I 년복지예산의구성 q 최근 2 년간사실상축소되었던복지예산증액기조의복원 m 2018년정부총지출은 428.8조원 : 2017년본예산대비 7.1% 증액 1) m 보건 복지 고용부문 144.7조원 : 2017년본예산대비 11.7% 증액 m 보건복지부예산 63.2조

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찬 복
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1 이슈브리핑 이슈브리핑 호 2018 년 2 월 23 일 발행처민주연구원 발행인김민석 년보건복지분야예산확대의의미와복지분야쟁점 강병익 ( 민주연구원연구위원 ) 이보고서의목적은문재인정부의 2018년복지예산의특징을통해그의의를도출하고, 올해예상되는복지분야의주요쟁점을미리예측하고대응방안을모색해보는것이다. 우선 2018년복지관련정부예산은이전보수정부평균에비해높은증가율을보였다. 지난보수정부는매년큰폭의복지예산증가가이루어졌다는점을강조해왔으나, 실상은사회보험재정의자연증가분으로인한일종의 착시현상 이라는비판이꾸준히제기되어왔다. 이러한측면에서정부의복지예산증대의지를판단할수있는것은일반회계예산의증가와그비율이다. 2018년보건복지부예산중일반회계예산의증가율은이명박정부와박근혜정부평균증가율보다각각 2.7%, 4.6% 증가했다. 무엇보다박근혜정부후반기사실상축소되었던복지예산증액기조를복원한것이올해예산의가장큰의의라고할수있다. 올해예상되는복지분야쟁점으로국민연금재정추계와장애등급제폐지에따른후속대책을살펴보았다. 공적연금은노후소득보장과세대간연대를구축하는복지국가의가장중요한제도중하나이다. 특히올해는 5년마다재설계하는재정추계가이루어지는해로소득대체율제고와기금의지속가능성, 그리고기금운용과관련한사회적타협을이루어야하는중요한시기다. 소득대체율제고를위한보험료율인상과기초연금강화론, 그리고사각지대해소를위한방안등을살펴보았다. 장애등급제폐지는장애인들의오랜숙원이었다. 작년말장애인복지법개정을통해등급제폐지를위한근거는마련되었지만, 폐지이후개인의욕구와필요에의한서비스제공이라는목적을이루기위한과정이그리순탄치만은않다. 이와관련한쟁점을 서비스인정조사표, 장애인소득보장체계개편, 그리고 장애인감면 할인제도개편 의세가지측면에서다루었다. 기존제도개편의실현가능성여부는결국장애인복지예산확대에있다는점에서이역시새정부의의지가투영되어야할부분이다. 그리고새정부출범이후운영중인 < 장애등급제폐지민관협의체 > 가실질적인장애인복지제도개편에관한거버넌스로제역할을할수있어야한다. 이글의내용은집필자의의견이며, 민주연구원의공식견해가아님을밝힙니다 - 1 -

2 I 년복지예산의구성 q 최근 2 년간사실상축소되었던복지예산증액기조의복원 m 2018년정부총지출은 428.8조원 : 2017년본예산대비 7.1% 증액 1) m 보건 복지 고용부문 144.7조원 : 2017년본예산대비 11.7% 증액 m 보건복지부예산 63.2조원 : 2017년본예산대비 9.5% 증액 m 보건복지부일반회계예산 37.6조원 : 2017년본예산대비 12.2% 증액 < 그림 1> 최근 10 년간정부총지출및보건복지노동분야정부지출증가추이 출처 : 통계청, 기획재정부 나라살림 및국가재정운용계획각년도. 보건복지부, 보건복지부예산및기금운용계획각년도. m 2018년보건복지부예산중일반회계예산의전년도대비증가율은 12.2% - 지난 10년동안증가율을비교해보면, 2014년 (15.9%), 2013년 (14.5%), 2009년 (12.5%) 에이어 4번째이나이명박정부기간평균 9.5% 보다는 2.7% 포인트, 박근혜정부평균 7.6% 보다는 4.6% 포인트증가한것 m 특히, 2016년보건복지부일반회계는전년도보다 0.9% 가감액되었고, 2017년도 3.4% 에그친것을이전정부의평균이상으로복원했다는데의의가있음 년도 2017년도보건복지부예산증가율 ( 일반회계기준 ) 은정부총지출증가율보다낮은것으로사실상사회복지예산의감소로볼수있음 1) 추경대비 4.6% 증액 - 2 -

3 - 중앙정부재정은크게일반회계, 특별회계, 기금으로구성되어있음 - 이중기금은특별한목적을위해적립되는정부재정으로자연발생적인증가분, 즉국민연금과같이수급자의증가에의해지출이증가되는것으로정부의복지지출증가의지와상관없이사회복지지출금액이증대되는일종의 착시현상 이라는비판이있어왔음 2) - 이러한측면에서정부의사회복지지출증액에관한정책적의지를살펴보려면당해복지예산지출인일반회계예산증액을살펴볼필요가있음 < 표 1> 최근 10 년간정부별복지예산증가율비교 평균증가율 (%) 이명박정부 ( )* 박근혜정부 ( ) 문재인정부 (2018) 정부총지출 보건복지노동 보건복지부예산 보건복지부일반회계 * 이명박정부집권기간은 2008년부터이나 2008년예산은이전정부에서확정된것으로 2009~2013년을이명박정부예산으로간주 < 표 2> 2018 년복지분야주요증감액사업 ( 일반회계기준, 전년도및정부안대비국회확정, 백만원 ) 17 년도 ( 본예산 ) 정부안국회확정내역 증 액 영유아보육료지원 3,129,242 3,166,320 3,257,470 (+91,150) - 공통인상보육료인상 ( %) 및인상시기조정 (3 1 월 ) - 민간가정최저임금상승전액지원 - 기본보육료인상대상확대 ( 민간가정한정 전체어린이집 ) 보육교직원인건비및운영지원 901, , ,744 (+9,643) - 보육교직원증가 : 1,313 명 (+318 백만원 ) - 전년수준지원 ( 월 7.5 만원 ) (+9,325 백만원 ) 장애인활동지원 546, , ,674 (+18,998) - 이용자수 2 천명추가 69,000 명 71,000 명 지역아동센터지원 147, , ,688 (+4,513) - 기본운영비 4%p 인상, 전년대비총 9%p 인상 만원 / 월 2) 나라살림연구소, < 나라살림리포트 > 제 5 호,

4 노인단체 지원 41,387 10,154 42,274 (+32,120) - 경로당냉 난방비및양곡비지원 ( 한시지원 ) 65,000 개소, 양곡 7 포대 / 개소 63,000 개소, 양곡 8 포대 / 개소 감 액 기초연금 8,096,093 9,839,974 아동수당 - 1,100,903 9,122,866 (-717,108) 709,619 (-407,408) 인상시기조정 (4 9 월 ) - 지급대상축소 ( 전체 2 인이상소득하위 90%) 및시행시기조정 (7 9 월 ) - 서울시기준보조율상향 (40 50%, +10%p) 600,877 장애인연금 559, ,572 인상시기조정 (4 9월) (-34,695) 출처 : 보건복지부. 보도참고자료 : 2018년도보건복지부예산 63조 1,554억원으로최종확정 ( ) 에서발췌 m 증액규모 ( 일반회계기준 ) 로보면, 보육관련예산이전체예산증액을주도 m 대통령공약사항이었던기초연금및장애인연금인상과아동수당은지방선거의영향등을이유로한야당의반대로연기또는축소시행 - 기초연금은만 65세이상소득하위 70% 에게최고 20만원지급하던것을 4월부터 25만원으로인상하려던것이었으나, 지방선거에영향을줄수있다는자유한국당의반대로 9월로연기 - 아동수당은 35개 OECD 국가중미국, 터키, 멕시코등을제외하고실시하고있는보편적인수당제도 * 로지급대상축소에따른제도의본질훼손과부수비용 ( 대상자선별을위한행정비용 ) 증대문제발생 * 아동수당은양육에대한국가책임성과아동기본권보장을목적으로하는것으로자산조사없이시행하는보편적복지의일종 m 이밖에노인 중증가구, 주거급여에대한의무부양자기준폐지, 주거급여확대, 공보육인프라확대, 국가치매책임제시행등사회복지예산이비교적큰폭으로증가 - 4 -

II. 2018 년보건복지분야예상쟁점 q 국민연금재정추계 m 국민연금재정추계는국민연금법제4조 2항에의거,

국민연금재정계산은국민연금장기재정수지를계산 ( 재정추계 ) 하고이를바탕으로국민연금제도개선,

현재국민연금종합운영계획에따라 재정추계, 제도개선, 기금운용 분야의 3개전문위원회를구성하여논의진행 < 그림 2>

5 II 년보건복지분야예상쟁점 q 국민연금재정추계 m 국민연금재정추계는국민연금법제4조 2항에의거, 5년마다실시 - 올해 2018년은 2013년에이은제4차재정추계작성시점 - 국민연금재정계산은국민연금장기재정수지를계산 ( 재정추계 ) 하고이를바탕으로국민연금제도개선, 기금운용발전방안등국민연금운영전반에관한계획을수립 ( 국민연금종합운영계획 ) 하는과정 - 현재국민연금종합운영계획에따라 재정추계, 제도개선, 기금운용 분야의 3개전문위원회를구성하여논의진행 < 그림 2> 2013 년재정추계결과 가입자수및수급자수전망 현행 보험료및소득대체율下기금전망 기금소진후부과방식전환시보험료율 출처 : 보건복지부. 부처현안보고자료 : 노후소득보장개요및과제 ( ),

6 m 쟁점1: 소득대체율 년국민연금법개정을통해 2028년까지소득대체율 50% 에서매년 0.5% 씩낮춰 40년간가입시종전소득의 40%( 명목소득대체율 ) 급여를받도록설계 - 평균소득자의 OECD 공적연금평균소득대체율이 40.6( 의무사적연금을포함하면 52.9) 임을감안하면, 현재우리나라국민연금의소득대체율이낮다고는할수없음 - 하지만 1988년부터시작한비교적짧은국민연금역사때문에실제가입기간이짧아현재 20년이상가입했을때노령연금급여액은 90만원. 평균급여액은 38 만5천원에불과 < 표3> OECD 주요국연금보험료율과평균소득대체율 보험료율 ( 피고용자 + 고용자 ) 평균소득대체율 총요율 피고양자 고용자 공적연금 의무사적연금포함 호주 캐나다 프랑스 독일 이탈리아 일본 스웨덴 스위스 한국 OECD평균 출처 : OECD Pensions at a Glance, 103, 141에서재구성. < 표 4> 국민연금가입기간별급여액 ( 단위 : 원 ) 평균 ( 특례제외 ) 20 년이상 10~19 년 385,110(499,750) 891, ,260 출처 : 국민연금공단. < 국민연금공표통계 >( 말기준 ). - 기금고갈시점 (2013년재정추계에서는 2060년 ) 을고정했을때, 소득대체율상승을위해서는보험료율인상이불가피하고보험료율인상을하지않거나, 최소로한다면기금고갈시점이앞당겨지게됨 - 전체국가를대상으로한세계은행권고공적연금소득대체율은 40%, 국제노동기구 (ILO) 는생애평균소득의 40~50%, 2인가구 1소득자소득대체율은 53~60% 년한국을대상으로한 OECD 권고비율은보험료율 16.7% 를전제로한 50% - 6 -

7 - 현재소득대체율인 45% 를유지하면서, 일정한수준의보험료율인상에대한사회적합의를요구하는입장이있음 3) ; 현재국민연금소득대체율 2028년까지 50% 로상향조정안 4) 이국회계류중 - 국민연금재정추계에서심도있게고려해야할지점은세대간형평성과세대내형평성문제 - 세대간형평성 이란후세대의부담이과도할경우발생할수있는연기금의안정성문제이며, 세대내형평성 이란연금부담세대 ( 보험료율 ) 와수급세대 ( 급여율 ) 내부의계층간형평성문제. 즉노인빈곤율이월등히높은한국의특수성과납부예외자및체납자로구성된 500만명의국민연금사각지대해결책없는보험료율인상은고소득자에대한혜택이집중되는결과를초래할것이라는점에주의 - 두가지형평성문제를해결하기위해현재재정추계를유지하고 기초연금 을강화하자는의견도제시되고있음 5) m 쟁점2: 국민연금사각지대 - 사각지대란국민연금적용대상자중소득이없어보험료를내지못하는납부예외자와 13개월이상장기체납자를가리키는개념으로 2016년말현재, 521만명 ( 납부예외자 4,173천명, 장기체납자 1,042천명 ) 6). 이는국민연금적용대상자의 25% 에달하는규모 - 사각지대문제는실질급여률하락으로이어져노후빈곤으로직결 - 이에대한해결책으로현재 10인미만영세사업장에보험료를최대 90% 까지지원해주는두루누리사회보험, 공백기간에대한일정한가입기간을산입해주는크레딧제도 ( 출산, 실업, 군복무등 ) 등이운영되고있음 - 이밖에국민연금의무가입기간을 10년에서 5년으로단축하는안이국회계류중 7) - 하지만이문제는국민연금제도의개선만으로해결될수없음. 적극적노동시장정책과정확한자영업자소득파악과같은과세정책이병행되어야함 m 쟁점3: 국민연금운영제도개선 - 국민연금은현재 600조규모의적립금을갖춘세계 3대연기금중하나로성장 - 공공성과수익성의균형을갖춘연금운영제도는필수 - 현재국민연금기금운용위원회는정부측 6인, 사용자와근로자대표각 3인, 지역 3) 민주연구원. 민주공대제 9 화김성주국민연금공단이사장편. 4) 더불어민주당정춘숙의원대표발의. 5) 지난 19 대대선에서주요 5 당모두정도의차이는있지만, 기초연금상향조정을모두공약한바있음. 6) 국민연금공단. <2016 국민연금생생통계 >(2017.8), 23. 7) 더불어민주당정춘숙의원대표발의

8 가입자대표 6인, 전문가 2인등총 20명으로구성. 이에대해정부측인사를줄이고전문가의참여비율을높일필요성제기. 8) 공공성및전문성, 그리고이해관계자의참여를높이는방향의개선이요구됨 - 이밖에공적기금으로서적극적의결권행사, 이른바스튜어드십코드 (Stewardship Code)* 활성화 * 연기금이나자산운용사같은기관투자가들의의결권행사를적극적으로유도하기위한자율지침 q 장애등급제폐지에따른후속조치마련 m 장애등급제폐지의의의 년 12월 1일, 장애인복지법, 장애인활동지원에관한법률, 장애인연금법개정안국회본회의통과로기존법률용어인 장애등급 을 장애정도 로바꾸고, 장애인서비스지원종합조사를할수있는근거마련 - 의학적인기준에따른 1급에서 6급까지로분류한장애인등급제는지난 30여년간장애인복지지원의기본적인토대였으며, 장애인의소득보장과각종서비스의대상자와지원수준을결정하는핵심적인기준이었음. 따라서장애인등급제폐지 (2019년 7월예정 ) 는장애정도의구분을없애는것을넘어장애인복지체계전반에대한개편을의미 9) m 장애등급제폐지과정 년 4월, 장애등급판정의부정확성시정을목표로이전의료기관에서발급하던장애진단서를국민연금공단에서재심사하는것을제도화하는과정에서다수의장애등급하락자발생. 이를계기로장애등급제폐지운동이장애인단체를중심으로전개됨 년박근혜정부는장애등급제폐지를국정과제로공식화하고, 장애계와학계를중심으로 < 장애판정체계기획단 >( 이하기획단 ) 을구성 - 기획단은다수의합의를바탕으로 중증-경증의단순화과정 * 을거치지않는다. 를주요내용으로하는합의안발표 * 중증-경증으로의단순화는 6단계를 2단계로하는또다른등급제일뿐이라고장애인단체와학계의강도높은비판을받았던대안 - 하지만 2015년, 보건복지부가 중증 (1~3급) 경증 (4~6급) 단순화 를골자로한개편 ( 안 ) 을발표하자, 장애인단체와학계를중심으로합의안을어긴것으로비판 - 문재인정부는국정과제로 장애등급제단계적폐지 와 장애인맞춤형종합 8) 민주연구원. 민주공대제 9 화김성주국민연금공단이사장편. 9) 이승기 장애등급제폐지논의경과및쟁점을통한대안고찰. 장애와고용 제 25 권제 3 호,

9 지원체계구축 제시 10) - 현재장애인단체, 학계, 정부 ( 보건복지부 ) 로구성된 장애등급제폐지민관협의 체 ( 이하민관협의체 ) 가구성되어협의중 m 쟁점1: 맞춤형복지서비스제공을위한다층적기준마련 - 장애인복지서비스의수급여부를결정하기위해서는의학적기준만이아니라, 장애인의욕구와환경에대한비의학적기준도고려된다층적기준이요구됨 - 현재보건복지부는제3차시범사업까지완료하면서 서비스인정조사표 의항목을확대적용해오고있지만, 개별적복지욕구와기본계획, 서비스필요정도를다각적으로포함시키는데한계가있고, 나열되어있는서비스중선택하는수준에불과하다는비판도존재 11) - 외국의사례와같이장애인본인직접기술한자신의장애정도와욕구에대한정보가중요한근거자료로활용되어야하며, 이를판정할전문인력양성및교육도병행되어야함 12) m 쟁점2: 장애인소득보장체계개편 - 장애등급 ( 의학적기준 ) 은현금및현물급여의수급여부를결정하는기준. 대표적으로장애인소득보장제도인장애인연금 (1급 ~ 중복3급 ) 과장애수당 (3급 ~6급 ) 은자산조사와함께등록장애인을기준으로등급을구분하여급여를제공하고있음 13) - 따라서장애등급이폐지는전반적인소득보장체계개편으로이어질수밖에없고, 2013년 < 기획단 > 에서는이를위한 종합판정체계 수립을합의한바있음 - 보건복지부는민관협의체회의를통해 장애인연금에최종적으로종합판정체계를도입 할것이고, 이를위해 판정도구개발, 모의적용등준비가필요하고등급제폐지관련총소요예산, 소득보장제도개편방향등고려 할필요성밝 힘 14) - 등급제폐지에따라장애인연금을폐지하고 국민기초생활보장법개선을통해무기여소득보장실시와장애수당확대방안, 장애인개인이직접자신이필요한서비스에대한소요예산을신청하는 개인예산제도 15) 도입등이장애인단체와학계를중심으로제안되고있음 10) 국정기획자문회의백서 국민의나라, 정의로운대한민국, ) 박경석. 장애등급제폐지이후그대안, < 차기정부에바란다 : 장애등급제폐지어떻게폐지할것인가토론자료집 >, ) 조상은 서욱영 장애등급제폐지이후의추진과제및정책방향. 한국장애인개발원, ) 위논문, ) 보건복지부. 보도자료 : 장애등급제폐지민관협의체 3 차회의결과 ( ). 15) 개인예산제도 (personal budgets) 는개인의자기주도적이고합리적인서비스구매에기초를둔서비스제공체계로 1996 년영국의직접지불제도, 2016 년호주의국가장애보험계획, 미국의자기주도적지원등의사례가있음. 김기룡. 장애등급제폐지이후개인예산제도기반맞춤형복지서비스운영방안, < 차기정부에바란다 : 장애등급제폐지어떻게폐지할것인가토론자료집 >,

10 - 등급제는엄격한기준을통한예산통제의기능을수행한측면도있는만큼, 폐지에따른맞춤형지원은소득보장체계의전반적인개편과장애인예산의확대및재원확보가필연적으로수반된다는점에서장애인단체등의이해관계자와정부측의프로세스상상이점이존재하는영역 - 결국문재인정부의단계적등급제폐지에관한구체적인로드맵 * 제시에이에관한현재민관협의체내정책조정능력이매우중요한관건으로대두 *< 표 5> 한국장애인개발원연구를통해제안된단계적폐지로드맵 ( 예시 ) 정책영역 1 단계폐지 2 단계폐지 3 단계폐지 사회서비스 ( 활동지원, 재활, 주거등 ) 서비스지원조사도구전면적용 좌동 좌동 소득보장및고용서비스 ( 장애연금, 장애인연금, 의무고용등 ) 의학적중 경증유지 근로능력평가도구전면적용 좌동 감면 할인서비스의학적중 경증유지의학적중 경증유지공적급여대체 출처 : 조상은 서욱영. 2017, 29. m 쟁점3: 감면및할인제도개선 - 장애인감면 할인제도는별도의전달체계없이장애등록을통해자동혜택이주어지는구조. 총 28가지내역가운데 9가지 * 가장애등급에따라차등혜택 * 장애인용차량취득세및자동차세면세, 승용차에대한개별소비세, 전기요금지원, 도시가스요금할인, 철도및도시철도요금감면, 연안여객선요금할인, 항공요금할인, 공영버스요금감면 - 감면 할인제도의가장큰문제점은장애인의서비스욕구와필요도가아닌의학적기준에따라차등적용된다는점 - 단일감면및할인율적용으로전환하되, 민간영역 ( 항공사등 ) 과예산확대 ( 기존중증에해당하는감면및할인율적용시 ) 와관련한의학적중 경증기준을단계적으로폐지한다는명확한계획을민관협의체를통해도출해야함

공무원복지내지82p-2009하

공무원복지내지82p-2009하 2009 2009 151-836 1816 869-12 6 Tel. 02-870-7300 Fax. 02-870-7301 www.khrdi.or.kr Contents 04 05 05 07 10 11 12 14 15 17 21 23 25 27 29 31 33 34 35 36 37 38 39 40 41 43 45 47 49 51 53 56 62 62 62 63 63