였음. 이를 통해 언론의 보도에 적극적으로 대응하는 한편, 기존 언론과 의제 설정 면에서 경쟁하려고 하 였음. 예를 들어 <국정브리핑>은 부동산 정책이나 한미FTA, 비전 2030, 전시작전통제권 전환 등 쟁점이 되었 - 22 -

- 이밖에도 노무현 정부에선 공직자 1인 미디어인 블로그를 만들어 개인 글이나 칼럼을 쓰도록 장 려하였음 - 이와 관련해 500개 블로그 활성화 방안을 추진하기도 하였으며, 정책고객서비스(PCRM)와 같은 디지털 시대의 새로운 소통 양식을 확산시키기도 하였음 - 초고속 인터넷 인프라는 개방형 브리핑 제도 도입으로 연결되었음 - 기존의 출입기자단 제도를 없애고, 모든 기자에게 등록하면 자유롭게 방문해 취재하도록 하는 한 편, 기자들의 편의를 고려해 온라인 브리핑을 실시한 것임 이명박 정부는 스마트폰 사용자 급증과 SNS의 성장이라는 환경에 발맞춰 온라인 소통을 강화하였음 - 2010년 6월 청와대에 온라인 대변인 을 도입하고 소셜미디어를 통한 국민과의 소통을 강화 했고, 이어 각 정부 부처에서도 모두 온라인 대변인을 임명하고 직접 소통을 활성화하기 위해 노 력하였음 - 커뮤니케이션 환경의 변화에 따라 소셜미디어와 같은 커뮤니케이션 채널을 통해 일상적이고 직 접적인 대국민 커뮤니케이션을 점차 강화하고 있는 것임 - 이명박 정부는 SNS라는 뉴미디어 환경 변화를 적극적으로 받아들여 온라인을 통해 공무원과 국 민이 직접 소통할 수 있는 구조를 만들었으며, 2008년 6월 청와대에 소통 강화를 위해 홍보기획 관을 신설하고 처음으로 인터넷 뉴미디어 담당을 두었고, 2010년에는 뉴미디어비서관실을 별도 로 신설하고 청와대 온라인 대변인 제도를 도입하였음 - 대통령이 직접 트위터로 국민과 이야기를 주고 받기도 하였고, 이후 정부부처에서도 온라인 대변 인 제도를 도입하기 시작했고, 그 결과 2011년 4월에는 모든 부처가 온라인 대변인 제도를 도입 하기도 하였음 - 이명박 정부는 온라인소통 활성화 방안을 국무회의 안건으로 삼을 정도로 SNS를 통한 직접 소통 에 적극적인 모습을 보였으며, 그 결과 2012년 말부터 정부에선 정부 부처의 실국에서도 SNS 계정을 운영하기 시작했고, 장ᆞ차관 역시 SNS를 위한 소통에 적극적으로 나서고 있음 - 커뮤니케이션 환경의 변화에 따라 소셜미디어와 같은 커뮤니케이션 채널을 통해 일상적이고 직 접적인 대국민 커뮤니케이션을 점차 강화하고 있는 것임 7) 던 국정 현안에 대해 분석한 뒤, 종합적으로 분석 및 대책을 제시하고자 하였음 7) 이명박 정부의 소셜미디어 소통이 정립되는 과정은 점진적으로 이뤄져 왔다고 볼 수 있음. 행정안전부, 경찰청 을 중심으로 개설되었던 소셜미디어 채널이 점차 전 부처로 확대되기 시작했고, 청와대를 시발로 하여 온라인대 변인이 도입되기 시작했으며, 2010년에는 보다 적극적으로 국민과 소통하기 위한 제도적, 실천적 노력이 나타 났고, 2011년에 들어서는 소셜미디어를 비롯한 온라인 채널을 활용한 소통을 더욱 강화하기 위해 대통령 주재 국무회의 등에서 소셜미디어 소통이 논의되기도 하였고, 2012년은 이같은 노력이 성숙되고 정착되었음 - 23 -

박근혜 정부는 정부 3.0을 기조로 하여 적극적인 정보공개를 천명하였음 - 이에 따라 정부부처와 지방자치단체는 정부 3.0에 발맞추어 적극적인 변화를 시도하였으며, 또한 정보공개를 통해 대국민 소통을 강화하고자 하였음 - 또한 정부 3.0은 국민과의 밀착형 서비스와 함께 정보를 통해 일자리 창출 등 다양한 방향을 추 가하면서 진화하고 있는 상황임 - 또한 빅데이터를 통한 다양한 정보를 수집하고, 분석하여 이에 따른 창조경제를 실현하고자 하였 음 - 특히 정부 3.0과 연계하여 빅데이터를 국민 소통의 방식으로 활용하였으며, 이는 점차적으로 확 대가 되고 있는 상황이기도 함 - 박근혜 정부는 이명박 정부의 소통을 이어 지속적으로 SNS에 대한 소통을 확대해 나갔음 - 또한 스마트폰의 진화로 인해 SNS가 국민들의 일상으로 파급되면서 더욱더 SNS에 대한 대국민 소통서비스는 발전하고 있는 상황임 8) 다. 정책소통의 내용 1) 국민신문고를 통한 정책소통 9) 국민신문고(www.epeople.go.kr)는 정부에 대한 모든 민원, 국민제안 정책토론 등을 신청 할 수 있는 온라인 국민소통 창구로 전 행정기관(중앙부처, 지자체, 해외공관), 사법부 및 주 요 공공기관과 연결되어 있으며 국민권익위원회에서 운영하고 있음 - 국민신문고는 민원신청에 대한 대응으로 국민들이 정부기관에 불편한 점이 있을 때, 국민신문고 에 신청만 하면 이를 가장 잘 처리할 수 있는 기관으로 배정하고 있음 - 정부시책 및 제도개선에 대한 국민들의 창의적인 아이디어를 수렴하여 우수제안에 대한 포상을 실시하고 있음 <표 1-2> 연도별 민원 및 제안신청 건수 년도 2009 2010 2011 2012 민원 696,715건 798,570건 1,073,499건 1,247,711건 제안 84,026건 118,533건 107,894건 111,239건 8) 대국민 정책소통 활성화를 위한 온라인 정책소통 포털인 국민신문고를 운영 등 9) 강문희(2013). 전자적 참여 및 소통활성화 방안 연구 : 국민신문고 정책토론기능 활성화를 중심으로. 국민귄익 위원회. pp.18~19. - 24 -

[그림 1-6] 국민신문고 운영 국민신문고 제도를 통해 정책 및 사업의 수립 및 시행, 제도개선 그리고 법령의 제ᆞ개정 등에 있어 국민들의 다양한 의견들을 정책에 반영하기 위해 정책토론(전자공청회, 정책포럼, 설문조사)을 실시하고 있음 <표 1-3> 정책포럼, 전자공청회, 설문조사 운영현황(2009~2012) 구분 합계 정책포럼 전자공청회 설문조사 안건 2,889 202 2,602 95 의견 및 참여 166,156 16,117 129,979 20,060 중앙행정기관, 지방자치단체 등 모든 정부기관의 잘못된 예산 집행 사례를 신고하도록 함으 로써 예산집행에 대한 대국민 신뢰도를 제고하고 예산낭비 신고사례를 체계적으로 분석하여 예산낭비 요인을 차단하는데 일조하고 있음 - 정부정책의 궁금한 사항과 민원처리 사례를 알기 쉰게 정리하여 국민신문고 및 네이버, 다음, 네 이트 같은 민간포털에서 뉴스 검색 시 관련 Q&A를 자동을 링크되도록 시스템을 갖추고 있음 - 25 -

<표1-4> 민원정책 Q&A 표출자료 및 조회 수 구분 합계 민원 Q&A 정책 Q&A 비고 자료 건수 132,257건 110,609건 21,648건 누적 조회 수 91,237,874회 74,256,913회 16,980,961회 일평균 조회 수 66,445회 59,218회 7,227회 12.6.1~12.12.31 국민들이 국민신문고 모바일 서비스를 이용하여 사진, 동영상 등을 첨부하여 언제어디서나 실시간으로 민원, 제안, 정책토론 등에 참여가 가능하도록 편의를 제공하고 있음 이외에도 외국어 민원창구를 운영하여 한국에 거부하고 있는 노동자, 유학생들의 권익을 보 호하기 위해 11개국의 외국어로 민원을 신청할 수 있도록 서비스를 운영하고 있음 <표 1-5> 국민신문고 외국어 민원창구 운영현황(2008.06 ~ 2012) 국적/총계 미국 캐나다 중국 필리핀 파키스탄 영국 뉴질랜드 인도 기타 2,951 896 223 191 176 174 135 103 71 982 2) 소셜미디어를 통한 정책소통 10) SNS를 통한 홍보정책 - 정부는 2011년 4월부터 7월까지 SNS 활용 및 홍보에 대해 본격적으로 고려하기 시작하였음 - 2011년 7월 12일 국무회의에서 정부는 SNS를 대국민 소통창구로 적극 활용하는 한편, 이를 위 한 공직자 가이드라인을 정하기로 했으며, 문화체육관광부와 행정안전부는 공직자 SNS 사용 원칙과 요령방안 을 전부처로 확대하겠다고 발표하였음 - 이 방안은 국민의 소리를 듣고 정확한 정보를 전달하는 대국민 직접 소통 창구 활용, SNS 활용을 위한 공직자 노하우 개발, 공직자로서 국가 기밀 및 개인정보 누설 장비 등을 주요 내용으 로 하고 있음 - 문화체육관광부는 2011년 7월 1일 현재 정부 부처 장차관급 65명 가운데 66.2%인 43명이 SNS를 사용하고 있으며, 모든 정부 부처가 트위터, 페이스북 등 1개 이상의 SNS를 통해 국민과 10) 서원석 외(2012). 정부신뢰와 소통제고를 위한 Public Relations 시스템 구축사업 : 소셜 미디어를 이용한 정 부 PR 체계 구축 방안. 한국행정연구원. pp.142-144. - 26 -

소통하고 있다고 소개했고, 이후 정부의 SNS 홍보는 본격적으로 활성화되고 있으며, 2012년에 들어서는 부처별 SNS의 본격적인 SNS 활용이 증대하였음 모바일 홍보 추진정책 - 스마트폰 확산과 더불어 정부 기관 중에서도 공공앱을 서비스하는 곳이 늘어나면서 행정안전부 는 공공앱 관련 지침 마련을 위해 공청회 등을 개최하여 공공앱에 대한 기반을 마련하고자 노력 하였음 - 2010년 3월부터 스마트폰을 통한 모바일 행정서비스 시범사업 을 실시하였으며, 공공정보 제공 및 모바일 전자정부 서비스 개발 지침마련을 위한 공청회 등을 개최하였고, 이어 행정 및 공공기관의 의견 수렴을 거쳐, 2010년 6월에는 공공정보 활용 지원센터 개소 및 공공정보 목록서비스 를 오픈하였고, 전자정부 서비스 호환성 준수 지침을 고시하였음 - 2011년 9월, 행정안전부는 모바일 앱 접근성 지침 을 발표하였으며 그 주요 내용은 (1) 모바 일 전자정부 지원센터를 통해 행정업무 모바일 서비스를 등록하고 검증하도록 함, (2) 앱 개발 시 반드시 지켜야하는 준수사항으로서 장애인, 고령자 등 정보소외계층의 모바일 격차를 줄이는 것을 주요 내용으로 함, 그리고 (3) 권고사항으로서 일관성 있는 사용자 인터페이스, 충분한 콘 트롤(동작) 간격, 다양한 방법으로 알림 제공, 범용 폰트 사용, 깜박거림 사용제한, 배경음 사용 금지, 장애인 사용자 평가 등을 제시하였음 - 이러한 정책을 배경으로 주요 기관은 2010년 하반기부터 현재까지 다양한 앱 공모전을 통해 다 양한 아이디어 수렴과 함께 민간이 제작한 앱을 채택하고 있음. 현재 대부분의 정부부처나 지방 자치기관은 자체적으로 공공앱을 제작하여 배포하고 있음 3) 방송통신에 있어서의 정책소통 11) 효율적인 정책관리를 위해서는 정책을 둘러싼 이해관계자들 간의 원활한 소통이 필요하며, 이를 위해 각계의 의견을 수렴하고 바람직한 정책의 방향은 무엇인지 판단하기 위해 정책고객 방송통신 정책고객 대표자회의와 방송통신 미래정책 이슈포럼 등을 개최하고 있음 방송통신 정책고객 대표자 회의 운영 - (목적) 위원회 정책을 소개하고 현장의 목소리를 경청하는 등 정책소통 강화 및 고객 만족도 제고 - (구성) 시민ᆞ소비자단체, 민간협회, 학계 등 방송통신 분야 정책고객 대표자 27명으로 구성 - (특징) 위원장이 직접 참석하여 소통하는 자리 마련, 위원회 홈페이지 게시판을 신설하여 회의내 용 게시로 투명성 확보 및 정책반영 의지 표명 11) 정우수 외(2012). 방송통신 이슈분석을 통한 정책소통 활성화방안 연구. 한국정보통신진흥협회. pp.178~192. - 27 -

방송통신 미래 정책이슈 포럼 운영 - (목적) 방송통신분야 전문가로 구성된 포럼을 통해 방송통신 분야의 미래 정책환경 주요 정책이 슈를 발굴하고 이에 대한 정책 아이템을 도출 - (운영) 방송통신분야 주요이슈를 대상으로 주제를 선정하고, 방송통신분야 전문가로 구성된 포럼 을 통해 발제 및 정책적 토론 - (특징) 방송통신 미래 정책이슈에 대해 논의하고 토론하는 소통의 장 마련, 방송통신분야 주요이 슈 및 선도사업 분야의 정책적 제언에 기여 2. 선행연구 정책소통과 관련된 선행연구는 현재까지 많지 않은 상황. 또한 대부분의 경우 보고서이며, 정책소통만을 논의하고 있는 자료는 거의 없는 상황임 따라서 그간의 정책소통 또는 관련 자료를 중심으로 선행연구를 검토하고자 함 기획재정부(2013)는 정책소통점검매뉴얼을 통해 정책구상, 정책수립, 정책발표, 정책집행, 정책평가의 정책과정별로 개요, 실행방법, 분석방법 등을 제시하여 정책소통이 원활히 이루어 질 수 있는 방법을 제시하였음 국민권익위원회(2014)는 2013년 국민권익백서를 통해 다양한 고충민원의 해결, 국민신문 고의 운영평가 등 다양한 정책소통의 문제점과 성과를 제시하였음 (사)한국제안활동협회(2008)는 국민ᆞ공무원제안 활성화 및 시스템 개선방안 보고서를 통 해 국민제안, 공무원제안, 제안처리 시스템 개선방안을 논의하였음. 특히 국민제안 활성화의 경우 소통에 대한 중요한 내용으로 국민들이 고품질의 아이디어를 제시하고 이를 확산하는 선 순환구조를 제시하였음 김재일(2011)은 정부신뢰와 소통제고를 위한 Public Relations 시스템 구축: 중앙정부와 지방정부 간 국정소통 현황분석 및 개선방안 보고서를 통해 소통으로 인한 갈등의 문제를 확 인하고 체계적인 갈등관리 시스템의 보완이 시급하다고 진단하였음. 또한 중앙과 지방공무원 간의 소통을 확대하고, 제3자의 조정을 통한 활성화의 필요성도 제시하였음. 결론적으로 공무 원간의 소통시스템 구축이 중요함을 확인하였음 - 28 -

강문희(2013)는 전자적 참여 및 소통활성화 방안 연구: 국민신문고 정책토론기능 활성화를 중심으로의 보고서에서 정부 3.0시대의 대국민 정책소통활성화를 위한 국민신문고를 통한 민 간 정책토론회와 온라인 정책토론 시스템 구축 지원을 목적으로 하였음. 이를 통해 행정참여 활성화를 위한 강제화, 행정청 및 국민참여 활성화, 내실화를 통한 유인방안, 정책 토론절차의 신뢰확보 및 합의형성 촉진방안을 제시하였음 김병준 외(2014)는 정책소비자의 심리적 거리감이 정책소통에 미치는 효과: 원자력 정책의 소통효과를 중심으로의 연구에서 정책을 이해하는 정책소비자의 심리적 거리감에 대한 경험 적 연구를 수행하였으며, 연구결과 원자력 안전관리정책에 대한 소통의 효과성은 심리적 거리 감에 따라 다르며, 거리감이 느껴질수록 소통의 효과는 높은 것으로 나타났음 송성희(2012)는 온라인 소통 점검 및 강화 방안 연구: 정책소통 2.0시대를 열다. 보고서에 서 한국사회의 소통구조의 변화, 정책홍보에서 정책소통으로 온라인 소통의 현황과 사례, 소 통을 넘어 열린 정부로 다양한 온라인 시대의 정책소통 내용을 제시하였음 한국행정연구원(2010)은 중앙행정기관의 정책관리역량평가 개선방안 연구 보고서에서 정 책소통에 대한 국무총리실의 평가를 인용하여 정책소통이 중요하며, 평가지표의 개선을 통해 정책소통과 홍보가 이루어질 필요가 있음을 제시하였음 한국정보통신진흥협회(2012)는 2012년 방송통신 이슈분석을 통한 정책소통 활성화방안 연구 보고서를 통해 스마트 기반의 소셜네트워크 환경 변화 가속화 및 정책환경 변화에 따른 이슈 분석을 통해 정책의 효율적 관리 방안이 필요하며, 방송통신 기술의 급격한 진화와 스마 트 시대로의 패러다임이 변화함에 따라 방송통신 관련 정책고객들과의 정책 공조를 강화함으 로써, 소관 정책의 타당성과 실현가능성에 대한 제고 노력이 필요하다고 하였음. 따라서 이를 위해 방송통신 분야의 장기적 비전과 정책고객 관리를 위해 연구계, 학계, 산업계 등의 전문가 들과의 정책 공조를 강화하고 소관 정책의 효율적인 관리를 도모할 필요가 있다고 제시하였음 서원석 외(2012)는 정부신뢰와 소통제고를 위한 Public Relations 시스템 구축: 소셜미디 어를 이용한 정부 PR 체계 구축방안 보고서에서 47개 중앙기관의 스마트 소셜미디어 활용실 태를 확인하고 이에 따라 정부의 홍보조직체계, G4S 전략 등을 제시하여 소셜미디어에 대응 하는 정책소통방안을 제시하였음 - 29 -

마지막으로 국민권익위원회(2014)는 업무보고자료와 국정감사 업무현황 보고서를 통해 현 재 운영되고 있는 국민권익위원회의 업무 중 소통과 관련된 부분을 통계화하고 성과를 확인하 였음 3. 국내ᆞ외 정책소통 현황 가. 정책소통 정부업무평가결과 12) 정책소통 정부업무평가는 범정부적 핵심과제에 대한 충실한 홍보계획 수립 및 기관 간 협력 홍보 활성화를 위한 노력과 성과를 평가를 목적으로 하고 있음 41개 중앙행정기관을 대상으로 하고 있으며, 업무특성에 따라 정책기관과 집행기관으로 구 분하되, 지표별로 조직특성(정원 및 홍보담당인원)에 따른 분류를 병행하여 평가의 형평성ᆞ 수용성 제고를 도모하고 있음 <표 1-6> 정부업무평가 대상기관 구 분 정책기관 (21개 장관급) 집행기관 (20개 차관급) 기 관 명 기획재정부, 교육과학기술부, 외교통상부, 통일부, 법무부, 국방부, 행정안전 부, 문화체육관광부, 농림수산식품부, 지식경제부, 보건복지부, 환경부, 고용 노동부, 여성가족부, 국토해양부, 방송통신위원회, 공정거래위원회, 금융위원 회, 국민권익위원회, 국가과학기술위원회, 원자력안전위원회 법제처, 국가보훈처, 국세청, 관세청, 조달청, 통계청, 대검찰청, 병무청, 방위 사업청, 경찰청, 소방방재청, 문화재청, 농촌진흥청, 산림청, 중소기업청, 특허 청, 식품의약품안전청, 기상청, 해양경찰청, 행정중심복합도시건설청 평가의 객관성 공정성을 위해 민ᆞ관 합동 정책홍보 평가단 운영하고 있으며, 공무원 17명, 민간전문가 18명 등 총 35명으로 구성하여 운영하고 있음 - 평가단이 각 부처에서 제출한 실적자료를 토대로 평가지표의 특성에 따라 정량 정성평가 실시하 고 있음 - 부처별 정책홍보 추진 성과에 대한 일반 국민의 의견을 반영하여 대국민 소통 활성화 및 평가결 과의 객관성 확보를 위해 노력하고 있음 12) 국무총리실(2013). 2012년도 정부업무평가결과. pp.99-109. - 30 -

평가지표는 기획협력, 소통활동, 성과확산으로 구분하여 평가하고 있음 - 기획협력 부분은 주요 정책과제 홍보계획의 충실성(10점 만점)을 그 지표로 하고 있음 - 소통활동은 범정부적 협력 홍보 충실성(5), SNS 등 온라인 소통(20), 정부매체 활용 실적(8), 주요정책 온/오프라인 오보대응(10), 외신대상 홍보활동 실적(5) 등 48점 만점을 기준으로 운영 되고 있음 - 성과확산 부문은 총42점 만점으로서 주요정책 기획홍보를 통한 우수사례 도출 실적(20), 정책 브랜딩에 대한 국민평가(5), 정책성과백서 등 정책기록(7), 기관장 홍보활동(10)으로 구성되어 있음 정부업무평가에서 소통과 관련된 성과는 정부업무평가 결과에서 다음과 같이 나타나고 있 음 첫째, 지경부. 여성부. 방재청 등은 주요 정책발표 및 홍보일정 공유를 위한 월간홍보계 획 수립시, 주요 발표 사항이 누락되지 않도록 구체적이고 정확하게 작성, 범부처 홍보계획 연계에 적극 협조 - 동계전력수급 대책회의, 국민발전소 건설 주간 등(지경부), 아동여성보호 종합대책 성 과 및 계획 등(여성부), 황사피해 방지대책 등(방재청)은 월간홍보계획을 매월누락 없이 전회 제출하여 부처 간 정책 공유도를 높임 나. 정책소통 관련 현황 13) 1) 고충처리 관련 고충처리는 국민들의 고충을 처리함으로써 대국민 소통의 창구로 활용되는 것으로 고충처 리 현황을 보면 2008년 27,509건에서 2014년 9월 22,765건 등 고충처리를 통해 국민들의 민원을 해결하고 소통하고 있는 상황임 또한 고충처리 분야별 현황을 보면 2013년 11월부터 2014년 9월까지 27,712건이 처리되 었으며, 그 중 행정문화교육 12,628건으로 가장 많았고, 기타가 2,324건이었으며, 복지노동 이 다음으로 2,181건으로 가장 많은 것으로 나타났음 - 반면 식의약 안전은 국민생활에 매우 중요한 이슈임에도 불구하고 해당 고충처리 분야 포함되어 13) 국민권익위원회(2014). 정기회 국정감사 업무현황 보고자료. pp.46-53. - 31 -

있지도 않는 등 정부차원에서의 소통이 이루어지지 않고 있다 할 수 있음 구 분 접 수 처 리 <표 1-7> 고충처리 분야별 현황 계 시정 권고 인 용 의견 표명 조정 ㆍ합의 (단위: 건, 2013. 11~ 2014. 09) 심의안 내 ㆍ기각 각하 이송 ㆍ이첩 안내 회신등 계 28,042 27,712 3,181 246 372 2,563 1,558 560 103 22,310 행정문화교육 12,213 12,628 296 11 29 256 105 59 7 12,161 국방보훈 1,189 1,155 159 24 16 119 61 15 0 920 경찰 1,496 1,400 290 21 13 256 190 30 30 860 복지노동 2,146 2,181 457 81 19 357 142 107 7 1,468 재정세무 2,043 2,010 313 18 62 233 167 27 30 1,473 산업농림환경 1,800 1,522 407 20 39 348 202 133 11 769 주택건축 1,248 1,222 361 17 49 295 151 73 2 635 도시수자원 1,487 1,447 397 14 55 328 276 82 0 692 교통도로 1,868 1,823 499 40 90 369 264 33 16 1,011 기타 2,552 2,324 2 0 0 2 0 1 0 2,321 이외에도 이동신문고 등의 운영을 통해 정부차원에서 소통의지를 보이고 있음 2) 국민소통 관련 국민소통과 관련해서는 우선 앞서 설명한 국민신문고가 대표적임 박근혜 정부 이후 대대적인 개편을 통해 국민신문고를 운영하고 있으며, 이는 2008년 개설 이후 지속적으로 증가하여 지금은 150만건 이상의 민원이 접수되어 운영되고 있음 국민행복제안의 경우 국민들이 정부의 정책을 제안하는 것으로 제안으로서의 정책소통 중 가장 중요한 방법이며, 2008년 실시 이후 매년 10만건 이상이 제안되고 있는 것으로 나타나 고 있음 - 32 -

국민 소통을 위한 110콜센터 운영은 대부분의 경우 일반민원접수가 많으나 그 콜수는 200 만 이상으로 실제 소통의 수단으로 잘 활용되고 있는 상황임 마지막으로 국민의 소리 주간 동향활용현황을 보면 소통을 통해 정보를 제공하는 건수가 가 장 많은 것으로 나타났으며, 다음으로 제도 개선, 시스템 개선의 순으로 나타남 전체적인 현황을 분석한 결과 다음과 같은 시사점을 얻을 수 있음 - 첫째, 소통의 활성화로 고충처리에 대한 민원과 처리가 높아지고 있음 - 둘째, 인터넷으로 인해 온라인의 소통이 매우 활발하게 나타나고 있음 - 셋째, 정부 소통의 경우 국민신문고를 통해 이루어지는 경우가 많고, 국민신문고를 좀 더 적극적 으로 활용할 경우 보다 대국민 소통을 강화할 수 있음 - 넷째, 새로운 소통의 수단인 SNS 역시 국민제안과 민원접수가 이루어질 수 있도록 함으로써 실 시간 소통이 이루어질 수 있는 방안의 마련도 필요 - 33 -

4. 식약처의 정책소통 현황 식약처는 식의약 안전정책에 대한 사회적 소통과 관련하여 리스크 커뮤니케이션에 기반활 동을 주로 수행하여 왔음 이해관계자 맞춤형 리스크 커뮤니케이션 실행방안 연구(2011) 에서는 이해관계자별 맞 춤형 리스크 커뮤니케이션(위해소통) 수행전략을 개발하고, 이해관계자별 위해인식도 비교분 석하고, 리스크 커뮤니케이션 활동평가 프로세스 및 회복프로그램을 개발하였음 - 이 연구는 식약처 내 리스크 커뮤니케이션 가이드라인 확립 및 정책 효율성에 기여하고 정책 실 무자의 리스크 커뮤니케이션 행정 실무 프로토콜을 마련하였음 - 식품 의약품 관련사고 발생 시 정책방어전략 및 이미지 프로세스에 대한 매뉴얼을 제시하였음 - 연구의 초점이 리스크 커뮤니케이션에만 국한되어 있기 때문에 정책적 위기상황 이후의 전략적, 전술적 논의들이 주를 이루고 있음 - Solvic 심리측정패러다임에 근간을 둔 온라인 서베이에 의한 연구결과라는 점에서 한국의 제도 적, 사회문화적, 정치적, 경제적 환경에 최적화된 큰 틀의 리스크 커뮤니케이션 모델을 발굴하지 못하였다는 점과 함께 연구에 참가한 이해관계자들의 깊이 있는 생각과 실질적인 경험이 인지적 수준에서 피상적으로 반영되었다는 연구의 한계점이 나타남 분야별 리스크 커뮤니케이션 전문 교육 프로그램 개발연구(2011) 에서는 특화된 리스 크 커뮤니케이션을 위한 교육적 개입(Educational Intervention)의 실효성을 실증적으로 규 명하였음 - 식약처의 분야별 리스크 커뮤니케이션 전문가 양성을 위한 교육과정과 교육교재를 개발하고 식 약처 내 외부 이해관계자들의 설문조사를 실시하여 개발된 교육과정의 호응도와 타당성을 평가하 였음 - 해당 연구에서 제시된 교육적 개입이 연구자의 주관에 따라 개발되었으며 피교육자가 다양한 이 해관계자들을 대표하지 못하였다는 점에서 연구의 객관화 및 일반화의 오류가 제시되기도 하였 음 - 리스크 커뮤니케이션을 위한 교육적 개입의 실효성을 검증하는 가운데 정작 피교육생의 개인적 특성 및 상황적 변수를 고려하지 않았다는 점에서 교육적 개입이 피교육생에게 미치는 영향관계 를 명확하게 규명하기 어려움 대국민, 관계부처 등 위해소통 전략수립에 관한 연구(2013) 에서는 전략적ᆞ 전술적 차 원에서 리스 크커뮤니케이션 활동에 대한 로드맵을 제시하였음 - 34 -

- 국민안심과 행복을 위한 식약처의 리스크 커뮤니케이션 조직문화와 구성안을 제시하였고 이에 적합한 세부 홍보과제 및 프로그램을 도출하였음 - 해당 연구 역시 리스크 커뮤니케이션이라는 주제에 국한되어 있으며, 설문조사라는 단일 방법론 이 사용되었음에도 불구하고 설문 응답 샘플수가 100명으로 국한되어 연구결과의 일반화가 어렵 다는 한계가 있음 - 해당 연구에서 제시된 외국사례와 적용된 연구기법이 국내 상황에 타당한가에 대한 심도 있는 논 의가 필요한 상황임 <표 1-8> 식약처 리스크 커뮤니케이션 관련 대표 연구 연구제목 연도 연구내용 한계점 - 이해관계자별 맞춤형 리스크 커 - 리스크 커뮤니케이션에만 국한 이해관계자 맞춤형 리스크커뮤니케이 션 실행방안 연구 2011 뮤니케이션 수행전략 개발 - 이해관계자별 위해인식도 비교 분석 - 리스크 커뮤니케이션 활동평가 프로세스 및 회복프로그램 개발 - 정책 실무자의 리스크 커뮤니케 - 우리나라 환경에 최적화된 큰 틀 의 리스크 커뮤니케이션 모델 발굴 못함 - 연구에 참가한 이해관계자들의 깊이 있는 생각과 실질적인 경 험이 인지적 수준에서 피상적으 이션 행정 실무 프로토콜 마련 로 반영 - 교육적 개입이 연구자의 주관에 분야별 리스크커뮤니케이 션 전문 교육 프로그램 개발연구 2011 - 특화된 리스크 커뮤니케이션을 위한 교육적 개입 실효성 규명 - 식약처의 분야별 리스크 커뮤니 케이션 전문가 양성과정 및 교 재 개발 - 식약처 내 외부 이해관계자들 설 문조사를 통해 개발된 교육과정 호응도와 타당성 평가 따라 개발되었음 - 피교육자가 다양한 이해관계자 들을 대표하지 못하였음 - 연구의 객관화 및 일반화의 오류 가 제시되기도 하였음 - 리스크 커뮤니케이션을 위한 교 육적 개입 실효성 검증 시 피교 육생의 개인적 특성 및 상황적 변수를 고려하지 않음 - 교육적 개입이 피교육생에게 미 치는 영향관계 규명 어려움 대국민, 관계부처 등 위해소통 전략수립에 관한 연구 2013 - 전략적ᆞ전술적 차원의 리스크 커 뮤니케이션 활동 로드맵 제시 - 식약처 리스크 커뮤니케이션 조직문 화와 구성안 제시 - 세부 홍보과제 및 프로그램 도출 - 리스크 커뮤니케이션에 국한 - 설문조사 샘플수가 100명으로 국 한되어 연구결과 일반화 어려움 - 외국사례와 적용된 연구기법이 국내 상황에 타당한가에 대한 논의 필요 - 35 -

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제2장 연구개발과제의 내용 및 방법 제1절 해외의 정책소통 사례 우리나라의 식약처와 같은 기능을 담당하는 해외 기관들은 미국의 FDA, EU의 EFSA, 영 국의 FSA, 독일의 BMELV(Federal Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection)와 BfR(Federal Institute for Risk Assessment), 일본의 식품안전위원회 등이 있음 그러나 해당 기관들은 모두 위해소통(Risk Communication)에 기반한 커뮤니케이션 경향 을 보이고 있음 1. 미국 FDA 미국의 FDA는 기획실(office of planning) 산하에 위해소통담당관(Risk Communication Staff)을 두고 있음 이를 통해 FDA가 효과적으로 소통하고 있는지를 평가하고 있음 - 그러나 위해소통담당관은 규제대상 제품들에 대한 업무를 담당하고 있으며, 이들 제품이 가지는 위험요인을 고객들에게 제대로 전달하고 있는지를 감시하는 역할을 담당하고 있음 위해소통담당관의 기능은 첫째, 위해소통업무과와 관련된 정책개발 조율, 둘째, 위해소 통과 관련된 전략적 기획활동 조율, 셋째, 위해소통과 관련된 연구의제 조율, 넷째, 위해소통과 관련된 최적의 사례와 표준화된 운영절차의 개발 및 공유, 다섯째, 방법론적으로 대립되고 있는 쟁점에 대한 위해소통 연구의 실시, 여섯째, FDA의 위해소통자문위원회(the FDA Risk Communication Advisory Committee)의 관리 및 조정을 주도적으로 실시하는 데 있음(김서용, 2013) 또한 FDA는 위해소통자문위원회(FDA's Risk Communication Advisory Committee)를 운영하고 있음 - 37 -

<표 2-1> FDA위해소통담당관의 업무 마케팅 및 홍보노력과 재난대비 및 지원활동, 대중 인지 평가 및 조정 개발 활동 24시간 미디어 생존 가이드(24-hour media survival guide) 및 미디어 리스트 개발과 같은 대중 언론 및 뉴스미디어 관련 프로젝트에 대한 전문적인 지원 제공 위험관련 사고나 위협, 긴급상황에 대한 위험 관리 메시지 제공 주요 재해 및 긴급상황을 위한 프로그램과 포괄적인 준비된 절차의 개발 다양한 집단에 대한 대중적 발표 준비 홍보사례 및 각종 대중 정보, 내부 의사소통, 보도자료, 광고를 위한 자료들의 작성, 편집 및 계획 관련 공무원, 근로자, 다양한 집단과 조직의 대표들 및 정보를 확보한 일반대중에 대한 인터뷰, 긴급상황 대처 및 행동요령에 대한 개념과 실행 지원 내외부적으로 프로젝트 활동에 대한 조정 임원(Director) 부재시 배정된 대행임원 제공 주( 州 )의 인사담당관 및 공동체 이해당사자들에 대한 위해의사소통 훈련 제공 및 교육자 료 배포, 평가, 개발 안내판 및 정보자료, 소식지, 안내책자 준비 계획 및 감독 주( 州 ) 전역 경보국(countywide speaker bureau)의 설치 및 유지 특별한 사건들과 멀티미디어 활동의 조정 배정된 자문위원회에 대한 지침 및 인력지원 제공 다양한 내외부의 대중적 청중에 대한 효율적인 의사소통 프로그램의 개발과 모니터링 감 독 위해소통/위해정보 계획 및 행동규칙 제공 지역 관공서의 교육 수요 충족 조직 메시지, 템플릿, 미디어 프로토콜 개발 부처별 대중 정보 공무원(Public Information Officers)과 대중 소통 전문가(Public Communication Specialists)의 연계 제공 주( 州 ) 전역의 위해소통 훈련 조정 데이터 수집과 분석을 위한 보고서 제공 프로젝트 근거(basis) 감독 필요한 관련 업무의 수행 *출처 : 김서용(2013), 대국민 관계부처 등 위해소통 전략 수립에 관한 연구, 인용 - 38 -

2. EU의 EFSA EU는 소통국을 두어 소통업무를 담당하고 있으며, 하부에 소통채널과와 공공관계과를 두고 있음 이를 바탕으로 미국의 FDA보다는 보다 적극적인 차원에서 정책소통을 수행하기 위해 노력 하고 있는 것으로 나타났음 이외에도 과학전략조정국을 두어 리스크 커뮤니케이션의 역할을 담당하게 하고 있음 - 과학전략조정국은 과학위원회 및 위험관리 부서와 포럼 및 협력과를 두고 있으며, 이를 통해 소 통국과 함께 정책소통의 주체로 활약하고 있음 3. 영국의 FSA 영국의 FSA는 총 8개의 국으로 구성되어 있으며, 그 중 의사소통국을 두고 있음 의사소통국은 대중을 대상으로 하는 정책소통, 미디어를 대상으로 하는 소통을 추구하고 있 음 - 특히 소비자 집단과 이해관계자 집단을 구분하여 소통을 진행하고 있으며, 내부 직원을 대상으로 하는 소통 몰입도 업무 등을 담당하고 있음 4. 독일의 BMELV와 BfR 독일의 BMELV(Federal Ministry of Food, Agriculture and Consumer Protection)와 BfR(Federal Institute for Risk Assessment) 역시 주로 리스크 커뮤니케이션을 위주로 하 고 있음 BMELV은 정무직으로 대변인실을 두어 소통업무를 담당하고 있음 이와 함께 공공관계 및 인터넷 실을 두어 온라인 소통에 대한 업무를 담당케 하고 있음 BfR은 위험소통국이 존재하며 EFSA와 연결, 위험지각 및 위험에 대한 조기 파악, 영향 분 석 연구를 실시함 - 이외에도 대 언론 소통 활동과 PR 등의 업무를 담당하고 있음 - 39 -

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제2절 소셜 빅데이터 분석을 활용한 소통전략 마련 1. 소셜 빅데이터 분석의 개념 및 특성 가. 소셜 빅데이터 분석의 의의 지식정보화시대에 접어들면서 사회 각 분야에 걸쳐 ICT(information and communication technology)를 중심으로 각종 난제를 해결하는 분위기가 전방위적으로 확산되고 있음 특히 인터넷, 모바일, SNS와 같은 스마트 미디어 기기의 보급과 클라우드 기반 서비스의 급속한 확산으로 대용량 정보교환이 기하급수적으로 증가하면서 이에 따른 정형과 비정형의 데이터를 포괄하는 빅데이터 활용이 증가하는 추세임 이러한 변화는 곧 빅데이터를 통해 다양한 정치경제적, 사회문화적 난제를 해결하고 빅데이 터의 생산, 유통, 소비 구조 속에서 또 다른 부가가치와 자산을 확충하려는 시도들로 수렴되어 나타나고 있음(김정선 권은주 송태민, 2014; 한상만 옥경영, 2013) 이와 같이 빅데이터를 활용해 정책의 품질을 개선하고 국가미래전략을 추진하고 사회 현안 을 해결하려는 국정운영 패러다임은 정부 3.0에서 명확하게 드러나고 있음 정부 3.0에서는 ICT를 적극적으로 활용하여 개방 공유 소통 협력의 가치를 실현하고 소통하는 투명한 정부, 일 잘하는 유능한 정부, 국민 중심의 서비스 정부를 달성하기 위한 일 환으로 빅데이터 산업을 창조경제의 핵심 동력을 활용하고 있음 특히 빅데이터의 활용 방향은 크게 빅데이터 기반의 국민편익 향상, 공공서비스 효율화, 시 민복지 개선, 선제적 정책 발굴, 미래성장동력 확충으로 요약할 수 있음(김신곤 조재희, 2013) 일례로, 미래창조과학부에서는 정부 3.0의 국정목표 가운데 하나인 과학적 행정을 구현하고 창조경제의 핵심 동력을 발굴하기 위한 일환으로 빅데이터 활용을 위한 프로젝트 추진, 빅데 이터를 활용한 7대 핵심 원천기술 개발과 5천명 전문인력 양성, DB 산업진흥법 제정과 개인 - 41 -

정보 활용 가이드라인 마련을 위한 법제도 정비, 빅데이터 관련 다양한 기관과 단체들 간 업 무협의를 위한 빅데이터 전략 협의회 구성, 전문기업 윳겅 및 공동브랜드화를 통한 해외진 출 지원의 6대 정책을 추진하고 있음(미래창조과학부, 2013. 12. 12.) 그러나 빅데이터를 활용해 공공정책 각 분야에 전방위적으로 국가적 난제를 발굴하고 해결 하려는 움직임은 아직까지 초보단계에 머물러 있는 상태임(노규성, 2014; 송효진 황성수, 2014) 정부 및 공공기관들은 경제, 금융, 사회, 일자리, 의료 보건, 국방, 치안, 교육, 교통 등의 분야에 빅데이터를 도입하여 새로운 문제해결 방법을 도출하고 공공서비스의 효율을 높이고 자 하는 의지가 강하지만, 국내의 경우 아직까지 빅데이터에 대한 인식이나 활용능력 그리고 제반 인프라 등에 격차가 존대하고, 빅데이터를 분석하고 성공사례에 대한 경험과 전문인력도 부족한 실정임(김경란, 2014) 본 보고서에서는 정부 3.0 환경에서 국가경쟁력과 국민의 삶의 질을 제고하고 다양한 정책 현안을 해결하고 창조경제의 패러다임을 실현하는 ICT의 모멘텀으로 활용할 수 있는 빅데이 터의 개념, 동향, 기술 현황, 활용 가능성에 대한 이론적 논의를 정책P.R. 분야와 연계하여 고 찰하고자 함 특히 스마트폰, 스마트 TV, RFID 등의 뉴미디어 테크놀로지의 급속한 보급과 모바일 인터 넷과 소셜 네트워크의 확산에 따른 스마트 미디어 생태계 속에서 시장의 미래추세를 예측하고 고객과의 관계지향적 마케팅 활용도가 높은 소셜 빅데이터 분석(social big data analytics) 의 전략적 가치와 기술 활용가능성을 정책P.R.차원에서 논의하고자 함 나. 소셜 빅데이터 분석의 활용성 전술한 바에 따르면, 소셜 빅데이터 분석이란 정형과 비정형 데이터를 생산, 저장, 관리, 분 석할 수 있는 기술들의 통합체이자 모델링 기법으로 이를 기반으로 기업이나 정부가 요구하는 문제들을 해결하고 향후 추진전략을 도출할 수 있는 인사이트를 자료화 할 수 있는 소프트웨 어의 산실로 볼 수 있음(이성훈 이동우, 2013) - 42 -

특히 모바일 온라인과 소셜 미디어의 사용이 보편화되고 스마트 생태계를 중심으로 생성, 공유, 확산, 소멸되는 사회적 이슈나 아젠다가 공공의제, 기업의 마케팅 목표가 되는 사회적 구조가 정착되면서 상시적이고 즉각적으로 공중의 생각, 정서, 행태를 포착하고 수렴해야 하 는 하의상달식(bottom-up) 의사결정 문화가 도래하였음 이에 따라 소셜 빅데이터 분석을 통해 스마트 생태계 중심으로 발견된 커뮤니케이션 메시지 나 관련 행태가 어떠한 변인들을 중심으로 개인과 집단 간에 파급효과를 미치는 지 그리고 이 들 간에 어떠한 관계성을 구축하는 지를 분석해야 할 필요성이 대두되었음 이러한 변화는 곧 소셜 빅데이터의 자원화, 데이터를 가공하는 기술, 그리고 데이터의 의미 를 해석하고 함의를 발굴하는 능력을 향상시킴으로써 설명력과 예측력을 높이려는 노력들로 구체화되고 있음(이영진 윤지환, 2013; 한상만 옥경영, 2013) 세부적으로 소셜 빅데이터 분석과 관련된 구체적인 활용성을 네 가지 측면에서 살펴볼 수 있음 첫째, 텍스트 마이닝(text mining)이며 이는 인간이 표현한 언어 자료를 구성하고 있는 정 형 데이터(고정된 필드에 저장된 데이터, 관계형 데이터 베이스, 스프레드쉬트 등), 반정형 데 이터(고정된 필드에 저장되어 있지 않은 메타 데이터나 스키마 등을 포함하는 데이터로 XML 이나 HTML 텍스트 등), 비정형 데이터(고정된 필드에 저장되어 있지 않은 데이터로 텍스트 분석이 가능한 텍스트 문서 및 이미지/동영상/음성 데이터 등)를 자연어 처리기술을 통해 유 용한 정보를 추출하거나 연계성을 파악, 분류 혹은 군집화 하여 숨겨진 의미와 정보를 발견하 는 분석기법임 둘째로, 오피니언 마이닝(opinion mining) 기법이 있음 - 이는 텍스트 마이닝으로부터 발전된 기법으로, 소셜 미디어의 텍스트 문장을 정형, 반정형, 비정 형 데이터로 구분한 뒤, 자연어 처리기술 과정을 거쳐 감성분석 기술을 적용하여 메시지 사용자 의 긍정, 부정, 중립의 선호도나 평판을 판별해내는 분석기법임 - 마케팅에서는 이를 버즈(buzz) 분석이라도 부르며, 세부적으로 문장 자체 혹은 멘션(mention)에 대한 의견분석과 이에 첨가된 혹은 연계된 문장들, 예를 들어 댓글, 커멘트, 피드백 등에 대한 의 견분석으로 구분되기도 함 - 43 -

셋째로, 네트워크 분석(network analysis)이며, 이는 구조화된 소셜 네트워크의 중심성, 연 결 구조, 강도 및 영향력 등을 파악하고 어떤 메시지 혹은 메신저가 어떤 경로를 통해 소통하 거나 관계를 맺고 있는지 그리고 이를 통해 어떠한 영향력이 확산되고 있는지를 분석함 - 특히 네트워크를 구성하는 주체나 대상에 대한 정의에 따라 전혀 다른 차원의 결과를 도출할 수 있기 때문에 여러 가지 이론적 가정을 통해 다양한 함의를 발굴할 수 있다는 특징이 있음 끝으로, 군집분석(cluster analysis)으로 유사한 특성을 가진 개체들을 그룹화(grouping) 하면서, 최종적으로 가장 동질화된 특성을 가진 군집들을 가려내는데 군집분석은 최근 오픈 API로 데이터를 제공하는 소셜 미디어 서비스의 보편화로 사용자 개인의 텍스트 기록물들을 확인, 분석할 수 있는 기술적 환경이 조성되고 제한적이나 공공데이터법과 같이 빅데이터 산 업과 관련된 제도적 환경이 개선됨에 따라 보다 많이 활용되고 있는 분석기법임 또한 이와 같은 분석기법들에 공통적으로 적용되는 전처리는 소셜 빅데이터 분석의 가장 기 본적이고 중요한 과정임(송태민, 2012) 상술하자면, 웹, 모바일, SNS상의 텍스트는 사실과 의견으로 구성된 경우가 대다수인데, 스 마트 생태계에서 많은 사람들은 특정 주제에 대한 정보와 지식을 사실과 의견으로 구성된 텍 스트를 통해 접촉하고 소비하며 이러한 과정은 여러 사람들의 의견형성과 재해석 과정에 영향 을 미칠 수 있음 이에 따라, 수집된 문서를 대상으로 중복된 문서와 유효하지 않은 문서들을 판별하고 주제 와 관련성이 없거나(혹은 약하거나) 연구의 맥락을 저해하는 단어와 문장들을 불용어로 지정 하여 수집 및 분석대상에서 제외시키는 전처리 과정은 상당한 수준의 과학적 엄격성(rigor)을 요함(김정선 등, 2014) 전처리 과정을 세부적으로 살펴보면, 데이터 마이닝 과정을 통해 소셜 빅데이터 분석의 대 상이 되는 문서들을 수집하고 분석의 목적에 적합하게 설계된 어휘사전을 개발함 소셜 빅데이터 분석을 위해 개발된 어휘사전은 구축 단계에서 여러 차례의 수작업이 투입되 기 때문에 오류와 편의(bias)가 발생할 수도 있으나, 범용이 목적이 아니라 연구에 특화된 의 미적, 통사적 어휘체계를 다루기 때문에 소셜 빅데이터 분석의 정확도와 효율성을 확보할 수 - 44 -

있다는 점에서 필요한 도구임(김유신, 2013; 송태민, 2012) 어휘사전을 통해 분석의 대상이 되는 문장들을 대상으로 토큰화(tokenization), 문장분할 (sentence segmentation), 품사배치(part-of-speech assignment), 개체명 인식 (identification of named entities)의 작업을 통해 문서 내 구체적인 정보를 추출하는 정련화 단계를 거침 그럼에도 불구하고 반정형, 비정형 데이터는 보다 세밀하고 공정한 전처리 과정을 요하며 (김경란, 2014), 또한 수집해야 할 텍스트의 커버리지(coverage)의 적정성과 타당성을 결정 하고 이와 관련된 지식작업 프로세스의 맞춤형으로 설계해야 하는 부분도 소셜 빅데이터 연구 의 중요한 고려사항임(김진욱, 2014) 최근 연구자들도 이와 같은 분석기법들을 활용하여 소셜 빅데이터의 활용성과 실질적인 가 치를 규명하는 노력들을 전개하고 있음 예를 들어, 이영진과 윤지환(2014)은 관광분야에서 SNS 빅데이터의 활용하는 방안을 실 증적으로 규명하기 위해, 관광 관련 키워드 분석을 하였음 - 연구결과를 통해 관광 관련 기업들에게 스마트 생태계에서 효과적인 행태적 타겟팅(behavioral targeting)을 통한 스마트 미디어 프로모션의 전략적 함의를 제공하였으며, 김진욱(2014)은 소 셜 빅데이터 분석을 통해 SNS 커뮤니케이션이 영화 흥행에 미치는 영향을 실증적으로 고찰하였 음 세부적으로, 대량의 조회수를 데이터화 하여 오피니언 마이닝 분석기법과 오픈소스 처리과 정을 통해 비정형화된 데이터를 분석하였고 같은 시기에 개봉한 영화들 간의 비교분석을 실시 하여, 영화마케팅에 있어서 소셜 빅데이터 분석이 기존의 오프라인 마케팅 조사보다 적은 오 차범위 내에서 영화흥행도를 예측할 수 있는 의사결정 플랫폼이라는 점을 검증하였음 또한 박재희와 강영옥(2014)은 트위터에서 발생한 텍스트가 가진 IP정보를 공간적으로 구 분하여, 주거환경에 대한 만족도를 평가할 수 있는 주제어를 추출하고 SNS 데이터의 활용한 도시정책지표 개발에 대한 시사점을 발굴하였음 한상만과 옥경영(2013)은 SNS 빅데이터를 사용하여, SNS 상에서 밀접한 관계를 형성하 - 45 -

고 있는 소비자 군집들을 발견하고 이들 간의 정보 확산을 패턴을 예측하기 위해 핵심적으로 고려해야 하는 하위 네트워크(sub-network)를 분석하였음 허양민(2013)과 김유신(2013)은 모두 텍스트 빅데이터와 주가지수의 상관관계를 연구하 였는데, 허양민의 연구에서는 실시간 온라인 인기 검색어와 주가지수와의 상관관계가 66%의 예측정확도 보인다는 점을 보여주었으며, 김유신의 연구에서는 온라인에 공개된 뉴스 텍스트 8만 여건을 분석하여 주가와 상관관계를 보이는 오피니언 마이닝 모델을 개발하고 지능형 투 자의사결정 지원 모델을 제시하였음 마경란(2013)의 연구는 국내에서 방영된 20편의 TV 드라마 관련 웹과 SNS 데이터와 실 제 시청률과의 회귀분석모델을 통해, SNS 빅데이터가 TV 프로그램 시청률의 예측할 수 있 는 실증적인 활용가능성을 규명하였음 다. 뉴거버넌스 정책환경에서의 소셜 빅데이터 분석의 도입 관료제 중심의 관리와 통치의 개념을 넘어서 정부와 국민, 시민과 사회, 기업과 소비자 간의 상호호혜적이고 상보적인 관계성이 강조되는 시대가 되었고 다양한 주체들이 대등한 위치와 파트너십을 인정하고 국정의 참여자, 협력자 때로는 갈등의 인자들로 작용하면서 상호 간의 이해, 소통, 공감, 신뢰가 보다 중요한 시대로 변화하고 있음 이는 곧 정부 중심의 통치와 지배의 패러다임에서 사회구성원을 행정과 정책의 고객으로 보 던 신공공관리(new public management)로부터 궁극적으로 공공 서비스의 공급과 수요 체 계를 통합하는 네트워크 중심의 집합적 활동에 초점을 둔 거버넌스 시대로의 도래를 의미함 (방민석, 2013; 배준구, 2013) 특히 정부 3.0에서는 디지털 지식정보 기술을 중심으로 소통과 관계 그리고 협업과 신뢰의 참여적 거버넌스를 지향하고, 이는 곧 국민의 눈높이에서 맞춤형 정책을 수립하고 국민이 주 인이 되어 공공문제를 해결하고 갈등을 해소하는 정책과정을 구축하고 이에 ICT를 효과적으 로 활용할 수 있는 전자정부, 이른바 뉴거버넌스와 궤를 같이하고 있음(김신곤 조재희, 2013; 송효진 황성수, 2014) - 46 -

뉴거버넌스 시대는 정책 형성부터 집행과 평가에 걸쳐 정부와 국민 간의 협업과 신뢰가 형 성되고 정책참여도와 정책만족도에 이르기 까지 소통하고 관계를 지속해 나가는 법제도적, 사 회문화적 자산이 그 무엇보다도 중요함 따라서 스마트 생태계어서 시시각각 변화하는 민의의 추이와 다양한 사회 계층의 목소리를 수렴하는 것은 새로운 형태의 정책참여, 투명성 강화, 책임성 확보를 강화할 수 있는 전략적 지렛점(leverage point)라고 할 수 있음(서진완 남기범 김계원, 2012) 이러한 이유로 정부와 국민 간의 정보적 상호작용을 촉진하고 쌍방향 대칭적 관계를 전략적 으로 대응하기 위해 공공영역을 중심으로 ICT 중심의 공공정책 서비스가 한 창 개발 중임 특히 소셜 빅데이터 분석은 정부와 국민 간의 정보적 비대칭성 문제를 해소하고 취약계층의 알권리와 정보적 접근성을 강화하며, 정책적 사안에 대해 신속하게 소통하고 견고한 협업의 네트워크를 구축할 수 있는 효과적인 수단으로 활용할 수 있음(서현식 송인국, 2012; 황성 수, 2012) 또한 소셜 빅데이터 분석을 통해 국민 수요 중심의 맞춤형 정책을 개발하고 정책과정 전반 에 걸쳐서 국민의 집합적 지성(collective intelligence)을 활성화 시킬 수 있는 정책적 공론 화 프로세스의 수단으로 사용할 수도 있음(윤영민, 2012; 윤호성 이기동, 2011) 함축하자면, 뉴거버넌스 시대에 있어서 소셜 빅데이터 분석을 활용해 참여성, 숙의성, 합의 성이 전제된 사회적 담론을 촉진하고 협력과 조율의 정책 프로세스, 공공 서비스를 구축할 수 있다는 것임 이러한 배경에서 소셜 빅데이터 분석을 활용한 공공분야의 기대와 수요는 점차적으로 증대 될 것이며 국민적 관점에서 공공문제를 발굴하고 선제적으로 해결해야 하는 정부의 새로운 책 임과 더불어 불확실성과 갈등 관계가 증폭되는 정책 환경 속에서 범국민적 이해와 협조가 그 어느 때보다 중요한 시점에서, 소셜 빅데이터 분석은 정책의제 설정과 정책대안의 탐색, 집행 모니터링, 성과평과와 환류 등의 정책프로세스를 관리하고 국민과의 소통의 접점을 개발하는 정책품질 관리의 디지털 플랫폼으로 활용될 수 있음 - 47 -

뿐만 아니라 특정 정책을 둘러 싼 이해관계자들의 사회적 갈등을 사전에 파악, 대비하고 공 공의 해결책을 개발하는 집합적 지성과 사회적 담론의 통로이자 창으로도 활용할 수 있음 라. 스마트 생태계의 정책커뮤니케이션 패러다임 최근 스마트폰 보급이 확산되고 모바일 인터넷의 대중화에 따른 소셜미디어의 활용이 급증 하면서 공중 간의 소통기능이 촉진되었고 강력한 온라인 이해집단이 등장하게 되었고 참여 공개 대화 커뮤니티 연결로 대표되는 스마트 미디어 환경에서 공중 간 직접 소통이 시간 과 공간의 제약에 덜 영향을 받게 되었으며, 시민 중심의 정치적, 경제적, 사회적, 문화적 영향 력을 행사할 수 있는 범위와 정도가 더욱 확대되는 추세임 윤영민(2012)은 이러한 스마트 생태계가 형성되면서 수반되는 변화의 핵심을 대화라고 보 았으며, 향후 정책 환경이 시민의 대화와 담론을 중심으로 참여문화, 집합적 지성, 수평적 관 계의 특성을 보일 것으로 제안하였음 상술하자면, 스마트 환경에서의 소통이란 단순한 정보제공이나 설득이 아니라 경청과 공감 으로 이루어진 참여적 대화를 지향함 즉, 디지털 정보기술을 통해 대화하고 협력함으로써 사회문제를 해결하고 갈등을 관리하며, 이에 필요한 사회적 조정 비용을 최소화하고, 제도적인 조정 없이도 공중들이 서로 지식과 정 보를 생산하고 공유하여 아주 적은 자원으로도 사회 전체를 변화시킬 수 있다는 참여적 문화 (participation culture)를 형성하고 있음(Dryzek & Tucker, 2008) 또한, 스마트 생태계는 공중의 집합적 지성을 활성화 시킬 수 있으며, 집합적 지성이란 사회 를 구성하고 있는 다수의 개인들이 자신의 지식과 정보 및 아이디어를 공유, 협력, 통합하는 과정에서 집단 전체의 지적 능력이 개체들의 지적 능력의 총합보다 우월한 현상을 의미함 (Levy, 1997) Surowiecki (2005)는 소셜 미디어와 모바일 인터넷과 같은 뉴미디어를 통해 활성화 된 집 합적 지성은 국가 행정과 정책에 대한 시민사회의 비판과 견제의 방식으로 작용할 수도 있고, 참여성과 수용성을 구현하는 방법으로도 작용할 수 있다고 보았음 - 48 -

끝으로, 스마트 환경에서 정부와 공중 간의 관계가 수평적으로 변화하고 있으며 정보를 독 점하고 통제할 수 있었던 권위주위적 관료제 시스템에서 벗어나 시민들이 특정 사안에 대해 공개적으로, 자발적으로 자신의 견해를 피력하고 공유하면서 정부와 대등한 위치에서 세계관 을 형성하고 제안함(Fine, 2006) 이와 같은 변화는 오늘날 정책커뮤니케이션에 시사점하는 바가 매우 크다 할 수 있음 서진완 남기범(2011)의 연구에서는 소셜 미디어를 활용할 수 있는 행정 서비스 분야로 가장 먼저 정부 정책홍보를 들었고, 그 다음으로 민원서비스, 정보제공 및 수집, 위기대응 시 대응매체로 활용 등을 손꼽았음 신호창(1999)과 고영삼(2011) 또한 IMC(Integrated Marketing Communications) 차원 에서 소셜 미디어 환경에서 가장 효과적으로 관리해야 하는 영역으로 정부PR과 정책홍보를 들고 있음 - 최근 한국행정연구원에서도 정부신뢰와 소통제고를 위한 Public Relations 시스템 구축 이라 는 연구보고서(강정석 이재호 최호진, 2010)를 통해 기관PR, 정책홍보, 위기관리, 여론추이 파악, 국민과의 소통에 대한 전략적 업무의 중요성을 강조하면서, 소셜 미디어를 통해 주요 정책 을 개발하고 알리고 소통할 수 있는 관계지향적인 조직과 인프라의 중요성을 강조하였음 이러한 배경에서 연구자들은 스마트 환경에서의 정책커뮤니케이션에 대해 다양한 시각을 내놓고 있음 예를 들어 정책커뮤니케이션이란 참정권이 보장되는 민주주의 사회에서 국가 정책의 효과 적인 입안과 효율적인 수행을 위해 국민의 이해와 협조를 구하고 정책으로부터 발생 가능한 갈등을 최소화하기 위해 민의가 전달, 교류, 수정되는 정치공학적 커뮤니케이션 프로세스로 볼 수 있음(Baskin, Aronoff, & Lattimore, 1997) 또한 정책커뮤니케이션이란 정책 형성과 집행 과정 속에서 정책에 대한 지지를 확보하고 행 정 서비스의 정당성을 강화시킬 수 있는 수단으로써 정책에 대한 정보적 접근성을 높이고 정 책공중의 피드백을 적극적으로 수렴할 수 있는 소통과 관계의 접점관리로도 볼 수 있음(이두 원, 2006; 한정훈, 2011) - 49 -

이와 더불어 ICT 환경의 특수성에 따라 정책커뮤니케이션에 대한 개념적, 실무적 논의 또 한 다양하게 확산되고 있는 가운데, 황근 최일도(2013)는 오늘날의 정책PR이란 스마트 기 술을 이용하여 정부의 정책운영에 대한 시민의 비정치적, 비정당적 의사소통까지도 포괄하며, 단순히 정책에 대한 순응도와 만족도를 제고하는 데 국한되기 보다는 이해와 공감이 형성되는 과정 속에서 정부와 공중 간의 상호호혜적이고 상호보완적인 관계가 전제된 민주적 시민성 (citizenship)의 소통 프로세스라고 보았음 마찬가지로 서현식 송인국(2012) 또한 SNS의 상호작용성과 소통의 환류체계를 통해 정 부와 공중 간의 상호통제성과 상호교환성이 극대화되고 이로부터 신뢰감과 친밀성이 활성화 되는 소통과 관계 관리의 전략적 플랫폼이라고 설명하였음 종합하여 볼 때, 오늘날스마트 환경에서의 정책커뮤니케이션은 기존에 정책적 효율성만을 강조하고 공중을 정책고객으로 보던 정부가 주체되는 신공공관리의 개념에서 벗어나 정책과 정 전반에 걸쳐 정책공중을 파트너로 인정하고 공존과 협업, 소통과 관계의 대상으로 바라보 는 뉴거버넌스(new governance)로의 패러다임 변화를 맞이하고 있다고 하겠음 이러한 측면에서 본 보고서의 결론은 스마트 환경에서 가치 있는 정책 현안을 선제적으로 발굴하고 사회적 담론의 수준을 질적으로 제고하고 더불어 집합적 지성이 활성화 되는 스마트 정책소통의 방향성을 실증적으로 논의를 지속적으로 해 나가야 한다는 것임 - 이를 위해 탐색적 사례분석(exploratory case study)을 실시하여, 소망성(desirability)과 실현 가능성(feasibility)이 높은 정책을 도출하는 과정 속에서 소셜 빅데이터 분석의 활용가능성과 전 략적 시사점을 도출하여야 한다는 것임 - 50 -

2. 연구내용 및 방법 가. 연구의 목적 전술한 바를 토대로 본 연구는 식의약 환경에서 가치 있는 정책 현안을 선제적으로 발굴하 고 이와 관련된 정책적, 사회적 담론의 수준과 양을 효과적으로 관리하며, 궁극적으로 집합적 지성이 활성화 되는 스마트 정책소통의 방향성을 실증적으로 논의하고자 소셜 빅데이터 분석 을 활용함 구체적으로 식약처 정책공중으로부터 생성되고 공유된 소셜 담론에 대한 탐색적 사례분석 (exploratory case study)을 실시하여, 소망성(desirability)과 실현가능성(feasibility) 높 은 정책을 도출하는 과정 상에서 소셜 빅데이터 분석의 활용가능성과 전략적 시사점을 도출하 고자 함 특히, 본 연구에서는 Mergel(2010)과 Codagnone & Osimo(2010)의 연구에서 제안한 전자정부 서비스를 위한 소셜 미디어의 차별적 활용전략과 운영체계에 대한 분석의 틀 (analytical framework)을 참조하여, 오늘날 효과적인 정책커뮤니케이션 모델을 수립하는데 필요한 버즈(buzz)분석, 계정분석, 키워드분석, 감성분석을 실시함 아울러, 이슈 소유권(issue ownership) 개념을 도입하여, 식약처 조직도 부서의 전문성과 책임성에 최적화된 이슈를 할당하여, 향후 이슈 및 위기관리의 효과적인 방향성과 실질적인 지표를 도출함 세부적으로, 식품안전정책국, 식품영양안전국(영양안전정책과, 식생안전과, 식중독예방과, 신소재식품과, 건강기능식품정책T/F), 농축수산물안전국, 의약품안전국, 바이오생약국(바이 오의약품정책과, 한약정책과, 화장품정책과, 의약외품정책과), 의료기기안전국 별로 고유하고 특화된 이슈를 구분, 할당하여 각 전문 조직에 귀속된 소셜 담론의 양, 패턴, 방향성 등을 심 층적으로 파악함 이를 통해 향후 스마트 생태계 속 식약처 정책공중과의 전문조직 별 선제적, 중점적 정책커 뮤니케이션 프로세스를 구축함 - 51 -

나. 연구방법 및 범위 정부 3.0을 토대로 국민행복과 안전한 식의약 문화 구축에 기여하기 위한 효과적인 정책커 뮤니케이션 모델을 개발하고자 온라인, SNS에서 존재하는 비정형의 커뮤니케이션 자료 및 소 셜 담론을 수집, 분석하였음 이를 위해 SKT Smart Insight의 소셜 빅데이터 분석을 활용하였음 2013. 09. 01 2014. 08. 31. 기간 동안에 온라인과 소셜 미디어 환경에서 생성되고 활 성화 된 총 142,677개의 문건을 연구의 자료로 활용하였음 SKT Smart Insight 연구진과 더불어 식약처에 대한 정책공중의 버즈분석, 키워드분석, 계 정분석, 감성분석을 실시하여 식약처의 효과적인 정책소통과 공중관계 관리전략에 필요한 시 사점을 발굴함 다. 자료수집 대상선정 및 분석 프로세스 소셜 빅데이터 분석에 본격적으로 들어가기 전 온라인, SNS 채널 및 사이트 별로 식품의약 품안전처(식약처)를 포함하고 있는 비정형 데이터를 수집함 - 포털 내 217개 뉴스 사이트, 블로그(네이버, 네이트, 다음, 티스토리 등), 카페(다음, 네이버 등), 게시판(네이버 지식인, 디스이즈게임, 다음: TIP, 아고라, 네이트: 지식, 톡, 판, 루리웹 등), SNS (트위터 등)를 수집대상으로 하고, 선정된 수집 사이트에서 식약처라는 주제어 및 주제어와 동일 한 의미를 가지는 유사어를 포함한 웹 문서를 크롤링 기법 14) 을 통해 수집함(그림 2-1 참조) 본 연구에서 분석은 선분석과 본분석으로 총 두 차례 진행됨 1차 선분석(preliminary analysis) 과정에서는 대용량 데이터를 처리하기 위하여 식약처와 관련된 주제어를 중심으로 수집된 문서를 하둡 플랫폼(Hadoop Platform)에 저장함 14) 본 연구에 사용된 크롤링(crawling) 기법은 데이터 크롤러인 웹봇을 이용하여 문서를 수집하는 방식으로 스마 트인사이트에서는 Full crawl방식과 Focus crawl 방식을 병행함. Full Crawl은 웹봇이 4대 포털 사의 217개 뉴 스 사이트와 트위터에 매일 방문하여 데이터를 수집하는 방식임. 이를 통해 매일 발생되는 뉴스와 약 650만개의 한국 계정에서 생성되는 트윗을 수집 및 분석함. Focus crawl은 토픽, 토픽유사어, 수집 기간 등의 수집 조건을 웹봇에 실어 설정된 사이트에 방문하여 데이터를 수집하는 방식임. - 52 -

이후 분석의 대상이 되는 문서들을 용이하게 검색할 수 있도록 검색엔진에서 기 수집된 문 서를 색인화 작업을 거치게 됨 - 색인된 문서 내에서 주제어와 유사 주제어를 포함한 문서를 검색하여 분석 대상 문서 Pool을 구 축함 이상의 절차로 정제된(refined) 문서를 대상으로 버즈분석, 계정분석을 진행하게 됨 - 토큰 분리, 형태소 분석 및 품사 태깅, 문장 분리 등의 자연어 처리과정(natural language processing) 15) 을 통해 키워드분석, 감성 분석을 진행하게 되며, 이로서 1차 선분석 과정을 종 료함 [그림 2-1] 소셜 빅데이터 수집 조건 1차 선분석이 종료된 후, 수집된 웹 문서의 검수작업을 통해 1차 분석 결과가 식약처와 관 련된 소셜 담론 연구에 적합한 문서인지를 판단하게 됨 - 이 과정에서 식약처와 관련된 내용을 포함하고 있음에도 불구하고, 연구목적에 부합하지 않거나 15) 자연어 처리(natural language processing)는 인간이 발화하는 언어 현상을 기계적으로 분석해서 컴퓨터가 이 해할 수 있는 형태로 만드는 자연 언어 이해 혹은 그러한 형태를 다시 인간이 이해할 수 있는 언어로 표현하는 제반 기술을 의미한다. - 53 -

분석할만한 가치가 없다고 판단되는 데이터를 2차 본분석 시 제거하기 위하여 불용어 16) 사전을 구축함 - 그러나 본 연구에서는 특별히 불용어로 지정할만한 문건을 발견하지 못하였음으로, 별도의 불용 어 사전을 구축하지 않음 1차 선분석에서 도출된 키워드 분석 결과에서 식약처를 중심으로 단백질, 비타민, 나트륨 등의 일반성분과 중금속, 발암물질 등의 유해성분, 원료, 물질, 화장품, 의료기기 등 다양한 속 성의 키워드가 추출되었음 이를 기초로 본 연구의 목적에 최적화된 분석의 틀을 개발하기 위해 추출된 키워드를 분류 함 분류된 키워드를 전술하였던 식약처 전문조직 별 특화된 정책공중 커뮤니케이션 관리를 위 한 이슈 소유권(issue ownership)과 이슈 관리권(issue stewardship) 확립을 위해, 수집된 소셜 담론의 카테고리를 식품안전정책국, 식품영양안전국(영양안전정책과, 식생안전과, 식중 독예방과, 신소재식품과, 건강기능식품정책T/F), 농축수산물안전국, 의약품안전국, 바이오생 약국(바이오의약품정책과, 한약정책과, 화장품정책과, 의약외품정책과), 의료기기안전국 별로 카테고리화 하였음 아울러 반자동 구축기를 실행하여 추천된 속성 및 표현어를 식약처 전문조직(국, 과) 별로 구분하여 감성분석의 기반이 되는 감성사전을 구축함 위 작업을 통해 구축된 카테고리 및 감성사전을 반영한 후 2차 본분석을 진행함 각각의 카테고리에 해당되는 소셜 담론의 빈도, 비율, 성향 등의 결과를 도출하고, 광의의 차원에서 식약처에 대한 정책공중의 인식, 태도, 평가, 행태적 반응을 조사함 - 이를 기반으로 각 국(과) 별로 선제적, 중점적으로 주의 및 관리에 역점을 두어야 할 이슈들의 양, 패턴, 방향성 등에 대한 자료를 수치화하고 소셜 빅데이터 분석 특유의 시각적 자료로 재생산 함. 16) 불용어 로 등록 시 해당 불용어 가 포함된 모든 문서는 수집 및 분석 대상에서 제외됨. - 54 -