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Transcription

1 규제피해구제제도의국가간비교연구 부동산관련규제의정책효과분석 행정내부규제관리체계의문제점과개선방안 우리나라행정규제의특성분석을위한규제분류방식에관한연구 입법과정상의영향평가제도통합방안에관한연구 다부처관련프로그램의평가개선방안에관한연구 성과평가모형적용을통한정부업무평가의실태분석및개선방안연구 정부업무평가의수용성강화방안 정부업무평가에있어자체평가지표개선방안연구 글로벌행정환경의변화에따른미래정부조직재설계연구 공공기관노사관계에따른인사관리실태분석 행정서비스선진화를위한효율적인정부시스템구축방안 한국연령차별금지정책의발전방안 - 공무원정년연장사례분석 고령화시대에부합하는공무원퇴직관리의제도설계및정책대안연구 개방형임용제도의성과향상방안 스마트시대공공정보민간활용활성화방안 민간기업보유개인정보의보호를위한정부의기능개선연구 : 법률및조직을중심으로 전자정부의부패취약성연구 정부부문부패실태에관한연구 정부간관계의효과적운영방안연구 행정선진화를위한해외각국의행정환경과정부특성비교연구 Ⅳ - 유럽연합 (EU) 의행정과정책연구 행정선진화를위한해외각국의행정환경과정부특성비교연구 Ⅳ - 독립국가연합 (CIS) 의행정과정책연구 공정한사회와정부의역할에관한연구 조직융합관리 (PMI) 의성공을위한관리전략에대한연구 : 조직문화및리더십유형을중심으로 통일대비정부인력양성방안 재난안전분야지방조직의활성화방안 국민행복결정요인분석및제도적관리방안연구 나노 융합기술의지식거버넌스분석및안전관리전략연구 공공기관전사적위험관리활용현황분석및개선방안연구 ODA 정책에서의시민사회단체협력개선방안연구 선진국 ODA 정책의효과성분석에관한연구 지방채건전성개선방안에관한연구 공적연금제도개선에관한연구 효율적인국유재산관리를위한연구 정부와의회관계선진화방안 근로빈곤층을위한성과관리형자활시범사업평가연구 공공갈등에있어서윈윈협상방안에관한연구 다문화정책실태분석및개선방안연구 지역사회활성화를위한사회적기업의활용방안에관한연구 중앙부처공무원의갈등대처유형에관한연구 : 갈등대처유형과조직몰입도및직무만족도의관계 여성결혼이주민의한국어교육실태와개선방안연구 Same Experiences, Different Expectations : Military Facilities Siting Conflict in Korea and the US 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 국정소통증진을위한정부 PR 시스템개선방안 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 중앙정부와지방정부간국정소통현황분석및개선방안 한국행정의특징과성과 독일연방제도에관한연구 국문요약보고서 영문요약보고서 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - Building a Public Relations System for Trust and Communication with Government : Improving the PR system for Managing the Government-Press Relationship ISBN 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 KIPA 연구보고서 황상재 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - KIPA 연구보고서 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 -정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 황상재 KIPA 연구보고서 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 황상재 미디어커뮤니케이션학과교수 ( 한양대학교 ) 커뮤니케이션학박사 (Univ. of Texas at Austin, U.S.A.) 주요관심분야미디어경영, 커뮤니케이션전략, 뉴미디어정책 주요경력한국방송개발원 ( 현콘텐츠진흥원 ), 뉴미디어연구팀장, 정보통신정책연구원, 선임연구원, 미디어경영학회회장역임, 사이버커뮤니케이션학회회장역임 주요논문및저서조직커뮤니케이션이해 (2006), 국제커뮤니케이션 (2008), 포털미디어의뉴스프레임에관한연구 (2006)

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3 KIPA 연구보고서 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 황상재

4 참여연구진 < 사이버커뮤니케이션학회 > 연구책임자황상재교수 ( 한양대학교 ) 공동연구자손동영교수 ( 한양대학교 ) 출처를밝히지않고이보고서를무단전제또는복제하는것을금합니다. 본보고서의내용은연구책임자의개인적의견이며, 연구원의공식적인의견은아님을밝힙니다.

5 발간사 이연구는빈발하는국정위기상황에대한효율적이고효과적인대응방안을모색하기위하여시작된것입니다. 이연구의목적은대국민의사소통과정보전달을강화하여정부와국민간의신뢰관계를구축할수있는방안들을제시하는데있습니다. 이러한관점에서한국행정연구원에서는 2010 년도부터 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 관련과제를진행해왔습니다 년도에는주로우리나라정부PR 시스템의구조, 주체, 컨텐츠, 미디어 ( 수단 ), 법제도등을검토하였습니다. 이어서 2011 년도에는정부PR 관련사례들을심층분석하는데초점을맞추었고, 그연구성과물을이번에 4권의보고서로나누어간행하게되었습니다. 이보고서는그중하나에해당합니다. 이보고서가정책입안자와실무자, 그리고관련분야학자및전문가여러분들의업무와연구에도움이되기를기대합니다. 끝으로이연구를수행한임성근박사와김윤권박사, 본사업관련연구에참여한한국정책과학회, 한국정부학회, 사이버커뮤니케이션학회, 미국시라큐스대학교의노고도치하하는바입니다 년 12 월 한국행정연구원원장박응격

6 CONTENTS 제 1 장서론 [ 황상재 ] 1 제1절연구배경및목적 2 1. 연구의배경및목적 2 2. 연구내용및연구방법 4 3. 연구의분석틀 6 제 2 장정부와언론관계 [ 황상재 ] 7 제 1 절정책홍보와언론 8 제2절정부와언론과의관계에대한다양한시각 상호의존모델 정치권력우위모델 언론우위모델 상호공생모델 상호침투모델 그외분류와한국적특수성을고려한모델들 20 제 3 절정부와언론관계에대한설문조사방법및결과 설문조사방법 설문조사결과 28 제 4 절심층인터뷰 조사전인터뷰 조사후심층인터뷰 51 제 5 절소결 62 iv

7 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 [ 황상재 ] 67 제1절역대정권홍보변천과정 이승만정부 박정희정부 전두환정부 노태우정부 김영삼정부 ( 문민정부 ) 김대중정부 ( 국민의정부 ) 75 제2절노무현정부 ( 참여정부 ) 의정책홍보방식 사전홍보 협력체제구축 뉴미디어의적극적인활용 국민과의직접적인소통기회확대 정책과홍보결합으로새패러다임구축 오보나왜곡보도에대한적극적인대응 언론과의의제설정기능경쟁 개방형브리핑제도입 정책기사점검시스템도입 노무현정부의언론정책홍보의성과및문제점 92 제3절이명박정부의정책홍보방식 국정홍보처폐지 취재지원선진화방안폐지 기자실복원 정부뉴미디어홍보 정부민간포털사이트 ( 국민과소통강화 ) 102 v

8 제 4 절노무현정부와이명박정부의정책홍보방식비교설문조사 설문조사방법 설문조사결과 108 제 5 절심층인터뷰 조사전심층인터뷰 조사후심층인터뷰 127 제 6 절소결 139 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 [ 황상재 ] 147 제 1 절정부정책과갈등 148 제2절뉴스프레임 뉴스의객관성 뉴스프레임에대한논의 뉴스프레임분석의접근방법 사회적갈등보도와뉴스프레임 161 제3절한미 FTA 이슈에대한프레임분석 분석방법 한미 FTA 이슈에대한정부의정책홍보프레임특성 한미 FTA 이슈에대한미디어프레임특성 정부에따른한미 FTA 이슈에대한신문별미디어프레임변화 한미 FTA에대한프레임분석소결 197 제 4 절행정중심복합도시이슈에대한프레임분석 분석방법 200 vi

9 2. 행정중심복합도시이슈에대한정부의정책홍보프레임특성 정부에따른행정중심복합도시이슈에대한신문별미디어프레임변화 행정중심복합도시에대한프레임분석소결 231 제 5 절결과요약및정책적제언 234 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의진단과발전방향 [ 손동영 ] 237 제 1 절인터넷여론의폭발력 238 제2절소셜미디어의등장과여론형성의변화 매스미디어환경에서의여론형성 인터넷에서의여론형성과정의특이성 소셜미디어와정보확산속도의증가 257 제3절소셜미디어를활용한정부정책 PR 현황과제언 G20 서울정상회의 대강사업 소셜미디어를활용한성공적 PR의조건과가능성 소셜미디어 PR 담당조직의역할에관한제언 289 제 6 장정책적제언 [ 황상재 손동영 ] 303 제 1 절정부와언론과의바람직한관계에대한정책적제언 304 제 2 절정책이슈에대한프레임분석결과에따른정책적제언 312 제 3 절소셜미디어를활용한정부정책 PR 의진단과발전방향 316 vii

10 참고문헌 321 부록설문지 설문지 ( 언론용 ) 설문지 ( 정부용 ) 349 viii

11 표목차 < 표 2-1> 인구통계학적변인 28 < 표 2-2> 정부홍보담당자와언론인간의언론과정부와의관계인식 29 < 표 2-3> 정부홍보담당자의정부의정책홍보에대한인식 31 < 표 2-4> 언론인이생각하는정부의정책홍보에대한인식 33 < 표 2-5> 정부의정책홍보에대한정책담당자와언론인의인식비교 34 < 표 2-6> 정파적신문의문제점에대한인식 36 < 표 2-7> 언론홍보의중요성이높은정책시행단계 37 < 표 2-8> 정부의홍보방식중효율적방법 38 < 표 2-9> 언론의정책보도에있어서의문제점 40 < 표 3-1> 역대정부홍보정책비교 76 < 표 3-2> 노무현정부의언론관 108 < 표 3-3> 노무현정부의정책홍보시스템에대한인식 111 < 표 3-4> 이명박정부의언론관 116 < 표 3-5> 이명박정부의정책홍보시스템에대한인식 119 < 표 4-1> 한미 FTA 경과과정 166 < 표 4-2> 최종분석대상건수 170 < 표 4-3> 시기별정책홍보프레임빈도 178 < 표 4-4> 한미 FTA에대한정부별정책홍보프레임빈도 179 < 표 4-5> 한미 FTA에대한미디어프레임의구성 181 < 표 4-6> 시기별한미 FTA에대한미디어프레임 182 < 표 4-7> 시기별한미 FTA에대한보도태도 184 < 표 4-8> 시기별한미 FTA에대한기사의정보원 185 < 표 4-9> 신문별한미 FTA에대한미디어프레임 187 < 표 4-10> 신문별한미 FTA에대한보도태도 188 < 표 4-11> 신문별한미 FTA에대한기사의정보원 189 < 표 4-12> 정부별한미 FTA에대한조선일보의프레임변화 191 < 표 4-13> 정부별한미 FTA에대한한겨레신문의프레임변화 192 ix

12 < 표 4-14> 정부별한미 FTA에대한조선일보의보도태도변화 194 < 표 4-15> 정부별한미 FTA에대한한겨레신문의보도태도변화 194 < 표 4-16> 정부별한미 FTA에대한조선일보의정보원변화 195 < 표 4-17> 정부별한미 FTA에대한한겨레신문의정보원변화 196 < 표 4-18> 행정중심복합도시경과과정 201 < 표 4-19> 행정중심복합도시에대한최종분석건수 205 < 표 4-20> 시기별행정중심복합도시에대한정책홍보프레임 211 < 표 4-21> 정부별행정중심복합도시에대한정책홍보프레임 213 < 표 4-22> 행정중심복합도시에대한미디어프레임 214 < 표 4-23> 시기별행정중심복합도시에대한미디어프레임 215 < 표 4-24> 시기별행정중심복합도시에대한보도태도 217 < 표 4-25> 시기별행정중심복합도시에대한기사의정보원 219 < 표 4-26> 신문별행정중심복합도시에대한미디어프레임 220 < 표 4-28> 신문별행정중심복합도시에대한기사의정보원 223 < 표 4-29> 정부별행정중심복합도시에대한조선일보의프레임 224 < 표 4-30> 정부별행정중심복합도시에대한한겨레신문의프레임 225 < 표 4-31> 행정중심복합도시에대한미디어프레임입장변화 227 < 표 4-32> 정부별행정중심복합도시에대한조선일보의보도태도 228 < 표 4-33> 정부별행정중심복합도시에대한한겨레신문의보도태도 229 < 표 4-34> 정부에따른조선일보의정보원변화 229 < 표 4-35> 정부에따른한겨레신문의정보원변화 230 < 표 5-1> 미디어환경의비교 263 < 표 5-2> 정부기관소셜미디어활용사례 266 < 표 5-3> 소셜미디어 PR 수행결과 272 < 표 5-4> 소셜미디어의기능별유형 288 x

13 그림목차 < 그림 1-1> 연구의분석틀 6 < 그림 2-1> 정부언론간의구성모형 21 < 그림 2-2> 언론의관계에관한분석기술 22 < 그림 4-1> 한미 FTA 관련언론보도해명및반박예시 177 < 그림 4-2> 한미 FTA에대한보도태도 184 < 그림 4-3> 행정중심복합도시에대한보도태도 217 < 그림 5-1> 공중여론형성의과정 247 < 그림 5-2> 당신은국내및해외뉴스를주로어디에서얻는가?( 중복선택 ) 249 < 그림 5-3> 소셜미디어사용자의연령분포변화 252 < 그림 5-4> 일반인터넷이용자와트위터이용자간온라인활동비교 256 < 그림 5-5> 정보확산패턴의변화 259 < 그림 5-6> 국내소셜미디어트래픽추세 260 < 그림 5-7> 기업이소셜미디어를활용하는주된이유 ( 복수응답 ) 264 < 그림 5-8> 전통적정부 PR 조직의역할 292 < 그림 5-9> 소셜미디어환경에서의 PR 조직의역할 295 < 그림 5-10> 소셜미디어로인한 PR 조직의역할변화 297 < 그림 6-1> 보도자료예시 321 < 그림 6-2> 인터뷰보도사진 325 < 그림 6-3> 위기관련보도사진 330 < 그림 6-4> 기자회견보도사진 340 xi

14 국문요약 1. 연구목적 정부와언론과의바람직하지못한관계는정부정책에대한국민들의불신을초래하고, 더나아가정부와언론에대한국민들의신뢰를저하시키는사회적부작용을야기 본연구는민주사회의핵심과제인 효율적인정부정책홍보 를위해 정부와언론과의바람직한관계정립방안 을찾으려는목적 2. 이론적배경 정부와언론의관계는정책홍보의목적외에도사회적환경의변화로인해그중요성이커지고있음 이에따라정부와언론간의바람직한관계에대해학계와현장에서다양한의견이나타나고있음 정권의교체에따라다양하고상반된언론정책들이발생하였으며, 이때마다다양한의견들이상충됨 정부와언론과의관계유형분석 : 학자들은다양한시각에서정부와언론과의관계유형을분석했는데, 가장널리인용되고있는모델은정부와언론과의관계를 5가지유형으로분류 - 1 상호의존모델 xii

15 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 일반적으로정치와언론은존립과가치의유지를위해기능적으로상호의존작용 정치와언론의관계를설명한가장기본적이고전통적인모델이라할수있음 - 2 정치권력우위모델 민주주의체제가확고히자리하기전인전체주의혹은획일주의적사회에서나타나는모델임 - 3 언론우위모델 민주주의가고도로발달하여언론의자유가충분히보장된사회에서흔히나타나는현상 언론의기능이가장우선적으로강조된나머지정치의고유한부분까지언론이관여하는현상이나타나기도함 - 4 상호공생모델 언론과정치체계가서로화합하고타협하며공생하는모델 양측이가진권력이나권리를대립을위한도구로사용하는것이아니라상호간에인정하고공존할수있는것으로보고있음 - 5 상호침투모델 정치가언론을지배하고복종시키는기존의정치권력우위모델과는다른모델임 한국적상황에서정부와언론간의관계를진자운동모형으로설명 xiii

16 국문요약 한모델에따르면, 정부와언론의관계는정형화된것이아니라진자운동처럼외부환경에따라적대, 견제, 공생, 유착, 일체의사이에서변화할수있다고주장하고있음 본연구에서는역대정부와언론과의관계를분석틀로하여이를진자운동모형으로제시한유재천 이민응 (1994) 의모델과한응수 (2009) 가분류한모델을참고하였음 3. 정책및사례분석 정부와언론관계의바람직한방향을모색하고자하는목적을가지고연구를진행하였음 실증적인분석을통해연구의타당성을높이고자언론인들과정부홍보담당자들에게설문조사와심층인터뷰를실시하였음 인터뷰문항으로는 1 정부와언론의현재관계와바람직한관계는무엇인가, 2 정부홍보담당자스스로판단하는정부의정책홍보에대한문제점은무엇인가, 3 언론정책홍보에있어서정파적신문의문제점은무엇인가, 4 정부의정책홍보의효율적인방식은무엇인가, 5 언론이정부의정책을보도하는데있어서의문제점은무엇인가 등을채택하여구성하였음 조사결과모든부분에서서로큰인식의차이를보임. 이에대한내 xiv

17 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 용을다음정책적제안에서자세하게기술하였음 3-2. 노무현정부와이명박정부의정책홍보방식비교설문조사및심 층인터뷰 우리나라역대정부의정책홍보방식에대해서살펴본결과를토대로, 노 무현정부와이명박정부의정책홍보방식을비교 분석해보려하였음 노무현정부의언론관 - 정부홍보담당자보다는언론인들이부정적입장을지니고있는것을알수있었는데이는기존에언론과의관계에회의를가지고있던노무현대통령이언론과갈등을겪을수밖에없던부분에대한설명을해줌 - 노무현정부의정책홍보시스템에대해정부담당자와언론인들의인식차이를비교한결과, 상당히많은부분에서인식의차이를보이고있는것으로나타남 노무현정부의언론관에대해정부홍보담당자와언론인들은대부분의경우에다르게인식하고있다는것을알수있게함 - 가장많은차이를나타내고있는부분이 국정홍보처등을통하여효율적인정책홍보를수행 하였다는항목이고다음으로많은차이를나타낸항목은 오보대응시스템에대한인식차이 부분 xv

18 국문요약 - 이역시정부홍보담당자와언론인간의인식차이를보이고있는데, 언론인은이를부정적으로평가하고있으며정부홍보담당자는긍정적으로보고있는것으로나타남 이명박정부의언론관 - 정부홍보담당자와언론인과의인식차이에대한분석결과, 언론사에대한편향적태도, 대국민직접홍보중시, 정치적경쟁자비판홍보, 보수적이념성향 에서통계적으로유의미한결과를갖는것으로나타났음 3-3. 주요정책이슈에대한프레임분석 프레임분석방법 을사용하여정부는주요정책 ( 한미 FTA 와행정수도이 전 ) 을어떤프레임을통해전달하고자했으며, 대표적인보수와진보언론 인조선일보와한겨레는어떤프레임을통해보도했는지살펴보았음 정부는보도자료를통해정책을홍보할때, 단순정보만을제공하거나언론의보도에대해반박하는등의소극적인홍보에상당수머물러있는것으로나타났음 한미 FTA와행정중심복합도시정책은국가전반에영향을미치는주요한사안임에도불구하고, 정책에대한정부의의견과기대효과등을적극적으로알리고이를기사화하려는노력이부족함 xvi

19 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 또한보도해명및반박자료에서도보도의성격과관련된공중및이해관계자에대해서설명하려는노력이미흡 언론이어떠한프레임을통해정책이슈의틀을잡았는지살펴본결과, 이념적성향차이에따른정부와언론간관계가최종적으로언론의뉴스프레임에영향을준다는것을확인할수있었음 - 특히행정중심복합도시정책에대해참여정부에서이명박정부로넘어가면서조선일보의찬성프레임은증가하고반대프레임은감소한반면, 한겨레신문의경우에는찬성프레임이감소한것과달리반대프레임은증가하였음 각각의정부의기사논조와찬성과반대의프레임이변화된결과를통해볼때, 언론의정파성은정책의보수와진보적성격에상관없이성향에따라변화하는것으로나타남 - 정부의정책홍보담당자들은이러한정권의성향에따라언론의정파성이나타나는점에비추어, 정권의변화에따라언론에대한홍보방안을수립해야할것임 3-4. 소셜미디어를활용한정부정책 PR 의진단과발전방향 소셜미디어의확산이가져온환경과여론형성과정의변화를조명하고, 소셜미디어를활용한다양한정부정책 PR 사례들을비교분석하여문제 xvii

20 국문요약 점을파악하고개선방향을제시하고자했음 4. 결론및정책대안 정부와언론과의바람직한관계에대한정책적제언 인터넷과트위터로대표되는 SNS와같은뉴미디어의발달로정책홍보에있어서기존언론의영향력이과거에비해축소된것은사실임. - 그럼에도불구하고언론이여전히다른어떤뉴미디어보다영향력이크다는것에는언론인들은물론이고정책담당자들도공통으로인식하고있음 언론을통해정책홍보를하는데있어서과거의부정적인유산을정리하기위한시스템이나매뉴얼이필요함 - 업무를처리하는데있어서인간적인관계를중시하는한국적인정서역시무시할수는없음 정책홍보담당자또는정책담당자들은언론인과의공식적인관계못지않게비공식적인관계가맺는데투자를아끼지말아야함 노무현정부는지나치게시스템이나매뉴얼중심이었다고한다면, 이명박정부는시스템이나매뉴얼을소홀히한인간관계중심으로, 두정부의장점을살리는방안을모색할필요가있음 xviii

21 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정부의정책홍보의문제점중전문성이부족하다는지적은지속적으로나타나고있음 - 이에전직언론인들을특채로채용하는등의다양한노력을기울이고있으나언론인들은물론이고정책홍보담당자들도여전히이문제를공통으로지적하고있음 정책홍보의전문성을높이기위한방안중하나로정책홍보에관한부처산하연구소의설립을고려할수있음 - 정부산하에수많은연구기관이설립되어있으나정책홍보를담당하는연구기관은부재한실정임 홍보인력의전문성제고를위한방안을마련할필요가있음 - 현재는전문인력채용 교육의방법을취하고있으나, 홍보기획과현장에서의홍보실행업무가유기적으로연결되어야하기때문 홍보인력의순환근무 ( 기획 -현장) 필요 개방직으로채용된홍보인력의경우에도일정기간 ( 예컨대, 3년이상 ) 근무를지속하면현장감각이사라지기때문에일반직공무원의순환근무와마찬가지로기획업무와실행업무를순환할필요 현재와같은특정업무를특정과에서오랫동안계속수행하는것은효율성과전문성제고측면에서문제가많음 정부의정책홍보를언론에서중요하게다뤄야하는시점에대해정부정책홍보담당자와언론인들은인식의차이를지님 xix

22 국문요약 - 이는정부의정책결정과정이투명하지못하기때문에발생하는문제로판단됨. 이같은문제의해결을위해정부의정책결정과정의투명성을확보해야함 - 초기내부협의과정의공개가어렵다면정책의윤곽이정해진후형식적인공청회가아닌사회적논의의장이될수있는심도있는공청회를개최하는것이필요하며, 이때정해진사안들이정책에적극반영될수있도록해야함 인터넷과뉴미디어를통한홍보방식의중요성에대해서는언론인과정부홍보담당자모두동의 - 뉴미디어를통한정책을홍보하기이전에언론인과의공개적인논의의장을마련하고, 정책의객관적홍보를통해서로이해하지못하고있는부분을상쇄시키기위해노력해야함 이같은과정을거친다면오해로인한갈등을상당부분해소시킬수있음 노무현정부와이명박정부는다양한정책의협의체와부처간회의기구를만들었음 - 하지만이같은시스템이정상적으로작동하였는지는의문 - 우리나라의사안에대한각정부부처간의견이다르기때문에정책특성상정부의정책회의가효율적으로이루어지기는어려움 각부처는스스로의이익이되는주장을할것이며, 이것이조 xx

23 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 율되지않으면좋은시스템의회의체계를구축하여도이를효과적으로운영하는데어려움이있을것 각회의체를부처간자율협의에맡기지말고전체적인의견을조율하고, 조정하여결정을내릴수있는권한을가진자가함께회의에참여하는것이능률적일것으로판단됨 각부처의정책내용에대한협의는매우중요하며, 이를통해정책의일관성이확보될수있음 지금까지의뉴미디어를통한정책홍보는양적인측면에치우쳐있음. - 뉴미디어의특성과이용자들의특성에맞는맞춤형정책콘텐츠의제작이필요. 뉴미디어를주로이용하는성별, 세대층이다양하기때문에이에따라차별화된콘텐츠가필요함 - 각분야별로어떤콘텐츠가효과적일것인가에대한분석을통해다양한콘텐츠와전달방식의개발이이루어진다면, 보다효과적인홍보방식을발견하게될것 정책홍보를담당하는독립된부처설립의필요성 - 현재정부의정책홍보체계에서는홍보담당자의권한이상대적으로약함. 이는정책의홍보를어렵게하는구조를지님 - 독립부서를만들기어렵다면정부정책홍보를총괄하는담당자를따로두어야하며, 유능한인재를뽑아결정재량권을넓혀주어야함 xxi

24 국문요약 정책이슈에대한프레임분석결과에따른정책적제언 효과적인정책홍보를위해서는무엇보다보도자료를통한메시지전략이가장중요함 - 기자들이원하는것은알맹이없는전형적인보도자료가아닌뉴스가치가있는뉴스지향적인아이디어임 따라서정부홍보담당자는기자의입장에서생각하고, 기자들이원하는기사거리를제공해야함 홍보는기본적으로이야깃거리만들기임. 즉, 기사거리가되면언론은보도를한다는것 - 그렇기때문에창의적인능력이요구되고, 이를위해기자의입장에서생각하는것이필요함 기존의틀을따라가는것으로는이야깃거리와뉴스거리가되지않기때문에창의적인메시지를개발하고이를전달하려는노력이필요한것 정책홍보담당자는정책을입안하고집행하는과정에서핵심이되는주요쟁점들을파악해야함 - 쟁점에는현재논의되고있는쟁점만이아닌잠재적으로쟁점이될수있는사안이존재함 - 정부는잠재적쟁점보다는현재의쟁점만을해결하는데급급한실정 xxii

25 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - - 정책의효율적홍보를위해서는잠재적쟁점을지속적으로발굴해야하고, 홍보부서는이러한잠재적쟁점을주도해야함 정부보도자료의프레임을분석한결과, 언론보도에대한해명및반박 이높은비율을차지함 - 하지만언론보도에대한반박을할때준수해야하는원칙들에대한고민은부족한것으로보임 보도에대한반박을위해서는 1 부정적인기사가나왔을때신속하게그기사에대한입장과반론을정리 2 반론을하더라도부정적인보도를한매체를비난하거나방어적태도로일관하기보다는객관성을잃지말것 3 방어적인태도로숨기는것같은인상을주면연이은부정적기사가나올수있으므로주의 4 사실에근거한객관적자료를준비해서공식서한으로기자에게전달하는태도가필요 한미 FTA와행정중심복합도시이슈에대한언론의프레임과보도논조를분석한결과, 언론사의이데올로기성향에따라정파성이존재하는것으로드러남 - 호의적인태도 / 비판적인태도를보이는언론에따라차별적인홍보방안을수립해야함 - 보도자료도천편일률적으로배포하지말고각매체별, 언론사별, 기자별성향을파악해서자료를준비해야할것 xxiii

26 국문요약 ㅇ정부정책홍보담당자는언론이인용하는핵심정보원과정책의스테이크홀더들에대한이해를제고해야함 - 스테이크홀더는정책에대한지식, 정책에대한이해관계, 정책의찬반, 다른스테이크홀더와의연합, 정책과정에영향을줄수있는능력을가지고있음 - 주요관계자의식별, 정책시행찬성자예측, 또한지지활동촉진과반대활동을감소를위한전략발전등에이용 - 시민단체는언론이인용하는중요한스테이크홀더로정부는정책을만드는과정에서부터필요하다면이들의자문과협조를통해정부정책에대한우호적인환경을유지하는것이매우중요함 소셜미디어를활용한정부정책 PR 의진단과발전방향 전통적인매스미디어환경에서의 PR 조직은정부와언론, 국민간의커뮤니케이션을매개하고관리하는것에초점을두었지만새롭게등장한소셜미디어환경에서는정부, 언론, 국민간의직접적소통의기회가급격히증가하면서매개자로서의역할이크게축소 - 기존의방식으로소셜미디어를활용할경우, 일방적으로정보를알리는부속매체로전락할가능성이높기때문에변화된환경에서 PR의역할에대한성찰과재인식이필요함 소셜미디어환경에서의 PR은정부의언론및국민을향한커뮤니케 xxiv

27 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 이션을대행하는것이아니라, 이들삼자간의커뮤니케이션이더욱원활하고효과적으로이루어지도록돕는것을목적으로해야함 - 커뮤니케이션과정을모니터링해서문제점을파악하여개선책을제시할뿐만아니라, 언론및국민들의의견들을수렴해서정책을발전시키는데에반영될수있도록하는역할을수행해야함 단순히정책관련언론보도의모니터링을넘어소셜미디어환경에서주도적역할을수행하는오피니언리더들, 즉활동공중 (active public) 과이들의영향을받는인지공중 (aware public) 및잠재공중 (latent public) 을선별하고이들간의관계를파악하여적절한소통전략을마련하는것에중점을두어야함 소셜미디어를활용하여국민과소통할때, 익명의직원들에의해운영되는정부공식홈페이지나블로그는개인들의네트워크에서이질적인존재가되기쉬움 - 일반국민들이호기심을갖고관계맺기를시도하는대상은조직이아니라, 조직에서일하는사람들이기때문 - 실무진이나개별관료들이직접실명으로운영하는다수의개별적소통채널을구축하고이들을조율하는방식으로접근하는것이소셜미디어를이용한 PR의효과를증대시키는데에더적절함 PR 담당자들이이들을모니터링하여문제점및개선점들을도출하고그에따라운영에관한매뉴얼을구축하는것이필요함 xxv

28 국문요약 - 직원들이자율적으로소셜미디어를활용할경우다양한오해나갈등이발생할수있음 새롭게변화된소셜미디어환경에서 PR 업무를적절히수행하기위해서는그에맞는조직이구성되어야만함 5. 기대효과 실증적인조사를통해정책홍보책임자들로하여금언론을통한정책홍보의문제점을인식하게하는데기여 언론을통한정책홍보의제도적개선방안을제시하는데기여 노무현정부와이명박정부의정책홍보의장 단점비교를통해차후개선방안을모색하는데기여 언론의특성에따른정책홍보메시지작성에필요한방향제시 효율적인정책홍보를위한소셜네트워크서비스운영과제도적개선방안제시 xxvi

29 영문요약 1. Objective The ill managed government press relationship can harm the citizens trust in the government, which eventually yields negative social outcomes. This study examines the issue of how better to manage the government press relationship through establishing an effective/efficient PR system for communications related to government policy. 2. Theoretical Background With the growing importance of the government press relationship in the fast changing social environment, it is more imperative than ever before to understand what the desirable state of the relationship is and how to make it real. Every time a new government starts its operations, however, new and alternative policies for managing the relationship are developed and implemented, which has made for many competing, and often contradictory, perspectives on the government press relationship. The five most popularly cited models of the government press relationship are as follows: xxvii

30 영문요약 Mutual dependence: The press and the government are functionally dependent on each other for the survival and sustenance of their respective areas. A basic and traditional model. Prevalence of politics: A model appearing in the totalitarian or partially democratic state. Prevalence of the press: A model appearing in the highly democratic state where freedom of expression is legally protected. The social function of the press is so emphasized that it dwarfs the genuine function of politics. Mutual coexistence: The press and political system coexist through negotiation and mutual acknowledgement. Mutual penetration: The press and politics control and influence each other. According to the model depicting the press government relationship as a pendulum movement, the relationship is not constant but varies depending the external environment (Han (2009); Yoo & Lee (1994). xxviii

31 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 3. Policy and Case Analysis In order to increase the study s external validity, a survey and indepth interview for journalists and government PR practitioners were conducted. Questions for the survey and interview included the following: What is the current and most desirable state of the pressgovernment relationship? As PR practitioners, what do you think (or as journalists) are the central problems of the government PR? What are the problems resulting from a politically biased press? What is the most efficient way to conduct government PR? What are the problems with press coverage of various government policies? The results show that journalists and PR practitioners have different perspectives with regard to the issues mentioned above Comparing Government PR systems: Now and Then The current government (Lee government, hereafter) and the preceding one (Roh government, hereafter) have been compared in terms of the way they conduct government PR. First, journalists tended to have a negative attitude toward the way Roh government handled the issue, which explains partly why the Roh government had xxix

32 영문요약 so much conflict with the press in general. PR practitioners, however, showed differences from journalists views in relation to the following statements Government PR was conducted efficiently through the central PR agency and Government responded well to inaccurate/biased coverage of policy related issues. Journalists responded negatively to the statements above, while PR practitioners responded positively. Regarding the Lee government, journalists and PR practitioners differed significantly concerning issues of the government s politically biased attitude toward the press, direct PR toward the public, PR for criticizing political opponents, and conservative ideology Frame Analysis of Major Policy Issues Frame analysis was used to examine the frames used by the government and major newspapers (e.g., Chosun Daily, The Han kyoreh) to describe policy related issues. The results show that the government s PR activity occurred in a passive manner the primary focus being to provide information through press releases with little effort to inform the public and the press of expected policy outcomes. Additionally, the way newspapers framed policy related issues was xxx

33 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - dependent on their relationship with the government, which in turn was shaped largely by their ideological stance. Regarding the issue of Sejong city, for example, the Chosun Daily used more positive framing of the Lee government than the Roh government, while the opposite was the case with The Han kyo reh. This suggests that it is necessary to take into account the political stance of the press, which depends largely on the ideological basis of the government, to develop appropriate PR strategies Government PR using social media Proliferation of social media has been transforming fundamentally the communication environment and the way public opinion is formed. In this chapter, the cases of government/policy PR using social media like Facebook and Twitter were analyzed to diagnose important problems and to discuss future prospects. 4. Conclusion and policy related implications 4 1. How to make the press government relationship better Although the role of traditional mass media in government PR is xxxi

34 영문요약 shrinking in a relative sense as social media become more and more popular, most journalists and PR practitioners agree that the massmedia press still plays a central role in the formation of public opinion. In addition to establishing/maintaining the press government relationship in a formal sense, it is important, especially in Korea, to invest resources for building informal relationships between journalists, government officials, and PR practitioners. Since the Roh government focused heavily on the formal side, and the Lee government on the informal side, it is necessary from now on to find a balance between the two. Many have kept pointing to the lack of expertise in government PR, though PR departments in the government have been trying to hire communications experts like former journalists to resolve the matter. In order to enhance expertise in government PR, research institutes specializing in PR research within the government should be created. Furthermore, enhancing expertise in PR requires organically linking PR education and practice. Being in the status quo too long may make one lose the motivation to innovate as well as grasp reality. Thus, it seems necessary to rotate government PR practitioners across diverse areas of work on a regular basis (e.g., three years) so that they have xxxii

35 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - opportunities not only to learn new things but also to keep from losing the practical sense of what is going on. It has been found that journalists and PR practitioners have different views on when to disclose policy related information to the public. The proliferation of social media makes this issue more important and critical because hiding policy related information from the public in this highly networked environment may yield very negative outcomes, such as public distrust in or even protest of the government. To minimize this possibility, it is necessary to disclose policy related information as early as possible through open discussion forums so that unnecessary confusion can be avoided. We have seen many cases in which various departments in the government failed to coordinate their communication of opinions and policy related directions, preventing the development of policies in a cogent and consistent way. In order to reduce unnecessary confusion and conflict among governmental organizations, it seems necessary to establish an independent PR department that monitors and coordinates the communication of policy related information, or at least to make a position in the government that performs an equivalent task. xxxiii

36 영문요약 4-2. Recommendations Based on the Frame Analysis of Policy Issues Accomplishing a quality press release is very important for effective government PR. PR practitioners should realize that what journalists need (for news writing) is not just a pile of facts about policies but also the ideas behind them that are worth being made into a story. PR practitioners should therefore think creatively to discover newsworthy stories by putting themselves in the journalists shoes. Government PR practitioners should develop a keen sense of detecting the actual and potential controversial issues that center on a particular policy s development, so as to make it possible to respond to and manage controversial issues in a proactive way. Our frame analysis reveals that government responses to negative coverage of policies were promptly made but lacked clear, consistent rules of engagement. When responding to negative coverage of policyrelated issues, it is necessary 1) to show quickly the government s unequivocal stance on the issues, 2) to avoid responding emotionally to the press, 3) to avoid being portrayed as too defensive so as avoid more attacks, and 4) to provide journalists with factual, evidencebased information. Since the press in Korea tends to frame policy related issues (e.g., xxxiv

37 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - Korea US FTA) differently depending on their ideological viewpoint, different PR strategies need to be developed for different ideological stances. Government PR practitioners should consider the cost benefit relationships among various stakeholders, including journalists and their informants, government officials, and people who can directly or indirectly be affected by the policy of interest. This is because stakeholders can either facilitate or hinder the policy development process. It is, therefore, important to identify the major stakeholders, understand their opinions, and utilize the information to improve the quality of policy related communication while avoiding unnecessary conflicts Social Media and Government PR: Diagnosis and Prospects Whereas the primary role of PR in the traditional media environment used to be mediating communications between the government and the public, in the emerging social media environment, this role is shrinking, which requires redefining the appropriate role of PR. In the social media environment, direct communication among the xxxv

38 영문요약 government, the press, and the public occurs much more frequently than ever before, which is the reason why the PR department can no longer serve as a gatekeeper but rather should be a facilitator of direct communication among the three entities. That is to say, PR practitioners primary role in this new environment is to find ways to help the three entities communicate in a more effective and efficient manner. This role change suggests that PR activities should go beyond merely monitoring and correcting press coverage of policy related issues to identifying and engaging proactively with three types of publics the active public, the aware public, and the latent public in the social media environment. Making anonymous employees manage government websites or social media may eventually leave the government alienated from the intimacy based networks of individuals, such as Facebook or Twitter. Therefore, it is recommended that responsible government officials create/manage websites or social media accounts with their identities open to the public and form a network to coordinate communications and reduce inconsistency, which requires the development of a comprehensive, detailed communication manual. xxxvi

39 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 5. Expected outcomes Help government PR practitioners recognize the core problems and limitations of traditional PR practices (relying heavily on the press). Contribute to improving the quality of the institution and practice of government PR by making a variety of suggestions. Present a comparative analysis of PR systems and practices of the Roh and Lee governments, from which various suggestions for the future development of PR systems may be derived. Suggest issues related to press characteristics for developing a more appropriate way of presenting policy related messages. Suggest various issues regarding how better to utilize social media networks for the purpose of government PR. xxxvii

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41 The Korea Institute of Public Administration 제 1 장 서론 제 1 절 연구배경및목적

42 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제1장정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 서론 제 1 절연구배경및목적 1. 연구의배경및목적 21세기들어서면서한국사회는모든분야에서민주화가가속화되고인터넷과모바일기술과같은정보통신기술의급속한발전에힘입어과거에는비교할수없을정도로많은정보가공개되는투명사회로전화되고있다. 이러한시대변화는정부가정책을행사하는데있어서국민들의이해와동의가절대적으로필요한시대로전환되고있음을의미하는것이다. 민주주의사회에서언론은정부를감시하는기능과동시에정부의정책을국민들에게전달하고여론을형성하는기능도동시에부여받고있다. 따라서언론과정부의바람직한관계는상호협조와적절한견제관계를유지하는것이다. 하지만과거권의주의정부하에서형성된정부와언론과의지나친유착또는상호불신과갈등이라는바람직하지못한관계가, 민주주의사회로변 2/ KIPA 연구보고서

43 제 1 장서론 화된지금도그형태와양상을달리할뿐여전히유지되고있다. 정부와언론과의바람직하지못한관계는정부가정책을홍보하는데있어매우부정적으로작용하고있다. 역대정부중가장탈권위적이었다는평가를받는노무현정부는탄압과유착이라는과거의권언관계를끊고새로운관계구축을위해언론과의 건전한긴장관계 라는원칙을설정하였다. 이러한원칙에따라정책홍보에있어서과거와는차별화되는다양한새로운시스템구축을위한노력을기울였으나언론의지지를얻는데실패함으로써언론과의지나친갈등관계를초래하는결과를낳았다. 보수정권인이명박정부는다양한면에서진보정권인노무현정부와의차별화를시도하였다. 언론과의관계도예외는아니다. 건전한긴장관계 라는원칙대신에 프레스프렌들리 (Press friendly)' 라는기본원칙하에노무현정부시절에정책홍보의시스템화를위하여도입한다양한제도적장치를폐지하는등언론과의새로운관계구축을위하여노력을기울였다. 하지만이명박정부의다양한노력에도불구하고언론과의바람직한관계구축에성공했다는평가를받지는못하고있다. 정부와언론과의바람직하지못한관계는정부정책에대한국민들의불신을초래하고더나아가정부와언론에대한국민신뢰저하라는사회적부작용으로작용한다. 이러한문제의식을배경으로본연구는민주사회의핵심과제인효율적인 The Korea Institute of Public Administration \ 3

44 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정부정책홍보를위한 정부와언론과의바람직한관계정립방안 " 을찾고자 연구목적하에연구를시작하였다. 2. 연구내용및연구방법 정부와언론 1) 과의바람직한관계를정립하기위한방안을모색하기위하여, 첫째, 정부홍보의다양한측면에대한정부홍보담당자들과중견언론인들의인식의차이점과유사점을파악하고자설문조사와심층인터뷰를실시하였다. 설문조사와심층인터뷰분석을통해정부홍보담당자들과중견언론인들의정책홍보에대한상호인식의차이점을좁히는방안을찾고자한다. 둘째, 역대정권의정부와언론과의관계를파악하고자하였다. 특히언론과의건전한긴장관계를주장하면서정부정책홍보에많은노력을기울인노무현정부와, 언론과의우호적인관계를표명한이명박정부, 두정권을중심으로정책홍보에임하는정부와언론과의관계를비교분석하고자하였다. 이를위해관련된문헌조사와정부정책홍보담당공무원들을상대로심층인터뷰를하였다. 두정부의정부와언론과의관계및정책홍보제도에대한분석을통해바람직한정책홍보제도를모색하고자하였다. 셋째, 노무현정부와이명박정부시대에사회적갈등을초래했던주요정 1) 본연구에서언론이란신문매체를의미한다. 4/ KIPA 연구보고서

45 제 1 장서론 책에대한언론보도와정부의정책보도프레임분석을하였다. 뉴스보도가전달하는현실은주어진사실들의단순한집합이아니라특정한방향으로구성된현실인것이다. 언론은현실을단순히반영하는것이아니라정의한다. 다시말해, 언론에서사용하는넓은의미에서의언어적실행들즉, 뉴스보도는현실에관해선택적으로만들어지고유지된정의들이다 (Hall, 1982). 그리고대부분의사람들은사회적현실에관한뉴스프레임을통해, 사회의특정 문제에대하여인식하고, 기억하고, 이해하고, 태도를형성한다 (Kosicki, 1993). 따라서정부정책에대한언론보도는단지정부정책을다수의시민들에게알리고널리홍보하는데있어서지대한영향을미칠뿐만아니라, 정책에대한시민들의선행적인인식과태도를형성하는데있어서도결정적인영향을미친다. 정부정책에대한정부의홍보메시지의프레임과언론보도프레임분석을통해서정부는정책의어떤측면을시민들에게전달하고자했는가, 또한이념적으로차이가있는신문들은어떤프레임을통해정부정책을보도하고있는가를살펴보고자하였다. 넷째, 인터넷과모바일시대에정부정책홍보에있어서비중이늘어가고있는사이버공간과트위터, SNS의정부정책홍보현황과문제점을분석하고개선방안을찾고자하였다. 다섯째, 분석한연구결과를바탕으로정부정책을홍보하는데있어서정부와언론과의바람직한관계정립방안에관하여제언을하였다. The Korea Institute of Public Administration \ 5

46 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 3. 연구의분석틀 이상의연구목적과연구내용에따라연구의분석틀을도식화하면다음과 같다. < 그림 1-1> 연구의분석틀 6/ KIPA 연구보고서

47 The Korea Institute of Public Administration 제 2 장 정부와언론관계 제1절제2절제3절제4절 정책홍보와언론정부와언론과의관계에대한다양한시각정부와언론관계에대한설문조사방법및결과심층인터뷰

48 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제2장정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정부와언론관계 제 1 절정책홍보와언론 민주주의사회에서정부는많은정책을수행하게되며, 정책수행시여러가지이해관계가발생하게된다. 이와같이이해관계가수반되는과정에서갈등적공중 (public) 이출현하게되는데, 이러한집단이많이존재할수록사회는다원화되어다양한의견이공유될수있다. 또한, 정부가이같은다원화된의견을정책추진과정에서혼란없이수용하기위해서는정책홍보의역량을발휘하고국민의이해와협력을얻을수있도록하는것이중요하다. 정책홍보가원활하게이루어지기위해서는정부와국민간의커뮤니케이션창구가될수있는언론의역할이중요하며, 이에따라정부와언론간의관계형성역시중요한화두로떠오르고있다 ( 국정홍보처, 2007). 이처럼정부의정책홍보가중요한역할을하며, 언론과의관계형성이중요하다는것에대해현재는이견이없지만과거에는홍보의중요성에대한인식이부족했다. 이때문에정부의정책이적절한홍보없이국민의동의를얻지못한상태에서시행되는경우가많았다. 우리나라의경우, 정책홍보의중 8/ KIPA 연구보고서

49 제 2 장정부와언론관계 요성에대해인식하고체계를확립해나가던시기를 1997 년으로볼수있다 ( 김주호, 2005) 년에비롯된금융위기를통해정책홍보의중요성을깨달았으며, 이후 2000 년대에이르러홍보효과에대한인식도확립되기시작했다. 이에정부는과거부터이어온정부정책홍보의창구인언론사를통해정부의정책을적극적으로홍보하기시작했으며, 각출입처기자들에게보도자료와각종브리핑등을통해정책홍보를전달하기시작했다. 이와같이정책홍보에대한인식이변화하고, 미디어매체의기술이발달하면서정부의정책홍보의방식도개방적이고능동적인형태로변화하기시작했다 ( 박주연 문철수 박현순, 2005). 이에따라각부처에외부홍보전문가를영입하여정책홍보담당자로활용하는것과더불어늘어난미디어매체의기자들과의원활한관계형성을위한노력도함께이루어졌다. 이외에도변화하는미디어매체를활용하여홍보효과의극대화를가져오려는방법도취해지고있다 ( 이명천 김정현 김요환 김지혜, 2008). 정부정책의홍보방법은미디어기술의발전에따라변화하고있다. 과거에정부정책을공중에게홍보하는수단으로는인쇄매체인신문이주로이용되었으며, 방송매체, 그리고홍보영상물등을활용한방법이있었다. 이같은미디어매체를주로활용한시기에는대중과의소통을위한창구가적었으며, 이런이유로정부의정책홍보를위해출입처기자들에게많은내용의기사를실어줄것을요구하기도하였다. 공중들은신문이나언론매체에서발생하는 뉴스 가불편부당한입장에서작성된것으로간주하여이에대해높 The Korea Institute of Public Administration \ 9

50 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 은신뢰성을지니고있기때문이었다. 또한, 언론과같이뉴스를생산하는기관에서는취재원과의관계가중요하며, 공생관계를유지하는경우가많았다 (Sigal, 1973). 이때문에언론은공식적인취재원일수있는정부와의소통의중요성을인식하고있었으며, 기자들이정기적으로출입처를방문하였다. 이와같은과정을통해정부는미디어에접근함으로해서다른커뮤니케이션유형보다유리한홍보의기회를가질수있을뿐아니라풍부한정보를유통시킴으로써현실을규정할수있는기회를부여받을수있었다. 반면, 언론은뉴스의내용을채워야하는욕구를만족시킬수있었으며, 채널확보라는측면에서도공식적인정부와같은취재원이긍정적작용을하였다. 그리고일정부분의광고수입을충당함으로해서서로공생관계를지속해갔다. 그러나신문과방송등의미디어는기본적으로정보를공중에게일방적인방식으로전달할수밖에없는한계를지니고있었다 ( 윤준수, 1998). 한편, 인터넷이나뉴미디어의등장은정부의정책홍보에많은변화를가져왔다. 정책홍보의여러가지제약을사라지게했으며, 공중이직접원하는정보를습득하고이에대한반응을즉각적으로정부가수용할수있게했다. 발달된미디어는자발적이고능동적으로정보를수용하고습득할수있는적극성을바탕으로하고있기때문에쌍방향성이효율적으로작용할수있었으며, 홍보주체와공중간의상호간이해도를높일수있었다. 또한인터넷과뉴미디어의매체로서의장점은홍보주체의통제가가능한상황에서다양하고풍부한정보를저렴한비용으로공중에게직접제공할수있다는점이다. 기 10/ KIPA 연구보고서

51 제 2 장정부와언론관계 존의미디어는홍보주체가통제할수없는상황이많았으며, 언론사의편집자들에의해홍보의내용이재가공되는경우가발생했다. 또한정보를전달하기위해서언론사에광고수익등을보장해주어야했고, 이와같은수익보장이이루어지지않으면정보가제공되지않는경우도발생하였다 ( 최윤희, 2008). 그러나인터넷과뉴미디어를바탕으로하는정책홍보는시간과공간에제약을받지않고, 쉽고다양한기능을활용할수있다는점에서미래에유망한정책홍보수단으로기대받고있다 ( 김도현, 2010). 이처럼정부의정책홍보에있어서언론은과거부터중요한역할을하고있으며, 이로인해정부와이해관계를형성해왔다. 반면, 현대에들어서는미디어기기의기술적발전으로인해자칫언론의중요성이저해될것이라는판단을할수있다. 하지만, 아직언론의보도내용이일반대중에게전달하는영향력은크다. 특히, 언론의정책에대한부분은전문적인분야이며, 이를해석하고비판적인시각으로바라볼수있는것은신문과기존매체라는의식이아직존재하고있다는것이전문가들의인식이다. 이에정부의정책홍보에있어언론의중요성은앞으로도지속적으로커질것으로예상되며, 적절한관계형성을통해정부정책의효율성을높이는작업이필요할것으로보인다. The Korea Institute of Public Administration \ 11

52 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 2 절정부와언론과의관계에대한다양한시각 정부와언론과의관계는정책홍보의중요성외에도사회적환경의변화로인해그중요성이커지고있다. 이에따라정부와언론간의바람직한관계가무엇인지에대해학계와현장에서다양한의견이나타나고있으며, 정권의교체에따라각정부에서도각기다른방향의언론정책을추구하고있다. 노무현정부는과거정권들이취해온언론과의유착고리를끊기위해다양한언론관계를제시하고자시도하였다. 이와같은개혁을단행할당시대부분의보수주의자, 진보주의자들은노무현정부의언론시스템에대해비판적인태도를보였으며, 그중보수언론들은더욱강력한대응을하였다. 반면, 이명박정부는프레스프렌들리 (Press Friendly) 라는것에언론정책의키워드를두고언론친화, 시장원리와자율원칙을토대로노무현정부와는다른언론정책을시행하였다. 그러나이렇게다른언론정책에도불구하고노무현정부때와동일하게많은학자들과이념가들사이에상반된의견들이나타나고있다 ( 김영욱 임유진, 2009). 이처럼정권의교체가이루어짐에따라다양하고상반된언론정책들이발생하였으며, 이때마다다양한의견들이상충하였다. 이는언론과정부와의관계에대한다양한인식이가능하며, 무엇이바람직한방향인지정립되어있지않다는것을보여준다. 이런이유로인해정부와언론의관계에대한다양한시각과분석이지속적으로발생하고있으며접근방식에따라다른결론을도출하고있다. 12/ KIPA 연구보고서

53 제 2 장정부와언론관계 먼저, 박홍원 (2001) 은언론- 정부관계를적대적 -공생적대립항과지배적 - 종속적대립항의두개의대립항으로분류하였다. 먼저적대적 -공생적대립항은뉴스미디어와정부가상대방에대해어떤태도를갖는지에따라서언론과정부관계를적대적또는공생적관계로구분할수있다고하였다. 또한지배적 -종속적대립항은정부와미디어중어떤것에지배되는것이다. 이에따라언론- 정부관계의사회과정을정부가주도한다고간주하는정부지배적, 언론을사회과정의주된행위자로간주하고언론이정치사회과정에서행사하는영향력에중점을두는미디어지배적, 그리고상황에따라양측의양상이다르게나타날수있다고강조하며상호작용성을중시하는상황의존적의 3개의범주로구분하였다. 언론 -정부관계의연구는두개의개념적대립항을제도적과상호작용적적용대상과상징적과의미작용적적용대상에응용함으로써이루어져왔다. 따라서박흥원 (2001) 은언론 -정부관계연구를규범적, 제도적, 상징적접근의세가지로분류하여제시하였다. 첫번째, 규범적접근은규범적역할을바탕으로언론 -정부관계를이해하기위한학문으로민주적정책과정에서미디어가수행하는기능을말한다 ( 박홍원, 2001). 많은연구자들이정책결정과정에서의민주적설득력을제고하기위해미디어는정부의권력남용을막기위한감시견 (Watchdog) 역할을수행할것을요구하면서미디어와정부가서로를견제하며감시해야한다고강조한다. 또한도너휴, 터치노와올리엔 (Donohue, Techenor & Olien, (1995)) 은보호견 (guard dog) 개념을제시하면서미디어가파워엘리트들의이익을 The Korea Institute of Public Administration \ 13

54 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 보호하기위해서한사회의지식을통제할수있는능력을갖고있다는사실에기초한다. 규범적연구는언론 -정부관계를이해하기위한유용한규범적범주를제공하였다. 두번째, 제도적접근은언론과정부간의제도적영향또는구성원들간의대인적영향을연구하고자하는노력을말한다 ( 한국언론재단, 2001). 제도적접근은두가지특성으로먼저정부- 국가자본간의구조적관계에초점을맞추고주로뉴스미디어, 대기업, 행정관료들이사회조직을통해형성하고있는하나의연결망으로서연구되었다. 다른하나는효율적뉴스생산을위해서뉴스보도관행으로언론 -정부관계의제도화를설명하는것이다. 제도적접근은기자들과취재원으로서의상호작용을통한정부관료들사이의관계를연구한것이다 (Blumleer & Gurevitch, 1981, 1995; Gans, 1979; Gurevitch & Blumler, 1977 ; Hess, 1981, 1983, 1984, 1991, 1996; Singal, 1973; Tracey, 1978). 세번째, 상징적접근은정부의행위나정부정책에대한언론보도내용을분석해정부- 국가관계를연구하려는학문적노력으로설명할수있다 (Bennett, 1990). 뉴스자체의긍정적혹은부정적인의미보다도뉴스보도방식을통해만들어지는긍정적혹은부정적보도가더의미화되어진다. 이는미디어공간을의미화공간으로파악할때다양한행위자들의이해관계가결집되어있다는것을의미한다 ( 박홍원, 2001). 다음으로, 정보원으로서의정부와언론과의관계에대해분석한시각이있 14/ KIPA 연구보고서

55 제 2 장정부와언론관계 다. 이러한시각에서정부는언론의많은정보원중강력한권력을가진정보원으로취급된다. 김영욱 (2005) 은언론의뉴스생산은자유다원주의의시각과비판적 / 급진적미디어사회학의시각의관점에서이루어질수있다고하고있다. 자유다원주의시각은언론이정보원에지나치게의존하지않고공공의이익을위해힘의집중을견제한다는시각이다. 이는우리가일반적으로바람직하게생각하는언론의방향과닮아있다. 반면, 비판적 / 급진적미디어사회학의시각은언론이정보원에대해의존적이라는주장이다. 특히사회적인힘을가진집단에게는필연적으로영향을받게되며언론의보도는정부와같은권위적인정보원에게의존하는경향이있음을주장한다. 이는우리가과거에겪었던정부와언론의유착가능성에대해서설명해주는부분으로볼수있다. 윤영철 (2000) 은언론과정보원으로서의정치권력관계를다원주의, 마르크시즘, 엘리트주의이렇게세가지이론적패러다임으로설명하고있다. 이중한국적맥락에서가장잘적용될수있는것은엘리트주의이며, 이에따라미디어의위력은정치적으로조작하고자하는권력이있는집단이나권력엘리트들과의밀접한관계에서비롯되는것이라고주장하였다. 이는김영욱 (2005) 의설명중비판적 / 급진적미디어사회학의시각과방향을같이하고있다고할수있다. 이들은언론과정보원으로서의정부의힘의균형이이루어져야하며, 언론이지나치게정보원으로서의정부에게의존해서는곤란하다는입장을취하고있다. 언론은정부를감시할수있는견제기관이되는것이바람직 The Korea Institute of Public Administration \ 15

56 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 한관계형성이며, 이에따라제시한비판적 / 급진적미디어사회학시각과엘리트주의의패러다임적시각은모두바람직하지못한것으로보고있다. 전통적인저널리즘의영역에서는정부와언론사이의바람직한관계를적대적관계로보는경향이다수있다 (Newsom, 1983). 언론은정부에대한파수견 (Watch dog) 의역할을해야하는것을의무로보고있는경우가많았으며, 정부의정책에대한비판적논조를유지하는것이언론의존재이유라고주장하기도한다. 그러나최근커뮤니케이션학과홍보학의영역에서는이러한적대적관계가정부와언론사이의역동성을설명하기에는부족함이많다는지적이나오고있다. 이에새로운관계정립을위한연구의필요성이제기되고있다 ( 김두우외, 2003; 김신동, 2004; 최경진, 2003; 유재천 이민웅, 1994). 고영신 (2007) 도한국적상황에서정부와언론과의관계를설명하고있다. 정부와언론이역사적으로정치변동, 정권교체에따라관계적변화를해왔다고주장하고있으며, 두집단간의관계는단순히규범적인관계가아니라역동적관계로파악해야한다고하고있다. 정부성향등외적요인으로인해변화하는모습도고려해야하며, 역사적 환경적맥락과특수성, 언론정책등을함께살펴보아야한다는것이다. 최근홍보학분야에서는모든조직의내 외부공중과갈등이상생을통해발전해나가는것이가장이상적인방법으로보고이에대한연구를활발히하고있다. 정부의정책이나홍보담당자들의가장중요한역할은공중에게언론을통해정보를정확하게전달하는것이며, 이같은이유로정부와언론 16/ KIPA 연구보고서

57 제 2 장정부와언론관계 의경쟁적이고적대적관계는원활한정보전달에방해를준다는주장이제기되고있다. 이에오히려상생적이고상호보완적인관계를유지하는것이좋은방안이될수있으며, 홍보에서학문적으로중요하게여기는내 외부공중간의전략적커뮤니케이션의필요성이제기되고있다 ( 박주연 유선영 문철수 박현순, 2005; 전국경제인연합회, 2002; Grunig & Hunt, 1984). 이러한전략적커뮤니케이션에따라유동적으로변화할수있는언론과정부의관계가서로보완적이며, 상생할수있는생산적인관계로정착될수있도록시대와환경에맞는정책적모델이필요할것으로보인다. 정부와언론과의관계유형을다양한시각에서학자들을분석하였는데가장널리인용되고있는모델은정부와언론과의관계를 5가지유형 2) 으로분류한것으로아래와같다. 1. 상호의존모델 첫번째모델은상호의존모델이다. 일반적으로정치와언론의체계는존립과가치의유지를위해기능적으로상호의존작용을하고있다. 정치적체계는계획하고수행하는일의내용을언론을통해공중에게전달하도록하며, 또한공중으로부터지지와관심을얻기위하여언론을이용하기도한다. 2) 정부와언론간의권력관계를다섯모델로나눈것은 Ronneberger(1978), Schatz(1978), Noelle- Neumann(1977), Sarcinelli(1987), Choi(1995) 의연구에서나타낸것을사용하였음을밝힌다. The Korea Institute of Public Administration \ 17

58 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 이런정보를우리가앞서제시한정책이라고하며언론을통한정보의전달을정책홍보라한다. 정치체계에서그들이무엇을하고있으며, 하고자하는것을전달하는것은정치를행하는기관의의무이자책임이다. 반면, 언론체계에서도정치체계가창출해서전달하고자하는내용, 정보등에대해수집하고미디어제작의형식으로공중에게알려야하는불가분의관계를맺고있다. 언론은정치체계의정보를공중에게전달하고이의피드백을다시전달하는역할을한다. 그리고정부에대한비판적감시기능을통하여상호견제하고통제하는관계를형성하고있다. 이는정치와언론의관계를설명한가장기본적이며전통적인모델이라할수있다 (Ronneberger, 1978). 2. 정치권력우위모델 두번째는정치권력우위모델이다. 이모델은민주주의체제가확고히자리하기이전의시절인전체주의적혹은획일주의적사회에나타나는모델이다. 물론민주주의사회일부에서도종종나타나기도한다. 그예로우리나라의군사정권시절을들수있다. 이시기에우리나라는민주주의를표방하였으나정치권력우위모델이나타나언론이정치권력에편승하여정치적도구의하나로이용되었다. 이런결과언론이정치와결탁하거나나팔수역할을하게되면바람직하지못한여론이형성되게된다는것을알수있었다. 즉, 언론체계가자율성을상실하게되고정치권력에속하게된다는것이다 (Schatz, 1978). 18/ KIPA 연구보고서

59 제 2 장정부와언론관계 3. 언론우위모델 세번째는언론우위모델이다. 이는정치권력우위모델의반대개념으로보면될것으로보인다. 언론의역할이지속적으로확대되고확장되면서상대적으로정치의위상이하락한다는모델이다. 민주주의가고도로발달하여언론의자유가충분히보장된사회에서흔히나타나는현상으로언론의기능이가장우선적으로강조된나머지정치의고유한부분까지언론이관여하는현상이나타나기도한다는것이다. 이는정치체계가언론체계에더욱의존한다는이론이라고할수있다 (Noelle-Neumann, 1977). 4. 상호공생모델 네번째모델은상호공생모델이다. 언론과정치체계가서로화합하고타협하며공생한다는모델인데양측이갖는권력이나권리를대립을위한도구로만사용하는것이아니라상호간에인정해주고공존할수있는것으로보고있다. 정치와언론은서로비판적이고견제의위치에있기도하지만경우에따라서는타협하고협력하는관계가되기도한다고주장하고있다. 상호공생모델은언론이꼭정치적이지않을필요도없으며, 정치체계가언론의역할을해서는안된다고하지도않는다. 각자의역할에충실하기도하지만서로보완해줄수도있다는것이다. 그러나이모델의단점은상호의존적인 The Korea Institute of Public Administration \ 19

60 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 체제의부분을벗어나지못하고서로의관계적측면에만국한된다는점을들 수있다 (Sarcinelli, 1987). 5. 상호침투모델 마지막다섯번째는상호침투모델이다. 이는정치가언론을지배하고복종시키는기존의정치권력우위모델과는다른모델이다. 이는정치체계가합법적으로그들에게부여된권한과권력을도구화하여언론에영향을미치고언론이수행하는역할을내부적으로침투해서실시하는것을의미한다. 즉, 정치체계는미디어의과정에영향을미쳐그방향을변하게하고, 이렇게변한언론체계는다시도구화되어정치에영향을미친다는것이다. 결국정치체계의언론화로인해, 언론체계가보다권력의도구적인것이되고이렇게상호간의침투과정에있다는것이이이론의설명이다. 이이론은더이상상호의존관계라는단순한관계보다더나아가복합적인상호침투적작용을벌인다고이해할수있다 (Choi, 1995; 최용주, 1996). 6. 그외분류와한국적특수성을고려한모델들 다수의학자들이앞서설명한 5 가지모델을정부와언론과의관계를설명 하기위한모델로제시하고있지만, 정권의부침이심하고언론환경이빠른 20/ KIPA 연구보고서

61 제 2 장정부와언론관계 속도로진행되는한국과같은국가에서정부와언론과의복잡한관계를설명하기에는한계가있다. 한국적특수성을토대로정부와언론간의관계를분석한대표적인연구로는유재천 이민웅 (1994) 연구가있다. 유재천 이민웅 (1994) 은한국적상황에서정부와언론간의관계를 < 그림 1> 처럼, 진자운동모형으로설명하였다. < 그림 2-1> 정부언론간의구성모형 이들은정부와언론의관계가정형화된것이아니며, 진자운동처럼외부환경에따라적대, 견제, 공생, 유착, 일체사이에변화할수있다고주장하고있다. 특히, 한국사회에서는정부의지도자와지배세력의성격이정부와언론을구성할수있는가장핵심적요소라고하였다. 과거정부와언론과의관계는우선적으로정부의주도권으로형성되었으며언론은이를따르는형태로나타났다. 특히군사정권시절에언론은정부의정치를선전하는데그쳤으며, The Korea Institute of Public Administration \ 21

62 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 결국정치권력에속한조직이되었다는것이다. 이런관계가김영삼정부가출범하면서사라지고새로운관계정립을시도하였는데, 이는과거정부의언론정책에대한잘못을시인하는결과로볼수있으며, 바람직한정부와언론의관계는언론이정치권에예속된관계가아니라서로의견제속에발전해나가는것이라는것을보여주고있다 ( 김신동, 2004; 김영욱 임유진, 2009). 한편한응수 (2009) 는윤영철의분류기준을변용하여정부와언론의영향력정도를비교하여, 언론의영향력이정부의영향력보다크면, 경쟁 / 대립 / 긴장관계언론과정부의영향력이서로작으면, 공존 / 자유 / 방임관계정부와언론의영향력이서로크면, 보완 / 협조 / 견제관계정부의영향력이언론의영향력보다크면, 유착 / 홍보도구화관계로영향력의강약에따라 4가지유형으로분류하였는데이를표시하면 < 그림 2-2> 와같다. < 그림 2-2> 언론의관계에관한분석기술 22/ KIPA 연구보고서

63 제 2 장정부와언론관계 한응수 (2009) 의분류기준은정부와언론과의관계를보다세분화했다는점에서는본연구의성격에보다부합된다. 하지만정부와언론과의공존관계는방임관계와는차원이다른관계임에도불구하고동일한유형으로분류한것에서도알수있듯이, 정부와언론과의다양한관계를지나치게단순하게유형화하였다는비판이제기될수있다. 따라서본연구에서역대정부의언론과의관계를분석틀로정부와언론간의관계를진자운동모형으로제시한유재천 이민응 (1994) 의모델과한응수 (2009) 가분류한모델을참고하였다. The Korea Institute of Public Administration \ 23

64 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 3 절정부와언론관계에대한설문조사방법및결과 1. 설문조사방법 본장에서는정부와언론관계에대한바람직한방향을모색해보고자하는연구목적을가지고연구를진행하였다. 이에언론과정부의관계가미디어의기술발달로인해어떤변화를가져왔는지고찰해보았으며, 언론과정부와의관계모델에대해서알아보았다. 이에실증적인분석을통해연구의타당성을높이고자언론인들과정부홍보담당자들에대한설문조사를실시하였다. 먼저, 정부홍보담당자의경우, 2011년 8월 9일부터 8월 19일까지약 10일간에걸쳐조사를진행하였다. 정부홍보담당자의설문조사문항은기본적으로기존의연구를통해구성되었다. 기존의연구라함은유재천 이민웅 (1994) 의연구와신호창 이두원 조성은 (2011) 의연구에서사용한문항을연구에맞게수정보완하여사용하였다. 이외에도정부홍보담당자와언론인들의사전인터뷰내용을포함시켰다. 인식의측면을알아보려하였기때문에사전인터뷰의내용을활용함으로해서조금더세부적인문항의작성이이루어질수있었다. 마지막으로 7 월 30일부터 8월 3일까지문화체육관광부소속공무원들 3명을대상으로인터뷰문항에대한자문을구했다. 인터뷰자문은 1회에그친것이아니라총 3회에걸쳐서진행되었으며, 이는온라인형태로이루어졌다. 1, 2회의경 24/ KIPA 연구보고서

65 제 2 장정부와언론관계 우, 세부적인문항의수정을중점으로두었으며, 이에대해조사자와담당자들사이의논의가충분히이루어졌다. 3회차의자문에서는전체적인인터뷰구성과흐름을최종점검하였다. 인터뷰문항으로는 정부와언론의현재관계와바람직한관계는무엇인가. 정부홍보담당자스스로판단하는정부의정책홍보에대한문제점은무엇인가, 언론정책홍보에있어서정파적신문의문제점은무엇인가, 정부의정책홍보의효율적인방식은무엇인가, 언론이정부의정책을보도하는데있어서의문제점은무엇인가 등을채택하여연구하였다. 이중언론과정부와의현재관계와바람직한관계를묻는질문은유재천 이민웅 (1994) 의연구와신호창 이두원 조성은 (2011) 의연구에서사용한문항을연구에맞게수정보완하여사용하였으며, 리커트척도스타일의문항 ( 적대적관계, 견제적관계, 공생적관계, 복합적관계, 기타관계를동일선상에배치 ) 을제시하였다. 반면, 정부의정책홍보에대한인식, 정파적신문의문제점, 정책보도시가장홍보가중요한시점, 정책홍보의가장효과적인방법등의인식차이를보기위해사전의심층인터뷰와박동진 정연구 (2010) 의연구를참고해문항을구성하였다. 설문조사에참여한정부정책홍보담당자는총 142 명이며, 사전심층인터뷰의경우, 심층인터뷰부분에서상세히내용을밝힐것이며기존연구에서볼수없었던문항들을만들어내는데유용한방법이었다고판단된다. 이같 The Korea Institute of Public Administration \ 25

66 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 은설문문항은 5점척도를사용하여 5점 매우그렇다 에서부터 1점 전혀아니다 까지문항을구성하였다. 언론인의경우, 정부홍보담당자와유사한절차를시행하였다. 먼저, 언론인의설문조사는 2011년 8월 9일부터 8월 22일까지약 13일에걸쳐이루어졌다. 설문문항의경우, 기존의문헌을토대로작성하였으며, 부족한부분은정부홍보담당자와동일하게사전인터뷰를실시하여보완하였다. 특히, 정부홍보담당자와언론인의사전인터뷰를동시에진행한결과, 같은문항이라도서로다른제언을하고있는것을알수있었다. 이는정부측의홍보담당자와이를반영하여기사를작성하는언론인들사이의기본적인인식차이가발생하고있음을알수있었다. 기존의연구에서사용한문항은정부홍보담당자들에게사용한문항과비슷하게구성하였다. 서로의인식차이를알아보아야하기때문에문항은유사한구성으로이루어질필요성이있었다. 전체적으로유재천 이민웅 (1994) 의연구와신호창 이두원 조성은 (2011) 의연구를바탕으로하였으며, 박동진 정연구 (2010) 의연구도추가적으로참고하였다. 사전인터뷰와기존문헌을바탕으로구성한설문지를언론인들에게도검토작업을의뢰하여 3차례에걸쳐수정하였다. 특히, 정파적신문이라는단어를사용하고안하고의부분과같이언론인에게민감한부분에있어서는심도있는논의가이루어졌다. 하지만, 언론은다양성의확보라는차원에서정파적 26/ KIPA 연구보고서

67 제 2 장정부와언론관계 인성격을가질수도있다는것에합의하여, 단어사용을하기로하였다. 설문문항검토에참여한기자들은조선일보, 동아일보, 중앙일보, 한겨레신문의기자였으며, 설문조사도문항에대한논의를해준기자들에게의뢰하여실시하였다. 설문조사에참여한언론인들은총 133 명이며, 사전인터뷰의상세한내용은전술한바와같이뒤의절에서밝힐것이다. 언론과정부와의바람직한관계와현재관계를묻는문항은정부홍보담당자들에게실시한것처럼유재천 이민웅 (1994) 의연구와신호창 이두원 조성은 (2011) 의연구에서사용한문항을연구에맞게수정보완하여사용하였으며, 리커트척도스타일의문항 ( 적대적관계, 견제적관계, 공생적관계, 복합적관계, 기타관계를동일선상에배치 ) 을제시하였다. 반면, 정부의정책홍보에대한인식, 정파적신문의문제점, 정책보도시가장홍보가중요한시점, 정책홍보의가장효과적인방법등의인식을보기위한설문은역시사전의심층인터뷰와박동진 정연구 (2010) 의연구를참고해문항을구성하였다. 이같은설문문항은 5점척도를사용하여 5점 매우그렇다 에서부터 1점 전혀아니다 까지로문항을구성하였다. 이에정부와언론의바람직한관계를알아보기위해서교차분석을통하여유의미함을분석하였고, 빈도분석을통해비중이큰인식을알아보았다. 5점척도로물어본, 언론인과정부홍보담당자의각문항별인식차이를보기위해 t- 검증을실시하였으며, 평균차이로나타나는인식차이를분석할수있었다. The Korea Institute of Public Administration \ 27

68 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 2. 설문조사결과 < 표 2-1> 인구통계학적변인 성별 연령 구분 정부 언론 Total 남 88(62.4%) 93(69.9%) 181(66.1%) 여 53(37.6%) 40(30.1%) 93(33.9%) 20대 11(7.7%) 18(13.5%) 29(10.5%) 30대 59(41.5%) 90(67.7%) 149(54.2%) 40대 57(40.1%) 23(17.3%) 80(29.1%) 50대 15(10.6%) 2(1.5%) 17(6.2%) 전체 142(100.0%) 133(100.0%) 275(100.0%) 본연구의인구통계학적변인을살펴본결과, < 표 2-1> 에서나타나는바와같이총응답자의수는정부홍보담당자 142 명, 언론인 133 명인것으로나타났다. 설문에참여한정부홍보담당자 142 명중남성은 88명 (62.4%) 이었으며, 여성은 53명 (37.6%) 이응답한것으로분석되었고, 언론인의경우, 총 133명중남성은 93명 (69.9%), 여성은 40명 (30.1%) 인것으로나타났다. 연령별로는정부홍보담당자와언론인모두 30대의비율 ( 정부 =41.5%, 언론 =67.7%) 이가장높았으며, 정부홍보담당자의경우, 40대의비율 (40.1%) 도 30대비율 (41.5%) 과큰차이가없는것으로나타났다. 28/ KIPA 연구보고서

69 제 2 장정부와언론관계 관계 < 표 2-2> 정부홍보담당자와언론인간의언론과정부와의관계인식 정부홍보담당자 현재관계 언론인 정부홍보담당자 바람직한관계 언론인 적대 2(1.4%) 2(2.0%) 0(0%) 3(2.3%) 견제 32(22.5%) 33(24.8%) 44(31.2%) 106(79.7%) 공생 41(28.9%) 29(21.8%) 38(27.0%) 2.3(3.0%) 복합 66(46.5%) 69(51.9%) 59(41.8%) 20(15.0%) 기타 1(0.7%) 0(0%) 0(0%) 1(0.8%) χ 2 =2.848, p=n.s χ 2 =78.591, p<.001 < 표 2-2> 에서나타내고있는바와같이, 정부홍보담당자와언론인들은현재의언론과정부와의관계에대해양측모두복합적관계라고인식하는것으로나타났다. 하지만, 언론과정부와의바람직한관계에대해서는인식의차이를보였다. 정부홍보담당자의경우는복합적관계 (41.8%) 라고인식하는반면, 언론인들은견제관계 (79.7%) 를바람직한것으로인식하고있었다 (χ 2 =78.591, p<.001). 언론과정부와의관계가적대적관계라는것은서로를타도의대상으로인식하고있으며, 이로인해상호융합하지못하는관계를말한다 ( 유재천 이민웅, 1994). 견제관계는적대적관계와는다르게정부를감시 비판하는언론의속성이반영된관계라고할수있다. 이때언론의속성이란, 제4부 3) 로서언론의역할로정부를견제하고비판하는기능을말한다. 다음으로공생관계 3) 민주주의사회에서언론을의미한다. 그기능과역할의비중이크기때문에 3 부 ( 입법 사법 행정 ) 와견줄만한위치에있다하여발생한단어이다. The Korea Institute of Public Administration \ 29

70 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 는상호필요성에따라협조하고공생과공조하는관계로볼수있다. 이는힘의균형이어느한쪽으로치우친것이아니라는점에서군사정권시절의유착관계와는다르다. 유착관계는힘의균형이정부쪽에강하며, 이에따라언론은본래의기능을못하고정권의유지수단으로전락하게된다. 마지막으로복합적관계라는것은언론과정부의기능을기존에제시된유형중하나로만적용하기어렵다는것이다. 견제적이며, 공생적인관계일수도있으며, 정권에따라언론과의관계가다르게나타날수있다는것을의미한다. < 표 2-2> 에서흥미롭게제시된결과중하나는언론이정부와바람직하게생각하는관계가견제적관계라고많은이들이제시한것이다. 이는후에인터뷰에서도언급되겠지만, 언론인들이생각하는언론의가장중요한역할은파수견 (Watch Dog) 의역할로정부를견제하며, 국민들에게정부의정보를전달하는것이라고보는경향이크기때문인것으로분석될수있다. 또한, 일반적으로정권에따라언론, 그중특히신문의논조가변화한다고생각하는일반적인인식과다르게언론인들스스로는정권에따른언론의변화는없다고생각하는것으로판단해볼수있다. 이같은결과는제4장에서노무현정부와이명박정부사이의신문사별동일사안에대한프레임분석결과를통해더잘설명될수있다. 예를들어한미 FTA와같은사안에대해노무현정부때의언론보도논조와이명박정부때의보도논조는차이를보이는것으로나타나고있다. 보수언론의경우, 노무현정부때는한미 FTA에대해서부정적인기사가더많았으나, 이명박정부에들어와서는부정적인 30/ KIPA 연구보고서

71 제 2 장정부와언론관계 기사보다는긍정적인기사가등장하는것을알수있었다. 또한, 진보언론의경우, 노무현정부때는한미 FTA에대해긍정적인측면의기사를보이다가이명박정부에들어서는부정적인기사가증가한것으로나타나고있다 ( 제4 장결과참조 ). 이처럼언론인들은부정하지만실질적인결과는정권에따라보도논조는달라지고있다는것을알수있다. 이외에도언론인과정부홍보담당자모두현재의언론과정부와의관계에대해서는복합적관계라고제시하였으며, 이는상황에따라서정권에따라서관계의변화를인정하고있다는것을의미한다. < 표 2-3> 정부홍보담당자의정부의정책홍보에대한인식 문항 매우그렇지않다 그렇지않다 보통 그렇다 매우그렇다 평균 정책홍보는전문성이부족 4 (2.8%) 47 (33.1%) 45 (31.7%) 34 (23.9%) 12 (8.5%) 3.02 정책홍보는객관성이부족 11 (7.7%) 51 (35.9%) 49 (34.5%) 26 (18.3%) 5 (3.5%) 2.74 정책홍보는신뢰성이부족 13 (9.3%) 57 (40.7%) 47 (33.6%) 21 (15.0%) 2 (1.4%) 2.59 정책홍보는통일성이부족 5 (3.5%) 49 (34.8%) 49 (34.8%) 31 (22.0%) 7 (5.0%) 2.90 정책홍보는설득력이부족 4 (2.8%) 36 (25.4%) 54 (38.0%) 42 (29.6%) 6 (4.2%) 3.07 부처간일관성이부족함 4 (2.8%) 39 (27.7%) 45 (31.9%) 41 (29.1%) 12 (8.5%) 3.13 정부홍보담당자의정부정책홍보에대한스스로의평가를살펴본결과, < 표 2-3> 에서나타나는것처럼정책홍보의객관성, 신뢰성, 통일성등에대 The Korea Institute of Public Administration \ 31

72 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 해서는부족함이없다고생각하는것으로나타났다. 그러나정책홍보의전문성부분과설득력부분의부족함에대해서는 그렇다 의가까운응답 (M=3.02, 3.07) 을하며, 부분적으로부정적인평가를하고있는것으로나타났다. 이는정책입안부서와정책홍보부서간의커뮤니케이션이잘되고있지않음을보여주고있다. 정책홍보의전문성을높이기위해서는정책입안부서, 추진부서, 홍보부서등이모여정책에대한깊이있는토론을기본적으로펼쳐야하며, 외부전문가들과의토론회및공청회를지속적으로실시하여정책에대한전문적인이해를도와야한다. 또한, 정책홍보의설득력부분의부족함을해결하기위해서는이같은전문성을공유하는것을바탕으로적절한홍보방식을서로논의하고이를통해언론인들, 나아가서는국민들에게정책의타당함을설명할수있어야한다. 그러나현재이런과정이원활하게이루어지지는않는것으로보여지며, 이에대한자체적인대안이필요할것으로보인다. 이밖에도부처간일관성부분의부족함에대해서는많은부분인정하고있는것으로나타났다 (M=3.13). 이는앞서제시한바와같이정부부처간의협의과정에서문제가있다고정부홍보담당자스스로생각하는것으로분석될수있다. 이역시앞서제시한해결방안을통해해결할수있는부분이라고생각된다. 정책의입안단계부터정책홍보담당자와의협의를통해정책초기부터일관성을확보해나가는것이바람직할것이며, 정책이만들어지고수정되는과정을통해지속적으로이를홍보와연관시켜생각해야할 32/ KIPA 연구보고서

73 제 2 장정부와언론관계 것이다. 이같은커뮤니케이션과협의과정이이루어진다면부처간일관성 은더욱높아질수있을것으로기대해볼수있다. < 표 2-4> 언론인이생각하는정부의정책홍보에대한인식 문항 매우그렇지않다 그렇지않다 보통 그렇다 매우그렇다 평균 정책홍보는전문성이부족 1 (0.8%) 21 (15.8%) 56 (42.1%) 50 (37.6%) 5 (3.8%) 3.28 정책홍보는객관성이부족 0 (0%) 8 (6.0%) 30 (22.6%) 64 (48.1%) 31 (23.2%) 3.89 정책홍보는신뢰성이부족 1 (0.8%) 11 (8.3%) 37 (27.8%) 65 (48.9%) 17 (12.8%) 3.66 정책홍보는통일성이부족 1 (0.8%) 22 (16.5%) 46 (34.6%) 54 (40.6%) 9 (6.8%) 3.36 정책홍보는설득력이부족 1 (0.8%) 10 (7.5%) 40 (30.1%) 66 (49.6%) 16 (12.0%) 3.65 부처간일관성이부족함 0 (0%) 12 (9.0%) 36 (27.1%) 63 (47.4%) 22 (16.5%) 3.71 반면, < 표 2-4> 에서제시하는바와같이언론인이생각하는정책홍보에대한인식은정부홍보담당자들과는조금차이가있는것으로나타났다. 언론인들은정부의정책홍보에대해대부분부족함이있는것으로판단하고있으며, 특히, 객관성 (M=3.89), 부처간일관성 (M=3.71), 신뢰성 (M=3.66), 설득력 (M=3.65) 이부족하다고보고있는것으로분석되었다. 부처간일관성과설득력부분에있어서는정부담당자들스스로도부족하게느끼고있는것에반해, 객관성과신뢰성부분은양측간의차이를보이고있는부분으로판단 The Korea Institute of Public Administration \ 33

74 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 될수있다. 이는언론인들에게비춰지는정부의정책홍보에있어객관적기준이명확하지않으며, 이에따라정책홍보의신뢰성이떨어지고있는것으로분석된다. 이같은문제의해결을위해서는정부의정책홍보에있어일방적전달이이루어질것이아니라, 지속적인커뮤니케이션을통해언론인들을충분히이해시킬수있어야하는것으로보인다. 다양한매체의발전으로정책홍보를실시하는창구는늘었으나, 그이면에커뮤니케이션의횟수는늘지않고있을가능성이있으며, 지속적으로정책의홍보담당자와정책의기획담당자들은언론인들과토론해야할것이다. 이를통해결과적으로객관성및신뢰성의검증을받을수있어야한다. 이같은과정이충실히이루어진다면, 홍보의타당성이높아지고자연스러운신뢰감이형성될것으로보인다. < 표 2-5> 정부의정책홍보에대한정책담당자와언론인의인식비교 전문성부족객관성부족신뢰성부족통일성부족설득력부족일관성부족 *p<.05, ***p<.001 구분 Mean S.D t 정부담당자 언론인 * 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 34/ KIPA 연구보고서

75 제 2 장정부와언론관계 앞서 < 표 2-3> 과 < 표 2-4> 를통해정부홍보담당자와언론인들이인식하고있는정책홍보의문제점들에대해서살펴보았다. < 표 2-5> 는이에대한세부적항목의차이가유의미한지에대한검증을위해각항목별로 t-검증을실시한결과이다. 검증을실시한결과, 정부의정책홍보에대한정부홍보담당자와언론인들의인식은모두유의미한차이를갖는것으로나타났으며, 이중정부의정책홍보의전문성, 객관성등에서정부홍보담당자에비해언론인들이비판적인시각을가지고있는것으로드러났다. 특히정책홍보에대한객관성과신뢰성부족문제에대해언론인들과정부홍보담당자간인식차이가큰것으로분석되었다. 이같은결과는전술한바와같이, 정부의정책결정과정을개선하여부처간일관성의문제를극복해야할것으로판단되며, 언론과정부정책담당자들의인식의차를줄이기위한상호간의노력이필요할것으로보인다. 정책에대한올바른정보를언론인에게전달하기위해정책홍보담당자들은노력을해야할것이며, 그러기위해서는정책에대한명확한이해를먼저수반해야할것이다. 또한, 언론인의경우, 정확한정책전달을위해지속적으로소통할수있는채널을찾으려노력해야할것이며정부가주는정보에만의존할것이아니라정책에대한전문성을언론스스로도높일수있도록준비해야할것으로판단된다. The Korea Institute of Public Administration \ 35

76 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 표 2-6> 정파적신문의문제점에대한인식 문제점 정부홍보담당자 언론인 신뢰성저하 47(21.5%) 34(25.6%) 보도불균형 74(33.8%) 46(35.9%) 전문성저하 1(0.5%) 2(1.6%) 정부정책이정치적으로평가 48(21.9%) 25(19.5%) 정권에따라보도논조가달라짐 45(20.5%) 17(13.3%) 기타 4(1.8%) 4(3.1%) χ 2 =10.660, p=n.s < 표 2-6> 에서나타나는바와같이정파적신문에대해정부홍보담당자와언론인모두보도불균형이라는문제점이가장크게나타나고있다고인식하는것으로나타났다. 이는정파적인언론에의한보도가이루어지면같은사안이라도정치적성향에따라달리구분하게될것이며, 형평성을유지하기어렵게된다. 이는균형잡힌보도가이루어지기어렵게하며, 한쪽의입장을편향되게보도할가능성이높아진다는것에대해인식을같이한것으로판단된다. 그밖에나타나는문제점에대해서도신뢰성저하, 정부정책이정치적으로평가되는점등에대해서는공통적인인식을갖고있는것으로분석되었다. 그러나정권에따라보도논조가달라진다는문제점에대해서는정부홍보담당자들은큰문제점으로인식하는반면에언론인들은문제점이라고생각하지못하고있다고판단할수있다. 이는언론인인터뷰결과를통해서도알수있듯이언론인들은정파적인신문이존재하는것은가능하지만, 언론 36/ KIPA 연구보고서

77 제 2 장정부와언론관계 이정권에따라그논조를달리하지는않는다는인식을갖고있기때문인것으로판단된다. 언론인들의인터뷰중언론이논조를갖고정파적인입장의보도를할수는있지만, 정권에따라보도방향을달리하거나하는일은없으며, 언론은스스로의논리에맞게상황에대해보도한다고주장하고있었다. 대표적인사안으로보수적인신문이현정부인이명박정부에대해모든부분을찬성하는것이아니라사안에따라다르게비판적기사를실을때도있었음을제시하였다. 이처럼정파적신문의문제점에대해서는대부분공통적으로인식하고있었으나, 정권에따라논조를변화시키는부분에대해서는정부홍보담당자와언론인간의인식차이가나타나고있다는것을알수있었다. < 표 2-7> 언론홍보의중요성이높은정책시행단계 시행단계 정부홍보담당자 언론인 정책의구상단계 29(24.4%) 28(28.0%) 정책의결정단계 21(17.6%) 18(18.0%) 정책의발표및집행단계 26(21.8%) 8(8.0%) 정책시행후평가단계 43(30.3%) 46(46.0%) χ 2 =8.293, p<.05 정책의결정과정에있어언론홍보의중요성이가장높은부분에대해서는정부홍보담당자와언론인모두 정책시행후평가단계 라고인식하고있는것으로나타났다. 이는정부홍보담당자와언론인모두정책홍보의결과물에대한평가를중시하는인식이있는것으로분석되며, 이를잘알수있는 The Korea Institute of Public Administration \ 37

78 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 단계가평가단계이고, 이단계에서적절한언론홍보가이루어져야한다는것에의견을같이하고있는것을알수있다. 반면, 정책의발표및집행단계 를정부홍보담당자는중요하다고 (21.8%) 판단하고있었으나, 언론인은가장중요하지않은것 (8.0%) 으로인식하고있었다. 이같은결과가나온이유는정부홍보담당자들은정책을실질적으로수행하는정부의입장이기때문에발표와집행단계에있어서도언론홍보의중요성을인식하고있는것으로판단되고, 언론인들은정책이구상되고결정되며, 평가되는단계보다는이미결정된정책이집행되는것에는전달의중요성을적게부여하고있는것으로유추해볼수있다. 하지만정책의구상, 결정, 평가단계못지않게정책의집행이계획된대로올바르게진행되고있는지국민이알아야할권리가있으며, 이를적절히전달해주기위해서는언론홍보의역할이중요할것이다. 종합적으로살펴보면, 언론의홍보는정책의모든단계에걸쳐밀접하게관련되어있어야하며, 새로운미디어환경의시대가도래함에따라전통적인언론외에도다양한방법으로이같은단계별홍보를강화해야할것으로보인다. < 표 2-8> 정부의홍보방식중효율적방법 ( 복수응답 ) 정부홍보담당자 언론인 보도자료 88(20.7%) 65(16.3%) 기자회견 76(17.9%) 102(25.6%) 인터뷰 36(8.5%) 78(19.5%) 간담회 21(4.9%) 87(21.8%) 38/ KIPA 연구보고서

79 제 2 장정부와언론관계 정부홍보담당자 언론인 방송광고및지면광고 54(12.7%) 25(6.3%) 인터넷활용홍보 77(18.1%) 19(4.8%) 소셜네트워크활용홍보 61(14.4%) 23(5.8%) 정부보유매체활용홍보 12(2.8%) 0(0%) 정부의홍보방식중효율적인방법에대해분석해본결과, < 표 2-8> 에서제시하고있는바와같이정부홍보담당자는보도자료 (20.7%) 와인터넷을활용한홍보 (18.1%) 가가장효과적이라고인식하고있는반면에, 언론인들은기자회견 (25.6%) 과간담회 (21.8%) 가효율적이라고판단하는것으로나타났다. 이같은결과를통해우리가알수있는것은정부의정책홍보담당자들의인식과기자들의인식에대한차이다. 우선, 정부의입장에서는기자들과의커뮤니케이션이비교적적은보도자료나인터넷을활용한홍보를효과적으로판단하고있는것을알수있다. 추후, 다른방법의검증을통해증명해보아야정확한실증적분석이될수있겠지만, 언론인들과커뮤니케이션을지속적으로하기보다는정부의방침을전달하는것에목적을두고있는것으로유추될수있다. 반면에언론인들은기자회견과간담회가가장효율적이라고인식하고있었다. 이는전달되는내용이외의궁금한부분에대한질의응답의기회가있을수있으며, 문제점이라고생각되는부분의비판도직접적으로제기할수있기때문인것으로판단된다. 이외에도정부홍보담당자들은기자회견 (17.9%) 과소셜네트워크를활용한홍보 (14.4%) 를효율적이라고판단하고있고, 언론인들은인터뷰 (19.5%) 와 The Korea Institute of Public Administration \ 39

80 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 보도자료 (16.3%) 에대해높은평가를내리고있는것으로분석된다. 이역시앞서제시한이유와동일한분석이가능하다. 한가지주목해야할점은새로운매체에대한홍보방식에대해정부홍보담당자들은비교적긍정적인반응을나타내는데반해언론인들은이에대해부정적인입장을취하고있다는것이다. 이는언론인들은갑작스러운시스템의변화에대해부정적으로생각하고있는것을알수있으며, 또한, 이같은새로운융합매체가언론의기능을대신할수도있다는불안감이나타나고있다는것으로분석될수있다. 그러나정부홍보담당자들은이같은새로운미디어를통한홍보에대해긍정적으로생각하고있으며, 이를통해언론을거치지않는직접홍보에대해서효과가있다고판단하고있는것으로나타났다. 이는지난노무현정부부터현이명박정부까지정부의정책홍보를하는데있어뉴미디어를활용한방식에대한고민을하였으며, 시스템적인여러시도를해보았다는것을보여준다. 그러나이같은방식이효과적으로이루어졌는지에대해서는추후연구를통해더밝혀져야할문제점이라고판단된다. < 표 2-9> 언론의정책보도에있어서의문제점 정책보도의문제점 정부홍보담당자 언론인 객관성부족 24(16.9%) 8(6.1%) 전문지식전달부족 19(13.4%) 24(18.2%) 깊이있는전달부족 65(45.8%) 72(54.1%) 정파적인보도 34(23.9%) 28(21.2%) χ 2 =9.167, p<.05 40/ KIPA 연구보고서

81 제 2 장정부와언론관계 언론의정책보도에있어서의문제점에대한인식으로는정부홍보담당자와언론인모두 깊이있는전달이부족 하다는생각을하고있는것으로나타났다. 깊이있는전달의부족 이라는것은정부의정책에대한세부적이고깊이있는부분에대한전달을하지못한다는것을말한다. 이는 전문지식전달부족 과는차이를보일수있는데, 전문지식전달부족 은일반적인상황이아니라전문적인지식이있어야이해될수있는정책의경우적용된다. 그러나 깊이있는전달부족 은일반적으로모두가아는정책이라도이에대한심도있는보도를뜻하는것이다. 그밖에도 정파적인보도 가정책보도에도나타나고있으며, 이것이언론의정책보도의문제점이될수있다는인식에대해서도동의하고있는것을알수있다. 마지막으로언론인들은객관성이부족하게보도하지않는다고인식하는반면에정부홍보담당자들은상대적으로객관적인보도가이루어지지않고있다고인식하는것을알수있었다. 이는정부의정책을직접만들고운용하는입장에서볼때, 보도의내용이객관적으로이루어지지않는다고판단하고있는것으로분석해볼수있다. 이러한인식차이는앞서 < 표 2-5> 의결과, 정부의정책홍보에따른문제점을물어본사안과동일하게양측간의인식차이를지닌다고분석된다. 정부정책홍보담당자는정책에대한언론의자의적해석에따른보도가이루어진다고생각하는것에반해언론의경우적절한비판을통해정책형성과정에긍정적기여를한다고생각하고있는것으로유추해볼수있다. The Korea Institute of Public Administration \ 41

82 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 4 절심층인터뷰 4) 1. 조사전인터뷰 정부와언론과의바람직한관계형성에대한기본적인식을알아보기위해서사전인터뷰형식의심층인터뷰를실시하였다. 이는일반적인정부홍보담당자와언론인들이지니는인식을알아보기위함이며, 또한, 설문조사의문항을보다정교하게하기위함이었다. 이에사전심층인터뷰대상자로는정부정책홍보관련부서담당자 2명과언론인 3명으로구성되었다. 인터뷰질문은기존의문헌분석을통해나타난일반적사실을토대로작성하였으며, 이에대한담당자들의인식을살펴보았다. 정부담당자와언론인들의기존분석이동일하지않기때문에유사한문항의질문도실시되었지만, 각자의특성에맞는인터뷰도진행되었다는점을밝히고자한다. 먼저, 정부와언론과의관계에대해정부담당자에게물어보았다. 정부의 4) 심층인터뷰의경우, 언론인과정부홍보담당자를총 2 회에걸쳐실시하였다. 처음인터뷰는설문조사가이루어지기이전인시기에문헌분석과기존의연구를토대로이루어졌으며, 이를조사전인터뷰로표시하여분석하였다. 두번째인터뷰는설문조사를실시한후에결과를토대로이루어졌으며, 이를조사후인터뷰로표기하여분석하였다. 심층인터뷰대상자로는언론인총 5 명, 정부홍보담당자총 5 명으로이루어졌다. 언론인의경우전국일간지가자경력 10 년이상이며, 언론학관련석사학위이상자로이루어졌으며, 정부홍보담당자의경우담당부서의과장과사무장급의인원들을대상으로실시하였다. 42/ KIPA 연구보고서

83 제 2 장정부와언론관계 성격에따라언론과의관계는어떻게달라지는가에대한질문에대해서기본 적인언론정책의성격에는큰차이를보이지않는다고하고있다. 하지만부 분적으로각정부에따라다른형태의모습을보이는부분도있다고하였다. 기본적인성격의큰차이는보이지않으나정권에따라다른형태로언 론정책이나타나기는한다 (#B, 정부정책홍보담당자 ). 반면, 언론인들에게는지금정권은언론 ( 신문 ) 과어떤관계라고규정할수있는가에대한질문을하였다. 적대, 유착, 공생, 견제, 복합등으로설명해달라고요구하였다. 이에언론인들은하나의시각으로바라보기어렵다고답하고있는경향을보이는것으로나타났다. 어느하나의관계를규정하기는어렵다. 매체 ( 신문 ) 와정권의속성, 성격에따라다르게나타날수있다. 매체별로보면어떤매체는우호적, 비우호적인부분이있을수있으며, 이에따른구성원들의생각이달라질수있다. 또한, 매체가느끼는것엔한계가있고, 홍보담당자들혹은정부대변인실들이다양한매체를어떠한원칙을갖고대하는것인가의의식이중요하다 (#D, 언론인 ). 정부와언론 ( 신문 ) 과의관계를적대적, 비적대적관계로나누기는어렵 다. 정부에호의적으로알려진중앙일보도최근 삼색신호등 에대해비 판적으로논의했다. 한진중공업사태에대한관점도보수신문이기때문에 The Korea Institute of Public Administration \ 43

84 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 경제논리를국민보다우위에두고논의하고있지않다. 지금정부의다양한정책에대해신문들의논조가다르다. 반드시이명박정부와의친분으로신문의방향이좌우지되기보다는신문자체가나아가고자하는방향, 이익관계를두고그관계가설명된다 (#C, 언론인 ). 이처럼언론인들은정부와언론관계에대해하나로규정하기어렵다고판단하고있었다. 또한, 신문역시보수신문이라고하여무조건보수적인정권을옹호하는기사를내보내는것이아니라이해관계와신문사의소신에따라다르게보도한다는인식이있는것을알수있었다. 다음으로는정부담당자에게정부와언론과의관계를정부가언론정책과홍보방식을통해서조금더유리하게이끌어가려면어떤방안이있을까에대한질문을하였다. 이에정치적인입장의언론관계보다는정책적인입장에서의언론관확립이중요하며, 담당자들의책임의식이필요하다고하고있다. 결국, 명분과실재적측면을모두고려해야한다. 갈등관계와유착관계가잘어우러져야하는데이와같은부분이잘작용하지않는경우가있다. 정부와언론관계는기존김영삼정부는유착관계, 김대중정부는갈등적유착관계, 참여정부에서는자율적관계로정리할수있는데, 과거부터현정부까지언론을기능적으로이용하기보다는정치적으로활용하면서관계의성공, 실패, 갈등을보여왔다 (#A정부정책홍보담당자 ). 김대중정부때메이저언론인조선일보, 중앙일보, 동아일보에대항하 44/ KIPA 연구보고서

85 제 2 장정부와언론관계 고국민들을위한정책을국민들이알고, 국민과대통령을대변하기위해방송과마이너신문들을엮어주는일을했다. 국민들이가지고있는방송에대한불신을없애기위해마이너신문이라고할수있는한겨레, 경향, 서울신문을방송과결합시켰다. 이와같은정책이꼭갈등만을불러온것은아니다. 마이너신문과방송이시민단체와어우러지면서담당공무원으로하여금직접적인책임의식을가지고정책을시행하게하였다. 노무현정부때도역시정치적인행위의정책이있었고, 많은갈등을가져왔지만, 소수를위한전략이었으며, 공무원들은이로인해언론과경쟁관계로인식하여자신들의정책에책임을지는조직구조를만들었다 (#B, 정부정책홍보담당자 ) 이처럼정부정책홍보담당자들은언론과의관계적인구성이전에책임의식과소명의식을가지고자신의업무를추진할수있어야하며, 그런환경이조성되어야한다고인식하고있는것을알수있었다. 이에언론인들에게는정부의정책홍보가일관성있게이루어지는것이좋은지때로는변화를가져오는것이좋은지에대한질문을하였다. 큰틀에서방향성은잡되, 예측불가능한언론사안을순발력있게대 처해야한다. 이런점에서언론을잘아는사람이정부홍보를담당하는것 이중요하다 (#E, 언론인 ). 지난정부와현정부는정부정보전달의인식에대한차이를보였다. 지 The Korea Institute of Public Administration \ 45

86 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 난정부는국민과직접소통을하려고노력했다. 언론을이용하면자의적으로정보가전달된다고보았다. 지난정부의직접홍보시스템은현재는거의없어졌다고본다. 단지뉴미디어 ( 트위터, 블로그등 ) 를이용한소통이구색으로조금남아있는정도이다. 대신언론을정보홍보의중요한것으로인식했다. 노무현정부는언론과싸우려했고, 현정부는언론을인정했지만, 언론과의긴장, 갈등관계를유지했던건똑같다고보인다 (#D, 언론인 ). 이처럼언론을잘아는담당자에의해순발력있게사안을대처하기바라며, 언론에대한인식의중요성을강조하고있다. 정부가언론을어떤역할로생각하느냐에따라정책홍보의용이성이결정된다고인식하고있는것이다. 다음으로정부홍보담당자에게현재미디어환경의변화에대해어떻게인식하고있는지질문하였다. 이에대해인터넷담론과소셜미디어에대해중요한의미를부여하고있었다. 과거와같이정보가독과점적이고대중에게매개된정보만전달되는것이아니라개인미디어가발달하면서국민의피드백도활발히일어나고있다고보고있다. 그러나아직언론의중요한의제설정기능은존재하고있는것으로생각하고있는것을알수있었고, 정보의양에대해서도점차민간영역이넓어지고있다는것에대해동의하고있었다. 인터넷과소셜미디어의등장으로언론의기존역할이희석된것은사실 이다. 정보에독과점적이고대중에게매개된역할을했던과거와달리일반 대중들이트위터나페이스북에서대화를나눈것들이기사화되기도하는 46/ KIPA 연구보고서

87 제 2 장정부와언론관계 등정보의마지막과정이나타나기도한다. 하지만주요한 Agenda 에있어 서는아직언론의영향력이큰것으로보인다 (#A, 정부정책홍보담당자 ). 국민들의피드백이강화되었다. 시간이갈수록뉴스 Agenda 만들기에서언론의정부의존도가축소될수있다. 대신민간영역은지속적으로확대된다. 아직까지는정부의정보보유량이크지만점차적으로민간부분이확대되고있는실정이다 (#B, 정부정책홍보담당자 ). 이처럼, 정부홍보담당자들은다양한미디어변화에대해인정하고중요하게여기는반면에언론인들은뉴미디어에대한현장에서의인식과체감은어떠한지에대해질문해보았다. 실질적으로정책홍보의매개체로서신문의역할이축소되고, SNS 의비중이커지고있는지에대해구체적으로물어보았다. 신문은축소된모습을보이고, 인터넷을통한매체가많아졌다. 매체로분류되지않았던신종정보유통 ( 트위터와같은 ) 도구들이보급되었다. 전에는신문과방송이의제설정과보도방향에대한제어가가능한반면, 현재는그런제어는힘들다. 신문과방송의의제설정의파급력도 80~90% 했던것에비해지금은절반이하로떨어졌다. 특히일반대중에게서신문의영향력은계속해서하락하는형태를보일것으로예측된다. 하지만신문의중요도는남아있다고본다. 종편에의해신문이방송으로진출한모습을보이고있지만, 방송을통한정보전달은신문에비해한계가있다고보인다 (#D, 언론인 ). The Korea Institute of Public Administration \ 47

88 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 신문의영향력이줄어들고있다곤하지만, 정책홍보에대한논의는정책의찬반에대한심도있는정보를이끌어낼수있다는점에서그중요성은지속될것으로보인다. 다른매체로그정보가전이된다고해도기본적인출처는신문으로부터시작된다 (#E, 언론인 ). 정부쪽에서신문을무시하기는힘들다. 즉각적인정보는 SNS의이용이많지만, 심도있는정보를전달하는신문의역할은계속남아있다고본다. 인터넷신문또한종이신문의의제에서시작된것이많고, 정책홍보의대부분은종이신문을통해서이루어진다. 과거에비해서는그영향력이적다고하지만여전히가장강력한매체이다 (#C, 언론인 ). 이같은답변을통해알수있듯이다양한매체환경의변화를인정하기는하지만정부의정책홍보에있어서만큼은언론특히신문의영향력이크게하락하지는않을것이라는인식을지니고있는것을알수있다. 즉, 오히려오피니언리더나지식인층에게는신문의사설과같은부분에서다루는정부의정책홍보가더심도있게전달될수있고이에따른 SNS 의제설정도시작될것이라는전망을하고있었다. 반면, 신문의책임성에대한부분에대해서는다른의견을지니고있는것으로나타났다. 신문의정파성이라는것은신문이다양한의견을국민에게전달하는데있을수존재할수있다는입장이며, 국가정책이라는측면에서언론 ( 신문 ) 이사회통합성을이루어나갈수있어야하지않느냐에대한질문에대해언론인들은매체로서의언론의기능축소를근거로들어지나치게 48/ KIPA 연구보고서

89 제 2 장정부와언론관계 큰책임요구는어렵다는입장을필역하고있다. 다양한매체를통해서나가야되는데, 동일한목소리만매체를통해서나가는것이정파성보다더위험하다고본다. 다양한의견을가진다양한매체들이많아많은의견들이대변이될때건강한민주주의가이루어져간다고본다. 정파적이라는의미자체가부정적으로들릴수있지만매체마다다양한정치적색깔과의견을갖는것이바람직하다. 왜곡된보도가아니라면다양한의견은이루어질수있다 (#D, 언론인 ). 매체로서의언론의기능은축소되었다. 언론의성격이변화하였고, 언론이사회를통합하고정책을아우를수있는힘있는신문이사라진시점에서 ( 언론환경이변한시점에서 ) 과거의잣대를가지고신문에게사회통합을요구하는것은무리라고본다. 판단은정부의몫이다. 언론은그런과정에서비판을하는역할이다. 정부가언론의의견을수용하고정책을정한뒤에는, 과정에대해언론은받아들이고발전적인방향에대한기사를쓸뿐이다. 결국정책에대한평가는기사를본국민 ( 수용자 ) 들의몫이다 (#C, 언론인 ). 이같이심층인터뷰과정에서다소상반된의견을제시하기도하였다. 정부정책홍보부분에있어서영향력은저해되지않을수있지만, 다른영향력에있어서는다양한매체의증가로인해한계를지닐것이며, 정부와수용자들의판단을돕기위해정보를전달하는매개체의역할이있다는것이다. 또한, 정 The Korea Institute of Public Administration \ 49

90 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 파적신문은다양한목소리를전하기위해존재할수도있으며, 오히려한목소리만전달하는언론이존재하는위험성보다는왜곡성이없다면다양한의견이나타날수있어야한다는인식을지니고있는것으로나타났다. 이어, 정부홍보담당자들에게언론홍보를통해정권의변화에관계없이언론과정부의갈등을최소화할수있는가에대해서질문하였다. 이에언론과정부의갈등관계가건전하게형성된다면이를의미있게보고있는것으로나타났다. 이러한갈등이최고조가되었을때오히려홍보의가치가높아지며, 이제언론이정부의정책홍보에앞장선다해도정치적이득이적고, 구독자들의눈과귀가있기때문에감시를소홀히할수없다고하고있다. 언론과정부의갈등관계는건강한관계라고할수있다. 오히려이러 한갈등이최고조에올랐을때홍보의가치가높아지고, 중요해진다 (#B, 정부정책홍보담당자 ). 정보를통한언론과의관계구축에는협찬기사나광고같은물질적방식이있다. 정부초기홍보담당을보수언론이하였으나, 이들에게정치적이득은크지않았던것으로보인다. 정부우호적신문의경우에도신문구독자를무시할수없기때문에감시를강화할수밖에없다 (#A, 정부정책홍보담당자 ). 50/ KIPA 연구보고서

91 제 2 장정부와언론관계 마지막으로향후언론과정부와의바람직한관계형성과효과적인홍보방식에대해서질문하였다. 이에정책은수행하는부서에서잘인식하고있기때문에이부서에서홍보까지총괄하는것이중요하다고말하고있다. 또한정기적인심포지움및세미나개최로다양한의견을지속적으로수렴하는방안도필요하다고판단하고있는것을알수있었다. 2. 조사후심층인터뷰 본장에서는언론과정부와의바람직한관계와모델에대해알아보았으며, 사전인터뷰를통한내용과기존의문헌분석및척도를통해설문조사를실시하였다. 설문대상은언론인과정부홍보담당자였고, 이를통해정부의정책홍보에대해언론인과정부홍보담당자들의인식차이를알수있었으며, 바람직한언론과정부와의관계도유추할수있었다. 설문조사는계량적이고일반화시킬수있다는장점이있지만, 질문한것이외의인식에대해서는분석할수없다는단점을지니며자기기입식이라는것에한계를가질수있다. 이에본연구에서는타당성을높이기위해설문조사후심층인터뷰를실시했다. 이같은심층인터뷰를통해설문조사에서나타난인식차이에대한이유를파악할수있을것이며, 후에정책적제언을위한토대가될것으로기대된다. 심층인터뷰역시지금까지의방식과동일하게언론인과정부홍보담당자들을나누어서실시하였다. 먼저, 언론인들인터뷰는 2011 년 10월 13일 12시 The Korea Institute of Public Administration \ 51

92 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 부터 2시간동안실시하였으며, 정부홍보담당자들인터뷰는 2011 년 10월 17일 12시부터약 1시간반동안진행되었다. 심층인터뷰의절차는질문지를설문조사의결과를바탕으로작성하였으며, 이를각심층인터뷰대상자들에게 을통해미리전달하여기본적인답변을준비해오도록하였다. 이같은준비과정을거친후인터뷰당일사회자의진행에따라각담당자들은인터뷰에응했으며, 이를녹취후, 분석에활용하였다. 먼저, 정부와언론의바람직한관계에대해정부홍보담당자들은복합적관계라고대답한비율이높은반면에언론인들은압도적인비율로견제적관계라고대답한쪽이높았다는것을지적하며, 이에대한각각의의견을들어보았다. 이에정부담당자와언론인모두기본적으로지니고있는근본적인인식차이가이런결과를가져오는것으로보고있었다. 바람직하다는관계는어떻게서로를바라보는것인가하는희망사항임으로다른입장을보인결과가당연하다. 정책을홍보하는쪽에서는언론을통해서자신들의정책적성과와지향점이알려져야되고, 언론종사자들은취재원 ( 정책홍보담당자 ) 의주장을소개하는것을바라보기보다는 ( 특정집단을대변, 특히강자인정책 ) 견제대상의관계로볼수밖에없기때문이다 (#A, 언론인 ). 기본적으로언론인과정부담당자들사이의인식차이가발생할수있다. 그러나과거보다지금언론의취재요청에응하는방식이좋아진것도사 52/ KIPA 연구보고서

93 제 2 장정부와언론관계 실이며, 특히국가가정한시책이국익에관한것이라면언론이홍보적측 면을도와주는면도있어야한다고생각한다 (#D, 정부정책홍보담당자 ). 이처럼언론인과정부홍보담당자모두각자의입장에서는상반된인식을지닐수밖에없다는것에동의하고있다. 하지만정부정책홍보담당자가지적한바와같이국익에관한부분이라면충분히검토한후, 비판적기사보다는국익에부합하는방향의기사도있어야한다는질문에언론인들은언론에대한기대와역할의차이이며, 현재도국익에관한것은보다부드러운방법으로보도되고있다고주장하였다. 언론에대한기대와역할에대한인식의차이이다. 기능적측면에서기자들은 criticize의측면에초점을맞춘반면에, 정부는비판은하되, 알릴것은알리는 inform에초점을두기때문에일어나는당연한결과로보인다. 크게봐선공익을중요시하지만기자들은당연히비판의식을갖고있어야한다 (#C, 언론인 ). 한국처럼일정부분시스템이갖춰진사회에서는권력이존재하고감시하는국회와언론의역할이있고, 특히국회의국감은언론을통해서만국민에게전달이된다. 그런맥락에서언론은당연히권력과정부를감시하고비판하는위치에있어야한다. 하지만현실에서는정부가가령공익, 국익을위한정책에한에서행하는협조나부탁은언론이수용을하는측면또한존재한다. 대표적으로 G20에서여러문제점도있었지만, 최대한보도방향은국익에부합하고긍정적으로이루어졌다 (#B, 언론인 ). The Korea Institute of Public Administration \ 53

94 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 이처럼, 언론인들의입장에서는정부를비판하면서도알려야하는부분은홍보해주고있다고밝히고있었다. 하지만공익을중시하는만큼비판의식을지녀야한다는인식이강하게있는것으로분석되었다. 또한, 국가적시스템안에서정부를감시하고이를국민에게전달하는기능은언론에서해야하는중요한기능이라고생각하고있었다. 다음으로는정부의정책홍보에대한정부홍보담당자와언론인들의인식차이에대한질문을하였다. 먼저, 정부홍보담당자들스스로가정책홍보에대해전문성과설득력이부족하다고인식하는반면에언론인들은정부정책홍보의객관성이나신뢰성이부족한것이더큰문제라고제시하고있다는설문결과에대한인터뷰에서양측은역시다른견해를보이고있었다. 일선현장 ( 국세청, G20과같은핵심부처 ) 에서느낀점은, 다밝혀지고확인된사실조차도강하게부인하고해명자료를내놓고, 나중에서는다시정부가사실그대로를발표하고그런부분을당연시하는모습을볼수있다는것이다. 여러가지이유가있겠지만반응을보는이유도있다. 언론에보도가되었을때, 어떤결과가나올지예상하기위한방면이있다. 또, 상부 ( 장, 차관 ) 에서해명을내라고해서하는경우도있다. 오늘, 일면기사에나온실업률 3% 도실제체감율보다낮음에도불구하고교묘히조정한부분이다. 이런부분은나중에분석, 기획을통하면사실이들어남에도제시하고있으며, 아니면그냥조용히넘어가는경우가많다. 이런부분에서기자들은아무리정부의발표가맞다고하더라도꼭확인을해야한다 (#B, 언론인 ). 54/ KIPA 연구보고서

95 제 2 장정부와언론관계 기본적으로정부홍보담당자들은홍보에훈련된사람들은아니다보니전문성이부족할수있다. 또한, 정책이라는것이초기시작의지지율이낮더라도해야하는경우들이분명히있다. 이에정책의장, 단점을명확히파악하여시행하기는어렵다. 하지만정책에대해명확히밝히지않고혹은확인된부분을아니라고하다가그후에그대로발표되는것이있다고하는데이부분은다르다. 일부언론에서협의단계에있거나일부부서의입장을대변하는것을물어보는경우가있다. 이는협의가되어야되는상황이기때문에확인이어렵다. 지금은과거와다르게힘있는몇몇부서에의해정책이결정되는시대가아니다. 물론, 후에확인이어렵다고한결과대로정책이발표되는경우가있다. 하지만협의단계에서는꼭이렇게결정된다는보장성이없기때문에확인이어려운것이다 (#E, 정부정책홍보담당자 ). 제시된인터뷰답변과같이정부의정책홍보의부족한부분에대한인식은심층인터뷰를거치는과정에서도다르게나타났다. 전문성부족에있어서는정부홍보담당자스스로이에대한전문성확보가어려운점을인정하고있었으나객관성이나신뢰성부분에있어서는정부의정책이라는것이항상높은지지율속에서시행되기어려우며, 여러부처간협의가이루어져야하는것이기때문에신속한확인은어렵다는것이다. 이에다음질문으로이같은정부정책의전문성, 설득성, 객관성, 신뢰성확보를위한방안에대해질문하였다. 해결방안에서도동일한인식을보이고있지는않았다. 하지만추구하는방향이유사하게흐르고있다는것을파악할수있었다. The Korea Institute of Public Administration \ 55

96 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 똑같은현상을다르게인식하는것뿐이고본질에문제로일어나는당연한현상이다. 언론과홍보에서일관성이부족하고, 이것은그시점에맞는논리를쫓다보면나오는당연한문제이다. 정부담당자들이홍보쪽에서전문성과설득력이부족하다는인식을하는것은지금자신들이작업하고있는정책은옳음에도제대로알리지못해서그렇다고생각하는경향이있기때문이다. 민감한정책에대해서방향은맞는데그것을제대로홍보하는방안을찾지못했다는것이다. 하지만언론인들은일단정책에대한비판적시각에서출발한다. 즉잘못된정책을포장해서전달하려고하는의도로보면서불신을갖게된것이다. 현행공무원들은국장, 차관, 장관의논리, 생각틀에맞춰가며일하기때문에일관성을기대하기힘들다. 정권의이동이이루어지면서소신있는정치인들은수난을받게되면서이런조직 ( 공무원 ) 은취약한독립성의성격을가짐을볼수있다. 투명성을높이는것이중요하다고본다 (#A, 언론인 ). 정부쪽에서는객관성신뢰성이낮다는부분은인정하지않으려할것이고, 전문성과설득력이부족하다는것을제도의탓으로돌릴것이다. 이런문제들은부처의 CEO 홍보마인드와연결되어있는데, 언론의부정적측면에민감하게반응하여언론과정부가제대로소통될수있는부서들의임원들이좌천되거나없어지기도한다. 자신감있는홍보가필요하다. 이를위해서는홍보책임자를그부처에서가장힘있고실력있는자리로만들어재량을넓힐수있도록해야한다 (#C, 언론인 ). 이같은해결책은정부의시스템속에서찾을수있다. 먼저지금과같 은외부전문홍보언론인들을영입하여하는것은불가능하다. 공무원 56/ KIPA 연구보고서

97 제 2 장정부와언론관계 사회에서외부인력이자리를잡고일을해낸다는것이보통일이아니기때문이다. 이에공무원직렬속에홍보직렬을하나만들어야한다. 이에홍보자체가하나의업무가되어현장과관리를넘나들수있어야할것이다. 또한, 가장효과적인방안중하나인데정책소통연구원같은정책홍보연구원이하나있어야한다. 현재많은부서에는부속연구소가있으나정책홍보에있어서는학술적으로이를분석하고연구하여피드백을받을만한부서가없다. 계속해서소통의채널이늘어가고기술이발전하는이때이같은연구부서가있어야전문성과시스템적체계성이확보될수있다고판단된다 (#D, 정부정책홍보담당자 ). 정부의정책홍보의역량을넓히기위한해결방안으로언론인과정부홍보담당자모두전문성을확보하기위한노력을들고있다. 이에언론인측에서는정책홍보담당자의권한이강화되어야한다는것을지적하고있으며, 자신감있는홍보가필요하다고하고있다. 또한, 정부정책홍보담당자들역시홍보에관련된직렬이필요하며, 이것이상황적으로어렵다면홍보를전문적으로연구할수있는기관이하나설립되어야한다고하고있다. 지속적인기술발전으로인해소통이증가하고있으며이를활용하여정책홍보를해나가려면전문기관의입장에서연구하고피드백하여전문성을확보하고체계를만들어가야한다는것이다. 다음질문으로정책의결정과정을 4가지단계 ( 정책구상, 정책결정, 발표집행단계, 정책의시행평가단계 ) 로보았을때정부홍보담당자들은정책의발표, 집행단계에언론홍보의중요성이높다고판단하고있는반면에언론 The Korea Institute of Public Administration \ 57

98 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 인들은중요하지않다고판단하는부분에대한의견을물었다. 이에언론과 정부홍보담당자는비교적동일한인식을가지고있는것으로나타났다. 두가지차원의문제이다. 기자의 profession 차원에서보자면발표가되는기사는기사비중이작아지므로, 단독이나기획을하려는경향이있다. 기자는정책의구상단계에서기사를쓰려는경향이있다. 예를들어, 지방재정문제에대해정부가조만간감사에들어간다는기사를쓸때, 이내용이정부에서발표가될때보다배경과착수, 구상단계에서기사를쓰는것이내용과비중이커진다. 둘째는, 정책집행과정상한번정해진정책은바뀌기힘들지만구상단계에선기자들의기사를통해문제점들이드러나면보완의여지도커진다 (#B, 언론인 ). 전술한것처럼언론인들은기자라는직업의특성상이는어쩔수없는현상이라고하고있으며, 정부홍보담당자들도이점에대해서는동의하고있다. 이에앞으로정부가정책의구상단계및여러단계에서언론홍보의도움을받으려면어떤노력이필요한지에대한질문이이어졌다. 모양과절차만있는공청회가아닌진솔하고투명한사회적논의를만 들기위한시도와노력이있어야한다 (#A, 언론인 ). 언론인들의의견에동감하지만이것은전체적인문제로보여진다. 한국 58/ KIPA 연구보고서

99 제 2 장정부와언론관계 의정치문화, 정치구조, 정당구조등의문제이기때문에형식적인공청회 가이루어지는것이고정파적보도가생기는것으로보여진다. 앞으로더 욱노력해야할부분이다 (#E, 정부정책홍보담당자 ). 이처럼언론인들은정책의초기단계부터지속적인공청회및회견을통해토론을해야한다고주장하고있고, 이에대해정부관계자역시공감하고있었다. 하지만, 정책의결정과정이라는것이단순한문제가아니고우리나라전체의문제로보아야하기때문에쉽게결정하기어려운부분이존재하며, 앞으로노력해가야할부분이라고인식하고있는것으로나타났다. 마지막으로정부의정책홍보방식에대한질문을하였다. 정부홍보담당자들은보도자료, 인터넷홍보등이효과적이라고판단하고있는반면에언론인들은기자회견, 간담회가효과적이라고판단하고있는것으로나타났다. 이에대한의견에대해서는양측모두유사한답변이있었다. 하지만결과적으로인식에는차이가있는것으로나타났다. 정부는공식적인것 ( 보도자료 ) 을선호하고기자들은비공식적인간담회 를선호한다 (#C, 언론인 ). 정부의자기중심적인생각으로홍보자료를만드는것같다. 정부의보 도자료, 홍보자료에서는제대로되고이해하기쉬운내용이없다. 이런어 려운내용부분은의도적인면도보인다. 또한, 각종홍보부처의홈페이지 The Korea Institute of Public Administration \ 59

100 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 에서일반국민들에게도움이되는부분이없다. 기자회견간담회를정부 에서피하는이유는간담회를통해기자에게약점을보이기싫어하는부 분도있다고본다 (#B, 언론인 ). 정부홍보담당자의편하고, 귀찮고의차이라는것을인정한다. 하지만다른한쪽으로는기존언론들은자신들의기득권을지키려하는측면이있는것으로보인다. 예를들어현재문화체육관광부에등록되어있는인터넷언론이 2300여개가된다. 이들을배제하고본인의기득권을챙기려하는경우에동등한정보전달보다는차이를두는것을원한다. 하지만요즘트위터와인터넷의확산때문에이같은방법도사용가능하다고판단된다 (#D, 정부정책홍보담당자 ). 제시된것처럼정부홍보담당자가업무를편하게하기위한수단이라는것에는동의하고있다. 그러나기존언론의기득권문제도생각해봐야할것이며, 새로운매체의정보전달력역시논의대상이되어야한다고하고있는것을알수있었다. 종합적으로살펴보면, 심층인터뷰를통해우리가기대했던세부적인인식에대한탐구가이루어졌다고판단된다. 결과적으로언론인과정부홍보담당자의인식에는차이가있다고볼수있으며, 이는양측의근본적인입장의차이로볼수있다. 또한, 각자의전문분야가다르기때문에동일한현상에대한다른인식을보이고있다고분석해볼수있다. 정책적인과정의측면에서살펴보면, 언론인들은정부홍보담당자들이정 60/ KIPA 연구보고서

101 제 2 장정부와언론관계 책과정을투명하게공개하기를원한다. 그리고이를바탕으로진솔한공청회를열기를바라고있다. 지금의공청회는의례적인경우가많으며, 형식적이라는것이다. 반면에정부정책홍보담당자들은정책이라는것의특성상여러이익집단의부처들의합의가이루어져야한다고주장한다. 현재는과거와다르게힘있는몇몇부서의주장으로정책결정이이루어지지는않는다. 이과정에서자칫언론을통해잘못된정책정보가나가게되면협의가더욱어려워진다는것이다. 이때문에언론에게정책의과정에서는발표하기가어렵고주의를기울이고있다고하고있다. 결국, 이런과정의다른인식으로인해정부홍보담당자의정책발표에대해언론인들은객관성과신뢰성을갖고있지않으며, 정부홍보담당자역시스스로전문성부족을느끼고있는것으로보인다. 이처럼서로다른인식을가지기때문에생기는문제점을해결하기위해서는우리나라의정책이라는것을넓은측면으로바라볼필요가있다고판단된다. 정책은한국의정치문화, 정치구조, 정당구조의문제의기인하며, 이로인해정부는정책발표에대한조급증을갖게된다. 언론의입장에서는또한이런구조로인해정파적언론이등장하기도한다. 이같은사회문화적현상을이해하고보다서로를이해하기위해노력해야할것으로보인다. 이러한이해를바탕으로형식적인공청회가아닌사회의공론장형성을위한공청회를준비해야할것이며, 열린마음으로토론에임하고정치적상황에서벗어나국민의입장을대변할수있는정책을전달하기위해노력해야할것이다. The Korea Institute of Public Administration \ 61

102 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 5 절소결 제2 장에서는정부와언론관계에대한바람직한방향을모색해보려하였다. 이에언론과정부의관계가미디어기술발전으로인해겪어온변화를기술하였으며, 언론과정부와의모델은어떤것들이있는지살펴보았다. 이후, 보다분석적접근을위해설문조사와심층인터뷰를실시하였다. 먼저, 설문조사의경우앞선문헌분석과선행연구의항목을차용해문항을구성하여실시하였으며, 언론인 133 명, 정부홍보담당자 142 명을대상으로하였다. 설문조사결과, 먼저정부와언론과의현재관계와바람직한관계를묻는문항에서는언론인과정부홍보담당자모두현재의관계에대해서복합적관계로인식하고있는것을알수있었다. 하지만정부와언론의바람직한관계에대해서는인식차이를보이고있었는데, 정부홍보담당자의경우복합적관계 (41.8%) 라고인식하고있는반면에언론인들은견제적관계 (79.7%) 라고답한사람들이많은것으로분석되었다. 다음으로정부의정책홍보의문제점에대한항목의조사결과에서정부홍보담당자와언론인모두부처간일관성이부족하다는것에는생각을같이하고있는것으로나타났다. 하지만이외의부분에대해서는인식의차이를보이고있는것을알수있었다. 정부홍보담당자들은스스로정책홍보의전문성과설득력이부족하다고인식하는반면에언론인들은정부의정책홍 62/ KIPA 연구보고서

103 제 2 장정부와언론관계 보는객관성이나신뢰성부분에서더큰문제를보이고있다고인식하는것으로분석되었다. 또한, 정파적신문의문제점에대해서는대부분공통된문제점으로인식하고있었으나, 정권에따른언론논조의변화에대해서는정부홍보담당자와언론인간의인식차이가크게나타나는것을알수있다. 이는정권의변화와상관없이언론인들은동일한보도를하고있다고생각하고있는반면에정부홍보담당자들은정권의변화에따라언론의보도논조는달라지고있다고인식하고있다는것을알수있었다. 이는후에제4장에서의프레임분석결과에서보다명확하게알수있는데, 분석결과에의하면진보언론과보수언론은정권의변화에따라보도논조가달라지는것을알수있다. 즉, 같은사안이라도보수정권의경우에는보수언론이진보정권에서는진보언론이찬성프레임을많이사용하고있는것으로분석되었다. 정책의결정과정에있어언론홍보의중요성이가장높은부분이무엇인가를묻는문항에서는정부홍보담당자와언론인모두 정책시행후평가단계 를중시하는것으로분석되었다. 반면, 정책의발표및집행단계 에대해서는정부홍보담당자들은중요하다고 (21.8%) 판단하고있는반면에언론인은가장중요하지않다고 (8.0%) 보고있는것으로나타났다. 이는심층인터뷰결과에서도알수있듯이서로의직업적입장차이에기인한다고볼수있다. 특히언론인의경우이미발표가되어버린기사는가치가하락하기때문에기획, 탐사보도가더가치있는보도가될수있으며, 한번발표된정책의경우수정이어렵기때문에기사로다루기어렵다는부분을주장하고있다. The Korea Institute of Public Administration \ 63

104 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정부의홍보방식중효율적인홍보방식에대해서는정부홍보담당자는보도자료 (20.7%) 와인터넷을활용한홍보 (18.1%) 라고답한반면에언론인들은기자회견 (25.6%) 과간담회 (21.8%) 라고답한것을알수있다. 이는심층인터뷰에서도밝히고있듯이정부홍보담당자의업무처리의편리함이기인하는바가크다고할수있다. 그러나정부홍보담당자측에서는기존기득권을지니고있는언론들이기득권을놓치지않으려는인식을가지고있기도한다고주장한다. 다양한인터넷언론을배제하고기성언론이제한적으로정보를취득하려는시도들이일어나고있다는것이다. 마지막으로언론인들은객관성있는보도를하고있다고판단하는반면에정부홍보담당자들은상대적으로정책에대한객관적보도가이루어지지않는다고판단하고있었다. 이같은설문조사의결과를바탕으로다양한부분에서정부홍보담당자와언론인간의인식차이가나타나고있다는것을알수있었다. 이에인식의차이에대한이유를보다심도있게알아보고자언론인 3명과정부홍보담당자 2명에게조사후심층인터뷰를실시하였다. 심층인터뷰문항은앞선설문조사의결과를토대로구성되었다. 설문조사의결과, 언론인과정부홍보담당자의다양한인식차이는근본적인의식과입장의차이에서비롯된다고할수있다. 이는각자추구하는목표와전문분야가다르기때문에나타나는현상이다. 정책과정의측면에서보면, 언론인들은정책을만들기위해논의하는과정 64/ KIPA 연구보고서

105 제 2 장정부와언론관계 부터투명하게공개하기를원하는것을알수있다. 하지만정부홍보담당자는정책이라는것의특수성을이유로들어어렵다고밝히고있다. 정책이라는것은여러이해집단의의견이하나로모아져야한다는것이다. 예를들어다양한부처의이익관계를잘나타날수있어야하며, 이를통해국민들의이익증진에도도움이되어야하는데조율과정을공개하기는어렵다고주장한다. 특히조율과정에서한부처의의견이나산하연구기관의의견만을가지고기사화하여어려움을겪은일을지적하며이런취재관행은불합리하다고주장하고있다. 이같은입장차이가지속적으로발생하다보니정부의정책에대한신뢰성과객관성이떨어지고서로를불신하는풍토가발생하는것이다. 이를해결하기위해서는먼저정책이라는것에대해넓은시각을가질필요가있을것으로보인다. 정책의특수성에대한이해가필요하며이같은현상이한국적특수한사회문화적현상일수있다는것을인지해야한다. 한국의정치문화, 정치구조, 정당구조의문제에기인해서정책의조급증이발생하며, 정파적언론이등장하는것이다. 이러한현상을이해함과동시에기존에관행적으로이어져온불합리한제도의개혁이필요할것이다. 이를위해정부는결정된정책이라고하더라도형식적이지않고진정한사회의공론장을형성할수있는자리를마련하여토론해야하며충분한논의를거쳐시행하는과정을만들어야할것으로판단된다. The Korea Institute of Public Administration \ 65

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107 The Korea Institute of Public Administration 제 3 장 역대정권홍보변천및실증조사 제1절제2절제3절제4절제5절제6절 역대정권홍보변천과정 노무현정부 ( 참여정부 ) 의정책홍보방식 이명박정부의정책 홍보방식 노무현정부와이명박정부의정책홍보방식비교설문조사 심층인터뷰 소결

108 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제3장정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 역대정권홍보변천및실증조사 제 1 절역대정권홍보변천과정 1. 이승만정부 1948 년대한민국정부가수립된이후, 자유당의집권시기인제1공화국은정책홍보를공보처에서담당했다. 당시홍보정책은정부수립초기였기때문에주요법령및정부의발표사항에치중하는경향을보인다. 이후, 1950 년부터약 3년간한국전쟁을겪으면서홍보방식은국가체제유지차원에서북한과의대립적인반공의식을국민에게인식하게하는방향으로옮겨가게된다. 이승만정부는이념적으로는자유민주주의를내세웠다. 그러나정권을잡은이후언론의자유를보장하기보다는앞서제시한바와같이반공주의를홍보하는데힘을쏟았다. 이같은방식을유지하기위해공산주의와진보주의언론및언론인은철저히통제했다 ( 국가홍보처, 2007). 또한, 보수주의언론역시후속적인통제조치를당했으며, 이로인해언론과정부는대립적갈등을겪기시작했다. 68/ KIPA 연구보고서

109 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이승만정부는정부에적대적인신문을제거하기위해서많은비판적논조의신문들을폐간및정간하였고 ( 김민환, 1996), 이에소속된언론인들을탄압하였다. 이처럼이승만정부는언론을권력유지를위한도구로삼았으며, 일방적으로정권에귀속시키기위한방안을강구하였다 ( 배성규, 2009). 이후의정부인제2 공화국은통치기간이 1년으로짧았으며, 정치적인불안과사회적혼란기였기때문에홍보정책의부분에대한성과가미흡하였다. 그러나자유당치하에서언론통제가국민들의원성을샀기때문에헌법개정을통해 언론의자유 를침해할수없는기본권으로규정하였다. 또한, 신문및정기간행물에대해서허가제가아닌등록제로의변경을실시하였다. 그러나이같은정책으로언론의자유는보장되었지만사이비언론이기승을부리기시작했으며, 이러한현상이사회적문제로까지확산되었다 ( 정진석, 1983). 이러한사회적혼란기의홍보정책은극심한선전, 선동이지배하는시기였고, 제2공화국도이런경향을벗어날수없었던것으로판단된다. 이처럼제1 공화국과제2공화국의시기는정치적불안기였고, 이를그루닉과헌트의 PR모델 5) 에대입하면 ' 언론대행모델 ' 로나타낼수있다. 또한, 라파엘리와서드윅스가제시한모델로는 ' 일방향커뮤니케이션 ' 의형태로볼수있다. 이는일방적인선전의영역으로볼수있으며, 정부가언론에대해 ' 강압적인통제방식 ' 을사용한것으로분석될수있다. 5) 그루닉과헌트 (Grunig & Hunt, 1984) 는 4 가지 PR 모델을제시하였는데, 이는언론대행모델, 공공정보모델, 쌍방불균형모델, 쌍방균형모델로나누어볼수있다. The Korea Institute of Public Administration \ 69

110 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 2. 박정희정부 박정희정부는과거정부의공보국을공보부로확대하고홍보조직의거대화를시도하였다. 이같은변화는군사혁명으로획득한정권의정당성을확보하고신정부의상징적사업인 ' 경제개발5개년계획 ' 을성공적으로진행하기위한노력의일환이었다. 이처럼제3공화국은정책홍보의목표를국민에게국책사업에대한당위성을설명하고, 반공의식을고취시키는것을우선하였다. 이외에도부정부패의척결을통한국민의식을함양시키는등계몽적인것의비중을높였다. 그러나이와같은홍보방식은제1공화국과제2공화국과같이일방적인선전을통해이루어졌다. 특히정부는언론의비판을철저히막았고, 언론을경제성장과정권안보유지의정당성을뒷받침하는데동원하려하였다. 이를위해직접적이고강압적인언론통제정책이실시되었다 년유신헌법으로출범한제4 공화국의언론홍보정책은대통령의권한을강화하고중앙집권형태인유신의당위성을높이는선전활동에집중하였다. 이외에도당시농촌근대화에서출발한새마을운동을전국적인국민운동으로확산하려는노력을하였다. 이역시제3공화국시절부터이어온국민을계몽하고국민의식을고취시키는방안의일환이었다. 이때, 정부는긴급조치를통해언론에대한탄압의강도를높였고, 정보기관원들이언론사에상주하며, 보도지침을전달했고, 신문제작을감시했다. 70/ KIPA 연구보고서

111 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이처럼박정희정부는정부와언론과의일체관계를추구하였다. 이는강한유착관계를보였으며, 언론이정권홍보의도구가된것으로파악할수있다. 이는정부가언론을상대로 ' 강압적인통제방식 ', ' 국가흡수적인통제방식 ' 을사용한것이며, 그루닉과헌트의 PR모델을적용하면 1, 2공화국정부와같이 ' 언론대행모델 ' 이라할수있다. 또한, 라파엘리와서드윅스의모델로는 ' 일방적커뮤니케이션 ' 단계에해당하기도한다. 3. 전두환정부 전두환정부는출범부터정통성시비를벗어나기위한노력을했다. 이같은노력의방안으로강압적인권위주의를앞세운일방적인홍보전략을사용하였으며, 정부를반대하는세력을견제하고지지하는여론을조성하기도하였다. 더욱국내의반대여론뿐아니라사실을보도하는외국의언론까지철저하게차단함으로서정보단절과왜곡현상이가장크게일어난정부라할수있다. 이같은정보차단을위해국내의불만세력에대해서는삼청교육대등압박수단을동원했으며, 언론기관의통폐합과언론인숙청, 홍보조정실과보도지침운영등을시행했다. 한편정권에순응하는언론인에게는관세면제, 기자들에대한소득세감면, 언론인금고의저리대출, 기자아파트제공등의특혜를주기도하는등회유책을사용하였다. 이는당근과채찍을활용하 The Korea Institute of Public Administration \ 71

112 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 여언론을정권의편으로두려한것이다 ( 강준만, 2000). 전두환정부는 80년대후반아시안게임과올림픽개최로국민의식을선진화하고대외이미지를높이는홍보에적극적이었으며, 안으로는프로스포츠를활성화하는등국민들의여론을효과적으로통제하였다. 역사적으로전두환정부는가장강력하게언론을통제한정부로평가되고있으며, ' 강압적인통제방식 ' 과 ' 국가흡수적인통제방식 ' 을구사하였다. 이는한응수 (2009) 의기준에의해박정희정부와동일한 ' 유착또는홍보도구화관계 ' 로나타낼수있고, 그루닉과헌트의 PR모델에의해서는 ' 언론대행모델 ' 로분석될수있다. 또한, 라파엘리와서드윅스의주장으로분류하면 ' 일방향커뮤니케이션모델 ' 의범주에도포함될수있다. 이처럼선행연구의모델에적용시켜본결과, 이승만정부부터전두환정부까지는언론에대한정부의정책이비슷한형태로나타나고있는것을알수있다. 4. 노태우정부 노태우정부는국민적저항의결과로출범한정부이다. 이는 1987 년 6월항쟁과 6.29 선언이라는결과로나타나게된다. 이런이유로노태우정부는제5공화국의비리척결, 5.18 민주화운동의진상규명, 지방자치제도의실시등정책적인측면에서국민적욕구를해결하고과거정부와의차별성을두기위해노력하였다. 이로인해언론정책의부분에서도자유주의적접근 72/ KIPA 연구보고서

113 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이이루어졌다. 민주화요구를반영한제6공화국홍보전략은국민의지지와협조를이끌어내려는노력을우선과제로삼았다. 또한, 이에대한성과가있었다는점에서과거정부와는다른차별성을갖는다고할수있다. 외형적인부분에있어서국민과의쌍방향커뮤니케이션을최초로시도하기도했다. 노태우대통령은취임초부터언론과의진전된관계를구축하려하였다. 이에언론기본법을폐지하고대체입법을추진하여언론의민주화를추진하였다. 그러나외형적인부분에서언론의자유를보장한측면과달리, 정부와의관계가협조적인언론에게보도협조를구하거나비판적인언론에있어서는차등을두는등간접적인통제방식을활용하였다. 즉, 노태우정부의언론정책은언론사간자율경쟁구도의형성과자본에의한통제등시장논리와자율을함께제시한간접통제방식이라고할수있다. 이는언론통제유형에있어 ' 포섭적인통제방식 ' 을채택하였다고볼수있다. 즉언론통제방식중 ' 강압 ' 의부분은작아지고, ' 유인 ' 에대한부분이커지는형태이다. 한응수 (2009) 의분석기준에따르면외형적으로정부와언론의균형적관계로보이지만사실정부의영향력이큰 ' 유착관계 ' 로볼수있다. 이외에도그루닉과헌트의 PR모델에적용하면 ' 언론대행모델 ', ' 공공정보모델 ' 과일부 ' 쌍방향불균형모델 ' 의형태로나타낼수있다. The Korea Institute of Public Administration \ 73

114 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 5. 김영삼정부 ( 문민정부 ) 1992 년우리나라에최초의민간인출신대통령이탄생했다. 김영삼대통령은정직한홍보의중요성을강조하면서정책홍보강화의필요성을느꼈다. 이에공보처장관이대통령과임기를같이하는등정책홍보의강화에힘썼으며, 더불어공보처의위상역시높아졌다. 그러나김영삼정부는 ' 여론정치 ' 를위한언론과의긴밀한관계가필요했고, 이를위해권위적인방식보다는간접적이고회유적인통제방식을활용한것으로나타난다. 김영삼정부의취임초기에는정부와언론이대등한힘의균형을이루는듯했으며, 이는대등한공존형태를이루는것처럼보였다. 그러나이후, 정부가점차언론보다강한힘을갖게되면서결국정부와언론관계가 유착관계 가되고말았다. 특히문민정부는비공식적인언론과의관계를선호하였다. 이에공식적인브리핑을통하기보다는언론사사주와의모임을자주갖고언론과의친밀성을바탕으로자발적인협조를구하는방식을택했다. 이외에도김영삼정부는소송이라는방식을활용하여언론통제를실시하려하였다. 과거와다르게사전통제나검열과같은명분이부족한해결방안은더이상통용되지않는다는것을깨달은것이다. 이와같은김영삼정부의언론정책은라파엘리와서드윅스가밝힌 ' 일방향 ' 혹은 ' 쌍방향커뮤니케이션모델 ' 에해당하며그루닉과헌트의 PR모델에적용하면 ' 언론대행모델 ', ' 공공정보모델 ', 일부 ' 쌍방향성불균형모델 ' 의형태 74/ KIPA 연구보고서

115 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 를지니고있는것을알수있다. 이는노태우정부와크게다르지않은형태 로보인다. 6. 김대중정부 ( 국민의정부 ) 김대중정부는정권출범초기공보처를폐지하고공보실로그기능을축소하였다. 이에축소된공보실은종합적인국정홍보및부처간홍보조정총괄기능을갖추지못했으며, 정상적홍보업무가이루어지기어려웠다. 이후, 김대중정부는정부조직법을개정하여국정홍보처를신설하였고, 이에홍보조정기능이일부복원되었으나, 대형현안등위기관리에미흡한상태가지속되었다. 이같은문제점에도불구하고정부조직법에서종전의 ' 공보 ' 라는용어를없애고 ' 홍보 ' 의용어를최초로사용하게되었으며이는역사적으로큰의미를갖는다. 김대중정부는언론에대해 ' 불간섭 ', ' 자율 ' 의원칙을세우고이원칙을홍보정책의기본으로삼았다. 언론에대해강압이나통제에의한통치보다는이해와설득으로대등한관계를유지해나가겠다는것으로해석될수있다. 이는정부초기에유지되었으나, 이후대북햇볕정책을둘러싼정부와보수언론간의갈등과 2000 년총선에서여당이패배하면서관계가변질되기시작했다. 이에 2001 년언론사에대해세무조사를실시하는등언론을견제하기위한조치를정부도실시하기시작했다. 이와동시에언론인과의사적인채 The Korea Institute of Public Administration \ 75

116 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 널을유지하는비공식적인회유는지속적으로실시하였다. 이와같이국민의정부홍보정책은양면성을띄고있다. 초창기에는자유주의적언론관을지니다가이후에포섭적인통제방식으로변화하였으며정부의영향력이언론보다큰 ' 유착관계 ' 는지속적으로유지되었다. 이는라파엘리와서드윅스의 ' 일방향 ' 혹은 ' 쌍방향커뮤니케이션모델 ' 로볼수있으며, 그루닉과헌트의 PR 모델에의하면 ' 언론대행 / 홍보모델 ', ' 공공정보모델 ', ' 쌍방향성불균형모델 ' 등이혼재되어있는형태로보여진다. 이는노태우, 김영삼정부와약간의차이는있으나기본적으로유사한형태를보인다고할수있다. < 표 3-1> 역대정부홍보정책비교 구분구분 ( 국정홍보조직 ) 언론통제방식 ( 윤영철의이론 ) 정부 - 언론관계 정부보유매체특성 ( 콘텐츠성격 ) 이승만정부 ( 공보처 ) 강압적 홍보도구화 선전매체 ( 공급자중심 ) 1 그룹 박정희정부 ( 공보부 ) 강압적, 국가흡수적 홍보도구화 선전매체 ( 공급자중심 ) 전두환정부 ( 문화공보부 ) 강압적, 국가흡수적 홍보도구화 선전매체 ( 공급자중심 ) 2 그룹 노태우정부 ( 문화공보부 ) 김영삼정부 ( 공보처 ) 포섭적 ( 비공식적 ) 포섭적 ( 비공식적 ) 유착 유착 ( 적극적 ) 선전매체 ( 공급자중심 ) 선전매체 ( 공급자중심 ) 3 그룹 김대중정부 ( 국정홍보처 ) 노무현정부 ( 국정홍보처 ) 자유주의적 -> 포섭적 교정적, 포섭적 유착 대립 / 갈등 - 보수언론억제 선전매체 ( 공급자중심 ) 언론매체대안매체 ( 공급자중심 ) 출처 : 한응수 (2009) 의연구에서재구성. 76/ KIPA 연구보고서

117 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 제 2 절노무현정부 ( 참여정부 ) 의정책홍보방식 6) 역대정부중정책홍보를가장강화한정권이라는평가를받고있는노무현정부는국민들의참여를요구하는동시에직접적인홍보에중점을두었다는특징을지니고있다. 이같이정부가직접대국민홍보에나선것은노무현대통령의보수언론에대한비판적인성향을바탕으로한언론에대한불신에서비롯되었다고할수있다. 이에노무현정부는직접홍보매체인국정브리핑, 정책고객서비스 (PCRM), 블로그등인터넷매체를적극활용하였으며, 쌍방향커뮤니케이션홍보를추진하였다. 하지만기득권을지닌언론에대한불신과대립은정권내내기존미디어와의갈등관계와관계악화로이어져언론을통한정책홍보에있어서는부정적인효과를초래했다는평가를받는결과를초래하기도했다. 아래의내용에서노무현정부정책홍보의주요한특징을살펴보고이에따른긍정적인면과부정적인면에대해서알아보았다. 1. 사전홍보 사전홍보는우리나라의과거정부에서많은부분을차지했던일방적인전 6) 노무현정부의정책홍보방식부분은 2007 년관련부처에서발행한자료들을참고하였음을밝힘 The Korea Institute of Public Administration \ 77

118 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 달을위한사후홍보가아니라정책의수립단계부터홍보를생각하고연계시키는시스템을말한다. 기존의홍보체계는정책의시행을담당하는곳과정책의홍보를담당하는곳이분리되어이루어졌다. 노무현정부에서는정책발표사전협의제를통해정책의준비과정부터홍보담당자가참여하여정책이진행되는과정그리고실시되기까지의홍보를총괄하여관여하였다. 정책발표사전협의제의도입으로정부주요정책의일관성을유지하여효율적으로정책목표를달성할수있도록지원하였으며, 정부의정책을국민들에게보다효과적으로알릴수있는계기가되었다는긍정적인평가도있지만한편으로는정부홍보담당자들이정책적인비전을갖기에는한계가있었다는지적과함께정부부처의문화와관행이이제도를뒷받침하지못했다는문제제기도있었다. 2. 협력체제구축 앞서제시한정책발표사전협의제를통해각부처는국민생활과직결되고파급효과가큰주요정책을발표하기전에정책발표체크리스트를온라인시스템에등재하게된다. 이후, 국무조정실과국정홍보처가정책발표시기및홍보메시지등에대해검토하고이에대한의견을제시하게되는데, 정책홍보라는것이이같은하나의큰시스템으로연결되어이루어지게된다. 이와같은협력체제구축은범정부적차원에서정책발표에관한홍보적차원의협 78/ KIPA 연구보고서

119 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 의와조율을강화하는제도로볼수있다. 그간정부에서좋은내용과취지를가진정책이부처간협의없이발표되어국민들에게전달되고, 부처간이해관계가여과없이분출되면서정책의실패로이어지는경우가종종있었다. 이같은 홍보실패로인한정책실패 를최소화할수있는범정부차원의조율기능의필요성을절실히느낀홍보부처는사안에따라정책발표를앞둔각부처와홍보시점및주요메시지등에관한개별적협의를시작했다. 이러한사전협의를통해발표후논란이예상되거나파장이클것으로예상되는정책에대해서는홍보부서뿐아니라민간컨설팅회사와도협의하여컨설팅을실시하기도했다. 협력체제구축시스템은긍정적으로확인되지않은정책이보도되는문제를개선하고주요정책홍보의일관성유지및대정부신뢰도를높였지만, 부정적으로기존미디어와의관계를악화시키고, 언론대응건수과중과, 홍보평가에대한공무원들부담감을증가시킨것으로평가되고있다. 3. 뉴미디어의적극적인활용 선거과정에서인터넷에의한이득을많이취한노무현대통령은당선이 후에도정책홍보를추진하는데있어인터넷및뉴미디어를적극활용하였다. 노무현정부는국민과의소통을위해인터넷신문형태의 < 국정브리핑 > 을창 The Korea Institute of Public Administration \ 79

120 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 간하게되는데, 이는뉴미디어의적극적활용의측면도있지만매체환경의변화에따른정부의발빠른대응이라는점에서의미를둘수있는것으로파악된다. 종이신문과지상파방송등전통매체의상대적위축과동시에블로그와포털사이트가급성장하고디지털카메라와휴대전화등개인매체들이진화하면서새로운매체환경에맞게국민과소통할수있는채널의필요성이있었던것이다. 인터넷포털사이트의급격한성장은디지털기기를이용해적극적으로정보를생산하고소통하는인터넷시대가만들어낸것이라고할수있다. 이같은기기의사용이익숙해진대중들은이미쌍방향커뮤니케이션을당연시하고있는네트워크세대가되었고, 정보의일방향적소통에대한거부감을가지고있다. 정치 문화 환경등다양한분야에서정보를얻고이에대한토론을즐기며자신들의목소리를적극반영하기를원하는세대인것이다. 이에미니홈피, 카페, 블로그를거쳐동영상 UCC까지사용자가직접생산하는콘텐츠의진화와확산은인터넷을이용하고활용하는것이익숙한네트워크세대의쌍방향적인일상적문화임을알게해준다. 이와같은환경의변화로노무현정부는정책홍보의패러다임을변화시켰으며, 이를위해인터넷을포함한뉴미디어의적극적활용을실시하였다. 이에공무원들에게의무적으로현안에대한댓글을달게하였으며, 정부의주요정책이첫번째로공개되는곳도인터넷이었다. 또한공직자 1인미디어인 80/ KIPA 연구보고서

121 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 블로그를만들어개인글이나칼럼을쓰도록장려했다. 이같은결과로한때 500개블로그활성화방안이추진되기도하였다. 이처럼정책홍보에있어서뉴미디어의적극적활용은정치나정부의정책에대한정보를유통하고, 공유할수있는상황이되었으며, 이로인해식견있고, 의식있는대중들이발생하는계기가되었다. 또한, 보다적극적인개인의관심사나의지에따라선거의제를자발적으로결정할수있게되기도하였다 ( 장우영 송경재, 2008). 결과적으로시민이정치에참여하는기제가되었으며, 대의민주주의의적절한도구로평가되기도하였다 ( 강원택 장덕진, 2011). 하지만국가가시민들의사적인공간을통제하거나혹은다른정치적권리를제한하는단점을지닐수있다는비판도일고있다 ( 강원택 장덕진, 2011). 4. 국민과의직접적인소통기회확대 노무현정부는기존언론에대한불신과급변하는미디어환경에대응하기위해정책포털사이트인 < 국정브리핑 > 을개설했으며, 정책고객서비스 (PCRM) 와같은디지털시대의새로운소통양식을확산시켰다. 이와더불어보도자료배포위주의소극적홍보에머무르지않고국민들과직접정책을논의하는공간을확대해나가고자하는노력을하였다. 이러한시스템은정파적이고공격적인언론의통로를피해직접국민에게 The Korea Institute of Public Administration \ 81

122 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정책정보를제공한다는긍정적인평가를받았다. 하지만정부가언론을통하지않고직접국민과소통하는것에대해언론이언론의고유영역을정부가침범한다는반발을하게만드는계기가되었으며, 여전히대중과의소통은미흡하고일방적이었다는비판도받고있다. (1) 국정브리핑 < 국정브리핑 > 이출범하기전에는오프라인정책홍보신문인 < 국정신문 > 이정책홍보를담당하고있었다. 그러나노무현정부는아날로그에서디지털로변화하는매체환경에맞춰온라인정책뉴스사이트인 < 국정브리핑 > 을출범시켰다. 민주주의의발전및과학기술의진전과더불어달라진사회 매체환경속에서아무리좋은정책을수립하더라도국민들에게제대로알릴수없다면그정책은실패할수밖에없다는정부의인식이반영된결과물이라고할수있다. 정책뉴스사이트로출범한 < 국정브리핑 > 은정부커뮤니케이션포털구축필요성이제기됨에따라 2006 년 12월 20일, 정책커뮤니케이션포털사이트로확대 개편된다. 정부전부처의대국민정책홍보채널로서원스톱서비스를지향하는 < 국정브리핑 > 은모든정책을알기쉽게전달하는정책뉴스는물론, 취업정보등공직사회의모든정보를아우르는공직마당, 국민과의솔직한대화로꾸며가는블로그, 언론보도에대한부처입장을밝히는 오늘의뉴스와의견 ( 국내 82/ KIPA 연구보고서

123 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 언론보도종합 ) 코너등을운영하였다. < 국정브리핑 > 은과거공급자의일방적인정보전달에그쳤던정책홍보를고객지향의쌍방향소통으로전환해정부가추진하는정책정보를국민들이알기쉽고이해하기편하게제공하는데목적을두고있다. < 국정브리핑 > 은또한 오늘의뉴스와의견 에반영되는정책기사점검시스템을통해언론의합리적인비판은적극수용하고, 잘못된보도에대해서는무엇이잘못됐는지시시비비를가려정부와언론간의건전한긴장관계를형성해갔다. 즉, 사실관계가잘못된기사에대해서는반론 해명하고, 타당한비판과제언은수용해정책에반영한것이다. 종합적으로 < 국정브리핑 > 은대국민직접커뮤니케이션정책의현실화언론의자율성신장이라는긍정적인평가를받았다 ( 이근, 2003). 반면에불필요한브리핑이증가하였고, 언론의영향력이급격히하락하였으며, 언론의자유와국민의알권리가제한되었다는단점을지니기도한다. 또한, 언론보도에대한지나친대응으로시스템화의장점을충분히살리지못했다는지적도있다 ( 서울신문, ; 이재진, 2004). (2) 청와대브리핑 < 청와대브리핑 > 은 16대대통령직인수위원회때발행되던 < 인수위브리핑 > 의방식을승계한것으로팩스와인터넷을통해전달되는대통령의국정활동보고서이자전자신문이다. 이는 2003 년 3월 3일에창간되었다. The Korea Institute of Public Administration \ 83

124 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 노무현정부는 < 청와대브리핑 > 의창간이유에대해노무현대통령의국정운영상황에대해국민들의알권리를충족시키고투명한국정운영을실천하여국민과함께하는정부가되기위한것이라고설명했다. < 청와대브리핑 > 은청와대의소식지의성격도가지고있지만기존언론의잘못된보도에대해지적하는등대안언론적성격을지니기도했다. 주말을제외하고매일발간되었으며, A4 용지크기, 4면을기본으로편집되었다. 제작책임자는청와대홍보수석실국정홍보비서관이었다. < 청와대브리핑 > 의배포대상은정부부처와신문사방송사의주요필진, 대학교수와주한외국특파원등이었다. 이같은 < 청와대브리핑 > 은정보개방, 접근기회의공평성이라는측면에서긍정적인평가를받았다. 또한, 노무현정부의오픈브리핑시스템은정부의개방과함께정보를개방한다는차원에서바람직한것으로평가받았다 ( 손지애, 2004). 정부의정보에대해누구나접근할수있는개방성을두었다는부분과내 외신구분이없는접근기회의공평성, 제공되는내용의충실성에있어서진일보한제도라는장점을지니기도한다 ( 황치성, 2004). 하지만, 정부부처출입기자들에대한번거로운절차, 청와대와더불어행정기관의내부취재에사전약속을해야하는등제한적인부분이추가적으로발생한점에있어서는부정적인면도발생하였다. 이에따라비서관들과기자사이의접촉기회가사라짐으로해서보다심도있는취재가불가능해진것에대한비판이일기도했다 ( 황치성, 2004). 84/ KIPA 연구보고서

125 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 5. 정책과홍보결합으로새패러다임구축 2005년 4월정부는대규모개편을단행해각부처의기획관리실과공보관실을폐지하고이를통합하여 정책홍보관리실 을신설했다. 차관보급 (1급) 정책홍보관리실장이정책홍보의책임을맡아정책홍보, 혁신, 인사, 재정기획, 정보화등을총괄하도록함으로써정책과홍보가유기적으로결합한방식이나타났다. 과거정부의홍보방식은정책과홍보가분리되어있었다. 이에정책홍보를실시할때효율적인면에서부족함을보이는경우가많았다. 그러나정책홍보관리실체제를도입하면서홍보메시지의개발에서부터홍보결과에대한책임에이르기까지정책과홍보가동일한부분에서이루어지기시작했다. 이에따라노무현정부는정책과홍보가상호유기적으로운영되었으며, 정책홍보의효율성이증가되었다고주장한다. 그러나언론은이같은방식은홍보의전문성을분화하여효율을떨어뜨릴수있다는비판을제기했다. 노무현정부는정책수립후홍보를시행하던관행에서벗어나정책부서와원활한정보교환및협조체제도갖추었다는주장이다. 정책의입안단계에서부터정책홍보전략을함께수립하다보니정책의질적인부분이향상될수있다는것이다. 하지만이에대한실제적증명은이루어지지않아논란의여지가있다. 달라진홍보시스템에대한공무원들의평가는대체로긍정적이다. 홍보처 The Korea Institute of Public Administration \ 85

126 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 는 2006 년각부처공무원 (42 개부처150 명 1.9~1.13), 신규채용한민간홍보전문가 (14 명1.16~1.27) 와신문 방송 인터넷기자 (2.3~2.7) 를대상으로정책홍보관리실운영에관한실태조사를실시했다. 이결과, 주요정책결정및수립시홍보팀이참여하여정책단계에서홍보의개념을접하고사전홍보를실시하는시스템의구축이되어있는것으로나타났다. 또한, 주요정책관련회의에홍보관리관은 97.1% 가홍보팀장은 66.7% 가참여하는것으로나타났다. 정책홍보관리실은대언론업무의게이트키퍼로서역할을수행하였다. 실국장의대언론업무시정책홍보관리관과사전에협의하거나정책홍보관리실을경유 (96.4%) 하는것으로나타났다. 정책과홍보의연계기능강화에대해서공무원은대체로긍정적으로평가 ( 정책홍보관리관 88.6%, 일반부서 78.3%, 홍보부서66.7%) 를한반면기자들은연계기능강화에큰의미를부여하지않았다 (15 명중 9명은효과가없다고답변. 정책부서직원의 75.9% 는정책홍보관리실개편이정책홍보에 도움 이된다고긍정적으로평가하였다 ). 이같은새로운패러다임의구축은정책홍보의새로운제도개선이라는점에서유기적이고신선하다는평가를받고있다. 하지만, 홍보전문성이떨어지는문제가발생할수있다는우려의목소리도나오고있다. 정책의입안과정및집행과정에더욱힘을보탬으로해서오히려홍보고유의부분에대해집중할수있는여건이부족하다는지적인것이다 ( 황치성, 2004). 86/ KIPA 연구보고서

127 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 6. 오보나왜곡보도에대한적극적인대응 노무현정부출범직후언론의잘못된보도에대한대응이강조됨에따라국정홍보처는국정홍보국장과 6명의국정홍보처직원으로 TF팀을구성, 각부처언론보도대응총괄업무를시작했다. 그내용으로정부각부처에소관분야언론보도를 5가지 ( 긍정, 단순, 건전, 비판, 악의적비판, 오보 ) 로분류하여보고해줄것을요청했다. 각부처는그에따라소관정책기사를분류하여필요한수용 대응조치를시행했다. 이와같은부분은국정홍보국사회문화홍보과의통상업무로흡수되어지속됐다. 오보대응은해명자료배포, 언론사에대한정정 반론보도요청, 언론중재신청, 소제기등행정적 법적절차를통해이루어졌다. 국정홍보처는각부처의요청에따라오보대응의법적절차등오보대응의방법에대해상담및필요한지원조치를했다. 이같은조치에대해일부언론은정부오보대응의적정한수준이어디까지인가에대해문제를제기했다. 이에대해정부는 오보대응은국민에게올바른국정정보를제공하고언론과정부간관계정상화에도기여하기위한것 이라는설명과함께오보대응을지속했다. 결과적으로언론의왜곡, 편파, 악의적인보도에대한정부의대응방안이시스템화되었으며, 체계적대응이이루어질수있다는점에서긍정적인평가를받았다. 하지만, 정부의언론에대한지나친대응은언론의자유를침해 The Korea Institute of Public Administration \ 87

128 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 할요소가있으며, 기자들이정부의정보나정책에대한불필요한반감을들 게한다는부정적인측면도지적되고있다 ( 최영재, 2007). 7. 언론과의의제설정기능경쟁 노무현정부는기존언론과는별도로독자적이고직접적이며다양한국정홍보채널을만드는데상당한노력을기울였고, 이과정에서인터넷을적극활용하였으며, 임기초기 < 청와대브리핑 > 을비롯하여, 정부의공식인터넷매체로발전한 < 국정브리핑 >, 이메일방식의정책고객서비스 (PCRM) 등다양한정부인터넷매체가등장하였다. 특히 < 국정브리핑 > 은정부가예산을대고내부에조직을만들어공무원들이직접정보를수집하고제작하고공급까지정부의주도하에이루어졌다. < 국정브리핑 > 은부처간정책콘텐츠를공유함으로해서정부내부의정보흐름과부처간협조를원활히한측면도있으며, 또한정부가 TV, 인터넷, 잡지등다양한홍보매체를운영한데는하나의소스를이용해다양한홍보통로를확보하려는원소스멀티유즈 (One Source Multi Use) 전략이적용한것을알수있다. 이와같은매체운영을통해참여정부는의제설정기능에있어서기존의언론과경쟁적관계에있게되었다. 정부정책에대한정확한정보를제공하고여론을반영하는 < 국정브리핑 > 은부동산정책이나한미 FTA, 비전 2030, 88/ KIPA 연구보고서

129 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 전시작전통제권전환등쟁점이되었던국정현안에대해분석한뒤, 종합적으로분석및대책을제시하고자했다. 하지만, 이같은현안에대한분석과대책을정부의시각으로만바라보았다는점에서비판을받기도했다. 언론의잘못된보도를신속하게지적하는한편정부의대안을제시했다. 또한정부부처장관을비롯한고위공직자들의기고를통해정책에대한지식을얻을수있는장점이발생하였다. 그러나이역시정책을만든사람의일방적인주장이라는점에서논쟁이일어나기도했다. 이에따라 < 국정브리핑 > 은공직자들은물론, 국민으로부터폭발적인성원을받았으며, 일부사안에대해서는언론과공직자, 국민의논쟁으로전환하여거버넌스시대를주도하는공론장의역할을했다고지적한다. 하지만진정한의미의공론장이이루어졌는지에대해서는각계각층의반응이다양하다. 일방적으로비판적시각을갖는언론의잘못도있지만이에대응하여일방적인정부의의견만이 < 국정브리핑 > 을통해나왔다는평가를받기도한다. 결과적으로정부에대한잘못된언론보도의대응이라는점에서평가를받으며, 정부주도형논쟁의장을마련했다는점이장점으로제기될수있다 ( 박용규, 2007). 하지만이러한것이결국언론의고유의영역을침해하는결과를낳을수있고, 언론에대한압박과통제로이어질수있다는우려도나타나는것을알수있다. 정부가언론의단점을극복하려시도하지만결국과거정권과는또다른탄압과압박의도구가된다는것이다 ( 정연구, 2007). The Korea Institute of Public Administration \ 89

130 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 8. 개방형브리핑제도입 개방형브리핑제도역시권언유착을제거하기위한제도였다고노무현정부는설명한다. 그러나이에대해보수언론뿐아니라진보언론의반발도거세지면서새로운방식의언론통제라는비판을받기도했다 년 3월 14 일언론관련업무의주무부처인문화부에의해 홍보업무운영방안 ' 을제도화하였는데, 이방안은기자실개방과브리핑제도입을골자로한다. 이는기존의출입기자단제도를전면폐지하고취재를원하는모든기자에게등록만하면자유롭게방문취재토록한조치다. 기자와개별공무원과의접촉은줄이면서부처별로정례브리핑을실시했다. 이같은조치에따라기존의언론사뿐아니라인터넷신문도정부부처출입이가능해졌다. 개방형브리핑제의도입으로공식적인취재경로의비중이증가했고, 정부관리의정보흘림이나사적인취재등이줄었다. 결과적으로정보개방, 접근의기회의공평성부분에있어서긍정적인성과를얻었다고평가하는면이있다. 기존의신문방송등주류매체의정보독점상태를해소해다양한담론을형성할수있다는기대때문인것으로판단된다. 반면, 정부부처출입기자들에대한정보통제의장치라는비판을받기도했다. 정보의공개를충실히이행하지않으면또다른정보의통제가발생할수있다는것이다. 또한, 정부의내실있는브리핑이이루어지지못해내용의부실화라는약점이생길수있다는지적이있다 ( 남재일, 2007). 90/ KIPA 연구보고서

131 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 9. 정책기사점검시스템도입 정책기사점검시스템은 2005 년 1월부터시행됐다. 정책실무담당자들이언론의건전한비판에대해서는수용하고잘못된보도에대해서는대응하는과정을온라인상에서직접입력 관리하는시스템이다. 언론에서특정정책에대한문제점을지적했을때관련부처가신속히검토해그문제제기가정당할경우이를 수용 ( 법률제 개정, 제도개선등 ), 그렇지않을경우에 정정 반론 하는것이다. 정책기사점검시스템을통해 2006 년한해동안정부는총 630건의보도에대해 수용, 총 431건에대해 정정 반론 조치를취한것으로나타나고있다 ( 국정홍보처, 2007). 시행초기상당수언론은이를 정부의언론길들이기 언론블랙리스트만들기 정권의인터넷호위병 이라고비난했다. 이에대해정부에서는언론보도를수용한경우가다수였으며, 정부의정정 반론조치는언론중재위원회의높은구제율 (2006년 83.6%) 이방증하듯법률상요건과절차아래시행된부분이있다는주장을하였다. 이같은통계적수치의제시에도불구하고일방적인정부의조사자료일뿐이라며, 언론의비판을줄지않았다. 오히려정부각부처에많은언론에대한답을의무적으로달게하여다른업무에지장을준다는주장도제기됐다. 이는언론의책임있는보도, 정부와언론의투명하고건전한관계, 국민에대한원활한소통으로의순기능이라는장점을지니고있지만 ( 김민아, 2007), The Korea Institute of Public Administration \ 91

132 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 강요된기사점검이기때문에발전적제도로이어지기어렵다는비판이발생했다. 기존의확립되어있던제도가아니기때문에이에대한업무가익숙치않은데비해각언론에대한답을지속적으로해야하기때문에업무의생산성자체가떨어질수있다는우려가있는것으로판단된다 ( 김봉기, 2006). 10. 노무현정부의언론정책홍보의성과및문제점 노무현정부는국정홍보전략회의를통한과학적 시스템홍보와일관된메시지관리등의많은노력이이루어진정부이다. 또한, 역대대한민국정부중에서정권에대한일방적공보의차원을넘어개별정책에대한홍보의필요성을느끼고이를위한시스템을구축한최초의정부라는점에서의미를지닐수있다. 참여정부이전의정부에서는정책홍보활동의대부분이언론을통해이루어졌기때문에정부와언론관계를잘정립하는것이정부의정책홍보에서중요한부분이었다. 그러나노무현정부는직접홍보를시도함으로해서갈등관계에있던언론의의존율을낮추려노력하였다. 하지만이런좋은취지의여러정책들이결론적으로는만족스러운결과를얻지못한부분이많았다. 먼저, 정책의일관된메시지를관리하였으나, 정책의시급성 보안성등을이유로전략회의에서협의되지않은채발표되는경우도있었다. 물론, 관계부처간정책협의가끝나지않았음에도일방적으로미확정정책을발표하여 92/ KIPA 연구보고서

133 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 불필요한논란을자초하는등의문제들이과거에비해현저하게감소된측면이있지만, 더욱개선되어야한다는점이과제라는것을알려주는사안이다. 또한, 직접적인대국민홍보활동이당시갈등관계에있던언론을자극하여결국정부정책자체에대한내용보다는언론과정부의갈등적측면이더사회적인이슈가되기도한점을들수있다. 이로인해결국, 정책자체에대한논쟁보다는정책을전달하는방법, 정부와언론의갈등만이대중에게주목받는현상이나타난것이다. 이밖에언론에대한의존도를낮추려는시도는좋았지만, 이로인해나타나는공백을메울수있는홍보채널이충분하지못했다는점을들수있다. 노무현정부는다양한대국민채널인 < 국정브리핑 >, < 한국정책방송 (KTV)>, < 정책고객서비스 (PCRM)> 등을두었지만, 기존의언론과영향력을비교할때영향력이그에미치지못했다는것을알수있다. 오히려국민에게정부의정책을홍보하는메시지가일부언론에의해언론과정부의대립을더욱높아지게하는요소로보이게하는것으로오용되기도하였다. 결과적으로노무현정부의다양한시도와시스템적측면의확립을도모하는방법은좋았으나이에대한실질적운영에아쉬움이남을수밖에없다. 이에정책홍보시스템의전체적측면의욕심을줄이고보다적은부분에대한심도있는정비가필요했을것이라는판단이다. 앞서제시한한계점과문제점들에도불구하고노무현정부의정책홍보시스템은정부정책홍보및관리와국민과의커뮤니케이션수준을한단계상 The Korea Institute of Public Administration \ 93

134 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 승시켰다는점에서긍정적평가를받기도한다. 노무현정부는탄압과유착이라는과거의권언관계를끊고새로운관계구축을위해긴장관계를선택하였다. 이를위해기존언론에의해배타적으로운영되던기자단제도를개선했고, 개방형브리핑제도를도입해공평하고투명하게정보를제공하려했다. 하지만이과정에서당사자인언론과의적극적협의과정이부족했고, 일방적인정책이전달되다보니많은반대에부딪쳤다. 이에건전한긴장관계의추구가갈등관계로변질되었고, 정책목표를수행하는데어려움이있었다. 이같은시스템외에도긴장관계를위해보도에대한당당한대응및수용시스템을정비했다. 왜곡된신문시장을바로잡아공정거래질서를확립하기위해다양한시도를하였으며, 신문법의개정을통해신문발전의토대를구축하려했고, 여론의다양성확보를위한미디어지원제도를도입했다. 하지만이같은지원제도의주체가되는언론과의갈등이증폭되면서도입취지가변질되기도하였고, 안정적으로시해되는데어려움을겪었다. 또한, 참여정부는쌍방향성이특징인인터넷을활용한홍보시스템을마련해정책홍보를강화하려했다. 언론과의소통시스템을통해건전한비판기사는수용하고오보나왜곡보도에대해서는적극대응하는정책을시도했다. 특히정보공개를대폭확대하여창고속에묻혀있던외교문서를공개하고대통령보고서도국민이함께읽을수있도록했다. 이와함께 < 청와대브리핑 > 과 < 국정브리핑 > 등다양한대국민직접커뮤니케이션통로를만들었다. 94/ KIPA 연구보고서

135 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 결과적으로이같은건전한긴장관계구축은언론의부정적취재관행에대해견제할수있는계기를마련해주었다. 하지만공개하고전달하는것외에취재할수없는시스템으로인해또다른정보통제가일어난다는비판을받았으며, 이에언론이탄압되고국민의알권리가침해된다는반발을사기도했다. The Korea Institute of Public Administration \ 95

136 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 3 절이명박정부의정책홍보방식 이명박대통령은오랫동안기업가활동으로인한생각을바탕으로언론이나홍보의측면에서실리적인인식을지니고있다. 이와같은생각을토대로 프레스프랜들리 (Press friendly)' 를기본원칙으로언론정책을수립하였다. 언론과대립하기보다는같은편으로활용하고자하였으며공익적인성격의언론보다는경제적이고산업적인측면의시장적언론을지향하는경향이강했다. 이명박정부의정책홍보의출발은과거정권에대한부정에서출발한다. 인수위원회시절부터국정홍보처를언론과의갈등의원인으로생각하고폐지하는대신문화체육관광부아래에홍보지원국을만들어서홍보업무를하도록했다. 이러한변화는대통령을포함한현정부인사들의정책 PR 업무를바라보는인식의단면을드러내보여주는데, PR담당조직을특정부처의부속기관으로만듦으로써정책 PR의업무적위상을낮추었을뿐만아니라, 노무현정부때부터쌓아온정책 PR 시스템의여러가지장점과단절되는부정적결과를가져오기도했다는평가를받는다. 아래는이명박정부정책홍보의주요제도와특징에관한내용이다. 96/ KIPA 연구보고서

137 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 1. 국정홍보처폐지 이명박정부가출범하면서국정홍보처가폐지되고정부홍보주관부서는문화체육관광부내에위치한홍보지원국이담당하도록하였다. 또한, 과거국정홍보처장의기능중정부대변인의역할은문화부장관이담당하게되었다. 이러한변화로인해부처자율홍보가권장되고홍보지원국은부서이름대로정책홍보를지원해주는기능에초점을맞추게되었다. 노무현정부시절국정홍보처는체계적인언론대응시스템을강화하고국정홍보시스템을체계화시키면서사전홍보기획및부처홍보사전협의등홍보총괄조정기능책강화했다. 하지만실제운영상에서과도한언론갈등으로홍보추진에어려움을겪었다는평가가있었다. 이명박정부는 언론탄압 논란에처한국정홍보처를폐지하고 작은정부 를지향하며정부조직개편의차원에서문화체육관광부내국단위 ( 홍보지원국 ) 로개편했다. 홍보지원국이신설되면서정부홍보업무중과거국가홍보처장이맡았던정부대변인역할은문화부장관이맡게되었으며, 제2차관의대행도가능하도록하였다. 이에따라홍보지원국은홍보지원국장외홍보정책관 ( 홍보지원총괄과, 국정과제홍보과, 분석과, 정부발표지원과 ), 홍보콘텐츠기획관 ( 뉴미디어보호과, 홍보콘텐츠개발과, 홍보자료제작과, 정책포털운영과 ) 등으로구성된 1국2관8 과로꾸려졌으며, 인원은 97명으로이뤄져있었다. 그러나이후 2009 년 5월 4일에 1국2 관6 과1 팀의정원 96명으로소폭개편되었다. 홍보자료제작과, 홍보콘텐츠개발과, The Korea Institute of Public Administration \ 97

138 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 홍보콘텐츠기획과로개편되었고, 홍보지원정책과, 정책과, 분석팀등의이름이조정되었다. 이명박정부는각부처의자율홍보를권장하고강조하였다. 과거에국정홍보처에서실시했던홍보총괄기능을대부분폐지한것은이런이유에서이다. 또한노무현정부시절실시했던부처홍보관리및평가, 정책발표사전협의제및정책광고사전협의제를통한홍보조정등은폐지혹은축소하였다. 하지만부처간자율홍보를주축으로하더라도홍보조정의필요성이지속적으로대두되었다. 이에 3개의회의체를구성하여운영하도록하고있으며, 회의체로는국정과제전략협의회, 국정홍보지원회의, 부처대변인간담회등이다. 그러나최근자율적홍보방안을활성화하는것도좋지만국민과의소통이부족하다는비판아래청와대는홍보조직강화에힘쓰는모습을보이고있다. 또한, 국정홍보처폐지로인해정책홍보에대한부처간협력이부족하고, 범정부적이슈관리및신속성있는대응이취약하다는비판에대해, 청와대는각회의에대변인과비서관들이참여하는홍보점검회의를만들었으며, 대책회의들을추가하였다. 그러나아직대변인간의역할분담에문제가있다는지적에따라조직을다시정비하는시도가이루어지고있다. 2. 취재지원선진화방안폐지 이명박대통령은집권전노무현정부의취지재원선진화방안에반대하며 98/ KIPA 연구보고서

139 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 기자실폐쇄, 기자의정부청사출입증무효화등의강행은권위주의적정부하에서가능했던시대착오적조치이며집권하면 ( 현정부정책을 ) 원점에서검토할것 7) 이라고밝혔다. 이에이명박정부는당선이후, 노무현정부의언론정책에서언론과정책의주갈등이되었던브리핑룸을통폐합하고, 취재사전신고제, 정부부처사무실출입금지등언론을통제하던조치들을폐지했다. 하지만개방형브리핑룸과청와대비서실출입금지조치는그대로유지되었고, 일부브리핑룸도복원되지않았다. 이러한시스템은기자들의취재접근권을확대했다는긍정적인평가도받았지만, 일부공무원들의취재기피현상을초래하고부실브리핑의문제가제기되기도하였다. 3. 기자실복원 노무현정권이 취재지원선진화방안 을통해기자실을폐쇄했는데, 이명박정부의 기자실원상복원 공약을통해, 1개부처당 1개의기자실을설치하고독립청사에는브리핑룸과송고시설을따로마련하였다. 이같은방안의일환으로초기서울경찰청기자실이우선적으로복구되었다. 또한, 이명박정부는각정부에부처로나뉘어있던기자실을일정공간에함께모으려했다. 이런방안은개별부처출입기자들이자신들의담당부처 7) 2007 년 5 월 31 일. 신문방송편집인협회주최편집보도국장세미나. The Korea Institute of Public Administration \ 99

140 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 에멀리떨어지게하는결과를초래했으며, 기존언론사들은반발하였다. 이후이명박정부는기자실을그대로각부처에두는방안을유지했다. 노무현정부의기자실폐쇄는많은언론의비판을받았다. 반면, 이명박정부는 언론이두렵다고언론에대못을박지는않을것이다. 언론의자유를제약하는전봇대를모두뽑을것 이라고주장하며, 기자실복원정책을추진했다. 이에기자들은기자실이권력부서내부에있으면국정을담당하는사람들에게정책에대한취재가용이해진다고주장하며, 그렇다면홍보가수월해질수있다는평가를하였다. 또한, 기자와부처공무원의접근성도용이해져정보를얻는것이편해질것이라고하였다. 그러나한편으로는출입하지않는기자나언론사에서는정보에대한제한이존재한다는평가도발생했다. 4. 정부뉴미디어홍보 이명박정부는소셜미디어와모바일환경변화에따른온 오프라인균형홍보추진을위해노력했다. 이명박정부의인터넷에대한초기인식은부정적인경향이있었다. 인터넷을홍보의대상으로보기보다는통제해야할대상으로여겼다. 또한, 청와대에별도의인터넷관리부서를두었던노무현정부와달리이명박정부는인터넷관련부서를별도로두지않았으며, 인터넷에대한각종규제방안도입에적극적이었다. 그러나이후뉴미디어를통한국정홍보의중요성이지속적으로지적되었 100/ KIPA 연구보고서

141 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 고, 국민과의직접소통의필요성을인지하면서, 정부주도의정책홍보를위해인터넷과뉴미디어를활용하기시작하였다. 이명박정부는노무현정부의언론보도대응창구였던 국정브리핑 을 정책포털 Korea.kr' 로변경하였다. 이후기존의메뉴들을폐지하고다양한정책정보를제공하는데초점을두어운영하고있다. 또한 정책기자단 을통해취재기사를정책포털에게재하고있다. 이명박정부는소셜미디어와모바일환경이변화함을보며, 온 오프라인의균형적인홍보를추진하고젊은세대에맞는연성콘텐츠와정책참여활성화홍보프로그램등을개발하고자하였다. 인쇄매체중심의콘텐츠를디지털화하는데노력했으며, 위클리공감등정책간행물콘텐츠를태블릿 PC, e-book, 모바일앱등에적합한디지털콘텐츠로제작하여서비스하였다. SNS 와연계하여온라인네트워킹을확대하고자, 네이버, 다음등 5개민간포털과콘텐츠제휴를하였고, 정책포털 공감코리아 모바일용홈페이지를운영했다. 그밖에페이스북, 트위터, 미투데이등의 SNS 를통하여정책정보서비스를운용하고, 판도라 TV, 곰 TV등에서정책관련동영상을제공되었다. 정부는뉴미디어를통해홍보하기위해여러가지온라인홍보기반을마련하였다. 온라인홍보담당공무원들에게뉴미디어교육프로그램을개발, 운영하도록지시했고, 각부처온라인홍보담당자워크숍등을개최했다. 화상회의시스템 을적극활용하여온라인대변인회의를통한유관부처간온라인홍보협력을강화했다. 대국민 생생브리핑 을운영하며정책브리핑 The Korea Institute of Public Administration \ 101

142 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 도생중계했다. 이로인해트위터, 페이스북등소셜미디어활용정책정보에대한확산이이루어졌다. 이외에도온라인여론수렴및소통강화의필요성이나타남에따라홍보지원국에서는 정책공감 이라는블로그를개설하고네티즌과소통을활성화하기위해노력하고있다. 특히민간기업의영역에서정부의블로그를운영하여네티즌들이쉽게찾을수있도록노력하였다. 이로인해서정부가제작한콘텐츠를다양하게확산시킬수있는기회가생겼다. 하지만여전히노무현정부에비해이명박정부는뉴미디어홍보환경변화에대한대응이부족하다는비판을받는다. 특히스마트폰, 트위터, 페이스북등뉴미디어확산에대한능동적대응이미흡하여신문방송등기존매체중심의정책정보가제공될수밖에없다는평가도있다. 5. 정부민간포털사이트 ( 국민과소통강화 ) 이명박정부는주요정책에대한국민의이해와공감대를형성하여소통을강화하고자했다. 이를위해모바일앱, 트위터, 페이스북등 SNS 를통한정책정보를제공하였는데, 서울교통방송 등대중적미디어와의협력을확대하고있다. 그중도로교통공단에서 한국교통방송교통시대 를활용하여생활정보를제공하고있으며, 공감코리아 ( 정책포털. 정책공감 102/ KIPA 연구보고서

143 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 ( 블로그, hellopolicy) 등의정책정보를네이버, 다음등민간포털에서서비스하고있다. 이외에도소비자맞춤형정책정보를제공하기위해분야별특화된주월간지별책부록형식으로저출산, 친서민등의내용이담긴콘텐츠를제작하고있으며, 또한계층별, 연령별에따라차별화된정책정보를생활밀착형매체 ( 생활정보지, 무가지등 ) 에제공하고있다. 공정한사회를주요정책으로정하여든든한자금, 보금자리주택, 미소금융, 햇살론등친서민정책우수사례를위클리공감, 공감코리아등에게재하였다. 또한, 주요정책에대한국민목소리를듣는공간을마련하기위해 위클리공감 ( 종합정책간행물 ), 공감코리아 ( 정책포털 ) 등에국민의의견을반영하는코너를신설하였고, 이를통해국민과의공감대를이루도록노력하였다. 학계와의연계도강화하여정치학회, 사회학회등과공동포럼, 언론사공동좌담회등을개최하며주요정책에대한홍보와안내를시행하였다. 그밖에젊은세대와쌍방향소통을활성화하는데힘썼는데, 젊은세대가참여할수있는정책관련행사를추진하고대학생등젊은층을대상으로 광고공모전 을개최하기도하였으며, 주요정책현장에초청하는등체험기회를제공하였다. 또한젊은층의정책체험및평가를위클리공감, KTV 등에소개하기도하였다. 또한, 각부처에대학생정책기자단공동협력사업을추진하여대학생들이주요정책현장을방문하고부처별기자단운영자를위한워크숍을개최하였다. 이를통해인터뷰, 취재, 영상물제작등정책기 The Korea Institute of Public Administration \ 103

144 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 자단교육지원프로그램이운영되기도하였다. 위클리공감 공감코리아 -KTV 공동기획으로 정책CEO 와젊은세대 간의릴레이좌담회를추진하고, 젊은세대와소통위한특강을통해대화를추진하였다. 청년세대가치관, 행동양식등에대한여론조사및심층면접조사를주기적으로실시하여정책에반영하였다. 이같은정책적조치를통해 디지털감성세대 가새로운오피니언리더그룹으로부상했으나, 현재는젊은층과의소통이부족해 20대및 30대국민의정책에대한이해가상대적으로낮은상황이며, 위클리공감, 공감코리아, KTV 등정부보유매체중심홍보와공급자위주의콘텐츠를구성하여정부의일방적정책정보제강으로공감대형성에미흡했다는평가와함께지나친홍보일색으로역효과가크다는지적도있다. 104/ KIPA 연구보고서

145 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 제 4 절노무현정부와이명박정부의정책홍보방식비교설문조사 1. 설문조사방법 본장에서는우리나라역대정부의정책홍보방식에대해서고찰해보았으며, 이같은정리를통해노무현정부와이명박정부의정책홍보방식을비교 분석해보려하였다. 앞서살펴본것처럼노무현정부와이명박정부의정책홍보에대한다양한긍정적 부정적평가가제기되고있지만이러한평가는단순한문헌분석을통해서나타난것이다. 그렇기때문에이를일반화시키기어렵고특히주관적인평가에그치고있다. 이에본연구에서는정책홍보의실질적인부분을담당하고있는정부의정책홍보담당자와언론인들의인식을함께알아보고자하였다. 이를위해정부의정책홍보담당자들과언론인들의설문조사를실시할것이며, 조사를통해보다실증적인분석이이루어질수있을것으로판단된다. 먼저, 정부홍보담당자의경우총 142 명을대상으로설문조사를실시하였다. 설문문항은정부의정책홍보에대한기존의연구가부족한실정이이서기존의문항을수정 보완하기는어려웠고, 문헌분석을바탕으로각항목을구성하였다. 또한, 사전인터뷰를통해문항에대한검토를실시하였으며, 추가적인부분도포함하였다. The Korea Institute of Public Administration \ 105

146 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 사전인터뷰는 2011 년 8월 3일부터 8월 5일사이에이루어졌으며, 문화체육관광부소속공무원들을통하여실시하였다. 이에노무현정부의언론관에대한부분, 이명박정부의언론관에대한부분의설문문항을구성하였으며, 각정부의정책홍보시스템에대해서도물을수있는항목을만들었다. 이후, 2차례의검토작업이이루어졌으며, 정부의정책시스템같은경우, 설명을적어주는것이좋다는의견등이발생하여, 이를반영하였다. 특히, 현정권의시스템을파악하는데검토의견이큰도움이되었다. 이후, 이같은설문문항을바탕으로정부홍보담당자의설문조사를실시하였다. 전술한바와같이총참여인원은 142 명이었으며, 인구통계학적으로남자가 88명 (62.4%) 이었고, 여자가 53명 (37.6%) 였다. 연령별로는 30대가 59명 (41.5%), 40대가 57명 (40.1%), 50대가 15명 (10.6%), 20대가 11명 (7.7%) 참여했다. 반면, 언론인의경우, 133 명을대상으로설문조사를실시했다. 언론인들을위한설문문항역시기존문헌분석을토대로만들어진문항과언론인들의사전인터뷰를토대로작성되었다. 설문문항의내용이정부의정책위주로구성되다보니언론인의역할이미비할수있다고판단될수도있지만, 인터뷰결과그렇지않았다. 정부의정책은정부에서만들어진보고서등의문헌에주로나와있기때문에정부의입장을반영한경우가많았다. 이에언론인들은이점을지적하며, 설문문항의수정을도와주었고, 새로운항목설정에큰도움이되었다. 106/ KIPA 연구보고서

147 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 설문항목은역시정부홍보담당자들에게배포한것과유사하게각정부의언론관, 정책홍보시스템등의질문으로구성되었다. 특히, 언론인들은노무현정부의시스템적인측면은높게평가하고있지만언론인을대하는태도의부분에있어서불만을제기하고있었다. 이명박정부의경우에는언론을아주잘파악하고있는담당자들이많아너무철저히통제하려는느낌을받는다고사전에논의하였다. 이에대한상세한내용은후에나오는인터뷰부분에제기하고자한다. 언론인의경우, 앞서밝힌바와같이총 133 명이설문조사에참여했으며, 2011년 8월 9일부터 8월 22일까지약 13일간자기기입식조사방법을통해조사를실시하였다. 인구통계학적으로살펴보면, 남자가 93명 (69.9%), 여자가 40명 (30.1%) 답하였고, 연령별로살펴보면, 30대가 90명 (67.7%), 40대가 23명 (17.3%), 20대가 18명 (13.5%), 50대가 2명 (1.5%) 참여했다. 결과적으로총남성의경우 181명 (66.1%) 가조사에응했으며, 여성의경우, 93명 (33.9%) 이설문에답한것을알수있다. 이같은조사를바탕으로얻은데이터를통해노무현정부와이명박정부의정책홍보에대한언론인과정부홍보담당자의인식적차이를보기위해서 t-검증을실시하였으며, 이를통해각정부의홍보전략에대한언론인과정책홍보담당자의인식차이를분석해낼수있었다. The Korea Institute of Public Administration \ 107

148 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 2. 설문조사결과 1) 노무현정부의언론관및정책홍보시스템에대한분석 < 표 3-2> 노무현정부의언론관 진보적이념을지님 언론을국정파트너로여김 언론의비판으로국정운영의어려움을겪음 언론의효율성과경제성을부각시킴 언론에대한거부감이있음 정치적경쟁자를비판하는홍보방식사용 법적인수단을통해언론의비판을막으려함 대국민직접홍보가언론보다낫다고생각 언론사별로편향적인태도를취함 구분 Mean S.D t 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** ***p<.001 노무현정부의언론관에대해서정부담당자와언론인과의인식차이를검 증한결과, < 표 3-2> 에서보여주는것처럼 대국민직접홍보중시, 언론사 별편향적태도 가통계적으로유의미하게나타났으며, 이외에도 법적인수 108/ KIPA 연구보고서

149 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 단동원, 정치적경쟁자비판홍보, 언론에대한거부감, 그리고 언론을국정파트너 로여기는부분에서유의미한차이가발생하는것으로나타났다. 이는노무현정부의언론관에대해정부홍보담당자와언론인들은대부분의경우다르게인식하고있다는것을알수있는부분이다. 먼저, 가장인식차이를크게보인부분으로는 대국민직접홍보가언론보다낫다 는문항에대한사안이다. 세부적으로살펴보면정부홍보담당자가보통정도 (M=3.35) 라고판단한반면에언론인들은그렇다는입장을지니고있는것으로나타난다 (M=4.11). 이같은결과를통해노무현정부의언론관중 대국민직접홍보가언론을통한홍보보다낫다 고인식하는부분에대해정부홍보담당자보다는언론인들이더욱동의하고있는것으로분석된다. 노무현정부의경우, 선행연구의결과에서도대국민홍보중직접홍보를강화하는문제로인해기성언론과의갈등을많이겪었다는부분을찾아볼수있는데본연구의결과도이를뒷받침해준다고할수있다 ( 국정홍보처, 2007). 또한, 여러가지제도적인장치를통해국민과직접소통하려하였으며, < 국정브리핑 > 등을통해언론과의의제경쟁을할만큼기존언론들에대한신뢰가부족했던것을보여주고있는결과라고할수있다. 다음으로는 언론사별편향적인태도가나타난다 는부분에있어차이를보이고있었다. 이역시정부홍보담당자보다는언론인들이언론사별편향적인태도를보였다고더크게인식하고있는것으로나타났다. 이는노무현대통령이기존의언론보다인터넷언론을선호했으며, 기존의언론에게부정적 The Korea Institute of Public Administration \ 109

150 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 인인식을가지고국정활동을했다는것을설명해줄수있는결과라고볼수있다. 언론사별편향적인태도 부분과같이설명될수있는부분은 언론에대한거부감이있다 는항목과 언론을국정파트너로여기고있다 는부분이다. 이두가지부분역시정부홍보담당자와언론인들사이에유의미한차이를갖는것으로나타났는데, 언론인들이언론에대한거부감이있다는것에더동의하고있는것으로나타났으며, 언론을국정파트너로여기지않는다고생각하고있는것으로분석되었다. 대체적으로언론인들은노무현정부의언론관중언론을대하는태도에대해서편향적이거나부정적인입장을지니고있다고인식하고있는것으로나타났으며, 정부홍보담당자들은약간의편향적인모습을보이기는하지만심각한수준은아니었다고느끼고있는것을알수있었다. 이외에도 법적인수단을동원하여언론의비판을막으려했다 는부분에서인식의유의미한차이를보이고있는것을알수있다. 이는노무현정부의언론관은시스템적인측면을강화하여되도록개별적인협상보다는법적인원칙에따라갈등을해결하려는경향을보였다는것으로분석될수있다. 이는선행연구들에서나타나는바와같이노무현정부는언론대응매뉴얼을정립하려했으며, 이에따라담당공무원들에게행동하게했음을나타나게해주는대목이다. 인터뷰를통해서알수있었던것처럼이같은절차를담당공무원들은편하게생각했으며, 언론사의기자들입장에서는정확한취재가되지않아어려움을겪은것으로나타났다. 정부홍보담당자의인터뷰에서 110/ KIPA 연구보고서

151 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 특이점은정권이바뀐시점인현정부의담당자들을통해인터뷰를실시했음에도정부홍보담당자들은노무현정부의시스템적인측면은높게평가했다는것에서정부내부에서의평가를생각해볼수있게한다. 반면, 언론인들은시스템의정립이라는측면에있어서긍정적인것을가져오긴하였지만, 그것을운영하는사람의영향력이떨어지면부정적으로작용한다고주장하였다. 또한, 오히려대형언론들에게는큰영향이없었으나소규모언론들이어려움을겪었을것이라고인식하는것을알수있었다. 종합적으로살펴보면, 노무현정부의언론관에대해정부홍보담당자보다는언론인들이부정적인입장을취하고있는것으로나타났으며, 이는기존의언론과의관계를정리하고재정립하고자하여언론과의갈등을겪을수밖에없었던부분에대해설명해준다고할수있다. < 표 3-3> 노무현정부의정책홍보시스템에대한인식 정책홍보관리실은정책홍보에긍정적인역할을함 국정홍보전략회의는공개적인협의의장 정책발표사전협의제를통해정책홍보발전에기여함 구분 Mean S.D t 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** e-pr 시스템도입으로효율적인정책공유실시정부담당자 언론인 ** 정책홍보평가를통한계랑적평가와정부담당자 정성평가를수행언론인 *** 개방형브리핑제도는언론에게동등한정부담당자 ** The Korea Institute of Public Administration \ 111

152 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 구분 Mean S.D t 기회를주는발전적제도임 언론인 취재지원선진화방안의도입으로혁신은이뤘으나언론과의갈등은심화됨 정부담당자언론인 오보대응시스템은언론에대한 정부담당자 정부의성숙한대응을이끔 언론인 정책고객서비스 (PCRM) 은 정부담당자 국민과의소통에도움을줌 언론인 국정브리핑을통해언론과 정부담당자 건전한긴장관계형성 언론인 국정홍보처등을통하여 정부담당자 효율적정책홍보를수행 언론인 **p<.01, ***p< *** 3.904*** 4.197*** 9.994*** < 표 3-3> 을통해알수있는것처럼, 노무현정부의정책홍보시스템에대해서정부담당자와언론인들의인식차이를비교한결과, 상당히많은부분에서인식의차이를보이고있는것으로나타났다. 그중가장많은평균차이를나타내고있는부분이 국정홍보처등을통하여효율적인정책홍보를수행 하였다는항목이다. 이부분에서정부홍보담당자들은효율적인정책홍보가수행되었다고판단하고있는반면에언론인들은그렇지못하다고인식하고있다는것으로분석되었다. < 국정홍보처 > 는노무현정부홍보정책추진의주체적인부처이고시스템에의한과학정책홍보를목표로하고있었다. 이같은 < 국정홍보처 > 의성격으로인해정부담당자와언론인간의갈등과인식차이가발생한것으로판단된다. 노무현정부의시스템적인언론관에대해언론인들은지속적으로거부감을보이고있었으 112/ KIPA 연구보고서

153 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 며, 이역시그러한주장이반영된결과로볼수있다. 반면에과거정부에서보여주지못했던시스템적정립을추구했던상황에대해정부홍보담당자들은긍정적으로평가하고있는것으로보인다. 다음으로많은차이를나타낸항목은 오보대응시스템은언론에대한정부의성숙한대응을이끌었다 는부분이다. 이역시정부홍보담당자와언론인간의인식차이를보이고있는것으로나타났다. 역시언론인은이를부정적으로평가하고있으며, 정부홍보담당자는긍정적으로보고있는것으로분석된다. 노무현정부는정부각부처에소관분야언론보도를 5가지 ( 긍정, 단순, 건전, 비판, 악의적비판, 오보 ) 로분류하여보고해줄것을요청했고, 이에필요한대응을실시했다. 대응의시스템적인측면은법적절차혹은언론중재신청, 반론보도요청등으로이루어졌다. 오보시스템에대한부분도언론인과정부홍보담당자의인식차이가날수있는원인에대해서유추해볼수있다. 언론인은시스템적인측면외에사람간의관계를중요시여기고있으며, 특히정부와는관계적측면에서밀접하게접근하고있다고과거부터생각해왔을것이다. 그렇기때문에오보의측면에있어서도단순히시스템적접근이아닌확인절차가있을것이라고판단했을것으로보인다. 그러나노무현정부의시스템은어떤상황이발생하면이를서류상법적절차를시작하기때문에언론인과갈등을낳았으며, 각자의접근방식의차이로인한인식차이가발생한것으로분석해볼수있다. 다음으로는 정책홍보관리실은정책홍보에긍정적인역할 을한다는항목 The Korea Institute of Public Administration \ 113

154 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 과 국정홍보전략회의는공개적인협의의장 이라는항목, 정책발표사전협의제를통해정책홍보발전에기여함 이라는항목을살펴볼수있다. 이세가지항목은같이분석이가능할것으로판단되며, 이역시정부홍보담당자와언론인간의인식차이는발생하는것으로나타났다. < 정책홍보관리실 > 의경우, 정책과홍보를유기적으로총괄할수있도록하는기구였으며, < 국정홍보전략회의 > 와 < 정책발표사전협의제 > 역시이와연관성을가질수있다. 이같은기구와정책으로인해기존의정책제정과시행, 홍보가따로되던부분을보완하고자하였다. 이에대한인식으로는언론인들에비해정부홍보담당자들이모두긍정적으로평가하고있는것으로나타났다. 이역시시스템적인측면을강조하는정부담당자들과는다르게이같이하나의유기적인연결체가되어서정책을시행하는것은좋으나과거분리되어있을때보다산만하게전달될수있으며명확한책임소재를가리기어렵다고언론인들은판단하는것으로유추해볼수있다. 국정브리핑을통한언론과건전한관계형성 의부분에있어서도인식의차이가발생하는것을알수있다. 이는어찌보면당연한결과일수있다. < 국정브리핑 > 은아무리좋은정책이라도국민들에게제대로알릴수없다면그정책은실패할수밖에없다는취지에서시작되었다. 하지만 < 국정브리핑 > 은언론의입장에서보면견제해야할대상이었고, 언론과정부의경계가있는데이를파괴하려하는매체로인식될수있었다. 이는노무현정부때 < 국정브리핑 > 을통해정책발표를주로많이하였으며, 이로인해기존언론들 114/ KIPA 연구보고서

155 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 과의제경쟁을하기도하였기때문이다. 이같은성격을지니고있기에언론인들은긍정적으로평가하지않은것으로보인다. 이외에도 < 국정브리핑 > 이정부주도적으로의제를이끌어가려하였으며, 정부에유리한의제들을선정하고이를뒷받침하는내용을전달했다는것에대한비판을언론인들이제기한것으로보인다. 언론은단순히의제를전달하고정책을알려주는것이아니라적절하게권력과정권의비판과견제를해야하기때문이다. 반면, 정부홍보담당자들은 < 국정브리핑 > 을통해정책의전달이이루어지니여러채널을통해전달하는수고로움을덜수있다고인식한것으로판단된다. 이같은형태도역시시스템화의장점이부각되어이를장점으로정부홍보담당자들이인식한것으로유추된다. 개방형브리핑제도는언론에게동등한기회를주는발전적인제도 라는항목에있어서는언론인과정부홍보담당자의인식차이는발생했지만, 양측모두비교적긍정적으로평가하고있는것으로나타났다. 이는항목에포함되어있는 동등한기회 에서언론인들이긍정적으로인식한것으로보인다. 그러나실제로기성언론인들은개방형브리핑제도가취재의권한을방해하는제도이며, 전달해주는것이외의알권리를침해한다는주장을하기도한다. 하지만미디어기술의발달로증가하는다른인터넷신문사들에게동등한기회를부여했다는점에서는어느정도높은평가를하고있는것을알수있었다. 이밖에도 정책홍보평가를통한계량적평가수행, 정책고객서비스 The Korea Institute of Public Administration \ 115

156 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - (PCRM) 은국민과의소통에도움을줌, e-pr 시스템도입으로효율적인정책공유실시 등에차이를보였으며, 인식에있어서유의미한결과를얻는것으로분석해볼수있다. 종합적으로, 노무현정부의전체적인정책홍보시스템은단어그대로체계적인체제를확립하려하고있었다는것을알수있었다. 하지만언론관계라는것이대응매뉴얼이나시스템적인측면만을활용하여해결할수있는문제가아니며, 사람과의커뮤니케이션과소통이필요한부분이기때문에인식의차이가발생하는것으로보인다. 이같은결과를토대로보다발전적인정부와언론간의인식이발생했으면하는바람이며, 시스템적인측면의장점과단점을잘이해할수있는부분이되었으면한다. 2) 이명박정부의언론관및정책홍보시스템에대한분석 < 표 3-4> 이명박정부의언론관 보수적이념성향 언론을국정파트너로여김 언론의비판으로국정운영에어려움을겪음 언론의경제성을중요시함 기존매체에대한거부감이있음 구분 Mean S.D t 정부담당자 언론인 ** 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 / KIPA 연구보고서

157 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 정책홍보에있어정치적경쟁자를비판하는방식을사용 법적인수단으로언론의비판을막으려함 대국민직접홍보가언론매체보다낫다고생각함 언론사에편향적인태도를취하는경향이있음 구분 Mean S.D t 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 * 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** *p<.05, **p<.01, ***p<.001 이명박정부의언론관에대한정부홍보담당자와언론인과의인식차이에대한분석결과, < 표 3-4> 에서보는바와같이 언론사에대한편향적태도, 대국민직접홍보중시, 정치적경쟁자비판홍보, 보수적이념성향 에서통계적으로유의미한결과를갖는것으로나타났다. 먼저, 이명박정부역시노무현정부와동일하게 언론사에대한편향적인태도 를보인다는부분에서정부홍보담당자들과언론인들과의인식차이가나타나는것을알수있었다. 이는정권의변화에따라언론사에대한편향적태도가나타나는대목이라고설명할수있다. 노무현정부의경우, 기존의언론에대해서불신을갖고있었으며, 인터넷언론이나직접홍보에더노력한반면에이명박정부의경우, 프레스프렌들리 라는슬로건을내세워기존의언론과친화적인관계를맺으려노력하였다. 그러나보수신문에한정한정책으로인해방송이나인터넷언론사와의거리감이형성되고있다는우려를낳기도하였다. 이처럼, 이명박정부의언론편향성과노무현정부의언론편 The Korea Institute of Public Administration \ 117

158 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 향성은다른결과를보여주고있다는것을판단해볼수있다. 즉, 이명박정부의경우기존언론중보수언론에대해서호의적인태도를보이고있으며, 방송과인터넷의경우그렇지못하다고언론인들은인식하고있으며, 정부홍보담당자들은편향적인부분이적다고생각하고있는것을알수있었다. 이외에도 대국민직접홍보를중시 하는성향에대해서도인식적으로정보홍보담당자와언론인들이차이를보이고있는것으로나타나고있는데, 이역시노무현정부와는다른결과를보여주고있다. 노무현정부의경우, 언론인들이대국민홍보를노무현정권에서는더중요하게생각하고있다고인식하고있는것에비해이명박정부의경우, 언론인들은대국민직접홍보를이명박정부에서많이중시하고있다고보지않고있지만정부홍보담당자들은대국민직접홍보를중요하게보고있다고인식하고있는것을알수있었다. 이는내부에서는대국민직접홍보에대한여러가지노력들을시행하고있으나, 실제언론이나국민들이느끼지는못하고있다는것을우회적으로보여주는결과라고할수있다. 그밖에보수적이념성향에대해서도유의미한차이를나타내고있는것을알수있었다. 이는노무현정부때의진보적성향에대해서는두집단모두진보적이라고인식하여차이가없이나타난것과는비교되는결과이다. 이명박정부에대해언론인들은보수적이념성향을강하게가지고있다고생각한반면에, 정부홍보담당자들은보수적인성향이어느정도존재하고있으나, 아주강하게나타나고있지는않은것으로판단하고있는것을알수있다. 118/ KIPA 연구보고서

159 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 종합적으로이명박정부는노무현정부와는다른언론관을지니고있으며, 이에대한정부홍보담당자와언론인들의인식에도차이가나타나는것으로보인다. 또한, 같은항목의인식차이를보이더라도세부적으로나타내주는결과는다르게나타나는것으로분석된다는점에서의미를더하고있다고판단된다. < 표 3-5> 이명박정부의정책홍보시스템에대한인식 프레스프렌들리 정책으로언론과의친화력을높임 문화관광부홍보지원국은정책홍보에긍정적역할을함 각부처의자율성을보장하여정책홍보가원활해짐 3 개의회의체는홍보협력을위한다양한의견수렴에도움이됨 취재지원선진화방안 폐지및기자실복원은언론관계를원활하게함 정책기자단확대는정책프로슈머의참여를활성화함 뉴미디어활용의다각화는효과를거둠 구분 Mean S.D t 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 정부담당자 언론인 *** 정부담당자 언론인 *** ***p<.001 이명박정부의정책홍보시스템에대한정부홍보담당자와언론인간의 인식차이를살펴본결과, 많은부분에서유의미한차이가있는것으로밝혀 졌다. The Korea Institute of Public Administration \ 119

160 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 먼저, 가장많은인식차이를보인것은 뉴미디어활용의다각화는효과를거둠 이라는항목이다. 이는정부홍보담당자는상당한효과를거두었다고생각하는반면에언론인들은그렇지못하다고평가하고있는것으로나타났다. 이같은결과가초래된이유는이명박정부스스로는뉴미디어의활용을위해여러가지노력을하고있으나, 결과적으로이를통해정보를얻는언론이나국민들은이점을인지하지못하고있는것으로보인다. 다양한미디어기술의발달로정부는내부적으로이를활용하려고민하지만실질적으로보여지는성과는아직부족하다는결론을얻을수있다. 이외에 문화관광부홍보지원국은정책홍보에긍정적역할 을한다는항목이다. 이같은항목에서는정부담당자의경우긍정적인역할을한다고판단한반면, 언론인들은부정적인인식을가지고있는것으로나타났다. < 문화관광부홍보지원국 > 은과거국정홍보처에서했던일을주로하고있다. 국정운영에필요한정책이나다른사안에대한홍보분야를담당하고있는것이다. 이에정부홍보담당자들은과거보다정책홍보가더원활해졌으며, 쉽게이루어졌다고판단하는것에반해언론인들은특별한변화를못느끼거나긍정적역할을하지못하다고인식하고있는것으로나타났다. 다음으로유의미한항목은 프레스프렌들리정책으로언론과의친화력을높임 이라는부분이다. 이에대해정부홍보담당자는친화력이높아졌다고인식하고있었고, 언론인들은친화력이높아지지않았다고판단하고있는것으로나타났다. 120/ KIPA 연구보고서

161 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이같은결과는중요하게살펴볼필요가있을것으로보인다. 이명박정부는초기부터 프레스프렌들리 라는슬로건을내세워언론에게호의적인태도를보인것으로알고있다. 그러나이에대해정작해당언론은체감하지못하고있는것이다. 이는추후심층인터뷰등을통해상세한이유를알아보는것이좋을것으로판단된다. 프레스프렌들리 와유사한정책으로 정책기자단확대를통해정책프로슈머의참여를활성화 시키는부분이다. 이역시인식차이가발생하고있는데, 언론인들은참여의활성화가일어나지않는다고하고있고, 정부홍보담당자는참여가발생한다고하고있다. 이역시의미있는결과라고판단된다. 앞선두가지정책은모두언론을규제하는정책이아닌지원하는정책이다. 그런데이에대한지원을받는대상은이를인지하지못하고있으며, 내부의정부홍보담당자들만이잘이루어지고있다고평가하는것은문제가있다고판단된다. 이에대해각담당자들의심층인터뷰를통해내부적인상황에대해파악할필요성이있다. 마지막으로 각부처의자율성을보장하여정책홍보가원활해짐 과 3개의회의체는홍보협력을위한다양한의견수렴에도움이됨 의항목이인식차이가발생하는것으로나타났다. 이두가지사안역시정부홍보담당자의경우, 긍정적인평가를내리는반면에언론인들은부정적으로인식하고있는것으로나타나고있다. 종합적으로이명박정부의경우, 언론을지원하려는정책홍보시스템에있 The Korea Institute of Public Administration \ 121

162 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 어서도언론에게부정적인인식을받는경우가존재했다. 이명박정부가현정부라는점에서정확한설문조사가이루어지지못했을가능성도있으며다른내부적인이유가있을수도있다는판단을해볼수있다. 이에조금더심층적인인터뷰를보완하여분석에적용하면더욱풍성한논의가이루어질수있을것으로판단된다. 또한, 각정부의정책홍보시스템에대해서언론은대부분부정적인인식을지니고있으며, 정부홍보담당자의경우긍정적으로평가하고있는것으로분석된다. 122/ KIPA 연구보고서

163 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 제 5 절심층인터뷰 8) 1. 조사전심층인터뷰 역대정부의언론에대한정책홍보방안에대한고찰과이후, 현재정권인이명박정부와노무현정부의정책홍보방안의차이점을알아보기위한사전심층인터뷰를실시하였다. 이는문헌분석결과를토대로정부홍보담당자와언론인들의기본적인인식을알아보기위함이며, 또한, 설문조사의문항을정교하게하기위해서실시되었다. 이에사전심층인터뷰대상자로는정부정책홍보관련부서담당자 2명과언론인 3명으로구성되었다. 인터뷰질문은기존의문헌분석을통해나타난일반적사실을토대로작성하였으며, 이에대한담당자들의인식을살펴보았다. 정부담당자와언론인들의기존분석이동일하지않기때문에유사한문항의질문도실시되었지만, 각자의특성에맞는인터뷰도진행되었다. 먼저, 언론인들에게노무현정부의정책홍보전문가들이과학적평가방법을도입하는등제도적으로선전했다는평가가있다고제시했다. 그러나이 8) 심층인터뷰는연구기간중총 2 회에걸쳐진행하였다. 앞절에서실시한절차와유사하게첫번째조사는설문조사가이루어지기전에실시하였으며, 이를조사전인터뷰로표시하였다. 두번째, 인터뷰는설문조사실시후이를토대로이루어졌으며, 이를조사후인터뷰라고표기하였다. 인터뷰대상자는언론인 5 명, 정부홍보담당자 5 명으로이루어졌으며, 언론인의경우, 경력 10 년이상언론학석사학위이상자를대상으로하였다. 정부홍보담당자의경우, 관련부서과장이나사무장들을대상으로실시하였다. The Korea Institute of Public Administration \ 123

164 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 같은시스템과제도들이이번정부들어와사라지고변화하고있는데이에대한비교의부분을질문하였다. 이에언론인들은노무현정부의시스템적측면의성공은인정하지만정부의정책홍보라는것은사람과의관계이기때문에이부분을소홀히하면힘들다는인식을지니고있는것으로나타났다. 노무현정부때는시스템을통해서누구에게나비슷한수준의시스템적개선을만들어내고자했다. 기득권과정파적충돌을통해애초목적했던보도홍보시스템의장점이드러나지못하고부작용도출되었다. 이번정부로과거시스템이이전이되었다. 노무현정부의홍보시스템이성공적이진않았지만, 과거시스템이없던시절에비해노무현정부를통해시스템적인모습이유산으로넘어왔다. 모든언론의시스템적모습 ( 취재절차, 홍보절차, 프레임 ) 은비슷하다. 사안별로정책별로언론과정부는다른모습을보이지만홍보절차에대해서는모든정부가비슷해왔다. 단지, 노무현정부는이례적으로다른모습을보이면서불필요한적대적갈등적관계를보였다. 지금은다시예전과같은정상적모습으로돌아왔다. 현정부는정책에있어서는부처별로사안별로언론이개별적으로접근해야하는모습이이전정부와다르다 (#D, 언론인 ). 시스템으로는홍보의효과를평가하는것, 비난을대처하는것에서는많이좋아졌다. 하지만아직도각부처의홍보가장관, 공보과장의공보관에따라달라진다. 홍보에관심이많은사람이고위직을맡으면정부홍보에대한관심과노력이커지고, 그렇지않으면그힘이약화된다. 홍보책임자의실력, 정보의적절한개방능력, 사람과의관계가중요하다 (#C, 언론인 ). 124/ KIPA 연구보고서

165 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 노무현정부는시스템보다는매뉴얼에집착했고, 이명박정부는시스템, 매뉴얼이없이사람을중시했다. 노무현정부때는언론홍보의사람에대한중요성을간과했고, 이명박정부는초창기의정책을세울때, 노무현정부의정책에무조건적으로반대하며시스템적으로체계적인모습이부족했다. 두정부가적절히조합된인간적이며체계적인시스템매뉴얼이필요하다 (#E, 언론인 ). 마지막에제시한바와같이언론인들은노무현정부는매뉴얼화에집착했고, 이명박정부는적절한매뉴얼이존재하지않는다고인식하고있는것을알수있었다. 이에사람관계를잘유지할줄아는정책과함께적절한매뉴얼의도입은생각해보아야할문제로판단된다. 다음으로정부홍보담당자들에게지난정부들의노력에도불구하고우리사회보수중심축과언론사이의벽은깨지지않고있다고전제하며, 현정부는초기보수언론과좋은관계를유지하고있는것으로평가되는데이에대한생각을물어보았다. 이에담당자들은과거언론의영역을정부가빼앗아갔다는인식이현정부에서는적용되지않으며, 보수언론과좋은관계를유지하고있고, 정부가공존하기위한노력을하고있다고밝히고있다. 현정부는보수언론과좋은관계를유지하고있으며, 그것이제도화되 어나타난게종합편성채널이라고할수있다. 이는보수언론과정부가공 존하려하는모습을보여주고있다 (#B, 정부정책홍보담당자 ). The Korea Institute of Public Administration \ 125

166 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 지난정부에서언론이반발했던것은언론의자기영역을정부가뺏어간다는것이다. 언론의기본적역할인정보전달기능을인터넷과같은여러매체를통해서정부가하고있다는것이다. 지난정부와언론과의관계는정부가직접적으로국민과소통하는과도기적모습을보였다. 하지만현재에는그러한채널이더많아졌음에도 ( 정부가국민과소통할수있는채널 ) 언론이그것을문제삼지않는다 (#A, 정부정책홍보담당자 ). 이같은정부홍보담당자와는반대로언론인들에게이명박정부의 'press friendly' 정책에대한질문을하였다. 이에언론인들은대통령의언론관이중요하기는하지만주변의참모진의역할도중요하다고생각하고있는것으로나타났다. 이번정부의언론과정부의관계는선택적협력관계로보인다. 사안에따라서매체별의선호도가다르다. 전반적으로종합편성과같은언론과관련된다양한의제가있었던이명박정부에선언론사들의이해관계가중요했다. 어떤현안에있어선협력적관계를이루었고, 이득이부여되는사안에서는갈등적관계도존재했다. 하지만전반적으로갈등과견제, 긴장만있었던과거에비해이명박정부는취재에대한자유는이루어졌다는의미에선택적협력관계로보인다. 솔직히대통령의언론관에따라정부홍보가달라진다. 정권의차원, 정부홍보관계자들보다대통령이누구냐따라언론관이달라진다 (#E, 언론인 ). 이명박대통령은과거기업가로서면모를지니며, 언론을이용하자 면 126/ KIPA 연구보고서

167 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 서도사안에대해조용히해결하려고하는모습도보이면서갈등관계가생기기도하지만표면적으로친근한 (friendly) 모습을보인다. 이같은친근함에불구하고정부정책홍보가잘이루어지지않는다고언론인들이느끼는이유는정부정책홍보의결정권을가지고있는참모진의생각이반영되기때문이다. 이명박정부의참모진들은언론의속성을너무나잘아는신문, 언론관계자들로이루어졌기때문에언론을유리하게통제하는방식을보이면서잘못된모습을보인다. 국가의이익보다는참모들의개인적이해관계를위해잘못된정보를전달하기도한다. 정책홍보도이런참모들의생각들에의해서흘러간다. 하지만언론의흐름에박식한이명박정부의참모들의천안함사건과같은너무나완벽한언론제어는역효과를야기하기도했다 (#D, 언론인 ). 이처럼현정부의노력에대해서인정하고있지만결국대통령의언론관과그의주변의참모진들의언론관이언론을대하는자세에중요한영향을미친다는인식을언론인들은하고있는것으로나타났다. 이때문에이명박정부의경우, 주변참모진이언론의속성을잘알고너무완벽하게제어하려하기때문에오히려언론인들은거부감을느낄수도있다고제시하고있는것으로나타났다. 2. 조사후심층인터뷰 본장에서는역대정권의언론홍보방식을살펴본후, 노무현정부와이명 The Korea Institute of Public Administration \ 127

168 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 박정부의언론관과언론정책홍보시스템에대해서고찰하였다. 이같은문헌분석을통해서설문조사에필요한항목을도출하였으며, 도출한항목으로언론인과정부홍보담당자의설문조사를실시하였다. 이같은설문조사를통해노무현정부와이명박정부의언론정책홍보시스템에대한언론인과정부홍보담당자의인식차이를분석할수있었으며, 각정부의시스템에대한장 단점을알아볼수있었다. 설문조사는앞서제시한바와같이계량적이고일반화할수있는근거를제시해주기도하지만상세하고자세한분석에는한계점을지닐수밖에없다. 이에본연구에서는연구의타당성을높이고보다심도있는분석을위하여설문조사후심층인터뷰를시행하였다. 이같은심층인터뷰는노무현정부와이명박정부의언론관과언론정책홍보시스템에대한언론인과정부홍보담당자의인식차이를깊이있기보여주는척도가될것으로기대된다. 심층인터뷰의경우정부홍보담당자와언론인들을구분하여이루어졌다. 인터뷰는언론인들의경우 2011 년 10월 13일에이루어졌으며, 정부홍보담당자들은 2011 년 10월 17일에이루어졌다. 심층인터뷰항목은앞서실시한설문조사를바탕으로구성되었으며, 질문지는인터뷰를실시하기전각자의 을통해전송하였다. 인터뷰내용은모두녹음되었으며, 이를녹취하여분석에사용하였다. 먼저, 정책홍보의시스템적인보완점에대해질문하였다. 특히각부처의홍보부서가있지만국가정책의경우, 이를총괄할수있는부서나조율기관 128/ KIPA 연구보고서

169 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이필요하지않을까하는의문이들어준비한것이다. 이에언론인들의경우, 정책홍보의투명성을갖추는시스템을주장하였다. 이는앞서제시한정부와언론과의관계향상을위한방안이기도한데시스템을갖추는작업은이루어지고있지만의도가바르지못하고, 투명하지못한경우가많으며, 공개가더잘이루어지지않도록하는시스템구축이있다고지적하였다. 반면, 정부홍보담당자의경우보다구체적인시스템적제언을하고있었다. 정책홍보의시스템이라는것이만들어진다고무조건적으로운영될수있는것이아니다. 결국은이시스템도하나의정책으로보아야한다. 홍보라는것은부처내에서할수있는것에는한계가있다. 각부처간이해관계가다르고, 이를조율하는과정이어렵기때문이다. 결국청와대내의시스템적구비가되어야한다고생각된다. 청와대의경우크게세가지기능을하고있다고생각한다. 정책기능, 정무기능, 홍보기능이그것이다. 이중홍보기능은현재보다는더욱강화되어야한다. 현홍보조직은이원화되어있는데정책, 정무, 홍보기능이통합되어야한다. 여기서중요한것은정무와홍보인데, 정무는정책을집행해나갈때정치권의관계를잘풀기위한것인데이런점을정부가잘풀어나가야한다. 정무와홍보중심으로가되, 청와대에서대통령홍보에많은업무가종속되어있는데, 정책홍보와대통령홍보가동등하게중요시되어야한다 (#D, 정부정책홍보담당자 ). 정부홍보담당자의경우, 실제로정책을시행하는데있어가장중요한것 은조율기능이라고보고있었다. 각부처의이익은다르기때문에하나의정 The Korea Institute of Public Administration \ 129

170 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 책이협의되는것에는당연히어려움이따른다는것이다. 이때이를조율해줄수있는기관은청와대뿐이며, 이에청와대에서정책홍보의기능이강화되어야한다는것이다. 정책홍보라는것이잘이루어진다고해서크게보이는것은아니지만잘못이루어지면가장두드러지는분야이기때문에모두회피하는분야라고도지적하였다. 이처럼정책적조율을해줄수있는강력한부서의설립이중요하다고제시하고있다. 다음으로노무현정부와이명박정부에대한공통적인사항에대한질문을시행하였다. 설문조사에서노무현정부와이명박정부모두 대국민직접홍보가언론보도보다낫다 라는항목을물어보았는데, 결과는상이하게나타났다. 노무현정부시절에는언론인들이대국민직접홍보가더많이이루어졌다고보는반면에, 이명박정부시절에는정부홍보담당자들이대국민직접홍보가많이이루어졌다고판단하고언론인들은오히려그렇지않다고인식하고있었다. 이에대한의견을물었다. 이에언론인들은이명박정부의대국민홍보에대한비판을제기하였다. 대국민직접홍보가별로와닿지않는수준이다. 공익광고수준의효 과일뿐정부의기능을제대로홍보하는방안은아니라고생각한다 (#B, 언론인 ). 복잡한문제라고보는데, 홍보담당자들은노무현정부의언론정책에대 해긍정적이라고평가한다. 언론의횡포에대해정부가적절한방어군을 130/ KIPA 연구보고서

171 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 형성한차원에대해공무원들에게긍지를갖게했다고본다. 이부분이매체들과에갈등이생기면서원래의취지가사라지게되긴했지만, 시스템측면에서이뤄낸것이많다고본다. 브리핑제도가생기면서정부의공개수준이높아지고, 국민언론누구든기본적정보에접근이용이해졌다. 그렇지만직업언론인들은면대면접촉, 심층적취재가막혔다는생각을하게되면서기대수준의차이측면이생겼다 (#A, 언론인 ). 제시한바와같이언론인들은노무현정부때의시스템적인측면이이루어낸부분에대해서는인정하며, 이명박정부의직접홍보는전달하는것에목적을두고있지크게메시지를주지못한다고지적하고있었다. 반면, 정부홍보담당자들의의견은이와다르게나타났다. 기자들이세상의변화에대해정확한인식를못하고있다고판단된다. 예전의정부홍보매체는홈피, 블로그등으로제한적이었다. 하지만현재는페이스북, 트위터등과같은다양한 SNS를필두로채널이많이늘어나고있다. 이만큼정부가국민에게직접적으로전달하는콘텐츠도늘고있다. 이같은콘텐츠들이국민에게전달되는양역시늘어날수밖에없다. 노무현정부때는방송과신문에대해좋지않은관계였기때문에광고도주지않았다. 하지만이명박정부는광고도주고있고, 이에대한반대효과로판단되기도한다. 이명박정부는방송과신문의채널을많이이용하기도한다. 하지만기술의발달로인해뉴미디어와대국민직접홍보는당연히늘어날수밖에없다 (#E, 정부정책홍보담당자 ). The Korea Institute of Public Administration \ 131

172 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 이처럼, 언론인들의경우, 노무현정부의시스템적인측면을제시하고전달하는메시지의내용의측면에서지적했다면정부홍보담당자들은기술의발달로인한채널의증가와이로인한자연스러운직접홍보의증가를언급하고있었다. 지속적인인터뷰와인식조사를통해밝혀진사실이지만동일한사안에대한관점이다르게나타난다는것을분석해볼수있다. 노무현정부의정책홍보가지나치게시스템적측면으로이루어진측면이있다는지적이있었다. 이에대한언론인과정부홍보담당자의의견을물었다. 이부분에있어서는언론인과정부홍보담당자는유사한의견을보이는것으로나타났다. 시스템을강조한것은좋은시도였지만시행하게된배경이언론의입장에선불순하다고보았다. 기존언론의영향력을낮추고자신의목소리를대변하는마이너매체를끌어들이고키우기위한제대로이루어지지못한정책이었던것같다. 장기적으로는좋은정책이었으나불순한의도와지나친갈등구조로시스템이훼손되었다 (#C, 언론인 ). 노무현정부때는언론정책홍보시스템은만들어졌다. 하지만대부분의언론과긴장관계를유지하는시스템에불과했다. 이것은상당수의기자들의자존심을상하게하는형식을취하고있었다. 예를들어대변인실로기자들은접근해야한다. 혹시개별적으로기자들을접근했을경우반드시대변인실에보고해야한다등의지침이있었다. 이는기자들로하여금자신들을만나서는안되는사람으로취급한다는인식을갖게하였다. 132/ KIPA 연구보고서

173 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이는적절치못했다고판단된다. 하지만이에대한단점을지적하고있지만해결방안은모호하다고생각된다. 지난정부의패착중하나가언론과의까다로운관계의사람을언론과상대하게하였다. 이런언론담당책임관들이언론인들에게전달하는메시지가서툴렀다. 언론을상대하는것은시스템내에인적네트워크를넣을수있어야한다. 한국사회가현실적으로비공식적네트워크가있다는것을전제하고이문제는풀어가야할것으로보인다. 비공식적인인적네트워크를부정하다면이는언리얼리즘적인것으로보여진다 (#E, 정부정책홍보담당자 ). 이처럼, 언론인과정부홍보담당자모두노무현정부의시스템적인측면을인정하기는하나그방법적인문제를제시하고있다. 언론인의경우, 결국그같은시스템으로가야하지만의도가바람직하지못했다고지적했다. 또한정부홍보담당자의경우도인적네트워크의중요성을제시하며이를뒷받침하고있다. 언론의경우, 비공식적인네트워크를제외하고접근하기어렵다는것이다. 시스템적인정비도물론중요하지만사람을상대해야한다는부분을전제하여적절한조화를이룰수있어야할것으로판단된다. 다음으로는이명박정부의정책홍보시스템에대한질문을하였다. 먼저, 이명박정부의 press friendly와같은정책은언론을위한정책임에도불구하고언론인의공감은얻지못하고있다고분석되었다. 이에대한의견을물었을때, 언론은불필요한이벤트를만드는것이라고주장하였다. 오히려이런슬로건들이언론을더불편하게한다는것이다. The Korea Institute of Public Administration \ 133

174 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 불필요한이벤트를만든것같다. 대변인이좋은간부를통해기자들의 협조를돕고, 사실을확인해주는부분이더중요한것같다 (#B, 언론인 ). 정부쪽에서는언론인들을친화적인접근이필요하다고생각했기때문에그런정책이나온것같다. 그결과이명박정부관계자들을언론과의접촉인자들로배치했는데, 언론이느끼기에는제대로된정보를신뢰감과무게감있게설명해주는부분이없어지고진정성이없어졌다고평가한다 (#A, 언론인 ). 본질적접근이없는이벤트만남은것같다 (#C, 언론인 ). 반면에정부홍보담당자들은프렌들리 (friendly) 라는단어의모호성을지적하면서비판적인의견도보이지만반대로언론인들의이중성을지적하기도했다. 앞에서는이같은비판을하면서뒤에서는협찬이나광고를요구하는사례가아직도존재한다는것이다. 프레스프렌들리라는것은사실일반적인언론을의미하기보다는특정한언론을의미하기도한다. 또한, 이를제시하기전에언론의이중성에대해서언급할수있겠다. 언론의경우, 앞에서는정부의정책적비판을하지만결국뒤에서는협찬과광고를요구하기도한다. 이처럼언론도이중성의부분에대해서는인지하고있어야한다고생각된다. 사실프레스프렌들리에서프렌들리라는단어의모호성이있다. 프레스프렌들리정책 134/ KIPA 연구보고서

175 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 이나오게된배경은노무현정부와다르다는것을보여주는데있다. 이것이별도의언론과의설정보다는저런현상은아니다라는것에서나온안티적측면이다보니언론에게느껴지는것이부족할수밖에없다는생각이든다 (#D, 정부정책홍보담당자 ). 인터뷰내용에서지적한바와같이이명박정부의프레스프렌들리정책은시행단계에서특정한목표를가진것이아니라전정부의언론정책을부정하는데서나왔기때문에언론인들이느끼기에부족하게느껴진다고정부홍보담당자는지적하고있다. 이를통해서정책의시행배경이정책이이루어지는과정에도큰영향을미친다는것을분석해볼수있다. 마지막으로정부홍보담당자들은이명박정부가뉴미디어활용에효과를거두었다고인식하고있는반면, 언론인들은이에대해부정적인식을가지고있는것으로나타났는데, 이에대한의견을물었다. 먼저, 언론인들은뉴미디어시스템을구축하는데있어정부부처간의차이가크고, 단순히전달을많이하는것에는효과를거두었을지모르나이것이어떻게전달되었느냐하는문제에있어서는의문이든다고주장하고있다. 정부부처들이트위터나모바일앱등다양한뉴미디어를활용하는데실제로보면부처간에많은차이가있다. 어떤부처는자료를다운받아활용해봤을때, 기본적인자료도검색이잘안되는매우부실한모습을보였고, 브리핑을다시볼수있는정도의수준은이전정부부터행해진것이다 (#B, 언론인 ). The Korea Institute of Public Administration \ 135

176 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 뉴미디어관련정부홍보자리, 즉직책을많이만들기는했다. 그결과정책홍보에있어많은뉴미디어를활용하는것은사실이다. 이에따라뉴미디어를이용한정책의홍보가수용자에게물리적으로도달하는것이라고생각하면그럴수있다. 예를들어과거에는수용자들 50만명에게만전달했는데현재는만약 100만개를보냈다고하면이에대해서많이활성화되었다고볼수있다. 하지만이를수용자가어떻게받아들였냐하는것을별개의문제다 (#C, 언론인 ). 이처럼언론은이에관한자리가늘었고, 전달하는매체가늘었다고해서효과를거두었다고볼수없다고하고있다. 반면, 정부홍보담당자들은기자를대상으로전달하는것도있지만국민들에게전달하는것도존재하고아예효과가없다고하기는어렵다고주장한다. 또한, 실제로인터넷매체에서이명박정부를평가하는것에도변화가있다고밝히고있다. 인터넷이나뉴미디어를통해정보를보내는것은물론기자가포함되어있겠지만, 기자가아니라국민에게전달하려는것이다. 이를전혀효과가없다고하기는어렵다고본다. 이는인터넷에서의여론을청와대와대통령으로통칭하여여기는경우에서오해가발생한다고생각된다. 정부정책이라는것은청와대나대통령이주도하는정책외에도여러가지가있다. 예를들어 4대강같은경우는청와대가주도하는것이지만다른다양한정책은각부처에서주도하고있다. 이에인터넷의홍보를통해다른정책들이긍정적인평가를받기도한다. 그러나청와대와관련한인터넷여론을정부정책의모든여론으로취급하는오해가있는것으로보인다. 136/ KIPA 연구보고서

177 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 또한, 이명박정부초기에인터넷언론에서의지지율은 30% 정도였다면현재는 40%~50% 까지는올랐다고행각한다. 이는보수정부하에있었던인터넷정책들이조금씩영향을주는것이라고생각된다. 예를들어랭키닷컴의순위에서보면보수언론들이순위권내에있지않았는데 3~4개정도존재하기도하고, 프레시안같은것들은순위권에서밀려나있기도한다. 결과적으로인터넷언론에정부가광고도많이하고있고자생적으로일어설수있게해준정책들이존재한다는것이다 (#D, 정부정책홍보담당자 ). 이같이이명박정부의뉴미디어를통한정책홍보도아주효과가없다고판단하기는어렵다고정부홍보담당자들은주장하고있다. 전달하는횟수나이를총괄하는자리는늘어났지만이에대한효과는속단할수없다고주장하던언론인들과상반된인식이다. 정부홍보담당자들은인터넷언론이자생적으로성장할수있는기반을마련해줬다는입장이다. 결과적으로이명박정부와노무현정부의정책홍보시스템에대해서도언론인과정부홍보담당자들은인식의차이를지니고있는것으로나타났다. 노무현정부의시스템적인측면이언론과의인적네트워크적측면을소홀히했다는부분에대해서만어느정도유사한인식을지녔을뿐다른부분에있어서는상당히상이한인식을지니는것으로분석되었다. 특히이명박정부의뉴미디어를통한홍보시스템에대해서언론인과정부홍보담당자의의견이아주다르게나타난것을알수있었다. 언론인들은양적인증가는일어 The Korea Institute of Public Administration \ 137

178 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 났을지모르지만전달하는효과부분을확신할수없다고제시한반면에정부홍보담당자들은인터넷정책을통해인터넷언론의자생력을높여줬으며, 효과적인측면도증가하고있다고주장하고있다. 이같은부분은인터넷언론에직접종사하는언론인들을대상으로하는후속연구를통해보완될수있을것으로판단된다. 138/ KIPA 연구보고서

179 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 제 6 절소결 3장에서는우리나라역대정부의정책홍보방식에대해서살펴보았으며, 이같은검토를통해노무현정부와이명박정부의정책홍보방식을비교 분석해보려하였다. 노무현정부와이명박정부의정책홍보에대해서다양한긍정적 부정적의견이제기되고있지만이는단순히문헌을통해나타난개인적평가인경우가많았다. 이에본장에서는이를보다객관적으로평가하기위해정책홍보의실질적인부분을담당하고있는정부의정책홍보담당자와언론인들의인식을함께알아보고자하였다. 이를위해정부의정책홍보담당자들과언론인들의설문조사를실시하였다. 설문조사결과, 노무현정부의언론관에대해서정부담당자와언론인과의인식차이는 대국민직접홍보중시, 언론사별편향적태도 가통계적으로유의미하게나타났으며, 이외에도 법적인수단동원, 정치적경쟁자비판홍보, 언론에대한거부감, 그리고 언론을국정파트너 로여기는부분에서유의미한차이가발생하는것으로나타났다. 이는노무현정부의언론관에대해정부홍보담당자와언론인들은대부분의경우다르게인식하고있다는것을알수있는부분이다. 가장큰차이를나타낸부분으로는 대국민직접홍보가언론보다낫다 는문항을들수있다. 이같은결과를통해노무현정부의언론관중 대국민 The Korea Institute of Public Administration \ 139

180 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 직접홍보가언론을통한홍보보다낫다 고인식하는부분에대해정부홍보담당자보다는언론인들이더욱동의하고있다는것을알수있다. 다음으로는 언론사별편향적인태도가나타난다 는부분에서인식의차이를보이고있었다. 이역시정부홍보담당자보다는언론인들이언론사별편향적인태도를보였다고더크게인식하고있는것으로나타났다. 이는노무현대통령이기존의언론보다인터넷언론을선호했으며, 기성언론에게는부정적인식을가지고있었음을증명해줄수있는결과라고할수있다. 앞선부분과같이설명될수있는부분은 언론에대한거부감이있다 는항목과 언론을국정파트너로여기고있다 는부분이다. 이두가지부분역시정부홍보담당자와언론인들사이에유의미한차이를갖는것으로나타났는데, 언론인들이언론에대한거부감이있다는것에더동의하고있는것으로나타났으며, 언론을국정파트너로여기지않는다고생각하고있는것으로분석되었다. 대체적으로언론인들은노무현정부의언론관중언론을대하는태도에대해서편향적이거나부정적인입장을지니고있다고인식하고있는것으로나타났으며, 정부홍보담당자들은편향적인모습을보이고있기는하지만이를심각하게받아들이지는않는것으로분석될수있다. 종합해보면, 노무현정부의언론관에대해정부홍보담당자보다는언론인들이부정적입장을지니고있는것을알수있었으며, 이는기존의언론과의관계에대한회의를가지고있던노무현대통령이언론과갈등을겪을수 140/ KIPA 연구보고서

181 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 밖에없던부분에대한설명을해준다. 다음으로노무현정부의정책홍보시스템에대해서정부담당자와언론인들의인식차이를비교한결과, 상당히많은부분에서인식의차이를보이고있는것으로나타났다. 그중가장많은차이를나타내고있는부분이 국정홍보처등을통하여효율적인정책홍보를수행 하였다는항목이다. 이부분에서정부홍보담당자들은효율적인정책홍보가수행되었다고판단하고있는반면에언론인들은그렇지못하다고인식하고있다는것으로분석되었다. 다음으로많은차이를나타낸항목은 오보대응시스템은언론에대한정부의성숙한대응을이끌었다 는부분이다. 이역시정부홍보담당자와언론인간의인식차이를보이고있는것으로나타났다. 언론인은이를부정적으로평가하고있으며, 정부홍보담당자는긍정적으로보고있는것으로분석된다. 이같은인식차이가발생하는이유로는언론인은시스템적인측면외에사람간의관계를중요시여기고있으며, 특히정부와는과거부터밀접하게접근하고있다고생각해왔을것으로판단된다. 이에오보의측면에있어서도단순히시스템적접근이아닌확인절차가있을것이라고판단했지만, 노무현정부의시스템은어떤상황이발생하면이를서류상법적절차를시작하기때문에언론인과갈등을낳았으며, 각자의접근방식의차이로인한인식차이가발생한것으로분석해볼수있다. 다음으로는 정책홍보관리실은정책홍보에긍정적인역할 을한다는항목 The Korea Institute of Public Administration \ 141

182 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 과 국정홍보전략회의는공개적인협의의장 이라는항목, 정책발표사전협의제를통해정책홍보발전에기여함 이라는항목을살펴볼수있다. 이세가지항목은같이분석이가능할것으로판단되며, 이역시정부홍보담당자와언론인간의인식차이는발생하는것으로나타났다. 이밖에도 정책홍보평가를통한계량적평가수행, 정책고객서비스 (PCRM) 은국민과의소통에도움을줌, e-pr 시스템도입으로효율적인정책공유실시 등에차이를보였으며, 인식에있어서유의미한결과를얻는것으로분석해볼수있다. 종합적으로, 노무현정부의전체적인정책홍보시스템은단어그대로체계적인체제를확립하려하고있었다는것을알수있었다. 하지만언론관계라는것이대응매뉴얼이나시스템적인측면만을활용하여해결할수있는문제가아니며, 사람과의커뮤니케이션과소통이필요한부분이기때문에인식의차이가발생하는것으로분석될수있다. 이명박정부의언론관에대한정부홍보담당자와언론인과의인식차이에대한분석결과, 언론사에대한편향적태도, 대국민직접홍보중시, 정치적경쟁자비판홍보, 보수적이념성향 에서통계적으로유의미한결과를갖는것으로나타났다. 먼저, 언론사에대한편향적인태도 를보인다는부분에서정부홍보담당자들과언론인들과의인식차이가나타나는것을알수있었다. 이는정권의변화에따라언론사에대한편향적태도가나타나는대목이라고설명할수 142/ KIPA 연구보고서

183 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 있다. 노무현정부의경우, 기존의언론에대해서불신을갖고있었으며, 인터넷언론이나직접홍보에더노력한반면에이명박정부의경우, 프레스프렌들리 라는슬로건을내세워언론과친화적인관계를맺으려노력하였다. 그러나보수신문에한정된정책으로인해방송이나인터넷언론사와의거리감이형성되고있다는우려를낳기도하였다. 이외에도 대국민직접홍보를중시 하는성향에대해서도인식적으로정보홍보담당자와언론인들이차이를보이고있는것으로나타나고있는데, 이역시노무현정부와는다른결과를보여주고있다. 노무현정부의경우, 언론인들이대국민홍보를노무현정권에서는더중요하게생각하고있다고인식하고있는것에비해이명박정부의경우, 언론인들은대국민직접홍보를이명박정부에서많이중시하고있다고보지않고있지만정부홍보담당자들은대국민직접홍보를중요하게보고있다고인식하고있는것을알수있었다. 그밖에보수적이념성향에대해서도유의미한차이를나타내고있는것을알수있었다. 이는노무현정부때의진보적성향에대해서는두집단모두진보적이라고인식하여차이가없었지만, 이명박정부에대해언론인들은보수적이념성향을강하게가지고있다고생각하고있는것으로밝혀졌다. 반면에, 정부홍보담당자들은보수적인성향이어느정도존재하고있으나, 아주강하게나타나고있지는않은것으로판단하고있는것을알수있다. 종합적으로이명박정부는노무현정부와는다른언론관을지니고있으며, 이에대한정부홍보담당자와언론인들의인식에도차이가나타나는것으로 The Korea Institute of Public Administration \ 143

184 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 보인다. 또한, 같은항목의인식차이를보이더라도세부적으로나타내주는결과는다르게나타나는것으로분석된다는점에서의미를더하고있다고판단된다. 이명박정부의정책홍보시스템에대한정부홍보담당자와언론인간의인식차이를살펴본결과, 많은부분에서유의미한차이가있는것으로밝혀졌다. 먼저, 가장많은인식차이를보인것은 뉴미디어활용의다각화는효과를거둠 이라는항목이다. 이는정부홍보담당자는상당한효과를거두었다고생각하는반면에언론인들은그렇지못하다고평가하고있는것으로나타났다. 이외에 문화관광부홍보지원국은정책홍보에긍정적역할 을한다는항목이다. 이같은항목에서는정부담당자의경우긍정적인역할을한다고판단한반면, 언론인들은부정적인인식을가지고있는것으로나타났다. < 문화관광부홍보지원국 > 은과거국정홍보처에서했던일을주로하고있다. 국정운영에필요한정책이나다른사안에대한홍보분야를담당하고있는것이다. 이에정부홍보담당자들은과거보다정책홍보가더원활해졌으며, 쉽게이루어졌다고판단하는것에반해언론인들은특별한변화를못느끼거나긍정적역할을하지못하다고인식하고있는것으로나타났다. 다음으로유의미한항목은 프레스프렌들리정책으로언론과의친화력을높임 이라는부분이다. 이에대해정부홍보담당자는친화력이높아졌다고인식하고있었고, 언론인들은친화력이높아지지않았다고판단하고있는것 144/ KIPA 연구보고서

185 제 3 장역대정권홍보변천및실증조사 으로나타났다. 이같은결과는살펴볼필요가있을것으로보인다. 이명박정부는초기부터 프레스프렌들리 라는슬로건을내세워언론에게필요한정책을제시했다. 그러나이에대해언론은인식하지못하고있는것이다. 이는인터뷰등을통해상세한이유를알아볼수있을것으로판단된다. 마지막으로 각부처의자율성을보장하여정책홍보가원활해짐 과 3개의회의체는홍보협력을위한다양한의견수렴에도움이됨 의항목이인식차이가발생하는것으로나타났다. 이두가지사안역시정부홍보담당자의경우, 긍정적인평가를내리는반면에언론인들은부정적으로인식하고있는것으로나타나고있다. 종합적으로이명박정부의경우, 언론을지원하려는정책홍보시스템에있어서도언론에게부정적인인식을받는경우가존재했다. 이명박정부가현정부라는점에서정확한설문조사가이루어지지못했을가능성도있으며다른내부적인이유가있을수도있다는판단을해볼수있다. 이는인터뷰를통해보다나은결과를분석할수있으리라판단된다. 앞서제시한바와같이설문조사의한계를극복하기위해본장에서는심층인터뷰를병행하여실시하였다. 심층인터뷰결과, 이명박정부와노무현정부의정책홍보시스템에대해서도언론인과정부홍보담당자들은인식의차이를지니고있는것으로나타났다. 노무현정부의시스템적인측면이언론과의인적네트워크적측면을소홀히했다는부분에대해서만어느정도 The Korea Institute of Public Administration \ 145

186 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 유사한인식을지녔을뿐다른부분에있어서는상당히상이한인식을지니는것으로분석되었다. 특히이명박정부의뉴미디어를통한홍보시스템에대해서언론인과정부홍보담당자의의견이아주다르게나타난것을알수있었다. 언론인들은양적인증가는일어났을지모르지만전달하는효과부분을확신할수없다고제시한반면에정부홍보담당자들은인터넷정책을통해인터넷언론의자생력을높여줬으며, 효과적인측면도증가하고있다고주장하고있다. 이같은상이한주장은후속연구를통해보다더명확히밝혀내야할것으로판단된다. 146/ KIPA 연구보고서

187 The Korea Institute of Public Administration 제 4 장 주요정책이슈에대한프레임분석 제1절제2절제3절제4절제5절 정부정책과갈등뉴스프레임한 미 FTA 이슈에대한프레임분석행정중심복합도시이슈에대한프레임분석결과요약및정책적제언

188 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제4장정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 주요정책이슈에대한프레임분석 제 1 절정부정책과갈등 모든정책을입안하고집행하는데있어서정부와이해당사자들사이의크고작은갈등은불가피하다. 갈등은둘또는그이상의당사자가양립할수없는목표를가지고서로대립하는상황으로정의되며 (Kriesberg, 1973), 이러한정부정책을둘러싼갈등은사적갈등과대비되는공공갈등으로인식된다. 대통령자문지속가능발전위원회 (2005) 의정의에따르면, 공공갈등이란국가와지방자치단체, 정부투자기관등이당사자로서국민의권리와의무에영향을미치는정책, 법령, 사업의추진과정에서, 공공기관과국민또는공공기관상호간이해관계의충돌로인해발생하는갈등을의미한다. 과거의비민주주의정권시대정부와언론간관계가상호협조및순응관계일때, 이러한갈등은언론을통해잘전달되지않거나전달되더라도축소보도되는것이일반적인관행이었다. 하지만사회의민주화와더불어언론과정부간갈등과긴장관계가형성됨에따라정부의정책을둘러싼이해당사자들의목소리가높아지고, 언론은자신들의이해관계에따라정부의정책을 148/ KIPA 연구보고서

189 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 판단하고비판하는등정부와이해당사자들그리고언론간의긴장및균열이점차커지고있는추세를보이고있다. 특히정부의정책에영향을받는이해당사자들이많은행정수도이전과같은정책에서는그러한갈등이더욱첨예하게나타나며, 이러한갈등을처리하는데드는사회적비용또한늘어나고있다. 국책연구기관과사회갈등연구소등의조사에의하면한국사회가사회적갈등으로지불하는비용은연간 300조에이른다 ( 가상준등, 2009). 정부정책을둘러싼공공갈등에서언론의역할은매우중요하다. 갈등상황에서언론은국민들에게갈등당사자들의입장을공정하게알리면서, 갈등을야기한문제점들에대한함의를도출시키기위한공론의장을마련하는한편, 갈등해결을위한대안을제시하는기능을수행해야한다 ( 임양준, 2010). 또한언론은국민들에게어떤쟁점들은문제가되는것으로부각시키고, 어떤결과들은바람직한것으로제시하면서특정한전략들을적절한것으로규정해줄수있는힘을가지고있다 ( 양정혜, 2001; 한동섭, 2000). 특히한국언론의경우상대적으로언론사의취향에따라사회문제등을편파적이고일방적으로다루는경향이두드러진다 ( 김영기, 2002). 이러한언론사의경향은소유구조, 시장관계, 그리고정치적상황에따라결정된다 ( 임양준, 2010). 정부는정책에대한긍정적인효과를중심으로정책을홍보하기위한프레임을가지고있으며, 언론역시정부의정책을국민들에게전달하려는언론만의프레임이존재한다. 이러한정부의정책프레임과언론의보도프레임 The Korea Institute of Public Administration \ 149

190 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 이서로유사할수록정부의정책갈등은줄어들게된다. 언론은공공갈등상황에서정부의입장과는다른정책보도를통해사회적갈등을더욱증폭시키거나또는정부의입장과유사한보도를통해갈등을잠재우기도한다. 언론이정부정책을둘러싼갈등을보도하는것은뉴스가치의측면에서당연한일로이해되지만, 갈등을유발하거나더욱증폭시킨다면이는다른차원의문제가된다. 이재경 (2008) 은한국저널리즘을기본적으로 갈등유발형저널리즘 으로규정하고, 언론사의정파성, 저널리즘철학의부재, 경영진이편집에강력한영향력을끼치는소유구조, 한가지관점으로사건을해석하는짧은기사의비율이높은점등을원인으로지적했다. 한편, 정부는정책을국민에게알려이해와협조를구하고동의를얻어야만정책을효율적으로집행하고추진할수있다. 최근인터넷과소셜미디어를통한대국민직접홍보의중요성이부각되고있지만, 전통적인미디어를통한여론형성은여전히중요한역할을담당하고있다. 정부는정책을홍보하기위해기자실과브리핑룸등취재지원시스템을갖춰놓고공식적인정책의도, 일정, 입장, 기대효과등을제시하고, 정책의제를조정하거나또는각종비공식적인영향력을행사하기위해서보도자료를정기적으로배포한다. 언론사는정부의공식적입장을확인할뿐만아니라, 정부의의도와입장을검증하고때로비판하기위해서보도자료를많이활용한다. 따라서보도자료는정부와언론을매개하는중요한연결수단이며, 정부와언론간협력적이면서도경쟁적인상호작용의결과라고할수있다 ( 임 150/ KIPA 연구보고서

191 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 현수 이준웅, 2011). 언론이이러한공공갈등을보도하는방식에대한연구는뉴스프레임에대한분석이주축을이루고있다. 내용분석이겉으로드러난언론의보도내용을분석하는것이라고한다면, 프레임분석은단신기사가아닌특정기간을두고보도된중요사건에대하여언론사가어떤시각에서인식하고, 평가하며, 그내용을수용자들에게전달하려고하는가를구조적으로분석하는방법이다. 뉴스프레임 (frame) 이란뉴스가하나의유기적인이야기로조직되는방식 (Entman, 1993), 즉보도를통해특정이슈나사건에대한사고의틀을만드는것으로이해할수있다. 미디어의뉴스프레임은 어떤근거에서특정입장을갖게되는가 에대한구체적인정보를제공하며, 단순한이분법적구분이아닌개별기사에존재하는미묘한차이를분석하는데도유리하다. 본연구에서는프레임을느슨하게정의한후실제사례를분석하면서가능한모든프레임을추출하는방법인귀납적접근방법을채택했다. 기사의헤드라인과주요수식어를중심으로관련기사의내용을리뷰한후분석유목을정함으로써, 뉴스텍스트에서선택되고강조되는의미를중심으로반복되어지고유사한형태로묶어지는핵심주제어들을통합시켜서프레임을추출했으며, 이를바탕으로분석을실시하였다. 본연구는국내언론이정부정책을둘러싼공공갈등을유발할가능성이있고, 언론사의정파성이갈등유발의중요한요소라는선행연구 ( 김사승, 2009; 박재영, 2009; 이재경, 2008; 이종혁, 2009) 의맥락에서, 정파성이비교적분 The Korea Institute of Public Administration \ 151

192 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 명히존재한다고알려진조선일보와한겨레신문의주요정책이슈에대한뉴스프레임을분석하였다. 이와더불어정권의변화라는정치적상황이변화됨에따라언론의뉴스프레임과보도논조, 정보원이변화하는지또한분석하였다. 이를위해본연구에서분석대상으로삼은주요정책은참여정부와이명박정부시기모두에걸쳐있으며, 정부와이해당사자간치열한찬반갈등과정을걸쳤지만정책의결정이이루어지지않은한미 FTA 이슈와정책결정이이루어진행정중심복합도시 ( 세종시 ) 이슈로선정하였다. 본연구는정부의공식적인입장을담고있는보도자료를통해정부의정책프레임을분석하고, 이를언론의보도프레임과비교분석하였다. 다시말해국내언론의정책보도프레임분석을통해나타난언론의프레임변화를살펴봄으로써, 정부의정책홍보가적절한프레임을통해대응하고있는지를살펴보고자하였다. 이를통해정부와언론간관계에서정부의정책홍보프레임전략수립에대한실마리를찾고자하였다. 152/ KIPA 연구보고서

193 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 제 2 절뉴스프레임 1. 뉴스의객관성 뉴스를언론과사회적현실에대한논의로크게나누어보자면언론이현실을반영하는역할을하는가, 아니면현실을만드는것인가로나눌수있다. 많은학자들은뉴스는기본적으로세상에일어나는일들을그대로비추어보이는마치거울과같아야한다는소위거울모델을제시해왔다. 하지만우리가현재접하는뉴스가과연그러한가에비추어볼때거울모델의현실반영이론은설득력을갖기어렵다고할수있다. 월터리프먼 (Walter Lippmann, 1977/2011) 은저서 Public Opinion( 여론 ) 에서모든신문들이어떤아이템을채택할것인가, 어떤위치에그기사를실을것인가, 얼마나공간을차지할것인가, 또얼마나강조될것인가등에대한일련의선택의결과물이다 라고정의한바있다. 이는언론이일련의선택을통해서만들어진현실을뉴스로정의한다는것을알수있다. 또한터크만 (Tuchman, 1978/1995) 은뉴스는현실을있는그대로반영하는것이아니며, 뉴스를통해구성된현실은이데올로기적으로구성된현실이라는것을이해해야한다고주장한다. 뉴스객관성이지니는이데올로기적성격은논의의대상이되어왔는데그것은뉴스가사회적실재의한특정버전을표상할뿐아니라객관적사실확립이힘들다는것이다 ( 김춘식 이영화, 2008). The Korea Institute of Public Administration \ 153

194 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 여기서뉴스객관성이라는개념이지니는이데올로기적성격은학문적논의의대상이되어왔다. 이는객관성의원칙이뉴스미디어의필요에의한산물이지뉴스의보편적특성에서나온것은아니라는사실을강조한다 ( 한국언론재단, 2001). 객관성이라고하는뉴스기준은뉴스미디어들이사회적, 경제적, 정치적제한들을극복하도록도움을준다 (Schudson, 1978). 뉴스의객관성원칙은경제적, 정치적측면에서의이점이있는데경제적인면에서수용자를창출하여광고주들에게수익을극대화하는전략으로서의객관성개념은뉴스미디어의경제적운용을보장할수있다는점과정치적인면에서는정보의정확성에대한책임을취재원에게돌림으로써기자들의실수나비판을보호해준다는것이다 (Schudson, 1978; Tuchman, 1978/1995). 해켓 (Hackett, 1984, 1991) 은객관성의원칙을가치중립적인사실로객관화시켜준다는점에서이데올로기적이라고주장하며, 라클린 (Rachlin, 1988) 은뉴스미디어는사회세상과분리된것이아닌한부분을형성하는것으로보기때문에뉴스미디어의객관성은불가능할수밖에없다고주장한다. 또한이준웅등 (2010) 의연구에서는정치병행성이언론에서내용적으로가장두드러지게나타나는현상으로설명할수있다고보고뉴스내용의정치적경향성을통해정치병행성이표출된다고설명한다. 정치병행성 (political parallelism) 은세이머우어 (Seymour-Ure, 1974) 가고안한정당 -언론병행성개념을핼린과만치니 (Hallin & Mancini, 2004) 가발전시킨것으로 ( 이준웅등, 2010, 재인용 ), 이는정당과언론사가이념적노선이조응 154/ KIPA 연구보고서

195 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 하는정도를지칭하는것으로서인적교류와언론의이용자와정당지지자의중복등을통해나타난다 ( 임현수ㆍ이준웅, 2011). 한국사회에서정치적, 시민사회의분열과강한후견주의등과같은사회문화적요인에의해서도지지되는데특히보수성향신문의시장지배력과여론지배력이압도적인상황에서주도력은강력하게나타나며, 한국뉴스미디어의역할이나지위를논의할때종종제기되어온 언론의권력화 개념과도밀접하게연관되어있다고볼수있다 ( 강명구, 2004; 박승관ㆍ장경섭, 2000). 2. 뉴스프레임에대한논의 고프만 (Goffman, 1974) 에의해처음프레임에대한논의가이루어졌는데그의저서 Frame Analysis( 프레임분석 ) 에서 사건- 적어도사회적사건- 과그사건에대한우리의주관적관여를지배하는조직의원칙 이라고정의했다. 그는해석의틀, 관점, 도식을의미하는것이프레임이라고주장하고, 상황에따른설명적관점을지시했다 ( 이준웅, 2000). 하지만프레임에대한많은관련문헌이쏟아져나오면서프레임의정의는일관성이없어졌다. 후에터크만 (Tuchman, 1978/1995) 이 Making News( 뉴스만들기 ) 에서 뉴스는세상을향한창이며, 우리는그창틀을통해세상을알게된다 고말하며프레임을뉴스연구에본격적으로접목시켰는데, 그가말하는프레임의주요점은프레임이만들어지는과정에서선택되어지고배제 The Korea Institute of Public Administration \ 155

196 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 되는것이라고말했다. 하지만실제뉴스보도에대한해석이나의미가흔히쓰이는프레임과는차이가있었다 ( 조경숙, 2009). 그러한이유로기틀린 (Gitlin, 1980) 은 현실에대한인식, 제시, 선택, 해석, 강조, 배제와관련된지속적인패턴이고, 이에따라상징의조작자가관행적으로언어적또는영상적담론을조직하는것 이라고정의하면서, 프레임에대한이해를발전시켰다. 그는미디어프레임을한사회의지배이데올로기가전파되거나혹은도전받을수있는구체적기제로보고이것을가능하게하는언론보도의 프레이밍장치 를제시하였다 ( 조경숙, 2009). 후에도많은학자들이프레임개념에대한논의를이어갔으며프레임과프레이밍을좀더포괄적으로이해하도록보완되고강조되면서발전되어왔다. 3. 뉴스프레임분석의접근방법 뉴스프레임측정방법으로는연역적접근방법과귀납적접근방법으로나눌수있다. 연역적접근방법은특정프레임을내용분석변인으로미리정의한후이러한프레임변인이뉴스에서얼마나빈번하게나타나는지를검증하는접근방법으로뉴스프레임의유형을미리예측할수있고또한선행연구에서사용된프레임을후속연구에도계속적으로사용할수있는장점이있다. 귀납적접근방법은뉴스에서발견되는프레임을모두찾아내는것으로고정적이지않게다양한프레임을도출해내는장점이있지만한편선행연구 156/ KIPA 연구보고서

197 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 에서도출된프레임을후속연구에반복사용할수없다는단점이있다 (Iyengar, 1991; Iyengar & Simon, 1993; 김선남, 2002; 양정혜, 2001; 우형진, 2006 김춘식 이영화, 2008). 또한세멧코와벨켄버그 (Semetko & Valkenburg, 2000) 는선행연구를검토한뒤뉴스프레임을다섯가지유형으로분류하였는데이는 갈등프레임, 책임귀인프레임, 인간적흥미프레임, 도덕성프레임, 경제적중요성프레임 으로정리한바있다. 팬과코시키 (Pan & Kosicki, 1993) 는낙태문제에대한뉴스프레임을미디어가어떻게틀짓는가를연구하였는데뉴스틀은문장론적구조와이야기구조, 주제구조, 수사구조로분석한결과미국언론이낙태문제에대해서갈등대립적인프레임을이용해보도하였다고주장한바있다 ( 김정미, 2011). 프레임이개인적차원이아닌조직혹은사회적차원에서사건을지각하고기술하는방식과직접적인관련이있다는것은프레임을현실세계에대한선택, 강조, 표현의원칙이라고정의한기틀린 (Gitlin, 1980) 의관점에서도그대로드러난다고볼수있다. 특히그는미디어프레임은 인식, 해석, 표현그리고선택, 강조, 배제에관한영속적인방식 이라고정의하면서, 미디어와미디어종사자들은담론을조직하기위해관행적으로이러한미디어프레임장치를사용한다고주장한바있다 ( 김춘식 이영화, 2008). 뉴스에서사용되는프레임은미디어프레임과개인적프레임으로나누어진다 (Iorio & Hyxman, 1996; Scheufele, 1999). 미디어프레임은인식과해석 The Korea Institute of Public Administration \ 157

198 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 과제시, 그리고선택과강조와배제의지속적인패턴으로서사건과이슈들을뉴스로구성하는구체적방법들을지칭하고개인적프레임은뉴스스토리에제시되어있는사회적사건과이슈들을수용자들이이해하는방법을지칭하는것으로나눌수있다. 기틀린 (Gitlin, 1980) 은가장잘알려진뉴스프레임은언어적이건시각적이건상징을다루는사람들이담론을일상적으로조직하는데사용하는인지, 해석, 제시의그리고선택, 강조, 배제의영속적유형이라고정의하였다. 또한엔트만 (Entman, 1991) 은뉴스프레임을 현실의지각에있어특정면을선택, 강조함으로써텍스트에서현저하게만드는의미구성현상과그에연관된수용자인식의틀 이라고정의하면서현실의몇가지관점들이선택되고텍스트에서보다유의미하게되어가는과정에서이슈규정, 원인해석, 도덕적평가, 해결책제시등네가지요인을파악했다. 여기에서언론의정책관련이슈보도를설명하는두가지대표적모형인의제설정모형과헤게모니모형에대해알아보았다. 1) 의제설정모형 의제설정은매스미디어에서말하는미디어가뉴스, 시사프로그램을통해중요하다고보도하는주제, 즉미디어의제가대중에게중요한주제, 공중의제로되는경우를말하며자유주의적다원주의자들이미디어를보는견해이다. 여기서핵심적인특징은어떠한정책이슈에관해미디어가제시하는중요도가 158/ KIPA 연구보고서

199 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 공중이그이슈에대해느끼는중요도를결정한다는것이다 (Iyengar & Kinder, 1987; McCombs & Shaw, 1993; Rogers & Dearing, 1988; Rogers, Dearing & Bregman, 1993; Shaw & MaCombs, 1977; Weaver, Graber, McCombs & Eyal, 1981, 한국언론재단, 2001). 아이젠거와그의동료들은뉴스의인지적효과를조사하기위해점화 (priming) 의개념을사용하였다 (Iyengar & Kinder, 1987; Iyengar, Peters & Kinder, 1982). 아이젠거와킨더 (Iyengar & Kinder, 1987) 에의하면, 정치인들에대한공중의평가는최근의뉴스기사들에들어있는특정사회적사건과이슈등을근거로이루어진다고한다. 그들은수용자들이정치인이나정책이슈를평가할때사용하는정치적지식의형태와범위는미디어가정책이슈를뉴스가치속에점화할수있는능력에의해결정된다고보고있다. 이는뉴스미디어가정치적의제를설정하는기능을더구체적으로이해할수있는길을열었다는평가를받고있다. 의제설정연구는프레임이나틀짓기의개념을도입하면서좀더정교화되었다고할수있다. 하지만의제설정연구는미디어에나타난정책선택의폭은정책입안자들에의해서선택되어지고제한될수밖에없다는사실이다. 경험적연구자들은정치적영향력은파워엘리트로부터미디어를통해일반공중에게로흘러갈뿐그역은성립하지않는다고보고있다 ( 한국언론재단, 2001). The Korea Institute of Public Administration \ 159

200 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 2) 헤게모니모형 헤게모니와권력 / 지식개념은상호보완적으로사회분석틀을제공하여미디어공간을국가, 자본, 일반시민들이의미화실천을통해서담론투쟁을전개하는장소로이론화할수있도록해준다는점에서언론- 국가관계연구에많은함의를갖는다. 푸코는총체적이고통합적인효과를상정하는마르크스주의이론에대항하여담론, 지식, 권력간의관계를통해구성되는사회적관계의구체적맥락을설명하기위해권력 / 지식개념을사용하였다. 이것은담론적이며지식과불가분의관계를가지고있다는점을강조하고있다. 그러나푸코의이론이권력과지식이따로분리된것이아니라관계속에서만의미를갖는다. 정치와권력을비환원론적으로분석한점에서그람시와비슷하다고할수있다. 푸코의사회적결속에영향을미치는방법, 기술, 실천등을분석해사회전반에진행되고있는정상화과정의함의를밝히고자한것이헤게모니과정을더이해할수있는요소를제공하였다. 언론- 국가관계에대한이론화작업은아직제대로진척되지못한분야이다. 권력개념은국가와미디어활동을다양한형태로행사되는권력과그관계내에서파악하게함으로써언론- 국가관계연구에기여할수있다고본다. 여기에서잠재적이며이데올로기적인권력이라는권력개념과푸코의권력 / 지식개념을적용해보면국가, 미디어의다양한의미주체들이서로투쟁하는의미화의공간으로볼수있으며이는언론- 국가관계를하나의정형화된형태로가아니라다양한정책이슈에따라다양한형태를띠고있는것으로파 160/ KIPA 연구보고서

201 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 악할수있게해준다. 헤게모니개념은미디어를다양한문화적세력들이서로투쟁하는장으로보는시각을제공함으로써포괄적인언론 -국가관계연구를가능하게해준다. 윌리엄스가지적하였듯이헤게모니는과정을중시하며, 정책결정과정에서일어나는다양한의미생산과정을살핌으로써정책이슈들이어떻게다양한의미주체들에의해달리형성되는지를연구하는데매우유용해보인다. 바로이점이헤게모니개념이미디어에나타난정책이슈들의형성과정을통해언론- 국가관계를연구함에있어중요한이론적기반을제공해줄수있는것이며, 언론- 국가관계를일반시민들의의미화과정과연계해서이해해야할필요성을암시해주고있기도한다 ( 박홍원, 2001). 4. 사회적갈등보도와뉴스프레임 언론의사회적갈등프레임은사회구성원들이현실에대한문제를이해하고해석하기위해결정적인준거틀을제공하고사회적갈등문제에쟁점에대해판단이나의견을유발시키기때문에사회적갈등에대한뉴스프레임은매우중요하다고할수있다. 갈등은어떠한사회적이슈나문제를놓고그것을해석하고대처하는행동과태도가다르게나타날때, 갈등상황에서당사자들은자신의주장의옳음을인정받고공중의지지를얻기위해노력한다. 사회갈등은담론형성을통 The Korea Institute of Public Administration \ 161

202 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 해정당함을얻기위한하나의투쟁으로볼수있다 ( 조경숙, 2009). 사회적갈등과언론의양측면에서갈등과언론은연계성을갖는다. 이러한갈등상황에서미디어의관행을통해이해관계를만들기도하고더깊은갈등과투쟁을만들기도하며미디어의역할이굉장히중요하다고볼수있다. 하지만현재언론은사회적문제에대한전반의깊이있는문제를다루는것이아니라표면적인부분만을드러내는경우가많다. 터크만 (Tuchman, 1978/ 1995) 은언론이사회갈등사태를보도할때, 폭력이나물리력이동원된시기에집중적으로보도함으로써물리력으로충돌하는시기에집중적으로보도함으로서국민들이보도를통해폭력으로점철되어있는것으로인식하게만든다고하였다. 이러한이유로사회갈등보도에대해뉴스프레임연구가더중요하고중요시되고있는데뉴스프레임연구를통해언론이현실에대해부여하는특정한의미를밝히는데유용한방법으로사용되기때문이다 ( 나미수, 2003). 많은커뮤니케이션학자들이갈등과투쟁을해소할수있는언론의역할에대해서 갈등에서의미디어역할 은중재자 (mediator), 사회적계몽자 (social educator), 친사회적선전 (propaganda) 으로서의미디어로요약할수있다 (Vranski & Richter, 2002). 중재자로서의역할은갈등상황에서객관적보도를통해서로의양해점을찾고해결책을찾아내는것이며, 사회적계몽자로서의역할은알려지지않은사회적이슈에대해올바른해결방법과정확한지식을전달하는것이다. 또한친사회적선전으로서의역할은선행과미담등의 162/ KIPA 연구보고서

203 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 도덕적가치에대해칭찬하고갈등을봉합하는역할을말한다 ( 조경아, 2009). 갈등보도의프레임분석과관련된선행연구들을살펴보면사회적갈등에대해서언론이어떻게의미부여하는지다양하게알수있다. 갈등의의미와해석을둘러싼상징적투쟁의장에는언론이개입하며, 이과정에서언론은갈등의행위자가되기도하고관찰자가되기도한다는점을밝히고있다. 즉갈등보도의프레임연구는갈등상황에서언론보도에대한뉴스수용자의이해를돕는역할을제공한다고할수있다. The Korea Institute of Public Administration \ 163

204 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 3 절한미 FTA 이슈에대한프레임분석 1. 분석방법 1) 한미 FTA 이슈의경과과정 한미자유무역협정 (Korea-U.S. Free Trade Agreement: KORUS FTA, 이하한미 FTA) 이마침내 2007 년 4월 2일, 14개월간의긴협상을마치고최종타결되었다. 이어서 2007 년 7월 2일한미 FTA 최종협정문이공개되면서찬반논란은최고조에달했다. 이후 2010 년 12월 4일한미 FTA 추가협상안이타결됐으며, 현재국회본회의에서비준동의안처리만남은상황이다. 한미 FTA는세계무역자유화역사의새로운장을여는것이며, 우리나라경제에새로운성장동력을제공하고, 한미양국관계를한단계더심화, 발전시키는데도크게기여할것이라고정부관계자는주장한다. 그리고한미 FTA를지지하는측에서는대외무역에의지하는대한민국의입장에서, 특히그중에서도미국에수출하는양이절대적으로많은상황에서는한미 FTA를체결하면당장수출이증가하고활성화되며, 따라서국내경제성장률은그만큼증가하게된다고한다. 그리고국내의경우해외자본투자의증가및산업활성화, 그로인한일자리증가, 한미동맹관계의개선을가져올것이라고한다. 하지만, 반대로우려하는측면의입장에서는협상전부터여러산업부 164/ KIPA 연구보고서

205 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 문에서시위, 토론회등의다양한움직임이있었고, 협상체결이후에도양국모두에서협상의결과에대한불만족의목소리가들려오고있다. FTA는나라와나라간의제반무역장벽을완화하거나철폐하여무역자유화를실현하기위한양국간또는지역간에체결하는특혜무역협정을뜻한다. FTA는양자주의및지역주의적인특혜무역체제로, 회원국에만무관세나낮은관세를적용한다. 시장이크게확대되어비교우위에있는상품의수출과투자가촉진되고, 동시에무역창출효과를거둘수있다는장점이있으나, 협정대상국에비해경쟁력이낮은산업은폐쇄해야하는상황이발생할수도있다는점이단점으로지적되고있다 ( 조은래, 2008) 년국제간물품의자유교역을위한제네바관세협정 (GATT) 체제가출현된이후세계각국은시장개방확대와더불어다체제기능강화를위해 WTO 체제를출범시켰다. 또한, 서로상호경제적이익을극대화하기위해세계각국은자유무역협정을추진중에있다. 현재 138 개국이 FTA를체결하였으며, 우리나라의경우칠레를시작으로싱가포르, EFTA등 6개국과 FTA 를맺었으며, 15개국과 FTA 체결을준비중에있다. 미국의경우에는북미자유협정을포함한 6개의 FTA를통해경제적효율성을꾀하고있다. 한미 FTA 협상기간동안가장많은주목을받은분야는자동차, 섬유, 그리고소고기를포함한농축산물분야였다. 산업의규모와양국무역의정도, 그리고국내산업의상황등에서협상결과에따라양국산업구도에큰영향을줄수있는분야였기때문이다. 또한, 양자간협상인 FTA의경우양국 The Korea Institute of Public Administration \ 165

206 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 모두비교우위인산업과비교열위인산업을가지고밀고당기는교섭을벌이고, 서로덜내어주고더받으려는노력을하기마련이다. 그렇기때문에정부도어느정도의이해득실을계산하고협상에임했고, 그에따른정책에대해서국민에게오해없이전달해야할책임을가지고있다. 미국과의 FTA에대한논의는 1990 년대중반에시작되었으나, 당시에는통상관계자및관련분야전문가들의관심에불과했지만, 2003 년 8월 FTA 추진로드맵 확정과정에서정부차원의논의가시작되었다. 초반미국측이냉담한반응을보여중장기추진대상으로선정되었으나, 2004 년 5월미무역대표부고위인사의관심표명을계기로, FTA 추진가능성점검을위한사전실무점검회의개최를하게되었다. < 표 4-1> 한미 FTA 경과과정 일 시 내 용 2003년 8월 FTA 추진로드맵마련 2004년 5월 USTR 부대표한미 FTA 체결에대한관심표명 11월한미 FTA 가능성점검을위한사전실무점검회의개최합의 2월 ~4월 한미 FTA 사전실무점검회의 1~3차회의 2005년 7월 ~9월 통상교섭본부장방미, 정부관계자 / 상하원 / 업계면담및설득 9월 미국정부, 한국등 4개국 FTA 우선협상대상국선정 2월 2일 한미 FTA 추진관련공청회개최 2월 3일 한미 FTA 추진발표 3월 ~4월 한미 FTA 1~2차비공식사전준비협의개최 2006년 5월 11일 대외경제장관회의협정문초안확정 6월 5일 ~9일 1차협상 6월 27일 정부합동한미 FTA 공청회 166/ KIPA 연구보고서

207 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 일 시 내 용 7월 10일 ~14일 2차협상 ( 첫양허안교환 ) 9월 6일 ~9일 3차협상 10월 23일 ~27일 4차협상 12월 4일 ~8일 5차협상 12월 미국한미 FTA 무역구제협상내용의회에보고 1월 15일 ~19일 6차협상 2월 11일 ~14일 7차협상 2월 26일 김현종본부장-수잔슈워브 USTR 대표통상장관회담 3월 8일 ~12일 8차협상 3월 19일 ~21일 수석대표간고위급회담 3월 22일 ~26일 통상장관급회담 2007년 3월 31일 ~4월 2일최종협상 4월 2일정부한미 FTA 타결공식선언 4월 3일 각부처별한미 FTA 후속대책발표 6월 21일 ~26일 한미 FTA 추가협의 6월 28일 한미 FTA 체결에따른국내보완대책발표 6월 30일 한미 FTA 협정문서명식 7월 2일 한미 FTA 최종협정문공개 9월 7일 한미 FTA 비준동의안국회제출 2월 13일 한미 FTA 비준동의안통일외교통상위원회상정 2월 15일 한미 FTA 경제적영향에대한공청회개최 2008년 2월 25일이명박대통령취임 5월 29일 17대국회임기종료로비준동의안자동폐기 7월 1일 국무회의비준동의안재의결, 국회제출 12월 18일 박진외교통상위원장비준안직권상정 2009년 2월 25일외교통상위원회법안심사소위비준동의안가결 4월 22일한미 FTA 비준동의안외교통상위원회통과 2010년 12월 4일 한미 FTA 추가협상타결선언 한미 FTA 추진을위한협상외에, 국내에서도한미 FTA 추진을위해 2006 년 1 월노무현대통령의새해연설에서한미 FTA 추진필요성을및추진의지 The Korea Institute of Public Administration \ 167

208 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 를국민들에게알리고, 동년 2월공식적으로추진발표와함께공청회를개최하였다. 한미양국은가급적 2007 년 3월말까지협상을타결한다는입장을세우고, 거의매달협상하는것으로합의하였고, 9차례의협상을거쳐 2007 년 4월 2 일한미 FTA 공식타결을선언하였다 년 7월 2일한미 FTA 최종협정문이공개되었고, 2009 년 4월한미 FTA 비준동의안이외교통상위원회를통과했으며, 2010 년 12월추가적으로추가협상타결을선언하였다. 이후국회본회의에서비준동의안처리만남은상황이다. 2) 분석대상과시기 본연구는한미 FTA 이슈에대한정부의정책홍보프레임과미디어의보도프레임을분석하고, 정부와언론간관계에따라미디어의보도프레임이변화하는지를분석하고자한다. 진행시기에따라정책홍보와미디어프레임의차이를살펴보기위해분석기간을크게 3개로분류하였다. 먼저한미 FTA 협상추진을발표한 2006 년 2월 3일부터타결을공식선언한 2007 년 4월 2일까지를 협상시기 로정했다 년 4월 3일부터한미 FTA 최종협정문공개후후속대책발표, 최종협정문공개, 비준동의안국회제출등참여정부가종료되는 2008 년 2월 24일까지를 타결후시기 로정했다. 마지막으로이명박대통령취임이후부터 2010 년 12월 4일추가협상타결선언후상황을살펴보기위해한달후 168/ KIPA 연구보고서

209 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 인 2011년 1월 3일까지를 추가협상시기 로선정하였다. 이러한진행시기는정부에따라, 노무현대통령의참여정부시절에해당되는협상시기와타결후시기, 그리고이명박정부의추가협상시기로구분된다. 한미 FTA 이슈에대한정부의정책홍보프레임을분석하기위해정부보도자료를분석대상으로삼았다. 분석자료는정부보도자료로서충분히대표성을지니고있는외교통상부자유무역협정홈페이지와 FTA 종합지원포털을통해수집되었다. 9) 한미 FTA 관련보도자료는협상시기 97 건, 타결후시기 111건, 추가협상시기 32 건등총 240건을분석대상으로최종선정하였다. 한편분석대상신문은보수와진보의이념적성향이극명한조선일보와한겨레신문을선정하였다. 두신문이상반된이데올로기를통해동일한사실을서로다르게재구성하고있다는점은많은선행연구들을통해확인된것이다 ( 윤영철, 2000; 임양준, 2009; 한동섭, 임종수, 2002). 분석기사는조선일보의경우자사사이트인조선닷컴을통해수집했으며, 한겨레신문은한국언론진흥재단에서제공하는뉴스검색데이터시스템인 KINDS 를통해수집하였다. 한미 FTA 를검색키워드로사용하여수집된기사중검색어를포함하고있더라도해당주제가핵심적이지않은경우최종분석에서제외하였다. 이러한과정을통해조선일보 567 건, 한겨레신문 208 건이최종분석에이용되었다. 진행시기에따른최종분석건수는 < 표 4-2> 와같다. 9) 외교통상부자유무역협정홈페이지 ( 와 FTA 종합지원포털 ( The Korea Institute of Public Administration \ 169

210 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 표 4-2> 최종분석대상건수 정부보도자료 조선일보 한겨레신문 기사전체 협상시기타결후시기추가협상시기 ( ~ ) ( ~ ) ( ~ ) 97 (40.4%) 118 건 (20.8%) 101 건 (48.6%) 219 건 (28.3%) 111 (46.3%) 85 건 (15.0%) 39 건 (18.8%) 124 건 (16.0%) 32 (13.3%) 364 건 (64.2%) 68 건 (32.7%) 432 (55.7%) Total 240 (100%) 567 건 (100%) 208 건 (100%) 775 (100%) 분석자료들은 3명의신문방송학과대학원생코더가분석했으며, 사전에연구의목적과분석유목에대한충분한설명이이루어졌다. 코딩과정에서애매한문제가발생해조정이필요한경우에는책임연구자를포함한코더들전원이함께상의하였다. 결과의일관성을확보하기위해전체분석자료가운데 10% 를무작위로선정해코더간신뢰도 (intercoder reliability) 를측정하였다. 분석유목별로어느정도일치하는가를홀스티 (Holsti) 신뢰계수법를사용해검증한결과, 전체신뢰도는.91 로나타나, 신뢰성이높은것으로판단됐다. 3) 분석유목 (1) 미디어와정책홍보프레임 프레임분석 (frame analysis) 은공공이슈에대한뉴스분석에많이활용 되며, 다양한연구에서수행되어지고있는방법이다. 프레임분석은연역적 170/ KIPA 연구보고서

211 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 접근과귀납적접근방법으로구분되는데, 연역적접근방법은특정의사회체계에서발생하는이슈에대한언론보도는그러한체계를반영하는프레임이존재한다고보고, 정형화된프레임틀에의거하여연구대상을분석하는것이다. 반면귀납적접근방법은정형화된프레임틀에얽매이지않고연구대상의맥락적특성에근거하여프레임을도출하는방법이다. 본연구에서는귀납적접근방법에바탕을둔한국언론재단 (2007) 의 언론에나타난한미 FTA 연구에서제시된프레임을통해분석을실시하였다. 그들은한미 FTA에대해한국과미국의언론들이어떻게문제를진단하고, 어떠한해결방안을제시하는지를건축물프레임 (architecture frame) 방식을통해미디어프레임을구성했다. 한미 FTA에대한찬성, 반대및중립의입장 (position) 을먼저살펴보고, 그후각각의뉴스에서선택되고강조되는의미를중심으로정의, 원인, 대책, 전망차원등에따라아홉가지프레임을도출한한국언론재단 (2007) 의프레임을수정해사용하였다. 9가지미디어프레임은한미 FTA에대한찬성의태도를보이는동맹강화프레임, 경제적실익프레임, 글로벌가속화프레임, 그리고반대의입장을취하는종속심화, 경제적손실, 세계화부작용프레임, 그리고정치적목적프레임, 졸속협상프레임등이포함된다. 협상일정, 단순결과등의간략한정보를제공하는기타및단순정보프레임은중립적입장에해당된다. 한편정부의정책홍보프레임은미디어프레임중에서찬성에해당되는동맹강화, 경제적실익, 글로벌가속화프레임과중립적인기타및단순정보 The Korea Institute of Public Administration \ 171

212 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 프레임, 그리고언론보도에대한해명과반박을하는보도해명 / 반박프레임 등 5 가지로구성되었다. 1 동맹강화프레임 - 새로운동반자적관계 - 동아시아내에서중국의영향력확대저지필요성 - 북한문제등으로인해야기된 한미동맹 균열방지필요성 - 한미 FTA는경제동맹이면서동시에정치동맹 ( 정치적관계강화기대 ) - 한미간중요한경제적, 정치적, 전략적이익실현기대 - 사소한경제 / 상업적이해관계떠난협상체결필요 - 협정은동맹에긍정적에너지를줄수있을것 2 경제적실익프레임 - 양국모두에경제적으로이익을주는윈-윈협상 - 한국의경제성장률을제고필요성 - 중국, 일본사이에놓인샌드위치한국의국가경쟁력제고 - 자본시장등개방통한국가경쟁력제고필요성 - 미국시장확대를통한수출확대필요성 - 미국의첨단금융기법을통해금융경쟁력향상가능 - 고용확대및경제성장률제고기대 - 미국업체의한국투자증대기대 ( 외국인투자확대긍정적기여 ) 172/ KIPA 연구보고서

213 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 - 안정된시장확보 ( 양국내시장개방및기회확대 ) - 양국간 193 억달러의교역증가효과기대 - 소비자혜택증가 ( 값싼쇠고기및자동차구매가능 ) 3 글로벌가속화프레임 - 오랜숙원인개방과경쟁글로벌스탠더드도입계기 - NAFTA 이후가장큰가치가있는자유무역협정 (FTA) - 아시아무역협상의모델마련한협상 - 다자간무역협상부진에대한돌파구마련필요성 - 미국과의협정에아시아국가들중한국이최초 - 관세및무역장벽을해소시키기위한기념비적협상 - 개방에저항보다는구조조정을통한경쟁력확보에치중해야 - 향후다른국가들과의자유무역협상진행가속화계기마련 - 피해는불가피하지만개방은피할수없는시대적과제 - 외환위기이후, 금융시장이미충분히개방된상태 4 종속심화프레임 - 한국의미국에대한의존성과종속성심화계기마련 - 미국주도동아시아질서에한국이더욱깊이편입된계기 - 미국에의한경제적침략 ; 제2의을사보호조약에버금가는협정 - 경제적약자인한국의도태우려 The Korea Institute of Public Administration \ 173

214 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - - 미국의압력에의한 광우병 쇠고기수입등우려 5 경제적손실프레임 - 빅딜이아닌쪽박딜 - 미국의요구를일방적으로수용한불평등한협상 - 한국은 280 개의법안을고쳐야하는반면미국은거의수정않아 - 미리지고들어간협상 - 대량실업사태 ( 고용창출효과기대는희망사항 ) - 수출증가기대어려움 ( 협상으로인한무역흑자과장되어 ) - 관세인하로인한경제적실익적고, 오히려, 쇠고기수입등으로인한국내축산농가도산우려 6 세계화부작용프레임 - 반노동적참여정부의역설이빚어낸결과 - 이윤극대화를위한세계적구조조정작업 - 국내대기업및다국적기업에만이익을주는게임 - 사회양극화우려 - IMF 직후의후유증재연우려 ( 외환위기이후자유화정책의폐해심각 ) - 국민보건, 의료, 교육등전반적인서비스질악화우려 7 정치적목적프레임 - 노무현대통령의낮은지지도만회계기 174/ KIPA 연구보고서

215 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 - 실패시, 양국정부지도자의리더십실추우려 - 동맹강화, 경제적이익등과상대적으로무관한것으로임기말노무현대통령의정치적목적에따른협상 - 정치적판단에의한양국대통령과정치인들의한미 FTA 비준, 추가협상등입장번복 - 원칙도전략도없는여당지도부, 비준동의안을둘러싼여야간극한대치 8 졸속협상프레임 - 졸속협상, 준비부족한협상 년이후갑작스런협상시도 - 국민이해관계와직결된매우중요한문제로충분한고민필요 - 충분한협상시기갖고차분한논의필요 - 파급효과에대한예측제각각으로고민필요 - 발전을위한자기진단과대안모색해야 - 협상에대한충분한준비는물론협상의우선순위에대한차분한고민필요 9 기타및단순정보프레임 - 협상절차에대한단순한정보만보도 - 한미FTA에대한시위관련단순정보제공 - 찬 / 반태도가불분명하고단순한사실만을보도 The Korea Institute of Public Administration \ 175

216 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 10 보도해명및반박프레임 - 정책홍보프레임만해당 - 언론보도에서사실과다른점을지적하고, 반박함 - 반대단체등의주장에대한정부의반박내용 (2) 기사의보도태도및정보원기사의보도태도는크게긍정, 중립, 부정으로분류하였다. 한미 FTA의필요성을인정하거나, 기대효과등에대해우호적인태도를취하는경우는긍정적태도로분류했으며, 반면 FTA로인한피해를우려하거나문제점을지적하는경우는부정적태도로구분하였다. 입장이모호하거나단신기사의경우는중립적태도로코딩하였다. 이러한보도태도는해당언론이특정정책이슈를어떻게해석하고평가하는지이해하는데도움이된다. 기사에서인용한정보원은정부관료, 국회, 정치인, 독립연구소및학계, 민간경제연구소, 시민단체, 이익단체, 기업인, 농민, 그리고익명및기타로구분하였고, 인용한정보원의경향성을통해한겨레신문과조선일보가각각어떠한입장을대변하는지살펴보았다. 2. 한미 FTA 이슈에대한정부의정책홍보프레임특성 한미 FTA 에대한정부의정책홍보프레임을살펴본결과, 한미 FTA 를추 176/ KIPA 연구보고서

217 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 진하는정부의입장을대변하는동맹강화, 경제적실익, 글로벌가속화프레임은전체보도자료의 20.5% 에불과한것으로드러났다. 미국시장확대및국가경쟁력제고등경제적측면을강조하는경제적실익프레임이 22건 (9.2%) 으로가장높은비율을차지했다. 개방을통한글로벌경쟁력확보로대표되는글로벌가속화프레임이 16건 (6.7%) 으로나타났고, 한미간새로운동반자적관계를나타내는동맹강화프레임이 11건 (4.6%) 으로조사되었다. < 그림 4-1> 한미 FTA 관련언론보도해명및반박예시 The Korea Institute of Public Administration \ 177

218 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 언론보도에대한해명및반박프레임이 104 건 (44.3%) 으로전체보도자료에서가장높은빈도를보였으며, 기타및단순정보프레임이 87건 (36.2%) 으로두번째로높은비중을차지했다. 정책홍보의주요한수단이며, 공식적인입장을표명하는정부보도자료에대해언론보도에대한해명또는단순한사실정보만을제공하는것으로드러나, 이에대한인식제고가필요할것으로판단된다. < 표 4-3> 시기별정책홍보프레임빈도 동맹강화경제적실익글로벌가속화기타 / 단순정보보도해명 / 반박 Total χ2=74.446, p<.001 협상시기 타결후시기 추가협상시기 Total % 1.8% 12.5% 4.6% % 8.1% 6.2% 9.2% % 7.2% 3.1% 6.7% % 12.6% 59.4% 36.2% % 70.3% 18.8% 43.3% % 100.0% 100.0% 100.0% 이슈의진행시기에따른정책홍보프레임을살펴본결과, 시기에따라통 계적으로유의미한차이가있는것으로나타났다 (χ2=74.446, p<.001). 최초 의협상시기와 2007 년 4 월공식타결선언후시기에는경제적실익프레임 178/ KIPA 연구보고서

219 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 이가장높은빈도를나타냈으며, 이명박대통령취임에서추가협상타결까지인추가협상시기에는동맹강화프레임이가장높은비율을차지했다. 한편, 협상시기와추가협상시기의경우수차례에걸친협상의일정과그결과에대한정보를제공하는기타 / 단순정보프레임이가장높은비율을보였지만, 타결후시기에는보도해명 / 반박프레임이 70% 의비중을차지했다. 이는 20007년 4월타결직후협정문공개에서나타난문제점과정부가제시한보완대책등에대한언론의비판이많았던점에기인한것으로판단된다. < 표 4-4> 한미 FTA 에대한정부별정책홍보프레임빈도 동맹강화경제적실익글로벌가속화기타 / 단순정보보도해명 / 반박 Total 참여정부 이명박정부 Total % 12.5% 4.6% % 6.2% 9.2% % 3.1% 6.7% % 59.4% 36.2% % 18.8% 43.3% % 100.0% 100.0% χ2=16.683, p<.01 한미 FAT 에대해참여정부와이명박정부에서활용한정책홍보프레임은 통계적으로유의미한차이를보였다 (χ2=16.683, p<.01). 정책을추진하고협 The Korea Institute of Public Administration \ 179

220 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 상타결을이끌어낸참여정부시기에는경제적실익을강조하는보도자료가비교적많은것으로드러난반면, 이명박정부는동맹강화프레임을많이이용한것으로나타났다. 비록보도자료의수가상대적으로적지만, 이명박정부가주도한추가협상시기에경제적측면만이아닌정치적, 전략적동맹의실현을중시한것으로해석될수있다. 3. 한미 FTA 이슈에대한미디어프레임특성 한미 FTA 이슈에대한미디어프레임의구성비율을살펴본결과는 < 표 4-5> 과같다. 가장높은비율을보이고있는미디어프레임은한미 FTA에대한비판적태도를나타내는정치적목적프레임으로 175 건이었으며, 전체기사의 22.6% 를차지했다. 두번째로높은비중을차지하는미디어프레임은찬성의태도에서경제적실익프레임으로 15%(116건 ) 를차지했다. 다음으로는국민의이해관계와직결되는중요한문제임에도불구하고준비가부족했다고비판하는졸속협상프레임이 80건 (10.3%) 으로나타났다. 협상진행상황과반대시위에대한부분을전하는기타 / 단순정보도 204 건으로 26.3% 를차지해, 의견을배제한단순사실만보도하는경우도상당수임을알수있었다. 180/ KIPA 연구보고서

221 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-5> 한미 FTA 에대한미디어프레임의구성 프레임 빈도 ( 건 ) 비율 (%) 태도 빈도 ( 건 ) 비율 (%) 동맹강화 % 경제적실익 % 찬성 % 글로벌가속화 9 1.2% 종속심화 % 경제적손실 % 세계화부작용 % 반대 % 정치적목적 % 졸속협상 % 기타 / 단순정보 % 기타 % Total % Total % 국내신문에서주로사용한뉴스프레임의입장을종합해보자면, 한미 FTA에대해반대적입장을나타내는프레임이 388건으로전체의 50% 를차지하며, 특별한입장을드러내지않고, 단순정보를중심으로한기타프레임 204건 (26.3%), 찬성프레임 183건 (24%) 에비해상대적으로높은비율을나타냈다. 국회에서한미 FTA 비준동의안이아직처리되지못한상황에서, 효율적정책홍보수립을위해서는정치적목적에의한졸속협상이라는비판과종속심화와경제적손실을우려하는반대입장의프레임이많은점을고려해야만할것이다. 1) 한미 FTA 이슈에대한진행시기별미디어프레임차이 (1) 시기별미디어프레임차이 이슈의진행시기별미디어의프레임을비교한결과, 통계적으로유의미한 The Korea Institute of Public Administration \ 181

222 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 차이가나타났다 (χ2=1.303, p<.001). FTA 협상시기와타결후시기에는경제성장촉진, 포지티브섬게임등경제적실익을가져올수있을것이라는기대감을나타내는프레임이각각 21%(45건 ), 19%(24건 ) 로비교적높은비중을차지하고있었다. 그러나추가협상시기에는이러한경제적실익프레임의비율이낮아진데반해, 국회비준이여야간입장차이로인해미뤄지면서비판적인정치적목적프레임의비율이상대적으로높은것으로드러났다. 또한추가협상시기의경우경제적손실프레임의비율이낮아진반면, 미국에대한의존성이심화된다는종속심화프레임의비율이다른시기에비해상대적으로높아진것으로조사되었다. 한편, 정치적목적, 졸속협상, 종속심화, 경제적손실등한미 FTA에대해반대의입장을나타내는프레임은추가협상시기에 51.4% 로가장높은비율을보였으며, 협상시기 50.7%, 타결후시기 44.4% 로나타났다. 반면, 경제적실익과동맹강화등 FTA에대한찬성프레임은협상시기에 33.8% 로가장높은비율을나타냈고, 타결후시기 24.2%, 추가협상기기 18.3% 로드러났다. < 표 4-6> 시기별한미 FTA 에대한미디어프레임 동맹강화 경제적실익 글로벌가속화 협상시기 타결후시기 추가협상시기 Total % 4.8% 7.4% 7.5% % 19.4% 10.9% 15.0% %.0%.0% 1.2% 182/ KIPA 연구보고서

223 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 종속심화경제적손실세계화부작용정치적목적졸속협상기타 / 단순정보 Total 협상시기 타결후시기 추가협상시기 Total % 3.2% 11.3% 8.1% % 9.7% 2.8% 7.1% %.8%.2% 1.9% % 16.9% 28.0% 22.6% % 13.7% 9.0% 10.3% % 31.5% 30.3% 26.3% % 100.0% 100.0% 100.0% χ2=1.303, p<.001 (2) 시기별보도태도와정보원차이한미 FTA 에대한보도태도를분석한결과, 긍정적인태도의비율이전체 775 건의기사에서 44.8%(347 건 ) 의비율을나타냈으며, 부정적태도 32.8%(254 건 ), 중립적태도 22.5%(174 건 ) 순으로조사되었다. The Korea Institute of Public Administration \ 183

224 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 그림 4-2> 한미 FTA 에대한보도태도 진행시기에따른보도태도를분석한결과, 2006 년 2월에서타결이공식선언된 2007 년 4월 2일까지인협상시기에는중립적보도태도가 61.2% 로높은비중을차지했다. 반면타결후시기와추가협상시기에는중립적보도태도가 10% 이하로나타났다. 특히재협상시기에는긍정적보도태도가 58% 로다른시기에비해상대적으로높은것으로조사되었다. < 표 4-7> 시기별한미 FTA 에대한보도태도 긍정중립부정 Total 협상시기 타결후시기 추가협상시기 Total % 47.6% 58.3% 44.8% % 9.7% 6.5% 22.5% % 42.7% 35.2% 32.8% % 100.0% 100.0% 100.0% χ2=2.734, p< / KIPA 연구보고서

225 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 한미 FTA 이슈를보도하면서국내언론은정부관료를인용한비율이 46%(356건 ) 로가장높았으며, 정치인을정보원으로활용한경우도 21%(163 건 ) 로비교적높은것으로드러났다. 특히정부관료, 국회, 정치인등정부관련정보원의비율이 73.5% 에해당하는것으로나타나, 정부의존도가높은것으로드러났다. 시민단체는언론이인용하는중요한스테이크홀더들이기때문에정부는정책을발표하기전정책을입안하는과정에서부터필요하다면이들의자문과협조를통해정부정책에대한우호적인환경을유지하는것이중요함에도불구하고, 장 4.9% 에불과한것으로드러났다. 또한학계및독립연구소, 민간경제연구소정보원의비율은각 1% 에불과한것으로드러나, 경제적측면에대한논의가부족한것으로해석된다. < 표 4-8> 시기별한미 FTA 에대한기사의정보원 정부관료학계 / 연구소국회정치인경제연구소시민단체이익단체 협상시기 타결후시기 추가협상시기 Total % 35.5% 52.3% 45.9% % 3.2%.5% 1.0% % 4.8% 4.9% 6.6% % 6.5% 26.4% 21.0% %.8% 1.2% 1.0% % 10.5% 3.2% 4.9% % 3.2%.7% 2.6% The Korea Institute of Public Administration \ 185

226 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 기업인농민기타 / 익명 Total 협상시기 타결후시기 추가협상시기 Total % 12.9% 4.6% 6.5% % 12.9% 1.6% 4.0% % 9.7% 4.6% 6.5% % 100.0% 100.0% 100.0% χ2=1.164, p<.001 한편, 시기별정보원인용에서는협상시기의경우상대적으로다양한정보원을활용한것으로드러난반면, 재협상시기에정부관료에대한편중현상이높은것으로드러났다. 타결후시기에는한미 FTA 타결의직접적영향을받는기업인과농민의비중이비교적높았으며, 협상결과의문제점을지적하는시민단체또한비교적많은것으로나타났다. 2) 한미 FTA 이슈에대한신문별미디어프레임차이 (1) 신문별미디어프레임차이신문에따라한미 FTA를보도하는미디어프레임의구성에는통계적으로유의미한차이가있는것으로드러났다. 조선일보는정치적목적프레임이 26.3%, 기타 / 단순프레임이 25.6% 로높은비율을차지했으며, 다음으로경제적실익프레임이 16.4% 로나타났다. 경제적실익, 동맹강화등찬성프레임이종속심화, 경제적손실등 FTA 반대의태도를취하는프레임에비해 186/ KIPA 연구보고서

227 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 비교적많은것으로드러났다. 반면, 한겨레신문은기타단순프레임이 28.4% 로가장높고, 뒤를이어졸속협상프레임이 18.3% 를차지했다. 다음으로정치적목적프레임 12.5%, 경제적실익프레임 11.1%, 경제적손실프레임 9.6% 순으로나타났고, 조선일보의미디어프레임에비해상대적으로다양한프레임을사용한것으로드러났다. 또한경제적손실, 종속심화, 세계화부작용등반대프레임과찬성프레임의비율이유사한것으로나타나, 조선일보와의구성비율에서차이를나타냈다. < 표 4-9> 신문별한미 FTA 에대한미디어프레임 동맹강화경제적실익글로벌가속화종속심화경제적손실세계화부작용정치적목적졸속협상 조선일보 한겨레신문 Total % 6.7% 7.5% % 11.1% 15.0% % 2.4% 1.2% % 7.7% 8.1% % 9.6% 7.1% % 3.4% 1.9% % 12.5% 22.6% % 18.3% 10.3% The Korea Institute of Public Administration \ 187

228 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 기타 / 단순정보 Total χ2=43.148, p<.001 조선일보 한겨레신문 Total % 28.4% 26.3% % 100.0% 100.0% (2) 신문별보도태도와정보원차이신문에따라한미 FTA를보도하는태도에차이를보이는지알아본결과, 언론사에따른보도태도의차이가있는것으로나타났다. 조선일보는긍정적보도태도가 55.6% 로과반수이상의긍정적태도를보였으며, 부정적태도 24.7%, 중립적보도태도 19.8% 순으로나타났다. 반면한겨레신문의경우는부정적보도태도가 54.8% 로과반수를넘었고, 중립 29.8%, 긍정적태도 15.4% 순으로드러났다. < 표 4-10> 신문별한미 FTA 에대한보도태도 긍정중립부정 Total 조선일보 한겨레신문 Total % 15.4% 44.8% % 29.8% 22.5% % 54.8% 32.8% % 100.0% 100.0% χ2=1.038, p< / KIPA 연구보고서

229 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 경제적자유주의성향이강한조선일보는긍정적보도태도가높은비율을차지하는반면, 진보적성격의한겨레신문은한미 FTA에대한부정적보도태도가두드러지게나타났다. 이는한국언론사의이데올로기적경향을보여주는대목으로, 한국의신문사들이자사의이념적성향에따라한미 FTA에대한보도를하고있는것으로나타났다. < 표 4-11> 신문별한미 FTA 에대한기사의정보원 정부관료학계 / 연구소국회정치인경제연구소시민단체이익단체기업인농민기타 / 익명 Total χ2=31.835, p<.001 조선일보 한겨레신문 Total % 47.1% 45.9% % 2.4% 1.0% % 8.2% 6.6% % 15.9% 21.0% %.0% 1.0% % 5.8% 4.9% % 6.2% 2.6% % 5.8% 6.5% % 4.8% 4.0% % 3.8% 6.5% % 100.0% 100.0% The Korea Institute of Public Administration \ 189

230 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 한미 FTA 보도에서인용된정보원을신문별로살펴보면, 조선일보의경우는정부관료 45.5%, 정치인 22.9%, 기타 / 익명정보원 7.4%, 기업인 6.7% 순으로나타났으며, 한겨레신문은정부관료 47.1%, 정치인 15.9%, 국회 8.2%, 이익단체정보원 6.2% 순으로나타났다. 정부및정치권정보원의인용비율은두신문사가유사했으며, 한겨레신문이조선일보에비해이익단체, 시민단체, 농민등의정보원인용비율이상대적으로높은것으로나타났다. 4. 정부에따른한미 FTA 이슈에대한신문별미디어프레임변화 1) 정부에따른신문별미디어프레임변화 정권의변화에따라두신문사의한미 FTA 프레임에차이가있는지알아본결과, 조선일보와한겨레신문모두통계적으로유의미한것으로나타났다. 조선일보는참여정부시기경제적실익프레임 23.2%, 기타단순프레임 20.2%, 정치적목적프레임 16.7%, 경제적손실 13.8% 순서로높은비율을보였지만, 이명박정부시기에는정치적목적프레임 31.6%, 기타 / 단순프레임 28.6%, 경제적실익 12.6%, 종속심화프레임 11% 등에서높은비율을보였다. 조선일보의경우참여정부시기에비해이명박정부기간동안경제적실익, 동맹강화등한미 FTA에대한찬성프레임의비율이 33.5% 에서 20.1% 190/ KIPA 연구보고서

231 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 로상대적으로낮아진점은주목할만하다. 또한이명박정부기간에정치적목적에따른정부담당자의말바꾸기, 한미양국정부의미온적태도등을중심으로한미 FTA에대해비판적으로보도한비율이 51.4% 으로절반을넘는것으로드러났다. < 표 4-12> 정부별한미 FTA 에대한조선일보의프레임변화 동맹강화경제적실익글로벌가속화종속심화경제적손실세계화부작용정치적목적졸속협상기타 / 단순정보 Total χ2=79.512, p<.001 조선일보참여정부이명박정부 Total % 7.4% 7.8% % 12.6% 16.4% %.0%.7% % 11.0% 8.3% % 1.9% 6.2% %.3% 1.4% % 31.6% 26.3% % 6.6% 7.4% % 28.6% 25.6% % 100.0% 100.0% The Korea Institute of Public Administration \ 191

232 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 표 4-13> 정부별한미 FTA 에대한한겨레신문의프레임변화 동맹강화경제적실익글로벌가속화종속심화경제적손실세계화부작용정치적목적졸속협상기타 / 단순정보 Total 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 7.4% 6.7% % 1.5% 11.1% %.0% 2.4% % 13.2% 7.7% % 7.4% 9.6% %.0% 3.4% % 8.8% 12.5% % 22.1% 18.3% % 39.7% 28.4% % 100.0% 100.0% χ2=25.325, p<.01 정부와관계없이가장높은빈도를나타낸기타단순프레임을제외하고, 한겨레신문은참여정부기간에는졸속협상프레임 16.4%, 경제적실익프레임 15.7%, 정치적목적 14.3%, 경제적손실 10.7% 순으로높은빈도를나타냈다. 반면이명박정부기간에는졸속협상프레임이 22.1% 로높은비중을차지했으며, 종속심화프레임 13.2%, 정치적목적프레임 8.8% 순으로드러 192/ KIPA 연구보고서

233 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 났다. 한겨레신문은두정부기간모두준비가부족하고, 정치적목적에의한협상이라는비판적견해를중심으로, 경제적손실과종속심화등한미 FTA 에대해부정적프레임이높은비중을차지했다. 하지만새로운동반자적관계, 한미동맹재확인, 양국간 193억달러의교역증가효과, 한국의경쟁력강화계기등한미 FTA에대해찬성의입장을나타내는프레임이노무현정부시기 25.7% 의비율을차지한반면, 이명박정부시기에는 8.8% 에불과한것으로드러났다. 즉, 이명박정부기간에비해참여정부시기에경제적실익프레임을중심으로찬성의태도를비교적많이보인것으로나타났다. 2) 정부에따른신문별보도태도와정보원변화 조선일보와한겨레신문의한미 FTA에대한보도태도가정부에따라차이를나타내는지살펴본결과, 두신문모두통계적으로유의미한결과를보였다. 조선일보는참여정부시기에중립적보도태도가 42.9%, 긍정적보도태도가 42.4% 로높은비율을차지한반면, 부정적보도태도는 14.8% 에불과한것으로드러났다. 반면이명박정부기간에는긍정적보도태도가 62.9% 로참여정부시기에비해상당히높은비율을보였지만, 부정적태도역시 30.2% 로상대적으로높아진것으로드러났다. 조선일보는이명박정부기간동안한미 FTA에대해중립적태도가아닌긍정적이거나부정적인명확한보도태도를나타낸것으로드러났다. The Korea Institute of Public Administration \ 193

234 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 표 4-14> 정부별한미 FTA 에대한조선일보의보도태도변화 긍정중립부정 Total 조선일보참여정부이명박정부 Total % 62.9% 55.6% % 6.9% 19.8% % 30.2% 24.7% % 100.0% 100.0% χ2=1.079, p<.001 한겨레신문은참여정부기간동안부정적보도태도가 51.4% 로과반수를넘는비중을차지했으며, 다음으로중립적보도태도를 42.1% 를나타낸반면, 긍정적보도태도는 6.4% 에불과했다. 이명박정부기간또한부정적보도태도가 61.8% 로매우높은비중을차지했지만, 긍정적태도가참여정부시기에비해증가한 33.8% 를나타냈다. < 표 4-15> 정부별한미 FTA 에대한한겨레신문의보도태도변화 긍정 중립 부정 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 33.8% 15.4% % 4.4% 29.8% % 61.8% 54.8% 194/ KIPA 연구보고서

235 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 Total 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 100.0% 100.0% χ2=45.079, p<.001 조선일보의분석대상기사에서인용한정보원은참여정부시기정부관료 36.5%, 정치인 14.8%, 기타및익명 11.8%, 기업인 9.9% 순으로나타났다. 반면이명박정부기간에는정부관료의비율이 50.5% 로가장높은비중을차지했고, 다음으로정치인 27.5% 로나타나, 정부관료와정치인정보원에대한편중현상이참여정부시기에비해심한것으로드러났다. 조선일보는한미 FTA를보도하면서이명박정부시기에는정부관료및정치인의존하는경향을보인반면, 참여정부기간에는다양한정보원을활용하는경향을나타냈다. < 표 4-16> 정부별한미 FTA 에대한조선일보의정보원변화 정부관료학계 / 연구소국회정치인 조선일보참여정부이명박정부 Total % 50.5% 45.5% %.0%.5% % 4.9% 6.0% % 27.5% 22.9% The Korea Institute of Public Administration \ 195

236 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 경제연구소시민단체이익단체기업인농민기타 / 익명 Total 조선일보참여정부이명박정부 Total % 1.4% 1.4% % 3.6% 4.6% %.5% 1.2% % 4.9% 6.7% % 1.6% 3.7% % 4.9% 7.4% % 100.0% 100.0% χ2=52.860, p<.001 < 표 4-17> 정부별한미 FTA 에대한한겨레신문의정보원변화 정부관료학계 / 연구소국회정치인시민단체 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 61.8% 47.1% % 2.9% 2.4% % 4.4% 8.2% % 20.6% 15.9% % 1.5% 5.8% 이익단체 / KIPA 연구보고서

237 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 기업인농민기타 / 익명 Total 한겨레신문참여정부이명박정부 Total 8.6% 1.5% 6.2% % 2.9% 5.8% % 1.5% 4.8% % 2.9% 3.8% % 100.0% 100.0% χ2=18.776, p<.05 한편, 참여정부시기한미 FTA 관련보도에서한겨레신문이인용한정보원은정부관료의비중이 40% 로가장높았으며, 정치인정보원 13.6%, 국회 10% 순으로나타났다. 이명박정부기간에는정부관료가 61.8% 로과반수를넘었으며, 정치인 20.6% 로나타나, 정부및정치권인사를정보원으로인용한경우가참여정부시기에비해높은것으로드러났다. 5. 한미 FTA 에대한프레임분석소결 본분석의목적은정부와이해당사자간공공갈등의대표적사례에해당되 는한미 FTA 이슈에대해정부의정책홍보프레임과미디어프레임을파악 함으로써, 정부의정책홍보전략수립에기여하고자하는데있다. 이에따라 The Korea Institute of Public Administration \ 197

238 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 10가지프레임으로구분됐으며, 한미 FTA를찬성하는입장에서동맹강화, 경제적실익, 글로벌가속화프레임이도출됐다. 반대의입장에서는찬성프레임과대척점을이루는종속심화, 경제적손실, 세계화부작용프레임이만들어졌고, 낮은지지도만회를위한정치적활로로이용하거나당리당략에따른여야간극한대치상황을비판하는정치적목적프레임과충분한준비과정이부족했다는졸속협상프레임또한반대의근거로활용될수있다. 그리고중립적입장에해당되는기타및단순정보프레임과정부보도자료를통해언론보도에대한해명과반박을하는보도해명 / 반박프레임으로구성되었다. 먼저, 한미 FTA에대한정부의정책홍보프레임을살펴본결과, 한미 FTA 에대한기대효과를적극적으로알리는경제적실익, 글로벌가속화, 동맹강화프레임이 20.5% 에불과한반면, 언론보도에대한해명또는반박하거나단순사실만을알리는소극적인정책총보프레임의비율이 80% 에달하는것으로나타났다. 한편정부에따른정책홍보프레임에서는참여정부의경우초기의협상시기를중심으로경제적실익을강조하였고, 이명박정부는경제적측면보다는새로운동맹관계를강조한것으로드러났다. 국내언론은한미 FTA에대해정치적목적, 졸속협상, 종속심화등을근거로반대입장의프레임이전체의 50% 에달했으며, 전체적으로는경제적측면이찬성과반대의주요논거인것으로드러났다. 협상시기에따라, 그리고언론의이데올로기적성향에따라찬성과반대프레임은차이를보였으 198/ KIPA 연구보고서

239 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 며, 조선일보는경제적실익프레임을중심으로찬성입장의프레임이상대적으로높은비율을차지했다. 한편, 보도논조에서조선일보는긍정적보도태도의비율이, 한겨레신문은부정적태도의비율이높게나타나이념적성향에따른차이를극명하게보였다. 이념적성향차이에따른정부와언론간관계가언론의뉴스프레임에영향을준다는것을진보지인한겨레신문을중심으로부분적으로확인하였다. 한겨레신문은찬성입장의프레임이참여정부 25.7% 에서이명박정부 8.8% 로 16.9% 포인트감소한것으로나타났다. 기사논조에서도변화가부분적으로발견되었는데, 한겨레신문의경우부정적기사비율이이명박정부시기 10.4%p 늘어나면서, 현정부의한미 FTA 정책추진과정에대한비판적시각이늘어난반면, 조선일보의긍정적기사비율은참여정부 42.4% 에서이명박정부 62.9% 로 20.5%p 상승, 보수성향정권이들어서면서호의적인태도를취한것을확인할수있었다. 하지만조선일보의경우찬성프레임의비율이이명박정부가들어서면서 13.4% 포인트감소하고, 부정적프레임의비율은 5.1% 포인트늘어난점은특기할만하다. 이러한결과는이명박정부시기추가협상과정에서정치적이해관계에따라자동차산업협상등에서오히려퇴보된결과를도출했던점이영향을미친것으로해석된다. The Korea Institute of Public Administration \ 199

240 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 4 절행정중심복합도시이슈에대한프레임분석 1. 분석방법 1) 행정중심복합도시이슈의경과과정 행정중심복합도시 ( 세종시 ) 는권력의지방분산을통해권력, 금력, 인력의연쇄고리를끊음으로써고질적이었던수도권집중을완하고지방의균형적인발전을유도하는데그목적이있다. 행정중심복합도시이슈는 2002 년대선당시노무현후보가행정수도이전을주요정책으로발표하면서시작되었다. 수도권집중현상으로인한비효율을최소화하고국토가균형있게발전될수있도록하는골자로, 수도권에서지방으로행정기관이전이중심내용이었다 년 4월신행정수도건설추진기획단및지원단이발족되면서, 그해 10월 15일 행정수도특별조치법 에대한국무회의가심의, 의결되어, 12월 29일국회본회의를통과하였다. 이후 85개국가기관이전안이발표되고, 2004년 7월후보지평가결과에서연기, 공주지역이 1위를차지하는등순조롭게진행되었다. 한편 2004 년 7월12 일행정수도특별법헌법소원이접수되며반대운동이일어나기시작했고, 지역에따라찬반이나뉘기도했지만, 정부는 2004 년 8월 11일연기, 공주지역을최종입지로결정하였다. 200/ KIPA 연구보고서

241 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-18> 행정중심복합도시경과과정 일시 내용 2002년 9월 노무현대통령후보신행정수도대선공약선언 2월 노무현대통령당선자신행정수도청사진제시 4월 14일 신행정수도건설추진기획단 지원단발족 2003년 7월 21일 ~ 8월 11일 신행정수도특별조치법 ( 안 ) 입법예고 10월 15일 신행정수도특별법 ( 안 ) 국무회의의결 12월 29일 신행정수도특별법 ( 안 ) 국회본회의가결 1월 19일 ~2월 9일 신행정수도특별조치법시행령입법예고 4월 10일 신행정수도특별조치법시행령공포 4월 17일 신행정수도특별조치법시행 2004년 5월 21일 신행정수도건설추진위원회출범 7월 12일 신행정수도특별법헌법소원제기 10월 21일 헌법재판소특별조치법헌법소원위헌판결선고 11월 15일 신행정수도후속대책위원회설치규정제정 3월 2일 국회본회의행정중심복합도시건설특별법의결 2005년 3월 18일행정중심복합도시건설특별법공포 6월 15일행정중심복합도시건설특별법헌법소원제기 11월 24일 행정중심복합도시건설특별법헌법소원각하결정 1월 1일 행정중심복합도시건설특별법시행 2006년 7월 31일 행정중심복합도시건설기본계획확정 12월 21일 행정도시추진위원회행정도시명칭 세종 확정 3월 27일 행정중심복합도시건설특별법시행령개정 ( 안 ) 공포 2007년 7월 20일 행정중심복합도시기공식개최 11월 21일 행정도시건설특별법시행령개정안공포 2월 25일 이명박대통령취임 2008년 2월 29일 행정도시특별법개정 11월 26일 행정도시건설특별법시행령개정안공포 2월 26일 행정도시관련헌법소원선고 7월 22일 행정중심복합도시특별법법안소위통과 2009년 9월 3일 정운찬총리후보자행정중심복합도시계획수정필요발언 10월 23일 박근혜한나라당전대표행정도시수정안반발, 원안유지안제시 10월 30일 행정중심복합도시토지보상 99.8% 진행 The Korea Institute of Public Administration \ 201

242 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 일시 내용 11월 총리실산하민간합동위원회구성 1월 11일 정운찬총리 세종시발전방안 ( 수정안 ) 발표 2010년 6월 29일세종시수정안국회본회의부결 8월 20일중앙행정기관등의이전계획변경고시 12월 27일 세종특별자치시설치법공포 3월 31일 세종시지원위원회공식출범 2011년 4월 4일 세종특별자치시출범준비단발족 5월 세종시, 과학벨트기능지구선정 2012년 7월 1일 세종특별자치시출범 하지만, 2004 년 10월 21일 ' 행정수도건설을위한특별법 ' 에대한헌법재판소의위헌판결이나오면서, 신행정수도이전문제는전면백지화가되었다. 이에따라 후속대책으로연기, 공주지역행정중심복합도시건설을위한특별법 이제정되었고, 이것이지금의세종시원안이다. 법안이통과되면서정부의 12부 4부 2청등 49개기관의이전계획이수립되고, 행정중심복합도시예정지역의보상이착수되었다. 반면, 이명박정부에들어선후 2009 년 9월정운찬국무총리내정자가세종시원안추진불가방침을발언한후, 안상수한나라당원내대표가원안대로추진한다고맞서면서 ' 세종시 ' 의수정안과원안을지지하는정당내계파갈등이생겨나기시작했다. 이후 2010 년 1월 11일행정중심복합도시에서교육과학중심경제도시로전환을골자로한 세종시발전방안 이발표이발표됐지만, 이후여당인한나라당내부에서도세종시원안을고수하는입장과수정안을주장하는입장의갈등이극명하게갈렸다. 이후 2010 년 6월국회본회 202/ KIPA 연구보고서

243 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 의에서세종시수정안이부결되면서, 원안인세종시특별법에따라현재진행중이다. 행정중심복합도시이슈는노무현대통령의공약으로시작되어, 신행정수도, 행정중심복합도시, 세종시수정안등지금에이르기까지공공갈등이슈로언론에보도되어왔다. 2) 분석대상및기간 본연구는행정중심복합도시관련이슈에대한정부의정책홍보프레임과미디어의보도프레임을분석하고, 정부와언론간관계에따라미디어의보도프레임이변화하는지를분석하고자한다. 진행시기에따라정책홍보와미디어프레임의차이를살펴보기위해분석기간을크게 3개로분류하였다. 먼저 2003년 2월당시노무현대통령당선자의신행정수도청사진제시부터 2004 년 10월 21일헌법재판소의신행정수도특별법위헌선고까지를 행정수도시기 로선정했다. 헌법재판소선고일부터후속조치로나타난행정중심복합도시특별법공포, 행정도시건설기본계획확정, 세종 으로행정도시명확정등참여정부가종료되는 2008년 2월 24일까지를 행정도시시기 로정했다. 마지막으로 2008 년 2월 25일이명박대통령취임이후부터세종시수정안논란을중심으로 2010 년 12월 31일까지를 세종시시기 로선정하였다. 이러한진행시기는정부에따른보도프레임의차이를살펴보기위해, 노무현대통령의참여정부시절에해당되는행정수도시기와행정도시시기, 그리고이명박정부의세종시시기로구분된다. The Korea Institute of Public Administration \ 203

244 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정부의정책홍보프레임을분석하기위해정부보도자료를분석대상으로삼았다. 분석자료는정부보도자료로서충분히대표성을지니고있는행정중심복합도시건설청홈페이지를통해수집되었다. 10) 행정중심복합도시보도자료는행정수도시기 63건, 행정도시시기 359 건, 세종시시기 257 건등총 679건을분석하였다. 분석대상신문은보수와진보의이념적성향이극명한조선일보와한겨레신문을선정하였다. 두신문이상반된이데올로기를통해동일한사실을서로다르게재구성하고있다는점은많은선행연구들을통해확인된것이다 ( 윤영철, 1998; 임양준, 2009; 한동섭, 임종수, 2001). 분석기사는조선일보의경우자사사이트인조선닷컴을통해수집했으며, 한겨레신문은한국언론진흥재단에서제공하는뉴스검색데이터시스템인 KINDS를통해수집하였다. 검색키워드는행정중심복합도시, 신행정수도, 세종시등을함께사용했으며, 수집된기사중검색어를포함하고있더라도해당주제가핵심적이지않은경우최종분석에서제외하였다. 이러한과정을통해조선일보 550 건, 한겨레신문 432 건이최종분석에이용되었다. 진행시기에따른최종분석건수는 < 표 4-19> 와같다. 10) 행정중심복합도시건설청홈페이지 ( 204/ KIPA 연구보고서

245 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-19> 행정중심복합도시에대한최종분석건수 정부보도자료 조선일보 한겨레신문 기사전체 행정수도시기행정도시시기세종시시기 ( ~ ) ( ~ ) ( ~ ) Total % 52.9% 37.8% 100% % 27.5% 40.4% 100% % 24.5% 47.0% 100% % 26.2% 43.3% 100% 분석자료들은 3명의신문방송학과대학원생코더가분석했으며, 사전에연구의목적과분석유목에대한충분한설명이이루어졌다. 코딩과정에서애매한문제가발생해조정이필요한경우에는책임연구자를포함한코더들전원이함께상의하였다. 결과의일관성을확보하기위해전체분석자료가운데 10% 를무작위로선정해코더간신뢰도 (intercoder reliability) 를측정하였다. 분석유목별로어느정도일치하는가를홀스티 (Holsti) 신뢰계수법를사용해검증한결과, 전체신뢰도는.93 로나타나, 신뢰성이높은것으로판단됐다. The Korea Institute of Public Administration \ 205

246 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 3) 분석유목 (1) 미디어와정책홍보프레임프레임분석은공공이슈에대한뉴스분석에많이활용되고, 다양한연구에서수행되어지고있는방법으로, 정성적방법론에해당된다. 국내언론이행정중심복합도시이슈에대해어떠한해석적틀을부여하며, 이러한해석적틀이어떠한차이점을가지고있는지분석하고자하는목적을가진다. 프레임분석은각프레임을느슨하게정의한후실제사례를분석하면서가능한모든프레임을추출하는방법인귀납적접근방법을채택했다 ( 강내원, 2001, 2002; 곽정래, 이준웅, 2009; 김선남, 2002; 양정혜, 2001). 관련기사의내용을리뷰한후분석유목을정함으로써, 뉴스텍스트에서선택되고강조되는의미를중심으로반복되어지고유사한형태로묶어지는핵심주제어들을통합시켜서프레임을추출했으며, 이를바탕으로심층분석하였다. 8가지미디어프레임은행정중심복합도시이슈에대한찬성의입장에서지역균형발전프레임과경제적실익프레임, 그리고원안유지와수정안지지프레임이도출되었다. 이명박정부시기에나타나는원안유지와수정안지지프레임의경우지역균형발전과경제적실익이라는정책추진의기대효과를동일하게주장하기때문에찬성의입장으로해석하였다. 반대의입장을취하는지역갈등심화프레임과경제적손실프레임, 그리고행정중심복합도시건설추진과정에서나타나는정치적갈등프레임이포함된다. 토지보상, 행정 206/ KIPA 연구보고서

247 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 중심복합도시명칭공모등간략한정보를제공하는기타및단순정보프레임은중립적입장에해당된다. 한편정부의정책홍보프레임은미디어프레임중에서긍정적효과에해당되는지역균형발전, 경제적실익프레임, 이명박정부에서추진한수정안지지프레임과더불어, 중립적인기타및단순정보프레임, 그리고언론보도에대한해명과반박을하는보도해명 / 반박프레임등 5가지로구성되었다. 1 지역균형발전프레임 - 수도권에집중화되어있는부분을지방으로이전하여지역의균형발전을주도함 - 수도권재정비와지방분권등상호연관된모든정책의구심적으로작용하여, 국가재도약달성의견인차역할을수행 - 지역격차완화를통한지역간갈등해소및국민통합 - 서울제일주의가치관극복, 수도권인구및고용의분산 2 경제적실익프레임 - 이전을통해서얻게되는경제적이득에관한부분 - 지역인재양성과건설산업의고용으로 37만명의일자리창출 - 전국주요도시 2시간내접근가능한광역교통체계구축을통한교통비용연간 1조 1천억절감 The Korea Institute of Public Administration \ 207

248 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - - 수도권환경오염대책비용연간 1060 억절감 - 충청권의건설산업활성화를통한지역경제발전 - 수도권등부동산가격안정화 3 원안유지프레임 - 참여정부시기세운행정중심복합도시건설원안을유지해야한다는주장 - 이명박정부의수정안계획에대한부정적측면강조 - 충북의표심은세종시원안지지, 수정안부결되면결국원안으로갈수밖에 등 4 수정안지지프레임 - 이명박대통령과정운찬총리가주장한수정안을지지하는주장 - 일자리와부를창출하는교육과학중심경제도시로의전환주장 - 인구 50만명의자족도시조성, 중부권첨단내륙벨트의거점으로육성 - 국내외우수대학유치등선진적교육기능과첨단기초과학연구기능, 그리고민간선도기업유치 5 지역갈등심화프레임 - 행정도시를이전하면서생기는지역간의분쟁 - 서울 / 수도권 / 강원 / 영남과충청 / 호남권의갈등으로확대되는양상을보임 - 청원지역세종시편입반발확산, 행정중심복합도시주변지역주민 208/ KIPA 연구보고서

249 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 들재산권침해로크게반발, 경기도역차별우려 등 6 경제적손실프레임 - 행정기관이전을통해서잃게되는경제적손실 - 수도권집값하락, 행정중심복합도시건설비용과다 - 수도이전하면경제성장률 0.91% 포인트하락전망 - 신행정수도후보지부동산거래증가로양도세급증 - 불법투기기승, 특정지역만투기억제등역효과 7 정치적갈등프레임 - 여권과야권의정치적문제로수정안을기점으로지지세력과반대세력간의갈등 - 민주노동당등행정수도건설반대당론확정 - 친박계 세종시수정안은날림공사, 껍데기시 ( 市 ) 될것 8 기타 / 단순정보 - 찬반태도가불분명하고, 단순한사실위주보도 - 도시명칭공모등선정과정, 환경친화형도시계획안 - 부동산투기단속, 토지보상계획 - 문화재보존방안, 화장장등장사대책 The Korea Institute of Public Administration \ 209

250 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 9 보도해명및반박프레임 - 정책홍보프레임만해당 - 언론보도에서사실과다른점을지적하고, 반박함 - 반대단체등의주장에대한정부의반박내용 (2) 기사의보도태도및정보원기사의보도태도는크게긍정, 중립, 부정으로분류하였다. 정보원은정부관료, 국회, 정치인, 독립연구소및학계, 민간경제연구소, 법원, 시민단체, 지역주민, 그리고익명및기타로구분하였다. 사회적갈등의기간과파장이컸던행정중심복합도시이슈는기자가프레임이나논조에서정보원에게큰영향을받을수밖에없기때문에, 정보원의경향성을통해한겨레신문과조선일보가각각어떠한입장을대변하는지살펴보았다. 2. 행정중심복합도시이슈에대한정부의정책홍보프레임특성 행정중심복합도시에대한정책홍보프레임을살펴본결과, 정부의입장을대변하는지역균형발전, 경제적실익, 수정안지지프레임은전체보도자료 679건중 44건으로 6.5% 에불과했다. 수도권과밀화를해소하고충청권및다른지역의고른발전을도모하는지역균형발전프레임이 21건 (3.1%) 로나타났고, 행정중심복합도시건설로인해얻게되는일자리창출과교통비용 210/ KIPA 연구보고서

251 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 절감등경제적실익프레임은 19 건 (2.8%) 로드러났다. < 표 4-20> 시기별행정중심복합도시에대한정책홍보프레임 지역균형발전경제적실익수정안지지보도해명 / 반박기타 / 단순정보 Total χ2=56.594, p<.001 행정수도시기 행정도시시기 세종시시기 Total % 3.9%.8% 3.1% % 3.6% 1.2% 2.8% %.0% 1.6%.6% % 5.3% 16.7% 11.6% % 87.2% 79.8% 81.9% % 100.0% 100.0% 100.0% 행정중심복합도시명칭및설계디자인공모와토지보상진행율, 부동산투기단속, 그리고행정중심복합도시청의인사이동등을알리는기타및단순정보프레임은 566 건으로전체의 81.9% 를차지했고, 언론보도해명및반박프레임은 11.6%(79건 ) 의비중을나타냈다. 행정중심복합도시와관련한정부보도자료에서단순정보제공과언론보도해명이전체의 93.5% 에달하는점은적극적인정책홍보가이루어지지못했음을나타낸다고할수있다. 행정중심복합도시이슈의진행에따른정책홍보프레임이달라지는지살펴본결과통계적으로유의미한차이를보였다 (χ2=56.594, p<.001). 행정중심 The Korea Institute of Public Administration \ 211

252 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 복합도시추진의초기단계이며, 신행정수도로서추진됐던행정수도시기에는지역균형발전프레임 (5건, 7.9%) 과경제적실익프레임 (3건, 4.8%) 이 12.7% 로나타나, 다른시기에비해높은비율을나타냈다. 기타및단순정보프레임은모든시기에서가장높은비중을나타냈지만, 행정도시시기에상대적으로높은빈도를보였다. 한편보도해명및반박프레임은행정수도시기와세종시시기에비교적높은비율을보였는데, 이는신행정수도추진과세종시수정안등정치적, 경제적논란이많았던것에기인한것으로판단된다. 행정중심복합도시이슈에대해참여정부와이명박정부에서활용한정책홍보프레임이차이가있는지살펴본결과, 통계적으로유의미한차이를나타냈다 (χ2= p<.001). 신행정수도로대표되는행정중심복합도시를추진한참여정부시기에는지역균형발전프레임 19건 (4.5%) 과경제적실익프레임 16건 (3.8%) 으로상대적으로높은빈도를나타냈다. 반면, 참여정부의행정중심복합도시원안과교육과학중심경제도시전환을골자로한수정안이충돌했던이명박정부시기에는보도해명및반박프레임이 16.7%(43건 ) 로높은비중을차지했으며, 다음으로수정안지지프레임이 1.6%(4건 ) 의비율을나타냈다. 참여정부시기에는정책추진에대한필요성을강조한반면, 원안과수정안을둘러싼정치권과지역간갈등이첨예하게나타난이명박정부시기에는언론보도에대한해명에집중한것으로드러났다. 212/ KIPA 연구보고서

253 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-21> 정부별행정중심복합도시에대한정책홍보프레임 지역균형발전경제적실익수정안지지보도해명기타 / 단순보도 Total 참여정부 이명박정부 Total %.8% 3.1% % 1.2% 2.8% % 1.6%.6% % 16.7% 11.6% % 79.8% 81.9% % 100.0% 100.0% χ2= p< 행정중심복합도시이슈에대한미디어프레임특성 행정중심복합도시이슈에대해국내언론이이용한미디어프레임을살펴보면, 행정기관을이전함으로써수도권과지방의상생과도약임을강조하는등찬성의입장을나타내는지역균형발전프레임이 158 건 (16.1%) 으로가장높은빈도를나타냈다. 두번째로높은비율을나타낸미디어프레임은행정중심복합도시건설에대한반대의태도에서수도권과충청권등각지역의이해관계에따른갈등과지역이기주의로인한폐해등을다루는지역갈등심화프레임으로전체의 15.7%(154 건 ) 를차지했다. 다음으로는헌법재판소의판결, 정권의변화등에따라행정수도, 행정중 The Korea Institute of Public Administration \ 213

254 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 심도시, 세종시수정안등행정중심복합도시의도시성격이변화하는등정치적갈등을표현한프레임이 129 건 (13.1%) 으로나타났으며, 부동산투기단속, 토지보상등건설과관련된단순정보를제공하는기타프레임도 291 건으로 29.6% 를차지했다. < 표 4-22> 행정중심복합도시에대한미디어프레임 프레임 빈도 ( 건 ) 비율 (%) 태도 빈도 ( 건 ) 비율 (%) 지역균형발전 % 경제적실익 % 원안유지 % 찬성 % 수정안지지 % 지역갈등심화 % 경제적손실 % 반대 % 정치적갈등 % 기타 / 단순정보 % 기타 % Total % Total % 행정중심복합도시이슈에대해국내언론이주로사용한미디어프레임의입장을살펴보면, 지역갈등심화, 정치적갈등, 경제적손실등행정중심복합도시에대해반대적입장의프레임이 369 건으로전체의 37.6% 를차지했다. 다음으로지역균형발전과경제적실익등찬성프레임이 322 건 (32.8%), 단순정보를중심으로특정한입장을드러내지않은기타 / 단순정보프레임이 291건 (29.6%) 로나타났다. 214/ KIPA 연구보고서

255 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 1) 행정중심복합도시이슈에진행시기별미디어프레임차이 (1) 시기별미디어프레임차이각시기별분석대상기사에서나타난프레임을분석한결과, 시기에따라통계적으로유의미한차이가드러났다 (χ2=2.311, p<.001). 모든시기에서가장많이나타난기타및단순보도를제외하면, 행정수도시기의경우는정치적갈등프레임이 57건 (19%) 으로가장많이나타났으며, 경제적손실과지역균형발전프레임이 50건 (16.7%), 지역갈등심화프레임 35건 (11.7%) 순으로조사되었다. 행정도시시기에서는지역균형발전프레임 74건 (28.8%), 경제적손실 24건 (9.3%), 정치적갈등프레임 23건 (8.9%), 지역갈등 18건 (7%) 순서였으며, 세종시시기의경우는지역갈등심화프레임 101건 (23.8%), 정치적갈등 49건 (11.5%), 수정안지지 45건 (10.6%), 원안유지프레임 44건 (10.4%) 순으로조사되었다. < 표 4-23> 시기별행정중심복합도시에대한미디어프레임 지역균형발전경제적실익원안유지수정안지지 행정수도 행정도시 세종시 Total % 28.8% 8.0% 16.1% % 3.9% 7.8% 6.5% % 3.9% 10.4% 5.5% %.4% 10.6% 4.7% 지역갈등심화 The Korea Institute of Public Administration \ 215

256 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 경제적손실정치적갈등기타 / 단순보도 Total 행정수도 행정도시 세종시 Total 11.7% 7.0% 23.8% 15.7% % 9.3% 2.8% 8.8% % 8.9% 11.5% 13.1% % 37.7% 25.2% 29.6% % 100.0% 100.0% 100.0% χ2=2.311, p<.001 행정수도및세종시수정안등에대한여권과야권의갈등을다루는정치적갈등프레임은 수도이전반대당론, 백년대계를정략으로결정 등의묘사와함께행정수도시기에많이나타났다. 지역갈등심화프레임은세종시시기를중심으로많이나타났으며, 서울과수도권, 충청과호남권의갈등, 과학비즈니스벨트입지선정과공기업이전을골자로한수정안으로인해지역간갈등심화등으로묘사되었다. 한편행정도시시기에는지역균형발전프레임이다른시기에비해비교적많이나타났다. 행정중심복합도시이슈에대해언론이이용한프레임의입장을살펴본결과, 행정수도시기에반대입장프레임이정치적갈등프레임과경제적손실프레임을중심으로 47.3% 로가장많았으며, 찬성프레임은가장적은 23.7% 로드러났다. 행정도시시기에는찬성프레임이 37% 로반대프레임 25.3% 에비해많았으며, 세종시시기에는반대프레임 38.1%, 찬성프레임 36.7% 로유사한비율을차지했다. 216/ KIPA 연구보고서

257 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 (2) 시기별보도태도와정보원 < 그림 4-3> 행정중심복합도시에대한보도태도 보도태도를분석한결과, 긍정적인보도태도의비율이전체 982 건의기사 에서 45.5%(447 건 ) 로가장많았으며, 부정적태도 (291 건, 23.2%), 중립적태 도 (244 건, 24.8%) 순으로나타났다. < 표 4-24> 시기별행정중심복합도시에대한보도태도 긍정중립부정 Total 행정수도시기 행정도시시기 세종시시기 Total % 31.9% 52.0% 45.5% % 38.5% 14.6% 24.8% % 29.6% 33.4% 29.6% % 100.0% 100.0% 100.0% χ2=57.983, p<.001 The Korea Institute of Public Administration \ 217

258 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 각시기별분석대상기사의보도태도를분석한결과, 시기에따라보도태도에는통계적으로유의미한차이가드러났다 (χ2=57.983, p<.001). 행정수도시기의경우에는긍정적태도가 48% 로가장많았고, 중립적태도, 부정적태도의순으로드러난반면, 행정도시시기에는중립적태도 (38.5%) 가비교적많았으나긍정적, 부정적태도와유사한결과를보였다. 한편세종시시기의경우는긍정적인보도태도가절반을넘는것으로드러났지만, 부정적태도의비율또한다른시기에비해높은것으로조사되었다. 전체적으로볼때, 언론은정부의행정중심복합도시추진의필요성을인정하고지지하는경향이높았으며, 특히세종시시기와행정수도시기에긍정적인보도의비율이높은것으로드러났다. 기사의정보원을살펴본결과, 정부관료를정보원으로인용한경우가 353 건 (35.9%) 으로가장많았으며, 기타및익명 (218 건, 22.2%), 정치인 (192 건, 19.6%) 순으로조사되었다. 다음으로각시기별분석대상기사의정보원인용비율에서통계적으로유의미한차이를나타냈다 (χ2=92.257, p<.001). 행정수도시기에는정부관료 (41.7%), 정치인 (18.3%), 기타 / 익명 (16%), 학계및독립연구소 (8%) 순으로나타나, 정책최초추진과정에따라정부관료와학계 / 독립연구소의정보원비율이상대적으로높았다. 행정도시시기의경우정부관료 (35.8%), 기타및익명 (26.5%), 정치인 (15.2%), 시민단체 (7.4%) 순서로나타났으며, 다른시기에비해시민단체정보원의비율이상대적으로높은것으로드러났다. 218/ KIPA 연구보고서

259 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 한편, 법원을정보원으로인용한경우는 ' 행정수도건설을위한특별법 ' 에대한헌법재판소의위헌판결전후인행정수도시기와행정수도시기에상대적으로많은것으로드러났다. 세종시시기에는정부관료 (32%), 기타 (24%), 정치인 (23.1%), 국회 (6.8%) 순이었고, 세종시원안과수정안갈등에따라정치인과국회정보원의비율이비교적높았다. < 표 4-25> 시기별행정중심복합도시에대한기사의정보원 행정수도시기 행정도시시기 세종시시기 Total 정부관료 % 35.8% 32.0% 35.9% 학계 / 연구소 % 2.3% 1.6% 3.8% 국회 %.8% 6.8% 4.7% 정치인 % 15.2% 23.1% 19.6% 법원 % 5.1%.9% 3.4% 경제연구소 %.8% 3.1% 1.6% 지역주민 % 6.2% 5.2% 5.3% 시민단체 % 7.4% 3.3% 3.6% 기타 / 익명 % 26.5% 24.0% 22.2% Total % 100.0% 100.0% 100.0% χ2=92.257, p<.001 The Korea Institute of Public Administration \ 219

260 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 2) 행정중심복합도시이슈에대한신문별미디어프레임차이 (1) 신문별행정중심복합도시에대한미디어프레임차이 < 표 4-26> 신문별행정중심복합도시에대한미디어프레임 조선일보 한겨레신문 Total 지역균형발전 % 16.4% 16.1% 경제적실익 % 6.5% 6.5% 원안유지 % 3.2% 5.5% 수정안지지 % 1.4% 4.7% 지역갈등심화 % 24.8% 15.7% 경제적손실 % 8.1% 8.8% 정치적갈등 % 9.3% 13.1% 기타 / 단순보도 % 30.3% 29.6% Total % 100.0% 100.0% χ2=75.029, p<.001 행정중심복합도시이슈에대해조선일보와한겨레신문의기사는단순보도 (29.6%) 를제외하고, 지역균형발전프레임이 158 건 (16.1%) 로가장높은빈도 를나타냈으며, 지역갈등심화프레임 154 건 (15.7%), 정치적갈등프레임 220/ KIPA 연구보고서

261 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 129건 (13.1%), 경제적손실 86건 (8.8%), 경제적실익 64건 (6.5%), 원안유지프레임 54건 (5.5%), 수정안지지프레임 46건 (4.7%) 의순서로조사되었다. 조선일보의경우에는정치적갈등프레임 (16.2%), 지역균형발전프레임 (15.8%), 경제적손실 (9.3%), 지역갈등심화프레임 (8.5%) 등의순으로나타난반면, 한겨레신문은지역갈등프레임이 24.8% 로가장높은빈도를보였고, 지역균형발전 (16.4%), 정치적갈등 (9.3%), 경제적손실프레임 (8.1%) 순으로드러났다. 조선일보와한겨레신문의프레임을비교해볼때, 지역갈등프레임은한겨레신문에서, 그리고정치적갈등프레임은조선일보에서상대적으로많이나타났다. 한편행정중심복합도시의원안과수정안논란과관련된원안유지와수정안지지프레임의경우는조선일보에서비교적많은것으로드러났다. 프레임의태도를살펴본결과조선일보는찬성프레임 36.9%, 반대프레임 34% 로유사한비율을보였으며, 한겨레신문은지역갈등심화프레임을중심으로반대입장의프레임이 42.1% 로찬성프레임 27.5% 에비해비교적높은비율을나타냈다. (2) 신문별보도태도와정보원차이행정중심복합도시기사의보도태도를신문별로살펴보면, 조선일보의경우긍정적인보도태도가 227건 (41.3%), 중립적태도 208건 (37.8%), 부정적태도 115(20.9%) 순으로나타났다. 한겨레신문의경우에는긍정적보도태도 The Korea Institute of Public Administration \ 221

262 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 220건 (50.9%), 부정적태도 176 건 (40.7%), 중립적태도 36건 (8.3%) 순으로드러났다. 조선일보에서중립적태도가비교적높게나타난것에비해, 한겨레신문은행정중심복합도시이슈에대해긍정적또는부정적태도를명확하게나타내고있었다. < 표 4-27> 신문별행정중심복합도시에대한보도태도 조선일보 한겨레신문 Total 긍정 % 50.9% 45.5% 중립 % 8.3% 24.8% 부정 % 40.7% 29.6% Total % 100.0% 100.0% χ2=1.217, p<.001 신문별인용된정보원을살펴보면, 조선일보의경우는정부관료 222건 (40.4%), 정치인 107 건 (19.5%), 기타 / 익명정보원 103 건 (18.7%), 지역주민 39 건 (7.1%) 순으로나타났으며, 한겨레신문은정부관료 131 건 (30.3%), 기타및익명 115 건 (26.6%), 정치인 85건 (19.7%), 국회 26건 (6%) 순으로드러났다. 조선일보는정부관료와지역주민의비율이한겨레신문에비해높았으며, 한겨레신문은조선일보에비해상대적으로다양한정보원을활용하는것으로나타났다. 222/ KIPA 연구보고서

263 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-28> 신문별행정중심복합도시에대한기사의정보원 조선일보 한겨레신문 Total 정부관료 % 30.3% 35.9% 학계 / 연구소 % 3.0% 3.8% 국회 % 6.0% 4.7% 정치인 % 19.7% 19.6% 법원 % 4.2% 3.4% 경제연구소 % 3.5% 1.6% 지역주민 % 3.0% 5.3% 시민단체 % 3.7% 3.6% 기타 / 익명 % 26.6% 22.2% Total % 100.0% 100.0% χ2=42.913, p<.001 The Korea Institute of Public Administration \ 223

264 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 4. 정부에따른행정중심복합도시이슈에대한신문별미디어프레임변화 1) 정부에따른신문별미디어프레임변화 < 표 4-29> 정부별행정중심복합도시에대한조선일보의프레임 조선일보참여정부이명박정부 Total 지역균형발전 % 4.1% 15.8% 경제적실익 % 10.4% 6.5% 원안유지 % 15.8% 7.3% 수정안지지 % 18.0% 7.3% 지역갈등 % 5.4% 8.5% 경제적손실 % 3.2% 9.3% 정치적갈등 % 21.2% 16.2% 기타 / 단순보도 % 22.1% 29.1% Total % 100.0% 100.0% χ2=1.682, p<.001 정권교체에따라조선일보와한겨레신문의행정중심복합도시프레임이차 이가있는지분석한결과, 두신문사모두통계적으로유의미한것으로조사 되었다. 조선일보는노무현정부시절지역균형발전프레임 (23.8%), 경제적 224/ KIPA 연구보고서

265 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 손실 (13.4%), 정치적갈등 (12.8%), 지역갈등심화프레임 (10.7%) 순으로나타난것과달리, 이명박정부시기에는정치적갈등프레임 (21.2%), 수정안지지프레임 (18%), 원안유지프레임 (15.8%), 경제적실익프레임 (10.4%) 등에서높은빈도를나타냈다. 특히이명박정부기간에서조선일보는원안과수정안을둘러싼정치적갈등보도에많은비중을나타낸것으로드러났다. 한겨레신문의경우노무현정부기간에는지역균형발전프레임이 46건 (20.1%) 으로가장높은빈도를나타냈으며, 정치적갈등 38건 (16.6%), 경제적손실 30건 (13.1%), 경제적실익과지역갈등심화프레임각각 18건 (7.9%) 의빈도를보였다. 하지만이명박정부시기에는지역갈등심화프레임이 89 건 (43.8%) 으로매우높은빈도를나타냈고, 지역균형발전 (12.3%), 경제적실익 (4.9%), 원안유지프레임 (4.4%) 순으로드러났다. 한겨레신문은조선일보와비교할때, 이명박정부시기에발생한수정안등일련의정치적갈등에대해상대적으로적게보도하는것으로나타난반면, 지역갈등심화프레임을많이사용한것으로조사되었다. < 표 4-30> 정부별행정중심복합도시에대한한겨레신문의프레임 한겨레신문참여정부이명박정부 Total 지역균형발전 % 12.3% 16.4% 경제적실익 % 4.9% 6.5% 원안유지 The Korea Institute of Public Administration \ 225

266 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 한겨레신문참여정부이명박정부 Total 2.2% 4.4% 3.2% 수정안지지 % 2.5% 1.4% 지역갈등 % 43.8% 24.8% 경제적손실 % 2.5% 8.1% 정치적갈등 % 1.0% 9.3% 기타 / 단순보도 % 28.6% 30.3% Total % 100.0% 100.0% χ2=1.102, p<.001 정부에따라행정중심복합도시이슈에대한조선일보와한겨레신문의미디어프레임입장이변화했는지살펴본결과, 조선일보의찬성프레임이참여정부시기에 29.3% 에서이명박정부시기 48.2% 로 18.9% 포인트증가한반면, 반대프레임은참여정부 36.9% 에서이명박정부시기 29.7% 로 7.2% 포인트감소한것으로나타났다. 한겨레신문의경우, 찬성프레임이참여정부시기 30.6% 에서이명박정부 24.1% 로 6.3% 포인트감소했지만, 반대프레임은참여정부 37.6% 에서이명박정부 47.3% 로 9.7% 포인트증가한것으로조사되었다. 226/ KIPA 연구보고서

267 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-31> 행정중심복합도시에대한미디어프레임입장변화 조선일보 한겨레신문 참여정부 이명박정부 증감율 참여정부 이명박정부 증감율 찬성프레임 29.3% 48.2% +18.9% 30.6% 24.1% -6.3% 반대프레임 36.9% 29.7% -7.2% 37.6% 47.3% +9.7% 참여정부시기의경우신행정수도와행정중심복합도시건설이주요쟁점이었던데비해, 이명박정부시기에는행정중심도시의원안과교육과학중심경제도시로의전환을주장한수정안이주요쟁점으로나타나그성격이다를수있다. 하지만, 정책추진의기대효과가지역균형발전과경제적실익이라는점에서동일한맥락임을고려할때, 정권의변화에따라국내언론의프레임이변화한다는점을입증한사례라고할수있다. 2) 정부에따른신문별보도태도와정보원변화 정부의변화에따라조선일보와한겨레신문의행정중심복합도시에대한보도태도가달라지는지살펴본결과, 두신문모두통계적으로유의미한차이를나타냈다. 조선일보는참여정부시기의경우중립적인보도태도가 44.5% 로가장높은비율을차지했고, 긍정적태도 32.9%, 부정적태도 22.6% 를차지한반면, 이명박정부시기에는긍정적보도태도가 53.6%, 중립적보도 27.9%, 부정적태도 18.5% 로드러났다. 참여정부와이명박정부를비교할때, 행정중심 The Korea Institute of Public Administration \ 227

268 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 복합도시이슈에대해조선일보는이명박정부기간에긍정적인보도를상대 적으로많이한것으로나타났다. < 표 4-32> 정부별행정중심복합도시에대한조선일보의보도태도 긍정중립부정 Total 조선일보참여정부이명박정부 Total % 53.6% 41.3% % 27.9% 37.8% % 18.5% 20.9% % 100.0% 100.0% χ2= p<.001 한겨레신문은참여정부시기행정중심복합도시기사에서긍정적인태도가 51.5%, 부정적태도 32.8%, 중립적태도 15.7% 순이었으며, 이명박정부시기에는긍정적태도 50.2%, 부정적태도 49.8% 로드러났다. 참여정부시기에비해이명박정부기간에서부정적보도태도가증가했으며, 이명박정부시기중립적보도태도가한건도나타나지않은점은특기할만하다. 228/ KIPA 연구보고서

269 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 < 표 4-33> 정부별행정중심복합도시에대한한겨레신문의보도태도 긍정중립부정 Total 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 50.2% 50.9% %.0% 8.3% % 49.8% 40.7% % 100.0% 100.0% χ2=39.583, p<.001 조선일보의분석대상기사에서인용한핵심정보원은참여정부시기의경우정부관료 41.8%, 기타및익명 20.4%, 정치인 15.9% 순으로나타났으며, 이명박정부기간에는정부관료 38.3%, 정치인 24.8%, 기타및익명 16.2% 순으로조사되었다. 조선일보의기사에서정치인정보원의비율이이명박정부시기늘어난것은세종시에대한원안과수정안사이에서논란이많았기때문인것으로판단된다. < 표 4-34> 정부에따른조선일보의정보원변화 정부관료 학계 / 연구소 조선일보참여정부이명박정부 Total % 38.3% 40.4% % 2.3% 4.4% The Korea Institute of Public Administration \ 229

270 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 국회정치인법원경제연구소지역주민시민단체기타 Total 조선일보참여정부이명박정부 Total % 6.3% 3.6% % 24.8% 19.5% %.5% 2.7% %.0%.2% % 8.6% 7.1% % 3.2% 3.5% % 16.2% 18.7% % 100.0% 100.0% χ2=27.148, p<.01 < 표 4-35> 정부에따른한겨레신문의정보원변화 정부관료학계 / 연구소국회정치인법원 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 25.1% 30.3% % 1.0% 3.0% % 7.4% 6.0% % 21.2% 19.7% % 1.5% 4.2% 230/ KIPA 연구보고서

271 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 경제연구소지역주민시민단체기타 Total 한겨레신문참여정부이명박정부 Total % 6.4% 3.5% % 1.5% 3.0% % 3.4% 3.7% % 32.5% 26.6% % 100.0% 100.0% χ2=34.437, p<.001 참여정부기간한겨레신문이인용한정보원은정부관료 34.9%, 기타및익명 21.4%, 정치인 18.3%, 법원 6.6% 순으로나타났으며, 이명박정부시기의경우에는기타및익명정보원 32.5%, 정부관료 25.1%, 정치인 21.2%, 국회 7.4%, 민간경제연구소 6.4% 순으로조사되었다. 정권의변화에따라한겨레신문은정부관료에대한정보의존도가낮아진반면, 기타및익명정보원의비율이높아진것으로나타났다. 5. 행정중심복합도시에대한프레임분석소결 본연구는노무현대통령의신행정수도건설공약에서시작해세종시수정 안등에이르기까지공공갈등으로표출된행정중심복합도시이슈에대해정 The Korea Institute of Public Administration \ 231

272 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 부의정책홍보프레임과미디어프레임을분석하였다. 행정중심복합도시에대한찬성, 반대, 중립의입장에서 9가지프레임으로구성했으며, 찬성의입장에서지역균형발전, 경제적실익, 원안유지와수정안지지프레임이도출됐으며, 반대의입장에서는지역갈등심화, 경제적손실, 정치적갈등프레임이만들어졌다. 그리고중립적입장에해당되는기타및단순정보프레임과정부보도자료를통해언론보도에대한해명과반박을하는보도해명 / 반박프레임으로구성되었다. 먼저, 행정중심복합도시에대한정부의정책홍보프레임을살펴본결과, 행정중심복합도시건설과정에대한기타및단순정보프레임이전체의 82% 를차지했다. 반면, 정책추진의긍정적효과에해당하는지역균형발전프레임과경제적실익프레임, 그리고언론보도에대한적극적인해명과반박프레임이 18% 에불과했다. 이는공식적인정책의도와기대효과를제시하는등정책홍보의주요한수단인보도자료를활용한적극적인홍보가이루어지지못한것을의미한다. 한편정부에따른정책홍보프레임에서는참여정부의경우행정수도시기를중심으로정책추진에대한필요성과기대효과를강조한반면, 이명박정부시기에는언론보도에대한해명및반박의비율이상대적으로높았다. 국내언론은행정중심복합도시에대해반대와찬성입장의프레임이유사한흐름을보였지만, 각각지역균형발전과지역갈등심화프레임을찬성과반대의근거로가장많이사용한것으로드러났다. 협상시기에따라, 그리고언론의이데올로기적성향에따라찬성과반대프레임은차별화되어나타났 232/ KIPA 연구보고서

273 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 으며, 진보지인한겨레신문은지역갈등심화프레임을중심으로반대입장의프레임이상대적으로높은비율을차지했다. 한편, 보도논조에서는중립적인태도를많이보인조선일보에비해, 한겨레신문은긍정적이거나부정적인태도를명확하게나타냈으며, 정보원인용에서도정부관료의비중이높은조선일보에비해상대적으로다양한정보원을활용하는것으로나타났다. 연구결과를종합해보면, 이념적성향차이에따른정부와언론간관계가최종적으로언론의뉴스프레임에영향을준다는것을확인할수있었다. 참여정부에서이명박정부로넘어가면서조선일보의찬성프레임은 18.9%p 증가한반면반대프레임은 7.2%p 감소했으며, 한겨레신문의경우에는찬성프레임이 6.3%p 감소한것과달리반대프레임은 9.7%p 증가하였다. 두신문모두변화했지만변화의폭이조선일보에서큰것으로나타나, 정권변화에따라보수신문의변화가두드러졌다. 기사논조에서도변화가발견되었는데한겨레의경우부정적기사비율이참여정부 32.8% 에서이명박정부 49.8% 로 17%p 늘어나면서, 현정부의행정중심복합도시정책에대한비판적시각이늘어난반면, 조선일보의긍정적기사비율은참여정부 32.9% 에서이명박정부 53.6% 로 20.5%p 상승, 보수성향정권이들어서면서호의적인태도를취한것을확인할수있었다. 또한한겨레신문이이명박정부로넘어오면서정부관료에대한의존도가낮아진반면기타및익명의정보원등다양한정보원을활용한것은, 부정적기사비율의증가와관련된다. The Korea Institute of Public Administration \ 233

274 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제 5 절결과요약및정책적제언 본연구의목적은언론의정파성과정권변화에따라국내언론이정부의주요정책이슈에대해다르게보도하는지를프레임분석을통해파악하고, 이를정부의정책홍보프레임과비교함으로써언론에대한이해도제고및정책홍보전략수립에기여하고자하는데있다. 이에따라참여정부와이명박정부시기모두해당되며정책적성격이진보와보수로구분되는행정중심복합도시와한미 FTA 이슈에대해, 상반된이데올로기를통해동일한사실을서로다르게재구성하며, 정치적보수라는지향점을지닌조선일보와정치적진보의성향을나타내는한겨레신문을분석대상으로선정하였다. 본연구에서프레임을귀납적으로구성한것은기존연구에서제시한연역적방식에서놓치고있는부분을모두프레임화하여분석하고자했기때문이다. 연구결과를요약하면다음과같다. 먼저, 정부는보도자료를통해정책을홍보함에있어, 단순정보만을제공하거나언론의보도에대해반박하는등의소극적인홍보에상당수머물러있는것으로나타났다. 한미 FTA와행정중심복합도시정책은국가전반에영향을미치는주요한사안임에도불구하고, 정책에대한정부의의견과기대효과등을적극적으로알리고, 이를기사화하려는노력이부족했으며, 이에대한적극적인정책홍보방안이수립되어야할것이다. 또한보도해명및반박자료에서도보도의성격과관련된공중및이해관계자의유형등을고 234/ KIPA 연구보고서

275 제 4 장주요정책이슈에대한프레임분석 려해쟁점을관리하는메시지전략을세부적으로수립하여야할것이다. 다음으로국내언론은전반적으로한미 FTA와행정중심복합도시에대해긍정적인보도논조를보였다. 하지만한겨레신문이두정책모두에서부정적인태도가많은반면, 조선일보는긍정적인보도논조가상대적으로높은비율을차지해, 이념적성향에따른차이를나타냈다. 참여정부에서이명박정부로의변화에따라기사의보도논조의변화가확인되었는데, 이명박정부시기에한겨레신문의경우정책에대한비판적시각이늘어난반면, 조선일보는보수성향정권이들어서면서호의적인태도를취한것을확인할수있었다. 언론이어떠한프레임을통해정책이슈를틀짓기했는지를살펴본결과, 이념적성향차이에따른정부와언론간관계가최종적으로언론의뉴스프레임에영향을준다는것을확인할수있었다. 특히행정중심복합도시정책에대해참여정부에서이명박정부로넘어가면서조선일보의찬성프레임은증가하고반대프레임은감소한반면, 한겨레신문의경우에는찬성프레임이감소한것과달리반대프레임은증가하였다. 정부에따라기사논조와찬성과반대의프레임이변화된결과를통해볼때, 언론의정파성은정책의보수와진보적성격에상관없이정권의보수와진보적성향에따라변화하는것으로나타났다. 정부의정책홍보담당자들은이러한정권의성향에따라언론의정파성이나타나는점에비추어, 정권의변화에따라언론에대한홍보방안을수립해야할것이다. The Korea Institute of Public Administration \ 235

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277 The Korea Institute of Public Administration 제 5 장 소셜미디어를활용한정부정책 PR 의진단과발전방향 제 1 절 제 2 절 제 3 절 인터넷여론의폭발력 소셜미디어의등장과여론형성의변화 소셜미디어를활용한정부정책 PR 현황과제언

278 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제5장정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 소셜미디어를활용한정부정책 PR 의진단과발전방향 제 1 절인터넷여론의폭발력 2010년 12월 17일아프리카북부에위치한튀니지의인구 4만여명의작은도시에서과일노점상을하던 26세의한청년이정부에항의하며자신의몸에기름을붓고불을당겼다. 한젊은청년의분신과그로인한안타까운죽음은그자체만으로도많은사람들의공감을불러일으키기에충분한일이지만, 그이후에연쇄적으로벌어진일련의사건들은모두의예상을빗나간방향으로역사의물길을열었다. 그의죽음으로부터한달이채지나기도전에 23 년간이어져온튀니지의독재정부가막을내렸고, 인접국가들로번져나가기시작한대규모민주화시위로인해이집트를 30년간철권통치해온무바라크대통령도권좌에서물러났으며, 연이어일어난리비아의내전, 요르단과시리아의민주화시위등, 2011 년의전반기의뉴스미디어는중동혁명에관한소식들로가득찼다. 물론중동지역국가들에서장기간지속되어온높은실업률과독재권력의부패가혁명의가장큰원인이었지만이러한내재된원인들이혁명으로연결되도록하는도화선의역할을한것은바로인터넷, 특 238/ KIPA 연구보고서

279 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 히페이스북 (Facebook) 과트위터 (twitter) 로대표되는 소셜미디어 (social media) 11) 의확산이었다. 전체인구의 60% 가 20대이하에속할만큼젊은층의비율이높은튀니지의경우당시페이스북의가입자가인구의 18% 에이르렀는데, 이러한높은소셜미디어의이용률이청년의분신자살과같은사건들에관한정보의공감 ( 共感 ) 의전파속도및범위, 그리고폭발력을극대화시키는결과를가져왔던것이다. 인터넷공간에서형성된여론이갖는사회적영향력을보여주는우리와더가까운사례로는 2008 년도에이명박정부가출범하자마자직면했던미국산쇠고기수입에대한여론과의충돌을들수있다. 미국산쇠고기와광우병의연관성에대한 PD 수첩 의보도가있던날쏟아지는항의와비난으로인해대통령의미니홈피가폐쇄되었고, 그로부터사흘뒤열린첫촛불집회에는 1 만명의인파가모여들었으며, 어느인터넷게시판에서시작된대통령의탄핵요구청원에는사흘만에무려 50만명이서명을했다. 당시정부는 1) PD 수첩의미국산쇠고기와광우병의연관성에대한사실의왜곡보도 와 2) 대규모촛불시위를조직하는배후세력 을사태의원인으로판단했다. 그에따라미국산쇠고기섭취를통한광우병발병가능성이극히낮다는과학적근거 11) 소셜미디어 는개인들이시공간적제약을넘어다양한정보와의견을자발적으로교환하고공유할수있는통로를제공하는인터넷에기반한도구와플랫폼을통칭하는용어로서, 메세지보드, 블로그 (blog), 페이스북으로대표되는소셜네트워크서비스 (Social Network Service: SNS), 유튜브 (Youtube) 와같은비디오공유사이트, 모바일기기와연동되어활용되는파드캐스트 (Podcast), 그리고 140 바이트한도내의짧은메시지를사람들끼리주고받을수있도록하는트위터나국내의미투데이와같은마이크로블로깅서비스등의다양한종류를포괄한다. The Korea Institute of Public Administration \ 239

280 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 와더불어시위를조직하는세력의정치적의도를알리는데에주력하였으나국민들의공감을얻는데에는실패하였다. 사실대통령과정부관료들은한가지중요한사실 촛불시위에참여한사람들이인터넷을통해공유한것은광우병에대한 정보 만이아니라감정적요소, 즉 광우병에대한공포 라는사실 - 을놓치고있었던것으로보인다. 다시말해서, 미국산쇠고기와광우병의관련성이낮다는근거를제시하거나배후세력을지목하는것만으로는이미광범위하게공유된공포를누그러뜨릴수없었다는점이다. 당시언론을통해보도된촛불시위에대한정부관계자들과보수인사의발언들은이러한인터넷환경의본래적특성에대한이해가부족했음을보여준다. 이동관청와대대변인도이날브리핑에서 최근광우병문제와관련해일부에서그실상을지나치게왜곡, 과장하고있다. 영국에선현재까지광우병이 18만건가량발생한반면, 일본에선소 100만여마리중 30여건, 그리고 1억마리이상이있다고추산되는미국에선캐나다수입소 1마리를포함해모두 3건이었고, 전세계 90여개국에서미국산쇠고기를수입하고있다 면서 지금일각의광우병과관련한여론몰이는상당한정치적의도가깔린것이라볼수밖에없다 고주장했다 ( 데일리안 ). 정운천농림수산식품부장관은 올해초미국에서공개된 ' 주저앉는소 ' 를도축하는동영상에대해서도 " 동물보호단체에서찍은것이고쇠고기가리콜된것도학대에대한책임때문이지광우병때문은아니다 " 라고밝혔다. 이어 " 잘모르는사람이고양이를보고호랑이라고두려워하는 240/ KIPA 연구보고서

281 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 것과같다 " 고지적했다 ( 머니투데이 ). 공정택서울시교육감이 7일광우병쇠고기수입반대촛불집회에중고등학생들이대거참여하고있는것과관련해 " 뒤에서종용하는세력이있다 " 며 ' 전교조 ' 를겨냥한발언을해파장이일고있다 ( 미디어오늘 ). 미국산쇠고기수입반대촛불집회가경찰과의물리적충돌을일으키는거리시위로바뀐것과관련, 어청수경찰청장이 "( 시위가 ) 치밀한계획에의해이뤄진것으로보인다 " 며 " 사법처리대상이수백명이되더라도반드시처벌하겠다 " 고 26일밝혔다 ( 한국일보 ). 위의사례들에서보여지듯이, 당시정부관계자들이공유하고있던한가지암묵적전제는시위에모여든대중이어떤단체의개입없이는조직화될수없는파편화된개인들의단순한집합에불과하며왜곡된정보를바로잡는것만으로도사태를진정시킬수있다는것이었다. 그러나, 이같은시각은국민들의불안이광우병의위험성에대한정보그자체뿐만아니라, 소셜미디어를통해보여지는다른사람들의반응 에기반하고있다는사실을반영하지않고있었다. 인터넷은어떤사안에대한정보뿐만이아니라그사안에대한수많은타인들의반응도여과없이함께드러내준다는점에서전통적인대중매체와차별화된다. 즉, 텔레비전을통해보도된사건에대한시청자들의반응은각시청자의개별적경험으로남는반면, 소셜미디어는해당사건에대 The Korea Institute of Public Administration \ 241

282 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 한사람들의반응들이서로연결되고공유되도록함으로써 분노가분노를낳고공포가공포를부르는연쇄과정 을통해사안의폭발성을극대화시킬수있는것이다. 따라서, 시위에참여하는수많은타인들의모습을접하면서시위에동참하기를주저하던사람들의심리적장벽이낮아지게되고, 이렇게상호연결되어극대화된반응들은누군가의의도적인조직화가없이특정계기만주어지면쉽게 자발적인 집단적행동으로전환될수있는것이다. 중심적주체의의도적개입없이, 개인들의자발적상호작용을통해서집단적결과가출현하는과정은학술적용어로 자기조직화 (self-organization ) 12) 라고불리는데, 위에언급된대규모의물리적시위들이나소셜미디어를통해만들어지는많은수의공동체나사회관계망들이바로이러한자기조직화의사례들로여겨질수있다 (Sohn & Leckenby, 2007). 결론적으로, 소셜미디어를통한커뮤니케이션네트워크는개인들이쉽게다양한집단행동에동참할수있게함으로써바로이러한자기조직화를대단히수월하게하는환경을만들어낸다. 새롭게등장한커뮤니케이션환경의이러한특성은정책의단점은가리고장점만을부각시켜공중에게일방적으로알리는기존의일회성 홍보 ( 弘報 ) 대신공중과의지속적소통을통한관계의형성과관리, 즉 공중관 12) 자기조직화 라는용어는노벨물리학상수상자인일리야프리고진 (Ilya Prigogin) 이비평형열역학분야에서최초로사용한이래로자연과학뿐만아니라, 경제학, 사회학과같은다양한분야에서다수의개체각각의의지와관계없이그들간의상호작용을통해출현하는거시적질서나패턴을설명하기위해활용되어왔다. 특정온도에서물이얼음이되는상전이 (Phase transition) 과정부터 보이지않는손 으로종종표현되는경제질서나군중들의폭동에이르기까지다양한자기조직화의사례들을발견할수있다. 242/ KIPA 연구보고서

283 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 계 (Public Relations) 13) 의중요성을다시한번환기시킨다. 언제든지불길이번져나갈수있는마른들판에한두번물을뿌리는것이재앙을예방하는데에크게도움이되지않는것처럼, 공중과의친밀하고지속적인소통을통해정책에대한정보의효율적확산과그에대한여론의실시간피드백을통한정책의수정및발전이선순환을이루도록하는것이어느때보다필요하다. 최근들어정부기관과지방자치단체들이앞다투어대국민소통의창구로서블로그를운영하고 트위터 나 미투데이 같은 마이크로블로깅 (Microblogging) 서비스를활용하는것은바로이러한환경변화에적응하고자하는노력의일환이다. 그러나, 정부기관의소셜미디어활용이단기간에양적으로는증가한반면실제다양한사안들에대한국민의지속적인소통요구를충족시키지는못하고있는것으로나타났다 ( 디지털타임즈, ). 특히, 사소한말실수가큰결과를몰고올수있는인터넷환경에서정부정책 PR 을위한소셜미디어활용의교육과가이드라인의부재는시급히해결해야하는과제로남아있다. 인터넷과소셜미디어는어떻게이해하고활용하는가에따라정부의대국민커뮤니케이션및경쟁력강화에커다란위협이자기회로작용할수있다. 2011년현재한국의정부경쟁력은환경에의적응력, 정책의투명성과같은 13) 공중 (Public) 과의관계를형성하고관리하는일련의과정을일컫는 Public Relations (PR) 는국내에서종종 홍보 로번역되어 PR 이마치불특정다수의대중을상대로메세지를전달하는일방적인커뮤니케이션으로잘못이해되는경우가많이있다. The Korea Institute of Public Administration \ 243

284 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 항목에서 22위에서 26위정도로평가받고있어전체적으로만족스럽지않은수준이라할수있다 (IMD World Competitiveness Online, 2011). 정부의커뮤니케이션역량을강화하고전체적인정책적경쟁력을상승시키기위해서는먼저 1) 소셜미디어확산으로부터비롯된새로운정책환경이기존의환경과어떻게달라졌는지를파악하고, 2) 새로운환경에서의여론형성과정의변화를이해하여그에맞는소셜미디어를활용한 PR 전략을개발하는것이필요하다. 다음단락들에서는소셜미디어의확산이가져온환경과여론형성과정의변화를조명하고, 소셜미디어를활용한다양한정부정책 PR 사례들을비교분석하여문제점을파악하고개선방향을제시할것이다. 244/ KIPA 연구보고서

285 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 제 2 절소셜미디어의등장과여론형성의변화 1. 매스미디어환경에서의여론형성 전통적인매스커뮤니케이션환경에서는사회적이슈혹은의제 (agenda) 를선택하는권한이소수의언론사들에집중되는경향이있다. 언론사에의해선택된이슈들만이대중에게알려질수있는환경에서개인이나조직들이제기하는이슈들이사회적의제로발전하기위해서는일차적으로언론사가해당이슈를주목하도록만드는것이필요했다. 따라서, 기존의 PR 전략은대체로언론사의기자나편집자들에게해당상품이나, 기업, 또는정부정책관련정보를보도자료 (press release) 를통해시기적절하게제공하거나주목을끌만한이벤트를통해뉴스기사로채택될수있도록하는것에초점을두어왔다. 이런과정을거쳐매체를통해대중에게알려진다고해서모든이슈가광범위한여론으로발전되는것은물론아니다. 뉴스미디어가이슈를발굴하고정의하는일차적역할을한다면, 이렇게정의된이슈에대한논의의확산에기여하는것은상대적으로소수의 오피니언리더 (opinion leader) 들이라고할수있다. 오피니언리더 는특정이슈들에대한관심과지식을가지고다른사람들을설득할수있는능력이있는사람들을통칭하는개념이다 (Rogers, 2003). The Korea Institute of Public Administration \ 245

286 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 즉, 어떤이슈가형성되면이에대한관심과지식을갖춘오피니언리더들이등장해서논의가확산되도록하는촉매의역할을하게되는데, 대중매체에자주등장하는정치인, 기업가, 전문가집단과같은 공식적오피니언리더 (formal opinion leaders)' 와더불어우리주변에있는영향력있는개인들을포함하는 비공식적오피니언리더 (informal opinion leaders)' 가이러한역할을하게되는것이다. 오피니언리더들이매스미디어로부터넘겨받아점화시킨이슈는더많은사람들의관심을끌게되고, 이렇게해당이슈를접하게된사람들은주변의지인들과의대화와토론을통해각각의의견을형성하게되는데, 이렇게형성된의견들의집합이 공중여론 (public opinion) 이된다. < 그림 5-1> 에서볼수있듯이, 매스커뮤니케이션환경에서의여론형성의과정은 1) 시작점과종결점이명확한 선형적 (linear) 인패턴으로진행되고, 2) 이슈의형성과확대에언론사종사자와오피니언리더들을포함한소수의사람들만이관여하며, 3) 일반공중이여론형성과정에영향력을행사할수있는통로가극히제한되는특성이있다. 이러한이유들때문에, 정부나기업입장에서는해당이슈가언제, 누구에의해서제기되고정의되었는지, 찬성과반대의견을표명한인사들은누구인지, 그에대한공중의반응은어떠한지등을파악하고그에대응하기가상대적으로용이한측면이있다. 246/ KIPA 연구보고서

287 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 < 그림 5-1> 공중여론형성의과정 이런이유에서이제까지의정부의대국민커뮤니케이션의초점은정부의정책에관련된정보를언론에게제공하는통로를정부기관의대변인으로일원화 ( 一元化 ) 하여대변인과언론과의관계를유지관리하는것에맞추어져왔다. 예를들어, 일단특정이슈가관련조직에우호적인여론을형성할수있는것으로보일경우, 기관의대변인은 상승전략 (escalation strategy) 을통해우호적인여론을만들어내고지속시킬수있는정보나공식의견을언론을통해적극적으로전달한다. 반면, 여론이우호적이지않을경우는해당이슈에 The Korea Institute of Public Administration \ 247

288 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 대한논쟁이과열되어통제불능의상황으로나아가지않도록 최소화전략 (minimization strategy) 을구사하여관련정보나공식의견의제공을줄이고공중의관심을다른곳으로전환시킬수있는정보나이슈를언론에제공하는것이이제까지의전형적인 PR 공식이었다 (Wilcox & Cameron, 2009). 2. 인터넷에서의여론형성과정의특이성 90년대중반인터넷의등장및확산과더불어출현한새로운커뮤니케이션환경은위에서설명한공중여론형성의과정을크게변모시켰다. 특히최근소셜미디어의급속한확산은몇가지주목할만한변화를정책환경에가져왔는데, 먼저 1) 일반시민이정책관련정보를얻는데있어서매스미디어에의존하는정도를크게낮추었고, 2) 개인들이의견을표출할수있는통로가크게확대되고다양화됨으로써기존오피니언리더, 특히 ' 공식적오피니언리더 ' 의역할이축소되었으며, 3) 일반국민들이정책정보를얻는정보원 ( 情報源 ) 의종류가크게다양화되면서여론이언제어디서어떻게형성되기시작하고끝나는지에대한파악과그에대한대응또한크게어렵게되었다는점이다. 위와같은현상은현재미국에서가장뚜렷이나타나고있는데이는소셜미디어의대표격인페이스북과트위터의확산이미국시장에서가장빠르게일어나고있기때문인것으로사료된다. < 그림 5-2> 는미국에서사람들이국내및해외뉴스를주로얻는곳에관 248/ KIPA 연구보고서

289 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 한수년간의트렌드를조사한결과를보여준다. 여전히텔레비전에대한의존도가가장높은것이사실이지만주목할만한부분은인터넷의빠른증가추세이다 년에 20% 정도에머무르던것이 2008 년한해동안만무려 40% 로올라가며 35% 를기록한신문을추월했다. < 그림 5-2> 당신은국내및해외뉴스를주로어디에서얻는가?( 중복선택 ) 출처 : Online PR Tips, The Proactive Reporter ( ) 혹자는이러한추세가기존의종이신문에서인터넷신문으로옮겨가는것 을반영할뿐, 신문의쇠퇴를의미하는것은아니라고주장할지도모르겠다. 그러나, 우리는 2007 년에서 2008 년까지단 1 년사이에인터넷을통해뉴스 The Korea Institute of Public Administration \ 249

290 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 를얻는비율이무려 16% 나증가한것이 2008 년에일어난소셜미디어의광범위한확산과맞물려일어났다는사실에주목할필요가있다. 즉, 이러한추세는단순히종이신문에서인터넷신문으로옮겨가는것을넘어서사람들이뉴스를얻고공유하는방식에더욱근본적인변화가일어나고있음을드러내는것일수도있다는것이다. 이와관련하여, 2010 년후반기에뉴스전문매체인 CNN이 2300 명을대상으로두달간수행한조사결과에의하면응답자들이뉴스를접하고공유하는전체빈도의 43% 가소셜미디어를통해서일어났고, 30% 가이메일, 15% 는모바일기기의문자서비스 (SMS), 그리고 12% 는인스턴트메신저서비스 (IMS) 로나타났다. 국내에서도이와유사한현상이관찰되고있다 년도에수행된한조사결과를보면, 응답자들이가장자주이용하는매체들을순서대로배열했을때, 지상파 TV, 인터넷, 케이블 TV, 신문의순서로나타났는데, 이는정보원으로서의신문의역할을인터넷이점차대체하는일반적현상을반영하는것이라고할수있다 ( 한국언론진흥재단, 2010). 더나아가 CNN의조사결과와유사하게, 2010 년도의 6.2 지방선거에서당시 80여만명에달하던트위터이용자의 42% 가매스미디어가아닌소셜미디어를통해선거관련뉴스를접했다는결과도있다 ( 이원태, 2010). 요컨대, 이러한결과는일반국민들이정부정책관련뉴스를얻는채널이이전처럼소수의언론매체에제한되지않고급속히확장되고있으며이러한변화의중심에소셜미디어가있다는점을시사한다. 250/ KIPA 연구보고서

291 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 위에서언급한정보획득패턴의변화는한때젊은연령층에국한되었던소셜미디어의사용자범위가다양한연령층으로확대되면서더욱가속화될것으로보인다. < 그림 5-3> 은 Pew Research Center 에서발표한 2008 년부터 2010 년기간동안의조사결과를그래프로보여주고있는데, 2008 년도에는소셜미디어의이용자들이주로 10대에서 30대초반에이르는젊은연령층에집중되었던반면에, 2010 년도에오면 30대중반이후의이용자들의비중이크게늘어난것을알수있다. 특히주목할만한부분은 2008 년에는 11% 에머무르던 50대이상의연령층이 2010 년에는무려 26% 에이르게되었다는점인데, 국내에서도현재 40대이상중년층의 40% 이상이소셜미디어를활용하고있는것으로나타났다 ( 한국언론진흥재단, 2010). 이와같은추세는소셜미디어가더이상젊은연령층만의전유물이아니고, 인터넷을통한정보및의견공유의기회가더욱광범위한대상에게주어지게되었다는것을의미한다. 다시말해서, 기존커뮤니케이션환경에서전문가집단과사회적유명인사및정치적리더들과같은소수의오피니언리더들이하던역할을연령에관계없이누구든지소셜미디어를활용하여수행할수있다는것, 즉, 국내및해외뉴스, 정보및의견의가공과유통에참여하고일정한영향력을행사할수있게되었다는것이다. The Korea Institute of Public Administration \ 251

292 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 그림 5-3> 소셜미디어사용자의연령분포변화 출처 : "Social networking sites and our lives," Pew Internet & American Life Project ( ) 위에언급한결과와더불어, CNN의조사가보여주는또한가지의흥미로운사실은소셜미디어를통한전체뉴스공유의 87% 가 27% 의 적극적정보공유자들 (frequent sharers) 에의해서일어났다는것이다. 다시말해서전체의 70% 에서 80% 에이르는대다수는 20% 에서 30% 의적극적인정보공유자들이제공하는정보를소비하는역할분화 (role division) 의패턴이나타난다는것인데, 이와유사한 80/20의분포는이전의가상공동체연구와더불어자연현상까지포함하는다양한상황에서발견되어온것이다 (Sohn & Leckenby, 2007; Ling et al., 2005; Kalman et al., 2002). 즉, 소셜미디어사용자층이넓어지면서커뮤니케이션에의참여정도에따른분화가일어 252/ KIPA 연구보고서

293 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 난다는의미인데, 이로부터크게두가지함의를이끌어낼수있다. 소셜미디어상에서도더적극적으로정보를제공하고공유하는사람들 (information sharers) 과타인에의해제공되는정보의소비만을목적으로하는사람들 (information consumers) 이구분된다. 정보공유에적극적으로참여하는사람들의비율이전체참여자의 20% 에서 30% 에이른다는얘기는커뮤니케이션에영향력을행사할수있는사람들의수가인터넷이전의환경과비교해볼때상당히늘어났다는점을보여준다. 인구의 3-4 명중 1명이기자이고기자들의수만큼의뉴스매체가존재하는사회를상상할수있겠는가? 소셜미디어이용자를기자에비유하는것이적절치않을수도있지만, 이슈를발굴하고정의하며그에대한정보를확산시킨다는점에서유사한역할을하는것은분명하다. 물론, 소셜미디어를적극적으로활용하는사람들모두가동일한영향력을행사할수있는것은아니다. 최근에수행된일련의연구들은인터넷상에존재하는무수히많은링크들이분포하는형태가멱함수 (power function) 를따른다는것을알아냈는데 (Barab si and Albert, 1999), 이와유사하게페이스북과트위터의연결망도멱함수패턴을보이는것으로나타났다 ( 장덕진, 김기훈, 2011). 네트워크에서링크들이멱함수분포를보인다는것은극소수의노드 (node) 들이나머 The Korea Institute of Public Administration \ 253

294 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 지수많은노드들보다훨씬더많은링크를갖고있음으로해서결국허브 (Hub) 의역할을하게된다는것이다. 인터넷에서소수의검색엔진사이트나포털사이트로링크가집중되는반면대다수의사이트들은몇개의링크만을갖는것처럼, 멱함수분포를보이는소셜미디어의경우에는, 소수의사람들에게링크가집중되고이는상대적으로소수의사람들만이많은수의타인들에게정보나메세지를전달할통로를갖는반면, 대다수는그렇지못하다는것을의미한다. 그러나, 트위터 나 미투데이 와같은마이크로블로깅서비스의확산은이러한소수에의집중을다소간완화하는효과가있는것으로보이는데, 많은직접적인 팔로워 (follower) 들을갖고있지않더라도연쇄적인 리트윗 (retweet: RT) 을통해특정메세지가광범위하게확산될수있기때문이다. 즉, 팔로워수가해당트위터의인기나인지도를보여줄수는있지만, 영향력과직접적으로연결되는것은아니라는것인데, Avnit (2009) 은팔로워수와영향력을직접적으로연결짓는시도를 백만팔로워의오류 (the million follower fallacy)' 라고명명하기도했다. 14) 장덕진과김기훈 (2011) 이분석한 2010 년 9월에있었던추석연휴폭우와관련된메세지확산사례는유명인사들뿐만아니라비 ( 非 ) 유명인사에의해작성된메세지도무려 354회 RT되 14) Cha et al. (2010) 은실제경험적연구를통해팔로워수와영향력간의직접적연관성이없음을확인했다. 조창환, 성윤희, 한경정, 권택주, 최원영 (2011) 가수행한유사한연구에서는팔로워수가트위터이용자의영향력에정적인영향을미치지만절대적인요인은아닌것으로나타났다. 254/ KIPA 연구보고서

295 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 어 77,191 명에게도달할수있었음을보여준다. 소셜미디어가내포한이러한가능성은많은링크를보유하고있지않은사람이라도상당수의사람들에게영향을끼칠수있는통로를가질수있다는것을의미한다. 따라서, 커뮤니케이션에상대적으로더적극적인층으로하여금더욱그들이갖고있는정보와의견을타인들과공유하도록동기를부여함으로써상대적으로커뮤니케이션에덜적극적인층과의차별화를더욱가시화 ( 可視化 ) 하는결과를만든다. < 그림 5-4> 는일반인터넷이용자와트위터이용자의온라인활동정도의차이를보여주는그래프인데, 트위터이용자들의정보공유와관련된활동정도가일반인터넷이용자에비해월등함을드러낸다. 이렇게커뮤니케이션에영향력을행사할수있는사람들의범위가크게확대되면서, 매스미디어가채택한이슈와정보를오피니언리더들이공중에게매개하던방식에서벗어나, 역으로소셜미디어사용자가발굴하고확산시킨이슈를매스미디어가받아서기사화하는빈도수가갈수록늘어가고있다. 대표적인사례로는 2008 년베이징올림픽에서이명박대통령이거꾸로뒤집힌태극기를흔드는장면이네티즌들에의해서이슈로불거지고언론에의해기사화된것과 미네르바 라는필명을사용한네티즌의경제관련예측이언론을통해알려지고결국검찰이수사에착수하도록만든사건을들수있다. 즉, 언론이국민에게전달될정보의종류와양을통제하는 게이트키핑 (Gatekeeping)' 이불가능해지고, 오히려뉴스거리를얻기위해일반국민들의뒤를따르는형국이벌어지고있는것이다. The Korea Institute of Public Administration \ 255

296 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 그림 5-4> 일반인터넷이용자와트위터이용자간온라인활동비교 출처 : emarketer.com ( 이원태 (2010) 에서재인용 ) 다시말해서, 인터넷과소셜미디어에의해변화되는환경에서는앞에서언급한선형적여론형성의과정을뒤집고뒤섞는 비선형적 (non-linear)' 방식으로여론이형성되고변화된다. 선형적여론형성과대조되는비선형적여론형성의가장큰특징은바로다음상황에대한예측이어렵다는점이다. 다양한사람들이여론형성과정에상당한영향력을행사할수있게됨으로써 1) 누가어느시점에이슈를제기하고확대했는가를예전처럼명확하게파악할수없고, 2) 현재의여론이다음순간에어떻게변화할지를예측하고대응하기가거의불가능하기때문에, 매스미디어환경에맞게발전된전통적인 PR 전략으로이러한환경적변화에적절히대응하기에는어려운점이많이있다. 256/ KIPA 연구보고서

297 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 3. 소셜미디어와정보확산속도의증가 앞에서도언급했듯이소셜미디어가갖는가장큰특징중의첫번째는한가지이슈에대한정보와더불어그정보에대한타인들의반응 (e.g., 투표에참여하는사람들 ) 을함께드러내보여준다는데에있다. 불확실성이지배하는세상속에서사람들은자신과가까운가족이나친구들, 혹은닮고싶어하는 준거집단 (reference group) 의의견과행동을관찰하고그에따라행동을결정하는경향이있다. 인터넷이등장하기이전에는타인의의견과행동을관찰하고모방하기위해서는그들과직접만나거나혹은전화나그밖의매체를통한상호작용을해야했었다. 그러나, 소셜미디어는이러한 상호주목과관찰 (mutual attention and observation) 의과정을이전에비해서대단히쉽고수월하게변화시킴으로써기존의사회적, 물리적제약을넘어서훨씬많은사람들이특정이슈에반응하는것을볼수있고, 그렇게서로가서로를주목하고그에반응하는복잡한상호작용이더빠르고광범위하게이루어지도록만들었다. 두번째로, 인터넷이등장하기전에는관찰과소통의대상으로서의타인들의범위가지리적으로나사회적으로가까운집단 (e.g., 가족, 친구 ) 으로제한되어있었던반면, 소셜미디어의등장은이러한대상의범위를크게확장시키는데, 최근의통계에의하면페이스북이용자들의 페이스북친구 중에서평균 7% 가이전에는전혀모르던사람들이고, 3% 정도는이전에한번정 The Korea Institute of Public Administration \ 257

298 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 도만났던사이인것으로나타났다. 즉, 페이스북친구 10명중한명은완전히낯선사람이거나이전에한두번만난가깝지않은사이인것이다. 이러한낯선사람들과의연결경향은트위터나미투데이와같은마이크로블로깅서비스의경우에더욱두드러지는데, 페이스북의경우당사자들상호간의승인 (approval) 이있을경우에만 친구 가될수있으므로주로이전부터가까운사람들과의소통에중점을두게되는데에비해서, 마이크로블로깅서비스들은당사자들의승인절차없이누구나 팔로우 (follow) 할수있게함으로써사회적저명인사나유명기업들, 전문가들, 연예인들을포함한낯선사람들로도관계망을넓힐수있게한다는특징이있다. Granovetter (1973) 는이미오래전에광범위한정보확산에있어서친밀하지않은사람들간의 약한유대관계 (weak social ties) 가중요함을지적한바있다. 다양한크기의섬들이한두개의다리에의해서로연결되어있는것처럼, 한사회는 강한유대관계 (strong social ties) 로밀도있게묶여있는다수의집단 (e.g., 가족, 친구 ) 들이 약한유대관계 를통해서서로연결되어있는구조를가지고있어서, 친밀한사람들끼리공유하던정보가지리적, 사회적으로동떨어진집단에도전달될수있는있는것이다 15). 이러한구조에서정보가확산되는가장전형적인패턴은흔히 S자곡선으로표현되 15) 강한유대관계 로묶여진집단은구성원들이서로빈번하게커뮤니케이션을함으로써서로알고있는정보가대부분겹치게된다. 그러나, 구성원중한사람이집단외부의누군가를알고있다면, 그 약한유대관계 를통해집단외부의정보가들어올수있다. 이런이유때문에, Granovetter (1973) 는새로운정보가약한유대관계를통해확산되는경향이있다고보았다. 258/ KIPA 연구보고서

299 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 는데, 정보확산의초기에는 강한유대관계 로연결되어있는소수의친밀한사람들끼리정보를공유하기때문에그정보가외부의사람에게까지전달되기까지시간이많이걸리게된다. 그러나, 일단해당정보를아는사람의수가 임계치 (critical mass) 에도달하면확산의속도가급격하게증가해서대다수에게정보가확산되는패턴을말한다. < 그림 5-5> 정보확산패턴의변화 출처 : Sohn, D. (2008). Social Structures and the Internet: Collective Dynamics in Virtual Communities. 인터넷이등장하기이전에는 약한유대관계 를통한정보공유가일어나는 빈도수나확률이작았기때문에특정정보를획득한사람의수가임계치에 The Korea Institute of Public Administration \ 259

300 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 도달하기까지걸리는시간이상대적으로오래걸렸기때문에정보확산패턴이꼬리가긴 S자형태를보였다. 반면, 앞에서논의한것처럼인터넷은낯선사람들과의정보공유를활성화하기때문에임계치에도달하는시간을급격하게줄이는결과를낳으므로꼬리가짧은 S자형태로패턴이변화하게된다. < 그림 5-6> 국내소셜미디어트래픽추세 출처 : 코리안클릭 ( ) 이를시각적으로표현하면, < 그림 5-5> 에서처럼정보확산의패턴이 γ에서 β를거쳐 α로변화하는결과를낳는다는말이된다 (Sohn, 2008). 특히, α 곡선이보여주는패턴은 오목함수 (Concave function)' 의형태를보이게되는데, 임계치에도달하는시간이극히짧기때문에정보확산의제일초기에 260/ KIPA 연구보고서

301 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 확산속도가가장빠르다가시간이지나면서점차느려지는특징이있다. 이러한패턴은대다수의사람들이시청하는유명텔레비전프로그램이나구독하는신문을통해서임계치를초과하는수의사람들에게거의동시에정보가전달되는상황에종종나타나는데, 소셜미디어가확산되는현재의커뮤니케이션환경에서는이러한패턴이더욱빈번하게발생할수있다는것이다. S자패턴에서오목함수형태로의정보확산패턴의변화는곧정보확산속도가예전과는비교할수없을만큼빨라졌다는것을의미한다. 특히, 트위터와같은마이크로블로깅서비스와페이스북을함께상호연동하여사용하는사람들이점차늘어나는추세는이러한변화를더욱가속화시키는경향이있다. 즉, 페이스북을통해친밀한사람들과정보를주고받는빈도수가크게증가하게됨과더불어, 마이크로블로깅서비스를통해서기존의오프라인환경에서는서로알지못하던사람들이지리적, 사회적장벽을넘어쉽게연결되게됨으로써어떤개인의정보나의견이그사람이속해있는친밀한사회집단에머물러있지않고쉽게집단간이동을할수있는환경이만들어지게되었다는점에주목할필요가있다. < 그림 5-6> 은 2010 년 1월부터 10월까지의국내소셜미디어서비스들의트래픽변화를보여주는데, 미투데이 (me2day) 와 요즘 (yozm) 과같은국내서비스들의트래픽증가추세가완만하거나정체되어있는반면에, 페이스북과트위터의트래픽은상대적으로뚜렷한증가추세를보이고있다. 서로다른성격의서비스인페이스북과트위터의동반성장은두서비스를같이연동하 The Korea Institute of Public Administration \ 261

302 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 여활용하는층이늘어나고있음을간접적으로시사한다. 개인들이페이스북을통한친밀한사람들과의빈번한정보교환과더불어트위터를통한낯선사람들과의커뮤니케이션을병행할경우, 특정이슈에대한정보나의견이두서비스간에겹쳐서공유될확률이높아지게된다. 이는정보가어느한사람의친밀한관계망이나사회집단안에만머물지않고경계를넘어여타의관계망들로확산될가능성을높이기때문에, 이러한추세가계속된다면소셜미디어를통한정보의전반적인확산범위및속도가더욱증가될것이라고예상할수있다. 262/ KIPA 연구보고서

303 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 제 3 절소셜미디어를활용한정부정책 PR 현황과제언 이제까지소셜미디어의확산이여론형성의지형을어떻게변화시켰는지를 전통적매스미디어환경과비교하여검토하였는데, 주요논점과함의는다음 의 < 표 5-1> 과같이요약할수있다. 전통적매스미디어 소셜미디어 정보원의수 ( 數 ) 소수 다수 게이트키핑 (Gatekeeping) 위계적 (hierarchical) 수평적 (horizontal) 의제설정 (Agenda-setting) 여론형성과정 대인간소통의범위 대인간영향력행사의가능성 주로소수의오피니언리더들이독과점적으로사회적의제를설정 선형적 (linear); 여론형성의시작점과종결, 그리고주기가비교적명확하므로그에대한파악과대응이상대적으로용이함 대부분의소통이지리적, 사회적으로가까운사람들간에일어나며, 드물게 약한유대관계 를통한소통이일어남. 매체로부터의정보획득과소비가개별적으로이루어지기때문에, 정보소비자상호간의영향력은제한됨. 다수의커뮤니케이션참여자들이집단적과정을통해의제를설정 비선형적 (non-linear); 다수의참여자들간의쌍방향커뮤니케이션이일어남으로인해, 여론의형성과정에대한파악과예측이어려움 친밀하지않은사람들이나낯선사람들과의사회적, 지리적경계를넘어선소통이쉽게이루어짐에따라대인간소통의범위가넓어짐. 정보획득과소비가집단적, 공개적으로이루어짐으로인해, 특정정보에대한다른사람들의반응에의해영향을받음. 정보확산속도느림빠름 정보확산형태 < 표 5-1> 미디어환경의비교 임계점 (critical mass) 에도달하기까지시간이걸리는관계로꼬리가긴 S 자 (sigmoid) 형태를보임. 임계점에도달하기까지걸리는시간이대단히짧아서정보확산초기에확산속도가가장빠르고점차느려지는 오목함수 (concave function) 양상을보임. The Korea Institute of Public Administration \ 263

304 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 전통적매스미디어 소셜미디어 집단행동조직화 불리함 유리함 정부대국민소통방식 일방적, 간접적 쌍방향적, 직접적 소셜미디어의확산으로인한커뮤니케이션환경의변화는기존의일방적이고간접적인소통방식에서직접적이고쌍방향적인방식으로의전환이더이상선택의문제가아닌상황을만들고있다. 이러한추세에적응하기위해국내외기업및정부기관들도앞다투어소셜미디어를대국민커뮤니케이션의통로로채택하고있다. < 그림 5-7> 기업이소셜미디어를활용하는주된이유 ( 복수응답 ) 출처 : Harvard Business Review Analytic Services Report (2010) 264/ KIPA 연구보고서

305 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 미국의 PR 전문대행업체인버슨- 마스텔러 (Burson-Marsteller) 가최근에발표한바에의하면, 포츈 (Fortune) 100개기업중 54% 가트위터를주주들과의커뮤니케이션에활용하고있었으며, 32% 가블로그를, 그리고 29% 가페이스북을내부의직원들및소비자와의소통에활용하고있는것으로나타났다. 더나아가전체의 94% 에이르는기업들이기업과관련된새로운뉴스를전달하기위해트위터를활용하고있었으며, 67% 에이르는기업들이소비자를상대하기위한목적으로도활용하고있는것으로조사되었다. 기업들뿐만아니라정부기관들도앞다투어소셜미디어를대국민커뮤니케이션의통로로채택하고있다. 미국의경우를예로들면, 백악관의 Stay Connected' 는페이스북, 트위터, 플리커 (Flickr), 등의 8개 SNS 사이트의연결체로서대통령과백악관업무에대한다양한정보를전달하고소통할수있도록되어있으며, 대통령과 32명에달하는주지사들이개별적트위터를운영하고있다. 최근들어국내의정부부처나기관들의소셜미디어채택및활용사례도증가추세를보이고있는데, 2010 년 6월초에문을연청와대의트위터는개설한달만에팔로워수가 1만명을돌파했고, 2011 년 7월현재 6만여명의팔로워를가지고있을뿐만아니라, 6만여명을팔로우하고있어 맞팔률 이 100% 에달하는쌍방향소통이가능한중요한소통의통로로서기능하고있다. 특히통계청의경우는소셜미디어를홍보에잘활용한사례로자주언급되는데, 2010 년도 9월중에진행된인구센서스를홍보하기위해인구센서스홈 The Korea Institute of Public Administration \ 265

306 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 페이지를구축했고소셜미디어를이용하여통계자료에대한궁금증을실시간으로해결해주면서센서스에대한입소문이퍼지도록함과더불어다양한이벤트를병행하여전국 1953만가구중 39.7% 가조사에참여하는목표치초과달성을이루는데성공했다. 이는세계최고기록인 2006 년캐나다의 18.5% 를훨씬넘어서는것으로 180 억원이넘는조사비용을절감하는효과를가져왔다. < 표 5-2> 정부기관소셜미디어활용사례 기관명 Facebook ID twitter ID 청와대 ( 대통령실 ) 국무총리실 기획재정부 환경부 국토해양부 국방부 통일부 법무부 행정안전부 외교통상부 문화체육관광부 지식경제부 노동부 보건복지부 농림수산식품부 금융감독원 금융위원회 공정거래위원회 중앙선거관리위원회 266/ KIPA 연구보고서

307 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 기관명 Facebook ID twitter ID 국가인권위원회 ( 대구인권사무소 ) 국민권익위원회 경찰청 중소기업청 기상청 관세청 통계청 해양경찰청 병무청 소방방재청 특허청 식품의약품안전청 산림청 이렇게국내와해외를막론하고기업과정부가소셜미디어에큰관심을보이는바탕에는커뮤니케이션에대한근본적인인식의변화가깔려있다고보아야한다. 즉, 기존의기업이나정부 PR 은소수의전문가집단을통해커뮤니케이션과정에서발생할수있는위험을회피하거나손해를최소화하여최종적으로긍정적커뮤니케이션결과를이끌어내도록하는 ' 관리 (management)' 에주안점을두었던반면, 소셜미디어환경에서는다음과같은변화가불가피함을인식하게되었다는것이다. 소수의커뮤니케이션전문가집단의지식과노하우 (know-how) 에만의 존하기에는커뮤니케이션환경의복잡성이크게증대되었기때문에, 이 러한환경을이해하기위해서는다수의참여를통한정보량과종류의확 The Korea Institute of Public Administration \ 267

308 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 대가필요하다 복잡성이크게증대된환경을통제하고관리하는것이불가능해짐으로써갈등과위험의사전인지및최소화보다는갈등의감수를통한근본적인혁신을추구하는것이필요하다 복잡하고예측불가능한환경에서는인위적인기획과관리보다는다수와의지속적인소통과상호작용을통해적절한적응전략 (adaptation strategy) 을개발하는것이필요하다 정부기관들의소셜미디어활용은국민들에게정책과관련된정보를제공하는채널을다양화하여정책에관한인지도와이해도를높일수있고, 그에따른의문점과불만에실시간으로대응할수있다는점에서바람직한시도로볼수있다. 다만, 소셜미디어활용의양적인증가만으로는충분치않고, 앞에서자세하게논의한여론형성과정의변화에걸맞은정부관계자들의커뮤니케이션에대한인식의변화가수반되어야만소통의질을한층높일수있을것이다. 다음단락들에서는현정부가소셜미디어를활용하여수행했던정부정책 PR 활동의두가지케이스를분석하여활동의성과와더불어문제점과향후의개선방안을논의하려고한다. 268/ KIPA 연구보고서

309 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 1. G20 서울정상회의 G20 서울정상회의의 PR 활동의초점은일차적으로처음으로유치한대규모국제정상회의의의의와중요성에대한국민들의공감을이끌어내는것에맞추어져있었다. 정상회의개최 8개월전인 2010 년초에이루어진국내광고대행사제일기획의조사결과에의하면당시전체응답자의 25.2% 만이 G20 정상회의가중요한행사라고인식했을뿐, 대다수의응답자는자신과무관하고크게중요치않은행사로여기고있었기때문이다. 이러한상황에서 G20 서울정상회의 PR 활동은크게 3단계로나누어수행되었는데, 먼저 1단계에서는일반국민들이참여하는공모전을통한행사심벌 (symbol) 제작과온라인 PR 플랫폼구축및다양한행사의기획을통해국민의행사에대한관심을환기시키는것에주력했다. 특히, 온라인 PR의일환으로행사에대한홈페이지구축과더불어 100 명의다양한연령대의 청사초롱 e-리포터 를모집하여행사에대한정보를빠르게전달하고일반국민들과의쌍방향커뮤니케이션을활성화하려고노력했다. 행사에대한공식적인정보뿐만아니라 ' 청사초롱 e-리포터 ' 들이올리는소프트한콘텐츠및동영상도함께홈페이지를통해제공함으로써방문자들이행사에대해서더욱친근하게느낄수있도록배려한점은긍정적으로평가받을만한부분이었다. 토론토정상회의의종료를기점으로시작된 2단계에서는다양한매체광고를통해국민들의행사에대한관심을증폭시키는것에초점을두었다. 주요 The Korea Institute of Public Administration \ 269

310 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 광고메시지는 G20 행사의장국국민의자부심을고취시키고행사의성공적개최를위해협조를이끌어내는것에관한것이었는데, 광고의집행은국민들의관심이집중되는행사인남아공월드컵과추석과같은기간에집중적으로행해졌으며, 특히대중교통의활용량과패턴을분석하고활용하여국민들의동선을따라가는광고캠페인을수행했다. 마지막으로 3단계는 1, 2 단계를통해증폭된국민의관심을다양한이벤트와홍보활동을통해자발적참여로연결하는것에중점을두었다. 특히, G20 정상에게말하세요 캠페인은특정장소에설치된고정부스혹은캠페인사이트 ( 을통해 20개국정상들중선택적으로문자및동영상메시지를구성할수있도록했다. 캠페인종료일까지총 1만 7,884건의메시지가모였으며, 채택된메시지들은 국민목소리전달식 이라는별도의행사를통해해당국가정부관계자에게전달되었다. 이러한일련의다양한 PR활동을통해국민들의행사에대한인지도와관심도를캠페인을시작할당시의수준보다두배가까이끌어올리는성과를거두었다. 위에언급한것이외에도다양한 PR 관련활동들이기획되고수행되었지만, 여기에서는 G20 서울정상회의의디지털 PR 부문, 특히소셜미디어를활용한 PR활동에초점을맞추어논의를이어가고자한다. 먼저, G20 서울정상회의의디지털 PR 을위해서행사웹사이트가국문과영문으로따로제작되었고, 서울정상회의이전의 G20 정상회의들의의제와성과와더불어참여하는 20 개국에대한소개, 그리고서울정상회의에서논의될의제들에대한정보가수록되었 270/ KIPA 연구보고서

311 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 다. 이와는별도로, 아이들을대상으로한 G20 어린이광장 을따로제작해서행사에대한다양한계층의관심을불러일으키고자한점도주목할만하다. 공식웹사이트들과더불어다양한소셜네트워크서비스 (Social Network Service: SNS) 도활용하였는데, 먼저국내최대포털사이트인네이버에블로그를개설하였고 (blog.naver.com/seoulsummit), 국내를넘어서전세계사람넘어서소통을위해 G20 서울정상회의공식페이스북 (facebook.com/g20seoulsummit) 과트위터 (twitter.com/g20seoulsummit) 계정을개설하여적극적으로활용하였다. 또한, 행사관련사진이미지및동영상의공유를활성화하기위해서플리커 (Flickr) 와유튜브 (Youtube) 도활용하였다. < 표 5-3> 은 2010 년 7월부터 11월까지소셜미디어를통한커뮤니케이션활동의결과를요약해서보여준다. 페이스북의경우는 3,042 명과친구맺기를했으나, 방문자의수에비교했을때상대적으로빈약한총 72개의메시지만이포스트되는데그쳤다. 페이스북에게시된메세지의대부분은익명의페이지운영자가제공한것이었고, 특히많은수가유튜브에수록된 G20 관련동영상자료들을소개하고링크한것에불과해서아쉬움이남았다. 기존의홈페이지와차별되는페이스북의특징은사람들간의직적적혹은간접적인상호연결을통해친밀하면서도광범위한네트워크의형성이가능하다는것인데, G20 공식페이스북의결과는이러한페이스북의특성과장점을제대로살리지못하고여타매체들과차별화되지않는방식으로활용되었음을드러내보여준다고할수있다. The Korea Institute of Public Administration \ 271

312 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 표 5-3> 소셜미디어 PR 수행결과 페이스북트위터플리커유튜브 수행결과 (2010 년 7월 - 11월 ) 3,041명과연결 (friends); 총 72개의메세지등록 1,168 팔로워 ; 127 팔로잉 ; 총 249개의메시지등록총 818개의메세지등록 ; 13,650 페이지뷰총 227개의메세지등록 ; 725,574 페이지뷰 트위터도크게다르지않았는데, 1,168명의팔로워를얻었지만총 249개에불과한메시지가개제되었다. 특히, 트위터의맞팔율, 즉 ' 해당계정의팔로워 (follower) 수와해당계정이팔로잉 (following) 하는다른계정의수의비율 ' 이매우낮은것을지적할수있는데, 이는트위터네트워크를통해일반국민들의 G20 에대한의견을얻고자하는노력이부족했음을드러내준다고볼수있다. 다시말해서, 트위터를행사관련정보를일방적으로전달하는여러통로중하나로만활용하는데그쳐서쌍방향커뮤니케이션의수단으로활용하는데에까지는나아가지못했다고평가할수있는것이다. 플리커와유튜브의경우도이미지와동영상이라는서로다른형태의자료들을모아놓았다는차이이외에는페이스북이나트위터를활용한방식과큰차이를보이지않았다. G20 정상회의라는국가적행사를알리기위해다양한커뮤니케이션통로를활용했다는점은평가받을만하지만, 전체적으로소셜미디어의고유한특성인네트워킹 (networking) 과협력 (collaboration) 을제대로활용하지는못했다고보여진다. 먼저, G20 정상회의관련정보의제공이라는목적이너 272/ KIPA 연구보고서

313 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 무집중한나머지전반적으로커뮤니케이션이지나치게일방적으로수행된것을지적해야하겠다. 물론, 공중의인지도와관심도가많이낮을때에는정보제공및확산이일차적인목적이되어야하겠지만, 일정수준이상의인지도를확보한이후에는공중이갖고있는의문이나갈등을해소하는쪽으로무게중심이옮겨졌어야했다. 예를들어, 당시여러블로거들이 G20 행사장인삼성동코엑스주변에대한일반인통행의금지와경찰의삼엄한통제는국가의주인인일반국민들을행사로부터배제된구경꾼같이보이도록했다고비판했었고, 당시한대학강사가 G20 홍보포스터에 ' 쥐 ' 그림을그렸다가구속영장이청구된사건은정부의과잉대응을상징하는사건으로두고두고인구에회자되고있다. 이러한부정적여론을반영한듯, 한인터넷신문은 'G20 행사때문에못하는 19가지것들 ' 이라는기사를통해정부의지나친금지와통제조치를에둘러비판하기도했다 ( 오마이뉴스, ). 소수개인들의불만과비판이기때문에무시해도좋다고생각할지도모르지만, 중요한문제는이러한불만과비판이주로표출되고증폭될수있는공간을바로소셜미디어가제공한다는것이다. 뉴스매체를통해서아무리정책의좋은면만을보여준다고해도, 소셜미디어와같은비공식적채널들을통해공유되는불만을방치한다면, 결국국민이정부와정책으로부터소외되는결과가초래되어정부의활동모두가 ' 그들만의리그 ' 로인식되는부정적결과를낳을수도있게된다. The Korea Institute of Public Administration \ 273

314 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 소셜미디어를활용한 PR 활동은바로이러한정책의그늘, 혹은부정적측면을애써감추기보다는, 오히려적극적으로드러냄으로써시작된다고해도과언이아니다. 즉, 국민들이정책에대해서품을수있는의문과불만을표출할수있는제도권내 ( 內 ) 의통로를상시적으로제공하고, 그에직접적으로응대하고해결을시도함으로써정책의정당성과정부에대한신뢰성을확보하는방향으로나아가야한다는것이다. G20 같은행사의의의와중요성을알리는일은사실기존의대중매체들을통해서도효과적으로수행될수있다. 소셜미디어를 PR 활동에활용하는이유는기존의대중매체가수행할수없는부분인국민들과의지속적인쌍방향소통을가능하게하려는것이다. 국민들의상당수가품을수있는의문인 'G20 행사가과연나와무슨관련이있는가?' 에대한정부의대답과더불어다른국민들의생각도함께보여주는공간으로소셜미디어가활용되었다면국민이소외감을느끼는부작용을줄일수있지않았을까. 행사에대한홍보는성공했지만그로인해국민의정부에대한신뢰도가하락했다면결국손해보는장사를한것이될것이다. 평상시에는보이지않는곳에서공유되는정부에대한비판과정책에대한불만을방치하다가, 선거때에만관심을보이는이제까지반복되던행태는국민의정부와정치권에대한신뢰를무너뜨리는가장큰병폐라고할수있다. 필요할때만보이는관심은국민을이용하려는것으로비춰진다. 그러나, 소셜미디어를통한국민개개인의의견을청취하려는지속적인노력이병행된다면이러한오해를줄이는데에도움이될것이라생각된다. 274/ KIPA 연구보고서

315 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 2. 4 대강사업 2008 년도에출범한이명박정부를대표하는정책으로꼽혔던 ' 대운하 ' 사업은정부출범초기부터많은시민단체및종교단체와각계학자들의반대와비판에직면했고, 결국 2009 년 6월에대통령이직접사업의중단을선언하기에이르렀었다. 이후한강, 낙동강, 금강, 그리고영산강의 ' 하천정비사업 ' 으로변경되어추진되고있는이른바 4대강정비사업은여전히대운하사업의연장선이고과도한환경파괴라는비판을받고있는상황이다. 4대강정비사업이이러한어려움을맞은첫번째이유는아무래도 4대강사업이사업초기부터하나의필요한정책자체로인식되기보다는정치적공방의소재로인식되었다는데에일차적인원인이있다고볼수있다. 정책의필요성과효과에대한소통이주무부처장관과관련인사들의주관하에이루어지기보다는주무부처와직접적관련이없는정치권인사들과그들의발언을확대시키는언론을통해주로이루어지다보니정책에대한평가와정치적호불호 ( 好不好 ) 를구분할수없는상황에이르게되었던것이다. 두번째이유는 4대강사업의개발및집행과정에일반국민들뿐만아니라정책의이해관계자들 (stakeholders) - 환경보호단체인사들과종교단체인사들, 그리고관련된분야의학자들 - 의참여가대부분배제되어있었다는점이다. 4대강사업과대운하사업간의유사성에대한의혹이계속제기되고있음에도불구하고정부는그러한의혹을불식시키기위해적극적으로 The Korea Institute of Public Administration \ 275

316 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 대응하기보다는밀실형태로정책을변경하고집행하는것을반복했다. 예를들어, 2008 년 12월에발표되었던 4대강사업의마스터플랜에서는 4개의 보 를준설한다고되어있었는데, 그후공개적논의가없이 2009 년 6월에발표된최종안에서는보의개수가 16개로늘었고, 최종안발표이후로도추가로 20개까지늘어났다. 물론, 정책을집행하는과정에서때로는변경이불가피할수도있지만, 이경우에는국민들이의혹을품고있는부분에대한충분한설명과정당화가없이정책이변경되어, 정부가앞에서하는말과뒤에서하는행동의불일치가두드러져보이게되었다는점을지적해야하겠다. 이러한언행의불일치는공교롭게도현정부에들어서여러상황에서반복되어일어나고있다. 이른바 ' 고소영 ' 인사로비판받는정부인사과정의불공정성이대통령이천명한 ' 공정사회론 ' 과불협화음을내고있을뿐만아니라, 정부의 ' 친환경녹생성장 ' 이라는슬로건과 '4대강사업 ' 의모순, 최근대통령이제시한 ' 공생관계 ' 와대기업에편향된경제정책간의갈등이바로가장두드러진언행불일치의사례들이라고할수있는데, 이러한불일치혹은비일관성의반복은결국정부에대한신뢰의하락으로이어지고, 정책의효과를떨어뜨리는악순환을낳고있는것이다. 인터넷과소셜미디어는정책에대해제기되는다양한의혹과비판에효율적으로대응할수있는플랫폼을제공한다. 4대강사업주무부처인국토해양부는정책추진초기부터사업공식홈페이지 ( 및다양한 276/ KIPA 연구보고서

317 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 소셜미디어를활용하여사업의필요성과긍정적효과, 그리고대운하사업과의연관성이없음을국민들에게알리려는노력을계속해왔다. 사업공식홈페이지의경우, 사업홍보를위한다양한자료들을제공하는것은물론, 각종언론이보도하고제기하는의혹및문제점에대해서 24시간실시간으로반박하고해명하는자료들을게재하는공간으로활용되고있다. 또한, 트위터계정 (@save4rivers) 을홈페이지와연계하여주요정책관련정보및보도자료를팔로워들에게빠르게제공하고있다. 특히, 4대강사업의트위터는 8,115 명의팔로워를가질뿐만아니라, 8,859 개의다른트위터계정을팔로우하고있어서맞팔율이 100% 를넘어서고있는데, 이는해당부처의적극적인소통의지를반영하는것이라고볼수있다. 이러한정책 PR 활동에힘입어국토해양부는 PR관련웹진인 The PR이주관한 2010 최고스마트정부기관 선정행사에서 SNS 부문최우수기관으로선정되기도했다. 국토해양부의소셜미디어를활용한 PR 활동은이슈들에대한신속한대응이라는측면에서높은점수를받았지만, 정작대응의내용면에서는개선되어야할부분이많은것으로보인다. 먼저, 제기된의혹에대한지나친반박위주의대응은소통하고자하는의지가없는것으로비춰질가능성이있기때문에주의해야한다. 한사례로, 최근독일의한환경전문가가 4대강사업현장을방문한후운하사업과의유사성및환경파괴의가능성을언급했는데, 그에대해서해당부처가내놓은반박자료의제목들은 4대강사업이운하와유사하다는베른하 The Korea Institute of Public Administration \ 277

318 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 르트교수의주장은억지임 혹은 독일베른하르트의발언은사실왜곡임 과같은것이었다. 이와같이, 공식홈페이지에등록된반박자료의대부분은언론에보도된내용을 과장 혹은 왜곡 으로폄하하고있는데, 이러한세련되지못한대화방식은마치상대방이거짓을말하고있다고일방적으로주장하는것처럼보여정책에대한진지한대응보다는감정싸움으로비춰질여지가있다. 아래는해명자료중의일부분을발췌한것인데, 일방적으로 ' 독일과한국은다르다 ' 라거나한외국인학자의발언에대해서정부가 ' 전문가의자세 ' 및 ' 문화적결례 ' 를언급하며대응하는것은설득력이떨어질뿐만아니라, 다소지나친감정적반응으로보여진다. 한편, 국가마다기후및하천특성은크게다르기때문에각나라에서정책을수립할때는국내외사례를참고하되, 그나라에맞는고유한정책을채택 추진하는것이므로, 독일과유럽에서는이러이러하니한국도그러해야한다 는식의주장은수긍할수없음 ( 국토해양부해명자료, ) [ 앞의인용문들과같이글자크기변경과들여쓰기필요 ] 오랜기간자국하천을연구하더라도결과발표에는신중을기해야함이전문가의자세인데, 자국과는사정이크게다른우리나라하천을며칠간둘러보며, 자연에대한강간 미친짓 재앙초래 등의베른하르트교수의극단적단언은우리나라에대한결례라고봄 ( 국토해양부해명자료, ) 278/ KIPA 연구보고서

319 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 더나아가, 의혹을제기한주체가관련분야의전문가로인정받는외국학자인데반해그에대한반박을하는주체가익명의관리자인경우국민들이누구의주장을더신뢰할지에대해서생각해볼필요가있다. 해당분야를오랜기간동안연구한학자의주장을일개관료나공무원이익명으로반박할경우주장의신뢰성을확보하기어려울것이자명하기때문이다. 다시말해서, 특정분야의전문가가실명으로이슈를제기할경우에그에대한반박도실명으로행해져야대응의효과를극대화할수있다. 이슈에대한빠른대응도중요하지만, 해당분야전문가의의견을구하고이를기반으로반박자료를만들어내는것이정부측주장에대한국민의신뢰를확보하는데에있어서매우중요하다. 마지막으로, 제기된의혹에대해서만대응을하는수동적인방식에서탈피하여의혹이제기될가능성이있는이슈들을미리모니터링하고의혹이제기되기전에선제적 (proactive) 으로정부의입장을설명하는것이필요하다. 외부에서제기되는각종의혹이나비판에대해수동적으로만대응하면대응전략을세울충분한시간적여유가없는경우가많을뿐만아니라, 정부가소통하려는의지를결여한것으로보이게할여지가있다. 페이스북이나트위터와같은소셜미디어는이러한능동적, 선제적대응에필요한쌍방향소통을가능하게하는공간을제공하는데, 여기에서쌍방향소통이란반드시 1:1 실시간대화를의미하는것은아니며정책정보를알리고그에대한일반국민들의의견을청취하는통로가될수있다는의미이다. The Korea Institute of Public Administration \ 279

320 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 즉, 소셜미디어를통해정책에대한정보를알리는것과더불어, 일반국민들의해당정책에관한다양한의견들을상시적으로모니터링하고이를잠재적의혹이나이슈에대한대응전략을개발하는데에반영하는식의선순환체제로나아가야한다. 3. 소셜미디어를활용한성공적 PR 의조건과가능성 이제까지소셜미디어를활용한정부의정책 PR 사례들을검토하고문제점과개선방향을논의했다. 그렇다면, 소셜미디어의확산으로인해변화하고있는현재의정책환경에서정책 PR을보다효과적으로수행하기위한지침은어떤것들이있을수있을까? 사례분석에서논의했던주제들을간략하게요약하면다음과같다. 정부의정책이나행사에대한기본적인정보의전달은기존의매스미디어를통해서도얼마든지효과적으로수행될수있기때문에, 소셜미디어를이용한 PR은여론형성과정에서정부가구조적으로소외되지않도록단순한정보전달의기능을넘어서국민과의쌍방향네트워크를형성하고지속적으로유지하는것에초점을두어야한다. 관계의지속적유지는일방적인정보의제공보다는쌍방간의의견교환 280/ KIPA 연구보고서

321 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 을전제로한다. 즉, 정부공식트위터를팔로우하는일반국민의수만큼 정부도그들을팔로우하고그들의의견에견해를표명하는노력이수반 되어야만한다. 정책에관련된다양한의문과갈등을감추기위해서급급하기보다는관련정보를투명하게공개할뿐만아니라, 갈등에대처하고해소하는모든과정을보여주는공간으로소셜미디어를활용해야한다. 갈등이엄연히존재함에도이를무시하거나없는것처럼보이는것은정부의신뢰도를낮추는결과를가져올것이다. 언론을통한정책에대한비판에감정적인반박위주의대응은소통하고자하는의지가없는것으로비춰질수있다. 단순히반박자료를제공하는것을넘어서해당이슈에대한소통의지가있음을보이는것이필요하다. 때에따라서다양한전문가그룹의자문을통해근거를제시하는방식이필요하다. 익명의존재와소통하고관계맺고싶어하는사람은없으므로담당자의 실명을드러내고직접소통을해야한다. PR 의목적은정보의제공뿐만 이아니라관계를맺고발전시키는것에있다는것을잊지말아야한다. The Korea Institute of Public Administration \ 281

322 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 외부에서제기된갈등이나위기에대응하는수동적인방식보다는국민이 의혹을품을수있는이슈들을미리선별하여정부의입장과근거를선 제적으로제시하는통로로소셜미디어를활용해야한다. 위에요약한바를실행하기위해서는 PR 담당자및정부관료들의소통에대한인식변화가선행되어야만한다. 먼저, 공중여론을정부가일방적으로 관리 하는대상이나객체로바라보기보다는정부의여러관계자들과일반국민이함께 참여 하는집단적커뮤니케이션의중간산물로보는것이옳다. 과거에는정부가언론을통해공개하는정보의종류와양을통제함으로써여론을관리하는것이가능했지만, 현재의상황에서는정보유통을완벽히통제하는것이불가능할뿐만아니라, 지나친정보의통제가오히려정부에대한신뢰의하락으로이어져, 정부가추진하는다양한정책의동력을크게떨어뜨릴수있다. Ohanian (1991) 은신뢰도 (credibility) 를구성하는차원으로 전문성 (expertise), 신실성 (sincerity), 그리고 매력 (attractiveness) 을들었다. 이세가지차원중에서 전문성 과 신실성 간의관계에특히주목할필요가있는데, 전문성 의지나친강조가 신실성 의과소평가로연결되는경우가자주있기때문이다. 다시말해서, 전문성 과 신실성 이부정적관계를보이는경우가있을수있는데, 소수의전문가집단이업무의효율성과성과의관리를이유로비전문가인대다수를중요한정보로부터배제시킬경우, 이러한전문성의강조 282/ KIPA 연구보고서

323 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 가신실성에대한평가하락과더불어신뢰도의하락으로이어질수있게된다. 예를들어, 환자가의사의실력만보지않고, 환자의상황과치료방법, 그리고수반될수있는위험에대해서자세히소통할수있는의사를신뢰하는것과마찬가지다. 이러한상황은정보로부터배제된사람들이해당업무의결과와직접적인이해관계를가질때더욱두드러진다. 예를들어, 미국산쇠고기파동의경우국민의식생활과건강에직접적으로영향을미칠수있는협약의체결이정작당사자인국민들이배제된채몇몇정부관료들에의해이루어졌다는인식을심어준것이사태를키우는결정적인요인이었다. 이후상황을진정시키기위해협상의절차에대한자세한해명도일단정부의신실성에의심을품은국민들의마음을돌리기에는부족했다. 이와유사하게, 현이명박정부가출범한이후있어왔던일련의사안들에대한부정적여론들은많은부분정부의과도한정보통제시도로인한신뢰도의하락으로부터기인한것으로보여진다. 국민이납득하기어려운기준으로정부관료의인사가반복적으로행해졌고, 대통령이대운하정책포기를선언한후에진행되는 4대강사업에관한논란이가라앉지않는이유도많은국민들이정부의정책의도의신실성에대한의심을거두지않고있기때문이다. 특히, 이러한상황을더욱악화시키는요인중의하나가바로소셜미디어의확산이라는사실에주목할필요가있다. 정책정보의공식채널로서의정부의신뢰도하락은정책효과의불확실성을증대시키고, 국민들로하여금 The Korea Institute of Public Administration \ 283

324 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 정부의의견보다는주변사람들의의견에더욱귀를기울이도록하는결과를낳게되는데, 소셜미디어가바로이러한의심이증폭되는과정을빠르게확대시키는역할을할수있다는것이다. 이러한점에서소수의 일잘하는 관료들이조용히일을처리하는시대는이미지나갔다고해도과언이아니다 - 정책이동력을얻기위해서는정부와국민간의상호신뢰관계가반드시구축되어야만하기때문이다. 신뢰를얻지못한정부는아무것도할수없다. 대통령과정부관료들이정책에대한부정적여론이있을때마다 정책에대한홍보가충분치못했다 라고자책을하는것을언론을통해자주접하게되는데, 이러한발언의많은부분은홍보혹은 PR의근본목적에대한이해의부족에서기인하는것으로보인다. 정책의 PR은완성된정책의긍정적효과를일방적으로국민에게알리는것이아니다. 정책에정당성을부여하기위해서는정책의개발단계에서부터필요한정보를공개하고국민들이참여하도록유도함으로써정책의결과에대해서개발에참여한정부와국민이공동의책임을지도록하는것이필요하다. 즉, 정책개발의절차적투명성을통해정당성을확보하는것이정책 PR의출발점이되어야한다는것이다. 소셜미디어를통해형성되는정책에관한 공론장 (public sphere)' 은정책의정당성확보와더불어그로부터얻어지는다양한의견과정보를바탕으로정책의질을향상시키는데에도활용될수있다. 이와관련하여, 소수의외부전문가집단에만의존하던기존의아웃소싱 (out-sourcing) 개념에서벗어나불특정다수를상품이나정책개발과정에참여시키는것을지칭하는신조어로 284/ KIPA 연구보고서

325 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 크라우드소싱 (crowd-sourcing)' 과 집단지성 (collective intelligence)' 등이있다. 크라우드소싱 혹은 집단지성 을활용할경우의가장큰장점은확보할수있는정보의종류와양이크게증가한다는점인데, 이에대한유명한사례가있다. 1999년캐나다의한금광개발기업인 Goldcrop 은회사가보유한 55,000 에이커에이르는넓은지역안에서금이매장되어있는곳을찾는데에어려움을겪고있었다. 회사에의해고용된지질학자들을모두동원해도금이있는곳을찾지못하자, Goldcrop 의사장은당시로서는아무도생각하지못했던일을벌이게되는데, 바로해당지역에대한지질관련데이터를인터넷에공개하고 $575,000을상금으로내거는것이었다. 금광개발사업에서지질관련데이타를공개하는것은매우드물었기때문에큰위험을수반하는일이었지만사장은이를강행했고그결과는그의예상을훨씬뛰어넘는놀라운것이었다. 전세계 50여개국에서 1,000 명이넘는대학원생, 수학자, 지질학자, 컴퓨터전문가등의다양한사람들이참여하여단몇주만에 110여개의지역을찾아냈고그들중 80% 를넘는지역에서금이나왔다 (Tapscott & Williams, 2006). Goldcrop 의최정예지질학자들이오랜시간동안하지못했던일을불특정다수의사람들이참여하여순식간에해결해버린것이다. 이와더불어 집단지성 을효과적으로활용한또하나의최근의사례로미국지질조사국 (USGS) 의 트위터지진감지 (Twitter Earthquake Detection: The Korea Institute of Public Administration \ 285

326 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - TED) 가있는데, 트위터에올라오는글중에지진과연관된것들수집하여지도상에지진이일어나는지역과상황을표시하는것이다. 기존의지진감지방법의경우계측기를통해서진원지를파악하는것은수월하지만, 지진이감지되는지역의범위를알아내는데에는다소시간이걸리는단점이있었다. TED는이러한제약을넘어서해당지역사람들의즉각적인반응을통해서지진의강도와범위등을더빠르고정확하게파악할수있는장점이있다. 또한, 전자정부 (e-government) 혹은개방형민주주의 (open democracy) 의사례로미국의샌프란시스코시 ( 市 ) 와워싱턴 D. C. 는최근 Open 311이라는플랫폼을공동으로개발했는데, 이는해당지역의시민들로하여금언제든지쉽게자신들이살고있는장소에서일어나는일을시정부에게알림으로써다양한지역의문제를빠르게파악하고해결하고발전시키는데에공무원을넘어서일반시민들이참여할수있는통로로서기능하고있다. 이와같은 집단지성 의활용을통해정부나기업내부인사나제도권내의전문가집단이제공할수있는정보의한계를외부로부터의정보를통해보충하는것은크게다음과같은장점을가질수있다. 정책의긍정적및부정적효과를다차원적으로검토해서미진한부분을 보완하여정책의집행에따른위험 (risk) 을최소화하는데에도움이될 수있다. 286/ KIPA 연구보고서

327 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 다양한시각과의견에의노출을통해발상의전환을유도하여정책의개 발및집행에있어서발생할수있는문제점이나장애물을극복할수있 는창의적인해결책발견및수립을돕는효과를가져올수있다. 특히, 트위터나페이스북의경우이용자들이실명에기반하여활동하는경우가대부분이기때문에기존의익명성이보장된게시판이나인터넷댓글시스템과달리근거없는주장이나비방, 혹은인신공격의비율이현저히줄어들것을기대할수있다. 국내연구기관의조사에따르면, 최근의주요한사회적이슈들에대해서소셜미디어상에서행해진토론의경우근거 (e.g., 다른전문가의주장을인용 ) 나출처 (e.g., URL) 를제시한비율이절반에육박했고, 토론주제와무관한내용은전체의 3% 에서 8% 정도에머물렀다 ( 삼성경제연구소, ). 이와같은집단지성의풍부한잠재력을다양한정책개발에효과적으로활용하기위해서는다양한종류의소셜미디어의특성과차이를이해하여적절하게이용하는전략이필요하다. 앞에서는주로소셜미디어의대표적사례들인페이스북이나트위터를위주로논의를전개했지만, 소셜미디어생태계에는이보다훨씬많은종류가존재하며서로경쟁하고있다. The Korea Institute of Public Administration \ 287

328 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - < 표 5-4> 소셜미디어의기능별유형 분류기능서비스 프로필 (profile) 기반 비즈니스 (business) 기반 블로그 (blog) 기반 버티컬 UCC 기반 특정이용자나분야의제한없이누구나참여할수있는서비스 업무나사업관계를목적으로하는전문적인비즈니스중심의서비스 개인미디어인블로그를중심으로소셜네트워크기능이결합된서비스 포토, 동영상, 리뷰등이특정분야의버티컬 UCC(user-created content) 중심의서비스 협업기반공동창작, 협업기반의서비스위키피디아 커뮤니케이션기반 관심주제기반 마이크로블로깅 채팅, 메일, 화상회의 (video conferencing), 등이용자간의연결커뮤니케이션서비스 분야별관심주제에따라특화된네트워크서비스 짧은단문을제공하는서비스로대형소셜서비스시장에대한틈새서비스 출처 : 유호종 (2010). 소셜미디어를이용한웹홍보전략에대한연구 싸이월드, 페이스북, 마이스페이스 링크나우, 링크드인 (Linkedin), 비즈스페이스, 아카데미아 (Academia.edu) 네이트통, 윈도우라이브스페이스 유튜브, 딜리셔스, 아프리카 세이클럽, 네이트온, 이버디 (ebuddy), 미보 도그스터, 와인로그, 트렌드밀 트위터, 미투데이, 팀블러 위의표에서볼수있는것처럼, 가장일반적으로사용되는페이스북이나트위터를넘어서특정한목적이나, 맥락, 혹은주제에초점을두는소셜미디어들이새롭게등장하여그영역을넓혀가고있는것이현실이다. 예를들어, 최근급속하게성장하고있는링크드인 (Linkedin) 의경우, 비즈니스나업무와관련된사람들과의네트워크형성에초점을두고있고, 아카데미아 (Academic.edu) 는다양한주제에대한학자들이나전문연구자들의네트워크로서연구논문과더불어다양한정보를공유할수있도록되어있다. 소셜미디어를통해다양한분야의사람들과소통하고그들로부터정책개발 288/ KIPA 연구보고서

329 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 에도움이되는정보를수집하려면, 페이스북과트위터와같은대중적인소셜미디어뿐만아니라, 다양한전문인들과도네트워크를형성하는노력을기울여야함이마땅하다. 특히, 정책개발의초기단계에국민들의참여를유도하여정책의질을높이는데에잘활용될수있는것이위키피디아 (Wikipedia) 와같은협업기반소셜미디어이다. 특정정책에대한초기적인아이디어를공개하고다양한사람들이참여하여정책개발자들이생각지못했던정보나아이디어들을제공하며함께정책의밑그림을그려나간다면, 정책이구체화되어실행할때발생할수있는오해나불협화음을상당히줄일수있을뿐만아니라, 많은국민들의이해를바탕으로하기때문에정책집행의효과도크게향상될것으로생각된다. 4. 소셜미디어 PR 담당조직의역할에관한제언 앞에서논의한소셜미디어를활용한 PR의다양한주제들을실제정책PR 활동에적용하기위해서는그에맞는적절한담당조직을구성하는것이무엇보다중요하다. 역대대한민국정부중에서정권에대한일방적공보 ( 公報 ) 의차원을넘어서개별정책에대한홍보의필요성을깨닫고이를위한체계적시스템의구축을시도한것은참여정부가처음이었다고해도과언이아닐것이다. 참여정부이전의정부에서는정책홍보활동의대부분이언론을통해서이루 The Korea Institute of Public Administration \ 289

330 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 어졌기때문에정부와언론과의관계를잘관리하는것에홍보의초점이놓여있었다. 반면에, 참여정부는출범과함께 국정홍보처 를통해서국민에대한직접적정책홍보를시도함으로써당시갈등관계에있던언론에대한견제와더불어정부의대언론의존도를낮추려고했었다. 그러나이러한야심찬시도는결론적으로만족할만한성과를가져오지는못하였고, 사회적논쟁과갈등으로인해참여정부의많은정책이빛을보지못하는결과로이어지고말았다. 참여정부의정책홍보가성공적이지못했던이유에대한여러가지진단과설명이가능하겠지만, 크게두가지주요한원인을언급하면, 1) 직접적인대국민홍보활동이당시갈등관계에있던언론을자극하고큰반발을불러오게되면서, 결국정부정책자체에대한내용보다는정부와언론간의갈등과논쟁이더욱주목을받는의도하지않은결과를불러왔고, 2) 언론에대한의존도를낮추면서그로부터발생하는공백을보충할수있는수준의충분한소통채널을확보하지못했다는것을지적할수있다. 다시말해서, 국정홍보처의대국민소통채널로써정책포털사이트인 국정브리핑 과 한국정책방송 (KTV), 정책정보주간지인 코리아플러스, 그리고 정책고객서비스 (PCRM)' 등의다양한수단들이활용된점은긍정적으로평가할수있지만, 기존의언론의영향력과비교할때이들이정책관련정보유통에서차지하는비중이기존언론을일정부분대체하는수준으로까지는나아가지못했다는것이다. 오히려, 국민에게정부의정책을홍보하는메세지가 290/ KIPA 연구보고서

331 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 일부언론에의해언론과정부간의대립각을더욱두드러지게보이도록하는소재로오용되기도했었다. 이러한한계점과개선되어야할부분들이있음에도불구하고참여정부의정책홍보시스템은정부정책홍보및관리와국민과의커뮤니케이션의수준을한단계끌어올렸다는점에서긍정적으로평가받기에충분했다. 특히, 정책홍보를완성된정책을일방적으로국민에게알리는활동으로인식하기보다다양한국민이참여하는과정, 즉 ' 공중관계 (Public Relations)' 로인식한점은이전정부와는확실히차별화된점이라고할수있다 ( 국정홍보처, 2007). 그러나, 참여정부를이어들어선현정부는인수위원회시절부터국정홍보처를언론과의갈등의원인으로생각하고폐지하는대신문화체육관광부아래에홍보지원국을만들어서홍보업무를하도록했다. 이러한변화는대통령을포함한현정부인사들의정책 PR 업무를바라보는인식의단면을드러내보여주는데, PR담당조직을특정부처의부속기관으로만듦으로써 1) 정책 PR 의업무적위상을낮추었을뿐만아니라, 2) 독립적으로 PR 업무를수행할수있는여지를줄임으로써 PR 업무의단순화를초래했고, 3) 참여정부때부터쌓아온정책 PR 시스템의여러가지장점과단절되는부정적결과를가져왔다. 앞에서논의했던것처럼소셜미디어를활용한정책 PR의가장큰장점중의하나는정책개발단계에서부터다양한국민들의참여를통해정책의결과에대한책임을국민과공유하고, 집단지성을활용하여정책의질을높일수 The Korea Institute of Public Administration \ 291

332 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 있는채널을제공한다는것이다. 정책의개발단계에서부터국민들의참여를유도하려면, 정책 PR을담당하는조직이정책들을개발하고집행하는다양한정부부처들에게국민들의다양한의견과정보들을전달하고해당정책에반영되도록할수있어야한다. 다시말해서, 정책 PR을담당하는조직은정부부처들과 PR 사이의가교역할을수행할수있어야한다는것을의미하는데, 이는관련부처들과능동적으로커뮤니케이션을하고업무를진행할수있도록일정정도의자율성보장되어야만가능한것이다. < 그림 5-8> 전통적정부 PR 조직의역할 292/ KIPA 연구보고서

333 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 안타깝게도현재문화체육관광부안의홍보지원국은단순히정부부처에서만들어진정책을국민에게알리는역할은수행할수있으나, 다른부처의정책개발과정에의참여와같은활동을수행하는것은크게제약을받는것이사실이다. 정부정책 PR의전체적인조직구성에대한자세한논의를하는것은단락의중심주제와벗어나는것이므로여기에서는논의를소셜미디어를활용한 PR활동과관련된부분으로국한해서전개하고자한다. 먼저, 정부와국민간의커뮤니케이션에서전통적인 PR 조직은그림 10에서보여지는것처럼정부와언론, 또는정부와국민을매개하는단일소통채널로서위치하고있었다. 이러한매개자로서의 PR 조직의역할은정부의정책을알리는보도자료들을만들고가다듬어언론에제공하는것과직접국민을상대로다양한수단을활용하여알리는것을포괄하며, 참여정부의국정홍보활동도이러한틀에서크게벗어나지않았다고할수있다. 참여정부이전에는언론을통한간접적소통채널이주로활용되었다면, 참여정부에서는국민과직접적으로소통할수있는채널을구축하려고시도했다는점이차이일뿐, PR 조직이정부와언론및국민을매개하는유일한통로역할을했다는점에서는이제까지모든정부가동일한모델을따라왔다고할수있다. 그러나, 인터넷과소셜미디어의확산으로인해커뮤니케이션환경이변화하면서기존의 PR 조직의역할에도많은변화가일어나고있다. 앞에서도자세히언급한바와같이대통령을포함한각정부부처의관료들이앞다투어페이스북이나트위터와같은소셜미디어를활용해서국민과직접적소통에 The Korea Institute of Public Administration \ 293

334 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 나서면서 PR 조직의매개자로서의역할이급격히축소되고있다는것이다. 다시말해서, 국민이소셜미디어를통해대통령과장차관과같은행정관료개개인들의일상을접할수있고정책및다양한이슈들에관한대화를할수있게됨으로써, 어느한조직이정부의대국민커뮤니케이션메세지와과정을총괄하고관리한다는것이현실성을잃게되었다는뜻이다. 일반국민들뿐만아니라, 언론사기자들또한정부 PR 조직을통해뉴스거리를얻는것이외에도소셜미디어를통해정부관료들의일상과다양한이슈들에대한의견들을접하고기사화할수있게되었는데, 이러한정부와언론의직접적접촉기회가늘어나는것도 PR 조직이매개자혹은컨트롤타워로서의역할을상실하는것을가속화시키고있다. 다시말해서, 소셜미디어환경에서는정부의정책에관해서무엇을, 언제, 어디서, 누구에게말해야하는지를전략적관점에서결정하고결과를평가하는전통적관리 (management) 의의미가퇴색하게되는데, 이는정부와언론, 그리고국민이마주치는접점들 (contact points) 이산발적이고불규칙하게만들어지고소멸되기를반복함으로인해이에대한예측과관리가불가능해지기때문이다. 294/ KIPA 연구보고서

335 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 < 그림 5-9> 소셜미디어환경에서의 PR 조직의역할 이렇게변화된커뮤니케이션환경에서는기존의매개자및관리자로서의역할을넘어 PR 조직의새로운위치와역할에대한정립과이해가효과적인 PR 활동을수행하는데에필수적이라고할수있다. 그림 5-9 는소셜미디어환경에서 PR 조직이정부와언론, 그리고국민과의관계에서담당해야하는위치와역할을보여주는데, 여기에서 PR 조직은소통을매개하는역할보다는직접적으로이루어지는소통의효과를극대화하는보조자로서의역할을수행한다. 이러한보조자로서의역할은크게두가지가있을수있다. 첫째, 정부기관들의소셜미디어활용상황을모니터링하여문제점을진단하고개선책을 The Korea Institute of Public Administration \ 295

336 정부신뢰와소통제고를위한 Public Relations 시스템구축 - 정부와언론간소통증진을위한 PR 시스템개선방안 - 제시해주는것이다. 현재정부에의해운영되는소셜미디어중에는정부관료들의일상적업무들과정부주도의행사에대한알리미기능에국한되어있는경우들을자주볼수있는데, PR 조직은정기적인모니터링을통해이렇게소셜미디어의활용도가떨어지는경우들의문제점을찾아내고개선책을제시하는역할을수행할수있다. 특히, 국민들의참여가매우저조한기관의경우효과적인이벤트를제안하여참여도를높일수도있다. 하나의통일된지침서나가이드라인을수립하는것도때로는필요하지만, 위로부터결정된지침서들이담고있는규칙들이각기관이처한현실적상황에맞지않아서유용성이떨어지는경우가다반사이다. 따라서, 처음부터어떤구체적원칙을정하기보다는일반적인가이드라인을수립하고, 소셜미디어활용상황을모니터링하며관료들이자주저지르는실수나문제점들을목록화하는과정을통해현실적으로적용가능한원칙을세워나가는것이필요하다. 두번째역할은다양한채널을통해표출되는국민들의의견이나의문, 혹은불만들을수집하고체계적으로정리해서관련정부기관에게제공함으로써정책의개발및집행에반영될수있도록하는것이다. 불규칙적이고산발적으로표출되는국민들의다양한의견들을정부관료나부처들이따로수집하고대응하는것은효율성이떨어질뿐만아니라, 기관이나부처간불협화음을일으킬가능성이있으므로 PR 전문가들이이들을취합할뿐만아니라, 이들로부터정책커뮤니케이션에관련된전략적제안까지도출해서제시할수있다면소통의효과를극대화하는데에도움이될것이다. 296/ KIPA 연구보고서

337 제 5 장소셜미디어를활용한정부정책 PR 의발전방향 < 그림 5-10> 소셜미디어로인한 PR 조직의역할변화 물론앞에서언급한 PR 조직의두가지주요한역할은정부와국민간의직접적소통만이아니라, 정부와언론간의소통에도공통적으로적용된다. 기존 PR 활동의중요한부분은바로언론의정부관련보도내용과논조를모니터링하고대응책을마련하는것인데, 소셜미디어환경에서는이러한이슈모니터링의범위를확장하는것이필요하다는것이다. 즉, 정책개발의초기단계부터언론의해당정책에대한보도내용및논조에대한모니터링과더불어소셜미디어상에서영향력있는인사들, 즉오피 The Korea Institute of Public Administration \ 297