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1 독일식 선거제도의 특성과 적용 김영태(목포대) I. 글을 시작하며 우리의 선거제도 개혁과 관련하여 크게 주목받고 있는 제도 가운데 하나는 독일식 선거제도이다. 소위 인물화된 비례제(personalisierte Verhältniswahlsystem) 로 칭해지는 독일식 선거제도는 지역대표성을 갖는 대표자를 선출하면서도 유권자의 정치적 의 사가 정당의 의석수에 거의 정확히 반영되고 있다는 특징을 가지고 있기 때문이다. 단순다수제 방식의 선거제도를 오랫동안 유지해왔던 뉴질랜드나 동구 유럽의 신생 민주주의 국가 일부가 독일식 선거제도를 채택한 가장 중요한 이유 역시 바로 이 때 문이라고 할 수 있다. 물론 모든 제도가 그러하듯 독일식 선거제도 역시 문제점이 전 혀 없는 완벽하고 이상적인 선거제도는 분명히 아니며, 설령 이상적 제도라 할지라도 한국적 적용에는 여러 가지 문제점이 수반될 수 있다. 실제 우리의 선거제도 개혁과 관련하여 일부에서는 독일식 선거제도의 도입을 주장하기도 하지만, 이에 대한 비판 적 논의 또한 적지 않다. 이러한 점을 고려하여 이 글에서는 독일식 선거제도에 대한 그간의 논의를 통해 이 미 어느 정도 알려져 있기는 하지만 다시 한 번 독일식 선거제도의 특성을 정리하는 한편, 독일식 선거제도의 한국적 적용과 관련하여 그간에 제기된 여러 가지 문제점들 을 비판적으로 검토해 보기로 하겠다. 이러한 점에서 이 글은 새로운 논점이나 주장 을 제시한다기보다 기존 논의를 정리하는 성격이 강하다. 여기에 최근 들어 독일의 선거제도가 근본적인 변화는 아니지만 다소간 변화했으며, 또 다른 변화를 예고하고 있다는 점도 함께 고려되었다. 보다 구체적으로 독일선거제도의 부정적 득표영향과 관련하여 연방헌법재판소는 2011년까지 이와 관련한 제도적 개선을 결정한 바 있다. 독일식 선거제도의 특성과 적용 47

2 이에 따라 독일은 지난 1998년 헤어-니마이어(Hare-Niemayer) 방식의 의석산정방식을 생라그(Sainte-Laguë) 방식으로 바꾸었으며, 초과의석(Überhangmandate)과 관련한 문제 를 해결해야하는 과제를 안고 있다. 1) 이 글에서는 이러한 독일선거제도와 관련한 최 근 경향을 반영하면서 독일식 선거제도와 관련한 그간의 논의를 정리해 볼 것이다. 이 글은 크게 세 부분으로 구성되어 있다. 먼저 이 글의 첫 번째 부분에서는 독일식 선거제도를의 특징을 중심으로 독일식 선거제도를 간략히 소개하겠다. 다음으로 이 글의 두 번째 부분에서는 독일식 선거제도의 한국적 적용과 관련하여 논의되는 다양 한 문제들, 예컨대 독일식 선거제도의 비례성 문제, 독일식 선거제도와 지역주의 완 화 문제, 정부의 안정성과 효율성 문제 등과 같은 우리 선거제도의 주요 논점에서부 터 독일식 선거제도와 관련하여 제기되는 의원정수 문제, 초과의석 문제, 명부작성 방식 문제 등 제반 문제를 검토해 보기로 하겠다. 마지막으로 이 글의 세 번째 부분에 서는 이 글의 논의를 간략히 요약 정리하는 한편 이 글에서 논의하지 못했지만 우리 의 선거제도 개혁과 관련하여 간과할 수 없는 몇 가지 사안들을 지적해 보도록 하겠 다. II. 독일식 선거제도의 특성 흔히 우리가 독일식 선거제도라 칭하는 선거제도는 보다 정확히 독일 연방하원의 선거제도이다. 독일연방하원은 보통, 평등, 직접, 비밀, 자유투표의 원칙에 따라 선출 되며, 기본적으로 만 18세 이상의 독일국민이면 누구나 선거권과 피선거권을 갖는다. 독일연방 하원의원 선거는 원칙적으로 4년마다 실시되며, 선출되는 의원 정수는 기 1) 독일선거제도의 근본 틀에는 변화가 없지만 정당의 의석산정방식이 생라그 방식으로 전환됨에 따라 독일의 의석산정과정을 사례를 통해 설명하고 있는 기존 설명은 엄밀히 보면 이제 모두 잘못된 설명 이라고 할 수 있다. 또한 지난 2009년 독일연방하원선거 결과를 헤어-니마이어 방식으로 계산하면 정 당별 의석수에 작은 차이가 있다. 48 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

3 본적으로 2002년 연방하원선거부터 598명이지만 경우에 따라 의원 정수는 늘어날 수 있다. 2) 독일연방하원 선거제도는 1949년 이래 몇 차례 개혁 과정을 겪었지만, 선거법에서 인물선거를 결합한 비례제 에 따라 의원을 선출한다고 규정되어 있듯, 그 기본 골격 은 현재까지 유지되고 있다. 역사적으로 현 독일연방하원의 전신인 바이마르공화국 당시 제국의회는 순수 비례제 방식을 통해 구성되었다. 이와 달리 1948/49년 독일 선 거법이 인물선거를 결합한 비례제 를 채택한 것은 바이마르 공화국 당시 다수 정당 의 난립으로 정부가 불안정했다는 역사적 경험이 고려된 것이기도 하지만, 또 다른 한편으로는 정치적 이해관계에 따른 타협의 산물이기도 하다. 즉 선거법 제정 당시 상대다수제는 유일하게 기민당(CDU)만이 주장했으며, 사민당과 자민당은 비례제의 도입을 강력하게 주장했다. 게다가 기민당 내부에서조차 상대다수제를 반대하는 의 견이 증가하자, 결국 독일선거제도는 사민당이 내세운 중재안에 따라 비례제에 인물 투표라는 형식을 가미한 형태를 띠게 된 것이다. 이러한 소위 인물화된 비례제 로 칭해지는 현행 독일 선거제도의 핵심적인 특징은 다음과 같이 요약될 수 있다. 첫째, 유권자들은 1인 2표를 행사한다. 3) 즉 선거에서 유 권자들은 단순다수결로 선출하는 지역구 직선후보에게 기표를 하는 한편 정당명부 에 또 다른 한 표를 행사한다. 이때 지역구 후보에게 던지는 투표를 흔히 제1투표 (Erststimme), 그리고 자신이 선호하는 정당에 대한 투표 제2투표(Zweitstimme)라 칭한 다. 둘째, 명목적인 전체 의석 가운데 299석은 지역구에서 단순다수제 방식으로 선출 되며, 나머지 299명은 주단위에서 작성된 정당명부에서 선출된다. 각 주(Land)별 1인 선거구(지역구) 수는 인구에 비례하여 생라그( (Sainte-Laguë) 방식으로 정해지며, 각 선 거구의 인구편차는 15% 이상을 넘어서지 않아야 하며, 25% 이상의 편차가 있는 경우 2) 독일연방하원선거의 선거권과 피선거권은 1972년 만21세에서 만18세로 하향 조정되었다. 또한 명복 적인 독일연방하원 의원정수 역시 독일 통일 이전까지는 496명이었다가 통일 직후 656명으로 확대되 었다가, 2002년 선거부터 598명으로 재조정되었다. 3) 1949년 당시에는 1인 1표제의 현식을 취했다. 즉 유권자는 자신이 선호하는 지역구 후보에게 기표를 했으며, 각 정당 후보의 득표수를 합산해 정당 지지표를 계산했으며, 이에 기초해 지역별 명부 당선자 를 확정했다. 그리고 4년 후인 1953년부터 1인 2표제가 실시되었다. 독일식 선거제도의 특성과 적용 49

4 무조건 선거구를 새롭게 획정해야 한다. 셋째, 폐쇄형 명부에 등재된 후보가 지역구 후보로도 출마할 수 있으며, 이에 따라 지역구 선거에서 낙선하더라도 명부를 통해 당선될 수 있다. 넷째, 독일연방하원선거제도에서 가장 유의해야 할 부분으로 각 정 당의 총 의석은 정당투표인 제2투표의 득표수에 비례해 결정된다. 즉 우리처럼 인물 투표를 통해 1인 선거구에서 당선된 지역구 당선자와 정당투표의 득표수에 비례해 정당명부에서 당선된 비례대표 당선자를 합산하여 전체 의석수가 결정되는 것이 아 니라, 전적으로 정당투표(제2투표) 득표수로 정당의 전체 의석수가 결정된다. 물론 각 정당의 전체 의석수를 계산할 때는 기본적으로 전체 명목의석(598석)이 기준이 되며, 계산은 지난 2009년 선거 이전에는 헤어-니마이어(Hare-Niemayer) 방식을 준용했지만, 2009년 선거부터 생라그(Sainte-Laguë)이 적용되고 있다. 4) 다섯째, 각 정당은 연방차원 에서 정당투표(제2투표)로 5% 이상을 획득하거나, 혹은 단순다수로 선출되는 지역구 후보 가운데 3명 이상이 당선되어야 정당별 의석배분과정에 참여 할 수 있다. 5) 여섯 째, 각 정당의 전체 의석수가 확정되면, 해당 정당의 주별 득표수에 따라 주 단위의 해 당 정당 의석수가 정해지며, 주 단위의 정당별 총 의석에서 지역구 당선자를 제외한 수만큼 폐쇄형 명부의 순위에 따라 명부후보의 당선이 확정된다. 이 과정에서 주별로 배정된 의석수를 초과하여 당선된 지역구 당선자는 모두 당선자로 인정한다. 이에 따 라 598석으로 규정된 연방하원 의석수는 경우에 따라 증가할 수 있으며, 이 때 증가된 의석을 초과의석(Überhangmandate)이라 칭한다. 한편 보다 구체적인 독일연방하원 선거제도의 정당별 의석배정방식을 지난 2009 년 17대 연방의회 선거결과를 사례로 설명하면 다음과 같다. 1) 정당별 의석배분의 최소조건을 통과하지 못한 정당 후보나 무소속 출마 후보 가 운데 지역구(1인 선거구)에서 1위를 한 후보를 당선자로 확정한다. 2009년 선거의 경 우 해당 사례는 없다. 즉 무소속 후보자나 정당투표 득표율 5% 미만 정당 후보 가운데 4) 독일과 유사한 방식의 선거제도를 채택하고 있는 뉴질랜드 역시 생라그 방식을 이용하고 있다. 5) 이러한 의석배분을 위한 최소조건은 1949년 1개 주 5% 또는 1인 선거구 1석 에서, 1953년 연방 전체 5% 또는 1인 선거구 1석 으로, 그리고 1956년 다시 연방 전체 5% 또는 1인 선거구 3석 으로 강화된 바 있다. 이처럼 선거법제정이후 독일이 지속적으로 최소조건을 강화한 것은 다른 무엇보다 군소정당 의 난립 방지가 그 목적이었다. 50 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

5 지역구 1위 후보자는 없다. 2) 무소속 후보자나 최소조건을 통과하지 못한 정당 소속 후보자 가운데 1위를 해 당선이 확정된 당선자의 수를 제외한 나머지 전체 의석을 기준으로 정당투표(제2투 표) 득표수에 따라 생라그 방식에 의해 정당별 전체 의석수를 결정한다. 2009년 선거 의 경우 무소속 후보자나 최소조건을 통과하지 못한 정당 소속 후보자 가운데 1위를 해 당선이 확정된 당선자가 없기 때문에 전체 의석인 598석을 기준으로 최소조건을 통과한 기민당, 사민당, 자민당, 녹색당, 좌파, 기사당 등이 정당투표 득표수에 비례하 여 생라그 방식에 따라 정당별 의석이 배정된다. 이때 지난 2009년 이전 선거까지 독일은 헤어-니마이어 방식을 통해 정당별 의석수 를 산정했지만, 2009년 선거부터 생라그 방식이 도입되었다는 점에 특히 유의할 필요 가 있다. 6) 나눔수제(divisor system)의 일종인 생라그 방식은 미리 정해진 나남수로 정 당의 의석수를 결정하는 방식으로 생라그 방식의 경우 각 정당의 득표수를 1, 3, 5, 7, 9... n 혹은 0.5, 1.5, 2.5, 3.5, 4.5,... n 등의 나눔수로 나누어 몫이 큰 순서대로 의석을 배분하거나 아니면 가장 적합한 나눔수를 찾아 이것으로 정당의 득표수를 나누어 정 당의 의석수를 결정하는 방식이다. 7) 생라그 방식으로 2009년 선거결과에 따른 각 정 당의 의석수를 계산해 보면 기민당 173석, 사민당 146석, 자민당 93석, 좌파 76석, 녹 색당 68석, 그리고 기사당 42석 등으로 598석이 배분된다. 8) 그리고 각 정당별로 배정 6) 헤어 니마이 방식과 생라그 방식에 따라 다소간 정당별 의석의 차이가 있을 수 있다. 예컨대 2009년 연 방의회 선거결과를 생라그 방식으로 계산된 실제 의석수와 달리 헤어-니마이어 방식으로 계산할 경 우 녹색당은 1석을 추가로 얻을 수 있는 반면 기사당은 1석을 잃게 된다. 참고로 생라그 방식은 대정 당이나 군소 정당 모두에게 가장 균등하게 의석을 배분하는 방식으로 알려져 있다. 생라그 방식이나 헤어니마이어 방식에 관한 보다 자세한 내용은 안순철 1998을 참고할 것. 7) 독일이 헤어-니마이어 방식 대신 생라그 방식을 도입한 것은 당시까지의 연방의석배분과정에서 득표 수의 증가가 오히려 의석수의 감소를 초래할 수 있는 소위 부정적 득표의 영향을 내포하고 있어 2011 년까지 연방선거법을 개정하라는 독일헌법재판소의 판결에 따른 것으로, 헤어-니마이어 방식에 비해 생라그 방식은 부정적 득표의 영향을 축소시킬 수 있다. 물론 이것으로 부정적 득표영향은 완전히 해 결된 것이 아니며, 이는 부정적 드표 영향 문제가 초과의석 문제와 연관되어 있기 때문이다. 이 점에 서 독일은 2011년까지 초과의석문제를 해결해야만 한다. 부정적 득표영향에 관해서는 김영태 2001을 참고하라. 8) 2009년 연방의회선거 정당투표(제2투표)에서 기민당 11,828,277표, 사민당 9,990,488표, 자민당 6,316,080표, 좌파 5,155,933표, 녹색당 4,643,272표, 기사당 2,830,238표 등을 얻었다. 생라그방식에 따 독일식 선거제도의 특성과 적용 51

6 된 의석은 해당 정당의 주별 득표수에 비례하여 정당별 각 주의 의석수가 확정된다. 3) 각 주별 정당의 의석수가 확정되면 해당 주의 지역구(1인 선거구)에서 1위를 한 후보를 당선자로 확정하고, 이를 제외한 수만큼 주별 정당명부의 순위에 따라 당선자 로 확정한다. 예컨대 기민당의 전체 의석 173석 가운데 A주에 배정된 의석이 30석이 고, 기민당이 A 주 지역구 선거에서 1위를 한 후보가 20명이라면, 지역구 당선자 20명 과 함께 기민당 명부에서 명부 순위에 따라 10명이 당선된다. 만약 A 주 지역구 선거 에서 1위를 기민당 후보가 10명이라면, 전체 30명에서 이를 제외하고 기민당 명부에 서는 20명이 당선된다. 이와 달리 지역구 1위 당선자가 32명이라면 지역구 당선자 32 명 모두 당선자로 결정하게 되며(명부당선자는 없다), 전체 의석을 고려하여 원래 배 정된 의석이 30석이기 때문에 2석은 초과의석이 된다. 실제 2009년 선거의 경우 바이 에른 주에서만 지역구 후보자와 정당명부를 작성하는 기사당의 경우 바이에른 주 45 개 지역구(1인선거구) 모두에서 1위를 하였으며, 이에 따라 2번 과정에서 배정받은 기 사당의 전체 의석수이자 바이에른주 의석수는 42석이었지만 45석을 모든 인정받아 기사당의 최종 의석수는 45석이며, 이때 3석이 초과의석이 된다. 2009년 연방의회선 거에서는 모두 24석의 초과의석이 발생한 바 있다. 9) 라 의석수를 쉽게 산정하는 방식은 다음과 같다: (1) 먼저 각 의석배분 정당이 얻은 총 득표수를 배정 할 총의석수로 나눈다. (11,828,277+9,990, ,830,238)/598=40,764,288/598=68,168 (2) 각 정당의 득표수를 (1)의 계산을 통해 얻어진 수로 나눈다. 기민당: 11,828,277/68,168=173.52, 사민당 9,990,488/68168=146.56, 자민당 6,316,080/68168=92.65, 좌파 5,155,933,/68168=75.64, 녹색당 4,643,272/68168=68.12, 기사당 2,830,238/68168=41.52 (3) 우선 기민당 173석, 사민당 146석, 자민당 92석, 좌파 75석, 녹색당 68석, 기 사당 41석 확정, 따라서 3석이 배정되지 못함.(전체 의석수와 동일하면 여기서 마침) (4) 각 정당의 득 표수를 확정된 의석수에 0.5를 더해 나눈다. 기민당: 11,828,277/173.5=68194, 사민당 9,990,488/146.5=68175, 자민당 6,316,080/92.5=68282, 좌파 5,155,933,/75.5=68291, 녹색당 4,643,272/68.5=67785, 기사당 2,830,238/41.5=68198 등, 계산 결과 좌파가 가장 크므로 좌파에 추가 1 석 배정 (5) 의석이 최종적으로 배정된 정당, 즉 좌파의 계산된 수 68291을 좌파의 다음 나눔수인 76.5 로 나누고(68291/76.5=893) 이를 앞서 계산한 나머지 정당의 수와 비교하여 가장 큰 수인 정당에 1석 배정, 따라서 자민당에 1석 추가 (6) 자민당의 나눔수 계산 결과 68282를 자민당의 다음 나눔수 93.5로 나눈 결과와 나머지 수를 비교하여 큰 수 정당인 기사당에 1석 배분 (7) (3)에서 확정되고 남은 3석이 모두 배정되었으며, 각 정당의 의석은 기민당 173석, 사민당 146석, 자민당 93석, 좌파 76석, 녹색당 68 석, 기사당 45석 확정된다. 9) 최근 들어 초과의석은 급증하는 양상을 보이고 있다. 이는 1인 선거구에서는 기민/기사당이나 사민당 52 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

7 III. 제도 적용과 관련한 몇 가지 비판적 논의 (1)정치적 안정성과 사회적 대표성의 문제 일반적으로 선거제도는 다수제와 비례제, 그리고 양자가 혼합된 혼합제로 구분된 다. 이론적인 관점에서 이러한 선거제도의 구분은 이들 제도에서 관철되는 대표성의 원칙과 배분의 원칙을 기준으로 하고 있다.(Nohlen 1989) 여기에서 대표성의 원칙이란 선거제도의 목적을 안정적인 정부의 성립에 둘 것인지 혹은 사회 각 세력과 정치집단 이 정치적으로 고루 대표될 수 있도록 할 것인지와 관련된 문제이다. 일반적으로 다 수제가 안정적인 정부 수립을 목적으로 하는 반면, 비례제는 사회적 대표성의 강화에 그 목적이 있다. 이러한 대표성의 원칙(안정적인 정부 혹은 사회적 대표성 강화)을 관 철시키기 위한 기술적 수단으로 이용되는 것이 바로 배분의 원칙이다. 즉 안정적인 정부를 목적으로 하는 경우 가장 강한 정당에게 의석을 배분하는 배분의 원칙(다수 제)을 채택하고, 사회적 대표성의 강화를 목적으로 하는 경우 각 정당의 득표율에 따 라 의석을 배분하는 배분의 원칙(비례제)이 관철되어야 한다. 한편 대표선출단위, 즉 선거구라는 차원에서는 지리적 대표성의 원칙과 기능적 대표성의 원칙을 고려할 수 있다. 지리적 대표성의 원칙에 따르면 모든 개인의 동질성과 원자론에 입각하여 지리 적 분할에 기초해 대표를 선출하는 반면, 기능적 대표성의 원칙에 따르면 기능적으로 동질적인 사회경제집단의 대표성을 고려한다. 비례제는 기능적 대표성의 원칙을, 다 수제는 지리적 대표성의 원칙과 결합하는 것이 일반적이다. 이미 앞서 살펴본 것처럼 독일의 선거제도는 배분의 원칙으로서 다수제와 비례제 를 혼용하고 있으며, 이러한 의미에서 혼합제라 할 수 있다. 그럼에도 독일선거제도 는 정당의 전체 의석수가 정당투표에 비례해 결정되기 때문에 비례제라고 보는 것이 더 타당하다. 이러한 의미에서 비례제 일반이 그러하듯 독일선거제도는 기본적으로 과 같은 대정당 후보들만이 당선되는 것과 대조적으로, 군소정당의 정당득표율이 최근 크게 증가하 는 것과 밀접한 관계가 있다. 독일식 선거제도의 특성과 적용 53

8 대표성의 원칙이란 측면에서 사회적 대표성의 강화를 제도적 목적으로 한다고 볼 수 있다. 그럼에도 불구하고 독일 정치적 안정성은 의석배분을 위한 최소조건을 통해 보 완되고 있다. 일부에서는 독일의 의석배분 최소조건이 지나치게 높으며, 이것이 유권 자의 정치적 의사를 왜곡하고 있다고 비판하기도 하지만, 선거법 제정 직후 수차례에 걸친 최소조건의 강화를 통해 지나친 정당정치의 분절화를 막고 정치적 안정성을 이 루고 있다는 점 역시 간과할 수 없다. 또한 대표선출단위라는 측면에서도 독일은 비 례제에 인물선거를 결합시킴으로서 기능적 대표성과 함께 지리적 대표성 역시 관철 될 수 있도록 하고 있다. 이처럼 독일의 선거제도는 비례제의 정치적 목적을 기본으 로 하면서도 비례제가 내포하고 있는 한계를 극복할 수 있는, 즉 다수제의 장점을 포 괄할 수 있는 제도적 장치를 마련하고 있다. 독일식 선거제도의 이러한 제도적 효과는 독일식 혼합제 선거제도를 택한 국가들 이 단순다수제를 채택한 국가에 비해 정부의 안정성과 효율성이 보다 높다는 경험연 구결과에서도 확인된다. 보다 구체적으로 세계 155개국을 비교분석한 결과에 따르면 다수제를 택한 91개국의 안정정 지수 평균은 -.209로 나타난 반면, 비례제 국가의 지 수평균은 0.183, 독일식 혼합제국가 0.457, 일본식 혼합제 국가 로 나타났다. 또 한 정부의 효율성 지수 역시 다수제 국가 , 비례제 0.347, 일본식 혼합제 , 독일식 혼합제 등 독일식 선거제도가 국가의 효율성 역시 가장 높은 것으로 나 타났다. 뿐만 아니라 반부패성 지수 역시 다수제 , 비례제 0.314, 일본식 혼합제 , 독일식 혼합제 0.574로 독일식 혼합제의 평균점수가 높게 나타나며, 이와 마찬 가지로 법치성 지수 역시 다수제 , 비례제 0.261, 일본식 혼합제 , 독일식 혼합제 0.571로 나타났다. 물론 독일식 선거제도를 채택한 국가에서 정치적 안정성과 효율성이 높게 나타난 것이 반드시 선거제도 때문 만이라고 이야기하기 어렵다. 그럼에도 단순다수제가 영 합게임(제로섬 게임)적 대결구도를 가져오는 반면, 독일식 혼합제나 비례제는 권력분 점을 통해 대화와 협상을 촉진시키고, 이를 통해 정부의 자원동원능력을 극대화할 수 있는 가능성이 높다는 점은 간과할 수 없다. 법치나 반부패라는 관점에서도 특정 정 파에 권력이 집중되어 있을 때보다 권력이 다양한 정치세력에 분배되었을 때 상호 감 시와 견제가 보다 용이해지며, 이것이 법과 원칙을 존중하는 사회를 이끄는 원동력으 54 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

9 로 작용하고 있다고 볼 수 있다. 이처럼 현대정치에서 정부의 안정성과 효율성은 승 자독식의 권력집중보다 오히려 권력분산과 견제를 통해 달성될 가능성이 높다. 게다가 선거제도에 대한 평가와 진단, 그리고 대안 마련은 이러한 선거제도의 정치 적 영향, 즉 선거제도가 관철하려는 대표성의 원칙이 사회적으로나 시대적으로 유의 미한 것인지에 평가에서 출발해야 할 것이다. 이러한 점에서 먼저 선거제도를 통해 안정적인 정부를 구성하려는 것은 시대적으로나 사회적으로 그 의미가 크게 훼손되 고 있다고 볼 수 있다. 물론 시대나 사회적 상황을 막론하고 안정적 정부의 필요성은 상존하며, 우리의 경우 역시 마찬가지다. 그러나 현대 정치에서 안정적 정부, 그리고 이를 통한 정부의 효율성 달성은 선거제도만으로는 충분치 못하다. 전 세계적으로 양 당제를 유지하고 있는 국가가 매우 제한적이고, 이마저도 대부분 크게 흔들리고 있다 는 것은 부인할 수 없는 사실이다. 특히 다양한 이해관계가 복잡하게 얽혀있는 현대 정치에서 안정적인 정부의 구성은 오히려 대화와 타협을 통해서만 달성될 수 있다. 특히 우리의 경우 승자독식의 다수제적 선거제도로 인한 폐해인 정치적 갈등과 대 립은 갈수록 극심해지는 양상이다. 물론 여기에는 대통령제도 한 몫을 하고 있지만 국회의원선거제도의 영향도 간과할 수 없다. 즉 1인 소선거구제 중심의 현행 선거제 도에서는 특정 정당이 과반 이상의 의석을 차지할 수 있다는 기대감을 높이며, 이에 따라 과반 이상의 의석을 차지하려는 대정당 사이의 경쟁이 이제는 선거여부와 관계 없이 일상적인 정당 간 정치경쟁으로 변화하고 있으며, 이에 따른 정치적 불신과 불 만이 극대화되고 있다. 뿐만 아니라 현행 단순다수제 중심의 선거제도에서도 다당제 적 정당체계와 이에 따른 분할정부(여소야대)의 등장이 빈번하여 다수제의 목적을 달 성하지 못한 채, 승자독식으로 인한 정치적 갈등으로 정부의 정책적 효율성만 훼손되 고 있을 뿐이다. 또한 현행 선거제도는 인물중심의 선출방식으로 지역구 의원과 지역주민의 연계 를 강화시키는 효과를 갖지만, 정치를 안정적으로 제도화시킬 수 있는 책임정책정당 을 발전시키지 못하고 있다는 것 역시 주지의 사실이다. 현대 대의제 민주주의가 정 당정치를 기본 축으로 하고 있으며, 현대 대의제 민주주의는 민주적 정당경쟁 그 자 체라고 할 수 있을 것이다. 바로 이러한 의미에서 우리 헌법 8조 역시 정당을 헌법적 조직으로 규정하고 있다. 그럼에도 불구하고 정부수립이후 지난 50여 년간, 특히 민 독일식 선거제도의 특성과 적용 55

10 주화이후 한국의 정당은 이합집산을 거듭해 왔다. 이에 따라 유권자들의 입장에서 선 거를 통해 정치적 책임을 묻기란 대단히 어려우며, 정치적 책임은 정치인 개인의 문 제로 치부되고 있는 것이 현실이다. 게다가 현행 선거제도의 장점으로 언급되는 지역 주민과 대표자의 유대성 강화 역시 우리의 경우 국회의원이 지역주민을 정치적으로 대표한다기보다 경조사 챙기기 등 비정치적 관계가 주류를 이루고 있으며, 선심성 지역구 챙기기 등 왜곡된 형태의 일회적 지역대표 활동으로 문제가 되고 있다. 이처 럼 현행 선거제도는 대의제의 근본원리인 책임성과 대표성을 오히려 왜곡시키는 방 향으로 작용하고 있다. 현행 우리의 선거제도는 이처럼 대표성의 원칙이라는 측면에 서 정부의 안정성을 추구한다는 근본취지에도 불구하고 소기의 목적을 달성하지 못 한 채 여러 가지 폐해를 낳고 있을 뿐만 아니라, 다양한 사회적 이익의 정치적 대표라 는 현대 사회의 변화된 요구에도 부응하고 있지 못하다. 결국 이러한 점을 고려할 때 의석배분원칙으로서 가장 강한 정당에게 의석을 배분하는 제도를 채택하는 것이 바 람직한가라는 의문을 갖는 것은 당연할 수밖에 없다. 한편 대표선출단위라는 측면에서 기능적 대표성의 원칙보다 지리적 대표성의 원 칙을 중시하는 우리의 선거제도가 현 시대적 사회적 상황에 조응하는지도 검토해 볼 문제이다. 선거제도의 채택원칙으로 정부의 안정성이라는 대표성의 원칙과 이에 따 른 의석배분의 기술적 원칙으로 다수제를 채택하면서 동시에 지리적 대표성의 원칙 을 채택한 것은 매우 자연스러운 현상이다. 그러나 농업사회에서 산업사회, 그리고 여기에서 한 걸음 더 나아가 후기산업사회로 이행한 현 시점에서 지리적 대표성의 원 칙을 고수하는 것은 기본적으로 바람직하지 못하다. 과거와 달리 지역 간의 동질성은 커졌지만, 지역 내 이질성은 확대되고 있기 때문이다. 여기에 현대 사회의 분화 역시 간과할 수 없다. 물론 사회가 변했다고 모두 지리적 대표성의 원칙을 포기하고 기능 적 대표성의 원칙을 채택하는 것은 분명 아니다. 그러나 선거제도의 개선을 원한다면 이 점을 고려할 필요는 있다. 물론 혹자는 시대적 사회적 변화를 고려한다면 오히려 지리적 대표성의 원칙을 더욱 고수할 필요가 있다고 주장하기도 한다. 농촌지역의 경 우 산업발전과 함께 지역대표성의 필요성이 더 커지기 때문이라는 것이다. 그러나 농 촌지역의 정치적 대표성을 반드시 지리적 대표성과 연계시킬 필요는 없다. 즉 기능적 대표성의 원칙을 채택하더라도 농촌의 대표성이 보장될 수 있으며, 농촌지역의 인구 56 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

11 감소를 고려할 때 오히려 기능적 대표성의 원칙을 관철하는 선거제도가 농민의 이익 을 보다 효과적으로 대표할 수도 있다.(이러한 점에서 사실 한국사회에서 농민의 이 익이 제대로 대표되지 못하고 있는 것은 부분적으로 지리적 대표성의 원칙을 관철하 는 선거제도를 채택하고 있기 때문이라고 볼 수도 있다.) 게다가 지방자치의 제도화 를 또 다른 정치적 목표로 설정하고 있는 우리의 경우 이에 걸맞게 국회의원선거에서 는 지리적 대표성보다 기능적 대표성의 원칙을 채택하는 것이 바람직할 것이다. (2)비례성과 지역주의 문제 대의제 민주주의가 올바로 작동한다는 것은 유권자의 정치적 의사를 정치적 의사 결정과정에 충분히 반영토록 하는 것을 의미하며, 따라서 선거제도는 유권자의 정치 적 의사가 왜곡됨이 없이 의회정치에 반영될 수 있도록 해야 한다. 물론 선거제도의 이러한 기본적인 목적에도 불구하고 개인과 집단에 관한 철학, 제도의 정치적 영향과 관련한 목적, 그리고 현실적인 조건 등에 의해 선거제도의 목적은 완벽히 충족되기 어렵다. 그렇다고 이것이 선거제도의 기본목적을 전혀 고려하지 않아도 된다는 것을 의미하지는 않는다. 예컨대 선거구 획정과정에서 1인 1표 라고 하는 표의 등가성 의 원칙을 완벽하게 구현하기는 어렵지만, 이 원칙을 위배하는 것이 최소화되어야 한다 는 것은 자명한 사실이다. 이와 마찬가지로 선거제도 역시 정당의 득표율과 정당의 의석율 괴리 역시 가능한 최소화되는 것이 바람직할 것이다. 바로 이 점에서 독일식 선거제도는 이미 언급한 것처럼 제도적으로 높은 비례성을 갖는다는 점에 주목할 필 요가 있으며, 바로 이점이 독일식 선거제도를 현행 선거제도의 주요한 대안으로 꼽는 중요한 이유 가운데 하나이다. 사실 우리의 현행 선거제도는 득표율과 의석율의 불균형이 매우 극심한 편이며, 이 로 인해 정치적 의사결정과정에서 유권자의 정치적 의사가 왜곡되고 있다. 예컨대 지 난 17대 총선 당시 열린우리당은 38.3%의 정당지지율로 전체 의석 가운데 51.4%에 해 당하는 152석을 차지해 의석배분에서 10%를 넘는 이득을 취한 반면, 민주노동당은 13.0%의 정당지지율에도 불구하고 10석(3.4%)밖에 얻지 못한 바 있다. 이와 마찬가지 로 18대 총선에서 역시 한나라당은 37.5%의 정당지지율을 기록했지만, 전체 의석은 독일식 선거제도의 특성과 적용 57

12 51.2%에 달해 13.7%의 이득을 얻었다. 이러한 득표율과 의석율의 괴리(불비례성 disproportionality)는 특히 지역별, 즉 권역별 정당지지율과 의석율을 비교할 경우 더욱 커진다. 예컨대 17대 총선에서 한나라당은 영남권에서 53.9%의 정당지지율로 90.9%(60석)의 의석을 차지하였으며, 열린우리당은 호남권에서 56.4%의 지지율로 84.8%(24석)의 의석을 획득한 바 있다. 바로 이러한 예에서 살펴 볼 수 있듯 현행 선거 제도의 불비레성은 지역주의적 정당구도를 온존 강화시키는 결과를 초래하고 있다 는 점도 간과할 수 없다. 물론 현행 선거제도가 지역주의의 원인은 분명히 아니다. 그 러나 예컨대 영남에서 53.9%의 지지를 받는 한나라당이 강한 정당에게 의석을 배분 한다는 제도적인 배분원칙에 따라 영남지역 의석의 대부분을 차지함으로서 영남지 역에 대한 배타적인 정치적 지배권을 확보하고 있으며, 이점은 호남이나 충청에서 역 시 예외는 아니다. 즉 현행 선거제도의 불비례성은 지역주의 정당구도를 온존 강화시 키는 요인 가운데 하나라는 것이다. 이 점은 비례성이 높은 독일식 선거제도가 지역 정당구도 완화에 도움을 줄 수 있다는 기존 연구들에서도 다시 한 번 확인이 된다. 특 히 시뮬레이션을 통한 분석 결과, 다수제와 비례제를 단순 병행하는, 즉 현행 제도에 서 단순히 비례의석을 늘리는 것보다 독일식 선거제도가 지역주의 정당구도 완화에 훨씬 더 큰 효과가 있다는 것이다. 예컨대 18대 총선결과를 독일식 선거제도 방식으 로 의석을 배분하면 모든 정당이 6개 권역 모두에서 의석을 차지할 수 있어, 정당의 지역적인 독점구도가 다소나마 완화되는 것으로 나타나며, 그 효과는 일본식에 비해 크다. (3) 초과의석과 의원정수 문제 독일식 선거제도는 앞서 살펴본 것처럼 초과의석이 발생할 가능성이 있으며, 이에 따라 의원정수가 유동적이라는 특징을 갖는다. 의원정수가 유동적이라는 것이 반드 시 문제라고 할 수는 없다. 그러나 정치적 불만이 높은 우리의 정치현실에서 의원정 수는 중요한 정치적 문제 가운데 하나이다. 게다가 초과의석은 본질적으로 유권자의 의사이기도 하지만 비례성의 측면에서 유권자의 의사를 왜곡시키는 것이라고 할 수 있다. 58 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

13 <표> 혼합형 선거제도 도입 시 권역별 최종의석 배분 (365석 기준) a) 일본식 (*무소속 의석 25석이 제외되어 총 의석수는 340석임) 한나라 민주 친박 선진 민노 창조 서울 경기-강원 충청 호남-제주 경북 경남 의석 합계 b) 독일식 (초과의석 발생으로 의석 재배분) 한나라 민주 친박 선진 민노 창조 서울 40* 경기-강원 충청 * 2 1 호남-제주 경북 경남 29* 의석 합계 자료: 강원택 (2009) 독일선거제도에서 초과의석은 선거구 유권자 수, 비례의석과 지역구 의석의 비율, 투표 참여율, 정당 경쟁도, 분할투표와 같은 유권자의 투표행태 등과 같은 다영한 요 인에 의해 발생한다. 한국의 경우 지난 18대 총선을 사례로 한 분석결과(강원택 2009) 에 따르면, 지역구 의석 245석, 비례 의석 120석 등 총 345석을 기준으로 했을 때, 총 10 석이 발생하는 것으로 나타난다. 물론 이러한 초과의석은 초과의석에 영향을 주는 요 인, 예컨대 소선거구 의석과 비례 의석의 비율을 재조정하면 늘어날 수도 있으며, 줄 어들 수 있다. 특히 비례 의석의 규모를 늘릴수록 초과의석은 줄어든다. 따라서 독일 독일식 선거제도의 특성과 적용 59

14 식 선거제도를 도입하면서 초과의석의 발생을 최소화하려는 경우 비례 의석이 충분 히 확대될 필요가 있다. 한편 초과의석과 관련한 최근 독일의 논의는 우리에게 훌륭한 시사점을 제공해 준 다. 먼저 초과의석으로 인한 불비례성 문제에 문제의 초점을 맞추는 경우 비례성을 유지하기 위해 발생한 초과의석만큼 다른 정당에게도 추가로 조정의석을 배정하는 것이 초과의석 문제의 해결책이다. 그러나 초과의석수와 동일한 조정의석을 배분하 는 것은 비례성은 높일 수 있는 바람직한 방법이지만, 전체 의석이 유동적이라는 문 제가 남으며, 특히 초과의석에 조정의석이 추가되기 때문에 의석수는 더욱 늘어난다 는 문제가 남는다. 비례성을 유지하는 또 다른 방법이면서 동시에 의원정수의 유동성 문제를 해결하는 방식은 독일 바이에른 주의 주선거제도처럼 초과의석을 인정하지 않는 방식이다. 그러나 유권자의 직접선거를 통해 선출된 당선인을 인정하지 않는다 는 것은 현실적으로 동의를 얻기가 쉽지 않을 것이다. 불비례성을 고려하지 않고 의 석수의 유동성 문제만을 고려한다면 권역별 명부가 연계된 것으로 간주하고 특정 지 역의 초과의석만큼을 해당 정당의 다른 지역 의석에서 제외하면 전체 의석수가 고정 될 수 있다. 그러나 이 역시 지역별 득표율과 의석율의 괴리를 가져오기 때문에 문제 가 될 수 있다. 역시 불비례성을 고려하지 않고 초과의석으로 인한 전체 의석의 유동 성 문제를 해결할 수 있는 또 다른 방안은 오스트리아에서처럼 초과의석을 인정하되, 다른 정당에게 배정될 의석에서 초과의석만큼을 줄이는 방식이다. 이 방법은 선거제 도의 불비례성이 더욱 커질 수 있다는 문제점이 있다. 이처럼 초과의석의 문제를 해 결하기 위해서는 먼저 문제의 초점을 불비례성에 둘 것인지 혹은 의석의 유동성에 둘 것인지 명확히 해야 할 필요가 있다. 독일식 선거제도 도입과 관련하여 흔히 제기되는 또 다른 주요한 쟁점은 쟁점 가운 데 하나는 의원정수 문제이다. 현행 우리의 선거제도는 비례의석의 규모가 대단히 작 기 때문에 독일식 선거제도의 기본전제는 현행보다 비례의석을 확대하는 것이다. 문 제는 비례의석을 확대하기 위해서는 현행 지역구 의석을 축소하든지 아니면 지역구 의석을 현행대로 유지하고 전체 의석을 확대해야 한다는 것이다. 지역구 축소의 경우 현직 국회의원들의 정치적 이해관계를 고려할 때 현실적 실현 가능성이 그리 높지 않 으며, 규모도 제한적일 가능성이 높다. 물론 지역구 국회의원의 이익만을 고려하여 60 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

15 의원정수를 확대하는 것은 곤란하며, 의원정수 확대 필요성이 그 자체로서 존재해야 한다. 일반적으로 의원정수는 의회의 대표성과 효율성을 고려하여 결정되어야 하는 것으로 알려져 있다. 기존 연구에 따르면 의회의 대표성과 효율성, 즉 인구규모, 국가 의 경제력, 국가업무의 정도 등을 고려해 볼 때 우리의 의원정수는 다소 확대될 필요 성이 있다는 것이 일반적이다. 따라서 지역구 의석의 축소가 어렵다면 전체 의원정수 의 확대도 고려해 볼 수 있겠다. 물론 의원정수를 확대하기 위해서는 헌법 개정이 요 구된다는 지적도 없지 않다. 여기에서는 이 문제를 심도 있게 다루는 것이 어렵기 때 문에 이러한 측면이 있다는 것만 언급하기로 한다. 의원정수 확대와 관련하여 의회에 대한 국민적 불만이 매우 높은 현실에서 의원정수 확대는 국민적 반발을 불러일으킬 가능성이 매우 크다는 사실 역시 간과할 수 없다. 따라서 제도개혁을 위해 의원정수 확대가 현실적으로 불가피하다면 일정 정도 지역구 의석을 축소하면서 의석을 확대 하는 것을 통해 국민적 설득과 동의를 얻는 것 역시 중요할 것이다. 의원정수와 관련 하여 논의될 수 있는 또 다른 사안은 지역구 의석과 비례 의석의 비율이다. 비례의석 의 비중이 높아질수록 대표성의 원칙으로 사회적 대표성의 강화가 강조된다고 할 수 있다. 이러한 점에서 지역구 의석과 비례의석의 비율을 각각 1:1로 맞추는 것이 가장 바람직하다. 그러나 지역구 의석과 비례의석을 동일하게 하기 위해서는 지역구 의석 을 상당 축소거나 혹은 상당한 규모에 의석확대가 불가피하다. 이러한 점에서 현실적 으로 지역구 의석의 축소가 어렵다면 지역구 의석과 비례의석의 비율이 최소 2:1의 수준이 되어야 할 것이다. (4) 명부작성 방식과 비례의석 산정 기준, 그리고 지역구와 비례대표 중복공천 및 석패율 도입 문제 독일식 선거제도의 도입과 관련하여 제기되는 또 다른 쟁점은 비례의석 배분방식 에서 전국 명부와 권역별 명부 가운데 어떤 것을 선택하느냐이다. 정당 득표율과 정 당의석율의 비례성은 권역명부에 비해 전국 명부가 다소 높다고 할 수 있으나, 의미 를 부여할 정도로 큰 차이는 아니다. 독일의 경우 권역별 명부를 채택하고 있는 것은 다른 무엇보다 연방제 국가이기 때문이라고 할 수 있다. 그러나 우리의 경우 연방제 독일식 선거제도의 특성과 적용 61

16 를 채택하고 있지는 않으며, 현행 비례명부 역시 전국 명부이다. 다만 지역주의 완화 라는 관점에서 권역별 비례대표의 경우 어느 정도 당선자가 지역을 대표하는 의미를 가질 수 있기 때문에 지역주의의 완화 효과를 기대할 수 있다. 즉 특정 정당의 독점지 역에서 다른 정당이 비례명부를 통해 당선자를 배출함으로서 대립적 정당구도를 만 들어 낼 수 있다는 것이다. 그러나 지역대표로 지역구 의원이 존재하는 가운데 또 다 른 형태의 지역대표를 선출하는 것보다 오히려 비례 대표는 국가대표로 선출하는 것 이 바람직하다는 의견도 있을 수 있다. 게다가 표의 지역적 집중현상이 강화되는 경 우 권역명부로 인한 지역주의의 심화를 우려하는 목소리도 간과할 수 없다. 명부작성 방식이 정당정치의 제도화에 미치는 효과 역시 현재로서는 평가하기 어렵다. 다만 전 국 명부의 경우 정당정치가 중앙당을 중심으로 하겠지만, 권역별 명부의 경우 정당정 치의 중심이 권역으로 이동해야 할 것이다. 특히 권역명부의 작성 권한이 권역(시 도 당)에 있는 경우 정당의 지방분권화를 이룰 수 있을 것이다. 결국 제도적 효과 가운데 비중을 어디에 좀 더 두느냐에 따라 선택이 달라질 수 있겠지만, 권역명부가 한국 정 치의 문제를 개선하는데 더 큰 의미가 있다고 볼 수 있을 것이다. 비례의석을 권역별로 배분하더라도 권역득표율로 배분할 것인가? 혹은 전국 득표 율로 배분할 것인가? 아니면 일괄 배분할 것인가? 최대 권역의석을 일정 정도로 한정 할 것인가? 등의 문제가 남는다. 여기에서 권열별 명부작성에도 불구하고 전국 득표 율에 따른 배분이나 일괄 배분 혹은 의석제한 등을 고려하는 것은 이를 통해 지역주 의 완화효과를 극대화해보자는 것이다. 그러나 권역별 정당 지지율과 무관하게 의석 을 배정한다는 것은 각 권역의 관점, 즉 선거구 단위에서 정당지지율과 의석 점유율 에 괴리가 매우 커질 수 있으며, 직접선거의 원칙을 훼손한다는 비판을 초래할 수 있 다. 특히 소선거구 정당득표율에 기초한 정당의석 배분 역시 위헌판결을 받은 바 있 다는 점을 고려해 볼 때 직접선거 원칙의 훼손은 위헌논란을 불러일으킬 수 있다. 게 다가 선거제도에서는 권역배분과 전국 일괄배분에 따른 비례 지역별 의석수의 차이 는 그리 크지 않다. 이러한 점에서 불비례성과 직접선거의 원칙 훼손까지 감안하면서 까지 기형적으로 제도변형을 할 필요는 없는 것 같다. 권역별로 의석을 배분할 경우 권역을 어떻게 분할할 것인가의 문제 역시 간과할 수 없다. 비례대표의 권역별 배분을 위한 권역의 획정문제는 아직까지 세부적으로 논의 62 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

17 된 바 없으나, 권역획정에 따라 정치적 효과가 매우 상이해 질 수 있다는 점에서 쉽게 간과할 수 없는 문제이다. 가장 쉽게 생각할 수 있는 방안은 광역단위에 기초해 16개 권역으로 권역을 획정하는 방법이다. 이 방안은 현재의 광역단위와 일치하게 권역이 구성되기 때문에 권역에 대한 일반적 정서를 가장 잘 반영하는 것이라고 볼 수 있다. 그러나 광역단위의 인구가 너무 작기 때문에 권역명부제의 실효성이 매우 낮아진다. 또한 서울, 인천 경기, 부산 울산 경남, 강원, 대전 충남, 충북, 대구 경북, 광주 전남, 전 북, 제주 등 10개 권역으로 나누더라도 상당수 광역의 인구가 너무 작기 때문에 권역 명부제의 실효성은 역시 낮다. 인구수가 작은 지역을 고려해 서울, 인천 경기, 강원, 충청, 호남, 부산 울산 경남, 대구 경북, 제주 등 8개 권역으로 나누더라도 강원, 제주 지역 의석수는 여전히 문제로 남는다. 따라서 실효성 있는 의석규모를 고려한다면 서울, 인천 경기, 강원 충청, 호남 제주, 부산 울산 경남, 대구 경북 등 6개 권역을 고려 해 볼 수 있다. 물론 여기에서 강원의 경우 경기와 함께 선거구를 구성하는 방안도 함 께 고려할 수 있다. 그러나 이 경우 강원 충청 혹은 경기 강원이나 제주 호남 등 일상 생활의 측면에서나 정치적 특성에서 매우 상이한 지역을 결합하면서 영남지역을 따 로 구분하거나 수도권을 분할하는 것은 다소 문제가 될 수 있다. 따라서 이에 대한 대 안으로 4개 권역(수도권, 강원 충청, 제주 호남, 영남)을 고려해 볼 수 있다. 물론 지역 주의 완화라는 측면을 강조한다면 전남 제주 부산 울산 경남을 하나의 권역으로 묶어 남부권, 그리고 나머지 지역을 북부권 등으로 묶는 방식을 고려해 볼 수 있겠지만, 이 는 선거구 획정의 기본요소와 너무 거리가 멀다는 점도 간과할 수 없다. 독일식 선거제도의 도입과 관련하여 흔히 논의되는 또 다른 쟁점은 지역구와 비례 대표 중복공천 및 석패율 도입의 문제이다. 먼저 중복공천 문제가 제기되는 것은 지 역구 출마자의 비례명부 중복공천을 통해 지역구에서 탈락한 후보자 가운데 일부를 비례명부를 통해 당선시킴으로서 지역주의 완화효과를 확대하자는 견해이다. 즉 특 정 지역에서 지역구에 기반을 갖지 못한 정당의 지역기반을 비록 낙선하더라도 비례 대표를 통해 구제해 줌으로서 정당의 지역기반을 강화할 수 있다는 것이다. 지역구 후보 가운데 가장 아깝게 탈락한 후보를 비례대표를 통해 당선시키는 석패율 제도의 도입 역시 이와 유사한 의미에서 논의되고 있다. 그러나 지역구 탈락자를 정당명부를 통해 소위 구제하는 것을 일반 국민들이 정서적으로 쉽게 받아들이기 어려울 것이다. 독일식 선거제도의 특성과 적용 63

18 지역주민의 의지에 따라 탈락한 후보자를 정당명부를 통해 구제한다는 것은 민의를 역행하는 것으로 비춰지기 때문이다. 게다가 정당정치의 민주화가 완전하지 못한 상 태에서 특정 정치인의 당선 수단으로 이러한 제도가 악용될 가능성이 상존해 있다. 이와 마찬가지로 석패율 제도 역시 특정 지역에서만 도입을 고려하는 경우 형평성의 원칙에 위배되고, 전체적으로 석패율을 도입하는 경우 지역주의 완화효과가 희석되 고, 지역구 탈락자의 구제라는 의미만 부각될 가능성이 크다. 따라서 중복공천이나 석패율 도입 문제는 신중을 기할 필요가 있다. IV. 글을 마치며 지금까지 살펴본 것처럼 인물화된 비례제 로서 독일식 선거제도는 비례제와 마찬 가지로 정당지지율과 의석율이 거의 완벽하게 비례라는 의석배분방식을 통해 사회 적 대표성의 강화라는 대표성의 원칙에 보다 충실하다. 그럼에도 독일식 선거제도는 인물선거와 결합하고 있다는 점에서 1인 소선거구 중심으로 의원을 선출해 온 우리 의 정치적 경험에 적합할 뿐만 아니라, 유권자와 의원의 지역적 연대를 일정하게 유 지할 수 있는 제도이기도 하다. 물론 정당투표에 의해 정당의 의석수가 결정되기 때 문에 책임정책정당을 육성하거나, 지역주의의 제도적 완화라는 측면에서도 독일식 선거제도는 다른 어느 선거제도에 비해 효과가 상대적으로 크다. 일부에서 독일식 선 거제도는 다당제를 가져오고, 이것은 정부의 안정성과 효율성을 저해하며, 대통령제 와 부조응의 문제를 안고 있다고 지적한다. 그러나 앞서 살펴본 것처럼 독일식 선거 제도를 채택하고 있는 국가의 정치적 안정성과 효율성은 다른 선거제도를 채택하고 있는 국가에 비해 상대적으로 높은 수준이다. 물론 혼합제를 선택하면서 의석배분의 원칙으로 강한 정당에 대한 고려를 우선시 하는 일본식의 독립형 혼합제, 즉 현행 제도를 기본으로 비례대표만을 단순 확대할 것인지, 아니면 비례성을 우선적으로 고려해 독일식 선거제도를 택할 것인지에 대한 문제는 매우 중요하다. 현행 선거제도에서 비례의석의 규모만을 확대하는 일본식의 독립형 혼합제 역시 흔히 선거제도의 개선목표로 지적되는 득표율과 의석율의 비례 64 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

19 성 강화, 책임정책정당의 육성, 합의정치의 기반 마련, 그리고 지역주의의 완화 등에 어느 기여할 수 있기 때문이다. 또한 일본식은 현행 선거제도와 연속성이 강하기 때 문에 현실적 실현 가능성이 매우 높다. 그러나 일본식 선거제도는 독일식에 비해 선 거제도의 개선 목적을 달성하는데 다소 취약하다는 점도 간과할 수 없으며, 이러한 점에서 독일식 선거제도는 현행 선거제도의 문제점을 해결하고, 우리 민주주의를 공 고화, 안정화 시킬 수 있는 최선의 제도로 여겨진다. 게다가 현 정치상황은 인물의 교 체가 가져다주는 근본적 한계를 보여주고 있으며, 이러한 점에서 정당정치를 훨씬 더 활성화시킬 수 있는 독일식 선거제도의 의미를 간과할 수 없다. 그럼에도 불구하고 현실 정치권과 일반국민들이 독일식 선거제도의 도입을 어느 정도 수용할지 판단하기는 쉽지 않다. 굳이 판단해본다면 수용 가능성이 낮다는 것이 보다 타당할 것이다. 즉 독일식 선거제도의 도입 문제는 본질적으로 이상과 현실의 괴리라고 할 수도 있을 것이다. 이 점에서 두 번의 국민투표와 셀 수 없는 국민적 토론 을 거쳐 독일식 선거제도를 도입한 뉴질랜드의 경험은 우리에게 시사하는 바가 적지 않다. 선거제도와 관련한 광범위한 개방적 토론이 필요한 것은 바로 이 때문이다. 독일식 선거제도의 특성과 적용 65

20 참고문헌 강원택 지역주의 극복과 정치통합을 위한 선거제도 개혁의 방안. 입법과 정책 1권 1호, 김영태 독일연방의회 선거체계의 제도적 효과. 국제정치학회보 41집 3호. 김욱 독일연방의회 선거제도가 한국의 선거제도 개혁에 주는 시사점. 세계지역연구논총 제24 권 3호. 김재호 일본의 선거제도. 진영재 편, 한국의 선거제도 1. 서울: 한국사회과학데이터센터. 박찬욱 국회의원 선거구제와 선거구 획정방식의 개혁방안. 국가전략 3권 1호, 안순철 선거체제 비교: 제도적 효과와 정치적 영향. 서울: 법문사. Duverger, Maurice Political Parties: Their Organization and Activities in the Modern State. New York: Wiley. Lijphart, Arend Electoral Systems and Party Systems: A Study of Twenty Seven Democracies, Oxford, UK: Oxford University Press. Nohlen, Dieter Wahlrecht und Parteiensystem. Opladen: Leske und Budrich. Shugart, Matthhew Soberg, and Martin P. Wattenberg "Mixed-Member Electoral Systems:A Definition and Typology." Shugart and Wattenberg, eds. Mixed-Member Electoral System:The Best of Both Worlds? Oxford: Oxford University Press. 66 정치선진화를 위한 선거제도 개선방안

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