> 집중토론 - ODA 확대, 어떻게 해야 하나? 때: 2009년 9월 20일 오후 3시 곳: KDI 세미나실 참석자 : 차문중 KDI 선임연구위원 김형태 외교통상부 개발협력과장 임은미 이화여대 국제대학원 특임교수 한국형 ODA모델 만든다 임은미 이화여대 국제대학원 특임교수 워싱턴대 사회학 박사 김형태 외교통상부 개발협력과장 연세대 중문과 차문중 : 최근ODA(Official Development Assistance : 정부개 발원조)에대한관심이증가하고있다. 2009년한국의ODA 규 모는 약 1조원으로 GNI의 약 0.1% 수준인데 정부는 2015년까 지 약 3조원, GNI의 0.25%로 확대하겠다고 했다. 우리나라의 GNI, 총예산 규모, 예산의 시급성 등을 고려할 때 6년 만에 세 배를 늘리는 계획이 적절한지 먼저 얘기해 보자. 김형태 : 지난해 8월 중기ODA 확대계획이국제개발협력위원 회에서 결정됐다. 국내에도 결식아동이 많은데 굳이 그렇게 원 조를늘려야하냐는목소리가있어그런면을고려해확대계획 을수립했다. 이는현재우리상황에서적절한규모라생각된다. 2007년 한국의 ODA 비율은 GNI 대비 0.07%로 OECD DAC(Development Assistance Committee, 개발원조위원회) 56 나라경제 2009.10
평균의1/4 수준이다. UN은2015년까지ODA/GNI 비율을0.7% 로 정하고 각국에 이행을 요청했다. DAC 회원국의 ODA/GNI 비율은2007년0.28%, 2008년0.3%수준이고, 북유럽등일부 는 이미 0.7%을 넘었다. 내년엔 우리도 OECD DAC에 가입하 는데 가입 후엔 확대하라는 말을 더 듣게 될 것이다. 차문중 : 우리 경제규모는 13위지만 1인당 국민소득은 35위권, OECD 안에서는20위권밖이다. 다른선진국들과평면적으로 비교해 그들과 맞추는게 적절하지 않다는 지적도 있다. 예산 차문중 KDI 선임연구위원 시카고대 경제학 박사 수요가높은분야도많고, 경직성예산도많은데3조면만만치 않은 액수다. 김형태 : 예산부담이있는것은사실이다. 부담을최소화하는범 위 내에서 명목경제 성장률에 연동시키고, 정부예산은 70% 정 도 들어가게 산정한 거다. EDCF(Economic Development Cooperation Fund, 대외경제협력기금)는 수원국( 國 )이 상환하게 돼 있고 국제개발관련 기구에 가는 출연 출자금은 예산 아닌 다른 쪽에서 지출된다. 전체가 정부예산은 아니다. 우리나라는 지난 1945년부터 1991년까지 128억 달러의 원 조를 받았다. 2005년 기준으로 환산하면 460억 달러 규모다. 그에비해1997년부터지난해까지EDCF와KOICA(한국국제 협력단)를 통해 총 60억 달러 지출했다. 우리가 받은 것의 1/8 정도를 겨우 되돌려준 셈이다. 임은미: ODA를확대해야한다는말씀에동의한다. 지금은우 리와 경제규모가 비슷한 나라와 비교해도 낮은 편이다. 최소 한 비슷하게 해야 한다. 더구나 DAC 회원이 되면 우리가 내는 액수가 비교될 것이다. 잘못하면 돈을 내고도 안좋은 소리를 들을 수 있다. 미국은 가장 많은 지원을 하면서도 GNI 대비 비 율이 적어 비난 받는다. GNI 대비 0.25%는 국제기준으로 봤 을 때 결코 높은 수준이 아니다. 어차피 늘려야 하는데 한번에 크게 늘리는 것보다 지금부터 차근차근 늘리는 게 낫다. 한 가지 고려할 것은 우리가 쓰는 ODA의 절반은 다시 우리 나라로 돌아와 한국에서 쓰인다는 점이다. ODA는 우리 경제 에도 분명히 기여하는 부분이 있다. 차문중 : OECD 국가중우리와국민소득이비슷한포르투갈과 스페인은 과거 식민지와의 문제도 있어 경우가 좀 다르다. 우 리는워낙짧은기간에성장해예산의상당부분이사회인프라 나 복지에 들어가는 경직성 경비가 많다. 또, 북한은 수원국에 들어가지 않아 ODA에 잡히지 않는다. 그것까지 포함하면 이 미 상당한 수준이라는 지적도 있다. 두 번째 문제는 우리의 편익을 고려한 ODA가 옳은지, 인도 주의에 비중을 두는 게 옳은지 하는 점이다. 어느 쪽에 비중을 더 둬야 하나? 이 문제는 ODA 목적과도 연관될 것이다. 임은미 : ODA 목적은 빈곤국의 빈곤을 타파하고 개발을 돕는 것이다. 기본적 입장에선 인도주의에 바탕을 둬야 한다. 즉 우 리목적을위해서라기보다는수원국의니즈에기반을두고진 행돼야 한다. 우리가 다른 공여국과 다른 점은 빈곤국에서 선 진대열로들어왔다는것이다. 수혜국에서보면한국은경제개 발의 성공케이스다. 우리가 이만큼 잘사니까 도와준다 가아 니고 성공노하우를공유한다 는개념으로ODA 목적을설정 해야 한다. ODA의 큰 문제점 중 하나가, 도움이 필요한 빈곤 계층에 지 원이 가지 않고 일부 상류층이 차지해 버린다는 것이다. 우리 는 상대적으로 다른 개도국보다 부정부패가 적었기 때문에 발 57
전을 이룩했다. 그런 노하우를 알려줄 수 있었으면 한다. 김형태 : 크게구분하면미국, 일본처럼정치 경제적편익을중 시하는나라와스웨덴, 노르웨이등북유럽국가처럼인도적 측 면을 중시하는 나라가 있다. 일본은 기업 진출을, 미국은 정치 적인면을중시한다. 우리는그동안정치 경제적인면을많이 고려했다. 그래서 아시아 지역이 ODA의 50%를 차지한다. 에 너지외교도 고려한 게 사실이다. 을 약속하는 경우도 많다. 그럴 때 방문국은 대개 우리에게 도 움이 될 잠재력을 가진 나라다. 우리 경제의 니즈를 고려한다 면정치 경제적입장을무시할수는없을거다. 임은미 : 실제로 그렇게 이뤄지는 게 많아서 인도적 측면을 더 욱 강조할 필요가 있는 것이다. 김형태 : 원조 대상국을 선정할 때 가장 못사는 나라에 들어가 인도적 활동을 하는 게 국민들 기억에는 남을 거다. 그러나 빈 북유럽국가들이 국제적으로 존경받는 이유는 그들이 ODA에 내는 인도적 측 면에 많이 지불하기 때문이다. 실제로 미국, 일본이 돈은 제일 많이 낸다. 한국도 어 차피 액수가 많지 않을 테니 이처럼 인도적 지원에 집중해 국제사회에서 리더십을 발 휘하면 좋겠다. 앞으로 DAC에 가입하 면 시급히 체계를 정비해 야 하는데 아직 ODA에 관한 기본법이나 정책문 서가 없다. ODA 목적을 개도국의빈곤감소, 지속 가능한발전기여, 인도주 의로하는데어느정도공 감대가 이뤄졌으니 앞으 로는 인도주의적 지원으 로 갈 거라 생각한다. 차문중 선임연구위원 임은미 : 북유럽국가들이 국제적으로 존경받는 이유는 그들이 ODA에 내는 액수도 많지 만인도적측면에많이지불하기때문이다. 액수는미국, 일본에 비하면상대적으로적다. 실제로미국, 일본이돈은제일많이낸 다. 한국도어차피액수가많지않을테니이처럼인도적지원에 집중해국제사회에서리더십을발휘하면좋겠다. 같은돈으로효 과를높이려면인도주의를중시하는나라로이미지를부각시키 는것도고려할필요가있겠다. 차문중 : 인도주의이되그돈을효과적으로전달하자는말같다. 그렇다면못사는나라와지원효과가큰나라중어디를선택해 야하나? 인도적인면이너무강조되면아시아지역보다는아프 리카에 집중해야 한다. 우리 편익을 무시하긴 어렵지 않나? 임은미 : 가장 수혜를 필요로 하는 사람에게 가도록 돈을 제대 로 쓰자는 것이다. 적선하는 의미의 인도주의는 아니다. 차문중 : 높은 분들이 공식 방문해서 외교적 필요에 의해 지원 곤감소를위해서는1회성공여보다는지속적인발전이이뤄지 게 도와야 한다. 그런데 막상 원조가 필요한 지역은 공관도 없 고KOICA 사무소도없는경우가많다. 공적개발은주로정부 대 정부 간 원조로 이뤄지는데 행정이 갖춰진 수원국이 별로 없다. 이 경우 우리가 직접 들어가 원조를 해야 하는데 그것도 쉽지않다. 그런이유로우리ODA 중국제기구의비중을높여 가고 있다. 지금도 1년에 1백억 원 정도 되는 빈곤퇴치기여금 을 아프리카 질병퇴치에 쓰고 있다. 출국할 때 공항에서 누구 나 1천 원씩 내는 돈이 빈곤퇴치기여금이다. 차문중 : 인도주의와우리의편익추구는결국밸런싱의문제인 것같다. 주제를돌려보자. 다른나라도비슷한상황인데, 우리 는 일정 액수 이상의 ODA를 지자체까지 포함해 39개 기관에 서 자체적으로 하고 있더라. 이렇게 자율적으로 알아서 하는 게 바람직한가 아니면 체계화해야 하나. 김형태 : 지난해 8월 OECD DAC 관련해서 심사단의 특별검토 (예비심사)가 있었고, 지난 6월 정식 심사를 거쳤다. OECD 사 무국에서 두 차례 걸쳐 지적한 문제가 ODA 추진체계의 분산 이다. 지금형식적인통합체계는갖췄지만실질적으로시스템 을 통합되는 게 가장 바람직하다. 차문중 : 그렇다면 총괄조정 기능을 담당하는 위원회의 권한을 강화해야 하나? 김형태 : 우리는 다른 나라와 달리 유상과 무상으로 ODA 중심 축이갈라져있다. 이를통합해야정책의일관성과효율성을도 모할 수 있다. 내 생각엔 단일부처로 가는 게 제일 좋겠지만 어 느 부처로 가야 할 지가. 하하. 임은미 : 가장이상적인것은USAID처럼실질적독립기구가담 58 나라경제 2009.10
당하는것이다. 특정부처로단일화할경우의문제는주도권을 누가 잡느냐다. 부처간 의견대립과 이해관계가 얽혀 현실적으 로 어렵다. 형식적으로 개발협력위원회라는 틀을 만들었는데 이 틀도 이원화를 고착시키고 있지 통합은 못하고 있다. 차문중 : 우리 ODA 체계는 일본과 유사했다. 일본은 JAICA와 JBIC으로이원화됐다가JAICA로통합하면서JBIC은일부특 수한 기능을 지닌 별도 기구로 재편됐다. 그래도 일본은 총리 실 안에 위원회가 있어서 조정기능을 나름대로 열심히 했다. 우리경우는국제개발협력위원회가있으면서KOICA와EDCF 두 기구의 조정기능을 강화하거나, 둘이 합쳐져 어느 부처로 가거나, 부처를 새로 만드는 세 가지 방법이 있겠다. 미국 USAID는 형식상 국무성에 들어있지만 실질적으로는 독립돼 있고, 영국은 아예 독립돼 있다. 김형태 : 사례를보면개발담당독립부처형모델(영국, 독일, 캐 나다), 일본처럼 외교부 책임기관형(일본 등 17개 나라), 복수 부처 공동책임형(프랑스)이 있다. 우리나라는 ODA 절반을 무상원조로 하고 그 중 80%를 KOICA에서 하고, 여타 30개 정부부처가 20%를 맡고 있다. 조정기능이 분명히 필요하다. 통합관리체계가 없어 원조 규 모가 커짐에 비해 일관성, 효율성이 따르지 못하고 있다. 1년 에한두번회의를열고각부처무상원조현황을취합하고, 부 처에서 원하는 사업을 파 악해서 반영하는데 그것 만으로 미흡하다. 임은미 : 조정기능을 강화 하는데 이의가 없지만 구 체적으로 어떻게 강화돼 야 할지는 논의가 필요하 다. 1년에 한 번 만나서는 조정기능을하기어렵다. 상시채널이 마련돼야 한 다. 실무위활동을강화하 는 것도 방법일 것이다. 단기적으로 부처간 사업 통합이 어려우니 현실적 대안은 조정기능을 통해 역할분담을 제대로 하는 거다. 예를들어원조대 상국을 선정할 때 EDCF 는 중저소득 국가에 집중 김형태 과장 하고, 외교부는최빈국에 집중하는 식으로 역할 분 담하는 게 더 효과적이지 않을까. 차문중 : 곧한국에서ODA 관련 큰 행사가 있다. 준 비는잘되고있나? 김형태 : 2011년에 제4차 원조효과고위급회의 가 열린다. 개발원조분야에 선월드컵같은세계적행 사다. 외교부와기재부가 함께준비한다. DAC에가 입하면서 야심차게 회의 를 유치했지만 좋은 성과 를남기기위해고심중이 다. 우리는개도국경험과 개도국에서 발전된 나라 의경험을가지고있는유 임은미 교수 일한 케이스라 가교 역할이 가능하다. 차문중 : 그건 자주 거론되는 한국형 원조 와관련있나? 김형태 한국형 이란 : 말은 우리가 꺼낸 게 아니고 다른 나라 가먼저시작한말이다. 개도국과선진국, 둘의경험을다가지 고 있으니 잘 전파해 달라고 한다. 하지만 한국형이라고 하기 엔 아직 내용면에서 갖출 게 많다. 한국형이란 말이 들어가려 면우리원조전반을아우르는종합적인뭔가가있어야하는데 아직 없다. 우리가 내년에 DAC에 가입하는데 벌써 한국형 모 델을 내세울 일은 아니다. 임은미 : 사실한국형모델이뭔지잘모르겠다. 그걸찾는게우 선작업이될거다. 아직은말만있지ODA가들어와얼마나효 과를 냈는지 학문적 연구도 없고 방향도 모른다. 한국적 모델 이 불가능하다는 생각은 아닌데 준비가 덜 됐다. 차문중 : 우리가 개도국에서 선진국으로 진입한 유일한 케이스 라면분명히우리특성이있을거다. KDI에서는지식공유사업 을 하고 있다. 후진국의 정책컨설팅 같은 거다. 액수로는 아주 적지만개도국들이좋아한다. 미국에서정책컨설팅할때는선 진국의 시각에서만 바라보는데 우리는 개도국 경험이 축적돼 있어 우리의 경험과 현재 수원국의 상황, 세계 경제 환경 등을 고려하여 개도국 정부에게더와닿는얘기를해줄수있다. 다 른 나라가 하는 것과 똑같이 다리 지어주고 길 닦아주면 한국 59
형이 뭔지 모를 것이다. Center for International Development 를 만든다고 하니 이젠다자간원조와양자간원조를다뤄보자. 그동안우리가 정부가 여기 적극 지원하는 것도 좋겠다. 정부의 지원이 절대 양자간 원조에 치우친 줄 알았는데 자료를 보니 그렇지 않더 적으로 필요하다. 또 ODA 전문가를 키워야 한다. 제대로 연구 라. 배분구조가 어떻게 되는 게 적절한가? 한 전문가가 필요한데 그러기 위해 좋은 인재들이 필용하다. 임은미 : 다자간 지원 액수를 보면 우리가 DAC 평균보다 훨씬 개발협력에서원조효과가가장큰화두인데핵심은 구속성 높다. DAC의경우EC를제외하면다자간지원액수가상당히 이냐 비구속성이냐 다. DAC에서는 비구속성을 늘리라고 하 낮아진다. EC를포함하면2007년에29%, 제외하면18% 정도 는데 우린 아직 구속성이 높은 편이다. 부처간 조정 협의를 거 이다. 우리는 2007년에 29%, 2008년 34.5%로 낮은 편이 아 쳐 비구속성 원조 비율을 높이는 전략을 만들어야 한다. 니다. 이정도면 충분하다. 크로스-커팅(cross-cutting) 이슈를어떻게원조정책에삽 차문중 : 양자간 원조과 다자간 원조의 가장 큰 차이는 무엇인 입할지에대한전략도필요하다. EDCF처럼인프라를하드웨 가? 공간과 전달체계의 문제인가? 어에집중하는경우성, 인권, 환경같은중요이슈들이뒤로밀 임은미 : 양자간 지원은 1:1 관계이니 아무래도 주는 측의 영향 리는 경우가 있다. 이 경우 개발원조가 오히려 지원을 가장 필 력이크다. 다자간지원에선국제기구의이름으로원조가간다. 요로 하는 약자들을 피해자로 만들 수도 있다. 원조효과를 높 양자지원이 정치 경제적 관점에서 공여국에게 더 이익이다. 이기 위한 합의와 조정이 필요하다. 반면 다자간 지원은 오랜 노하우를 통한 효과성, 비정치성, 인 원조를자선이나해외봉사로아는경우가많은데, 중고교교 도주의등의측면에서강점이있다. 북부유럽에선다자간지원 과서에시민의식향상과함께ODA 개발협력의필요성이실려 이 많다. 김형태 : 국제기구가 다자간 우리는 한 세대만에 ODA수원국에서 공여국으로 전환된 유일한 나라다. 중고교 교 지원을하면재원도커지고, 과서에 시민의식 향상과 함께 ODA 개발협력의 필요성이 실려야 한다. ODA는 자선이나 오랫동안집중해서할수있 해외봉사가 아니다. 우리가 한 세대 만에 수원국에서 공여국으로 전환된 유일한 케이스라 다. 우리도다자지원을점진 는ODA에 대한 인식과 패러다임이 바뀌어야 한다. 적으로늘릴생각이다. DAC 에 가입하면 회원국으로서 더많은재원을집중적으로지원할수있다. 그런데OECD에서 야 한다. ODA에 대한 인식과 패러다임이 바뀌어야 한다. 다자간지원이적은이유는지원한돈이어떻게돌아가는지확 김형태 : 대학에교양과정개설하도록KOICA에서홍보사업을 인하기 어렵기 때문이다. 이를 보완하기 위해 다자성과 평가 하고있다. ODA 전문연구기관의필요성도동의한다. 효율성 기구 에 적극 참여하고 있다. 어떤 성과를 내는지 평가하면서 효과성제고를위해ODA 이행시스템이체계화돼서일관성을 증액시킬 것이다. 다자원조 중에도 멀티 바이 라고 마치 양자 갖추는 게 시급하다. 원조를 하면서 정치 경제적 편익을 생 지원처럼 되는 분야가 있다. 이 분야의 확대도 검토하고 있다. 각하지만그걸앞에내세워선안된다. 우리기업의진출, 에너 차문중 : 1조원에서3조원으로늘릴때도평가를해야하지않나? 지 외교 같은 걸 너무 노골적으로 말하는 것도 곤란하다. 김형태 : 무상 유상원조에 대한 통합평가체제를 올해 시작해 차문중 : 우리가 한 세대 만에 수원국에서 공여국으로 전환된 2011년까지 구축할 예정이다. 선진 공여국 수준으로 원조 효 유일한 케이스라는 말 뒤에는 1960년부터 우리나라가 고도 과성을높이는방향으로추진중이다. 지난7월말국제개발협 성장을 이뤘다는 내용이 깔려있다. 그런데 우리가 고도성장 력위원회안에평가소위원회를만들었고9월말1차회의를개 한 이유 중 하나가 1950년대부터 원조를 많이 받아 대외 채무 최한다. 부담이 없었기 때문이라는 분석이 있다. 이제는 공여국의 위 차문중 : 끝으로시급하게해결해야할문제점이무엇인지말해달라. 치에 선 만큼 다른 나라의 빈곤퇴치와 사회 경제발전을 위해 임은미 : 한국형모델 에대한학문적연구가이뤄져야한다. 과 우리가 어떤 일을 어떻게 할 수 있는지를 적극적으로 모색해 거우리가했던60~70년대경험과현재개도국이처한상황은 야 한다. 경제 나라 다르다. 우리 경험을 바탕으로 그들에게 최상의 원조가 될 수 있는 공적 원조를 연구 분석한 결과물이 거의 없다. KDI에서 정리 공은주 나라경제 기자 사진 정치호 중앙일보시사미디어 기자 60 나라경제 2009.10