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1 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 - 독일에서의논의를중심으로 - 1) 조인성 * 차 례 Ⅰ. 들어가는말 Ⅱ. 判例를통한리스크判斷의餘地 Ⅲ. 리스크判斷의餘地의憲法的背景 Ⅳ. 遺傳工學法上리스크判斷의餘地에대한正當性 Ⅴ. 遺傳工學法上리스크判斷의餘地에대한基本權의意味 Ⅵ. 맺는말 Ⅰ. 들어가는말 독일유전공학법 (GenTG 1) ) 제11 조제1항 4 호에의하면 유전공학시설의설치 및운영을위한허가는 4. 필요한안전등급을위해과학과기술의수준(Stand der Wissenschaft und Technik) 에의해필요한예방수단 (Vorkehrung) 이 강구되었고, 그에따라서제1조 1호 2) 에서언급된법익에해를끼치는작용을기 * 영산대학교법과대학교수 1) 독일은 1990년 6월 20 일유전공학기술의규율에관한법률(Gesetz zur Regelung der Gentechnik; Gentechnikgesetz - GenTG) 을 제정하였다 (BGBl I S. 1080; BGBl I S. 2066; BGBl I S. 3220; BGBl I S. 186; 최근개정 BGBl I S. 534 ).

2 256 環境法硏究第 29卷 2號 대할수없음이보장된경우발령되어야한다 3) 고한다. 또한동법제16 조제1항 2 호에의하면 환경방출을위한허가는 2. 과학과기술의수준에의해필요한모 든안전예방수단 (Sicherheitsvorkehrung) 이강구되어지는것이보장된경우발령 되어야한다 4) 고규정하고있다. 이렇듯유전공학법제11 조와동법제16조는허가 요건으로서危險防止 (Gefahrenabwehr) 와리스크事前配慮 (Risikovorsor ge) 5) 를 위한의무를명하면서여러가지 不確定法槪念 (unbestimmter Rechtsbegriff) 들을사용하고있는것이다. 독일의다수의학설과판례에의하면법률요건에이러한 不確定法槪念이사용된경우에는하나의올바른결정의원칙 (Prinzip der einzig richtigen Entscheidung) 만이가능하다고한다. 따라서원칙적으로다른法槪念과 마찬가지로제한없는司法審査의대상이되었다. 6) 다만아주제한된영역에서, 즉 한계상황 (Grenzfälle) 7) 에서만행정청의判斷의餘地 (Beurteilungsspielraum) 를 인정하여사법의행정에대한 統制密度 (Kontrolldichte) 의축소를정당화했다. 이러한判斷의餘地의전형적인사례로인정8) 한것은교육적인가치결정 9) 으로 2) 유전공학법제1조 1 호에의하면 이법률의목적은 1. 윤리적가치, 인간의생명과건강, 그영향권내의환경, 동물, 식물그리고물적재화의고려하에유전공학적절차및산출물의 해로운 작용(schädliche Auswirkung) 을 보호(schützen) 하고 그러한 위험(Gefahren) 의생성을사전배려 (Vorsorge) 하는것이다. 3) Die Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer gentechnischen Anlagen ist zu erteilen, wenn 4. gewährleistet ist, dass für die erforderliche Sicherheitsstufe die nach dem Stand der Wissenschaft und Technik notwendigen Vorkehrungen getroffen sind und deshalb schädliche Einwirkungen auf die in 1 Nr. 1 bezeichneten Rechtsgüter nicht zu erwarten sind 4) "Die Genehmigung für eine Freisetzung ist zu erteilen, wenn 2. gewährleistet ist, dass alle nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden" 5) 독일유전공학법제1 조의의미에서 위험방지 는이른바 리스크사전배려 ( 가능한위험 ) 를포함하고있다고보호목적과관련하여일반적으로인정되고있다고한다. 이러한견해에 관해서는 Joachim Lege, Das Recht der Bio-und Gentechnik, in: Schulte (Hrsg.), Handbuch des Technikrecht, 2003, S. 693 참조. 6) BVewG vom , BVerwGE 60, 254, 255; vom , BVerwGE 65, 19, 22 f. 7) 판단의여지 는바호프(Otto Bachof), 한계상황 은울레(Carl Hermann Ule) 에의하 여처음으로사용되었다.

3 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 257 서시험및시험유사적인결정, 공무원법에있어서상급자의하급자에대한판단 10), 합의제행정기관에의하여내려진전문적인결정 11), 예측결정 12) 등이다. 13) 특히 본논문에서다루는유전공학분야에서의장래리스크 判斷 (Risikobeurteilung) 등과같은미래지향적인예측(Prognose) 결정은과거사실에대한소극적판단인 진단(Diagnose) 을내용으로하는사법적판단의대상으로삼기에는부적절한영 역이라고한다. 14) 따라서이들판단에대해서는행정기관의判斷의餘地을인정 해그판단을존중해주어야할것이라고말한다. 이와같이부분적인생활영역에 서행정청의判斷의餘地들을인정한것은법률요건상에사용된不確定槪念이 法槪念으로서단하나의올바른결정을허용하며따라서완전한司法審査의대상 이된다는기본원칙을상당히완화한것이라고볼수있다. 그런데독일에서그나마제한적으로인정된행정청의判斷의餘地의이론은최 근의연방헌법재판소의 1991년 4월 17일두판결15) 을통하여사법시험및의사 시험에있어서시험결정에대한행정청의判斷의餘地를제한하여현저하게수정 될운명에놓였다. 두판결을통해서司法의行政에대한統制密度의축소를다시 매우수정한것이다. 이가운데사법시험판결에따르면시험결정에있어서전문 적이고학술적인평가와시험에특수한가치평가로구분하여우선시험의전문적 이고학술적인평가에있어서는법원은전문가의도움을얻어판결을내려야하 며여기서발생할수있는실무상의어려움은기본법제19조제4항 16) 에의하여 8) 당시까지판례를요약한것으로는 BVerwG vom 26, 6, 1990, GewArch 1990, 355 참조. 9) vom , NVwZ 1991, 271; BFH vom , NVwZ-RR 2002, ) BVerwG vom , BVerwGE 60, ) vom , DVBl. 1982, ) BVerwG vom , NJW ) Michael Ronellenfitsch, in: Wolfram Eberbach/Peter Lange/Michael Ronellenfitsch (Hrsg.), Recht der Gentechnik und Biomedizin, Loseblattsammlung, Heidelberg, Stand: Juni 2003, 11 Rn. 204ff; 정하중, 행정법에있어서재량과판단여지그리고 사법심사의한계, 공법연구제23집 3 호, , 141 면이하참조. 14) 장태주, 행정법개론, 2005, 105 면. 15) BVerfGE 84, 34 und ) 아래주 44) 참조.

4 258 環境法硏究第 29卷 2號 보장된사법심사를제한하기위한충분한이유가되지못한다고한반면에, 시험 결정에있어서시험에특수한가치평가에는행정청의判斷의餘地를인정하였다. 그러나상술한연방헌법재판소의견해와는달리전문지식에의한행정청의判 斷의餘地가유전공학법에있어서는여전히인정될수있다고하는견해17) 도발 견된다. 어떻든독일에서해당유전공학법문헌18) 의지배적인견해에의하면, 상 술한유전공학법제11조제1항에따른유전공학시설의허가와동법제16조제1 항에의한유전자변형생물체의환경방출에대한법원의결정은다음과같은점을 전제로하고있다고한다. 그전제는바로관할권이있는행정청에게과학과기술 의수준에의해필요한안전예방수단에관하여일반적으로리스크判斷의餘地가 인정된다는것이다. 19) 이와관련하여프라이부르크행정법원 (VG Freiburg) 의 견해에의하면필요한안전등급을위해과학과기술의수준에의해필요한예방 수단이강구되었고, 그때문에유전공학법제1조 1호에서언급된법익에해를끼 치는작용을기대할수없음이보장된경우인지의여부는감수할수있는리스크 와감수할수없는리스크로구분될수있는 2단계시스템에서설명될수있다고 17) Michael Ronellenfitsch, a.a.o., 11 Rn ) 遺傳工學施設의 作業에대하여는 Michael Ronellenfitsch, a.a.o., 11 Rn. 208f.; Ralph A. Kroh, Risikobeurteilung im Gentechnikrecht, DVBl. 2000, S. 102, 105 f.; Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl., 1998, 16 Rn. 46; Bernd Bender/Reinhard Sparwasser/Rüdiger Engel, Umweltrecht, 4. Aufl. 2000, S. 552 참조. 環境放出에 대하여는 Michael Kniesel/Wolfgang Müllensiefen, Die Entwicklung des Gentechnikrechts seit der Novellierung 1993, NJW 1999, S. 2564, 2568; Hans-Georg Dederer, Gentechnikrecht im Wettbewerb der Systeme, Freisetzung im deutschen und US-amerikanischen Recht, 1998, S. 327; Michael Kloepfer, Umweltrecht, 2. Aufl., 1998, 16 Rn. 46 참조. 리스크評價의 司法統制 일반에대하여는 Christian Tünnesen-Harmes, Risikobewertung im Gentechnikrecht, 2000, S. 109ff.; Arnim Karthaus, Die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit, ZUR 2001, S. 61, 62 참조. 19) BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, 1233 f.; OVG Berlin, NVwZ 1995, S. 1023, 1024 f.; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Hamburg, ZUR 1994, S. 322 f.; VG Berlin, ZUR 1996, S. 41, 43; VG Freiburg, ZUR 2000, S. 216, 217.

5 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 259 한다. 20) 동판결에서법원은유전공학작업의안전기술등급에관하여전면적인 司法審査를할수없다는決定特權 (Entscheidungsprärogative) 을행정청에게 인정하였다. 21) 연방행정법원도행정청의判斷의餘地를명백히인정하였다. 22) 그러나독일에서최근어떤논문은判斷의餘地의인정과관련하여이러한지 배적인견해의입장에대하여단호하게반대 23) 하거나비판하고있는점을참고 로하여, 본논문은그근거를충분히가지고서이러한지배적인입장을재검토할 계기로삼고자한다. 24) 본논문은유전공학법상리스크判斷의餘地에관하여독일의경우를중심으로 다음과같이구성되어있다. 먼저유전공학법상에서리스크判斷의餘地를인정 한판례의논증을기술한다 ( 아래 II. 참조). 다음으로는리스크判斷의餘地에관한 헌법적문제를간단히살펴본다 ( 아래 III. 참조). 세번째로는리스크判斷의餘地를 인정한사례들의근거와관련하여행정의최종결정권에대한근거가유전공학법에 있어서비판적으로고찰된다 ( 아래 IV. 참조). 마지막으로유전공학법상결정의 基本權關聯性이리스크判斷의餘地의인정을배제할수있는지여부의문제를 살펴보려고한다( 아래 V. 참조). 따라서본논문에서는독일에서의유전공학법상 20) Urteil vom K 1599/98, S. 14 f. (2. Instanz: VGH Bad. -Württ., Urteil vom , DVBl. 2001, 1463). 21) Ebenso VG Freiburg, Beschluss vom K 1703/99; VG Karlsruhe, Beschluss vom K 873/97. 22) Michael Ronellenfitsch, Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht, Die Entwicklung des Gentechnikrechts - 2. Teil, in: VerwArch 93 (2002), 439 (450). 23) Matthias Kapteina, Die Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen, 2000, S. 174 f. und 178; 유전공학법상의判斷餘地에관하여또다른비판적인고찰에대 하여는 Guy Beaucamp, Zum Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht, DÖV 2002, S. 24ff.; Karl-Heinz Ladeur, Gefahrenabwehr und Risikovorsorge bei der Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen nach dem Gentechnikgesetz, NUR 1992, S. 254, 258 f.; Ivo Appel, Anmerkung: Vereinfachte Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen?, ZUR 1999, S. 41, 43 참조. 24) 본논문의집필에있어서는 Guy Beaucamp 의논문인 Zum Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht, DÖV 2002 에주로 의존하였음을밝힌다. Guy Beaucamp, a.a.o., S. 24ff.

6 260 環境法硏究第 29卷 2號 리스크判斷의餘地를둘러싼학설판례상의 논쟁을비판적으로고찰한후향후 한국에서의이분야의연구에작은보탬이되고자하는데그연구목적이있다. Ⅱ. 判例를통한리스크判斷의餘地 법원의견해에의하면독일유전공학법제6조제2항및이미언급한동법제 11조제1항과제16 조제1 항에규정된 과학과기술의수준 이라는표현의사용은 행정기관에의判斷授權 (Beurteilungsermächtigung) 을함축하고있다고한다. 25) 판례는법률요건에 不確定法槪念이사용되는경우에여전히하나의올바른결정 의원칙을고수하면서아주제한된영역에서산재적으로判斷의餘地를인정하였 다. 이에대해학설의다수는판단여지가인정된판례를뒷받침하기위하여不確 定法槪念의적용에있어서하나의올바른결정의원칙을유지하면서, 행정청의 判斷의餘地는이러한不確定法槪念에내재하는것이아니라입법자의수권에근 거하고있는判斷授權으로이해하였다. 26) 행정청은유일하게적법하다고판단되 는결정에도달하기위하여주어진법률요건의의미를철저히파악하여야하나 판단의餘地또는한계상황들에있어서는의심이발생할수있다. 判斷의餘地란 그의심이근거가있고행정청에의하여내려진결정이타당하다면법원이행정 청의결정을적법하다고수인하는데에있다. 다수설은判斷의餘地의문제는구 체적인경우에마지막인식에대한권한의문제이고이는그때그때적용되는 실체법상의수권문제라고하였다. 법적용에있어서마지막인식의권한은원칙적 으로법원에있으나예외적으로행정에게있을수있으며이로부터행정과사법 간의권한배분의문제가발생된다고한다. 참고로상술한유전공학법제6조제2 항에의하면 운영자는리스크評價 (Risikobewertung) 의결과에상응하게과학 25) 평가특권 (Einschätzungsprärogative) 에관해말한것으로는 BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, 1233; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Freiburg, ZUR 2000, S. 216, 217 참조. 26) 정하중, 행정법총론, 법문사, 2005, 196 면이하참조.

7 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 261 과기술의수준에의해요구되는예방수단을강구해야하는데, 이는제1조 1호에 서언급된법익을가능한위험으로부터보호하기위함이며, 그러한위험의발생 을예방하기위한것이다 27) 라고규정하고있다. 그런데유전공학법상규정의규범구조는원자력법 (AtomG 28) ) 제7조제2항 3 호에상응 29) 하기때문에, 이와관련한원자력법상결정30) 결과에있어서유전공 학법상행정법원의 統制密度는유전공학법에서도마찬가지로축소될수있다고한 다. 참고로원자력법제7조제2항 3 호에의하면 허가는 3. 시설의설치및가동을 통한손해 (Schäden) 에대해과학과기술의수준에의해필요한事前配慮 (Vorsorge) 를강구한경우에만발급될필요가있다 31) 고한다. 독일연방행정법원은미래예 측의대상이되는원자력법제7조제2항제3호규정의위험의판결권에대하여 행정법원의통제는 위험의조사와그평가에대한학문상대립문제의판단, 그리 고그로부터도출되는위험에대한행정청의판정을그스스로의평가로대치하 는것을의미하지는않는다. 그러므로 행정법원은허가관청에대해자의가배제 된조사를바탕으로이루어진판단에대하여이를단지그적법성여부만심사할 수있을뿐이지그스스로의판단을그에대치할수는없다고할것이다 라고하 27) Der Betreiber hat entsprechend dem Ergebnis der Risikobewertung die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik notwendigen Vorkehrungen zu treffen und unverzüglich anzupassen, um die in 1 Nr. 1 genannten Rechtsgüter vor möglichen Gefahren zu schützen und dem Entstehen solcher Gefahren vorzubeugen. 28) 독일은 1959 년 12월 23 일핵에너지의평화적이용과그위험보호에관한법률 (Gesetz über die friedliche Verwendung der Kernenergie und den Schutz gegen ihre Gefahren; Atomgesetz - AtomG) 을제정하였다 (BGBl I S. 814; BGBl I S. 1565; 최근개정 BGBl I S. 3322, 3342 ). 29) BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, 1233; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Hamburg, ZUR 1994, S. 322 f. 30) 예컨대 BVerwGE 72, 300 (316 f.); 106, 115 (120 f.); 이러한판례에대한비판적견해는 Precht Fischer, Umweltschutz durch technische Regelungen, 1989, S. 102 und 144 f.; Erhard Denninger, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Normsetzung im Umwelt-und Technikrecht, 1990, S. 188 참조. 31) Die Genehmigung darf nur erteilt werden, wenn 3. die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist.

8 262 環境法硏究第 29卷 2號 여행정청의判斷의餘地를인정하였다. 32) 더나아가행정청은과학적분쟁문제를판단하고그프로젝트와관련한리스크 를평가하기위하여조직적이고인적인관점에서더나은조직을갖추고있다고 했다. 33) 입법자는행정청에유전공학시설과유전자변형생물체의환경방출을허가할 때그들의감정서를고려 34) 해야하는생물학적안전을위한중앙위원회 (Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit, ZKBS) 와함께다른전문가위 원회(sachverständiges Gremium) 를조직했다고한다. 35) 여기에서행정청에 부여된判斷의餘地는개별법에규정된행정기관의지위와구성에근거하고있다 고한다. 행정기관은관련된사안에필수적이고도명확한전문지식을소유하고 있으며또한그의구성원은그가속한사회적집단을대표하고있으며합의에따 라다른행정기관으로부터독립적이고지시에무관한결정을내릴수있기때문 에마지막인식에대한권한이주어진다고하였다. 그러나법원의리스크評價는 전문성의결여로행정청의가치판단을대신할수없다고했다. 36) 오히려법원은 判斷의餘地의법적한계의통제에대하여만제한하게해야한다고했다. 37) 다시 말해서법원은행정청결정의절차하자, 리스크調査와리스크評價의하자또는 자의적자유(Willkürfreiheit) 등을심사할수있을뿐이라는것이다. 38) 요컨대 행정청의 判斷餘地가인정된다고하여처음부터법원의사법심사대상에서제외되 는것은아니며, 判斷餘地에도일정한한계가있다는것이다. 32) 김해룡, 행정상의미래예측 (Prognose) 의법리 - 독일의경우를중심으로 -, 공법연구제 21 집, 1993, 356 면이하참조; BVerwGE 72, 300 f.. 33) BVerwGE 72, 300 (317). 34) Vgl. 11 Abs. 8, 16 Abs. 5, 4, 5 GenTG. 35) BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, 1233 f.; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; VG Berlin, ZUR 1996, S. 41, ) BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, 1234; OVG Berlin, NVwZ 1995, S. 1023, 1024 f.; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Berlin, ZUR 1996, S. 41, ) BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, ) OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Berlin, ZUR 1996, S. 41, 43; VG Freiburg, ZUR 2000, S. 216, 217.

9 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 263 Ⅲ. 리스크判斷의餘地의憲法的背景 행정의수많은 不確定法槪念 (unbestimmter Rechtsbegriff) 에대한리스크 判斷의餘地는두가지의헌법적근거로부터정당성이필요한예외로서간주되어 야한다. 39) 그하나는이러한법형상(Rechtsfigur) 이기본법(GG) 제20조제3 항에서의행정의법률구속을완화시킨다는것이고 40), 다른하나는행정법원의 통제범위가 - 기본법제19조제4항의원칙적인권리보호보장에반하여 - 후퇴된 다는것이다. 41) 입법은실제로어떤법적요건의구성에있어서부득이不確定法 槪念을사용하는형식으로국민생활관계를규율하는경우가흔하다. 이러한법규 범의적용에있어서는행정청이나사법부에의한해석의기능이중요한의미를지니 게된다고할것이다. 42) 참고로기본법제20 조제3 항에의하면 입법은헌법질서에 구속되고, 집행과사법은법률과법에구속된다. 43) 또한기본법제19조제4항 에의하면 있다. 44) 공권력에의하여그권리를침해당한자에게는권리구제절차가열려 원칙적으로연방헌법재판소의견해 45) 가그러하듯이행정결정은비록 39) BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, 569; Michael Kloepfer, a.a.o, 8 Rn. 51; Christian Hofmann, Der Beitrag der neueren Rechtssprechung des BVerfG zur Dogmatik des Beurteilungsspielraums, NVwZ 1995, S. 740, 742; Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., 2000, S. 52; Hartmut Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., 2000, S. 135; Klaus Grupp, Behördliche Beurteilungsspielräume im "schlanken Staat", Klaus Grupp/Michael Ronellenfitsch (Hrsg.), Planung-Recht-Rechtschutz, Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag am 6. Januar 1999, 1999, S. 139, ) Schmalz, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., 1998, Rn. 120 ff.; Klaus Grupp, a.a.o, S. 139, 143; Precht Fischer, a.a.o, S. 114; Matthias Kapteina, a.a.o, S ) BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, 569; Rainer Wahl, Risikobewertung der Exekutive und richterliche Kontrolldichte - Auswirkungen auf das Verwaltungs-und das gerichtliche Verfahren, NVwZ 1991, S ; Hartmut Maurer, a.a.o, S ) 김해룡, 전게논문, 339 면이하참조. 43) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

10 264 環境法硏究第 29卷 2號 그결정이 不確定法槪念의해석에근거할지라도전체적범위에서그법적합성이 심사된다. 46) 그때문에행정청의결정자유영역 (Entscheidungsfreiraum) 의 인정은그결정과관련성이있는법규범을그에상응하는수권의해석과정에서 끌어낼수있다는것을전제로한다( 이른바規範的授權理論 ) 47). 연방헌법재판 소의판결에의하면입법자는꼭해야만하는계획을결정하지않고행정부에게 함축적으로권한을배분해야한다. 따라서그러한수권이헌법적으로무난하다 면, 법원은그수권을존중해야한다. 48) 그러한권한배분의기준점은 - 해석할 수있는규정의문언, 연혁그리고의미뿐만아니라 - 법률의조직적이고절차관 련적인규율에관한체계적고찰또는심지어규율될수있는전문분야의특성까 지를제공할수있다. 49) Ⅳ. 遺傳工學法上리스크判斷의餘地에대한正當性 사법통제되는判斷의餘地를행정에게인정할수있는추상적인조건에대한 합의는존재하지않고있다. 50) 그럼에도불구하고적어도행정이不確定法槪念 을최종적으로책임진다고해석될필요가있다는일련의사례들은보다더낮은 44) "Wird jemand durch die öffentliche Gewalt in seinen Rechten verletzt, so steht ihm der Rechtsweg offen." 45) BVerfGE 61, 82 (111); 64, 261 (279); 84, 34 (49 f.); 88, 40 (56); BVerfG, NJW 1993, S. 917, 918; BVerfG, NJW 2001, S. 1121, ) BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, 569; Jarass, in: Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl., 2000, Art. 19 Rn. 47; Hartmut Maurer, a.a.o, S ) BVerfGE 61, 82 (111); 88, 40 (56); BVerfG, NJW 2001, S. 1121, 1123; BVerwGE 72, 38 (53 f.); 72, 195 (199); 81, 12 (17); BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, 569; Hartmut Maurer, a.a.o, S. 134 f.; 독일의이른바규범적수권이론을우리나라에소개한논문으로는정하중, 전게논문, 163 면이하참조. 48) BVerfGE 88, 40 (61); BVerfG, NJW 2001, S. 1121, ) Rainer Wahl, a.a.o., S. 409, 411; BVerfG, NJW 2001, S. 1121, 1123 f: Guy Beaucamp, a.a.o., S. 25 ff. 50) Rainer Wahl, a.a.o., S. 409 f.

11 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 265 추상적단계에서인정된다. 그러나다른한편으로그러한사례들의정확한수와 분류에관해서는의견이다양하다. 51) 여기에서는다양한분류작업에몰두하지 않아야한다. 오히려무엇보다도먼저중심적인사례들의경우들을유전공학법에 적용할수있는지여부에대하여평가할때에는그사례들의근거가중요하다. 여기에서는행정법원이유전공학계획의허가라는분야에서행정기관에게리스크 判斷 (Risikobeurteilung) 에대한최종책임을소송상부여했는지여부에관한 지식을얻는것을목적으로한다( 아래 IV. 1. 참조). 다음으로보다더상세하게 고찰하는것은유전공학법에관한결정에의해서명백하게모델로서이용되었던 원자력법상행정의評價特權 (Einschätzungsprärogative) 에관한것이다( 아래 IV. 2. 참조). 이와같이행정기관의判斷의餘地에대한논쟁을평가할경우 - 행정법원의司法審査와비교하여 - 명확하게더제한적인연방헌법재판소 52) 의 입장을함께관련시키는것이의미가있다. 지금까지학설의지원하에행정법원 에의하여부분적으로인정되어온행정청의판단특권은연방헌법재판소의판결에 의하여현저하게제한된것이다. 53) 1. 리스크判斷의餘地가認定되는事例들의論據 일반적으로판례와학설에의하면, 행정청의判斷의餘地는시험성적의평가 (Prüfungsentscheidung) 54) 의경우와공무원에대한근무평정 (beamtenrechtliche Personalbeurteilung) 55) 의경우에평가될수있다고한다. 이러한사례들의 51) Peine 교수는가능한판단의여지의일반적인유형은부족한실정이라고말하고있다 (Peine, a.a.o., S. 53). 52) BVerfGE 84, 34 (50) 와 Hartmut Maurer, a.a.o., S. 137 의평가참조. 53) 정하중, 전게논문, 176 이하참조; Guy Beaucamp, a.a.o., S. 25 ff. 54) 최근판례의예로는 BVerwG, NVwZ 1999, S. 74f.; BVerwGE 99, 74 (76f.); 104, 203 (205ff.) 참조 ; Hartmut Maurer, a.a.o, S. 138 f.; Ralph A. Kroh, a.a.o, S. 102, 103; Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2000, S. 144; Matthias Kapteina, a.a.o, S. 157; Martin Ibler, Rechtspflegender Rechtsschutz im Verwaltungsrecht, 1999, S. 413 und ) 최근판례의예로는 BVerwG, NVwZ-RR 2000, S. 619, 620; BVerwG, NVwZ 1999,

12 266 環境法硏究第 29卷 2號 정당성은중심적인공통점을제시하고있다. 두사례의경우에결정적인역할을하는 것은시험법상또는공무원법상전문용어하에서가져올수있는실제적상황은법 원에의해서어떤일을마치자기스스로가한것처럼그대로이해될수없다 는점이다. 즉법원은상황의再現이不可能 (Unwiederholbarkeit) 하여사법심 사가제한되는이러한결정의사례들은이른바비대체적인결정 (unvertretbare Entscheidung) 이라고불린다. 여기에는고도의개인적이고인격적인사안에관 련된결정들이속한다. 시험의경우상술한법원의상황재현의문제는일반적으 로수많은시험감독관이수많은수험생을평가하고수험생상호간을비교하여평 가기준을형성한다는것때문에수포로돌아가게된다. 56) 또한연방헌법재판소 에있어서도확실하지만 - 물론행정법원과비교하여보다더미흡한 - 시험법상 判斷自由餘地 (Beurteilungsfreiräume) 를인정하기위하여다른수험생들과의 기회균등은근본적인논쟁을하였다. 57) 더구나법원은일정한전문영역의경우 시험감독관으로서의흔한활동에서결과한시험경험을창조할수없다. 58) 마찬 가지로법원에의해서인사판단을마치자기스스로가한것처럼그대로이해한 다는것, 즉그결정의대체성의문제는, 판단하는상급공무원과는달리판단을 받을수있는하급공무원과오랜시간을보낼수없기때문에, 능력평가, 인사고 과그리고승진결정등에있어서법관에게는성공하지못한다. 59) 이미언급한사례의상태가표현하는상황적일회성 (situative Einmaligkeit), 즉상황재현의불가능성은 - 일반적으로는施設許可法 60) 이지만 - 유전공학적프 로젝트의허가의경우에는존재하지않는다. 오히려신청서류와절차의진행에 S. 75, 76; BVerwGE 99, 371 (377); BVerwG, NJW 1993, S 참조; Hartmut Maurer, a.a.o, S. 138; Matthias Kapteina, a.a.o, S ) BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, ) BVerf GE 84, 34 (50, 52); 84, 59 (77); 88, 40 (57); 찬성하는견해로는 Hartmut Maurer, a.a.o, S. 140; 반대하는견해로는 Martin Ibler, a.a.o., S. 374ff. 58) BVerfGE 99, 74 (77). 59) Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., 2000, S. 178; Precht Fischer, a.a.o., S ) Precht Fischer, a.a.o., S. 82f.

13 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 267 따른 ZKBS 의전문가적입장을토대로, 법원은행정청의결정의성과를원칙적으 로심사할수있다. 그때문에시험및인사판단에관한사례들의論據는유전공 학법을위해서효과적이라고볼수없다. 유전공학법상허가절차에있어서지시로부터독립적인위원회로서이미언급 한 ZKBS 의참여는행정법원이일정한조건하에마찬가지로判斷自由餘地를판 정하는전문가위원회결정의 - 논쟁이없는것은아니지만 61) - 사례들을비교해 보는것을납득시킬수도있다고한다. 62) 이와관련하여가장유명한실례는청 소년에게유해한서적과미디어에대한연방심사청 (Bundesprüfstelle) 의경우 이다. 63) 법원으로부터자유로운判斷의餘地에대한근거로서한편으로이러한전 문가위원회의다양한구성과다른한편으로그의특별한전문지식을들수있다. 64) 후자의징표, 즉특별한전문지식은마찬가지로 ZKBS 에적합한반면, 전자의다 양한구성은적합하지않다. 65) 무엇보다도 ZKBS는일종의전문가위원회라고 볼수있다. 66) 사실유전공학법제5조제1항 2호에의하면중요한사회집단의 몇몇대표들( 경제, 노동조합 ) 은영향을미치지만, 전문가와관련하여위원회목 소리의단지약 33% 이상을마음대로할수있을뿐이다. 참고로유전공학법제 4조제1항에의하면 ZKBS라는명칭하에관할권있는연방상급행정청에전문가 로구성된위원회가설립되는데, 이러한위원회는유전공학시설에서의유전공학 작업을위한위원회와환경방출및유통을위한위원회로구성되어있다. 또한동 법제5조제1항 2 호는 유전공학시설에서의유전공학작업을위한위원회의구성 원은다음과같다. 2. 노동조합, 작업의보호, 경제, 환경보호, 소비자보호그리 고연구가요구되는조직등의영역에서각 1 명의전문가. 라고규정하고있다. 또한 61) 이러한사례들에비판적인견해로는예컨대 Hartmut Maurer, a.a.o, S ) 예컨대 BVerfGE 72, 195 (200); BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, 569; BVerfGE 99, 371 (377f.); Hartmut Maurer, a.a.o, S ) BVerfGE 39, 197 (203f.); 77, 75 (78); 91, 211 (215f.). 64) BVerfGE 39, 197 (204); 77, 75 (78); 91, 211 (215f.); Peine, a.a.o, S. 54; Jarass, a.a.o, Art. 19 Rn ) Matthias Kapteina, a.a.o, S ) Arnim Karthaus, a.a.o., S. 61, 62 und 65.

14 268 環境法硏究第 29卷 2號 ZKBS는비록위원회는그입장이유전공학법제10조제7 항, 제12조제4 항, 제 16조제5항에의해서고려되어야할지라도단지자문할뿐이지결코결정하지않 는다고볼수있다. 67) 참고로유전공학법제10조제7 항에의하면 허가에대해 결정을내리기이전에관할관청은관할상급연방행정청에대해계획된유전공학 작업에대한안전기술상의등급과필요한안전기술상의조치를위해제5조에의 한위원회의견해를수렴한다. 제5조에의한위원회는자기의견해를즉시제출 한다. 그견해는결정할때에고려되어야한다. 관할관청이결정을함에있어서 제5 조에의한위원회의견해와일치하지않는다면, 이에대한근거는서면으로 제시해야한다. 또한동법제12조제4 항에따르면 안전등급 2 의경우에, 유전공 학작업이이미위원회에의해등급이매겨진유전공학작업과비교될수없다면, 관할관청은관할상급연방행정청에대해계획된유전공학작업에대한안전기술 상의등급과필요한안전기술상의조치를위해제5조에의한위원회의견해를수 렴한다. 제5 조에의한위원회는자기의견해를즉시제출한다. 그견해는결정할 때에고려되어야한다. 관할관청이결정을함에있어서제5조에의한위원회의 견해와일치하지않는다면, 이에대한근거는서면으로제시해야한다. 마지막으 로동법제16조제5 항에의하면 허가를승인하기전에제5a조에의한위원회는 신청을제1조 1호에서언급된법익을위협할수있는위험과연관하여조사하고 평가하며, 제1 항의경우에는계획된안전조치를고려하여조사하고평가하며, 첨 가적으로권고한다. 제10 조제7항 3문과 5 문은동일하게적용된다. 따라서다양한 구성의결여와결정결과에대한 ZKBS 의단지간접적인영향때문에또다른 자문회 의결정의경우에判斷의餘地에관한유추를할수없다고보아야할것이다. 68) 유전공학법상判斷의餘地의근거에관하여똑같은정도로거의유용하지않는 것으로는확실하게계획적인행정결정을법원통제로부터자유롭게하는사법부의 67) Arnim Karthaus, a.a.o., S. 61, 63 und 65; VG Freiburg, ZUR 2000, S. 216, 217f.; Ralph A. Kroh, a.a.o, S. 102, ) 원자력법상전문가위원회의비교가능한고려에대해서는 Precht Fischer, a.a.o., S. 89f. 참조; 일반적으로환경법상전문위원회의참여에대해서는 Michael Kloepfer, a.a.o., 8 Rn. 49. 참조.

15 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 269 고려가알려지고있다. 69) 즉이미언급한유전공학법제11조제1항그리고제 16조제1항의결정적규정은羈束決定 (gebundene Entscheidung) 으로형성되어있어서 Ladeur 70) 에의해서논쟁된계획형량에대한유추는확신할수없다. 71) 2. 遺傳工學法과原子力法의比較 이미언급한바와같이( 위의 II. 참조), 원자력법과비교는유전공학법제6조 제2 항, 제11조제1항그리고제16조제1 항의경우判斷의餘地의인정을위한 중요한논증의초석을제공하고있다. 72) 언급한유전공학법규범과원자력법제 7조제2항 3 호가서로공통점으로하는것은양자가 과학과기술의수준 이라는 표현을사용하고그에따라비록실제로시험을필한것은아닐지라도환경보호 를위해과학적지식에의해서필요로하는것으로보이는진보적절차를투입할 것을요구한다는점이다. 73) 독일연방행정법원은미래예측의대상이되는위험 의판정기준에관하여는 행정청이그허가를함에있어서구체적인건설목적물 의건설과가동에있어야기될수있는모든위험을다조사해야한다. 이러한판정기 준이되는원자력법제7조제2항 3호에서규정하고있는학문및기술의수준의의 미는 Regeln 관련기술에관한일반적으로인정된규율(die allgemein anerkannte der Technik) 에의할것이아니라, 기술의현재적수준 (Stand der Technik) 에의거하여판단해야함을뜻한다. 즉행정관청은제기된모든기술적발전수준 ( 또는결과) 에대해고려해야할의무가있다. 이에있어서는허가관청은하나 의지배적인학설을따를것이아니라그에관한모든학문적지식을이에동원하 69) 예컨대 BVerwGE 72, 38 (52ff.) ( 병원수요계획 ); BVerwG, NJW 1989, S. 3233, 3235 ( 여객운송법에의한교통수요의평가); BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, ) Karl-Heinz Ladeur, a.a.o., S. 254, ) Hans-Georg Dederer, a.a.o., S. 279; Matthias Kapteina, a.a.o., S. 139f.; Christian Tünnesen-Harmes, a.a.o., S ) BVerwG, NvwZ 1999, S. 1232, 1233; OVG 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Hamburg, ZUR 1994, S. 322f.; Ralph A. Kroh, a.a.o, S. 102, ) BVerfGE 49, 89 (136); Michael Kloepfer, a.a.o., 3 Rn. 75.

16 270 環境法硏究第 29卷 2號 지않으면안된다. 그리고 최신의학문적지식에의하여 ( 그것이비록소수적 결론이라할지라도 ) 필요한것으로평가될경우에는그필요한예방조치를해야 한다. 이는바로필요로하는예방수단이현실적으로가능한기술수준내에한정 되지않음을의미한다 라고판시하여행정청의미래예측에대한사법부의절차 적내용적 통제의범위를제시하였다. 74) 사실유사한문언이존재하지만, 그러 나입법자를통한기술개괄조항 (Technikgeneralklausel) 의사용은사법으로 하여금행정청에게判斷의餘地를인정하게야기하는것이결코아니다라고비판적 으로지적하고있다. 그래서연방행정법원의견해에의하면비록기술의수준과과 학의수준이그들의조사를위해개별적으로고려되어야할지라도, 연방임미시온 방지법 (BImSchG) 제5조와동법제6 조에의한허가요건은制限없는司法審査를 받는다고한다. 75) 또한과학의수준에의하여대체할수없는해로운영향이특히 자연살림에위협이된다면식물보호수단의허가를배제한식물보호법 (PflSchG) 제15조제1항 3b 호의경우, 행정기관의評價特權 (Einschätzungsprärogative) 은거부되었다. 76) 즉여기에서그러한수권은문언에서도규정의의미에서도끌 어낼수없다고한다. 여기서마지막언급한결정은유전공학법에대해특별한관 련성을가지고있다. 왜냐하면유전공학법제16조제1항 3호와동조제2항은원 자력법제7조제2항 3호보다오히려식물보호법제15조제1항 3b호와더강한 언어적유사성을갖고있기때문이다. 判斷의餘地에관해서원자력법을유전공학법에유추할것인가를용인할것인 지에대한두번째중요한논거로서는행정청의전문지식과관련한공통점을들 고있다. 77) 원자력법과유사한유전공학법의경우행정청의입장에서전문지식 을결집하는것이적합해보인다. 이러한영역에서모든중요한행정청의결정은 ZKBS 를통해동반된다. 78) 환경방출과유통에대한결정의경우유전공학법제 74) 김해룡, 전게논문, 357 면이하참조; BVerwGE 72, 300 f. 75) BVerwGE 55, 250 (253f.); 일반적으로임미시온방지법의불확정법개념에대해서는 Jarass, BImSchG, 4. Aufl., 1999, 48 Rn. 18 참조. 76) BVerwGE 81, 12 (17). 77) Christian Tünnesen-Harmes, a.a.o., S. 112f.

17 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 조제1항에의한허가는관할상급연방행정청에의해서중심적으로발령되고 농업경제와산림경제를위한생물학적연방시설, 환경연방청등79) 과함께보충 적전문행정청이자문적으로 (beratend) 이러한결정절차에개입하게된다. 이와관련하여법원에게는행정과비교하여필요한전문성이결여되어있다는 지적 80) 이의미하는바는법원이개별규율대상의복잡성과분쟁성에관하여이 를자기마음대로창조할수는없다는것이다. 다시말해서일반적으로판사는전 문가감정의경우에필요한정보를조정해야할의무가있다는것이다. 81) 물론행정기관의 判斷餘地의정당화를위해서는단지전문가위원회의참여만 으로충분하지는않다. 82) 원자력법의경우보충적으로가정적인분야에서일어 나는 83) 리스크의전문가적평가가중요하다고여기는전문분야의특성이다시 덧붙여져야한다. 84) 원자력법과유전공학법사이에서는그러한측면에서첫눈에 전체적으로비교해볼수있다. 왜냐하면원자력발전시설의설치초기에서처럼유 전공학의분야에서실현된손해의사례가부족하기때문에처음에발생된리스크 에대한경험이없기때문이다. 85) 그러나두규율분야의더상세한고찰은중요한차이점을부각시키고있다. 우선최고로예상되는손해의크기는일치하지않고매우다르다. 유전자변형생 78) Ralph A. Kroh, a.a.o, S. 102, ) 개별적인것은유전공학법제16조제4 항참조. 80) BVerwG, NVwZ 1999, S. 1232, 1234; OVG Berlin, NVwZ 1995, S. 1023, 1024f.; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 40; OVG Hamburg, ZUR 1995, S. 93, 94; VG Berlin, ZUR 1994, S. 41, 43; 원자력법에대해서는 BVerwGE 72, 300 (317) 참조. 81) BVerwGE 81, 12 (17); Hartmut Maurer, a.a.o, S. 148; 시험사례의 경우에는 BVerfGE 84, 34 (55) 와 BVerwG, NVwZ 1999, S. 187 참조. 82) 전문가위원회의결정의마치자기스스로가한것처럼그대로이해할가능성, 즉대체가능 성에대해서는 BVerwG, NVwZ 1991, S. 568, 570; Christian Tünnesen-Harmes, a.a.o., S ) Rainer Wahl, a.a.o., S. 409, ) BVerwGE 49, 89 (138); BVerwGE 72, 300 (316f.); Hartmut Maurer, a.a.o, S ) Hans-Georg Dederer, a.a.o., S. 327; Rainer Wahl, a.a.o., S. 409, 410.

18 272 環境法硏究第 29卷 2號 물체의의도하지않은확산은원자력발전소의사고와달리직접적으로건강또는 생명위협을불러일으키지않고일반적으로장기손해를야기하지않는다. 86) 게다 가의미있는차이점은기존시설의숫자에있다. 가동중인독일원자력발전소는 약 20개인반면87), 유전공학시설은약 3500개이고환경방출은약 600번있었 다. 88) 따라서원자력법과비교하여유전공학법상허가절차는거의집단현상으로 기술된다. 1:200이라는관계는독일뿐만아니라다른연구중심산업국가에도해 당될수도있다. 이러한숫자상차이는부분적으로는개별적으로차이가있는투 자액수로환원할수있다. 원자력발전소의설치는대형콘쩨른에의해서조달될 수있는투자를요구하고, 게다가국가의보장을필요로하는반면에, 유전공학적 프로젝트는중소규모의프로젝트주체에의해서지불될수있다. 89) 국가적기술 촉진은원자력분야에서불가결하다고알려진반면, 유전공학분야에서는강제적 으로필요한것으로보이지않는다. 90) 더나아가평균적인유전공학계획의더 적은복잡성은가동수명을인식할수있다. 원자력발전소의경영자는약 40년까 지의가동수명을고려하는반면에, 유전공학적프로젝트는수년을목표로삼아 투자할수있다. 91) 이미언급한두규율분야사이의차이점은각각의과학적인지식에대한영향 이없이남아있는것은아니다. 그사이전세계적으로가동되거나이미종료된 수많은유전공학적프로젝트는안전성과가능한효과라는관점에서충분한경험 을축적하여서, 수많은과학적분쟁문제에답변할수있게되었다. 여기에서고려 해야할점은일반적인리스크 評價 (Risikoabschätzung) 의처리를용이하게하 는예컨대옥수수, 콩, 유채, 여러야채종류등단지소수의경작작물은유전자 변형형태로환경방출된다는것이다. 그로인하여수많은초기가정적리스크는 86) Hans-Georg Dederer, a.a.o., S ) Bernd Bender/Reinhard Sparwasser/Rüdiger Engel, a.a.o., S ) 2001 년 4 월현재데이터 ; 로버트 -코흐 -연구소의인터넷사이트 참조. 89) Dolata, Die Bio-Industrie, in: Emmrich (Hrsg.), Im Zeitalter der Bio-Macht, 1999, S. 247, ) Dolata, a.a.o., S. 247, 255f. 91) Bernd Bender/Reinhard Sparwasser/Rüdiger Engel, a.a.o., S. 457.

19 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 273 보다더평가될수있었다고한다. 요약컨대개별전문분야의특성에있어서그의숫자, 비용그리고리스크에관 한유전공학적계획(gentechnische Vorhaben) 은원자력법상시설보다임미시 온방지법상시설의경우에더먼저비교할수있는것으로보인다. 따라서이러한 관점에서判斷의餘地의인정은유전공학법상확신할수없다고알려지고있다. Ⅴ. 遺傳工學法上리스크判斷의餘地에대한基本權의意味 행정의 評價特權 (Einschätzungsprärogative) 의거부를위한논거로서유전 공학법상결정의基本權關聯性은補充的으로인용된다. 다시말해서경영자의측 면에서는기본법제5조제3항과동법제12조제1 항을근거로하고, 잠재적 당사자의측면에서는동법제2조제2항 1 문을근거로한다는것이다. 92) 참고로 기본법제5조제3 항에의하면 예술과학문, 연구와교수는자유이며 93) 또한 동법제12조제1 항에의하면 모든독일인은직업, 직장및직업훈련장을자유로 이선택할권리를가진다. 94) 라고한다. 아울러동법제2조제2항 1문에의 하면 누구든지생명권과신체를훼손당하지않을권리를가진다. 95) 라고규정 하고있다. 이러한고찰은연방헌법재판소가통제로부터자유로운행정의決定餘 地 (Entscheidungsspielräume) 를허용할경우의審査基準 (Prüfungsmaßstab) 과관련된다. 연방헌법재판소는자신의일련의판결을통하여행정법원에의하여 인정된행정청의判斷의特權을행정결정의基本權關聯性의관점에서위헌으로 판정하였다. 96) 연방헌법재판소는基本權이判斷의餘地를制限할수있다는점 92) Matthias Kapteina, a.a.o., S. 175 f. 93) "Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei." 94) Alle Deutschen haben das Recht, Beruf, Arbeitplatz und Ausbildungsstätte frei zu wählen. 95) Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehttheit. 96) 정하중, 전게논문, 176 면.

20 274 環境法硏究第 29卷 2號 을여러차례확인했고, 사실개별기본권의의미와개별기본권침해의강도에의 존했다. 97) 예컨대시험결정은, 특정한경우에수험생이매우노력한職業에접근 하는것을거절하기때문에, 심하게기본권을침해하게된다는것이다. 98) 이러한 점은시험법상判斷의餘地의內容的限界를갖게하는데, 이러한대체가능하고 합리적으로근거가있는해결을오류라고평가해서는아니된다. 99) 또다른실례 로는연방청소년유해도서심사위원회 (Bundesprüfstelle) 의判斷의餘地를制限 할수있는기본법제5조제3 항의예술의자유를들수있다. 100) 연방헌법재판 소에의하면 행정법원은기본법제5조제3항에서보호하고있는저자나출판사 의예술의자유와청소년의보호라는법익을상호형량하여야하며유해성판정 이예술의자유와합치하는지의여부의심사를단지심사위원회가 判斷의 餘地 를갖는다는이유로포기하여서는아니된다 라고판시하였다. 다시말해서연방 헌법재판소는동판결에서외설적소설을청소년에유해하다고판정한동심사위 원회의판정을청소년보호라는공익과출판사의예술의자유라는법익을충분히 형량하지않았다고취소하였던것이다. 101) 만약이러한준거을유전공학법상判斷의餘地에옮겨놓으면, 과연유전공학 법상허가가관련基本權을얼마나심하게축소할까라는문제가제기될수있다. 다시말해서단지基本權關聯性만으로는判斷의餘地의거부를위해결정적이아 닐수있다. 이러한점에대해서는이미기본법제2조제1 항에의한타인의권리, 헌법질서, 도덕률이라는한계내에서인격의자유로운발현이라는기본권에대한 지적이명확하게하고있다. 즉이는헌법상보장된자유가추상적이고제한되지 97) BVerfG, NJW 1991, S. 1471, 1474; BVerfGE 84, 34 (54 f.); 84, 59 (77 f.); 88, 40 (59); BVerfG, NJW 2001, S. 1121, 1124; Jarass, a.a.o, Art. 19 Rn. 48; Conrad Pfaundler, Der atomrechtliche Gefahrenbegriff - ein unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungsspielraum?, UPR 1999, S. 336, ) Christian Hofmann, a.a.o., S. 740, ) BVerfGE 84, 34 (55); 연방헌법재판소의입장에따른연방행정법원의경우로는예컨대 BVerwG, NVwZ 1999, S. 74 참조. 100) BVerfG, NJW 1991, S. 1471, ) 정하중, 전게논문, 공법연구제23집 3 호, 176 면이하참조.

21 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 275 않은 자연적자유 가아니라, 법적자유, 즉제한된그러나그한계내에서는보 호된자유임을나타내고있는것이다. 참고로동법제2조제1 항에의하면 누구 든지타인의권리를침해하지않고헌법질서나도덕률에반하지않는한, 자신의 인격을자유로이발현할권리를가진다 라고규정되어있는것이다. 비록보다더이전에는드물었지만유전공학법상허가를거절할경우에는신청 자의직업활동의자유이외에, 특히의미있는연구의자유는부정적으로근거삼게 된다. 여기에서는마찬가지로무제한인예술의자유를끌어내는것에비교해보는 것과기본권효력을고려하여判斷의餘地의한계를인정하는것의병행은대체될 수있을것으로보인다. 그럼에도불구하고상술한시험법(Prüfungsrecht) 의경 우 102) 뿐만아니라심사위원회 (Bundesprüfstelle) 의결정 103) 과관련해서도의미 있는것으로간주되지않았던完全한司法統制는필요하지않는것으로보인다. 104) 다른한편으로사회적으로적합하다고받아들이는잔여리스크 (Restrisiko) 를 능가하는유전공학적프로젝트에의해서야기된, 참여하지못한제3자에대한생 명또는건강위험은증명될수없었기때문에, 발령된유전공학법상허가의기본 권효력은낮다고평가되어야할것이다. 105) 판례에의하면더나아가유전공학적 환경방출실험을통한재산권침해도배제될수도있다. 106) 따라서유전공학법상 결정의 基本權關聯性으로부터파생된논증은다만부분적으로만설득력이있다고 볼수있다. 107) 102) BVerfGE 84, 34 (55); 84, 59 (77). 103) BVerfG, NJW 1991, S. 1471, ) 반대견해로는 Matthias Kapteina, a.a.o., S. 175 참조. 105) VG Hamburg, ZUR 1994, S. 322 f.; Hans-Georg Dederer, a.a.o., S. 97, 329 und ) OVG Berlin, ZUR 1999, S. 37, 41; OVG Berlin, ZUR 1999, S. 50, 51; VG Berlin, ZUR 1994, S. 41, 43; OLG Stuttgart, ZUR 2000, S. 357, 358; Michael Kniesel/Wolfgang Müllensiefen, a.a.o., NJW 1999, S. 2564, ) Guy Beaucamp, a.a.o., S. 28 ff.

22 276 環境法硏究第 29卷 2號 Ⅵ. 맺는말 본논문은유전공학법상리스크判斷의餘地에관하여독일의경우를중심으로 먼저리스크判斷의餘地에관한판례의논증및헌법적문제를간단히살펴본다 음, 유전공학법상행정의최종적인결정권한에대한근거를判斷의餘地에대하 여인정된사례들의근거와관련하여비판적으로고찰하고, 마지막으로유전공학 법상결정의基本權關聯性이리스크判斷의餘地의인정을배제하는지여부를문 제삼았다. 이렇게독일에서의유전공학법상리스크判斷의餘地를둘러싼학 설판례상의 논쟁을비판적으로고찰한것은이미지적한바와같이향후한국 에서의이분야의연구에작은보탬이될것이다. 요컨대독일유전공학법제11조제1항과동법제16조제1항은허가요건으로 서危險防止와리스크事前配慮를위한의무를명하면서여러가지不確定法槪念 을사용하고있다. 독일의다수의학설과판례에의하면법률요건에不確定法槪 念이사용된경우에는하나의올바른결정의원칙만이가능하다. 따라서원칙적 으로다른法槪念과마찬가지로제한없는司法審査의대상이되었다. 다만아주 제한된영역에서즉한계적인상황에서만행정청의判斷의餘地를인정하여사법 의행정에대한 統制密度의축소를정당화했다. 이와같이부분적인생활영역에 서행정청의판단여지들을인정한것은법률요건상에사용된 不確定槪念이 法槪 念으로단하나의올바른결정을허용하며따라서완전한사법심사의대상이된 다는기본원칙을상당히완화한것이라고볼수있다. 그런데判斷의餘地의이론 은연방헌법재판소의 1991년 4월 17일두판결을통하여시험결정에대한행정 청의判斷의餘地를제한하였다. 이판결에따르면시험의전문적인평가에있어 서는법원이전문가의도움을얻어판결을내려야하나, 시험결정에있어서시험 에특수한가치평가에는행정청의判斷의餘地를제한적으로인정하였다. 그러나 연방헌법재판소의견해와는다르게전문지식에의한判斷의餘地가유전공학법에 있어서는고려될수있다고하는견해도있다. 독일에서해당유전공학법문헌의 지배적인견해에의하면, 유전공학법제11조제1항 4호에따른유전공학시설의

23 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 277 허가와동법제16조제1항 2호에의한유전자변형생물체의환경방출에대한법 원의결정은다음과같은점을전제로하여출발하고있다고한다. 즉, 관할권이 있는행정청에게科學과技術의水準에의해필요한안전예방수단에관하여리스 크判斷의餘地가인정된다는것이다. 그러나본논문은이러한지배적인견해의입장을비판적으로반대하고있고, 또한그근거를충분히가지고서이러한지배적인입장을재검토할계기를만들 어주고있다. 여기에서는무엇보다도먼저행정법원이유전공학계획의허가라는 분야에서행정기관에게리스크 判斷에대한최종책임을소송상부여했는지여부 가중요하다. 이점과관련하여우선이미언급한判斷의餘地를인정받은시험결 정사례의상태가표현하는상황재현의불가능성은유전공학적프로젝트의허가의 경우에는존재하지않는다고볼수있다. 일반적으로판례와학설에의하면, 행정 청의判斷의餘地는시험성적의평가의경우와공무원에대한근무평정의경우에 평가될수있다고한다. 두사례의경우에결정적인역할을하는것은시험법상 또는공무원법상전문용어하에서가져올수있는실제적상황은법원에의해서 어떤일을마치자기스스로가한것처럼그대로이해될수없다는점이다. 즉법 원은상황의再現이不可能하여사법심사가제한되는이러한결정의사례들은이 른바비대체적인결정이라고불린다. 그러나오히려법원은신청서류와절차의 진행에따른 ZKBS의전문가적입장을토대로행정청의결정의성과를원칙적으 로심사할수있을것이다. 또한본문에서언급한바와같이유전공학법상허가절 차에있어서지시로부터독립적인위원회로서이미언급한 법원이일정한조건하에마찬가지로 ZKBS의참여는행정 判斷自由餘地를판정하는전문가위원회결정 의 - 논쟁이없는것은아니지만 - 사례들을비교해보는것을납득시킬수도있 다고한다. 이와관련하여가장유명한실례는청소년에게유해한서적과미디어 에대한연방심사청 (Bundesprüfstelle) 의경우이다. 법원으로부터자유로운判 斷의餘地에대한근거로서한편으로이러한전문가위원회의다양한구성과다른 한편으로그의특별한전문지식을들수있다. 후자의징표, 즉특별한전문지식 은마찬가지로 ZKBS 에적합한반면, 전자의다양한구성은적합하지않다고볼

24 278 環境法硏究第 29卷 2號 수있다. 무엇보다도 ZKBS 는일종의전문가위원회라고볼수있다. 사실유전공 학법제5조제1항 2 호에의하면중요한사회집단의몇몇대표들( 경제, 노동조합 ) 은영향을미치지만, 전문가와관련하여위원회목소리의단지약 33% 이상을마음 대로할수있을뿐이다. 따라서다양한구성의결여와결정결과에대한 ZKBS의 단지간접적인영향때문에자문회의결정의경우에判斷의餘地에관한유추를 할수없다고보아야할것이다. 다음으로보다더상세하게고찰하는것은유전공학법에관한결정에의해서명백하 게모델로서이용되었던원자력법상행정의評價特權 (Einschätzungsprärogative) 에 관한것이다. 이미언급한바와같이원자력법과비교는유전공학법제6조제2 항, 제11조제1항그리고제16조제1 항의경우判斷의餘地의인정을위한중요 한논증의초석을제공하고있다. 언급한유전공학법규범과원자력법제7조제2 항 3 호가서로공통점으로하는것은양자가 과학과기술의수준 이라는표현을 사용하고그에따라비록실제로시험을필한것은아닐지라도환경보호를위해 과학적지식에의해서필요로하는것으로보이는진보적절차를투입할것을요 구한다는점이다. 그런데과학의수준에의하여대체할수없는해로운영향이특 히자연살림에위협이된다면식물보호수단의허가를배제한식물보호법제15조 제1항 3b 호의경우, 행정기관의評價特權은거부되었다. 즉여기에서그러한수 권은문언에서도규정의의미에서도끌어낼수없다고한다. 여기서언급한결정 은유전공학법에대해특별한관련성을가지고있다. 왜냐하면유전공학법제16 조제1항 3호와동조제2항은원자력법제7조제2항 3호보다오히려식물보호법 제15조제1항 3b 호와더강한언어적유사성을갖고있기때문이다. 또한유전공 학법과원자력법이라는두규율분야의더상세한고찰은중요한차이점을부각 시키고있다. 상술한바와같이개별전문분야의특성에있어서그의숫자, 비용 그리고리스크에관한유전공학적계획은원자력법상시설보다그허가의경우에 행정청의判斷의餘地가인정되지않는다고하는임미시온방지법상시설의경우 에더먼저비교할수있는것으로보인다. 여기에서마지막으로확인할수있는 것은判斷의餘地에관한판례를유전공학법에서는확신할수없다는점이다. 왜

25 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 279 냐하면특히원자력법과유전공학법상규율대상에있어서그주된비교가능성은 존재하지않기때문이다.

26 280 環境法硏究第 29卷 2號 참고문헌 김해룡, 행정상의미래예측 (Prognose) 의법리 - 독일의경우를중심으로 -, 공 법연구제21 집, 장태주, 행정법개론, 현암사, 정하중, 행정법에있어서재량과판단여지그리고사법심사의한계, 공법연구제 23집 3 호, 정하중, 행정법총론, 법문사, Appel, Ivo, Anmerkung: Vereinfachte Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen?, ZUR Beaucamp, Guy, Zum Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht, DÖV Bender, Bernd /Sparwasser, Reinhard /Engel, Rüdiger, Umweltrecht, 4. Aufl Bull, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. Aufl., Dederer, Hans-Georg, Gentechnikrecht im Wettbewerb der Systeme, Freisetzung im deutschen und US-amerikanischen Recht, Denninger, Erhard, Verfassungsrechtliche Anforderungen an die Normsetzung im Umwelt-und Technikrecht, Dolata, Die Bio-Industrie, in: Emmrich (Hrsg.), Im Zeitalter der Bio- Macht, Fischer, Precht, Umweltschutz durch technische Regelungen, Grupp, Klaus, Behördliche Beurteilungsspielräume im "schlanken Staat", Klaus Grupp/Michael Ronellenfitsch(Hrsg.), Planung-Recht- Rechtschutz, Festschrift für Willi Blümel zum 70. Geburtstag am 6. Januar 1999, Hofmann, Christian, Der Beitrag der neueren Rechtssprechung des BVerfG

27 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 281 zur Dogmatik des Beurteilungsspielraums, NVwZ Ibler, Martin, Rechtspflegender Rechtsschutz im Verwaltungsrecht, Ipsen, Allgemeines Verwaltungsrecht, Jarass, BImSchG, 4. Aufl., Kapteina, Matthias, Die Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen, Karthaus, Arnim, Die Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit, ZUR Kloepfer, Michael, Umweltrecht, 2. Aufl., Kniesel, Michael/Müllensiefen, Wolfgang, Die Entwicklung des Gentechnikrechts seit der Novellierung 1993, NJW Kroh, Ralph A., Risikobeurteilung im Gentechnikrecht, DVBl Ladeur, Karl-Heinz, Gefahrenabwehr und Risikovorsorge bei der Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen nach dem Gentechnikgesetz, NUR Lege, Joachim, Das Recht der Bio-und Gentechnik, in: Schulte (Hrsg.), Handbuch des Technikrecht, Maurer, Hartmut, Allgemeines Verwaltungsrecht, 13. Aufl., Peine, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl., Pfaundler, Conrad, Der atomrechtliche Gefahrenbegriff - ein unbestimmter Rechtsbegriff mit Beurteilungsspielraum?, UPR 1999, S. 336, 338. Ronellenfitsch, Michael, in: Eberbach, Wolfram/Lange, Peter/Ronellenfitsch, Michael (Hrsg.), Recht der Gentechnik und Biomedizin, Loseblattsammlung, Heidelberg, Stand: Juni Michael Ronellenfitsch, Höchstrichterliche Rechtsprechung zum Verwaltungsrecht, Die Entwicklung des Gentechnikrechts -

28 282 環境法硏究第 29卷 2號 2. Teil, in: VerwArch 93, Schmalz, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Aufl., Tünnesen-Harmes, Christian, Risikobewertung im Gentechnikrecht, Wahl, Rainer, Risikobewertung der Exekutive und richterliche Kontrolldichte - Auswirkungen auf das Verwaltungs-und das gerichtliche Verfahren, NVwZ 1991.

29 遺傳工學法上리스크判斷의餘地 283 <Zusammenfassung> Risikobeurteilungsspielraum im deutschen Gentechnikrecht Cho, In Sung Der Beitrag ist folgendermaßen aufgebaut: Zunächst sollen die Begründungen der erwähnten Judikate dargestellt werden (II.). Anschließend ist die verfassungsrechtliche Problematik von Beurteilungsspielräumen zu skizzieren (III.). Im dritten Schritt wird die Begründung für die Letztentscheidungskompetenz der Verwaltung im Gentechnik unter Einbeziehung von Begründungsansätzen für andere anerkannte Fallgruppen des Beurteilungsspielraums einer kritischen Betrachtung unterzogen (IV.). Abschließend soll es um die Frage gehen, ob die Grundrechtsrelevanz gentechnikrechtlicher Entscheidungen die Annahme eines Beurteilungsspielraums ausschließt (V.). Mit überwiegender Zustimmung der einschlägigen Literatur gehen die Gerichtsentscheidungen zur Genehmigung gentechnischer Anlagen ( 11 GenTG) und zur Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen ( 16 GenTG) einmütig davon aus, dass der zuständigen Behörde in bezug auf die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen ein Beurteilungsspielraum zukommt. Der Beitag lehnt diesen Standpunkt der wohl herrschenden Meinung dezidiert ab und gibt Anlass, ihn auf seine Stichhaltigkeit zu überprüfen. Die situative Einmaligkeit, die die genannten Fallkonstellationen auszeichnet, liegt bei der Genehmigung gentechnischer Projekte nicht vor. Auf der Basis der Antragsunterlagen und der im Laufe des Verfahrens eingeholten sachverständigen Stellungnahmen der ZKBS und anderer Stellen können die Gerichte vielmehr grundsätzlich das Zustandekommen der Behördenentscheidung überprüfen. Deshalb lassen sich die Begründungsansätze aus den Fallgruppen

30 284 環境法硏究第 29卷 2號 Prüfung und Personalbeurteilung nicht für das Gentechnikrecht fruchtbar machen. Wegen der fehlenden pluralistischen Zusammensetzung und des nur mittelbaren Einflusses der ZKBS auf das Entscheidungsergebnis kann eine Analogie zum Beurteilungsspielraum bei anderen Gremienentscheidungen nicht gezogen werden. Zusammenfassend bleibt zur Eigenart des jeweiligen Sachbereichs festzuhalten, dass gentechnische Vorhaben von ihrer Zahl, ihren Kosten und ihren Risiken her eher mit Anlagen des Immissionsschutzrechts vergleichbar erscheinen als mit atomrechtlichen Anlagen. Aus dieser Perspektive erweist sich die Annahme eines Beurteilungsspielraums im Gentechnikrecht folglich als nicht überzeugend. Abschließend ist festzuhalten, dass die Rechtsprechung zum Beurteilungsspielraum im Gentechnikrecht nicht zu überzeugen vermag, insbesondere weil die behauptete Vergleichbarkeit der Regelungsgegenstände des Atom- und des Gentechnikrechts nicht vorliegt. 주제어 : 유전공학법, 리스크판단의여지, 과학과기술의수준, 판단수권, 불확정법개념, 생물학적안전을위한중앙위원회, 평가특권 Keywords : Gentechnikrecht, Risikobeurteilungsspielraum, Stand der Wissenschaft und Technik, Beurteilungsermächtigung, unbestimmter Rechtsbegriff, Zentrale Kommission für die Biologische Sicherheit(ZKBS), Einschätzungsprärogative