정책&진단 특별기고 아프리카돼지열병(ASF) 권역화 방역정책의 문제점과 개선방안 농림축산식품부 홈페이지에는 농림 축산업 분야의 경쟁 력 확보를 통한 소득증대와 산업발전 이 조직의 주요 임무 임을 적시하고 있다. 모든 이해당사자의 욕구를 완벽하게 충족해 주는 정책은 없지

정책&진단 특별기고 아프리카돼지열병(ASF) 권역화 방역정책의 문제점과 개선방안 농림축산식품부 홈페이지에는 농림 축산업 분야의 경쟁 력 확보를 통한 소득증대와 산업발전 이 조직의 주요 임무 임을 적시하고 있다. 모든 이해당사자의 욕구를 완벽하게 충족해 주는 정책은 없지만, 가축 방역정책은 이해당사자인 생산자가 존재해야 비로소 완성된다. 이들이 곧 정책의 수 박 선 일 교수 혜자이자 피해자이기 때문이다. 아무리 선한 의도로 계획된 강원대학교 수의과대학 수의역학연구실 정책이라도 추진과정에서 관련 당사자와 이해충돌이 발생 하는 경우 대통령령 제26928호 공공기관의 갈등 예방과 해 결에 관한 규정 에 따라 이를 해결하기 위한 적극적인 소통 과 의견수렴 과정이 필요하다. 2021년 1월 16일 농식품부가 발표한 ASF 확산방지를 위 한 전국 지역별 권역화 정책은 조직 본연의 임무인 농가 소 득증대와 산업발전은 고려하지 않고 이미 이행되고 있는 강 252 2021. 5월호

화된 8대방역시설의무에더하여규제만더욱강화했고, 가축전염병이발생한경우에라도적절한보상과생산활동을최대한으로보장하는 (continuity of business plan, COB) 국제적추세와정면으로대치된다는점에서생산자와관련업계로부터많은비판을받고있다. 치열한공론화과정이생략되어이해당사자의자발적참여와감동이없는정책은표류하거나당초의도한목표를달성하지못하게된다. 본고에서는아프리카돼지열병 (ASF) 확산방지를목표로농식품부에서추진하는권역화정책의의미와예상되는문제점을살펴보고자한다. 1. 권역화방역정책의문제점 권역화정책은 ASF 확산방지를위해지역별도축장, 분뇨처리시설 ( 공동자원화 ), 돼지이동 ( 출하 ) 등을고려하여발생시 군과인접시 군을묶어전국을 16개권역으로설정하여질병발생시권역간돼지와축산차량의이동을제한하고, 멧돼지에서 ASF가집중적으로발생하는경우중점방역관리지구로지정하여관리한다는내용을담고있다 ( 표 1). 가축전염병발생시방역당국은확산차단과청정회복이라는당면과제를신속히달성해야하는책임이있고, 생산자는정부의대응조치에순응하면서최대한생산 ( 표 1) 농식품부권역화정책주요내용 구분 1단계 2단계 3단계공통 이행방안 영월검출지점중심 3 개시 도권역화 ( 강원남부 충북북부 경북북부 ), 돼지와분뇨의권역외반출과반입금지 (2021.1.14. 시행 ) 불가피하게권역외이동시해당시 군사전신고와정밀검사후허용하되, 돼지가출하될도축장과장소사전지정 충북북부, 경북북부지역권역화로돼지 분뇨권역내이동제한 (2021.1.22. 시행 ) 향후확산상황에따라전국을 16 개로권역화하여지역간전파차단 기존 (4 개권역 ) : 경기 강원남 북부 추가 (12 개권역 ) : 충북 충남 전북 전남 경북남 북부, 경남동 서부 특정지역에서멧돼지 ASF 집중발생시해당지역을중점방역관리지구로지정하며, 권역내지정차량운행 ( 차량의권역외이동금지 ) 권역외사료차량등은환적장을설치하여이용하고권역내진입금지 권역간인접한지점에서발생시지형, 차량이동등역학적상황을고려하여권역조정 ( 추가또는제외 ) 가능 중점관리지구내양돈농장은지정 6 개월이내에전실등필수방역관리시설설치와가축방역교육이수 ( 연 1 회이상, 2020.11.16.) 253

활동이보장받기를원하기때문에적절한균형점을찾지못하면확산차단을위한대응과정에서정부와생산자간갈등이초래될수밖에없다. 공공의이익을위한정책일지라도사회적갈등문제가확인되면이해관계인의신뢰를확보하기위한치밀한정책검증이필요하다. 현행권역화방안은이러한선순환구조에역행하는정책으로다음과같은문제점이있다. 첫째, 선제적 이라는용어는감수성이있는가축의잠재적피해를사전에차단하기위한사전예방의원칙 (precautionary principle) 에근거하여과학적불확실성이존재하더라도규제조치를정당화할수있다는논리로많은국가에서방역정책의기조로사용하고있다. 여기에서중요한것은 선제적 혹은 불확실성 에대한결론이과학적증거기반의위험평가결과에기초해야한다는점이다. 즉 16개권역으로구분한과학적근거와권역별위험평가결과가없다면정책의정당성을보장받지못한다. 전염병발생위기상황에대응하기위해호주퀸즐랜드주 (Queensland) Biosecurity act 2014 에서 방역정책은평가된위험에기반하며 (risk-based), 위험을예방하거나최소화하기위하여발생가능성 ( 높은위험일수록보다강력한조치필요 ), 피해의중등도 ( 인명피해와생산성감소 ), 크기 ( 피해범위, 확산속도등 ), 위험을최소화하는관리방법의옵션, 관리조치의효과, 조치의실행가능성과비용등을고려해야한다 고규정하고있음은우리에게시사하는바가크다. 국내농장발생상황을고려할때멧돼지개체수감축, 폐사체수색과제거, 울타리설치, 강화된방역시설이행등기존의방역조치로농장간확산차단이가능하다는것을확인한이상굳이 선제적 이라는용어로권역화할이유가없다. 적어도현재까지의국내 ASF 발생상황에서는아픈이를솎아내는발치전략 (tooth removal) 으로도권역화방안이목표로하는확산차단을달성할수있을것으로판단한다. 둘째, 불확실성이높은사안을무리하게일반화하면예측정확도가저하된다는 불확실성의일반화 (generalized uncertainty principle) 문제가있다. 즉멧돼지집단에서 ASF 발생을잠재적농장발생으로일반화하여규제를강화한다는논리에서일반화는두사건간연관성의강도 (strength of association) 나인과성 (causality) 의문제다. ASF 발생이후여전히역학조사결과가공개되지않고있어연관성이어느정도인지정확히알수는없으나농장 16건과멧돼지 1,207 건 (2021.3.11.) 의발생상황으로볼때극히낮을것으로추정된다. 이러한추정이사실이라면멧돼지발생을농장발생과직접연관시키는권역화정책은일부사례나경험을전체의속성으로확정지어판단하는 성급한일반화의오류 (hasty generalization fallacy) 라는함정에빠진다. ASF 감염확률은멧돼지집단의서 254

식밀도와직접적인관련이있으나, 감염된사체가있는환경에서는멧돼지밀도와무관하게바이러스가유지될수있다는연구결과 (Guberti, 2019; O Neill, 2020, EFSA, 2018) 는 ASF 전파가전적으로멧돼지밀도의존성이라는연관성으로확정하기어렵다는것을시사한다. 불확실성이높은상황에서는이를해소하기위한연구가선행된이후에정책의우선순위를결정해도늦지않다. 지리적특성 ( 산림, 수계, 인공장애물등 ), 야생멧돼지서식밀도, 행정단위간방역조치이행강도, 멧돼지및기타야생동물관리수준 ( 수렵, 포획등 ) 등지역별역학적상황의이질성 (heterogeneity) 을고려하지않고단순히행정경계를중심으로권역화하는것은생산자중심의자율적수급안정 (2021.1.1.) 을강조한장관의신년사와도거리가멀고, 과학적인접근에서도너무벗어나있다. 셋째, 권역화에따른규제조치의대부분이 ASF 전파의주요원인으로축산차량이동을확정하고있다는점도경계할부분이다. ASF 전파와관련된많은위험요인중특히권역화방안에서중요하게다루고있는축산차량의이동에기인하여국내에서 ASF 전파사례가어느정도인지관련정보가공개된바없다. 또한환경부는 멧돼지의왕성한번식력으로인해포획증가를통해멧돼지서식밀도를낮추기는쉽지않으며서식환경의수용력에의해주로결정된다 라고발표하였으나 (2019.9.19. 환경부 ) 이역시해외연구사례 (Guberti, 2019) 를참조한것일뿐국내연구자료가부족하다. 국내가축전염병발생사례에서볼때차량이동통제는확산차단에유용한수단의하나임이분명하지만, 현행권역화방안은다양한전파위험경로를고려하지않고불확실성이높은차량이동통제만으로확산을차단하려는것은근본적으로한계가있다. 환경부가 2019년 7월 19일보도자료를통하여 멧돼지 ASF 발생과농장발생간상관성이미미하다 라며개체수감축의필요성을부정한상황에서 ASF 확산차단을위해권역화를추진하겠다는것은환경부의주장에오류가있음을인정하는것이다. 넷째, 권역화정책이법률적정당성을얻기위해서는가축전염병예방법 (2021.1.1. 시행 ) 에부합되어야한다. 동법제3조의4( 중점방역관리지구 ) 에서는 제1종가축전염병이자주발생하였거나발생할우려가높은지역을중점방역관리지구로지정할수있다 고규정하고있다. 여기에서 발생할우려가높은지역 에대한근거는위험도 255

평가를의미한다. 2019년 9월 17일중앙사고수습본부가구성된이후위험도평가가이루어졌다면그결과가무엇인지공개해야권역화정책에대한이해당사자의적극적인참여를기대할수있다. 또한 6항에서는 중점방역관리지구로지정된지역의가축전염병발생상황, 가축사육현황등을고려하여가축전염병의발생위험도가낮다고인정되는경우에는그지정을해제하여야한다 고명시하고있는데, 정부가제시한권역화방안에는해제와관련한내용이전혀반영되어있지않아이에대한검토가필요하다. 다섯째, 세계동물보건기구 (OIE) 육상동물위생규약에서는질병발생지역으로부터비발생지역으로의확산을차단할수있는효율적인질병관리와질병발생에따른국제교역중단과산업피해를최소화하는목적으로지대 (zone; regionalization) 와구역화 (compartmentalization) 정책을인정하고있다 (OIE, 2019). OIE 권고사항에근거한유럽의 ASF 지역화정책은유럽연합내많은국가에서토착성으로발생하고있으나 ASF의발생상황과역학적특성을고려하여국가혹은지역단위로위험수준을세분화하여차등적으로부여함으로써질병관리에심각한부정적영향이없는한축산물의교역을촉진하기위한수단이라는점을이해해야한다. 즉 ASF 발생상황에서도과학적인증거와평가에근거하여축산물생산과안전한교역을촉진하겠다는의지인셈이다. 우리나라는강원도화천농장발생 (2020.10.10.) 이후멧돼지집단에서만발생하고있어 EU 규정에대입하면지역에따라 part Ⅱ와 Ⅲ에해당하며, 이경우출하전수의사의임상검사를충족하면자유로운이동이허용되어야한다. 광범위한농장발생이없는상황에서조차축산업생태계를제한하는권역화방안은농식품부본연의임무인산업발전과합치되지않는다. 2. 권역화방역정책개선방향 질병이발생한이후방역정책의핵심은비발생집단 ( 구역화 ) 을정확하고신속히설정하여적어도이들구역에소재한농장에대해서는 COB를최대한유지하는것이다. 이것이바로유럽에서채택하고있는 ASF 대응정책의본질이며, 이는궁극적으로지역단위에서의 ASF 자체청정화선언 (self-declaration) 을촉진하는연결고리가된다는점에서농식품부의권역화정책은개선할소지가있다. 첫째, ASF가발생한지역에대해서는지대 ( 지역화 ) 개념을적용하여방역관리의효율성을최대한으로높이되, 비발생지역에대해서는구역화정책을적용하여 256

COB를최대한으로보장하는것이 OIE의권고사항이고국제적추세다. 미국농무부의외래성질병긴급대응지침 (Foreign Animal Disease Preparedness&Response Plan) 에서는구제역 (FMD) 관리와확산차단에필수적인요소로발생이후첫 72시간이내에수행해야할임무를규정하고있다. 구제역의경우발생 48시간이내에 COB 이행을명문화하고있는데이는 FMD와같은전염성이강한질병이발생한상황에서도생산활동을유지해야한다는원칙을강조한것이다. 둘째, 특히비발생지역에대해서는가축전염병예방법제18조의질병관리등급제와연계하여개별농장단위의엄격한실사를통하여차단방역수준이높은농장에대해서는방역대내부에위치한다고하더라도살처분대상에서제외해야정책의공정성이담보된다. 개별농장단위의차단방역수준을고려하지않고단순히 10km의방역대기준만을일률적으로적용하여살처분한다면방역시설강화에자발적으로투자할의미가사라진다. 셋째, 정부가요구하는강화된 8대방역시설을완비한농장에대해서는 ASF 발생지역과무관하게 COB가최대한보장되어야법개정의당초취지와정책의실효성이담보된다. 질병발생과관련한요인은무수히많고, 이들요인을모두완벽하게관리하는것은가능하지않으며, 높은수준의차단방역을유지한다고해서반드시질병발생확률이제로임을의미하는것도아니다. 그러나법령으로규제하고있는차단방역시설요구조건을유지한다는것은외부환경에존재하는위험요인이농장내부로유입될가능성을차단하기위한준비가되어있음을방역당국이공식적으로인정해주는것이다. 완벽한정책이있을수없듯이완벽한차단방역도존재하지않는다는것을상호인정해야정책의수용도가높아진다. 넷째, 최고수준의정보에근거한최선의정책이수립되기위해서는객관성 (ASF 정책수립의근거 ), 효과성 ( 정책이행결과에따른 ASF 확산차단효과 ), 만족도 ( 생산자와관련업계등이해당사자의지지도 ), 효율성 ( 추가시설구축과관리등사회적비용 ), 유용성 (ASF 확산차단에유효하다고인정되는옵션 ), 공정성 (ASF 발생지역과비발생지역의차단방역수준을고려한차등적조치 ) 등이반드시고려되어야한다. 이해당사자의참여와만족도가낮은정책은실효성이현저히낮아지고그피해는고스란히생산자의몫이기때문이다. 257

3. 맺는말 최초발생이후 19개월이지나도록 13개시 군에서 ASF 양성멧돼지가검출되어전국상재화위기에접어드는시점에서 ASF 확산원인을멧돼지관리실패 (ASF 종식까지 1년소요예측, 환경부 2020.4.21.) 에서찾지않고권역화를내세워농가의문제로해결하려는시도는생산자의신뢰도를얻기어렵고정당성도잃었다. 혈세 1,200억원이상을집행하고도멧돼지관리에실패한환경부를질책하지못하는중앙사고수습본부 ( 중수본 ) 의한계를그대로노출했다. 멧돼지관리를온전히배제한 권역화 =ASF 확산차단 이라는명제는형용모순 (oxymoron) 이다. 명확한논리로무장되지않은 아니면말고 식의허술한정책은무책임하다. 2021년도권역화는 2000년구제역과 2003년 HPAI 대응의데자뷔로깊은통찰력이없는방역정책은이제멈출때다. 사전적의미로정책은 바람직한사회상태에도달하기위한목표와이를달성하는데필요한수단에대하여권위를가진정부기관이공식적으로결정한기본방침 이다 ( 정정길, 2010). 즉공익의가치실현을위한모든정책에는사회적책임이전제되고, 바람직한사회상태는정책결정권자독단이아니라이해당사자와대화와타협으로결정되며, 정책수단에대한사후평가가반드시동반되어야한다. 이러한의미에서가축방역정책은 과학에정치가가미된종합예술 이다. 객관적인실증데이터에근거하고엄격한전문성이요구되는과학적사고와더불어정책이행에필요한자원동원과효율적분배, 이해당사자와의소통을통한협력을위해서는고도의정치적기술이필요하다는의미를담고있다. 정책은정확한상황판단에근거하고, 현실과괴리되지않은사회적담론을포용한비전을담아야한다. 오로지보고싶은것만보고, 규제하고싶은것만골라담은정책은이해당사자의자발적참여를기대할수없다. 이해당사자와의소통이없는주관적이고자의적인바람직한사회상태 (ASF 확산차단 ) 를규정한권역화는 Not In My Term이라는의도를가지고극단적으로해석한확증편향 (confirmation bias) 이다. 생산기반이없는방역정책은존재할수없고, 선한의도가정책수단의정당성을보증하지못한다. 258

코로나19 발생과관련하여여행업계의고통을조금이나마덜고자 데이터에근거한과학적격리기준을만들어달라 며한국여행협회장이호소한주장은 ASF 방역정책을접하는본인의가슴에큰감동을주었다. 해외입국자에대한격리기간을우리나라는코로나19의최대잠복기를고려하여 14일로규정하고있으나, 독일, 영국, 스위스, 프랑스에서는발생자료분석에근거하여해외입국자에대한격리기간을 7~10일로단축하고있다는것이다. ASF 방역관리를총괄하는중앙사고수습본부에서는애당초검증이불가능한의미가없는목표수치 ( 중앙사고수습본부봄철 ASF 방역강화대책추진, 2021.2.25.) 제시에연연하지말고데이터기반의과학적인분석을통하여축산업생태계 (COB) 를보장하면서실효성이높은멧돼지관리방안을마련해주기를고대한다. 공공정책이행과정에서갈등요인이있음에도불구하고이를해소하기위한적극적인대화와타협을모색하지않는것은방역정책의전문성과직무의대체불가능성 (non-substitutability) 을무기화하는것이나다름없고, 그결과에대한책임은오로지농식품부의몫이다. 권역화방안에대하여큰목소리를내지못하는사회적약자의선택적침묵을묵시적동의로해석하는것은강자의오만이다. 농식품부본연의임무는곳간을거덜내는살처분이아니라농가소득증대와산업발전임을다시한번강조한다. 참고문헌 1. 정정길, 최종원, 이시원, 정준금, 정광호. 정책학원론. 서울, 대명출판사. 2010. 2. EFSA Panel on Animal Health and Welfare (AHAW). African swine fever in wild boar. EFSA J. 16(7):5344, 2018 3. Guberti V, Khomenko S, Masiulis M et al. African swine fever in wild boar ecology and biosecurity. FAO Animal Production and Health Manual No. 22. Rome, FAO, 2019. 4. O Neill X, White A, Ruiz-Fons F et al. Modelling the transmission and persistence of African swine fever in wild boar in contrasting European scenarios. Sci Rep. 10: 5895, 2020. 5. OIE(World Organization for Animal Health). Terrestrial Animal Health Code. 2019. 문의사항 상기원고에대한궁금한사항은글쓴이메일로문의바랍니다. 글쓴이 e-mail : paksi@kangwon.ac.kr 259