茶山 의 牧民心書 를 통한 現代公職腐敗 의 改善方案 에 관한 硏究指導敎授陸東一 이 論文 을 行政學碩士學位請求論文 으로 提出 함 2002년 4월 忠南大學校行政大學院自治行政學專攻朴奉

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현상 홍
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1 碩士學位指導敎授論文陸東一茶山 의 牧民心書 를 통한 現代公職腐敗 의 改善方案 에 관한 硏究忠南大學校行政大學院自治行政學專攻朴奉柱

2 茶山 의 牧民心書 를 통한 現代公職腐敗 의 改善方案 에 관한 硏究指導敎授陸東一 이 論文 을 行政學碩士學位請求論文 으로 提出 함 2002년 4월 忠南大學校行政大學院自治行政學專攻朴奉柱

3 朴奉柱 의 行政學碩士學位請求論文 을 認准 함 2002 年 6 月審査委員委員長姜秉洙 (인) 委員崔珍赫 (인) 委員陸東一 (인) 忠南大學校行政大學院

4 목 차 國文抄錄 제1장 서론 1 제1절 연구의 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 4 제2장 공직부패에 관한 이론적 고찰 6 제1절 공직의 개념 6 제2절 부패의 정의 7 제3절 부패의 원인 11 제4절 부패의 수단 23 제5절 부패의 유형 29 제3장 목민심서에 나타난 목민사상의 내용 분석 34 제1절 목민심서에 나타난 목민사상 목민심서의 개요 목민사상의 주요 개념 牧民官 의 修己倫理牧民官 의 治人倫理 45 제2절 목민심서에 나타난 목민사상의 현대적 연계 가능성 목민심서에 나타난 용어 사용 빈도 비교 용어 사용 빈도에 따른 목민심서의 현대적 연계성 분석 현대 법령과 목민심서와의 연계성 비교 현대 법령과 목민심서와의 현대적 연계 가능성 분석 69

목민사상의 주요 개념 36 3. 牧民官 의 修己倫理 41 4. 牧民官 의 治人倫理 45 제2절 목민심서에 나타난 목민사상의 현대적 연계 가능성 53 1.

5 제4장 한국 공직부패에 대한 지수 및 실태 분석 75 제1절 한국 공직부패 지수 시민들과 공무원의 부패 인식 기관별 부패지수 한국의 부패수준에 대한 국가신인도 84 제2절 한국 공직부패 실태 분석 연도별 부패 실태 비위 유형별 부패 실태 기관별 직종별 직급별 기능별 부패 실태 징계 양정별 부패 실태 103 제5장 목민심서를 통한 현대 공직부패의 개선방안 108 제1절 목민사상의 공직윤리 확립 방안 공직의 청렴성 공직의 공정성 반부패 교육 강화 고객중심주의 공직관 함양 116 제2절 목민사상의 제도적 기반 구축 방안 청렴서약제 도입 공무원 단체행동의 활성화 내부신고자 보호 NGO의 역할 강화 투명한 전자정부 구현 행정규제의 완화 133 제6장 결론 137 참고문헌 140 ABSTRACT 146

징계 양정별 부패 실태 103 제5장 목민심서를 통한 현대 공직부패의 개선방안 108 제1절 목민사상의 공직윤리 확립 방안 108 1. 공직의 청렴성 108 2. 공직의 공정성 110 3. 반부패 교육 강화 114 4.

6 表目次 표 2-1 공직자의 부패행위를 통제하는 법률 14 표 년 대기업 임금 대비 공무원 보수 수준 19 표 2-3 공무원 평균 승진 소요년수와 최저 승진 소요년수 26 표 4-1 목민심서에 나타난 용어 사용빈도 조사표 54 표 4-2 현대 법령과 목민심서와의 주요 법조문 비교표 63 표 5-1 뇌물의 종류 76 표 5-2 공무원 사회의 부패수준 77 표 5-3 업무처리의 공정성 78 표 5-4 절차와 법령의 복잡성 80 표 5-5 시민들이 평가한 부패지수 82 표 5-6 공무원들이 평가한 부패지수 83 표 5-7 국가신인도 관련 평가지표 84 표 5-8 국제투명성기구 발표 2001년 국가별 부패지수(CPI) 87 표 5-9 국제투명성기구, 1999 뇌물공여지수(BPI) 90 표 6-1 연도별 공무원 징계 통계 95 표 6-2 연도별 비위유형별 통계 98 표 6-3 직종별 공무원 징계 통계 100 표 6-4 직급별 비위공직자 조치 실적 101 표 6-5 기능 분야별 비리 공직자 규모 102 표 6-6 징계 양정별 징계 공무원 통계 104 표 6-7 공무원 유형별 징계 양정별 통계 106 표 7-1 공무원 단체 쟁점별 비교사항 123 표 7-2 NGO의 사회발전 기여도 128 표 7-3 인터넷 접속시 주로 이용하는 메뉴 131 표 7-4 유형별 행정규제 수 135 그 림 目次 그림 2-1 빙산모형 12 그림 2-2 관료제 내에서 뇌물 규모의 결정 관계 23

5-9 국제투명성기구, 1999 뇌물공여지수(BPI) 90 표 6-1 연도별 공무원 징계 통계 95 표 6-2 연도별 비위유형별 통계 98 표 6-3 직종별 공무원 징계 통계 100 표 6-4 직급별 비위공직자 조치 실적 101 표 6-5 기능 분야별 비리 공직자 규모 102 표 6-6 징계 양정별 징계 공무원 통계

7 國文抄錄 - 다산 牧民心書 를 통한 공직부패 개선방안에 관한 연구 - 현대 행정은 다루는 범위가 넓고, 대상도 다양해지고 복잡해짐에 따 라 공직자들이 국민의 일상생활에서 미치는 영향력이 점점 증대되고 있 다. 그러나 일반 국민들의 욕구충족 보다는 일부 공직자들은 오히려 공 직윤리를 벗어난 불공정한 업무처리와 그리고 공직자에게 주어진 공권 력을 왜곡, 변형, 남용함으로써 공직사회는 물론 우리 사회 전반에 부패 현상이 만연되고 있다. 그러나 공직자의 부패라는 것이 빙산모형 이나 UFO(미확인 비행물체) 라 하듯이 부패현상을 밝혀내기란 쉽지가 않다. 또한 반부패를 다루는 많은 법이나 제도가 갖추어져 있지만, 반부패 통제기구의 중복현상과 독립성 부족으로 비효율성이 높을 뿐만 아니라, 부패현상은 더욱 구조적 심층적으로 확산되고 있음은 매우 주의 깊게 관찰해야 할 사회현상이다. 따라서 본 논문의 연구에서는 공직사회의 부패현상에 대하여 서구의 이론보다는 200여 년 전 혼탁한 시대에도 불구하고 모범적인 공직생활 과 공직 밖에서 비참한 유배생활로 한 시대의 아픔을 온 몸으로 느끼 며, 공직사회를 개선하고자 저술했던 다산 정약용의 牧民心書 를 통 하여 오늘날 공직사회의 부패 현상을 개선하고자 하였다. 비록 다산의 시대와는 시대적 차이와 정도의 차이는 인정하지만, 오 늘날에도 여전히 일부 공직자들의 일탈된 행위로 인하여 공직부패는 줄 어들지 않고, 국민의 불신을 초래하고 있음은 크게 다를 바가 없다고

그러나 공직자의 부패라는 것이 빙산모형 이나 UFO(미확인 비행물체) 라 하듯이 부패현상을 밝혀내기란 쉽지가 않다.

8 생각하면서, 먼저 공직 부패의 원인과 수단, 부패의 유형 등을 통해서 공직부패에 대한 이론적 고찰을 하였으며, 목민심서 에 나타난 목민사상의 주요 개념과 당시 목민관의 공직윤리를 수기윤리( 修己倫理 )와 치인윤리( 治人倫理 ) 측면에서 살펴보았다. 또한 목민심서 에 나타난 용어 사용 빈 도를 조사하고, 현대 법령과 목민심서 와의 법 조문을 비교 분석함 으로써 현대적 연계 가능성과 수용 가능성을 조명한 후에 현대 공직부 패의 개선방안을 모색하였다. 목민사상에서 일관되게 흐르는 정신은 공직자의 확고한 윤리의식과 헌신 봉사하려는 위민사상( 爲民思想 )이라고 할 수 있다. 공직자의 윤리의식이 바로서야 공직자의 청렴과 공정성을 기대할 수 있으며, 이런 내면의 가치가 정립될 때 비로소, 국가의 고객인 국민을 사랑하는 마음가짐으로 법과 제도를 따를 수 있을 것이다. 다산의 시대에도 법과 제도가 있었지만, 공직자들이 잘 지키려 하지 않았듯이 오늘날에도 반부패 관련법과 반부패 감독기관이 있지만, 잘 지켜지지 않는 것은 바로 외형적인 법과 제도보다는 내면의 가치인 윤 리 도덕 청렴 봉사 등 무형의 가치가 더 중요시되어야 함을 입증하 는 것이다. 이런 사상적 기초 위에서 공직자의 내면세계를 밝히려 노력 한 작은 흔적으로 본 논문을 내놓게 되었다.

목민사상에서 일관되게 흐르는 정신은 공직자의 확고한 윤리의식과 헌신 봉사하려는 위민사상( 爲民思想 )이라고 할 수 있다.

9 제 1 장 서 론 제1절 연구의 목적 개혁은 혁명보다 어렵다 는 말이 있다. 혁명이 기존 질서를 파괴하고 반대 세력을 없앤 후 새 질서를 구축하는 것이라면, 개혁은 기존 질서를 인정하면 서 반대 세력도 안고 가야 하는 어려움을 지칭하는 것이다. 오늘날 한국 사회는 IMF 지원금융으로부터 비롯한 사태가 기존의 잘못된 관행을 바꾸게 하고 있으며, 특히 개발연대를 벗어나고, 탈 산업사회로 진입하 면서 한국의 의식과 문화를 세계적인 수준에서 되돌아보게 했다. 그러나 아직 도 많은 부문에서 특히 공직자들은 잘못된 기존의 관행을 깨지 못함으로써 국 민들로부터 불신과 외면을 받을 뿐만 아니라 국가도 국제사회에서 총체적 부 패공화국(ROTC : Republic of Total Corruption) 이라는 조롱을 받고 있다. 최근 국제적인 반부패 민간기구인 국제투명성기구(Transparency International : TI)는 한국의 부패인지지수(Corruption Perception Index : CPI) 가 10점 만점에 1999년에는 50위(3.8점), 2000년에는 48위(4.0점), 2001년에는 42위(4.2점)에 해당한다고 발표를 했다. 한국의 경제규모가 2000년 기준 세계 13위( 점을 고려할 때 부패인지지수(CPI)는 매우 낮은 수준으로 후진국형이며, 부패의 유형과 범위가 상상하기 힘들 정도로 구조화, 심층화 되어 있다. 정부는 모든 부문의 비효율에 대하여 강도 높은 구조조정으로 경제의 선진 화뿐만 아니라 한국 행정체질의 개선, 행정인의 의식구조와 가치관의 혁신, 행 정풍토의 쇄신 등 한국적 관행의 세계적 표준화 작업으로 도약의 21세기를 창 출하려고 한다

그러나 아직 도 많은 부문에서 특히 공직자들은 잘못된 기존의 관행을 깨지 못함으로써 국 민들로부터 불신과 외면을 받을 뿐만 아니라 국가도 국제사회에서 총체적 부 패공화국(ROTC : Republic of Total Corruption) 이라는 조롱을 받고 있다.

10 그러나 우리 공직사회에 만연된 기존의 두터운 관념, 습관, 제도 등을 변화 시켜야 함에도 기득권층의 방어로 인하여 개혁을 이루기는 쉽지 않다. 특히 공직사회의 부패현상은 실체적 접근의 난해성 때문에 빙산의 일각 이나 UFO(미확인 비행물체) (김영종. 1996, 7) 등으로 비유될 만큼 부패 연구를 금기시 해왔다. 공직이란 국민의 공복이다. 그 공복이 국민의 기대가능성을 일탈하고 1) 개인 의 탐욕과 사적인 이익을 추구하는 부패행위는 자본의 유출, 투자의 왜곡, 기 술의 소모 등으로 인한 자원의 낭비 등의 결과를 초래하게 된다. 영국의 재상 을 지낸 Gladstone는 부패는 국가를 몰락으로 이끄는 지름길이다 라고 했다. 최근 경제개발협력기구(OECD)나 세계무역기구(WTO) 등에서는 부패라운 드 를 선언하면서 세계 주요 무역 국가들에게 부패한 국가와는 무역거래마저 도 회피하라는 강력한 권고와 함께 경제지원도 중단하겠다는 발표를 한 바 있 다. 한국의 경제뿐만 아니라 정치 문화가 외국과 많은 부문에서 교류되고, 상 호작용하고 있는 국제적 상황에서 이그러진 부패문화가 한국의 전체 모습으로 이해된다면 국제사회에서 소외될 것임이 자명하다. 따라서 정부가 부패방지법 을 제정하고(시행은 ), 강도 높은 반부패 정책을 시행할 수밖에 없는 이유는 다음과 같다. 첫째, 시대적 사명이다. 우리나라가 IMF 지원체제로 들어간 주 원인 중의 하나가 사회에 만연된 부패 때문이라는 사실에서 더 이상 공직사회에서 부패 는 용인되어서는 안된다는 절박한 현실 인식에서 반부패 정책은 시작되어야 한다. 둘째, 공직사회의 부패 여부는 정부 및 정권의 운명을 좌우한다. 이제 국민 1) J.A Gardiner & D. Olsen( )은 공직자의 일탈행위(official deviances)를 크게 3가지 유 형으로 구분하였는데, 1 의무불이행(nonfeasance), 2 불법행위(malfeasance), 3 부당행위 (misfeasance)가 그것이다

최근 경제개발협력기구(OECD)나 세계무역기구(WTO) 등에서는 부패라운 드 를 선언하면서 세계 주요 무역 국가들에게 부패한 국가와는 무역거래마저 도 회피하라는 강력한 권고와 함께 경제지원도 중단하겠다는 발표를 한 바 있 다.

11 들은 깨끗한 정부를 원한다. 부패된 정부는 오래가지 못한다는 사실 앞에 정 권적 차원뿐만 아니라 국가적 차원에서 반부패 정책을 실시해야 할 필요성이 제기된다. 셋째, 국제적 환경변화다. 부패 척결에 대한 국민들의 요구뿐만 아니라 OECD 뇌물방지협약 등의 국제적 환경변화에 따라 반부패 정책의 필요성이 높아지고 있다. 넷째, 국민화합을 위해 부패 척결이 최우선 과제로 제시되어야 한다. 공직자 들의 부패는 대정부 신뢰감을 저하시킬 뿐만 아니라 부익부, 빈익빈 현상을 더욱 심화시켜 국민화합을 저해시킨다 (전주수 ). 그러므로 부패문화 는 반듯이 청산되어야 하며, 이는 공직자의 올바른 윤리관에서부터 출발되어 야 한다고 생각한다. 본 논문은 바로 이러한 문제의식을 갖고 한국사회의 구조화되어 있는 부정 부패의 원인과 수단 그리고 유형을 체계적이며 깊이 있게 분석하고 나아가 그 개선방안을 모색하여 현대 공직사회의 부정직한 공직관을 바로 세우는데 일조 해 보려는 연구이다. 본 논문에서는 부정부패를 가급적 공직사회의 메커니즘 안에서 발생하는 현상으로 국한시키면서 부패의 원인과 수단 그리고 유형은 가급적 한국적 범위내에서 찾으려고 노력하였으며, 부정부패의 개선방안도 외 국의 문헌이 아닌 한국인인 다산 정약용의 목민심서 를 연구 대상으로 선 정하였다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 다산 정약용은 관료생활의 경험과 서학 및 북학의 깊은 관심을 바탕 으로 500여 권의 방대한 저술을 남긴 이론과 실무를 갖춘 이상적 한국 행정의 개혁가로서 현대 공직자의 변함없는 표상이기 때문이다. 둘째, 비록 200여 년의 시차로 시대와 제도는 변했으나 다산 정약용은 목민 관과 암행어사 그리고 오랜 유배생활을 통하여 백성들의 고충과 아전들의 횡 - 3 -

본 논문은 바로 이러한 문제의식을 갖고 한국사회의 구조화되어 있는 부정 부패의 원인과 수단 그리고 유형을 체계적이며 깊이 있게 분석하고 나아가 그 개선방안을 모색하여 현대 공직사회의 부정직한 공직관을 바로 세우는데 일조 해 보려는 연구이다.

12 포, 목민관의 무능을 누구보다도 가까이서 경험을 했고, 이론적으로 고증하였 기 그의 대표 저서인 목민심서 는 오늘날 우리 행정을 관찰하고, 공직관의 이념을 제시하는데도 귀중한 사료라고 생각하기 때문이다. 셋째, 현대와 같은 가치 혼란의 시대에 공직자의 왜곡된 공직문화를 개선하 는데 서구 중심의 행정이론보다는 한국 고유의 가치관과 민족적 경험이 중요 하다고 보고, 다산 정약용의 목민심서 가 한국 행정학의 토착화와 한국행 정사 발전에도 기여할 수 있을 것으로 판단되었기 대문이다. 이러한 관점에서 국가발전의 원동력인 공직자에 관심을 가지고 200년 전 동 시대의 아픔으로 살면서 개혁을 꿈꾸던 한 행정개혁론자이자, 한국의 공직자 이기도 했던 다산 정약용의 대표 저서인 목민심서 를 통해서 현대적 연계 성을 찾아보고 한국 공직사회의 상황에 맞는 개선방안을 제시해 보자는데 이 연구의 목적이 있다. 제2절 연구의 범위 및 방법 1. 연구의 범위 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 공직자의 비합리적, 도덕적 일탈행위를 다루었다. 즉 우리나라 공직자의 부패행위와 부패관행에 대하여 일차적인 관 심을 두었으며, 공직윤리의 소극적인 측면으로 발생하는 부패의 흐름에 관심 을 갖고 그 개선방안으로 다산 정약용의 목민심서 를 內容分析 하여 공직의 윤리성 도덕성을 회복하는데 중심을 두었다. 본 논문에서 사용되고 있는 공무원 공직자 관료 목민관 목자 수령 등 의 용어가 혼용되고 있으나 이는 표현 어감상의 편리에 따른 표기이며, 모두 같은 의미로 국민의 공복, 국민의 심부름꾼, 국민의 봉사자란 뜻으로 표현한 - 4 -

이러한 관점에서 국가발전의 원동력인 공직자에 관심을 가지고 200년 전 동 시대의 아픔으로 살면서 개혁을 꿈꾸던 한 행정개혁론자이자, 한국의 공직자 이기도 했던 다산 정약용의 대표 저서인 목민심서 를 통해서 현대적 연계 성을 찾아보고 한국 공직사회의 상황에 맞는 개선방안을 제시해 보자는데 이 연구의 목적이 있다. 제2절 연구의 범위 및 방법 1.

13 것이며, 공직자의 범위도 국가공무원법 및 지방공무원법에 규정된 경력직 공무원과 특수경력직 공무원은 물론이고, 중앙과 지방의 행정기관에 근무하는 공무원까지 전체적으로 대상 범위에 포함시켰다. 2. 연구의 방법 연구방법은 우리나라 부패의 원인과 개선방안을 고찰함에 있어 문헌조사에 의한 이론적 기술적 연구를 하였으며, 공직사회의 부패 실태를 분석하는데 있어서 행정자치부 통계연보, 국무총리실 비위공직자 조치실적, 대 검찰청 검찰연보, 한국행정연구원 행정통계 데이터베이스, 경실련 부 정부패추방위원회 통계분석 등을 통하여 공직자의 비위현황과 공직자 범죄에 대한 추세를 분석 검토함으로써 한국 공직사회의 부패 실태를 조명해 보고, 이를 개선하는데 다산 정약용의 목민심서 를 內容分析 하였으며, 기록단위 로는 목민심서 에 등장하는 대표단어(Key Word)의 빈도를 가지고 목민 심서 의 메시지를 파악하였으며, 이를 보완 보충하고자 목민심서 에 나 타난 중심문장(Key Sentence), 항목(Unit)를 인용하여 현대 공직부패와 어떤 체계적인 연계성을 갖고 있는지에 관해서 비교 고찰하였다

행정통계 데이터베이스, 경실련 부 정부패추방위원회 통계분석 등을 통하여 공직자의 비위현황과 공직자 범죄에 대한 추세를 분석 검토함으로써 한국 공직사회의 부패 실태를 조명해 보고, 이를 개선하는데 다산 정약용의 목민심서 를 內容分析 하였으며,

14 제2장 공직부패에 관한 이론적 고찰 제1절 공직의 개념 공직이란 국가나 지방공공단체 등의 공적인 직무를 의미한다. 공직은 때로 는 공무원 조직 또는 제도의 의미로 쓰이기도 하고, 공공에 관한 공적 직무를 수행하는 인적 구성원의 지위, 역할, 책임 등의 총칭 개념으로써 불리우기도 한다. 즉 公共 이란 일반사회 공중과 함께하는 Public" 개념의 뜻을 가진다. 이 런 의미에서 헌법, 국가공무원법 등의 법규상으로는 공직을 공무원 제도 로 규정하고 이를 하나의 묶음으로 보고 있다 (이상안. 2000, 23). 이렇게 규정된 공무원 제도는 국가통치권 실현을 가능케 해 주는 국가활동의 인적수단이며, 도구 로써 통치질서 차원에서 중요한 의미를 갖게 된다. 우리나라 헌법에 명시 된(제7조) 공무원의 지위 임무 책임 정치적 중립성 등에 관한 규정은 이와 같은 인식을 기초적인 바탕으로 한 것이다. 이 기준으로 볼 때 공무원에는 입법부 행정부 사법부의 모든 공직자가 이 에 해당한다. 우리 헌법은 공직자 라는 총칭 개념 대신에 헌법 제7조제1항 공 무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다 라는 규정의 공무원은 최광의의 공직자 를 그리고 제7조제2항 공무원의 신분과 정치적 중 립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다 는 규정의 공무원은 최협의의 순 수공무원 (국가공무원법 제2조)을 뜻한다고 볼 수 있다 (허영. 1993, 753). 그러나 본 논문에서는 공직을 공무원 이라는 협의의 용어로 사용하고자 한 다. 즉 공직자는 순수공무원제 인 공무원에 한정하고 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법에 규정한 일반직 특정직 기능직에 한정하고, 이외 특수경력직 공무원으로서 선거에 의해 선출되는 대통령, 지방자치단체장, 정무직공무원, - 6 -

이렇게 규정된 공무원 제도는 국가통치권 실현을 가능케 해 주는 국가활동의 인적수단이며, 도구 로써 통치질서 차원에서 중요한 의미를 갖게 된다. 우리나라 헌법에 명시 된(제7조) 공무원의 지위 임무 책임 정치적 중립성 등에 관한 규정은 이와 같은 인식을 기초적인 바탕으로 한 것이다.

15 별정직공무원, 전문직공무원, 고용직공무원으로 정했다 (이상안. 2000, 23-24). 또한 본 논문에서는 공무원이란 용어보다는 '공직 공직자 공직사회' 라는 용어를 주로 사용하는데 그 이유는 부패방지법 의 내용상에 '공직 또는 공 직자'라는 용어 2) 가 자주 나오며, 특히 국민에 대한 봉사자로서 공직자가 지켜 야 할 규범적 행동기준인 법령 자체도 공직자윤리법 으로 되어 있을 뿐만 아니라, 정부의 각종 공문서에도 공직기강 이라는 용어가 빈번하게 사용하고 있어 공무원 보다는 공직자로 사용하게 되었으며, 이 논문에서 사용되고 있 는 공무원, 공직자, 관료, 목민관, 목자 등의 용어가 혼용되고 있으나, 이는 표 현 어감상의 편리에 따른 표기이고, 모두 같은 의미로 국민의 공복, 국민의 심 부름꾼, 국민의 봉사자란 뜻으로 표현한 것이다. 제2절 부패의 정의 부패 에 대한 정의는 학자마다 다양하고 분석 시각도 상이하다. 이는 부패 현상이 정태적이 아니고 동태적이어서 시대적 혹은 장소적 변화에 따라 매우 민감하기 때문이다. 부패 라는 단어를 먼저 사전적 의미로 보면, 유기물이 미 생물의 작용에 의해서 분해하여 악취물질, 유독물질을 발생하는 현상으로, 메 주나 누룩 등도 단백질의 분해에 의해 얻어지나 이 경우에는 유해물질의 생성 이 억제되기 때문에 부패가 아닌 발효에 속한다. 즉, 사람에게 해로울 때는 부 패, 이로울 때는 발효라 한다 (Eurek 중앙백과사전.1995). 따라서 부패가 생물 학적 개념에서 유추된 사회과학적 용어라면 그것은 사회의 원형보존이나 발전 2) 부패방지법 에서 공직 또는 공직자 가 들어 있는 법령 조문 : 제1조(목적), 제2조(정의), 제7조 (공직자의 청렴의무), 제9조(공직자의 생활보장), 제14조(위원의 결격사유), 제26조(공직자의 부패행위 신고의무), 제32조(신분보장), 제50조(업무상 비밀이용의 죄), 제52조(비위면직 공직자의 취업제한 위 반의 죄) - 7 -

빈번하게 사용하고 있어 공무원 보다는 공직자로 사용하게 되었으며, 이 논문에서 사용되고 있 는 공무원, 공직자, 관료, 목민관, 목자 등의 용어가 혼용되고 있으나, 이는 표 현 어감상의 편리에 따른 표기이고, 모두 같은 의미로 국민의 공복, 국민의 심 부름꾼, 국민의 봉사자란 뜻으로 표현한 것이다.

16 적 변모에 해로운 즉, 퇴행적이고 비정상적인 변모를 의미한다 (정대철외. 1995, 21). 그러면 부패가 과연 인간의 또는 사회발전의 필요악인가, 백해무익한 장애 물인가? 이에 대한 학계의 시각은 1960년대에 있어서 기능주의(Functionalism) 적 입장을 취하였다. 말하자면 관료부패의 문제는 발전과정에 있어서 거의 필 연적으로 발생하는 것으로써 개발도상국가에 있어서는 필요악(Necessary Evil) 적 현상으로 보는 시각이다. 즉, 부패현상은 자연적 성숙과정에 있어서 자기 파괴(Self-destruction)적 현상이라는 것이다 (김영종. 1996, 3). 그러나 앞으로의 연구 방향과 범위를 설정하기 위해서 부패 개념에 대한 학 자들의 논의를 검토해 볼 필요가 있다. Huntington은 부패란 사적 목적을 위하여 일반적으로 용인된 규범으로부 터 일탈하는 관료들의 행위 로 간주한다. Nye는 부패란 부의 추구나 사회적 지위향상 등의 사전적 이유로 공적인 역할이나 의무로부터 벗어나거나 사적으로 봐주는 것을 금지해 놓은 규칙을 어기는 행위 로 간주한다. Senturia는 부패란 사적 이익을 위해 공권력을 남용하는 것 이라 보았다. Heidenheimer는 기존의 부패에 대한 개념을 네 가지로 범주화 하였는데 첫째, 公職中心 (Public-office-centered)의 정의에 따르면 부패란 관료가 금전 적 지위상의 이득, 혹은 영향력 등과 같은 사적 이익을 위해 법적이거나 공 적의무 규범으로부터 일탈하는 경우 로 간주하였다. 둘째, 市場中心 (Market-centered)의 정의는 부패에 대한 경제학적 분석을 시 도하는 학자들에게 특히 유용하다. Klaveren은 부패한 관료는 자기의 공직을 사적이익을 극대화하는 수단으로 간주하며, 부패를 통해 벌어들이는 소득의 크기는 시장 상황과 수요-공급 곡선상에서 최대한의 이익을 보장해 주는 지점 - 8 -

그러나 앞으로의 연구 방향과 범위를 설정하기 위해서 부패 개념에 대한 학 자들의 논의를 검토해 볼 필요가 있다. Huntington은 부패란 사적 목적을 위하여 일반적으로 용인된 규범으로부 터 일탈하는 관료들의 행위 로 간주한다.

17 (Point)을 찾아내는 그의 능력에 달려 있다. 고 한다. 한편 시장중심적 정의는 Merton의 기능주의적 관점을 따르고 있는데, 즉 명 시적 혹은 물리적으로 부패행위는 의도한 경제적 자원을 획득하는 하나의 수 단이며, 그 자체로서 필요한 사회적 기능을 수행하고 있다고 본다. 셋째, 公益中心 (Public-interest-centered)의 정의가 있는데, 이 관점에 따르면 부패란 공익에 반하는 행위이며, 사적 목적을 위해 공익을 파괴하는 것이다. Rogow와 Lasswell은 여기에 대해 명쾌한 결론을 내리고 있는데, 부패행위란 민주질서 체계에 대한 책무를 위반하는 것이며, 따라서 그러한 체제와 양립할 수 없다. 민주질서 체계는 특수이익보다 공공의 이익을 우선시 한다. 특수이익 을 위해 공공의 이익을 위반하는 것이 바로 부패라고 본다. 넷째, 여론중심(Public-opinion)의 정의인데, 이 접근법이 가지는 장점 중의 하나는 서구 편향적 공직 개념을 도입함으로써 제기되는 여러 가지 문제를 극 복해 줄 수 있다는 것이다. 왜냐하면 여론중심적 정의에서 부패란 단순히 한 사회내에서의 여론이 부패하다고 믿는 행위를 가리키기 때문이다. 하지만 여 론은 단일한 실체가 아니며 변덕스럽고 종종 상충되는 의견들을 혼합해 놓은 것에 불과하다. 공익에 있어서 처럼 지배적인 권력 집단의 의견을 여론으로 위장시킬 가능성은 얼마든지 있을 수 있기 때문이다 (Heidenheimer ; 김규정, ) 지금까지의 논의를 통하여 알 수 있듯이 부패연구를 위해서는 다양한 관점 의 정의가 종합적으로 연구 목적에 맞게 원용될 필요가 있으나 최근의 경향은 부패 개념에 대한 일반적 정의보다는 시대 및 환경적 여건을 고려한 여론중심 적 정의를 더 선호하고 있다. 여러 학자들의 부패에 대한 정의를 고려할 때 공적 이익 추구냐, 사적 이익 추구냐가 부패의 기준이 된다고 볼 수 있다. 따라서 부패라는 용어 앞에는 항 - 9 -

민주질서 체계는 특수이익보다 공공의 이익을 우선시 한다. 특수이익 을 위해 공공의 이익을 위반하는 것이 바로 부패라고 본다. 넷째, 여론중심(Public-opinion)의 정의인데, 이 접근법이 가지는 장점 중의 하나는 서구 편향적 공직 개념을 도입함으로써 제기되는 여러 가지 문제를 극 복해 줄 수 있다는 것이다.

18 상 공익을 추구하는 관료나 공직 등의 관형사가 부가되어, 으레 부패하면 "관 료부패(Bureaucratic corruption)" "공직부패(Official corruption)"를 의미하고 또 부패가 사회문제화 되는 것도 그러한 영역에서이다. 즉 민간 영역에서 이 루어지는 각종의 불공정 행위는 성격상 은밀하고 또 사익의 추구 과정에서 야 기되는 일종의 반대급부적 성격을 가지는 관계로 큰 사회문제가 되지 않는 반 면 본질적으로 공익을 추구함으로써 공정성이 원칙으로 되어 있는 공직자가 연계될 경우의 부패는 사회 총체적으로 부패가 만연하고 있다는 상징적 의미 를 가짐과 동시에 공직자의 개인적 사익 추구라는 이유로 큰 사회적 지탄을 받게 되는 것이다. 다른 한편 부패 라는 용어가 어감이 너무 강하다는 이유로 비리, 부조리, 비위, 부정, 독직행위 등의 개념들도 자주 사용되고 있다. 그러나 엄밀한 의미 에서 보면 부패나 비리 또는 비위라는 개념은 행위에 중점을 두는 동태적인 개념이며, 그 개념이 지칭하는 범위도 부패보다는 훨씬 넓다. 반면 부패는 행 위의 결과를 의미하는 정태적인 개념이며, 이에 해당하는 행위의 범주도 비리 나 비위행위에 비해서는 좁은 편이다. 이 연구에서 부패에 관한 논의는 개인적인 차원에서 규정되는 부정부패보다 는 개방적인 관점에서 체계화된 형태의 부패 실상을 파악하여야 한다는데 인 식의 출발점을 두고 있다. 따라서 부조리 비리 비위 부정 독직행위 등(문 정인 외. 1999, 24)의 표현을 구분하지 않고 부패 를 포괄적으로 사용하고자 한다. 즉 부패란 공직자가 사적인 이익이나 기타 어떤 목적을 위해 공적인 역 할을 남용하거나 그 지위와 관련된 법적 사회적 규범으로부터 일탈하는 행위 전체를 가리킨다 (김용세. 1998, 79-81). 3) 이에는 개인의 이득뿐만 아니라 개인 3)김용세는 부패의 개념을 그 포괄범위를 통하여 구분하고 1자기 또는 제3자의 부당한 이익을 위하 여 자기에게 부여된 권한 또는 권위를 오용하는 일체의 행위를 의미하는 광의의 부패, 2공직자에 의해 행해지는 일체의 불법 부당 행위를 의미하는 광의의 부패, 3광의의 부패 중 공직자의 직무의 무 위반만을 의미하는 협의의 부패, 4협의의 부패 중 공직자의 직무에 관한 범죄 행위만을 의미하

추구라는 이유로 큰 사회적 지탄을 받게 되는 것이다. 다른 한편 부패 라는 용어가 어감이 너무 강하다는 이유로 비리, 부조리, 비위, 부정, 독직행위 등의 개념들도 자주 사용되고 있다. 그러나 엄밀한 의미 에서 보면 부패나 비리 또는 비위라는 개념은 행위에 중점을 두는 동태적인 개념이며, 그 개념이 지칭하는 범위도 부패보다는 훨씬 넓다.

19 이 속해 있는 집단을 위한 역할 남용의 행위나 범죄행위도 포함되며, 법을 위 반한 경우는 물론 직무와 관련된 공직의 의무에 대한 사회적 기대를 저버리는 행위까지도 포함한다고 할 수 있다 (이상민. 2000, 9). 또한 부패와 관련된 용어 역시 학술적으로 포괄적으로 불법적 행위나 범죄 행위 뿐만 아니라 위반하거나 불법적 윤리적으로 비난받을 만한 것 또는 공 직남용, 사리사욕, 공무를 수행할 의무와 책임이 있는 자가 그 기대 가능성을 일탈하는 행위를 부패 라는 용어로 사용한다. 그 이유는 국제투명성기구(TI)에 서도 매년 발표하는 세계 국가별 청렴도의 기준을 부패인지지수(CPI)'로 표기 하고 있으며, 매년 아시아권 국가들을 상대로 청렴도를 발표하는 홍콩의 정치 경제위험자문공사(PERC)에서도 부패랭킹 을 사용하고 있다. 뿐만 아니라 OECD(경제개발협력기구)에서도 부패라운드 를 발효시켜 부패한 국가와는 무 역도 자제하도록 권장하고 있으며, 우리나라에서도 부패방지 법 을 제정 시행하고 있는 등 부패 라는 용어가 국제적으로, 학술적으로 통 용되고 있으므로 본 논문에서도 부패 라는 용어로 사용하고자 한다. 다만, 논 문 편의상 부패, 부정, 불법, 비리, 비위, 독직 등도 표현의 어감에 따른 표현 이며, 모두 같은 의미로 사용됨을 밝혀둔다. 제3절 부패의 원인 공직부패의 원인은 개념 규정만큼이나 명확히 규정하기가 어렵다고 할 수 있다. 부패의 발생이 단지 몇 개의 제한된 변수에 의해서 설명될 수 있는 것 도 아니며, 다양한 변수에 의해서만 어느 정도 설명이 가능하기 때문이다. Herschel의 소위 빙산모형(iceberg model)으로써 부패현상을 파악하는 것은 는 최협의의 부패 등으로 구분하고 있다

그 이유는 국제투명성기구(TI)에 서도 매년 발표하는 세계 국가별 청렴도의 기준을 부패인지지수(CPI)'로 표기 하고 있으며, 매년 아시아권 국가들을 상대로 청렴도를 발표하는 홍콩의 정치 경제위험자문공사(PERC)에서도 부패랭킹 을 사용하고 있다.

20 부패의 정도와 관련된 것이지만, 원인으로 확대하여 적용하여도 큰 문제는 없을 것으로 판단된다 (윤태범. 2002, 78). 그림 2-1 빙산모형 자료 : 김영종의 부패학, (서울:숭실대학교 출판부, 1996). p.8. 위의 <그림 2-1>과 같이 부패현상은 빙산의 일각과 같이 노출된 부패현상보 다 은폐된 부패현상으로 실체에 접근하기가 어렵다. 그래서 부패현상을 미확 인 비행접시(UFO) 와 같이 보는 사람에 따라 판이한 관점을 설명한다. 또한 Braibanti가 지적하였듯이(Braibanti. 1962) 이러한 다양한 변수는 공간 적, 시간적 및 환경적 여건의 변화에 따라 그 중요도의 평가에 있어서 차이가 있기 때문에 공통적으로 적용될 수 있는 원인을 일률적으로 규정하기란 거의 불가능하다고 볼 수 있다. 예를 들어 Ghama의 경우, 족벌주의(Nepotism)에 의해서 권력자가 자신의 친족에게 직장을 마련해 주고 이권을 제공하는 것은 사회적 윤리적으로 당연 한 의무인 것으로 간주되고 있으나(Apter.1963, 6), 서구사회에서는 일반적으로 중대한 범죄로 취급되고 있다. 아프리카 신생국 대부분의 사회에서 친족의 복

1962) 이러한 다양한 변수는 공간 적, 시간적 및 환경적 여건의 변화에 따라 그 중요도의 평가에 있어서 차이가 있기 때문에 공통적으로 적용될 수 있는 원인을 일률적으로 규정하기란 거의 불가능하다고 볼 수 있다.

21 지가 개인의 복지보다 더 중요하게 여겨지는 것은 지극히 당연한 일인 것이다 (Apter.1963, 64). 결국 어느 누구도 부패의 원인이나 조건을 완벽하게 규명할 수는 없다. 더군다나 부패의 원인을 규명함에 있어서 문제가 되는 것이 바로 부패의 원인과 부패행위 또는 결과 사이의 인간관계에 관한 것이다. 불행히도 이러한 인과관계를 명확히 규명한 연구는 아직까지 없다(윤태범. 2002, 78-79). 그러나 본고에서는 인간의 윤리의식을 가장 중심에 두고서 정치 행정적 원 인과 경제적 원인, 사회 심리 문화적 원인으로 대별해 보고자 한다. 1. 공직자의 윤리의식에서 오는 원인 현대에는 행정을 다루는 범위가 넓어지고, 복잡해짐에 따라 공직자들이 국 민의 일상생활에서 미치는 영향력이 점점 증대되고 있다. 그러나 일반 국민들 의 욕구충족을 위한 공직자들의 대응성과 책임성은 전문화의 불충실로 인해 점차 낮아지고 있다. 공직윤리를 벗어난 일부 공직자들의 불공정한 업무처리 와 청렴의지 부족으로 공직자가 공익보다는 개인적인 이익을 얻기 위하여 자 기에게 주어진 공권력을 왜곡, 변형, 남용함으로써 우리 사회 전반에 걸쳐 급 행료나 윤활유 로 통용되는 뇌물로 얼룩져서 외국에서도 부패공화국이라 부를 정도이다. 비록 반부패를 다루는 법률이 많이 있다고는 하지만, 공직부패라는 게 빙 산의 모형 이나 UFO(미확인 비행물체) 라고 하듯이 부패현상을 찾아내기가 쉽지 않다. 또한 관련자를 찾아낸다고 하더라도 처벌규정의 관대로 인하여 불 구속이나 보석으로 풀려나옴으로써 국민들의 입장에서는 공직사회에 대한 불 신만 더 키우는 상태가 되었다. 이런 부패의 악순환으로 인하여 정권을 잡은 정부의 입장에서는 많은 부담 을 껴앉게 되고 결국 공무원의 비리, 탈선행위를 막기 위한 수단으로 공직자

22 에게 국민의 봉사자로서 사명을 다할 수 있도록 청렴성과 공정성을 포함한 공 직자의 윤리의식을 강조하여 왔다. 공직자는 법적 의무로써 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 부패방 지법 등 법제화된 규정 외에도 공무원의 윤리강령, 공무원의 신조, 공무원 윤 리헌장 및 실천강령 그리고 복무선서 등이 있지만, 포괄적 선언적 행동규범 이고, 법적 근거가 없는 윤리규범만으로는 실효성이 적으며, 추진실적을 감 시 감독하는 기구와 공직자 범죄를 다루는 법체계도 분산되어 있어 정권이 바뀔 때마다 공직자의 자세를 확립하고, 기강을 쇄신하려는 공직 윤리적 입장 에서 행동규범을 강조하여 왔지만, 공직사회는 오히려 부패가 심화되었다. 원래 순수한 윤리적 차원에서는 공직자로서 바람직한 덕목을 갖추는 일은 공직자 스스로 자율적인 노력과 자세에 달려있다고 하겠다. 이런 측면에서 공 직사회의 윤리의식에서 오는 부패 원인은 어느 다른 부패 요소보다도 본질적 이라 하겠다. 2. 정치 행정적 원인 1) 분산된 법체계와 규정의 중복 및 모호성 우리나라에서는 공직자의 부패를 통제하기 위한 종합적 체계적 법이 존재 하지 않으며, 국가공무원법 등 다양한 법률에 분산되어 있다. <표 2-1> 공직자의 부패행위를 통제하는 법률 법 률 장( 章 )구분 법 조 항 국가공무원법 제7장 (복무) 제55조(선서), 제56조(성실의무), 제57조(복종의 의무), 제58조(직장이탈금지), 제59조(친절공정의 의무), 제60조(비밀엄수의 의무), 제61조(청렴의 의무), 제62조 (외국정부의 명예등을 받을 경우), 제63조(품위유지의 의무), 제64조(영리업무 및 겸직금지), 제65조(정치활 동의 금지), 제66조(집단행위의 금지), 제67조(위임규정)

23 지방공무원법 공직자윤리법 부패방지법 형법 특정범죄가중처 벌등에관한법률 공 무 원 범 죄 에 관한몰수특례법 제78조(징계사유), 제79조(징계의 종류), 제80조 (징계의 효력), 제81조(징계위원회의 설치), 제82조(징계의 제10장 절차), 제83조(감사원에서의 조사와 관계등), 제83조 (징계) 의2(징계사유의 시효), 제83조의3(특수경력직 공무원의 징계) 제6장 제47조(복무선서) 내지 제59조(위임규정)로 국가공무 (복무) 원법과 내용은 같음 제12조(성실등록 의무), 제13조(재산등록사항의 제2장 목적외 이용금지등), 제14조(비밀엄수), 제14조의2(직무상 (재산등록 비밀을 이용한 재물취득의 금지), 제14조의3(금융거래 및 공개) 자료의 제공 누설등 금지), 제15조(외국정부등으로 부터의 선물수령 신고), 제16조(뇌물의 국고귀속 등) 제22조(징계등), 제24조(재산등록거부의 죄), 제25 제6장 조(허위자료 제출등의 죄), 제26조(출석거부의 죄), (징계및벌칙) 제27조(무허가 열람, 복사의 죄), 제28조(비밀누설의 죄), 제29조(취업제한 위반의 죄), 제30조(과태료) 제1장 제3조(공공기관의 책무), 제7조(공직자의 청렴의무) (총칙) 제8조(공무원 행동강령), 제22조(비밀누설의 금지) 제49조(신고자의 성실의무 위반의 죄), 제50조(업무상 제6장 비밀이용의 죄), 제51조(업무상 비밀누설의 죄), 제52조 (벌칙) (비위면직 공직자의 취업제한 위반의 죄), 제53조(과태료) 제122조(직무유기), 제123조(직권남용), 제124조 (불법체포, 불법감금), 제125조(폭행, 가혹행위), 제 제7장 126조(피의사실 공표), 제127조(공무상 비밀의 누설), ( 공 무 원 의 제128조(선거방해), 제129조(수뢰, 사전수뢰), 제130조 직무에 관한 (제3자 뇌물제공), 제131조(뇌물후 부정처사, 사후처리), 죄) 제132조(알선수뢰), 제133조(뇌물제공등), 제134조(몰수, 추징), 제135조(공무원의 직무상 범죄에 대한 형의 가중) 이 법은 형법에 규정된 특정범죄에 대한 가중처벌 등을 규정하고 있음 제3조(불법재산의 몰수), 제6조(추징)

24 위 <표 2-1>에 의하면 공직자의 부패행위를 통제하는 법률은 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 부패방지법, 형법, 특정범죄가중처벌등에관한법 률, 공무원범죄에관한몰수특례법 등으로 나누어져 있다. 그러나 이러한 다양한 법률 중에 형법 에는 공무원의 직무에 관한 죄 라 하여 총 14개 조항에 걸쳐 부패 공직자에 대한 처벌 규정이 구체적으로 나열되어 있으나, 국가공 무원법, 공직자윤리법, 부패방지법 등에는 비슷하거나 똑같은 내용의 법령이 중복되어 있으며, 내용도 당위론적인 규범을 제시한데 불과하고 구체 적인 행동기준이 결여된 포괄적이거나 선언적으로 나열되어 있다. 2) 일관성과 공정성을 상실한 반부패정책의 집행 아무리 좋은 법과 강력한 집행기구를 가지고 있다고 해도 그러한 기구가 법 을 공정하고 일관성 있게 집행하지 않는다면 법의 실효성을 기대하기는 어렵 다. 법이 실효성을 상실하면 그것은 이미 법으로써의 존재 의의를 상실한다. 따라서 부패를 통제하려던 의도가 달성되지 못하는 결과를 초래하여 부패를 유발하는 효과를 가져올 수 있다. 유전무죄, 유전불구속 무전구속이라는 말 들은 모두 법의 집행이 공정성을 상실하고 있다는 단적인 증거이다. 법이 그 집행자의 자의에 따라 일관성을 잃고 불공정하게 집행될 때 법은 법으로써의 가치를 유지하기 힘들다. 국민으로부터 준법정신을 기대하기 어렵 게 된다. 법을 지켜야 할 규범으로 보기보다는 돈 있는 사람이나 권력을 가진 사람을 피해간 것처럼 자신에게도 적용되어서는 안 될 것이다. 부패관련자들은 대부분 사회적으로 여러 가지 유리한 위치에 있는 사람들이 기 때문에 법의 집행자가 엄정하게 법을 집행한다는 결연함을 보이지 않으면 그들이 그러한 법을 무시하여 자신들의 사익을 추구하고자 하는 유혹을 뿌리 치기 어려울 것이다. 이런 상황에서는 아무리 좋은 부패방지법 을 만들어

25 놓았다 해도 부패를 통제할 수는 없을 것이다 (문정인 외. 1999, 38-39). 3) 과도한 정부규제 한국 행정은 서비스 행정이라기 보다는 규제 행정이라고 불린다. 정부가 기업활동의 전반에 간섭하므로 기업인은 정치권력과 유착할 수밖에 없으며, 각종 허가취득 행정절차의 단축 세금경감, 단속으로부터의 회피, 정보의 획 득, 입찰사업 정보 등이 관료들에게 놓여 있다. 이와 같은 과정을 통해 기업활 동을 지배하는 가운데 부패가 작용된다. 특히 우리나라의 경제성장은 정부관료 기구에 의해서 주도적으로 수행되었 으며, 특정 산업분야에 대한 개입과 지원이라는 선별성을 특징으로 하고 있다. 나아가서 개입과 지원이 법령에 근거하지 않고 공직자들의 임의적인 재량권 아래서 행사되는 범위가 넓었다. 따라서 민간의 부패, 특히 생활밀착형 부패 는 특정한 일을 신속하고 원활히 처리하기 위해서는 제공하는 뇌물성뿐만 아 니라 재수없게 걸려들지 않기 위한 정기성 상납의 형태도 적지 않다. 대부분의 부패가 과다하게 남발되어 있는 규제, 규제기준의 비현실성 및 규 제 적용상의 자의성과 결부되어 있음을 생각한다면 규제체제의 정비와 개혁이 야말로 부패 구조의 청산과 동의어라고 해도 과언이 아니다. 앨빈 토플러도 한국이 선진국에 진입하려면 규제 완화를 통해 대규모 부정부패 구조를 근절하고, 정책의 투명성을 통해 경쟁력을 강화해야 한다. 고 주장하면서 규제와 부패는 밀접한 관련이 있다고 말하였다 (한국행정학회. 2000, 13). 이제 규제완화는 세계화 시대의 시대정신이다. 공직자들이 자의적인 잣대가 클수록 부패의 범위도 넓어짐으로써 부패를 전담하는 정권이 부담해야 하는 비용이 더 클 수밖에 없다. 3. 경제적 원인

26 1) 경제발전에 따른 사회변동 사회체제의 모든 분야에 걸쳐 급격한 변동을 겪고 있는 개발도상국에서는 공직자의 부패가 심각한 문제로 제기된다. 특히 민주적인 행정윤리가 확립되 지 않은 데다가 정치적 행정적 권력이 집권화되어 있으며, 위로부터의 부패 를 유발하기 쉽다. 우리나라도 경제개발 5개년 계획을 추진해 오면서 고도의 경제성장 결과 부 익부, 빈익빈이라는 경제적 불평등이 심화되었다. 경제적 불평등은 국민의 일 체감을 파괴하고, 부패를 비롯한 사회적 문제를 야기시켰다. 경제적 능력을 보 유한 상위계층은 그들의 경제적 지위를 유지하려고 하고, 반면에 하위계층은 그들의 최소한의 경제수준을 유지하려고 노력한다. 이들은 정상적인 방법으로 는 국가의 기능을 활용하는 것이 불가능하므로 부정한 방법으로 공직자에 접 근하게 된다. 그리하여 공직자의 부패가 발생하게 되고, 사회적 경제적 불평 등이 심화되는 것이다. 경제 제일주의 정책의 추진자로서 큰 역할을 담당한 공직자는 경제성장의 과실배분에서 소외되었다는 상대적 박탈감도 공직자 부정부패의 원인으로 작 용하고 있다 (임영찬. 2001, 58). 또한 국가발전을 추구함에 있어 민간부문의 자율에 맡기기 보다는 정부가 국가발전의 방향을 설정하고, 민간기업 부문으로 하여금 그 방향에 따르는 민 간기업에 대하여는 정부가 커다란 혜택을 부여했기 때문에 이러한 정책운용의 과정에서 정치지도자와 공직자 그리고 정부로부터 혜택을 받은 대기업의 삼자 사이에는 바람직하지 못한 유착관계가 형성되었던 것이다 (모정인 외. 1999, 43). 이러한 현상을 Huntington은 부정부패와 근대화의 관계를 논의하면서 근대 화의 정도와 부패는 반비례하는 것으로 본 이유는 다음과 같다

27 첫째, 근대화 과정상 가치의 측면에서 나타나는 가치의 갈등을 지적하면서 근대화라는 새로운 가치의 측면에서 보면 전통적인 규범이나 관행은 부정부패 로 받아들여질 소지가 많기 때문이다. 둘째, 근대화는 부와 권력의 새로운 원천을 창출하기 때문에 그 만큼 더 부 정부패가 조장될 소지가 있다는 것이다. 셋째, 근대화는 정치적으로 중앙집권화, 정부 역할의 강화 등을 초래함으로 써 부정부패가 그만큼 증가할 소지가 있다는 것이다 (연성진 외. 1998, 37-38). 2) 낮은 수준의 보수 표 년 대기업 임금 대비 공무원 보수 수준 비교(사무직 중심) 백분율(%) 전체 구 분 대기업 공무원 대기업 민간부문 대비 대비 정책관리직 2 3급 임원(전무,상무,이사) 중간관리직 4 5급 부장, 차장, 과장 하위관리직 6 7급 대리, 대졸사원 하 위 직 8 9급 고졸사원 전체평균 백분율(%) 5급 이상 중간 관리직 이상 급 이하 하위 관리직 이하 * 본 표에서 정책관리직은 상위직으로 명명하였음. * 자료출처 : 중앙인사위원회 내부자료 공직에 대한 열정과 관심을 제고하고, 동시에 그들을 공직자란 특수계층으

28 로 인식하기 보다는 일반 직업인으로 인식하는 것 등 공무원에 대한 인식변화 도 중요하다. 특히 자신의 소득이 기본적 욕구를 충족하기에도 부족한 경우 부패의 유혹 을 떨쳐 버릴 수 없게 된다. 위 <표2-2>에 의하면 공무원들은 전체 평균 대기업 직원 임금의 70.4% 수준 의 보수를 받고 있으며, 이 수치는 상위직으로 갈수록 87.7% 75.7% 78.8% 58.1%로 더욱 낮아진다. 가족중심의 가치관 그리고 개인적 생활의 여유를 꿈꾸는 공무원들이 늘어나 면서 경제적으로 어려움을 겪게 되면 그 만큼 공직생활에 열정을 가지기 어려 울 것이며, 이는 곧 행정서비스의 질 저하는 물론 부패의 유혹에서도 자유롭 지 못하다고 하겠다. 4. 사회 심리 문화적 원인 1) 가치관의 혼란 우리나라가 안고 있는 가장 심각한 문제 중의 하나가 가치관의 혼란에 따른 사회적 신뢰 기반의 붕괴 조짐이다. 최근 4대 게이트니 사정기관과 고위 공직 자들의 비리 등 사회현상을 목격하면서 많은 사람들은 가치체계의 혼란을 우 려하고 있다. 사회가 형성되고 유지되는 바탕은 구성원들간의 상호 신뢰이다. 최소한의 신뢰가 없다면 공동체 생활은 불가능하다. 신뢰관계의 근원은 가치체계이다. 그러나 우리나라는 급속한 산업화와 경제 성장으로 지나치게 효율성만 촉구한 나머지 편법과 불법이 보편화되었을 뿐만 아니라 부패까지 만연하게 되었다. 우리 사회는 인생을 올바르게 살아가려는 삶의 지표를 잃어버리고, 오직 입

29 신출세나 부의 획득이 삶의 목적으로 전도되었고, 이런 맹목적인 가치 추구가 부패를 유발하고 있다. 따라서 사회의 부패가 발표될 때마다 고위공직자는 물 론 심지어는 법을 집행하는 사정기관까지 연루되어 국민의 불신을 키우고 있 다. 공직자의 올바른 가치관 정립, 즉 공직윤리의 확립은 이제 공직부패 방지 를 위한 최선의 가치로 정립되어야 할 것이다. 2) 잘못된 소비풍조 요즈음 우리 주변에는 남의 시선을 의식하지 않은 채 나만 좋으면 된다는 식의 소비형태가 날로 늘어나고 있다. 마치 돈으로 한풀이라도 하려는 듯이 무분별하고 지나친 소비를 일삼는 사람들이다. 이처럼 과소비를 하려는 이유 는 여러 가지가 있겠지만, T.Veblem이란 경제학자는 사람의 본능적 욕구에서 그 원인을 찾으려고 한다. 그는 사람이란 무엇인가 자기 것을 만들고, 창조하 려는 본능이 있고, 그런 다음에는 남의 것을 약탈하고, 지배하려는 본능이 있 다고 말한다. 그래서 사람들은 먹고 살기 위해서 이리저리 분주히 뛰지만 어 느 정도 먹고 살만하면 지배본능 을 통해 자신의 능력과 존재가치를 과시하려 고 한다는 것이다 ( kschong.pe.kr). 우리 국민의 과소비에 대한 이중적 사고를 한 통계에 의하면 자신이 과소 비(8.6%) 하고 있다고 보다는 이웃이 과소비(48.2%) 하고 있다고 생각한다. 우 리나라의 소비문화를 두고 외국에서는 흔히 싹쓸이구매, 탐욕적소비, 모방소 비, 과시성소비, 거품소비라고 한다. 이러한 비이성적 소비문화로 인해 나타나 는 현상을 한마디로 과소비 라 한다. 자유에는 책임이 따르듯이 자유로운 소비행위에도 늘 책임이 따른다. 과소 비란 내가 내 돈으로 마음껏 쓴다는데 무슨 상관이냐는 식으로 무분별하고 비 이성적인 소비를 하게 되면 그 결과 사회 전반에 걸쳐 낭비적이고 사회적인 소비풍조가 싹터 온 나라를 향락적 퇴폐적 분위기로 몰고간다. 부패는 자신

30 의 소비수준을 자신보다 상대적으로 부유한 주위 사람들의 소비수준에 맞추려 는 욕구에 의하여도 유발되는 것이다. 공직자들은 대체로 과소비 할 만큼 경제적으로 여유롭지 못한 편에 든다. 그러나 부패의 유혹에 빠지도록 충동하는 역할은 대체로 공직자의 가족들이 담당할 것이다. 공직자의 가족들이 직설적으로 뇌물을 받으라고 말하지는 않 을 것이다. 다만, 상대적 빈곤감에 빠진 공직자의 가족들에 의하여 주변의 유 혹에 관심을 갖게 되고, 그 유혹은 결국 공직부패로 연결될 가능성이 그 만큼 커지게 된다. 공직자 스스로의 윤리의식 못지 않게 공직자 가족의 합리적인 소비풍조도 공직부패를 막는 방안이 될 것이다. 3) 인간의 탐욕 부패의 원인은 끝없는 인간의 탐욕에서도 찾아볼 수가 있다. 소득수준이 향 상되어 인간의 기본욕구가 충족되어도 부패가 사라지지 않는 것은 결국 인간 이 기본적으로 탐욕스러운 존재라는 것을 말해 준다. 정치인이나 고위공직자 의 부패는 대부분 이런 탐욕에서 그 원인을 찾을 수 있다. 부나 권력 혹은 지위에 대한 인간의 인식은 상대적이다. 자신이 소유한 부 나 권력 혹은 지위가 다른 사람에 비해 적다고 느낄 때에는 자연히 이러한 부 족분을 보충하려는 욕구가 생기게 되어 있다. 인간이 현재에서 부족함을 느끼 고 더 많은 것, 더 좋은 것을 갈구하는 것이 본래적으로 나뿔 것은 없다. 오히 려 그러한 욕구가 인간을 발전시키는 원동력이 된다. 그러나 그것을 추구하는 과정이 사회적 규범에 어긋나는 방식으로 이루어질 때 문제가 되는 것이다. 특히 국가발전이 정부 주도로 추구되는 과정에서 공직자의 봉급이 민간부문의 그것을 따라가지 못할 경우에는, 민간부문에서 발생한 부의 축적에 자신들의 기여도 있었으므로 그 축적된 부의 일부를 공유할 권리가 있다는 논리에서 쌍 방간에 금전수수가 이루어지기도 한다. 이러한 유형의 부패는 국가가 경제적

31 으로 성장기에 있을 때 많이 발생한다. 바로 政 - 經 - 官 삼자간의 유착관계의 뿌 리는 여기에서 찾을 수 있다고 하겠다 (문정인 외. 1999, 47). 제4절 부패의 수단 1. 뇌물 뇌물이라는 단어는 우리 사회에서 가장 일반화된 부패의 수단이 되었다. 독재체제는 부정부패를 먹고 산다 라는 말이 있듯이 부패한 정부일수록 뇌 물은 그 사회를 움직이는 윤활유로 작용된다. 이러한 뇌물은 인 허가 과정에 서 뿐만 아니라 뇌물은 부과된 공공요금까지 조절하는 위력도 발휘한다. 뇌물을 건네주는 방법에 따라서 공직자의 노골적인 뇌물 요구에 의해서 주 는 적극적인 뇌물 과 공직자의 직권을 행사함으로써 상대방에 불이익이 간다 는 사실을 직 간접으로 표현하는 수동적 뇌물 로 나누기도 한다. 이런 뇌물 은 대개는 사전에 부탁을 한다. 뇌물을 부정행위 이전에 일부 건네주고 그것 이 끝나면 잔여분을 인도하는 방법도 있다. 또한 성과되지 않으면 받는 것을 되돌려 주는 사례도 있다. 그림 2-2 관료제 내에서 뇌물 규모의 결정 관계 구 조 직무유형 형 태 부패기회 뇌물규모

32 공직자의 구조는 계층적 구조이다. 공직자의 의사결정 과정도 일정한 구조 를 형성하고 있다. 위 <그림 2-2>에 의하면 공직자의 부패가능성은 조직의 구조나 직무특성의 영향을 크게 받을 수 밖에 없다. 즉, 조직구조와 직무의 특성이 부패한 공직자 와 시민간에 거래될 수 있는 뇌물의 크기를 결정하는 역할을 담당하기 때문이 다 (윤태범. 2002, 5). 2. 상납( 上納 ) 원래 상납은 지난날 나라에 조세를 바치던 일이다. 중앙의 궁실이나 관아에 서 소용되는 공물값을 마련하기 위한 경납분( 京納分 )과 각 고을의 수요 및 잡 역의 충당을 위한 저치분( 儲置分 )으로 나뉘었는데, 전자를 상납( 上納 ), 후자를 유치( 留置 )라고 하였다. 그러나 최근에는 윗사람이나 영향력있는 사람에게 금 품을 받치는 것을 상납으로 인식하고 있다. 지난번에 국민들의 불신을 키우며, 세상을 떠들썩하게 했던 병역문제, 의병전역, 카투사 선발, 보직변경 등 병역 비리는 돈을 준 지도층 인사들과 상납을 받은 군 간부들의 비리로 밝혀졌다. 상납성 금품은 일반 또는 하위기관에서 여러 업자들로부터 돈을 거두어서 상 급기관 또는 그들과 관련이 깊은 상급자들에게 갖다 바친다. 상납은 대체로 명절마다, 다달이, 각종 행사시마다 정기적으로 이루어지고, 상납의 종류도 가 장 흔한 돈상납부터 골프상납, 온천회원권, 성상납 등이 있다. 3. 공직기밀 누설 개인정보의 누설, 각종 시설공사 예정가격 사전 누출, 도시계획상 예정지역 누설 등으로 인해서 사생활이 침해되거나, 공개경쟁을 해치고, 특정인의 이익

33 을 돕는 등 많은 문제점으로 대두되고 있다. 이것은 정보공개에관한법률 에 의해서 국민의 알권리를 보장하고, 국정에 대한 국민의 참여와 관계되는 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보를 수요자인 국민 의 청구에 의하여 청구인에게 공개하는 청구공개 와는 별개이다. 공직자의 기밀 누설 금지에 관한 법령으로는 국가공무원법 제60조(비밀엄수 의 의무), 공직자윤리법 제23조(직무상 비밀을 이용한 재물취득의 죄), 부패방 지법 제50조(업무상 비밀이용의 죄) 등에 의하면 공직자는 재직 중은 물론 퇴 직 후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수해야 하며, 업무처리 중 알게 된 비밀 을 이용하여 재물 또는 재산상의 이익을 취할 수 없게 되어있음에도 불구하 고, 공직자들은 특정인의 로비에 의하여 고가에 정보를 제공하거나 본인의 재 산상의 이익을 위해 활용하기도 한다. 4. 선심성 예산 예산은 국가나 지방자치단체의 살림살이로 1년간의 재정계획이다. 이런 예 산은 국가의 백년대계를 위한 소중한 종잣돈 같은 중요한 돈이다. 마땅히 국 토의, 지방의 균형발전과 경제를 활성화시키는데 결정되고, 집행되어야 한다. 따라서 예산편성은 사업의 타당성, 합리성에 기준을 두고 불요불급하지 않은 사업에 과다하게 책정되지 않도록 편성되어야 하며, 특히 선심성 예산 등은 재정활성화는 커녕 재정악화와 국민의 조세부담만 가중시킨다. 그러나 일부 공직자들은 특정업자들의 기획예산을 예산 담당자들의 아이디어인양 제공받 고, 예산을 신설 또는 증액 편성하고, 업자는 그 대가로 뇌물을 챙기는 등 선 심성 예산을 편성하고 있다. 특히 최근 지방자치단체장이 선거로 선출됨으로써 지역 주민들의 표를 의식 한 선심성 공사와 지역구 챙기기 등도 선심성 예산의 부정한 사례이다

34 5. 정실인사 임용권자 혹은 인사권자는 소속 공무원에 대하여 승진, 보직변경, 특별채용, 포상, 징계 등에 큰 영향력을 가진다. 따라서 자신의 승진이나 보직변경, 특별채용 등과 관련해서 금품을 건네줌으로써 공직자의 사기를 떨어뜨리고 있다. 인사상 우리나라 공직자가 가장 고민하는 문제는 승진 보직 등이다. 표 2-3 공무원 평균 승진 소요년수와 최저 승진 소요년수 구분 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 동결 법 정 승 진 소요년수 자료출처 : 행정자치부(1998)와 조선일보 ( )기사를 합치고, 법정 승진 소요년수는 공무원임용령 에 의거 재구성함. 위 <표 2-3>에 의하면 9급으로 발령받고 1급까지 승진하는데 소요되는 법정 승진최저년수는 28년인데 반해, 실제로는 1997년 48.39년, 1998년 약 48.94년이 걸리는 것으로 나타났다. 특히 6급에서 5급, 5급에서 4급으로 승진하는데 각각 10.15년, 9.26년이 걸리는 것으로 나타나 중간관리직 공무원들의 승진이 더욱 더 어려운 것으로 나타났다. 공직에 있어서 승진의 객관성, 공정성과 합리성은 사기의 원동력이며, 특히 인사제도가 합리화 되지 않고서는 어떠한 실적주의나 직업공무원제도의 실현 도 불가능할 뿐만 아니라 개인의 능력발전도 어렵기 때문에 객관적이고, 공정 성 있는 인사의 제도적 장치 확보는 무엇보다도 중요하다. 그러나 밀실과 정

35 실 인사 및 낙하산식 인사 운영으로 실적과 위계질서가 무너지는 등 파행인사 는 큰 문제점이 아닐 수 없다. 6. 게이트(Gate) 김대중 대통령의 연두 기자회견은 침울한 분위기로 시작해 경제 회생을 위 한 대국민 화합을 호소하는 것으로 대미를 장식했다. 고위공직자들이 이른바 게이트 파문에 연루되거나 이를 둘러싸고 줄줄이 퇴진하는 상황을 반영한 듯 김대통령의 강도높은 대국민 사과가 초점 아닌 초점이 되었다. 최근 4대 게이트(정현준, 진승현, 윤태식, 이용호)로 신문, 방송사에서 연일 보도되고 있다. 정부의 벤처기업 지원 정책을 악용하는 사기행위나 불공정행 위를 공직자가 압력이나 권한 행사를 함으로써 젊은 벤처기업가들은 벤처 기 업인들의 본업인 기술개발보다는 정 관계 로비에 치중하는 비리의 온상이 되 었다. 게이트는 원조격인 미국의 워터게이트처럼 권력형 비리의 대표격이며, 관련 공직자가 고위직이라 뇌물 액수도 수천만원에서 수십억원대로 일명 골든 게이트(황금의 문)로 불리워지고 있다. 높은 윤리의식과 도덕성이 요구되는 사회 핵심 관직을 차지하고 있는 고위 공직자들이 도덕적 해이(moral hazard)가 만연해 지고 있음이 반영된 것이다. 7. 주식로비 주식로비란 대체로 코스닥 등록을 앞둔 유망기업이 유상증자를 하면서 예 상주가보다 훨씬 낮은 가격이나 무상으로 로비 대상자에게 파는 로비방식 을 지칭하며, 주식을 무상으로 받거나 또는 액면가로 받은 후 무상증자나 액면분 할 등을 통해 재산을 증식시키는 수법을 사용한다. 문제는 로비 대상자가 고

36 위 공직자나 기업 관련 부서의 공직자라는 점이다. 직 간접적으로 주식을 받 는 것은 아니지만, 고수익이 예상되는 펀드에 가입하고 그 과정에서 내부자거 래 등을 시도하는 경우도 공직자와 기업의 유착관계라는 점에서는 규제의 대 상이라 할 것이다. 주식로비는 돈을 건네는 로비가 아니라 시장가격이 명확하지 않는 장외주식 에 투자하는 형식을 갖춤으로써 로비라는 죄의식이 크게 작용하지 않는 것이 특징이라고 할 수 있다. 그러나 자본금이나 주주수가 상대적으로 적은 벤처기 업의 경우 공직자가 직 간접적으로 주식을 취득하는 행위는 사실상 벤처기업 과 공직자의 동업자 관계를 형성한다는 점에서 매우 심각한 문제가 아닐 수 없다 (장유식. 2002, 26). 8. 리베이트(Rebate) 리베이트는 단골거래처와의 거래가 일정 금액을 넘었을 경우 또는 특별한 판매활동을 하였거나, 판매 서비스를 하였을 경우 등에 리베이트 지급이 적용 된다. 일반적으로 리베이트율은 관습에 의하거나, 비용효과의 정도에 따라 정 해진다. 리베이트는 물품판매는 물론 해상( 海上 )운송업, 보험업 등의 서비스업 에서도 행하여진다 (두산세계백과사전 Encyber). 그러나 이러한 상업적 형태가 공직자와 관련이 되고 있다. 예를 들면, 정부 에 의해서 이루어지는 토목공사 계약시 그 사업비의 일정 비율을 발주하는 관 청의 장이나 정치인에게 제공하는 것이다. 이러한 리베이트는 기업거래와 관 련하여 많이 이루어지고 있으나, 정부발주의 큰 공사에 자기 회사나 자기 나 라의 제품을 판매하기 위하여 제공하는 판매 촉진비가 곧 리베이트에 해당한 다 (최천근. 1998, 36)

37 제5절 부패의 유형 부패란 빙산의 일각, 스핑크스, 독수리의 눈, 수수께끼, 괴물 등으로 불리울 정도로 실체를 정확하게 파악하기가 힘들다. 따라서 부패의 유형을 어느 한 시각에서 접근하기 보다는 종합적 통합적 시각에서 접근하여야 한다. 본 논문에서는 여러 학자들의 부패 유형을 한국 공직사회의 체제와 공직자 의 일탈행위 중심으로 제시하고자 한다. 1. 김영종의 부패 유형에 의한 분류(김영종.1996, 95-96) 김영종은 통합적 시각에서 부패유형을 윤리 및 도덕적 부패, 권력남용형 부 패, 公私無分別型 부패, 체념형 포기형 부패, 개인형 조직형 부패, 거래형성 뇌물형 부패, 사회적 부패, 애국적 부패, 중앙 지방행정 부패, 행위 심리적 부패 등으로 나누었다. 그 중에서 윤리 및 도덕적 부패, 권력남용형 부패, 공 사무분별형 부패를 살펴본다. 1) 윤리 및 도덕적 부패 부패가 윤리적 도덕적 일탈과 비난 가능성을 가지는 것으로 보는 시각이다. 공직자가 사회적으로 비난을 받을 만큼 도덕적으로 타락하게 된다면 이러한 유형에 속한다. 예를 들면 공직자가 축첩을 하거나 도박을 상습적으로 하거나 알코올 중독에 걸리는 것이 이 유형에 속한다. 2) 권력남용형 부패 권력이란 마력과 같아서 잡으면 놓기를 싫어한다. 영국의 Lord Acton의 명 언 절대권력은 절대적으로 부패한다 고 한 것은 바로 권력의 마력을 의미한 다

38 3) 공사무분별형 부패 공직자가 공공의 이익을 극대화하여 국민들의 편의와 삶의 질을 위하여 노 력해야 할 봉사직인데도 불구하고 공익과 사익을 혼용하는 탐욕형 부패이다. 따라서 이러한 경우는 합리성을 저버리고 개인이나 가족 또는 특수한 이익을 추구하게 되며, 거의 대부분의 경우 정실주의, 연고주의, 가족주의 등의 공사 무분별한 관료문화적 병폐가 작용하게 된다. 2. 김해동의 부패 유형에 의한 분류(김해동 ) 김해동은 부패 주체, 부패 수단, 부패 행위행태, 부패 규모의 개입에 의한 분류로 구분하였다. 그 중에서 부패 주체와 부패 수단에 의한 분류를 살펴본다. 1) 부패 주체에 의한 분류 (1) 정권 주체의 부패 부패행위의 주체가 정권의 경우로써 정권 자체의 정통성이나 통치 자체가 열악한 정권에 독재자와 그의 추종자들에 의하여 이루어진다. 여기에는 정치 자금조달과 관련된 부패, 선거부패, 반대세력과의 억압과 관련된 부패라 할 수 있다. (2) 행정기관 주체의 부패 부패행위는 일반적으로 개인이 그 주체가 되나, 행정기관이 주체가 되는 경 우도 있다. 이 경우 부패는 대체로 각종 행정관리 기준이 비현실적이거나 보 수수준이 현실에 지나치게 미달하는 상태에서 야기되는 경우가 많다. 기업활 동에 관련된 행정기관으로부터 어떠한 혜택을 보거나 혜택을 기대하는 기업의 업무추진비용 등의 명목으로 금전을 제공하는 형태로 나타난다. 이러한 돈은 행정기관내에서 피라미드형의 상납 연결고리로 형성하게 된다. 이러한 비용은

39 조직 내에서는 다 알고 있으나, 대외적으로는 비밀로 하고 있는 것이 상례이 다. 따라서 그들에게는 심각한 죄의식이 발견되지 않는다. (3) 권력부패와 관료부패 모든 부패는 관료들이 관련이 되어 있는 것이 일반적이다. 여기서 특별히 권력부패라고 하는 것은 일반 사람들이나 매스콤에 의하여 정치인이나 고위관 료들이 포함된 부패를 권력부패, 그렇지 않는 것을 일반적으로 행정부패 또는 관료부패라 한다. 2) 부패 수단에 의한 분류 (1) 정실형 부패 정실형 부패는 공적인 업무를 처리함에 있어 사적이익을 인지하고, 특정개 인이나 집단에 대한 사적이익을 위해 국가 기구 내지는 행정 수단이 이용되는 경우이다. 이러한 정실형 부패는 우리나라의 행정 문화 중의 정실주의, 의리주 의에 깊게 연관되어 이러한 유형의 청탁은 공직자들이 무시하거나 등한시하기 가 쉽지 않다. (2) 위협형 부패 갈취형 또는 공갈형 부패라고 할 수 있다. 이러한 부패는 사업자에게 불리 한 조치나 결정을 방지하기 위한 과정에서 야기되는 부패이다. 즉 불리한 조 치나 결정을 구실로 금품 등을 직접 또는 간접적으로 강요하는 공직자 부정행 위를 말한다. 이러한 부패현상은 처음부터 대부분 불법행위인 것이며, 부정행 위의 유인은 일반적으로 규제대상인 경우가 많다. 정치권력의 눈밖에 난 기업 체에 대한 세무조사나, 검사가 위협형 부패의 대표적인 사례라고 하겠다. (3) 사기형 부패 공무원이 자기의 지위를 이용한 사기와 횡령을 혼합한 부패에 해당하며, 형

40 법상 공무원 범죄로써 소추가 되는 가장 노골적이며 명백한 부패로써의 성격 을 지니고 있다. 공공재산횡령, 회계부정, 공문서위조, 기밀정보제공, 공금유용, 허위보고서 등이 전형적인 사례이며, 공무원 자신이 공직자라는 사실 때문에 가능한 부정들이다. (4) 거래형 부패 가장 전형적인 공무원 부패로써 어떠한 행정적 조치나 묵인의 대가를 바라 는 행위이다. 그 대가는 금전이나 그 이외의 어떠한 물품이라든가 또는 이에 상응하는 것들이다. 단속 공무원이 마약사범으로부터 일정액을 정기적으로 받 는다던가, 매춘조직으로부터 돈을 받는 경우, 공해배출업소나 심지어는 조직깡 패들과도 불법행위를 묵인하는 조건으로 흥정하기도 하며, 작게는 교통법규의 위반에 대한 흥정에서 크게는 대규모의 건설공사 수주에 이르기까지 그 규모 가 다양하다. 3. 윤태범의 부패 유형에 의한 분류(윤태범. 1993, 제27권 제3호) 관료부패를 구조(Structure)로 파악하고, 부패구조를 분류하는 기준으로 부패 형성의 중심변수, 부패개입의 원인, 서민의 부패개입의 기회를 사용하여 관료 중심적 부패, 행정중심적 부패, 다기관 연계형 부패로 구분하고 있다. 그 중에 서 관료중심적 부패와 행정중심적 부패 구조를 살펴본다. 1) 관료중심적 부패구조 부패형성의 중심이 관료 개개인의 경우로써 개인적인 특성이나 자질 혹은 윤리의식의 저해 등에 의해서 부패가 발생하는 경우이며, 어느 관료 혹은 어 느 시민이나 부패 개입이 가능하다

41 2) 행정중심적 부패구조 특정 수준의 관료조직, 예를 들면 계층상에 위치하고 있는 복수의 관료가 관료부패의 주체가 되는 경우로 개인적인 차원의 문제라기 보다는 특정조직의 성격이나 문화 혹은 구조상의 문제로 인하여 부패가 발생하는 경우이다. 4. 전수일의 부패 유형에 의한 분류(전수일. 1996, 51-56) 전수일은 부패의 유형을 정치적 영향력 행사로써의 부패 행위와 공직자 일탈 행위로써의 부패로 크게 구분하고 있다. 그 중에서 공직자 일탈행위로 보는 부패를 살펴본다. 1) 공직자의 일탈행위로 보는 부패 (1) 의무불이행과 관련된 부패 공직자에게 요구되는 의무를 전혀 이행하지 않는 경우로써 직무유기 및 태 만, 업무지연행위, 직무이탈행위 등이다. 적극성과 창의성이 결여되어 있고 책 임회피, 무사안일, 보신주의적 행태 등이 여기에 포함된다. (2) 불법행위와 관련된 부패 명백히 불법적인 행위를 하는 것으로 공무원 범죄로 분류된다. 여기에는 뇌 물수수행위, 직권남용행위, 공금유용 및 공금횡령행위, 공문서 위조 및 변조행 위, 기밀누설 및 정보제공행위가 속한다. (3) 부당행위와 관련된 부패 업무상 적절히 수행 가능한 어떤 행위를 부적절하게 수행하는 경우가 이에 해당되는데 정실주의, 연고주의, 의리의식 등이 영향을 미치고 있다

42 제4장 목민심서에 나타난 목민사상의 내용분석 제1절 목민심서에 나타난 목민사상 1. 목민심서의 개요 목민심서( 牧民心書 ) 는 저자가 강진에 유배되어 귀양살이를 하던 시절 (1801~1818년)에 씌여진 작품이다. 목민심서 는, 백성을 기르는 목자( 牧者 ) 인 목민관이 한 고을을 맡아 다스림에 있어 지녀야 할 정신자세와 실무면에서 치국안민( 治國安民 )을 실현하는 구체적인 방법론을 제시한 책이다. 뿐만 아니 라 다산은 이 작품의 요소요소에서 당시의 시대상과 관료계급의 부패상을 신 랄하게 꼬집어 비판하면서 정치의 개혁과 국민 경제의 실질적 향상을 강력하 게 주장하고 있다. 다산이 말하는 <목민관>은 옛날의 제후요, 근세의 수령이요, 오늘날의 대민 ( 對民 ) 행정에 임하는 일체의 공무원에 해당한다. 국민의 평안과 복지를 크게 좌우하는 공직자들이 각종 정책을 구상하고 펴 나감에 있어 반드시 갖추어야 할 요건을, 다산은 이렇게 규정하고 있다. 즉, 목민을 하는 사람은 무엇보다도 자신의 인격과 교양을 가다듬어( 修身 ) 예( 禮 )를 바탕으로 정사를 펴야 하며, 청 렴과 공평무사를 늘 잊지 말아야 한다. 다산 자신도 말하고 있듯이 목민심 서 에 나타나 있는 목민의 도는 실로 성현의 뜻을 이어받은 君子學 의 절반에 해당한다 하겠다. 그가 이 책의 서문에서 말하고 있듯이, 군자가 해야 할 일의 절반은 修身 이요, 나머지 절반은 牧民 인 것이다. 맹자가 현인정치( 賢人政治 )를 강력히 주장했듯이 목민지도( 牧民之道 )를 부르짖었던 것이다. 그런데 맹자의 현인정치나 다산의 목민지도는 모두가 유학( 儒學 )에 바탕을 두어 예( 禮 )를 근

43 본으로 하고 있거니와, 목민관은 백성을 예로써 제도하는 것이 으뜸의 정책이 며, 법으로써 다스림은 차선책인 것이다. 옛날의 성왕( 聖王 )들은 예로써 나라 를 세우고 예로써 백성을 제도하였거니와, 그 예란 종교적 윤리적 규범들을 정치적 사회적 의식과 제도로 합리화 한 것을 가리킨다. 이 작품이 외면적으 로 볼 때에는 하나의 형식적인 틀에 불과할 지 모르나, 그 근저에는 도덕적인 교화가 면면히 흐르고 있다. 그러므로 예가 천리( 天理 )와 인정( 人情 )에 어긋남 이 없이 정치적 사회적 질서를 유지하게 하려는 교화주의가 저자인 다산의 기본 이념인 것이다. 그러나 법은 위엄으로써 천하를 다스리는 일벌백계의 계 율인 것이다. 예로써 백성을 제도하면 백성들은 기쁜 마음으로 진실로 따르지 만, 법으로써 다스리면 두려운 마음으로 마지못해 복종할 뿐이다. 공자도 예와 악( 樂 )으로써 백성을 이끌고 정사를 펼 것을 가르쳤는데, 그것은 주공( 周公 )의 예에서 관념적인 면만을 취하여 존주사상( 尊周思想 )의 터전을 마련한 것이며, 맹자는 공자의 예악론( 禮樂論 )을 인의예지의 윤리적 실천 규범으로 발전시키 면서 왕도론을 내세워 목민의 대도( 大道 )를 밝혔다고 하겠다. 그리고 다산의 경국제민( 經國濟民 )도 수기치인( 修己治人 )의 대도( 大道 )안에서 이룩된 것이긴 하지만, 그 기본 이념은 역시 공맹의 윤리에 바탕을 두고 있는 것이다. 그러므 로, 공자의 예악론에서 맹자의 왕도론이 나왔고 이를 바탕으로 하여 다산의 경세 목민사상이 이룩되었다고 할 수 있으며, 그 사상을 체계적으로 정리하여 기록한 것이 바로 목민심서 인 것이다. 목민심서 는 크게 12개의 편으로 되어 있는데, 수령이 구체적인 실무에 임하기 전에 스스로 갖추고 다짐해야 할 요건들을 4개의 편으로 나누어 밝혔 으며 赴任, 律己, 奉公, 愛民 의 편이 그것이다. 다음에는 각 부문별로 吏戶禮兵刑工 의 실무적인 면들을 다루었으며, 끝부분에는 굶주리는 백 성들을 진휼하기 위한 정책( 賑荒 )과 후임자에게 자리를 물려주고 떠남에 있어

44 지녀야 할 자세를 적고 있다( 解官 ). 그리고 이 12개의 편( 篇 )을 각기 6개의 조 목으로 분류하여 실천 세목들을 기록하고 있다. 이조말기의 시대적 상황과 오늘날의 정세가 비록 다르긴 하나, 백성들의 고 통과 답답하고 억울한 사정을 해결해 주어야 할 책임과 사명을 지닌 공직자들 에게는 특히 금과옥조가 될 만한 구절이 많다 (박일봉 역저. 1988, 6-8). 2. 목민사상의 주요 개념 목민이란 개념은 옛날에 순임금은 요임금의 뒤를 계승하고는 12목( 牧 )들에게 물어 그들로 하여금 목민( 牧民 )하게 하였으며, 문왕( 文王 )이 정사를 펼때에도 사목( 司牧 )을 두어 목부( 牧夫 )라 하였으며, 맹자는 평육( 平陸 )에 갔을 때에 목 민이라는 것을 가축 기르는 것에 비유하였으니, 이로 미루어 보건대 백성을 기르는 것( 養民 )을 일러 목( 牧 )이라 한 것은 옛 성현들께서 남기신 뜻인 것이 다 (박일봉. 1988, 13). 라고 하고 있어서 "성현의 敎 도 수신이치민( 修身而治民 ) 인데 치민은 목민이니 군자도 學 은 수신으로 반을 삼고 나머지 반은 목민이라 "하였다. 그러므로 '목민'이라 할 때 목민의 개념은 단순치가 않는 것으로 요 순의 이념인 치민의 뜻에 연원한 다산의 이념이라 할 수 있으며, 치인의 입장 에서는 목자인 것이며 백성의 입장에서는 잘 길러져야 할 목민이라 하겠다 (정종구. 1979, 25). 이러한 역사적 사실과 전술한 시대적 상황을 결합시켜 자신의 독특한 학문 체계에서 다산은 이 현인을 목자로 발전시켰으며, 목자의 행동지침으로 제시 하였다. 그는 소년시절부터 아버지의 牧官生活 을 따라서 연천, 화순, 예천, 울산, 진 주 등지를 전전하면서 백성 다스리는 법과 수령으로서의 몸가짐을 보고 배웠

45 으며, 벼슬길에 오른 뒤부터는 경기암행어사, 금정찰방( 金井察訪 ), 곡산부사 등 의 직책을 역임하면서 혜안으로 민정을 살피게 되었고, 지방행정제도의 모순 과 수령들의 무능, 아전들의 횡포를 체험하고 목격하게 됨으로써 크게 느낀 바가 있어서 목민심서 를 저술하는데 뜻을 두게 되었던 것이다. 1) 牧者 의 개념 다산은 목민심서 서문에서 목자라는 말은 요 순에서 말미암아 맹자에 이어지고 다시 자신에 의해서 확대 사용되었다고 밝히고 있다. 목자란 백성을 다스리며 양육하여 주는 책임자이다. 중국 옛날의 諸侯 요, 우리나라 근세의 守令 이며, 오늘날의 대민행정에 임하는 일체의 공무원에 해당한다. 따라서 목자 의 사명은 제후나 수령과 공무원의 사명이기도 한 것이다. 맹자는 牧者 의 개념을 비유하여 말하기를 牧羊 을 기르는 목자가 牧羊 을 굶 길 수 없듯이 治者 는 이러한 마음으로 백성을 길러야 할 당연한 도리를 갖는 것이라고 말하고 있다. 목자의 도리를 말하고 있으며 이러한 시대에 목자의 임무가 얼마나 중요한가를 비유하고 있는 것이다. 즉, 목자의 도리는 곧 왕자 가 베푸는 왕자의 도리와 같은 것이며, 만인을 양육하는 敎仁 의 정치를 베풀 어야 하는 자인 것이다. 그러므로 왕자는 목자가 기름진 초원에서 풀을 골라 목양을 먹이듯이 인정과 사랑으로 백성들을 다스려야 한다. 이러한 사실은 人民 의 목자인 것이요, 인정을 베푸는 왕자를 의미하는 것이다. 여기에서 맹자의 왕도는 현인으로 대표되는 군자인 것이다. 군자는 仁人 으로서 人道 를 지켜가 는 자라 하겠다. 이러한 논리로 접근하여 본다면 목자, 현인, 군자는 같은 맥 락에서 그 위치를 함께 하고 있으며, 이는 모두 仁人 으로 인정을 베푸는 자인 것이다 (이동항. 1988, 32)

46 역사적 사실과 그의 사상 등을 종합해 볼 때 다산의 목자 개념은 민으로부 터 권리를 위탁받은 자로서, 주체적인 도덕수양으로 經世實學 의 상징적 聖王 인 요순의 정신을 목민사상의 바탕으로 하는 자이며, 牧民愛 의 논리를 실현할 수 있는 실무적 능력과 도덕성을 겸비한 선도적인 행정 엘리트로 정리해 볼 수 있으며 (김익준. 1997, 34), 목자는 당연히 民 위에 군림하거나 지배하거 나 착취하려 들 수 없는 것이고, 오로지 백성만을 위해서만 존재할 수 있다는 논리가 성립된다 (박충석. 1982, 143). 2) 民 의 개념 다산은 목자가 민을 위해 존재하는 것이지 민이 목자를 위해 사는 것이 아 니라고 주장한다 (다산학회.1987, 203). 湯 이 舜 을 쫓고 臣 이 君 은 伐 할 수 있음이 古之道 임을 말하면서(다산학회. 1987, 233), 무릇 天子 란 어찌하여 있게 되었는가. 하늘에서 내려와 천자가 세 워졌는가? 아니면 땅에서 솟아나서 천자가 되었는가? 다섯집은 隣 이라 하고 이 다섯을 推長 하여 隣長 이라 하니 五隣 이 里 가 되고 다섯을 추장하여 里長 이 라 하고, 五鄙 가 현이 되어 이 다섯을 추장하여 縣長 이라 하며 현장이 함께 추장하는 자를 諸侯 라 하고 제후가 함께 推尊 하여 天子 를 삼나니 천자란 여러 백성들이 받들어 이루어진 것이다. 여러 사람이 받들어 이루어진 것이니 여러 사람이 받들지 않는다면 역시 이루어지지 않을 것이다. 그러므로 다섯집이 不協 하면 다섯집이 상의하여 隣長 을 바꾸는 것이요, 이렇게 하면 天子 도 바꾸는 것이다 라고 말하였다 (정약용. 蕩論, 전서 Ⅰ, 233). 다산이 말하는 목민의 民 은 군주의 객체로서의 민이 아니라 군주를 선출할 수 있는 주체적 권리를 가진 民 임에 틀림없다. 이렇게 볼 때 다산의 견해는

47 放伐 이라는 易姓革命 을 합리화한 맹자와는 그 견해가 다름을 알 수 있다. 다 른 견해의 근거가 바로 民 의 존재를 새롭게 인식하였다는 것이요, 이 民 은 천자라든가 통치자를 선출할 수 있는 권리를 스스로 지닌 백성인 것이다. 이 같이 새로운 民觀 을 기초로 하여 성립된 다산의 목민 개념은 맹자시대에 강조 되었던 현인이나 왕도의 행정을 베푸는 치자와는 변별적인 것이라고 보아야 한다. 말하자면 다산의 목민 개념은 단순히 복고적인 측면에서 이해될 수 없 는 것이라고 原始儒學 의 기본정신에 바탕을 두고 당시의 역사적 현실에 맞추 어 그 정신을 재창조했다고 이해하는 것이 온당할 것이며, 民 이라는 존재 자 체를 새롭게 인식함으로써 이 民 에 대한 목민행정을 확립하였다는 점에서 다 산다운 의미를 찾게 된다 (한성수. 1997, 15). 3) 牧民慈 다산사상 중 행정사상은 牧民慈 로 표현되는 ' 仁 '사상이다. 다산은 그 자신의 학문적 원천을 수사학( 洙泗學 ) 4) 에 두었으며, 후세의 訓古學, 性理學 등에 물들 지 아니한 순수 原始儒學的 인 것이었다. 목민의 개념에서 살펴본 바와 같이 목자의 존재 이유는 오로지 백성을 위하 여 있을 뿐이고, 백성 위에 君臨 하는 것이 아니라는 주장의 바탕 위에 그의 牧民慈 의 사상을 발전시켰다. 다산은 두 인간의 윤리를 논술함에 있어서 맹자의 五倫 인 父子, 兄弟, 君臣, 夫婦, 朋友 외에 牧民慈 의 一倫 을 추가로 발전시켰다. 이는 다산의 윤리사상의 4) 정약용은 修己治人 이야말로 堯舜孔子 의 道 일 뿐만 아니라, 스스로 주장하고 있는 牧民之道 도 修己治人 의 인간학임을 밝히고 있다. 이를 洙泗學 이라 부른다. 수사학이란 후세의 訓詁註釋學 에 물 들지 않는 순수한 孔子學 을 의미한다. 따라서 이를 原始儒敎 또는 古學 이라 부르기도 한다 (장동 희.1986, 77)

48 전개에 있어서 그가 이미 고전적인 공자의 孝弟中心 의 仁 이나 맹자의 五倫 의 세계에서 진일보하여 새로운 牧民慈 의 윤리를 제시한 것이다. 그러므로 다산 의 목민윤리는 고전적 수사학( 洙泗學 )의 政脈 을 잇는 것으로써 공자의 親親 ( 孝 ) 思想 이 공자의 尊賢 ( 悌 ) 思想 을 거쳐 다산의 牧民 ( 慈 ) 思想 으로 발전 전개되 었다고 할 수 있다 (이을호. 1981, 84). 牧者 가 民之父母 라고 하는 사상은 가족적 윤리의 정치적 확충이라고 할 수 있는 것이다. 이 사상은 子夏 나 荀子 류의 외식적( 外飾的 ) 예법논자들과는 달리 본질적인 인간의 정에 호소하는 朱子 나 孟子 류의 정통파들이 주장하는 본래적 儒敎 의 근본정신인 것이다. 맹자는 묵자를 父 를 모르는 者 라 하였고 楊朱 는 임금을 모르는 者 라 하였는데(맹자. 1972, 423), 사실상 유교는 아버지와 임금 의 윤리 위에 세워진 敎學 이라고 할 수 있다. 또한 유교의 윤리는 거기에 머 무는 것이 아니라 親親 의 가족적인 정은 목민관의 정이 목민자로 확대 발전되 는 것이며, 여기에 유교적 국가윤리의 사상이 나타나 있는 것이다. 그러므로 목민자는 바로 백성을 자식같이 사랑하는 것을 如保赤子 라는 말로써 표현되고 있다. 다산은 목민심서에서 愛民六條 를 기술하고 愛民 의 의의와 중요성을 강 조하고 있다 (장동희. 1986, 191). 이처럼 목민사상은 유교사상의 오랜 전통 속에서 이루어졌지만, 그 실현은 역사적 현실에 따라서 새로이 구현되어지는 것이다. 목민에 있어서 律己, 奉公, 愛民 을 三紀 라 하는데 율기의 애민은 곧 修己治人 이며, 六典 은 賑荒 으로 완결시킨 것은 恤民之道 를 밝힌 것으로 恤民 과 愛民 은 모두 백성을 본위로 하 는 목민자의 기본이 되는 것이다. 이에 비추어 볼 때 다산의 목민사상이 목민의 개념은 요순시대로부터 연원 하여 맹자에 이르러 구체화되어 다산의 목자라는 개념으로 정립되었고, 목자 는 민이 선출한 존재로 이해하여 민을 새롭게 인식하였으며, 목자는 修己 를

49 하여야 奉公 할 수 있다는 것이며, 修己 는 淸廉 의 근간이 된다하여 다산의 목 민윤리는 곧 하향적 애민윤리요, 그것은 民本的 애민사상이라고 풀이할 수 있 다 (한성수. 1997, 15-17). 3. 牧民官 의 修己倫理 다산은 그의 自撰墓誌銘 을 보면 자기의 저술에 대하여 설명한 것이 있는데 < 六經四書 >는 修身 에 資 케 하고, < 一表二書 >는 국가경영에 有補 케 함이니, 본 말이 구비하였다 (정약용. 自撰墓誌銘. 全書 Ⅰ, 337).라고 하여 < 六經四書 > 의 修己之學 과 < 一表二書 >의 治人之學 은 다산학의 두 기둥이라고 했다. 특히 다산학의 중심이 修己倫理 인 牧民之道 에 있는 만큼 牧民心書 는 목민관의 행정지침서이다. 다산은 목민관들의 정신적 자세를 바르게 가지도록 부임에서 해관까지 12편 으로 목민심서를 지었는데 목민관이 구체적으로 실무에 임하기 전에 스스로 갖추고 다짐해야 할 요건들을 赴任, 律己, 奉公, 愛民 으로 나누었으며, 각 부문 별로 吏戶禮兵刑工 의 실무적인 면들을 다루었다. 마지막 부문에는 기근 때에 백성을 구제하는 賑荒政策 과 후임자에게 자리를 물려주고 떠남에 있어 지녀야 할 자세를 적은 解官, 그리고 12편의 각각 6개조의 조목으로 분 류하여 실천 세목들을 기록하였다. 다산은 서문에서 밝힌 바와 같이 군자가 배워야 할 것은 修身 이 반이요, 나머지 반은 牧民 이다 고 하여 목민관은 修身 을 쌓은 후에 奉公 하는 자세들을 가지도록 제시하였다. 이러한 바탕 위에서 목민관의 赴任倫理 와 律己倫理, 解官倫理 를 살펴본다. 1) 赴任倫理

50 赴任六條 란 목민관이 처음 발령받고 임지로 부임하여 취임 첫날의 행사에 임할 때까지 지켜야 할 윤리로써 여섯가지 즉, 제1조가 관직을 제수받는 제배 ( 除拜 ), 제2조가 부임길의 행장에 관한 치장( 治裝 ), 제3조 조정에의 하직 인사 인 사조( 辭朝 ), 제4조 임지로의 여행길 계행( 啓行 ), 제5조 목민관의 자리에 취 임하는 상관( 上官 ), 제6조 정사에 임하는 이사( 莅事 )로 나누었다. 다산은 부임( 赴任 )에서 다른 벼슬은 구해도 좋으나 목민관의 벼슬은 구해서 는 안된다. 고 하여 목민관의 자리가 다른 어떤 자리보다 책임이 막중하고 그 임무를 수행해 내기가 어려운 것이므로 함부로 그 자리를 구해서는 안된다고 하였다. 이 항목은 평소 다산이 군자가 배워야 할 것은 修身 이 반이요, 나머지 반은 牧民 이라고 서문에서 밝힌 바와 같이 목민관 역할의 중요성을 목민심서 제1장 제1절에 명시할 만큼 첫 입문부터 중요성을 강조하였다. 요건을 갖추지 못한 무능한 목민관이 앉게 되면 백성들은 그 해독으로 고통 을 당하며, 사람들의 비난과 귀신의 책망으로 그 재앙이 두고두고 자손들에게 까지 미치게 되므로 자청해서 목민관의 벼슬을 구해서는 안된다. 고 하였다. 그러나 재능이 있고 도리도 알만한 사람이 스스로 제 그릇을 헤아려 목민관이 되겠다고 생각되면 자신을 천거하는 글을 올려 고을살이 청하는 것은 괜찮다 라고 하였다. 목민관은 만백성의 어버이다. 목민관이 어떻게 선정을 베푸느냐에 따라서 백성들의 고통도 그 만큼 줄어들 수 있기 때문이다. 다산은 또 除拜 초에 재물 을 함부로 베풀어서도 안되는데 이는 나중에 백성들에게 고혈을 짜내는 부정 이 되기 때문이며, 신임 쇄마전(여비)도 이미 공금으로 받았는데 또 백성들로 부터 거두면 목민관이 백성을 속여 임금의 은혜를 감추고 나중에 백성들에게 서 재산을 약탈하는 것이라 하였다. 이 밖에도 위엄은 청렴에서 나오는 것이

51 므로 부임초부터 왜곡된 목민관의 자세를 갖지 않도록 명시하였으며, 부임길 의 행장 차림도 옛것을 그대로 쓰고, 동행하는 사람도 최소한으로 하여 검소 한 목민관의 자세를 가지도록 하였다. 이처럼 다산은 백성을 사랑하는 근본 은 절약이며, 절약의 근본은 검소한 생활에 있으므로 근검절약이 목민관의 으 뜸가는 책무 임도 강조하였다. 이러한 덕목을 가진 후에 목민관으로 대궐문을 나서면 백성들의 여망에 부 응하고, 임금의 은혜에 보답할 것을 마음 속에 굳게 다짐해야 한다. 고 하여 이는 목민관이 자신을 목민관으로 임명케 한 임금님께 혼신을 다하여 백성을 돌봄으로써 목민관의 역할을 다하겠다는 일종의 취임선언인 것이다. 그리고 부임하여 참알( 參謁 )을 끝내고 물러나면 단좌하고, 다스려 나아갈 방법을 조용히 생각하고, 관대하고 엄정하고 간결하고 치밀하게 규모를 미리 짜되, 사정에 맞게 해야 하며, 스스로 그것을 굳게 지켜야 한다 고 하여 오직 고을을 다스림에 있어 정신을 집중하고 백성을 편하게 할 지혜를 짜내는데 최 선을 다하라고 강조하였다. 2) 律己倫理 율기란 목민관이 자신을 잘 단속하고, 언행에 흐트러짐이 없도록 하기 위해 지켜야 할 여섯가지 항목으로써, 제1조가 칙궁( 飭躬 )이며 자신을 스스로 타일 러 경계하고 삼가는 것을 말하며, 제2조 청심( 淸心 )은 목민관의 청렴한 마음가 짐을, 제3조에서는 제가( 齊家 )라 하여 가정을 잘 다스리고, 제4장 병객( 屛客 )에 서는 공무로 오는 이외의 객은 막고, 제5장 절용( 節用 )에서는 관재를 절약해서 쓰도록 이르고, 제6장 낙시( 樂施 )에서는 즐거움 마음으로 베풀도록 했다. 율기에서 다산의 목민관은 위의( 威儀 )는 백성들의 본보기이므로 엄격하게 갖 추도록 하고, 모든 행동거지에 절도가 있고, 의관을 단정히 하고, 백성들을 대

52 함에 있어 엄한 것이 옛부터 내려오는 道 임을 알리고, 모든 공무수행을 함에 있어서 사리사욕을 끊고 선후차례를 정한 후 최선의 처리 방법을 강구하라고 하였다. 특히 목민관은 여색을 끊고, 노래와 음악을 물리쳐 엄숙하고 공손하고 단정 하기를 큰 제사받들 듯해야 하며, 안일에 빠지지 말고 오로지 공적인 일에 여 가가 있거든 반드시 정신을 집중하고 생각을 가라앉혀 백성을 편히 해 줄 대 책을 생각하고, 헤아리며 정성을 다해 최선의 처리방안을 강구하라 하였다. 또한 업무처리를 함에 있어서 탁상행정이나 하급관리들에게 시키지 말고 직 접 백성들을 찾아가 의논하면 백성들이 기뻐한다고 하면서 민정을 두루 살피 도록 하였다. 그러는 가운데서도 목민관의 제1덕목은 청렴이라 말하며, 청렴은 목민관의 본무요, 모든 선의 근원이며, 덕의 근본이니 청렴하지 않고는 목민관이 될 수 없다며, 선비의 청렴을 여자의 순결만큼이나 강조하면서 청렴을 쫓아 청백리 가 되면 산림, 생물, 돌까지도 모두가 그의 맑은 빛을 입을 뿐만 아니라 청렴 의 소리가 사방으로 퍼지는 것이 인생의 가장 큰 영광이라 여겼다. 이렇듯 다산은 자신의 몸을 수양한 후에 자기 가정을 가지런히 하고 자기 가정을 정제한 후에 나라를 다스리는 것이 천하 어디에서나 통하는 道 이므로 고을을 다스리는 자는 먼저 자기 가정부터 정제해야 한다고 하였다. 진실로 목민관의 도리를 잘하려면 반드시 자애로워야 하며, 자애롭고자 하 는 사람은 반드시 청렴해야 하며, 청렴하고자 하는 사람은 반드시 절약해야 하거니와 절약해서 쓰는 것이 목민관의 첫째 의무이며, 공물을 내 것처럼 아 낀다면 이는 현명한 수령이라 하여 목민관 제일의 윤리로 절용을 꼽고 있다. 그러면서도 절약만 하고 두루 베풀지 아니하면 친척들이 멀리하니 목민관의 녹봉에 여유가 있다면 가난한 친구와 빈궁한 친척들을 힘 자라는 대로 원조해

53 주라고 했다. 3) 解官倫理 해관의 윤리란 목민관이 벼슬을 그만 둘 경우 취해야 할 태도와 지켜야 할 사항을 말하는 것으로 체대( 遞代 : 목민관의 교체), 귀장( 歸裝 : 체임되어 돌아 가는 수령의 행장), 원류( 願留 : 백성들이 수령의 유임을 청원함), 걸유( 乞宥 : 백성들이 수령의 죄를 용서비는 것), 은졸( 隱卒 : 목민관이 재임 중에 사망하 는 경우), 유애( 遺愛 : 수령이 백성들의 애모 속에 죽거나 떠나감)의 규범을 뜻 한다. 벼슬자리는 반드시 체임( 遞任 )이 있기 마련이니 평소부터 장부를 잘 정리해 놓아 내일이라도 곧 떠날 수 있게 함은 청렴한 선비의 기풍이며, 장부를 청렴 하고 명백하게 마감하여 후환이 없게 함은 슬기로운 선비의 행동이라 하여 목 민관은 평소에 주변을 잘 정리함은 물론 빚지고 포흠진 것이 없고, 문란하고 뒤섞인 것이 없으면 느닷없이 통보를 받더라도 놀래지 않을 것이고, 백성들도 존경할 것이라고 하여 청렴하고 명백한 자세로 공직을 마무리하여 목민관으로 서의 유종의 미를 거둘 것을 당부하였다. 그러면서도 재임시의 그의 치적을 높이 평가하여 명성이 사방으로 퍼져나가 두 읍이 서로 모셔가려고 다툰다면 이것은 어진 목민관의 빛나는 가치라 하였다. 4. 牧民官 의 治人倫理 다산의 행정사상을 이해하는데 자주 인용되는 글이 原牧 과 蕩論 이다. 원목이란 논문에서 다산은 목민관은 백성을 위해 존재하는 것이지 백성이

54 이들을 위해서 존재하는 것이 아니라고 하였다(정약용. 원목. 與猶堂全書 Ⅰ, 203). 탕론이란 논문에서는 천자란 하늘에서 내려오는 것이 아니고, 땅에서 솟아 나는 것도 아니며, 백성이 추대하여서 된 것이다. 하여 추대된 자가 자기 임무 를 수행하지 못하면 무대에서 무용가가 교체되듯이 교체되는 현상으로 비유하 였다 (정약용. 탕론. 與猶堂全書 Ⅰ, 233). 이처럼 다산의 民本思想 은 단순한 爲民思想 을 넘어 依民思想 혹은 主權在民思想 에 유사한 지도이념으로 강조하고(장동희.1986, 82), 목민심서는 경세유표, 흠흠신서와 함께 治人之學 의 말( 末 )에 해당한다고 밝혔다. 다산의 이러한 목민관의 治人倫理 라는 민본사상의 바탕 위에서 牧民心書 에 나타난 奉公倫理, 愛民倫理, 賑荒倫理 를 살펴본다. 1) 奉公倫理奉公 이란 공무를 수행한다는 뜻으로 오늘날의 대민봉사라 하겠다. 목민관은 백성들을 가까이 해야 하는 관리이다. 임금은 지존하여 직접 백성 들을 대할 수 없기 때문에 목민관으로 하여금 백성을 다스리게 하였으니, 목 민관은 공정하게 그리고 사랑으로 모든 일을 처리함에 백성들의 숨은 고통을 살펴주어야 할 것을 다산은 봉공윤리에서 宣化, 守法, 禮際, 文報, 貢納, 徭役 6가지로 제시하였다. 宣化 란 목민관은 임금과 백성의 중간관리자로서 임금의 뜻을 백성에게 이어 흐르게 하고, 임금의 은덕을 널리 펴는 임무가 있으므로 나라에 큰 일이 있을 때 임금이 내리는 유시문( 諭示文 )이나 나라의 경사를 축하하는 뜻에서 죄인을 사면해 주라는 글이 도착하면 그 내용을 발췌 요약하여 백성들에게 널리 공포

55 하여 자세히 알게 해야 한다고 하였다. 그런데 교문( 敎文 )이나 사문( 赦文 )은 어려운 한문체이므로 백성들이 이해하 지 못하므로 목민관은 그 글의 골격이 되는 내용을 간결하게 정리해서 토서 ( 土書 : 언문, 즉 한글)로 번역해서 백성들로 하여금 자세히 알게 하는 것은 오늘날 알권리에 해당된다 하겠다. 守法 이란 법을 준수하는 뜻으로 법이라는 것은 임금의 명령이니 법을 지키 지 않음은 곧 임금의 명령을 받들어 행하지 않는 것이다 하여 무릇 국법을 행 함에 있어 책상 위에 <대명률>과 <대전통편>을 놓고 항상 펴보면서 법을 지 키고 명령을 시행하되, 국법으로 금하고 있는 것과 형률에 기재되어 있는 것 은 벌벌 떨 듯 두려워하여 감히 위험을 무릅쓰고 범하지 말라고 한 것은 오늘 날의 법치국가, 법치주의 행정의 근간이라 하겠다. 禮際 란 목민관이 교제를 함에 있어서 지켜야 할 예의다. 다산은 목민관이 된 자는 예를 공손하지 않으면 안 되며, 의는 결백하지 않으면 안되고, 예와 의가 모두 온전하여 너그러움과 포용력이 道 에 맞으면 이를 군자라 하였듯이 예와 의를 가까이 하면 부당한 치욕을 멀리할 수 있다고 하였다. 文報 란 공문서 작성 및 처리 방법이다. 목민관은 문서를 작성할 때에는 정밀하게 생각하여 자기가 직접 작성해야 하며, 인명에 관한 문서는 그것을 문질러 지우고 고쳐쓰지 못하도록 세심한 주의를 기울여야 하며, 도둑의 옥사에 관한 문서는 철저히 밀봉하여 극비에 부쳐야 한다. 즉 관례에 따라 형식만 갖추는 공문서의 작성은 아전에게 맡겨 도 되지만, 백성을 위해서 각종제도나 관례의 폐단을 상부에 건의하여 그 개 혁을 도모하기 위한 일, 살인이나 옥사에 관한 글 등은 아전들이 뇌물을 받아 먹고 농간을 부릴 수 있음을 주의하라고 당부하는 글이다. 貢納 이란 다산은 백성들의 수탈이 혹독하였던 목민관을 도적이라고 비판하

56 면서 이러한 도적이 없어지지 않으면 백성들은 살아남지 못할 것이라고 분개 하였다. 백성은 토지를 밭으로 삼고, 아전들은 백성을 밭으로 삼는다. 그래서 아전들은 백성들의 살을 깎고, 뼈를 긁어내는 일을 밭갈이라 여기며, 백성들의 머릿수대로 마구 거두어 들이므로 공평하게 세금을 내고 거두는 일은 당시에 도 목민관에게는 매우 중요한 일이나 관리들의 농간으로 농민들은 제때에 세 금을 납부하지 못하여 마을을 떠나 유랑걸식 하거나 도적이 되는 경우가 많았 으므로 다산은 아전들의 농간이 없도록 하여 위로는 상급관서와 아래로는 백 성이 모두 원망하지 않도록 목민관은 잘 살피라고 강조하였다. 徭役 은 노역의 차출로 현대의 출장이라 할 수 있다. 목민관은 밀봉한 공문서를 서울로 보내기 위하여 인원을 차출한다든가, 궁 묘( 宮廟 )의 제사에 향관( 享官 )으로 차출되는 경우, 시험관으로 차출되는 경우, 사람의 목숨이 걸린 옥사에 검시관으로 차출되는 경우, 제방을 수리하고 성을 쌓는 감독으로 차출되어 나가는 등 차출될 일이 생기면 순수히 응해야지 사고 를 구실삼거나 신병을 핑계로 스스로 편하려 하는 것은 목민관의 도리가 아니 다 라고 하였다. 2) 愛民倫理 다산이 살다간 18~19세기의 조선후기 사회는 세도정치의 결과로 삼정의 문 란이 격화되어 농민의 피폐와 농촌의 파멸을 야기시켰다. 따라서 다산은 백성들의 어려움을 구해야 한다고 역설했으며, 백성을 사랑 하는 마음으로 목민관은 양로( 養老 ), 자유( 子幼 ), 진궁( 振窮 ), 애상( 哀喪 ), 관질 ( 寬疾 ), 구재( 救災 )로써 어버이 마음으로 백성들을 따뜻이 어루만지는 연민의 정으로 이루어졌다

57 養老 는, 경로효친의 발현이며, 효를 일으키는 사상이다. 노인을 공경하는 예도가 허물어졌는데도 백성들은 효를 일으키지 않으면 목 민관은 양로의 예도를 다시 일으키지 않으면 안된다고 하면서 재정능력이 여 의치 못할 때에는 경로연의 규모를 지나치게 확대하지 말고 80세 이상의 노인 들만 모셔 잔치를 베풀도록 했으며, 노인을 봉양하는 예에 반드시 걸언( 乞言 ) 의 절차가 있으니 그 고을에서 오랜 세월을 살아오신 노장들에게 고질적인 병 폐나 악습을 여쭈어 보고 좋은 말씀을 들음으로써 목민관은 이 걸언의 예에 맞추라고 제시하였다. 子幼 란, 고아들을 사랑과 긍휼로써 보살펴야 함을 말한다. 백성이 곤궁하여 자식을 낳고서도 건사할 능력이 없으면 목민관은 그 아이 들을 가르치고 양육하되, 내 아들 딸처럼 보살펴야 한다고 하였다. 당시 흉년이 들면 아이 버리기를 물건 버리듯하니 어린 아이를 살려 제 자 식으로 삼거나 종으로 살게 하였다. 그러나 기근이 든 해가 아니더라도 어린 애를 버리는 자가 있거든 고을의 백성들을 모아 그 아이를 거두어 기르도록 함으로써 관에서 아동복지정책을 강구해야 함을 강조하였다. 振窮 이란, 사궁( 四窮 )이라 하여 환과고독( 鰥寡孤獨 )을 일컫는데 늙은 홀아비, 과부, 고아, 늙어 의지할 곳 없는 사람을 지방 관청에서 구호해 주고, 특히 혼 기가 지난 자는 관에서 성혼시키도록 성의를 다하라 함으로써 오늘날의 사회 복지정책의 기반을 주장했을 뿐만 아니라 과부의 재혼을 금지시켰던 당시의 풍습으로 볼 때 매우 진보적이고 인도적인 주장이라 할 수 있겠다. 哀喪 이란, 상을 입은 사람들을 구휼하는 정책으로써 백성들 가운데 가난하 여 죽어서 염( 殮 )조차 할 수 없는 자가 있으면 관에서 돈을 내어 장례를 치르 게 하고, 상을 당한 사람에게는 부역 면제 등 목민관이 결정할 수 있는 것은 모두 면제해 주도록 제시함으로써 한 고을의 어버이로서 목민관 역할을 강조

58 하였다. 寬疾 이란, 질병의 정도에 따라 병역과 부역의무를 면제해 주고, 스스로 생계 를 꾸려갈 수 없는 자에게는 의지할 곳을 마련해 주고, 생계를 대 주어야 한 다는 것이다. 救災 란, 수재나 화재 또는 천재지변을 말하며, 이런 재해를 당했을 때에는 목민관은 자신의 일처럼 서둘러 구해야 하며, 환난을 생각하며, 미리 방비하는 것이 이미 재난을 당하고 나서 은혜를 베푸는 것보다 낫다고 하여 재난에 대 한 유비무환을 강조하였다. 또한 재해가 지나가고 나면 재난당한 백성들을 위 로하고 안심시켜 편히 모여살게 하는 것 또한 목민관의 治人倫理 라 하였다. 3) 賑荒倫理賑荒 이란, 흉년으로 기근이 들 때 백성들을 구재하는 정책으로써 목민관의 재능을 이 때 볼 수 있으며, 황정( 荒政 )을 잘 펴야만 목민관으로서의 중요 임 무를 마쳤다고 할 수 있다고 함으로써 진황정책이 가장 중요함을 강조하였다. 이런 진황에는 비자( 備資 ), 권분( 勸分 ), 규모( 規模 ), 설시( 設施 ), 보력( 補力 ), 준사 ( 竣事 )로 나누었다. 備資 란, 흉년에 대비하여 미리 비축해 두는 정책으로써 풍년이 들어 곡식이 흙처럼 흔해지면 목민관은 마땅히 몇 천냥을 풀어 사사로이 곡식을 몇 천섬 사놓고 기근에 대비해야 한다고 했다. 勸分 이란, 요호( 饒戶 : 여덟식구가 먹고도 남을 만큼의 곡식을 가진 부잣집) 나 부유한 사찰 중에서 목민관이 권면하여 곡식을 내게 하는 것을 일컫는다. 원래는 부잣집에서 스스로 알아서 나누어 주어야 하는데 그렇지 못하니 관에 서 덕망있는 사람들로부터 공론을 들어 요호를 정하고 영을 내리면 부유한 자

59 들이 놀라며 피하려 하니 요호를 뽑는 것이 기호( 饑戶 )를 가려내는 것보다 어 려우니 공평무사한 공론을 실시해야 한다고 이르고 있다. 規模 란, 진황에 구제할 백성들의 수와 양곡의 양을 파악하는 정책으로써 목 민관은 신속히 대책을 세우고 시각을 다투어 기회를 잡고 이로운 쪽으로 쫓기 를 날샌 독수리나 맹수처럼 재빨리 행동해야 한다고 했다. 그러나 규모를 파악하는 일은 쉽지 않다. 목민관은 백성들이 굶주리기 전에 서찰을 띄워 각 고을 중 가뭄으로 인한 피해를 입은 마을이 몇이나 되며, 백 성들 중 자기 능력으로 먹을 수 있는 자는 몇이나 되며, 관에서 먹여 주어야 할 사람은 몇 명이나 되는지 등 진황의 정도에 따라 진휼의 규모를 설정해야 함을 밝혔다. 設施 란, 양곡을 백성들에게 배당하는 절차를 의미한다. 목민관은 일종의 구호대책본부인 진청( 賑廳 )을 설치하고 양곡의 실제 수량을 파악하되, 진패( 賑牌 : 진휼받을 사람들의 가족사항을 새겨 만든 패), 진인( 賑印 : 진휼곡을 분급해 줄 때에 감독관이 확인했다는 증거로 찍는 도장)을 만들 고, 진기( 賑旗 : 진휼곡을 타러갈 때에 맨 앞의 인솔자가 들고 가는 깃발)를 만들고 혼패( 閽牌 : 진장의 문을 들어갈 때에 나누어 주어 출입을 허가하는 패)를 만들고, 진력( 賑歷 : 飢口 의 증감을 정리하여 기록한 장부)을 만들어 황 정( 荒政 )에 임해야 함을 구체적으로 밝혔다. 補力 이란, 벼농사가 이미 흉작으로 판명이 났거든 목민관은 마땅히 논을 밭 으로 삼아 일찌감치 다른 곡물을 파종토록 신칙해야 하며, 가을에 이르러서는 보리를 파종토록 권장해야 한다고 했으며, 곡식의 소모량이 많은 술과 단술 담그기도 자제할 것을 일러두었다. 竣事 란, 진휼의 시행 과정에서 잘한 일과 잘못한 일, 그 功 과 罪 를 따져 상 을 내리고, 끝마무리 하는 진황정책이다

60 이상에서 살펴본 바와 같이 다산은 진황육조에서 관료들의 부패를 많이 지 적했다. 구민( 救民 )정책은 백성을 본위로 삼는 목민자( 牧民慈 )의 기본정신을 구 체적으로 실시하는 진황정책이라 하겠다. 특히 전통적인 농업사회에서 생산성 이 낮아 안정된 생활을 영위할 수 없었던 많은 백성을 위하여 강구한 진황정 책은 다산의 휼민정신( 恤民精神 )과 救民政策 이 집약된 것이라고 하겠다. 휼민 정신( 恤民精神 )은 애민정신( 愛民精神 )과 함께 다산 정약용의 행정윤리의 바탕 을 이루고 있는 것이다

61 제2절 목민심서에 나타난 목민사상의 현대적 연계 가능성 공직자는 국민에 대한 봉사자로서 부정한 재산증식을 방지하고, 공직자의 윤리를 확립하여야 함에도 직무와 관련하여 부당한 사익을 취함으로써 다산시 대나 현대에서도 국민들로부터 지탄의 대상이 되고 있다. 행정학자는 미숙하고 비능률적인 행정행위가 정부의 보편적이고 중요한 문 제가 아니라, 보다 복잡하고 미묘한 문제는 공직자들의 비윤리성이다 (Paul. H. Appleby. 1952, 56) 라고 하여 공직자의 비윤리성이 올바른 행정행위의 암 초임을 지적하였다. 공직자의 윤리성 문제는 어느 시대, 어느 체제에서나 중요 한 문제로 등장하고 이를 확립하기 위해 역대 정권에서 시도하였지만 오히려 임기 말에는 그 정권의 도덕성이나 윤리성이 더 문제가 되기도 했다. 더구나 오늘날 대의정치로 인하여 정부나 의회 등에 근무하는 공직자의 역할과 기능 이 광범위함에 따라 공직자의 비윤리적, 비도덕적 행위는 사회에 악영향은 물 론 정부의 불신으로까지 이어져 정치체제를 불안하게 하는 요인이 되기도 하 였다. 우리나라도 여타 개발도상국에서 나타나는 현상과 같이 정부 주도하의 각종 개발사업으로 인하여 정부 예산의 증대, 행정의 전문화, 관료의 재량권 확대 등의 행정국가의 특징이 나타나기 시작했으나, 정치발전의 정체로 인해 행정 권력에 대한 적절한 통제장치가 마련되지 못하여 부패가 만연되었으나, 최근 국제투명성기구(TI)와 정치경제위험자문공사(PERC), 경제협력개발기구(OECD) 등 국제사회에서 국가별 부패지수, 부패랭킹, 부패라운드 등을 발 표하면서 우리나라 부패문제도 국제사회와 역학관계를 가지게 되었다. 따라서 본 장에서는 목민행정이 오늘날 부패 행정을 해결하는데 지표로써 활용할 수 있는 요인이 무엇인가를 목민심서 에 나타난 용어사용 빈도수 를 조사하여 목민사상을 조명해 보고, 현대 법령과 비교 내용분석 해봄으로써 목민심 서 를 통한 현대 공직 부패의 개선방안을 찾기 위한 연계 가능성을 제시하고 자 한다

62 1. 목민심서에 나타난 용어 사용빈도 비교 <표4-1> 목민심서에 나타난 용어 사용빈도 조사표 (단위 : 횟수) 구 분 임금 수령 아전 백성 청렴 공정 정확 관용 예의 직무 농간 폐단 君牧吏民淸均察寬禮務奸弊除拜治裝 1 赴任六條 2. 律己六條 3. 奉公六條 4. 愛民六條 5. 吏典六條 6. 戶典六條 횡포 橫 피해 害 금지 禁辭朝啓行 1 4 上官莅事 소계 飭躬淸心齊家屛客節用樂施 소계 宣化守法禮際文報貢納徭役 소계 養老慈幼振窮 2 2 哀喪寬疾救災 소계 束吏馭衆用人 1 3 擧賢察物考功 소계 田政稅法穀簿戶籍平賦勸農 소계 당연 宜

63 祭祀賓客禮. 敎民典興學 1 8 六辨等條課藝 소계 兵典六條 9. 刑典六條 10. 工典六條 11. 賑荒六條 12 解官六條簽丁練卒修兵勸武應變禦寇 소계 聽訟斷獄愼刑恤囚禁暴除害 소계 山林川澤繕廨守城道路匠作 소계 備資勸分規模設施補力竣事 1 1 소계 遞代歸裝 1 4 願留乞宥 1 1 隱卒遺愛 소계 누계(856) 비율(%) 빈도순위

64 본 조사는 목민행정이 오늘날 부패 행정을 해결하는데 지표로서 활용할 수 있는 요인이 무엇인가를 찾기 위하여 작성되었으며, 본 조사는 朴一峰譯著牧民心書 를 기본서로 하고, 원문을 해석하여 같은 의미의 용어를 찾았다. 또한 본 조사는 목민심서에 나타난 용어의 빈도수를 조사함에 있어서 다음 과 같은 원칙으로 작성되었다. 1) 임금이란 용어는 목민심서 에 나타난 임금의 뜻으로 쓰인 君, 先王, 列朝, 內頒, 上恩, 詔令, 綸音, 列聖 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적 인 글자를 대표단어로 君 자를 선택하였다. 2) 수령이란 용어는 목민심서 에 나타난 수령의 뜻으로 쓰인 牧, 牧民官, 牧民之官, 牧者, 守令, 令長, 臣, 官長, 首, 牧民, 守臣, 良牧, 守土之臣, 智士, 仁牧, 賢牧, 淸士, 官, 君子, 士, 守, 縣令 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이 고, 보편적인 글자를 대표단어로 牧 자를 선택하였다. 3) 아전이란 용어는 목민심서 에 나타난 아전의 뜻으로 쓰인 吏, 吏校, 官屬, 胥, 書員 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어 로 吏 자를 선택하였다. 4) 백성이란 용어는 목민심서 에 나타난 백성의 뜻으로 쓰인 民, 良民, 流民, 窮民, 平民, 饑民, 衆心, 人心 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적 인 글자를 대표단어로 民 자를 선택하였다. 5) 청렴이란 용어는 목민심서 에 나타난 청렴의 뜻으로 쓰인 淸, 廉 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 淸 자를 선택 하였다. 6) 공정이란 용어는 목민심서 에 나타난 공정, 형평의 뜻으로 쓰인 均, 平, 公, 衡 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 均 자를 선택하였다

65 7) 정확이란 용어는 목민심서 에 나타난 살피다. 명확하다.라는 뜻으로 쓰인 察, 明 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어 로 察 자를 선택하였다. 8) 관용이란 용어는 목민심서 에 나타난 관용, 덕, 어질다 라는 뜻으로 쓰인 寬, 宥, 慈, 惠, 仁, 德 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글 자를 대표단어로 寬 자를 선택하였다. 9) 예의란 용어는 목민심서 에 나타난 예의, 예절의 뜻으로 쓰인 禮, 儀 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 禮 자를 선택하였다. 10) 직무란 용어는 목민심서 에 나타난 직무, 의무, 책임 등의 뜻으로 쓰 인 務, 職, 責, 能事 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대 표단어로 務 자를 선택하였다. 11) 농간이란 용어는 목민심서 에 나타난 간계, 농간 등의 뜻으로 쓰인 奸, 弄 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 奸 자를 선택하였다. 12) 폐단이란 용어는 목민심서 에 나타난 폐단, 병폐 등의 뜻으로 쓰인 弊, 病 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 弊 자를 선택하였다. 13) 횡포란 용어는 목민심서 에 나타난 횡포, 학대 등의 뜻으로 쓰인 橫暴, 虐 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 橫 자를 선택하였다. 14) 피해란 용어는 목민심서 에 나타난 피해의 뜻으로 쓰인 害 등 용 어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어로 害 자를 선택하였다. 15) 금지란 용어는 목민심서 에 나타난 금하다. 엄금하다 등의 뜻으로 쓰

66 인 禁, 嚴禁 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표단어 로 禁 자를 선택하였다. 16) 당연이란 용어는 목민심서 에 나타난 마땅히, 당연히, 의당 등의. 뜻 으로 쓰인 宜, 當 등 용어 중에서 가장 많이 쓰이고, 보편적인 글자를 대표 단어로 宜 자를 선택하였다. 2. 용어 사용 빈도에 따른 목민심서의 현대적 연계성 분석 위 <표 4-1> 조사표에서 살펴보면 가장 높은 용어 빈도 순으로 백성( 民 )이 19.2%인 164회, 당연( 宜 )이 17.6%인 151회, 수령( 牧 )이 14.1%인 121회, 아전( 吏 ) 이 7.7%인 66회로 조사되었다. 위 조사표에 따르면, 백성( 民 )이 19.2%인 164회로 가장 용어 사용빈도가 높 음을 알 수 있는데 이는 목민심서 가 수령의 입장에서가 아니라 백성의 편 에 서서 수령의 횡포와 부정부패를 고발하는 형식으로 쓰여졌음을 알 수 있 다. 다산은 律己六條 ( 飭躬 )에서 공사( 公事 )에 여가가 있거든 반드시 정신을 집 중하고, 생각을 가라앉혀 백성을 편히 해줄 대책을 생각하고 헤아리며, 정성을 다해 최선책을 구해야 한다, 5) 고 한 내용은 (박일봉. 1998, 45) 위민사상과 일 치한다고 하겠다. 이런 목민심서의 위민사상은 국가공무원법 제1조(목적), 제 59조(친절공정의 의무)와 공직자윤리법 제1조(목적)에서 공무원은 국민전체의 봉사자로서 친절 공정히 집무하여야 한다 고 명시한 부분과 맥을 같이하는 사 상으로써 당시의 공직관과 오늘날의 공직관이 크게 다르지 않음을 보여주고 있다. 특히 戶典六條 에서 백성( 民 )의 분포가 많이 나타나는 것은 戶典 은 백성들이 5) 정약용, 牧民心書, 律己六條 ( 飭躬 ), 公事有暇必凝神精慮思量安民之策至誠求善

67 근간으로 삼는 농지와 세금, 부역 등과 밀접한 관련이 있으므로, 백성들이 억 울하게 또는 부당하게 대우받고, 피해가 가지 않도록 공정하게 하라는 뜻에서 대상 농민을 많이 언급했으며, 戶典六條 ( 田政 )에서 양전( 量田 )의 법은 아래로 는 백성에게 해가 되지 않고 위로는 나라에 손해를 끼치지 않고 오로지 공평 하게 해야 하나니 먼저 적임자를 얻고 나서야 이를 논할 수 있을 것이다. 6) (박일봉. 1988, 209) 라고 하였듯이 이때 공정성( 均 )도 가장 빈도가 높은 것으 로 나타났을 뿐만 아니라 폐단( 弊 )도 많아 이 분야에서 관료부패가 극심했음 을 알 수 있다. 다음으로 빈도가 높은 것은 당연( 宜 )인데, 보통 牧宜 와 함께 쓰이거나 牧 이 생략되어 宜 자만 쓰이는 경우가 많은데 이는 수령으로서 마땅히 해야 한다는 당위성을 밝힌 것으로 판단된다. 戶典六條 ( 稅法 )에서 정월에 창고를 열고 쌀 을 수송해 오는 날에는 수령은 친히 나와 수납해야 한다. 7) (박일봉. 1988, 231). 戶典六條 ( 稅法 )에서 큰 가뭄이 드는 해에는 미처 모내기를 하지 못한 실태를 조사케 하는데, 이 때에 수령은 적임자를 잘 맡겨야 한다. 8) (박일봉. 1988, 219) 위와 같이 宜 자는 牧 자가 생략되어도 의미상 주어는 수령임을 감안 할 때 宜 자는 수령 뜻과 같다고 보아야 한다. 이럴 경우 奉公六條 에서 수령 ( 牧 )이란 용어가 17회, 당연( 宜 )이란 용어가 22회 나타나고 있으며, 戶典六條 에 서 수령( 牧 )이 15회, 당연( 宜 )이 22회로 수령의 뜻을 가진 용어가 총76회로 나 타나 수령의 뜻( 牧 과 宜 )이 전체 272회 중 27.9%를 나타내고 있다. 이는 목민 심서에서 목민관의 奉公精神 과 백성을 위한 爲民思想 을 잘 보여준 것이라 하 겠다. 다음 빈도 순으로 아전( 吏 )이 많은데 이는 당시에 관리인 아전들이 호랑이로 불리울 만큼 혹독하게 백성들을 괴롭힘으로써 다산은 수령이 잘 다스리고 감 6) 戶典六條 ( 田政 ), 量田之法下不害民上不損國唯其均也唯先得人乃可議也. 7) 戶典六條 ( 稅法 ), 正月開倉其輸米之日牧宜親受. 8) 戶典六條 ( 稅法 ), 大旱之年其未移秧踏驗者宜擇人任之

68 시하라고 여러 차례 강조하고 있다. 다산은 吏典六條 ( 束吏 )에서 아전들이 농간을 부림에 있어 그 주모자는 대개 사( 史 :서기)이니 아전들의 농간을 막으려 한다면 사( 史 )로 하여금 두려움을 알 게 해야 하며, 아전들의 농간을 들추어 내고자 한다면 사( 史 )를 끌어내야 한 다. 9) (박일봉. 1988, 179) 이처럼 아전은 당시 행정의 중심일 뿐만 아니라 백 성과도 접촉이 가장 많았으므로, 그 만큼 아전들의 농간, 횡포에 의해서 많은 백성들이 전답을 버리고 유랑을 하거나, 도둑이 되는 등 당시에는 사회부조리 로 인한 난맥상을 보여주었다. 따라서 다산도 이러한 부패 현실을 너무나 잘 알고 있었기 때문에 아전들을 단속하기 위하여 별도의 吏典六條 ( 束吏, 馭衆, 用人, 擧賢, 察物, 考功 )까지 만 들어 수령으로 하여금 아전를 잘 단속함은 물론 사람을 잘 골라 쓰라고 하였 다. 오늘날 우리의 행정현상에서 5급 이하에서 부패현상(전체의 91~95%) 이 가 장 심하게 나타난 것도 그 만큼 대민 접촉이 많은 공직자가 부패에 관여가 많 음과도 쉽게 비교될 수 있다. <표 6-4> 참조 다음 빈도 순위는 백성과 관계되는 업무 처리에 있어서 '정확하게 살펴야 한다'는 察 이다. 다산은 많은 부분에서 백성들을 위하여 공정하게 직무에 임해야 함을 밝혔 지만, 특히 인륜에 관한 송사, 전답에 관한 송사, 묘지에 관한 송사, 채무에 관 한 송사, 사람의 목숨과 관계되는 옥사에 관한 송사 등은 백성들이 답답해하 거나 억울한 일을 당하지 않도록 잘 살펴서 명확히 판단을 내려야 함을 강조 하였다. 다산은 刑典六條 ( 除害 )에서 평민을 잘못 잡아들여 억지로 두들겨 맞춰 도 9) 吏典六條 ( 束吏 ), 吏之作奸史爲謀主欲防吏奸怵其史欲發吏奸鉤其史

69 둑으로 만든 것은, 그 원통함을 능히 살피고 그 죄를 씻어 주어 양민이 되게 해야 어진 수령이라고 할 수 있는 것이다. 10) (박일봉. 1988, 448) 한 내용이 당시의 시대상을 잘 보여 준 것이라 하겠다. 위 <표 4-1>에 의하면 다산의 목민심서에서 淸 과 廉 의 빈도수가 적게 나타 난다. 즉, 청렴성을 나타내는 淸 은 3.9%, 공정성을 나타내는 均 은 2.2%로 비교적 적게 나오지만, 律己六條 ( 淸心 )에 18개 세목을 명시할 만큼 다산은 강조하였 다. 다산은 律己六條 ( 淸心 )에서 청렴이라고 하는 것은 목민관의 본무요, 모든 선의 근원이며, 모든 덕의 근본이니, 청렴하지 않고서 목민관이 될 수 있는 사 람은 아직 없었다. 11) (박일봉. 1988, 56) 라고 할 만큼 다산에 있어서 청렴사 상은 목민사상 그 자체라 할 수 있을 만큼 높이 평가된다. 따라서 청렴( 淸 )에 대한 용어 빈도수는 비록 적다하여도 목민심서가 목민관의 수신서임을 감안한 다면 목민심서 전체에 바로 청렴사상이 흐르고 있다고 할 수 있으며, 이런 사 상은 오늘날 국가공무원법 제61조(청렴의 의무)나 공직자윤리법 제1조(목적)의 부정한 재산 증식을 방지하고, 부패방지법 제7조(공직자의 청렴의 무)보다도 목민심서가 구체적으로 더 높은 청렴의식을 강조하고 있음을 알 수 있다. 또한 공정성( 均 ) 역시 다산사상의 중요한 부분으로써 청렴성( 淸 )이 목민관 자신의 律己思想 이였다면, 공정성( 均 )은 목민관이 백성을 향한 愛民思想 의 근 간이라고 할 수 있다. 다산은 戶典六條 ( 平賦 )에서 부역을 공평하게 하는 것은 수령칠사( 守令七事 ) 12) 가운데서 중요한 임무이다. 무릇 고르지 못한 부역은 징 수해서는 안되며, 아주 조금이라도 공평치 않은 것은 정치가 아닌 것이다. 13) 10) 刑典六條 ( 除害 ), 枉執平民鍛之爲盜能察其冤雪之爲民斯之謂仁牧也. 11) 律己六條 ( 淸心 ), 廉者牧之本務萬善之源諸德之根不廉而能牧者未之有也. 1 2 ) 守令七事 란 수령의 7가지 의무규정으로써 農桑盛, 戶口增, 學校興, 軍政修, 賦役均, 詞訟簡, 奸猾息 을 말함

70 (박일봉. 1988, 269). 라고 할 만큼 공정성은 정치의 핵심으로 보아온 것이다. 또한 부역을 공평하게 하는 것은 수령칠사의 중요한 임무이다 라고 하였다. 守令七事 란 오늘날로 공직자의 의무 조항과 같이 수령이 반드시 힘써 지켜야 할 의무인 것이다. 이런 다산의 공정사상은 오늘날 서구의 신행정학자들이 주 장하는 사회적 형평의 문제인 공공행정의 사상과도 직결될 수 있을 만큼 선진 사상인 것이다. 이렇듯 중요한 공정성은 청렴성과 더불어 목민심서의 근간을 이루고 있기 때문에 오늘날 우리의 행정현상을 관찰하고 개선하는데도 유용한 것이라 하겠 다. 기타 <표4-1>에서 禮寬務 에서는 수령이 직무하면서 예의를 갖추고, 백 성들에게는 관용을 베푸는데 최선을 다하라고 했으며, 奸弊橫害禁 에 서는 관리들의 농간이 극심하고, 횡포가 대단하여 백성들의 피해가 매우 크므 로 수령은 아전들로 인한 횡포가 발생하지 않도록 권고하고, 백성을 괴롭히는 폐단을 엄금( 嚴禁 )해야 한다고 여러 차례 강조하였다. 이상에서 살펴본 바와 같이 다산의 목민사상은 목민관의 청렴성과 공정성을 바탕으로 한 애민사상과 위민사상의 근간이라고 할 수 있으며, 이는 오늘날 우리 공직자들의 복무상 기본법이라고 할 수 있는 국가공무원법, 공직 자윤리법, 부패방지법 등과 충분히 연계될 수 있음을 알 수 있다. 13) 戶典六條 ( 平賦 ), 賦役均者七事之要務也凡不均之賦不可徵錙銖不均非政也

71 3. 현대 법령과 목민심서와의 연계성 비교 <표 4-2> 현대 법령과 목민심서와의 주요 법조문 비교표 항목 국가공무원법 공직자윤리법 부패방지법 목민심서 1 제1조(목적) 제1조(목적) 제1조(목적) < 著者序文 > 목적 이 법은 각급기관에서 근무하는 모든 국가공 무원(이하 공무원이라 한다)에게 적용할 인사 행정의 근본기준을 확 립하여 그 공정을 기함 과 아울러 공무원으로 하여금 국민전체의 봉 이 법은 공직자 및 공직 후보자의 재산등록과 재산 등록공개를 제도화하고, 공직을 이용한 재산 취득 의 규제 공직자의 선물신 고 퇴직공직자의 취업제 한 등을 규정함으로써 공 직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 공직집행의 공 이 법은 부패의 발 생을 예방함과 동시 에 부패행위를 효율 적으로 규제함으로써 청렴한 공직 및 사회 풍토의 확립에 이바 지함을 그 목적으로 한다. 군자가 배워야 할 것은 修身 이 반이요, 나머 지 반은 牧民 인 것이다. 오늘날 司牧 하는 자 들은 오로지 제 이익만 채우는데 급급하고, 백성을 기르는 것을 알지 못한다. 吏胥 들은 교활하게 농간질하여 여 사자로서 행정의 민주 정성을 확보하여 국민에 러 가지 병폐가 어지럽게 적이며 능률적인 운영 을 기하게 함을 목적으 로 한다 대한 봉사자로서의 공직자 의 윤리를 확립함을 목적 으로 한다. 일어났는데 그것들 을 조목별로 분류하여 기 록하면서 나의 얕은 견해 를 덧붙였다. 2 제56조(성실의무) 제12조(성실등록의무) 제27조(신고자의 성 律己六條 ( 飭躬 ) 성실 성 모든 공무원은 법령을 준수하며 성실히 직무 를 수행하여야 한다. 1 등록의무자는 제4조에 서 규정하는 등록대상재산 과 그 가액 취득일자 취 실의무) 신고자가 신고의 내 용이 허위라는 사실 공사( 公事 )에 여가가 있거든 반드시 정신을 집중하고 생각을 가라앉 득경위 소득원 등을 재산 을 알았거나 알 수 혀, 백성을 편히 해 줄 등록서류에 허위로 기재하 있었음에도 불구하고 대책을 생각하고 헤아리 여서는 안된다. 신고한 경우에는 이 며 정성을 다해 최선책 2 등록의무자는 공직자 법의 보호를 받지 못 을 구해야 한다. 윤리위원회 등의 등록사항 한다. 에 대한 심사에 성실히 응 하여야 한다

72 항목 국가공무원법 공직자윤리법 부패방지법 목민심서 3 제4조제1항제2호 (배우자) 또는 제3호(본인의 직계존비 속)의 자는 등록의무자의 재산 등록이나 공직자윤리위원회 등 의 등록사항의 심사에 성실히 응하여야 한다. 4 제3항의 규정에 불구하고 제4조제1항제3호의 자 중 피 부양자가 아닌 자는 자신의 재 산등록사항의 고지를 거부할 수 있으며, 이 경우 등록의무 자는 재산등록서류에 그 사유 를 명시하여야 한다. 제49조(신고자의 성실의무 위 법의 죄) 제27조의 규정에 의한 신고자 가 내용이 허위라는 사실을 알 고 신고한 경우에는 1년이상 10년이하의 징역에 처한다. 戶典六條 ( 田政 ) 진전( 陳田 )을 다시 개간하는 일은 백성들 에게만 의존해서는 안 되며, 수령은 성의를 다 해 그 경작을 권장하고, 그들을 좇아 힘이 되어 주어야 한다. 3 친절 봉사 제59조(친절 공정의 의무) 공무원은 국 민전체의 봉사 자로서 친절 공정히 집무하 여야 한다. 제7조(공직자의 청렴의무) 공직자는 법령을 준수하 고 친절하고 공정하게 집 무하여야 하며, 일체의 부 패행위와 품위를 손상하는 행위를 하여서는 아니된다. 刑典六條 ( 聽訟 ) 막히고 가려져서 통 하지 못하면 백성들의 사정은 답답한 법이니 찾아와 호소하는 백성들 로 하여금 관청을 자기 의 부모집에 드나들 듯 하게 하는 것, 이것이 훌륭한 수령인 것이다

73 항목 국가공무원법 공직자윤리법 부패방지법 목민심서 賑荒六條 ( 竣事 ) 큰 기근 후에는 백성들 이 솜처럼 힘없이 늘어지는 것이 마치 중병을 앓고 난 후에 원기를 회복치 못한 환자와 같으니 수령은 그들 을 어루만져 편안하게 해 주는일을 소홀히 해서는 안 된다. 4 비밀 엄수 제60조(비밀엄 수의 의무) 공무원은 재 직중은 물론 제4조(비밀엄수) 재산등록업무에 종사 하거나, 하였던 자 또는 그 밖의 자로서 직무상 제22조(비밀누설의 금지) 위원회의 위원 전문위원 또는 직원이나 그 직에 있 었던 자 및 위원회에 파견 奉公六條 ( 文報 ) 인명에 관한 문서는, 그것 을 문질러 지우고 고쳐쓰지 못 하도록 세심한 주의를 기울여 퇴직후에도 직 재산등록사항을 알게 된 되거나 위원회의 위촉에 의 야 하며, 도둑의 옥사( 獄事 )에 무상 알게 된 자는 다른 사람에게 이 하여 위원회의 업무를 수행 관한 문서는 철저히 밀봉하여 비밀을 엄수하 를 누설하여서는 아니된 하거나 수행하였던 자는 업 극비에 부쳐야 한다. 여야 한다. 다. 무처리중 알게 된 비밀을 제14조의2(직무상 비밀 누설하여서는 아니된다. 吏典六條 ( 察物 ) 을 이용한 재물취득의 금지) 등록의무자는 그 직무 상 지득한 비밀을 이용 하여 재물 또는 재산상 이익을 취하여서는 아니 된다. 제14조의3(금융거래자료 제50조(업무상 비밀이용의 죄) 1공직자가 업무처리중 알게 된 비밀을 이용하여 재산 또는 재산상의 이익을 취득하거나 제3자로 하여금 취득하게 한 때에는 7년이 하의 징역 또는 5천만원 이 무릇 미세한 과실과 작은 허물 쯤은 덮어주고 감싸주어 야지, 낱낱이 살펴밝히는 것은 현명한 일이 못된다. 어쩌다가 농간을 적발해도 신같은 기지 로써 처리하면 백성들은 그것 을 경외할 것이다. 의 제공 누설 등 금지) 하의 벌금에 처한다. 제8조제5항의 규정에 의 2 제1항의 경우 징역과 하여 금융거래의 내용에 벌금은 이를 병과할 수 있 관한 자료를 제공받은 다. 자는 그 자료를 타인에 게 제공 또는 누설하거 나 그 목적외의 용도로 이용하여서는 아니된다

74 항목 국가공무원법 공직자윤리법 부패방지법 목민심서 제23조(직무상 비밀을 이용한 재물취득의 죄) 3 제1항의 죄를 범한 자 또는 그 정을 아는 1 공무원, 정부투자기 관 및 지방공기업법 제5 제3자가 제1항의 죄로 취득한 재물 또는 재산 조 제49조 제76조의 규정에 의한 지방직영기 상의 이익은 이를 몰수 또는 추징한다. 업 지방공사 및 지방공 단의 임 직원이 그 직 무상 지득한 비밀을 이 용하여 재물 또는 재산 상의 이익을 취득하게 한 때에는 5년 이하의 징역 또는 5천만원 이하 의 벌금에 처한다. 2 제1항의 경우 징계 제51조(업무상 비밀누 설 죄) 제22조의 규정에 위반 하여 업무처리중 알게 된 비밀을 누설한 자는 5년이하의 징역 또는 3 천만원 이하의 벌금에 처한다. 와 벌금은 이를 병과할 수 있다. 3 제1항의 죄를 범한 자 또는 그 정을 아는 제3자가 제1항의 죄로 인하여 취득한 재물 또 는 재산상의 이익은 이 를 몰수 또는 추징한다. 5 청렴 성 제40조의 4(우수 공무원 등의 특 별승진) 1 청렴과 투철한 봉사정신으로 직무 에 정려하여 공무 집행의 공정성 유 지와 깨끗한 공직 사회 구현에 있어 제1조(목적) 공직자의 선물신 고 공직자의 부정한 재산 증식을 방지하고 제15조(외국정부 등으로 부터의 선물수령신고) 제7조(공직자의 청렴의 무) - 상동 - 제8조(공무원 행동강령) 2 제1항의 규정에 의 한 공무원 행동강령은 다음 각호의 사항을 규 정한다. 律己六條 ( 淸心 ) 청렴이란 것은 목 민관의 본무요, 모든 선의 근원이요, 모든 덕의 근본이니 청렴하 지 않고서 목민관이 될 수 있는 사람은 아 직 없었다. 서 다른 공무원의 귀감이 되는 자

75 항목 국가공무원법 공직자윤리법 부패방지법 목민심서 제61조(청렴의 의 1 공무원 또는 공직유관 1. 직무관련자로부 律己六條 ( 淸心 ) 무) 1 공무원은 직무 단체의 임 직원이 외국 또는 그 직무와 관련하여 터의 향응 금품등을 받는 행위의 금지 청렴한 관리를 귀 하다고 하는 까닭은 와 관련하여 직접 외국인(외국단체를 포함)으 제한에 관한 사항 그가 지나는 곳의 산 또는 간접을 불문하 고 사례 증여 또는 로부터 선물을 받은 때에 는 지체없이 소속기관 단 4. 그 밖의 부패의 방지와 공무원의 직 림, 샘물, 돌까지도 모두가 그의 맑은 빛 향응을 접수할 수 체의 장에게 신고하고 당 무의 청렴성 및 품위 을 입기 때문이다. 없다. 2 공무원은 직무 해 선물을 인도하여야 한 다. 이들의 가족이 외국 유지 등을 위하여 필 요한 사항 상의 관계여하를 불 또는 당해 공무원이나 공 3 - 상동 - 문하고 그 소속상관 에 증여하거나 소속 직 유관단체의 임 직원이 직무와 관련하여 외국인으 공무원으로부터 증 로부터 선물을 받은 경우 여를 받아서는 아니 된다. 에도 또한 같다. 2 제1항의 규정에 의하 여 신고할 선물의 가액은 대통령령으로 정한다. 제16조(선물의 국고귀속 등) 1 제15조제1항의 규정에 의하여 신고된 선물은 신 고 즉시 국고에 귀속된다. 2 신고된 선물의 관리 유지등에 관한 사항은 대 통령령으로 정한다

76 항목 국가공무원법 공직자윤리법 부패방지법 목민심서 6 제63조(품위유지 제7조(공직자의 청렴의 律己六條 ( 飭躬 ) 품위 의 의무) 무) 군자가 진중하지 유지 공무원은 직무의 내외를 불문하고 일체의 부패행위 와 품위를 손상하는 행 않으면 위엄이 없으니 백성의 웃사람 된 자는 그 품위를 손상하 위를 하여서는 아니된다. 반드시 진중해야 한다. 는 행위를 하여서 는 아니된다. 제8조(공무원의 령) 행동강 술을 끊고, 여색을 끊고, 노래와 음악을 물 2 리쳐 공손하고 단정하 4. 품위유지등을 위하여 필요한 사항 기를 큰 제사 받들 듯 해야하며, 감히 놀이에 3 - 상동 - 빠져 거칠어지고 안일 에 빠지지 말아야 한다. 7 공정 성 제1조(목적) 그 공정을 기함과 제40조의4(우수 제1조(목적) 공직집행의 공정성을 확보하여 제7조(공직자의 청렴의 무) 친절하고 공정하게 집무하여야 하며 戶典六條 ( 平賦 ) 부역을 공평하게 하 는 것은 수령칠사 가운 데서도 중요한 임무다. 공무원 등의 특별 승진) 제8조(공무원 행동강령) 2 무릇 공평하지 못한 부 역은 징수해서는 안되 1 3. 공정한 인사 등 건전 며, 아주 조금이라도 공 1. 공무집행 의 공정성 유지와 한 풍토조성을 위하여 평치 않는 것은 정치가 아닌 것이다. 역촌( 驛村 ), 참촌( 站 제59조(친절공정 의 의무) 村 ), 점촌( 店村 ), 창촌 ( 倉村 )을 조사하여, 관 친절공정히 ( 官 )의 비호아래 숨겨져 집무하여 법과 이치에 맞지 않는 것이 있으면, 모두 적발 하여 펼쳐 공부( 公賦 )를 공평히 해야 할 것이다

77 본 조사는 목민심서 의 현대적 수용을 위하여 공무원의 복무자세와 윤리 성 그리고 부패에 관련이 깊은 현대 법령과 목민심서 와의 연계성을 찾아 보고자 조사하였다. 본 <표 4-2>에서 제시된 항목으로는 우리나라에서 공직자에게 법적으로 부 과하고 있는 기본적 의무(성실의 의무), 직무상의 의무(직무전념 법령준수 복종 친절공정의 의무), 신분상의 의무(비밀엄수 청렴 품위유지 영예등의 제한 정치운동의 제한 집단행동의 제한) 중에서 공직윤리 또는 공직부패와 관계되는 성실 친절봉사 비밀유지 청렴성 품위유지 공정성 순으로 비교 하였으며, 각 법령에서 목적 은 법령의 입법 취지가 잘 드러나기 때문에 포함 시켰다. 또한 본 조사에서 국가공무원법, 공직자윤리법, 부패방지법 에서 는 공통점을 모두 명시하였는데, 목민심서 에는 비슷한 내용의 세목이 많 이 명시되어 있기 때문에 필자 임의로 2개 세목만 선정하여 제시하였다. 예를 들면 청렴성 에 관한 사항은 목민심서 의 제2장제2조 律己六條 ( 淸心 )에 18개 세목으로 분류하여 제시하고 있을 뿐만 아니라 <표4-1> 와 같이 용어 사용 빈도 조사와 같이 33곳에 淸廉 이 들어 있어 <표4-2>, 지면 관계상 모 두 실을 수 없기 때문에 세목별로 2개만 선정하였다. 4. 현대 법령과 목민심서와 현대적 연계 가능성 분석 <표4-2>에서 현대적 수용을 위하여 현대 법령과 목민심서 의 내용분석에 의하면, 1) 목적 항목에서는 국가공무원법 과 공직자윤리법 에서 공직자 는 국민 전체의 봉사자로서 공직집행의 공정성을 밝히고, 부정한 재산증식을

78 방지해야 함을 명시하고 있으며, 부패방지법 에서는 청렴한 공직 및 건전 한 사회풍토 확립에 이바지함을 목적으로 제시하였다. 목민심서 의 서문 내용에서도 역시 백성을 기르는( 牧民 ) 위치에 있는 공직자들의 병폐적 행정행 위를 고발하는 것으로 볼 수 있다. 따라서 목적 항목에서는 현대 법령이나 목민심서 에서는 국민 전체의 봉사자로서 또는 牧民 하는 입장에서 올바른 공직윤리를 세움으로써 부패없는 사회를 지향했다고 볼 수 있다. 2) 성실성 항목은 국가공무원법 에서는 모든 공무원이 법령을 준수 하며, 성실히 직무를 수행할 것을 명시하였으며, 공직자윤리법 에서는 등록 대상 재산에 관한 성실등록 의무를, 부패방지법 에서는 부패 신고자의 성 실 의무를, 목민심서 律己六條 ( 飭躬 )에서는 공사( 公事 )에 여가가 있거든 반 드시 정신을 집중하고 생각을 가라앉혀, 백성을 편히해 줄 대책을 생각하고, 헤아리는데 정성을 다해 최선책을 구해야 한다. 14) (박일봉. 1998, 45), 고 명 시하였으며, 戶典六條 ( 田政 )에서는 진전( 陳田 )을 다시 개간하는 일은 백성에게 만 의존해서는 안되며, 수령은 성의를 다해 그 경작을 권장하고, 그들을 좇아 힘이 되어 주어야 한다. 15) (박일봉. 1988, 213) 고 밝혔다. 따라서 현대 법령 에서는 誠實 을 공직자의 의무조항으로 명시했고, 律己六條 ( 飭躬 )에서는 精誠 을 다 하도록, 戶典六條 ( 田政 )에서는 誠意 를 다해야 함을 밝힘으로써 현대 법령이나 목민심서 모두 공직자의 직무 성실의무 에는 큰 차이가 없음을 알 수 있다. 3) "친절봉사" 항목에서는 국가공무원법 에서는 공무원은 국민 전체의 봉 사자로서 친절해야 함을 밝히고, 부패방지법 에서는 친절하고 공정한 집무 를, 목민심서 刑典六條 ( 聽訟 )에서는 막히고 가려져서 통하지 못하면 백성들 의 사정은 답답한 법이니 찾아와 호소하는 백성들로 하여금 관청을 자기의 부 14) 律己六條 ( 飭躬 ), 公事有暇必凝神靜慮思量安民之策至誠求善. 15) 戶典六條 ( 田政 ), 陳田起墾不可恃民牧宜至誠勸耕又從而助其力

79 모집에 드나들 듯하게 하는 것, 이것이 훌륭한 수령인 것이다. 16) (박일봉..1988, 389) 하였으며, 賑荒六條 ( 竣事 )에서는 큰 기근 후에는 백성들이 솜처럼 힘없이 늘어지는 것이 마치 중병을 앓고 난 후에 원기를 회복치 못한 환자와 같으니 수령은 그들을 어루만져 편안하게 해 주는 일을 소훌히 해서는 안된 다. 17) (박일봉. 1988, 539) 고 함으로써 국가공무원법 에서는 친절공정의 의무사항으로 명시한 반면, 공직자윤리법 에서는 등록의무자의 재산 등을 신고하는 법령이므로 친절 봉사 내용이 빠져있음을 알 수 있다. 부패방지 법 에서는 공직자의 청렴의무 조항 내용 속에 친절하고 공정하게 집무해야 함을 명시하고 있다. 목민심서 刑典六條 ( 聽訟 )에서는 백성들에게 친절하게 함으로써 관청을 자기의 부모집 드나들 듯 하는 것이 훌륭한 수령이라고 명시 할 정도로 어버이 같이 공직자의 친절 봉사를 강조하였다. 또한 친절을 베품 에 있어서도 賑荒六條 ( 竣事 )에서 수령은 마치 의사나 간호사처럼 환자를 다루 듯이 백성을 어루만져 편안하게 해 주어야 한다고 함으로써 다산의 백성을 위 한 휴머니즘을 잘 보여준 내용이라고 하겠다. 이 법조문 비교표에서 '친절봉사 ' 항목 역시 공직자윤리법 만 제외하고는 모두 공통점을 지니고 있어 현대 적 수용이 가능하다고 하겠다. 4) 비밀엄수 항목에서는 국가공무원법 에서는 재직 중은 물론 퇴직 후에도 비밀을 엄수해야 함을, 공직자윤리법 에서는 직무상 알게 된 비밀 에 대한 누설금지와 직무상 비밀을 이용한 재물 취득의 금지를, 부패방지 법 에서는 부패업무 처리 중 알게 된 비밀 누설 및 이용 금지를, 그리고 목민심서 奉公六條 ( 文報 )에서는 인명에 관한 문서는, 그것을 문질러 지우 고 고쳐쓰지 못하도록 세심한 주의를 기울여야 하며, 도둑의 옥사( 獄事 )에 관 한 문서는 철저히 밀봉하여 극비에 부쳐야 한다. 18) (박일봉. 1988, 116) 고 하 16) 刑典六條 ( 聽訟 ), 壅蔽不達民情而鬱使赴愬之民女入父母之家斯良牧也. 17) 賑荒六條 ( 竣事 ), 大饑之餘民之綿綴女大病之餘元氣未復撫綏安集不可忽也. 18) 奉公六條 ( 文報 ), 人命之狀宜慮其擦改盜獄之狀宜秘其封緘

80 여 특히 인명에 관한 문서의 비밀유지를 강조하였다. 또한 吏典六條 ( 察物 )에서 는 무릇 미세한 과실과 작은 허물쯤은 덮어주고 감싸주어야지 낱낱이 살펴 밝히는 것은 현명한 일이 못된다 19) (박일봉. 1988, 60) 고 하였다. 따라서 본 항목에서 국가공무원법 에서는 단지 재직 중은 물론 퇴직 후에도 비밀을 엄수해야 함을 의무조항으로 명시한 반면, 공직자윤리법 에서는 직무상 비 밀 누설은 물론 목적외 이용할 수 없도록 하였을 뿐만 아니라 공직자윤리 법 과 부패방지법 에서는 비밀누설시 7년에서 5년이하의 징역 또는 5천만 원에서 3천만원이하의 벌금에 처하도록 징역과 벌금제도를 두었다. 목민심서 奉公六條 ( 文報 )에서는 인명에 관한 문서의 경우 아전들이 사전 에 비밀을 누설하여 뇌물을 받아먹고 고쳐쓰는 경우가 있으므로 이를 방지하 기 위해 밀봉하여 극비에 부쳐야 할 것을 일러두고 있으며, 백성의 미세한 과 실이나 작은 허물은 수령이 밝히지 말고 덮어주고 감싸주라고 했다. 위 항목의 현대 법령에서는 직무상 알게 된 공직자의 비밀엄수를 명시했 다면, 奉公六條 ( 文報 )에서는 오늘날 공공기관의개인정보에관한법률 에서 보호 하는 그런 개인의 신상에 관한 정보에 해당된다고 할 수 있을 뿐만 아니라 이 것이 누설됨으로써 내용이 변형 왜곡되는 것을 막고자 했으므로 이것 역시 공직자가 지켜야 할 비밀엄수에 해당된다고 보아 목민사상의 현대적 수용에도 큰 무리가 없다 하겠다. 5) 청렴성 의 항목에서는 국가공무원법 에서는 직무와 관련하여 사 례 증여 향응을 받지 말 것을 구체적으로 명시했을 뿐만 아니라 깨끗한 공 직사회 구현에 귀감이 되는 공직자에게는 특별승진 조항도 두었으며, 공직 자윤리법 에서는 부정한 재산증식을 방지하는 차원에서 명시되었고, 부패 방지법 에서는 가장 엄하게 행동강령까지 제시되어 부패방지를 위한 강한 법 19) 吏典六條 ( 察物 ), 凡細過小疵宜含垢藏疾察察非明也往往發奸其機如神民斯畏之矣

81 취지를 읽을 수 있으며, 목민심서 律己六條 ( 淸心 )에서는 청렴이란 것은 목 민관의 본무요, 모든 선의 근원이요, 모든 덕의 근본이니 청렴하지 않고서 목 민관이 될 수 있는 사람은 아직 없었다. 20) (박일봉. 1988, 56)하여 청렴성이 목민관의 근본임을 밝히고 있다. 또한 律己六條 ( 淸心 )에서 청렴한 관리를 귀하다고 하는 까닭은, 그가 지 나는 곳의 산림, 샘물, 돌까지도 모두가 그의 맑은 빛을 입기 때문이다. 21) (박 일봉. 1988, 62)라고 하였다. 청렴성은 과거나 오늘이나 공직자에게는 매우 중요한 정신적 덕목이다. 따라서 현대 법령에서는 청렴을 잃기 쉬운 구체적인 사례를 열거했다면, 목 민심서 에서는 청렴이 목민관 그 자체라 할 만큼 강조하였다. 다산은 청렴을 공직자의 至高至善 으로 여기고, 그런 청렴한 공직자는 산림, 샘물, 돌 등 자연 계까지 淸光 을 입게 한다고 형이상학적으로 강조하였다. 다산의 청렴사상이 잘 나타난 목민심서 의 청렴성 역시 오늘날 현대행정을 관찰하고 개선하는 데 수용가능한 내용이라 할 것이다. 6) 품위유지 항목에서는 국가공무원법 에서는 직무의 내외를 불문하 고 품위유지를 명시했으며, 부패방지법 에서는 부패행위와 품위손상 행위 를 금지하고 있다. 목민심서 律己六條 ( 飭躬 )에서는 군자가 진중하지 않으 면 위엄이 없으니 백성의 웃사람 된 자는 반드시 진중해야 한다. 22) (박일봉. 1988, 49)며, 군자로서 가벼이 보이지 말 것을 강조하였다. 또한 律己六條 ( 飭躬 )에서 술을 끊고, 여색을 끊고, 노래와 음악을 물리쳐 공손하고 단정하기를 큰 제사 받들 듯 해야하며, 감히 놀이에 빠져 거칠어지 고 안일에 빠지지 말아야 한다. 23) (박일봉. 1988, 50) 고 하여 품위를 공직자 20) 律己六條 ( 淸心 ), 廉者牧之本也萬善之源諸德之根不廉而能牧者未之有也. 21) 律己六條 ( 淸心 ), 所貴乎廉吏者其所過山林泉石悉被淸光. 22) 律己六條 ( 飭躬 ), 君子不重則不威爲民上者不可不持重. 23) 律己六條 ( 飭躬 ), 斷酒絶色屛去聲樂齊速端嚴如承大祭罔敢游豫以荒以逸

82 의 주요 덕목으로 제시할 만큼 律己六條 중에서 가장 앞에 공직자의 바른 몸 가짐을 강조하는 ( 飭躬 )을 중요시하였다. 품위유지 항목 역시 고금을 통하여 공직자가 지켜야 할 수신 항목이라고 하겠다. 7) 공정성 항목에서는 국가공무원법 에서는 공무집행의 공정성 유지 를, 공직자윤리법 에서는 공직집행의 공정성 확보를, 부패방지법 에서는 공정하게 집행을 요구하고 있으며, 목민심서 戶典六條 ( 平賦 )에서는 부역을 공평하게 하는 것은 수령칠사 가운데서도 중요한 임무다. 무릇 공평하지 못한 부역은 징수해서는 안되며, 아주 조금이라도 공평치 않는 것은 정치가 아니 다 24) (박일봉. 1988, 269)하였으며, 다시 ( 平賦 )에서 역촌, 참촌, 점촌, 창촌을 조사하여 관의 비호아래 숨겨진 법과 이치에 맞지 않는 것이 있으면 모두 적 발하여 펼쳐 공부( 公賦 )를 공평히 해야 할 것이다. 25) (박일봉. 1988, 275) 하여 농지행정 조세의 징수 환곡의 관리 부역의 할당 등으로 인하여 불공정 사 례를 공평하고 투명한 공무집행으로 백성의 불평이 없도록 하라고 강조하고 있다. 수령의 탐욕과 아전들의 사리사욕이 흔했던 당시로선, 공정을 지키지 않으면 정치가 아니다 라고 할 만큼 다산의 공정성 신념은 확고했다고 할 수 있다. 이상에서 7개 항목(목적-성실성-친절봉사-비밀엄수-청렴성-품위유지-공정성) 으로 살펴 보았지만, 목민심서의 내용이 현대의 법령 의도를 충분히 담고 있 을 뿐만 아니라, 오히려 현대 법령보다 더 구체적이고, 더 실천적으로, 더 높 은 이상을 담고 있으므로 다산의 목민사상이 현대사회에서도 공직자의 유용한 수신서임은 물론 공직윤리와 처신에도 시사하는 바가 크다고 하겠으므로 현대 적 연계성은 물론 수용도 가능하다고 하겠다. 24) 戶典六條 ( 平賦 ), 賦役均者七事之要務也凡不均之賦不可徵錙銖不均非政也. 25) 戶典六條 ( 平賦 ), 乃査驛村乃査站村乃査店村乃査倉村凡厥庇隱匪中法理悉發悉敷以均公賦

83 제4장 한국 공직부패에 대한 지수 및 실태 분석 제1절 한국 공직부패 지수 1. 시민들과 공무원의 부패 인식 공직자는 국민에 대한 봉사자이기 때문에 민간부문에 종사하는 사람보다 더 강한 직업윤리가 요구된다. 따라서 국가공무원법이나 공직자윤리법 등에서 공 직자의 성실, 친절봉사, 비밀엄수, 품위유지, 청렴성, 공정성 등 공직윤리 확립 을 위하여 구체적인 법조문으로 명시하고 있다. 특히 현대적 행정 상황에서는 다음과 같은 이유로 보다 강한 공직윤리의 정립이 필요한다. 첫째, 공무원의 결정권 확대이다. 행정의 전문화 과학화 및 기술화의 추세 에 따라 공무원의 재량적 결정권은 더욱 더 확대되고 있다. 그것은 단순히 행 정을 하는 수단의 선택을 위한 결정뿐만 아니라, 목표 가치 및 자원배분에 관한 결정에 이르기까지 광범위한 것이다. 둘째, 사회나 공익을 위한 사업의 행정적 관할 내지 관할 범위가 확대되고 있다는 사실이다. 그것은 전통적인 국가 관리기능인 외교, 국방, 법과 질서의 유지, 조세의 부과와 징수 외에 공공복지, 국민형성, 각종의 국가발전사업, 경 제발전과 안정, 환경통제 및 인구통제 등의 다양한 기능을 수행하고 있다. 이 에 따라 행정이 국민생활에 미치는 영향의 범위도 상대적으로 증대되고 있는 것이다. 셋째, 공무원 집단은 한 국가의 모든 집단 중 가장 대규모의 훈련된 집단이 며, 또한 개개인으로 볼 때에도 지적 수준이나 판단력이 높으며 그에 따라 사 회의 다른 집단이나 개인에게 미치는 영향력의 범위가 큰 것이다(윤재풍.1984, 182)

84 위와 같이 현대 행정력의 미치는 범위가 확대되고, 업무의 이양 및 위임 등 으로 공직자의 재량범위도 커져서 공직자의 윤리성이 더욱 강조되고 확립되어 야 한다. 본 장에서는 우리나라 공직부패에 대한 인식을 시민들과 공직자는 어떻게 느끼고 있는지, 국제적으로 한국 부패는 어느 수준인지 살펴보고자 한다. 1) 뇌물의 종류 표 5-1 뇌물의 종류 (단위:명/( )는 %) 회원권 구분 현금 물품 상품권 향응 및 기밀정보 기타 계 시민 102 (45.9) 이용권 17(7.7) 23(10.4) 51(23.0) 8(3.6) 2(0.9) 19(8.5) 222 (100) 공무원 254 (34.6) 92(12.5) 158(21.5) 209(28.4) 22(3.0) (100) <표5-1~4> 자료는 경실련 부정부패추방위원회에서 서울특별 시 25개 자치구를 대상으로 조사 발표한 통계표(경실련. 2001, 7-31)를 필자가 재구성하고, 분석한 것임. <표 5-1>의 조사표에서 시민이 제공하고, 공무원이 요구한 뇌물의 종류를 조사한 결과 첫째, 시민이 공무원에게 제공한 뇌물의 우선순위는 현금 45.9% 이며, 향응이 23.0%, 상품권이 10.4%로 나타났으며, 둘째, 공무원이 시민에게 요구한 뇌물의 우선순위는 현금이 34.6%, 향응이 28.4%, 상품권이 21.5% 순으로 나타났다

85 이 표에 의하면 시민이나 공무원 모두 부패행위의 가장 편한 뇌물수단으로 현금을 이용한 것으로 밝혀졌으며, 두 표본집단 모두 뇌물 종류의 우선순위에 서는 차이가 없는 것으로 나타났다. 또한 공무원이 현금을 요구한 비율 34.6% 보다 시민이 공무원에게 제공한 현금이 45.9%로 11.3%나 많은 것으로 나타났다. 이것은 우리 일반사회의 왜곡된 뇌물문화가 만연되어 있어서 공직사회에서 요구하지 않아도 사회 일반의 관행으로 여겨져 알아서 제공하는 경우와 공무 원이 방어적인 자세로 인하여 성실하게 답변을 제공하지 않았을 경우를 생각 할 수 있다. 전자의 경우가 사실이라면 공직사회에서 청렴을 지키려고 해도 사회 일반에서 뇌물관행으로 이어진다면 공직의 부패는 물론 사회적 부패 치 유에도 오랜 기간이 필요할 수 있어 매우 심각한 현상이 아닐 수 없다. 후자 의 경우라면 뇌물 속성상 빙산의 일각처럼 밖으로 표출되기가 어려운 경우이 므로 공직사회의 뇌물관행을 비롯한 부패 행위에 대하여 철저한 차단과 더불 어 확고한 공직윤리의 확립은 물론 제도나 법의 장치가 강화되어야 할 것이다. 2) 공직사회의 부패수준 <표 5-2> 공무원 사회의 부패수준 (단위:명/( )는 %) 구 분 대단히 심각하다 거의 심각하다 그저 그렇다 약간 낙관적이다 항상 낙관적이다 계 시민 100(10.9) 342(37.3) 315(34.3) 147(16.0) 14(1.5) 918(100) 공무원 3(0.3) 11(1.2) 100(10.7) 385(41.4) 432(46.4) 931(100) 시민과 공무원을 대상으로 공직사회의 부패수준을 조사한 결과, 첫째, 시민들이 느끼는 공직사회의 부패수준은 대단히 심각하다 라는 의견 이 10.9%, 거의 심각하다 라는 의견이 37.3%로 나타났으며, 약간 낙관적이다

86 라는 의견도 16.0%, 항상 낙관적이다 라는 의견이 1.5%로 나타나 시민들 48.2%가 공직부패의 심각성을 나타낸 반면에 낙관적인 의견도 17.5%로 나타 나 심각성과 낙관성의 차이가 30.7%로 나타났다. 둘째, 공무원들이 느끼는 공직사회의 부패수준은 대단히 심각하다 라는 의 견이 0.3%, 거의 심각하다 라는 의견이 1.2%로 나타난 반면에 약간 낙관적이 다 라는 의견이 41.4%, 항상 낙관적이다 라는 의견이 46.4%로 나타나 심각한 수준 1.5%과 낙관적인 수준 87.8%의 차이는 86.3%로 나타났다. 이 조사표는 심각성에 대하여 시민과 공무원의 견해차가 46.7%로 대단히 큰 차이를 보이고 있으며, 시민사회에서 공직사회를 보는 시선이 매우 부정적으 로 보고 있음이 나타났다. 또한 공직사회에서는 공직부패를 낙관적으로 87.8%를 보는 반면에 부정적인 시각은 1.5% 밖에 안돼 대다수 공직사회가 사회에서 보는 시각만큼 부정하지 않고 청렴하나 일부 부패 공무원에 의하여 공직사회 전체 이미지가 흐려지고 있을 경우이거나, 공직사회의 내부보호에 따른 위장일 수 있다. 어쨌거나 공직자의 부패는 하나의 범죄 유형이다. 이 조사표는 시민사회에 서 아직도 공직사회 자체적으로 느끼는 부패의 심각성보다 공직사회를 더 부 패한 집단으로 보고 있다는데 문제의 심각성이 있으므로 시민들로부터 불신과 외면을 받지 않으려면 공직사회의 자정 노력이 더욱 필요하다고 하겠다. 3) 업무처리의 공정성 <표 5-3 > 업무처리의 공정성 (단위:명/( )는 %) 시민과 공무원을 대상으로 업무처리의 공정성에 대해 조사한 결과,

87 구 분 절대 아니다 거의 아니다 보통이다 약간 그렇다 대단히 그렇다 계 시민 40(4.4) 170(18.6) 403(43.9) 269(29.3) 35(3.8) 917(100) 공무원 1(0.1) 4(0.4) 74(8.0) 205(22.0) 646(69.5) 931(100) 첫째, 시민들은 업무의 공정처리가 아니다 라고 한 의견이 23.0%로 나타났 으며, 그렇다 라는 의견이 33.1%로 나타나 긍정적인 응답이 더 많은(10.1%) 것으로 나타났다. 둘째, 공무원들은 아니다 라는 의견은 0.5%인 반면에 그렇다 라는 긍정적인 의견이 91.5%로 나타났다. 이 조사표는 업무처리의 공정성을 시민들은 33.1% 만 인정한 반면에 공직사회는 결백하리 만큼 91.5%가 공정하게 업무처리를 한 것으로 나타났고, 약 8.5% 정도의 공무원들이 불공정한 업무처리로 인하여 시 민들이 불편을 느끼는 것으로 볼 수 있다. 그러나 전문가 집단인 공직사회에 서는 항상 해오던 일이기 때문에 관행으로 흘러 업무의 공정성을 객관적으로 느낄 수 없는 경우를 생각할 수 있다. 따라서 좀더 열린 행정으로 보다 능동 적인 시민 참여행정을 구현함으로써 시민들의 편에 서서 불공정한 행정현상을 불식시키는데 노력해야 한다. 공직사회에서 가장 중요한 윤리가 공정성이라고 할 수 있다. 자유 민주주의 사회에서 정부는 가치의 공정한 배분자이다. 따라서 정부 행위가 공정성을 잃 으면 사회를 분열시키고, 국민통합과 국민형성을 어렵게 한다. 특히 공직사회 는 청렴성과 더불어 업무처리의 공정성은 부정부패를 방지하는 데도 가장 근 본이 되는 요소로써 국가공무원법, 공직자윤리법, 부패방지법 등 에서 공직의무 조항으로 명시될 만큼 강조하고 있으며, 다산의 목민심서 에서도 여러 차례 강조하는 사항이기도 하다. 이 조사표에 따르면 공직사회는 국민 전체의 봉사자로서 공정한 업무처리 순도가 더욱 높아져야 함을 제시하 고 있다고 하겠다

88 4) 절차와 법령의 복잡성 <표 5-4> 절차와 법령의 복잡성 (단위:명/( )는 %) 구 분 대단히 많았다 약간 많았다 보통이다 약간 있었다 절대 없었다 계 시민 83(9.0) 229(24.9) 290(31.6) 275(29.9) 42(4.6) 919(100) 공무원 64(6.9) 429(46.3) 244(26.3) 114(12.3) 76(8.2) 927(100) 위 조사표에 의하면 민원과 관련된 업무처리에 있어서 절차와 법령의 복잡 성으로 어려움이 있는지를 묻는 경우로써, 첫째, 시민의 경우 대단히 많았다 라는 의견이 9.0%, 약간 많았다 라는 의견 이 24.9%, 약간 있었다 라는 의견이 29.9%로 나타나 시민들이 절차와 법령의 복잡성을 느낀 경우가 63.8%인 것으로 나타났다. 둘째, 공무원이 느낀 시민의 불편으로는 대단히 많았다 라는 의견이 6.9%, 약간 많았다 라는 의견이 46.3%, 약간 있었다 라는 의견이 12.3%로 나타나 공 무원이 시민곁에서 복잡성으로 느낀 어려움은 65.5%로 나타났다. 두 표본집단간 어려움을 느낀 비율은 비슷하지만, 절대 없었다 라는 의견은 시민이 4.6%, 공무원이 8.2%인 점을 감안한다면 아직 행정행위에 있어서 절차 의 간소화는 시급한 것으로 보여진다. 우리 행정은 공직사회에서도 지나친 번 문욕례로 인하여 자기들끼리 바쁘다 고 하는 말이 돌고 있다. 이런 현상은 규제의 행정, 규제의 정부, 규제의 국가라는 뜻으로 확대 해석할 수도 있다. 절차와 법령의 복잡화는 국민과 행정간의 거리감을 멀게 해줄 뿐만 아니라 국민의 행정에 대한 불신을 조장하고 부정이 개입할 여지도 남겨준다 (백완 기.1996, 169). 그러나 다행히도 <표 5-4>에서 공직자들도 절차와 법령의 복잡

89 성을 크게 느끼고 있으므로 그 만큼 절차와 법령의 간소화도 쉽게 이루어 질 수 있을 것으로 본다. 2. 기관별 부패지수 부패지수를 기관별로 나누어 공무원과 시민을 중심으로 <표 5-5>을 살펴보 면, 첫째, 기관별로 부패지수의 결과를 시민의 응답을 중심으로 볼 때, 수준별 부패지수의 경우에는 대전광역시가 90.53점으로 가장 높게 나타났고, 이어서 광주광역시가 75.28점, 부산광역시가 74.91점으로 나타나 여타 기관들보다 상 대적으로 부패수준이 양호한 것으로 나타났다. 원인별 부패지수의 경우는 대 전광역시가 역시 67.77점으로 가장 높게 나타났고, 이어서 부산광역시가 점, 강원도가 66.44점으로 나타나 여타 기관들보다 부패를 유발하는 원인이나 환경들이 상대적으로 적은 것으로 나타났다. 방지별 부패지수의 경우는 부산 광역시가 66.49점으로 가장 높게 나타났고, 이어서 대전광역시가 66.10점, 인천 광역시가 66.00점으로 나타나 이들 기관들이 여타 기관에 비해 상대적으로 부 패를 방지하기 위한 여러 노력이나 방지제도들이 효과가 있음을 나타났다. 그리고 시민들이 평가한 전체적인 부패지수를 기관별로 볼 때 대전광역시가 74.77점으로 가장 높게 나타났고, 이어서 부산광역시 69.58점, 인천광역시 67.58점, 광주광역시 67.04점, 충청남도 66.20점의 순으로 나타났다. 둘째, 기관별로 부패지수에 대한 <표 5-6> 결과를 공무원의 응답을 중심으 로 볼 때, 수준별 부패지수의 경우는 충청남도가 88.68점으로 가장 높게 나타 났고, 이어서 대구광역시가 87.66점, 전라남도가 86.47점으로 나타나 여타 기관 들보다 상대적으로 부패수준이 양호한 것으로 나타났다. 원인별 부패지수의

90 경우는 충청남도가 82.20점으로 가장 높게 나타났고, 이어서 대구광역시가 78.30점, 전라남도가 77.73점으로 나타나 여타 기관들보다 상대적으로 부패를 유발하는 원인이나 환경들이 양호한 것으로 나타났다. 방지별 부패지수의 경 우는 충청남도가 84.75점으로 가장 높게 나타났고 이어서 전라남도가 81.20점, 제주도가 79.44점으로 나타나 이들 기관들이 여타 기관들에 비해 상대적으 로 부패를 방지하기 위한 노력이나 방지제도들이 효과가 있음을 보여주고 있 다. 그리고 공무원들 스스로가 평가한 전체적인 부패지수를 기관별로 볼 때 충청남도가 85.21점으로 가장 높게 나타났고, 이어서 전라남도 81.80점, 대구광 역시 81.04점, 제주도 순으로 나타났다. <표 5-5> 시민들이 평가한 부패지수 구 분 시 민 부패수준 부패원인 부패방지 부패지수 서울특별시 부산광역시 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도 부패지수가 높을수록 깨끗한 상태를 나타낸다

91 <표 5-6> 공무원들이 평가한 부패지수 구 분 공 무 원 부패수준 부패원인 부패방지 부패지수 서울특별시 부산광역시 대구광역시 인천광역시 광주광역시 대전광역시 울산광역시 경기도 강원도 충청북도 충청남도 전라북도 전라남도 경상북도 경상남도 제주도 지수는 <표 5-5~6> 공히 100점 만점으로 환산한 점수이고, 설명의 편의 를 위하여 이를 다시 수, 우, 미, 양으로 환산하면, 수(90점 이상 100점), 우(80점 이상 90점 미만), 미(70점 이상 80점 미만), 양(60점 이상 70점 미만)이다. 셋째, 결론적으로 시민들과 공무원들의 응답을 중심으로 한 부패지수의 결 과로 볼 때, 시민들과 공무원들의 부패지수간에는 13점 이상의 편차가 발생하 고 있어, 부패를 바라보는 시각이 시민들과 공무원들간에 현격한 차이가 있음 을 보이고 있다. 특히 기관별 평가에 있어 시민의 평가점수와 공무원에 의한 평가점수가 기관별로 18점에 이르는 기관마저 있으며 양 집단간의 평가순위 관계도 시민의 평가가 높은 기관은 공무원 스스로 평가가 낮은 반면, 시민의 평가가 낮은 기관은 공무원 스스로가 높은 평가를 하는 경향을 보이고 있다. 그러나 양자간의 여러 평가적 차이에도 불구하고 부패지수가 시민의 경우 대

92 전광역시만을 제외하고는 모두 양 의 점수대에 몰려 있다는 점에서 부패에 대한 평가는 대단히 부정적인 것으로 나타났다 (경실련. 2000, 29-32). 3. 한국의 부패수준에 대한 국가신인도 국가신인도는 한 나라의 신뢰성 장래성 등을 나타내는 지표이다. 해외차입, 외국인 투자 등 경제 활동뿐만 아니라 국가신용등급에서도 직 간접적으로 영 향을 미친다. 국제신용평가기관들이 국가부패지수 국가위험도 국가신용도 국가경쟁력 경제자유도 정치권리자유도 등 다양한 분야의 평가를 통해 특정 국가의 신인도를 주기적으로 측정 및 발표하고 있다. 국가신용등급은 투자자들에게 매우 중요한 투자기준인 동시에 투자 대상국 에 대해서는 얼굴과 같은 역할을 하며, 특히 국제금융거래에 막강한 영향을 미치고 있다. 통상 국가신용등급이 한 단계 내려가면 국제금융시장에서의 외 자조달금리가 보통 0.05% 정도 오르게 된다. 표 5-7 국가신인도 관련 평가지표 평가분야 평가기관 평 가 요 소 국가부패지수 TI(독일), PERC(홍콩) 뇌물수수 등 부패에 대한 해당 국내거주 외국인 대상 설문조사 국가위험도 PERC, EIU(영국) 시장규모, 경제활력, 정책지속성, 성장잠재력, 대외지 불능력, 환율, 외환정책, 정치 사회적 위험 등 국가신용도 무디스, S&P, 피치-IBCA 기업 금융기관 및 채권 환율 등에 대한 신뢰성 국가경쟁력 WEF, IMD(스위스) 외국인투자, 환율, 정부부채 등의 통계자료 및 외국 재계 인사에 대한 설문조사 경제자유도 해리타지재단 통상정책, 정부부채, 정부규제, 통화정책 등 10 개 요소, 50개 변수 인간개발지수 UNDP 평균수명, 교육수준, GDP 등 정치권리자유도 Freedom House 정치적 권리, 시민자유도 자료출처 : Simani 웹문서 1.Untitled'

93 만약 투자부적격 평가라도 받는 경우에는 그나마 고금리로도 돈을 빌릴 수 없게 되며, 기존의 채무에 대해 조기상환 요구, 만기축소, 만기연장 거부 등 압력을 받게 된다. 이러한 예는 1997년 이후 외환위기를 겪는 과정에서 우리나라의 신용등급이 크게 떨어지면서 국제 채권자들이 외채협상에서 정부보증, 고금리, 만기연장 거부, 조기상환 등을 요구하는 데서 잘 나타나고 있다. 그러나 우리나라가 외환위기를 극복하고 강력한 구조조정 정책이 효과를 거두고, 외환보유고가 증가하고 단기외채 규모가 축소됨에 따라, 국가신용등급 이 외환위기 이전 수준을 회복하는 등 주요 국제평가기관의 평가가 긍정적으 로 바뀌고 있다. 세계적인 신용평가기관인 무디스사, S&P, 피치 IBCA 등이 1997년 당시 투 자부적격이었던 한국의 신용등급을 투자적격 수준으로 각각 2단계, 8단계를 올린 바 있고,(Simani 웹문서, 1.Untittled') 최근에 국제신용평가기관인 무디스 사가 한국의 국가신용등급을 Baa2'에서 A3'로 2단계나 올림으로 10억 달러 이상의 투자효과와 IMF 이후 추락된 국가신인도를 회복했다는 점에서 각별한 의미를 지닌다. 1) 국제투명성기구(TI) 한국의 부패지수는 독일의 국제투명성기구(TI : Transparency International) 에서 발행하는 각국의 부패지수를 통해 비교하고 있다. 그러나 각국의 부패자 료를 객관성 있고 타당성 있는 자료를 확보한다는 게 결코 쉬운 일은 아닐 것 이다. 이런 한계로 인하여 각국에서는 인정을 하지 않으려 하고 있으며, 정부 를 비난하는 사람들에게는 보복조치를 취하고 있다고 PERC 측에서 지적하고

94 있다. 한국의 경실련 부정부패추방운동본부에서도 국제투명성기구 부패지수가 국 내실정에 맞지 않고, 조사대상의 범위도 작아 신뢰성에 의문이 제기되 왔다면 서 자체적으로 우리나라 실정에 맞는 국내 최초의 부패지표로써 계층별 지역 별 부패수준과 부패원인을 파악, 부패근절 대책과 예방책을 수립할 수 있게 된다고 발표했으며, 실제 서울특별시 25개 자치구를 대상으로 조사 발표한 바 있다. 먼저 국제투명성위원회(TI)가 발행하는 각국의 부패인지지수(Corruption Perception Index : CPI)를 통한 비교방법을 살펴보면, TI는 국제적 국가적 부패를 방지 하고, 정부의 책임성 제고를 위해 노력하는 민간조직으로 국제적 국가적 통 합체계를 강화시키기 위한 광범위한 국제적 협력을 통해 부패척결 운동을 전 개하고 있다. 1995년 이후 매년 세계 각국을 대상으로 조사한 10점 만점의 CPI를 산출하여 발표하고 있다. CPI는 기업인, 위험분석가, 일반대중에 의해 인식된 국가별 부패수준을 평가 한 것이다. TI에서 발표하는 CPI는 비록 많은 한계를 지니고 있지만, 세계 유 수의 국가를 대상으로 CPI를 도출 및 비교 제시함으로써 각국의 부패수준을 이해하는데 많은 도움을 주고 있어 널리 활용되고 있다. TI에서 발표하는 부 패인지지수는 두 가지 측면에서 해석될 수 있는데, 하나는 특정 개별국가의 부패수준이며, 다른 하나는 여타 조사 대상국가의 부패수준의 비교 측면이다. 우리나라는 1980~1985년에는 3.93을, 1988~1992년에는 3.50을 받았으며, 1995년 총 41개국 중 27위(4.29), 1996년 총 54개국 중 27위(5.02), 1997년 총 52개국 중 34위(4.29), 1998년 총 85개국 중 43위(4.2), 1999년 총 99개국 중 50 위(3.8), 2000년 총 90개국 중 48위(4.0), 2001년 총 91개국 중 42위(4.2)에 랭크 되었다

95 표 5-8 국제투명성기구 발표 2001년 국가별 부패지수(CPI) 국가순위 국가명 2001CPI 점수 사용된 자료 표준편차 최고~최저 범위 1 핀란드 덴마크 뉴질랜드 아이슬랜드 싱가폴 스웨덴 캐나다 네덜란드 룩셈부르크 노르웨이 호주 스위스 영국 홍콩 오스트리아 이스라엘 미국 칠레 아일랜드 독일 일본 스페인 프랑스 벨기에 포르투갈 보츠와나 대만 에스토니아 이탈리아 나미비아 헝가리 트리니다드토마고 튀니지 슬로베니아 우르과이 말레이지아 요르단 리투아니아 남아프리카 코스타리카 마우리티우스 그리이스 대한민국

96 44 페루 폴란드 브라질 볼가리아 크로아티아 체코 콜롬비아 멕시코 파나마 슬로바키아 이집트 엘살바도르 터키 아르헨티나 중국 가나 라트비아 루마니아 태국 온두라스 인도 몰도바 우즈베키스탄 베트남 필리핀 루마니아 베네주엘라 온두라스 인도 카자흐스탄 우즈베키스탄 베트남 잠비아 코트디브와르 니카라과이 에콰도르 파키스탄 러시아 탄자니아 우크라이나 아제르바이잔 볼리비아 카메룬 케냐

97 88 인도네시아 우간다 나이지리아 방글라데시 자료출처 : 국제투명성기구 발표 국가별 부패지수(CPI) 우리나라의 공직 부패수준은 3점대의 1980년대에 비해서는 1995년 이후 많 이 향상되었으나, 1996년 이후 지속적으로 악화되어 있음을 알 수 있다. 즉, 1996년 이후에는 절대적인 지수도 1996년 5.02에서 1999년 3.8로 크게 하락하 였고, 2000년에도 4.0수준에 머물렀다. 국가간 비교순위에 있어서도 1996년 27위에서 2000년 48위로 하락하였는데 이는 OECD 회원국 가운데 멕시코(55위) 다음으로 최하위이다. 전체순위는 세 계의 중간 수준이나 우리와 경제수준이 비슷한 국가들과 비교해 볼 때 하위수 준이다. 구체적으로 보면 싱가포르(6위, 9.1점), 홍콩(15위, 7.7점), 일본(23위, 6.4점), 대만(28위, 5.5점) 등으로 우리보다 상위의 평가를 받고 있다 (반부패특 별위원회. 2000, 2). 또한 TI에서는 지난 2000년부터 격년제로 뇌물공여지수(BPI)도 공개하고 있 는데, 뇌물을 주는 쪽인 기업을 대상으로 직접 설문조사를 통해 작성되는 BPI 는 약 880여 명 무역관련 전문종사자에 대한 심층 인터뷰를 통해 이루어진다. 이 지표는 다른 나라와 무역을 할 때 뇌물을 주는지, 그것에 대한 감각은 어떤지 등을 조사한다

98 표 5-9 국제투명성기구, 1999 뇌물공여지수 순위 국가 지수 1 스웨덴 호주 캐나다 오스트리아 스위스 네덜란드 영국 벨기에 독일 미국 싱가포르 스페인 프랑스 일본 말레이시아 아탈리아 대만 한국 중국 3.1 자료출처 : 국제투명성기구(TI) 위 <표 5-9>자료에 의하면 가장 청렴한 국가로는 스웨덴(8.3)으로 나타났으 며, 호주(8.1), 캐나다(8.1)가 10점 만점에 8점대로 높게 나타났다. 한국은 3.4점 으로 중국(3.1)보다 높은 18위로 나타났다. 같은 아시아권에서도 싱가포르(5.7), 일본(5.1)보다도 크게 뒤졌다. 페터 아이겐 TI 회장은 뇌물공여지수를 분석한 결과 정당과 정치인에 대한 후원을 투명하게 하는 것이 부패퇴치를 위한 필수조치로 나타났다며, 정당의

99 모든 예산과 기부내역은 공표돼야 하고, 독립적인 감사기관으로부터 그 내역 을 심사받아 인터넷을 통해 공개해야 한다 고 권고하였다. 정부가 최근 지속적인 부패척결 노력을 천명했음에도 불구하고 실질적인 성 과는 별로 없었음을 알 수 있다. 이러한 부패인지도에 기초하여 우리나라의 부패수준을 평가하면, 첫째, 부패수준은 비록 1980년대에 비하여 많이 향상되었으나, 국제적인 경 쟁측면에서 볼 때 우리나라는 아직 많은 경쟁대상 국가들에 비해 부패수준이 높게 나타나고 있다. 둘째, TI 지수 및 순위상 우리나라는 1996년이 가장 좋은데, 이는 바로 문민 정부 출범과 함께 지속된 강력한 반부패 활동과 규제개혁 및 금융실명제 등 제도적인 장치 마련에 기인하고 있다. 셋째, 하지만 문민정부 중반 이후 장학로 비서관과 한보사건 등 권력 핵심 부와 연계된 수많은 비리가 적발되면서 정부에 대한 신뢰가 손상되었다고 볼 수 있다. TI지수 측면에서 우리나라의 세계경제규모 13위 수준에 걸맞게 부패수준을 국제적으로 10위권 이내에 진입하기 위해서는 8.5점 이상 20위권 이내에는 6.7 점 이상, 30위권 이내에는 5점 이상의 지수를 유지해야 한다. 그러기 위해서는 정부가 강력한 사정활동과 주체들로 하여금 정부의 부패척결 의지와 노력에 대해 신뢰할 수 있도록 하는 것이다 (한국행정연구원. 1999, 46). 2) 정치경제위험자문공사(PERC) 홍콩에 근거하여 사업가들에게 각국의 정치경제 위험도를 자문해 주는 민간 자문회사인 정치경제위험자문공사(PERC : Political & Economic Risk

100 Consultancy)는 최근 매년 아시아권 국가들을 대상으로 부패의 정도를 여론조 사를 통해 측정하여 그 결과를 발표하고 있다. PERC는 아시아 12개 국가에 대해, 외국인 업체 간부 1000명을 대상으로 조사한 결과 싱가포르가 부패지수 0.90를 기록, 부패도가 가장 낮았으며, 반면 인도네시아는 부패도 9.92로 가장 높았다. 특히 싱가포르는 아시아 국가 중에서 유일하게 미국, 영국, 호주 등 서방 선진국들과 부패 정도가 엇비슷하거나 심지어 낮은 것으로 판명되었다. 싱가포르 외에 일본(3.25), 홍콩(3.33)이 각각 2-3위를 차지했으며, 말레이시아 (5.71)는 한국보다 깨끗한 4위에 올랐으며, 5위 한국에 이어 대만(5.83), 중국 (7.00)순으로 나타났다. 그러나 한국은 1999년에 8위에서 많이 향상된 것으로 나타났다. 3) 경제협력개발기구(OECD) 세계는 지금 부패와의 전쟁을 통해 국가경쟁력을 제고하려는 운동을 전개하 고 있다. 이 중에서도 특히 OECD의 국제부패방지 권고는 세계 주요 무역 국 가들에게 부패한 국가와는 무역거래 마저도 회피하라는 강력한 성격을 띠고 있다. 이른바 부패라운드 의 도래이다. 부패라운드 라고 쓰는 말은 정확하게는 국제 상거래에 있어서 외국 공무원 에 대한 OECD 뇌물방지협약(OECD Convention on Combating Briberg of Foreign Public Officals in International Business Transations)이라는 긴 용어 를 우리 식으로 옮긴 말이다. 이 협약이 의도하고자 하는 바는 물품거래 뿐만 아니라 해외에서 수주하는 건설, 토목 및 조선 등 모든 국제적인 거래에 있어서 발주국의 공무원에게 뇌 물을 제공한 기업과 기업인을 처벌할 수 있는 근거를 마련한 것이다. 현재 한국을 비롯한 OECD 29개국 회원국과 비회원국 5개국 등 모두 34개

101 국가가 이 협정에 가입되어 있다 (곽용선. 1999, 30). 또한 현재 부패라운드가 거론되는 논의의 장은 OECD를 중심으로 UN, WTO, IMF, EU, ICC, IPU 등 이 있다. 이러한 세계적 추세 속에서 김대중 대통령은 경축사에서 밝힌 국정개혁 의지 표현 속에서 부패와의 전쟁 을 선포한 것은 비록 반복되는 정 책에 때늦은 감도 있지만, 매우 뜻있는 일이 아닐 수 없다. 부패라운드 같은 세계적 경향을 언급할 필요도 없이 우리 사회 전반에 걸쳐있는 구조적 부패를 방치하면서 선진국 도약의 꿈을 꾼다는 것은 앞으로는 더 이상 세계가 용납지 않는다는 점에서 해결해야 할 과제이다. 여기서 국제투명성기구가 밝힌 우리나라의 국가청렴도 순위가 OECD회원국 중 최하위라는 사실에 이르면 국제적인 반부패 운동이 그야말로 우리나라 공 직자들을 겨냥하지 않았나 하는 우려를 금할 수 없다. 이제 부패현상은 한 국가 내에서의 경제 활동뿐만 아니라 국가간의 거래에 도 똑같이 적용되며, 특히 오늘날과 같이 정보통신기술 및 수송능력의 확대로 전 세계가 단일화되고, 있는 상황에서는 더욱 문제가 된다고 할 수 있다. 따라서 그 동안 뇌물제공에 쓰였던 시간적 경제적 비용을 품질과 가격 경 쟁력 제고에 투자해야 한다. 정부 또한 규제완화를 통해 자금 이동을 투명하게끔 하는 유인을 제공하는 방안이나 해외시장에서의 정보수집 능력을 강화하여 기업에 대한 지원 서비스 를 확대하는 방안 등이 포함될 수 있을 것이다

102 제2절 한국 공직부패 실태 분석 과거 역대 대부분 국정쇄신의 목표로 부패 척결을 공약해 왔다. 반복되는 사정의지 천명과 많은 부패 일소 운동에도 불구하고 별로 성과를 달성하지 못 했고, 국민들 사이의 불신감만 조장시켜 오히려 부패문제를 더 악화시키는 결 과를 낳았다. 공무원 비리와 관련한 부패 현상은 최근 증가추세에 있고 급행 료, 사례비, 상납료 등 금품수수 행위가 공공연히 행해지고 있다. 여기서 공직 자의 부패 행위가 어떻게 나타나는지 몇 가지 실태별로 분석한다. 공직자 부패의 실태를 공식 통계를 통해 살펴보는데는 한계가 있다. 공직자 부패는 그 특성상 다른 범죄에 비해서 은폐성이 강하고, 여러 조직원들 사이 에서 보호를 받고 있으며, 특정한 피해자가 존재하지 않는 경우가 많아 많은 경우가 적발되지 않고 지나간다고 할 수 있다. 그러므로 공직자 부패와 관련한 공식 통계상의 결과는 적발되어 처벌된 부 정 행위만을 나타내므로 공직자 부패의 특수성, 부패관련 자료나 정보의 빈곤 등이 공직자 부패의 체계적인 연구에 큰 장애가 되고 있다. 위에서 말했듯이 부패와 관련된 공식 통계자료가 부패의 특성상 정확하다고는 말할 수는 없다. 공식 통계자료가 모든 부패 행위를 나타내는 것은 아니지만, 발생하는 부패 건수의 일정한 비율로 반영한다는 가정 아래 부패의 실태를 파악할 것이다. 여기서는 행정자치부의 통계연보와 한국행정연구원의 행정통계데이터베이 스, 대검찰청의 범죄분석 등을 통해 공직자 부패의 실태를 분석해 볼 것 이다

103 1. 연도별 부패 실태 표 6-1 연도별 공무원 징계 통계 (단위: 명, %) 연도별 합계(비율) 국가공무원 지방공무원 교육공무원 경찰(소방) ,996(100) 710(18) 1,719(43) 116(3) 1,451(36) ,092(100) 762(19) 1,612(39) 104(3) 1,614(39) ,116(100) 894(12) 3,392(48) 229(3) 2,601(37) ,223(100) 1,447(23) 1,923(31) 465(8) 2,388(38) ,061(100) 747(15) 2,143(42) 134(3) 2,037(40) ,308(100) 744(14) 1,825(35) 176(3) 2,563(48) ,689(100) 877(15) 2,076(37) 174(3) 2,562(45) ,140(100) 1,054(17) 1,872(31) 145(3) 3,069(50) ,866(100) 986(17) 2,670(46) 128(3) 2,082(35) ,507(100) 856(19) 1,901(42) 87(2) 1,663(37) 계 53,998(100) 9,077(17) 21,133(39) 1,758(3) 22,030(41) * 자료출처 : 행정자치부, 통계연보 * 괄호안의 수치는 합계에서 공무원 유형별로 징계를 당한 공무원이 차지 하는 비율(%)을 적용의 편리성을 위하여 필자 임의로 환산한 것임. 연도별 공무원 부패의 실태를 공무원 유형별로 나누어 보면 <표6-1> 공무원 중에서도 대표적인 군으로 국가공무원, 지방공무원을 선정하였고, 대조적인 군 으로 경찰 소방공무원과 교육공무원을 비교해 보았다. <표6-1>을 보면 국가 공무원 보다는 지방공무원이 부패가 더 심각하다는 것을 알 수 있다. 특히 1999년도에는 1998년에 비해 지방공무원의 부패가 더 심각해지고 있다는 것을 알 수 있다. 공무원별 순위를 보면 경찰 소방공무원, 지방공무원, 국가공무 원, 교육공무원의 순으로 나타났다. 지난 10년간 전체 공무원 징계건수에서 각 유형별 공무원의 징계건수가 차지하는 비율은 국가공무원 17%, 지방공무원 39%, 경찰 소방공무원 41%, 교육공무원 3%이다. 지방공무원과 경찰 소방공

104 무원이 전체 공무원 징계건수의 80%라는 높은 비율을 차지함을 보였다. 또한 실제로 각 공무원 유형별 정원수에서 징계를 당한 공무원 수가 차지하는 비율 로 공무원 유형별 징계분포를 보더라도 경찰 소방공무원이 가장 높은 수치를 나타내고 있으며, 그 다음이 지방공무원이라는 것을 알 수 있다. 경찰 소방공 무원의 경우는 다른직 공무원에 비해 부패에 대한 규제와 단속이 심하기 때문 에 이런 결과가 나타난다고 볼 수 있다. 부패로 인한 공무원 징계실태를 살펴보면 2000년에 이르러 전체적으로 줄었 다. 국가공무원은 1999년도 986명에서 2000년도 856명으로 13.1%, 지방공무원 은 2,670명에서 1,901명으로 28.8%, 교육공무원은 128명에서 87명으로 32%, 경 찰공무원은 2,082명에서 1,663명으로 20%가 줄었다. 연도별 추이를 살펴보면 1991년 3,996건, 1992년 4,092건으로 증가추세를 보 인다. 그리고 1993년 7,116건에서 1994년 6,223건, 1995년에는 5,061건으로 1993년에 최고치를 기록한 뒤 다음 연도부터는 차츰 감소하고 있는 것처럼 보 이다가 2000년도에 1992년도와 같은 비슷한 4,507건으로 줄었다. 90년대 초는 국민 모두가 새질서 새생활 운동에 동참하고 우리가 겪고 있 는 갈등과 혼란, 병폐적 현상을 고치려고 건전한 가치관과 생활규범을 정착해 나가는 시기이다. 새질서 새생활 운동이 일환으로 공직기강의 확립이 누누이 강조되었고, 공직부조리 제거 시책들이 추진되었다. 그리고 사정반을 편성하여 한시적으로 운영하여 비리 공직자들을 단속하는데 힘을 기울였다. 이 시기는 민주사정, 책임사정, 예방사정이라는 차원에서 많은 활동을 하였고, 그 결과 90년대초에는 연평균 징계건수가 다른 연도에 비해 적은 것으로 나타난다. 또 한 공직자 새정신운동으로 공명정대한 대민업무수행, 민주적인 직장생활보장, 엄격한 공사구분, 건전한 사회공동체 형성 등을 실행하였다. 이런 자율적인 의 식전환 과정을 통해 공직기강을 쇄신해 보자는 자율실천 운동이 90년대 초의

105 적은 부패 건수에 도움이 된 것으로 보인다. 1993년에 최고치를 기록한 것은 1993년 새로운 정부가 출범한 이후 신정부의 초기 과제로 늘 제시하듯 부패 척결을 내세운 결과이며, 신 정권의 강력한 사정의지의 반영이라고 할 수 있 다. 즉, 이는 신 정권의 초기 현상 중 하나인 지도자의 강력한 부패 척결의지 에 의한 일시적인 결과라고 할 수 있다. 김영삼 대통령은 취임하면서 3대 국 정과제로 부정부패 척결, 경제생활화, 국가기강확립 을 내세웠다. 이에 따라 부패 공직자에 대한 사정활동을 광범위하게 전개하였다. 사정 한 파로 불려진 이 운동은 성역없는 사정활동을 전개하였으며, 공직 외부환경에 대한 사정은 뇌물수수 등 공직과의 부패 연결고리를 제거하는데도 기여하였 다. 이 기간 부정부패 관련 법령의 정비로는 각급 행정기관의 장으로 하여금 소속 직원이 직무와 관련하여 범죄행위를 한 경우 징계조치 뿐만 아니라 형사 고발을 의무화하는 공무원직무관련범죄고발지침 을 제정 시달하였다. 공직자 의 부패 방지를 위한 포괄적이고 간접적인 법인 공직자윤리법 이 1997년 12월 31일 법률 제5493호로 개정되었다. 재산등록 및 공무원의 범위를 대폭 확대하고 등록대상 재산산정 방법의 구 체적 명시, 재산등록 및 공개의 성실성 보장을 위한 실사기능 강화, 허위등록 자에 대한 처벌규정이 신설되었다. 1993년 8월 12일 대통령 긴급명령으로 금 융실명제가 전격 실시되었다. 금융실명제는 검은 돈의 흐름을 차단하여 공직 기강을 확립하는데 기여하고 금융거래의 부정 부조리와의 연결고리를 차단할 수 있게 되었다. 1995년에는 공무원범죄에관한몰수특례법 을 제정하였다. 이는 공무원이 특 정한 범죄행위를 통하여 직접 취득한 불법수익은 물론 불법수익에서 유래한 재산까지 철저히 환수할 수 있도록 한 것이다. 1996년에는 5,308건, 1997년 5,689건, 1998년 6,140건으로 지속적으로 상승했

106 으나, 1999년에는 5,866건으로 공무원 징계건수가 다소 줄었다. 즉, 1998년까지 꾸준히 늘던 공무원 부패가 1999년 이후에 감소 추세로 돌아선 것으로 나타났 다. 1997년 1월 김영삼 대통령의 임기 마지막 해에 국정지표의 하나로 부패의 지속적 척결을 제시하였다. 이는 부패 척결이 국가 경제회생에 필수적인 조건 일 뿐만 아니라 그 동안 정부가 추진해 온 부패 척결을 위한 노력이 실패로 끝났다는 것을 간접적으로 시사해 주는 것이다. 그리고 경제면에서도 1997년 과 1998년도는 IMF라는 경제위기로 인해 국민의 생활이 어려움에 처하였다. 이로 인해 공무원의 부패도 이 기간 증가하는 추세를 보인다. 1998년 김대중 대통령이 취임하면서 취임 첫해의 국정목표는 IMF위기 극복에 모아졌다. 재 벌, 금융개혁 등 전 분야에서 구조조정의 바람이 몰아쳤다. 부패의 적발건수가 다른 해에 비해 많은 것은 이런 구조조정의 결과라 할 수 있다. 2. 비위 유형별 부패 실태 표 6-2 연도별 비위유형별 통계 ( 단위 : 명 ) 연도 계 복무 공문서 직무 품위 비밀 직권 감독 공금 공금 규정 위조및 유기및 손상 누설 남용 불충분 유용 횡령 위반 변조 태만 증수회 기타 , , , , ,113 1,086 1, , ,223 1,620 1, , , , , , ,689 1,019 1, , ,140 1,193 1, , ,866 1,017 1, , ,507 1,010 1, 자료출처 : 행정자치부 통계연보

107 행정자치부에서는 공무원 비위유형별을 복무규정위반, 품위손상, 비밀누설, 공문서 위조 및 변조, 직권남용, 직무유기 및 태만, 감독불충분, 공금유용, 공 금횡령, 증수회, 기타 등 11가지 유형으로 구분하고 있다. <표 6-2> 이 표에 의하면 직무유기 및 태만은 1991년 42%, 1992년 33%, 1993년 38%, 1994년 29%, 1995년 36%, 1996년 40%, 1997년 30%, 1998년 30%, 1999년 28%, 2000년 19%로 10년간 평균 33%를 차지함으로써 11가지 비위유형 중 가장 큰 비중을 차지한다. 복무규정위반, 품위손상, 직무유기 및 태만 이 세 가지 항목은 공무원이 부 정부패로 징계를 받은 건수의 양 70%를 매년 차지하고 있다. 여기서 보면 직 무유기 및 태만 등 의무 불이행과 관련된 비위유형이 연도와 상관없이 제일 많다. 그 다음 순으로 품위손상, 복무규정위반, 증수회 등이 있고, 감독불충분 은 의무불이행과 관련된 부정부패 행위에 속한다고 할 수 있다. 비밀누설, 공금유용, 공금횡령은 1997년 전체의 2.0%, 1998년 전체의 2.6%, 1999년 전체의 1.9%, 2000년에 2.6%에 불과하다. 이와 같은 결과는 부정부패 의 유형이 금품수수, 공금횡령과 유용, 비밀누설 등의 도덕성과 관련된 부정부 패 행위보다는 직무유기 및 태만이라는 책임성과 관련한 비위유형이 더 높은 것으로 나타낸다. 3. 기관별 직종별 직급별 기능별 부패 실태 공무원 부패 실태를 직종별로 살펴보면 다음과 같다

108 표 6-3 직종별 공무원 징계 통계(1999~2000) (단위 : 명, ( )는 %) 구 분 연도 계 일반직(연구직, 지도직 포함) 기능직 특 정 직 교육 경찰 소방 외무 별정직 고용직 계 ,866 (100) 4,507 (100) 2,747(47) 1,927(43) 814 (14) 735 (16) 128 (2) 87 (2) 2,082 (35) 1,492 (33) (4) 75 (1) 62 (1) 19 (1) 32 (1) 국가 ,196 (100) 631(20) 350 (11) 128 (4) 2,082 (65) 공무원 ,437 (100) 536(22) 307 (13) 87 (4) 1,492 (61) 지방 ,670 (100) 2,116(79) 464 (17) (3) 19 (1) 공무원 ,072 (100) 1,391(67) 428 (21) (8) - 50 (2) 32 (2) * 자료출처 : 행정자치부, 통계연보 위 자료의 직종별 통계에 따르면 1999년도에 5,866명이었으나, 2000년도에는 4,507명으로 무려 23%에 1,359명이 감소한 것으로 나타났다. 그러나 전체 국가 공무원이 54%, 지방공무원 46%로 보다 국가공무원이 8%정도 징계가 많은 것 으로 나타났다

109 이는 그 동안 지방공무원의 비위가 많았기 때문에 지방공무원들의 비위단속 을 강화한 것으로 보여지며, 특히 경찰공무원이 국가공무원 중에서 1999년도 에 65%인 2,082명, 2000년도에 61%인 1,492명으로 높은 비율을 보여주고 있어 국가공무원의 과반수 이상이 경찰 비위로 밝혀졌으며, 특정직만으로 볼 때, 경찰공무원은 1999년도에 94%인 2,082명, 2000년도에 85%인 1,492명으로 비율은 낮아졌지만, 타 직종에 비하여 매우 높은 수치로 보아 공정한 수사와 공직자의 청렴성을 위해서도 경찰공무원의 높은 직업윤리 공직관이 요구된다고 하겠다. 공무원 부패 실태를 직급별로 살펴보면 다음과 같다. 표 6-4 직급별 비위공직자 조치 실적 ( 단위 : 명, % ) 연도 합계 일반직 소계 4급이상 5급 5급이하 교육직 ,420(100) 7,125(96) 89(1) 319(5) 6,717(94) 295(4) ,961(100) 5,770(97) 65(1) 239(4) 5,466(95) 191(3) ,771(100) 5,597(97) 58(1) 241(4) 5,298(95) 174(3) ,942(100) 5,800(98) 81(1) 296(5) 5,423(94) 142(2) ,972(100) 6,528(94) 71(1) 301(5) 6,156(94) 444(6) ,097(100) 6,902(97) 167(3) 436(6) 6,299(91) 195(3) 자료출처 : 국무총리실, 비위공직자 조치실적, 각년도 이 자료에 따르면 교육직의 비위공직자 조치실적은 3~4%대로 비교적 적은 비율에 머물고 있는데 비하여 일반직 공무원은 최저 94%에서 최고 98%까지 매우 높은 비율을 보이고 있어 교육직 보다는 일반직 공무원의 비위공직자가 많은 것으로 나타났으며 그러함에도 최근 교육직의 촌지수수와 관련하여 각종 매스컴에서 마치 교육

110 직은 노골적으로 촌지를 바라는 듯한 편향보도와 전체 교육직이 부정부패와 관련된 것으로 보도되는 등 교육공직자의 위상을 떨어드렸는데, 이는 교육직 은 성직으로 보고서 높은 도덕심과 윤리관을 강조하다 보니 과장 확대 보도 된 것으로 보여진다. 또한 이 통계는 공무원 중 4급이상은 주로 1%에서 3%, 5급 공무원은 4~6%에 머물고 있는 반면에 5급 이하는 91~95%로 매우 높게 나타났다. 이는 실무자이거나 대민과 직접 접촉하는 관계로 보다 많은 비위가 저질러 진 것으로 보여지므로 실무자나 대민업무 공직자들의 도덕성 함양과 청렴성이 요구된다고 하겠다. 다음은 공무원 부패 실태를 기능 분야별로 살펴보면 다음과 같다. 표 년도 기능 분야별 비리 공직자 규모 ( 단위 : 명 ) 기능분야 단속인원(공무원) 구속인원(공무원) 합계 5,099(755) 1,893(447) 인사 58(17) 15(7) 건축 359(74) 76(37) 토지 185(40) 82(27) 공사 610(153) 260(93) 보건환경 218(34) 77(16) 교통 107(12) 28(7) 소방 161(3) 3(1) 노동 61(1) 7(0) 수사 110(89) 67(64) 세무 161(44) 77(30) 교육 40(12) 16(1) 병무 346(48) 99(28) 금융 1,272(20) 484(10) 법조비리 322(30) 173(16) 납품 199(41) 99(34) 사이비 언론 66(0) 38(0) 기타 824(157) 292(77) 자료출처 : 대검찰청 검찰연감

111 본 자료에 의하면 비위공직자 중에서 공사분야에서 단속 공무원이 전체 공 무원 775명 중 20%에 해당하는 153명, 수사분야 11%에 89명, 건축분야 9%인 74명, 병무분야 6%인 48명, 세무분야 6%인 44명, 납품분야 5%인 41명 순으로 나타났으며, 구속공무원도 전체 공무원 447명 중에서 공사분야가 20%인 93명, 수사분야 가 14%인 64명, 건축분야가 8%인 37명, 납품분야가 8%인 34명, 세무분야가 7%인 30명 순으로 나타났다. 위 통계는 공사와 건축분야에서 단속공무원의 29%인 227명, 구속공무원의 28%인 130명으로 나타나 공사 건축관련 비리가 매우 많음을 나타내고 있으며, 수사분야 공무원도 비위순위가 2위를 차지하고 있으며, 특히 주목할 만한 것은 수사공무원이 구속인원 67명 중에서 96%인 64명을 차지한 것으로 나타 났다는 것은 수사가 매우 불공정했음을 보여준다. 4. 징계 양정별 부패 실태 공무원 범죄 즉 부정부패에 대한 적발이나 처벌의 가능성이 미약하다면 공 무원 부정부패 행위는 없어지지 않고 계속 될 것이다. 공무원 부정부패의 징 계 실태는 내부통제기구인 행정부의 중앙징계위원회와 외부통제기구인 감사원 과 검찰청의 범죄처리 결과를 살펴보면 알 수 있다. 징계제도로는 견책, 감봉, 정직, 해임, 파면이 있다. 견책은 공식적 징계절차 에 의하여 인사기록에 남는 정도이고, 감봉은 1개월 이상 3개월 이하의 기간 동안 보수의 3분의 1을 감하는 것이다. 정직은 공무원의 신분은 유지되나 1개월 이상 3개월 이하 기간 동안 직무수 행이 정지되며, 이 기간 중 보수의 3분의 1을 받는 것이다. 해임은 강제퇴직의

112 한 종류로써 퇴직급여에는 영향을 주지 않으며, 공무원 재임용이 3년 동안 정 지된다. 파면도 강제퇴직의 한 종류인데 5년간 임용자격이 제한되고 퇴직급여 도 제한된다. 부정부패를 저지른 공무원이 받는 처벌 중에서 가장 무거운 징 계가 바로 파면이다. 표< 6-6 >는 지난 10년간 징계를 받은 공무원의 수를 공무원 징계 종류별 로 나누어서 보여준다. 표 6-6 징계 양정별 징계 공무원 통계 (단위 : 명, ( )는 %) 연도 징 계 양 정 파면 해임 정직 감봉 견책 합 계 (4) 249(6) 296(8) 994(25) 2,282(57) 3,996(100) (5) 266(7) 287(7) 1,027(25) 2,316(56) 4,092(100) (4) 408(6) 547(8) 1,689(24) 4,163(58) 7,116(100) (6) 380(6) 537(9) 1,612(26) 3,286(53) 6,223(100) (8) 311(6) 585(10) 1,202(22) 3,023(54) 5,585(100) (4) 381(7) 508(10) 1,095(21) 3,096(58) 5,308(100) (5) 369(6) 605(11) 1,251(22) 3,174(56) 5,689(100) (6) 546(9) 682(11) 1,249(20) 3,326(54) 6,140(100) (5) 439(7) 718(12) 1284(22) 3,161(54) 5,866(100) (7) 304(7) 528(12) 1,015(22) 2,342(52) 4,507(100) 계 2,989(5) 3,653(7) 5,293(10) 12,418(23) 30,169(55) 54,522(100) 자료출처 : 한국행정연구원 행정통계 데이터베이스, 1991~2000, 행정자치부 통계연보, 2000 * 괄호안의 수치는 연도별 징계 총건수에서 징계양정별 차지하는 비율을 필자 임의로 산출한 것임. 10년간의 통계를 분석해 본 결과 파면은 전체의 5%, 해임은 전체의 7%, 정 직은 전체의 10%, 감봉은 전체의 23%, 견책은 전체의 55%를 차지한다. 물론 공무원 징계의 모든 경우가 공무원의 부정부패 행위 때문은 아닐 것이다. 업 무를 수행함에 있어 사소한 실수라든지, 개인적 성향과 나태함에 기인한 것도

113 많을 것이다. 그러나 이러한 것에 의한 징계를 가려낸다는 것은 어려운 일이 므로 이 자료 속에서 모든 경우가 다 포함되어 있다는 것을 염두에 두고 볼 일이다. 여기서 보면 공무원 징계 종류 중 견책이 매년 50%를 넘는 높은 비율 을 차지함을 알 수 있다. 이는 견책이 공무원 부정부패에 대한 가장 일반적이 고 대표적인 처벌 유형임을 알려 준다. 또한 해마다 견책이 가장 높은 비율을 차지하는 것은 부정부패를 저지른 공 무원에 대한 온정적 조치의 결과라는 이면적인 요소도 포함하고 있다. 즉 비 리를 저지른 공무원을 처벌함에 있어 그간의 감정적인 요소들도 작용하여 그 에 해당하는 죄값을 치르게 하기보다는 한 단계 낮은 처벌을 주는 것으로 이 는 부정부패를 없애는데 장애물로 작용할 수 있는 것이다. 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책이라는 5가지 징계제도 각각이 전체에서 차지하는 비율은 연도에 따라 특별한 변동없이 비슷한 비율을 나타내고 있다. 즉 해마다 비슷한 양상 을 띰을 알 수 있다. 징계제도 중 견책의 비율이 가장 높고 그 다음 감봉, 정 직, 해임, 파면의 순으로 되는데 이는 파면이나 해임과 같은 무거운 처벌보다 는 가벼운 징계의 수치가 높다는 것을 보여준다. 파면은 1991년부터 2000년까지 10년 동안 2,989건 중 2000년도 징계 양정별 통계(행정자치부 통계연보. 2001, 175)를 보면 전체 파면 318명 중에서 국가 공무원이 179명으로 56%, 지방공무원이 62명으로 19%, 경찰 소방공무원이 77명으로 24%를 차지하여 국가공무원에 있어 파면이라는 징계유형이 가장 많 이 적용되었음을 알 수 있다 <표 6-7> 참조. 해임의 경우에는 전체 3,653명중 2000년도 304명중에서 국가공무원이 54명 으로 18%, 지방공무원이 105명으로 35%, 교육공무원이 7명으로 2%, 경찰 소 방공무원이 138명으로 전체의 45%를 차지하였다. 해임의 경우 경찰 소방공무 원이 가장 많고 그 다음 지방공무원, 국가공무원, 교육공무원 순임을 알 수 있다

114 정직의 경우는 전체5,293명 중, 2000년도 528명 중에서 국가공무원이 74명으 로 14%, 지방공무원이 144명으로 27%, 교육공무원이 13명으로 2%, 경찰 소 방공무원이 297명으로 56%를 차지한다. 공무원 유형별 징계의 분석에 있어 해 임과 정직이 거의 비슷한 비율로 적용되었다는 것을 보여준다. 감봉은 10년간 총 12,418명 중, 2000년도 1,015명 중에서 국가공무원이 전체 의 164명으로 16%, 지방공무원이 403명으로 40%, 교육공무원이 10명으로 1%, 경찰 소방공무원이 438명으로 43%를 차지한다. 견책은 10년간 총 30,169명이며 2000년도 2,342명 중에서 국가공무원이 전체 의 385명으로 16%, 지방공무원이 1,187명으로 51%, 교육공무원이 57명으로 2%, 경찰 소방공무원이 713명으로 30%를 차지한다. 이는 지방공무원과 경 찰 소방공무원에게 감봉과 견책이라는 징계수단이 많이 주어짐을 보여준다. 이 결과 지방공무원과 경찰 소방공무원의 부정부패 규모는 다른 국가공무원 에 비해 규모가 크다고 생각할 수 있다. 수치상으로 높은 수치를 나타내는 것 을 고려한다면 잦은 규제와 사정이 있는 반면 그에 대한 처벌에 대해서는 관 대함을 보이는 것으로 해석할 수도 있다. 표 6-7 공무원 유형별 징계 양정별 통계 (단위 : 명, ( )는 %) 연도 징계량 합계 국가공무원 지방공무원 경찰 소방 교육공무원 합계 5,866(100) 986(17) 2,670(46) 2,082(35) 128(2) 파면 264(100) 93(35) 99(38) 63(24) 9(3) 1999 해임 439(100) 66(15) 191(44) 177(40) 5(1) 정직 718(100) 77(11) 217(30) 419(58) 5(1) 감봉 1,284(100) 199(15) 613(48) 451(35) 21(2) 견책 3,161(100) 551(17) 1,550(49) 972(31) 88(3) 합계 4,507(100) 856(19) 1,901(42) 1,663(37) 87(2) 파면 318(100) 179(56) 62(20) 77(24) 해임 304(100) 54(18) 105(35) 138(45) 7(2) 정직 528(100) 74(14) 144(27) 297(56) 13(3) 감봉 1,015(100) 164(16) 403(40) 438(43) 10(1) 견책 2,342(100) 385(16) 1,187(51) 713(31) 57(2) * 자료 : 행정자치부, 통계연보 * 괄호안의 수치는 징계 총건수에서 징계 양정별 차지하는 비율을 나타냄

115 <표 6-7>에서는 유형별 징계양정별 통계치를 이용하여 1999년도와 2000년 도를 집중 분석해 보았다. 1999년 국가공무원 17%, 지방공무원 46%, 교육공무 원 2%, 경찰 소방공무원 35%로 경찰 소방공무원의 수치가 월등히 높았다. 2000년에는 국가공무원 19%, 지방공무원 42%, 교육공무원 2%, 경찰 소방공 무원 37%로 국가공무원은 2% 증가한 반면에 지방공무원이 4% 감소하는 추세 를 보였다. 1999년도 경찰 소방공무원이 부정부패에 대한 징계처분은 견책이 가장 많으며, 감봉, 정직, 해임, 파면 순이다. 2000년도 지방공무원의 부정부패 에 대한 징계처분 역시 위의 견책, 감봉, 정직, 해임, 파면 순임을 알 수 있다. 또한 징계 양정별 통계를 공무원 유형별로 나누어 보면 다음과 같다. <표 6-7>에서 여러 가지 수치를 고려해 보면 국가공무원에 대한 징계처분에 있어 파면이 많다는 사실을 알려준다. 이는 첫째, 국가공무원에 대한 징계처분 이 가장 강력하다는 것을 보여주며, 둘째, 국가공무원이 다른 공무원에 비해 대형 부패에 연루되었을 가능성이 큼을 시사한다. 강도가 제일 약한 견책의 경우는 2000년 지방공무원이 51%, 경찰 소방공무원이 31%로 많이 나타남을 알 수 있다

116 제5장 목민심서를 통한 공직부패의 개선방안 제1절 목민사상의 공직윤리 확립 방안 공직윤리가 법의 생명이고, 국가경쟁력인 국제화 시대가 도래되었다. 그러나 우리나라는 오랫동안 공직을 개인의 부귀영화의 수단으로 생각하던 전통적 관 료문화의 잔재가 뿌리깊이 남아 있고, 정치적 특수이익에 결부된 공무원의 비 리, 탈선행위가 비일비재하다. 따라서 정부에서는 1997년 공직자윤리법 을 제정하고 공직자에게 국민의 봉사자로서 사명을 다할 수 있도록 하기 위해서 공직윤리를 강조해 왔다. 공직윤리란 무엇인가? 우리나라 공직자윤리법 제1조(목적)에는... 공 직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 공직집행의 공정성을 확보하여 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리를 확보함을 목적으로 한다 고 명시되어 있 다. 공직자윤리법 의 제정 목적은 크게 두 가지로 나누어 볼 수 있는데 첫째, 공직자의 부정한 재산증식을 방지하고, 즉 공직의 청렴성이다. 둘째, 공직집행의 공정성 확보이다. 즉 공직의 공정성이다. 이 두 가지를 실 현하면 국민에 대한 봉사자로서의 공직자의 윤리가 확립되는 것으로 보고 있 는 것이다. 1. 공직의 청렴성 공직자의 부정한 재산증식을 방지하는데는 청렴한 공직윤리가 필요하다. 오

117 늘날 몇몇 공직자들은 바른정책 제도 법을 통해 좋은 서비스를 국민에게 제 공하기 보다는 각종 법령과 공직에서 취득한 정보를 악용하여 개인의 재산을 증식으로 치부하려는 경향이 있다. 일부 공직자들은 승진의 기회보다는 소위 한 몫 챙길려는 보직을 선호하기도 한다. 이런 왜곡된 공직사회의 풍토는 과 거에도 성행했음을 다산의 목민심서 에서도 많이 찾을 수 있다. <표 4-1> 에 의하면 목민심서 에서 청렴성을 나타내는 淸 은 3.9%로 비교적 적게 나오지만, 律己六條 ( 淸心 )에 18개항을 명시할 만큼 청렴성을 강조하였으며, 목민심서 가 목민관의 수신서임을 감안한다면 목민심서 전체에 청렴사 상이 흐르고 있다고 할 수 있다. 다산은 목민심서 ( 淸心 )에서 청렴이라는 것은 목민관의 본무요, 모든 선의 근원이며, 모든 덕의 근본이니, 청렴하지 않 고서 목민관이 될 수 있는 사람은 아직 없었다 26) (박일봉. 1988, 56)며 공직 자의 청렴의식을 매우 형이상학적으로 표현함으로써 공직가치의 이상으로 삼 았다. 또한 다산은 뇌물을 주고 받음에 누군들 비밀히 하지 않겠는가마는 한 밤중의 소행이 아침이면 이미 소문이 퍼진다 27) (박일봉. 1988, 60) 라고 하여 자신은 물론 이속( 吏屬 )들에게도 이 세상에는 비밀이 없음을 강조하면서 뇌물 로부터 자유로워질 것을 당부하였다. 오늘날 우리 사회는 각종 부패로 얼룩져 있다. 최근에 불거져 나온 4대 게 이트는 황금의 문(골든 게이트)이라고 불리울 정도로 수천만원에서 수십억원 의 뇌물이 정 관계에 뿌려진 것으로 밝혀져 충격을 주고 있다. 벤처기업에 지원해 주는 각종 편의를 공직자들이 불법, 편법으로 처리해 주고 받은 뇌물 의 진상이 공직사회의 불신으로 이어지고 있음은 매우 안타까운 실정이다. 다산은 청렴이라고 하는 것은 천하의 큰 장사이다. 그러므로 크게 탐하면 반드시 청렴하다 28) (박일봉. 1988, 57). 고 하여 청렴을 천하의 큰 장사라고 26) 律己六條 ( 淸心 ), 廉者牧之本務萬善之源諸德之根不廉而能牧者未之有也 27) 律己六條 ( 淸心 ), 貨賂之行誰不秘密中夜所行朝已昌矣 28) 律己六條 ( 淸心 ), 廉者天下之大賈也故大貪必廉人之所以不廉者其智短也

118 역설하였다. 우리는 종종 젊고 유능한 사람이 조그만한 뇌물이라는 마약에 걸 려서 자신의 공직생활을 불명예로 마감하고, 추징당하고, 퇴직금도 다 못챙기 는 불상사를 보아왔다. 이런 일탈한 공직윤리를 염려해서 다산은 결국 청렴이 천하의 큰 장사라고 한 것이다. 다산이 살았던 그 시대에는 윗물이 이미 흐리니 아랫물이 맑기 어렵다 29) (박일봉. 1988, 241) 고 하여 그 당시에도 고위 공직자들이 얼마나 부패했는지 를 알 수가 있다. 독일에 본부를 둔 국제투명성기구(TI)에서 우리나라의 뇌물공여지수(BPI)가 1999년도에 19개국 중 18위로 발표했다 <표 5-9>. 물론 공직자만의 부패를 측 정하여 발표한 것이 아니라고 말할 수 있을 것이다. 그러나 과연 우리 공직자 에게도 공직윤리가 있는가 하고 되묻지 않을 수 없다. 오늘날 복지사회로 지향할수록 사회적 책임은 커진다. 더욱이 사회적 공익 적 직업윤리가 높게 요구되는 공직자에게 있어서 다산은 율기잠( 律己箴 ) 의 예를 들면서 선비의 청렴은 여자의 순결과 같다 30) (박일봉. 1988, 58) 고 함으로써 공직자의 높은 도덕심과 윤리의식을 요구하였다. 다산은 청렴한 관리를 귀하다고 하는 까닭은 그가 지나는 곳의 산림, 샘물, 돌까지도 모두가 그의 맑은 빛을 입기 때문이다 31) (박일봉. 1988, 62) 라고 하여 청백리는 후세에 길이 남음은 물론 자연에까지 은혜와 광명을 입게 된다 고 하면서 청렴사상의 가치를 강조함으로써, 그의 높은 공직윤리 사상은 오늘 날에도 여과없이 적용하여도 무리가 없음을 보여주고 있다. 2. 공직의 공정성 29) 戶典六條 ( 穀簿 ), 上流旣濁不流難淸 30) 律己箴曰, 惟士之廉猶女之潔 31) 律己六條 ( 淸心 ), 所貴乎廉吏者其所過山林泉石悉被淸光

119 민주국가에서 행정은 국민의 이익을 위하여 공정하게 봉사해야 할 책임이 있다. 행정의 공정성이란 행정인 또는 행정기관이 주권자인 국민의 기대, 요망 에 부응하여 공익 공직윤리 법령과 행정목표 정책이나 사회계획 등 일정한 기준에 따라 (김규정. 2000, 847) 공적집행을 하는 경우를 이르는 말이다. 우리나라 헌법 제7조에는 공무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대 하여 책임을 진다. 라고 하여 공무원의 헌법상의 지위를 규정하고 있을 뿐만 아니라 국민 전체에 대한 봉사자라고 하였으며, 국가공무원법 제59조에는 공 무원은 국민 전체의 봉사자로서 친절 공정히 집무하여야 한다. 고 되어 있 다. 이 법에 의하면 공직자는 국민전체에 대한 봉사자이며, 친절 공정히 집무 해야 한다고 요약할 수 있다. 공무집행의 공정성은 객관적인 기준과 객관적인 질서가 필요하다. Paul Appleby는 공직자의 중요한 용기의 하나로 沒私主義 (impersonalism)를 들고 있다. 그에 의하면 공직사회에서 권위의 고독성은 사적인 개인관계를 고려하 지 않은 비인간적 관계와 밀착되어 있다는 것이다(Paul. 1952, 221). 그러나 이 것은 복잡한 조직사회에서 상대하는 대중에게는 해보다는 이익이 더욱 크다는 것이다. 공직사회에서 가장 중요한 윤리가 공정성이라 할 수 있다. 위에서 이야기한 비인간적인 행위도 보다 넓은 공정성을 깔고 있지 않으면 윤리에 배반되는 행 위이다 (백완기. 1996, 406). 공직업무를 집행하는 공직자에게 기대를 거는 것은 행정행위에 대한 공직의 윤리와 공직자의 바람직한 행동규범에 따라 모든 국민들에게 공정하게 집행하 는 것이다. 이현령비현령( 耳懸鈴鼻懸鈴 )식의 자의적인 잣대가 아니라 누구에게나 공정한 법 적용과 기준에 의한 집무를 요구한다. 그러나 오늘날 공직자의 윤리가 극

120 도로 타락하여 불신의 벽이 높게 쌓여 있다. 질 좋은 행정 서비스에 대한 기 대도, 뇌물이나 부당한 압력에는 형평성을 잃는 공직집행으로 인하여 공직윤 리의 실종을 선언하기도 한다. <표 4-1>에 의하면 다산의 목민심서 에서 공정성( 均 )은 2.2%에 지나지 않는다. 그러나 공정성은 청렴성과 더불어 다산사상의 중요한 근간이므로 청 렴성이 목민관의 律己思想 이었다면, 공정성은 백성을 향한 愛民思想 이라 할 수 있다. 다산은 법이란 것은 임금의 명령이니, 법을 지키지 않음은 곧 임금 의 명령을 받들어 행하지 않는 것이다. 신하된 자가 감히 그렇게 할 수 있겠 는가 32) (박일봉. 1988, 101) 라며 법과 임금을 동일시하여 국법을 준수하여 법 집행을 공정히 할 것을 강조하였다. 또한 다산은 책상 위에 대명률 33) 과 대전통편 34) 한 권을 놓아두고 항상 펴보면서 그 조문과 사례를 두루 알고 있어야 법을 지키고 명령을 시행하며, 송사의 판결 및 기타 여러 가지 공무를 공정히 수행해 낼 수 있다고 하여 공직자는 항상 관계 법령을 연구하 여 법 집행에 차질없음을 강조하고 공정한 공무수행을 주장했다. 또한 다산은 양전( 量田 )의 법은 아래로는 백성에게 해가 되지 않고 위로는 나라에 손해를 끼치지 않고 오로지 공평해야 한다 35) (박일봉. 1988, 209) 고 하였다. 즉 논밭을 측량하여 등급을 매기는 양전( 量田 )에 있어서 다산의 사상 은 토지는 영원한 주인이 없고, 잠깐 사이에 주인이 바뀌는 것이니 세력을 믿고 등급을 낮추어서는 안되는 것이요, 세력을 믿고 등급을 높일 수도 없는 것이며 오로지 고르게 해야 한다 고 공직업무의 공정성을 주장하였다. 다산은 계판( 計版 ) 36) 이 완성되었으면 조목조목 나열하여 각 마을에 발표하 32) 奉公六條 ( 守法 ), 法者君命也不守法是不遵君命者也爲人臣者其敢爲是乎 33) 大明律 : 중국 明 나라의 행정법전. 조선시대 500년의 형법전으로 활용함. 34) 大典通編 : 조선왕조 500년의 근본을 이루는 경국대전 을 원본으로 하여 만든 새법전 * 大明律, 大典通編 의 註 는 Eureka 중앙대백과사전, (중앙일보사, 1995) 참조. 35) 戶典六條 ( 田政 ), 量田之法下不害民上不損國唯其均也唯先得人乃可議也 36) 계판( 計版 ) : 도리( 都吏 )와 아전들이 그 고을의 그 해의 세액과 세율을 의논하여 결정하는 것

121 며, 후일의 참고 자료로 삼도록 하라 37) (박일봉. 1988, 228) 고 하여 공직자의 마음가짐이 허식적이어서 명예만을 추구하고 눈앞의 책임을 때워 넘기는 데에 그쳐서는 안 되고, 백성들에게 오래 혜택을 줄 방도를 생각하며, 굳건한 법을 세워야 하거니와 그 법이 내일 부서지더라도 공직자의 마음가짐은 마땅히 그 러해야 한다고 공직자의 법의식과 공직윤리를 천명하였다. 공직자의 윤리수준 은 행정의 책임성 정도와 밀접한 관계가 있다. 현대사회는 행정의 다양화, 복 잡화에 따라 행정 공무원들의 재량권이 증대됨에 따라 객관적인 책임보다는 자발적인 인식에 근거한 주관적 책임이 공직자의 윤리와 관련하여 보다 중요 하게 인식되고 있다. 행정 책임의 기준으로는 명확한 기준, 행정이념, 공익, 고 객의 요구 등을 들 수 있다 (백완기. 1992, 436). 오늘날 공무집행에 있어서 공 직자의 내면적 가치와 개인의 책임을 크게 강조하는 추세이다. 공직자는 공직 윤리를 생명률로 삼고서 옳고 그름, 선함과 악함, 바름과 삐뚤어짐의 올바른 척도로 삼아야 할 것이다. 그리고 탁상행정만 하지말고 직접 민원인을 찾아가 서 해결해 주는 적극적인 민원 구현 행정을 실현해야 한다. 다산은 이를 수행원은 줄이고 안색은 온화하게 하며, 백성들을 직접 찾아 가 의논하면 기뻐하지 않을 사람이 없다 38) (박일봉. 1988, 53) 고 했다. 그리 고 공사의 여지가 있거든 반드시 정신을 집중하고 생각을 가라앉혀 백성을 편히 해 줄 대책을 생각하고 헤아리며, 정성을 다해 최선책을 구해야 한다 39) (박일봉. 1988, 45) 고 하여 공직자는 모든 국민에 대한 봉사자임을 자각하고 공직자는 다른 벼슬은 구해도 좋으나 목민관의 벼슬은 구해서는 안된다 40) (박일봉. 1988, 17) 고 함으로써 공직자의 자리가 다른 어떤 자리보다 책임감 이 막중하고 그 임무를 수행해 내기가 어려운 것이므로 책임감과 사명감 없이 37) 戶典六條 ( 稅法 ), 計版旣成條列成冊頒于諸鄕俾資後考 38) 律己六條 ( 飭躬 ), 簡其騶率溫其顔色以詢以訪則民無不悅矣 39) 律己六條 ( 飭躬 ), 公事有暇必凝神靜慮思量安民之策至誠求善 40) 赴任六條 ( 除拜 ), 他官可求牧民之官不可求也

122 는 그 자리를 애써 구하려고 해서는 안된다고 경계하였다. 따라서 공직자는 마땅히 공무원윤리헌장실천강령과 같이 국민에겐 정직과 봉사를 하기 위해선 법령과 양심에 따라 공명정대하게 업무를 처리하여 한 점 의 의혹도 없도록 하여, 국민들로부터 두터운 신임을 얻어야 할 것이다. 3. 반부패 교육 강화 우리 사회는 국가공무원법, 공직자윤리법, 부패방지법 등 외형 적으로는 법적 틀을 갖추었다고 할 수 있다. 그러나 부정부패와 부조리 문제 의 해결은 단순히 제도적 개선만으로 이루어질 수 없다. 더구나 적발, 처벌 위 주의 소극적 부패방지 시책이 복지부동 등 부작용을 유발하는 점을 감안할 때 교육을 통한 지속적인 의식개혁이 뒷받침되지 않는 한 제도 개혁만으로는 한 계가 있다. 교육은 체계적이고 계획적으로 공직자의 의식을 개선하고 발전시키려는 활 동이다. 특히 공직자 교육은 공직자가 맡은 바 직무를 수행함에 있어서 그 직 책이 요구하는 부족한 자질 을 보완하는 것이다. 자질이란 객관적인 자질과 주관적인 자질로 구분할 수 있다. 객관적 자질이란 공직자가 직무수행에 있어서 사회변동에 대응하며, 이러한 변동을 바람직한 방향으로 유도할 수 있는 능력으로써 크게 지식과 기술로 구분된다. 주관적 자질은 인간으로서 갖추어야 할 품성적 능력으로써 객관적인 자질의 바탕이 되며, 이를 변질시킬 수 있는 기반이 되기도 하는데 흔히 가치관과 태 도로 구분한다 (김번웅 외. 1997, 368). 오늘날 관료주의적 행정문화와 전근대적 가치관이 불식되지 못하고 객관적

123 자질보다는 오히려 주관적 자질의 중요성이 더욱 강조되고 있다. 윤리는 법의 생명이다. 확고한 공직윤리는 옳고 그름, 선함과 악함, 바름과 비뚤어짐의 척 도가 된다. 따라서 국가윤리 사회윤리 체제윤리 개인윤리 차원에서 오늘날 한국 공직사회의 도덕적 위기를 찾아야 한다. 공직의 사회적 행동을 보기 위한 이론 중 하나인 유인이론 에 따르면 사람 은 자신의 이득을 최대화하고, 손실을 최소화하도록 행동한다고 한다 (이상안. 2000, 449) 이 이론을 확대 해석한다면 공직자들은 공직을 이용하여 사익을 최 대화하려는 입장에서 행동하기 때문에 국민에 대한 봉사자로서의 의무를 망각 하고 부정직한 행동으로 공직을 일탈함으로써 이익의 최대화에 노력할 것으로 보여진다. 보이는 질서 를 법이라 한다면 보이지 않는 질서 는 윤리 도덕이다. 보이 는 질서만으로는 질서 원칙을 완벽하게 이룰 수 없다. 보이지 않는 손 에 의 한 윤리 도덕 질서가 근본 원칙으로 생명력을 유지시켜 주어야 한다 (이상안 ). 반부패 정책은 보이는 질서 인 법만으로는 한계가 있으므로 공직 윤리를 고취시킴으로써 공직의 선악을 구별할 수 있도록 반부패 교육이 필요 하다. 그 동안의 단기적이고 즉흥적인 반부패 정책을 지양하고 공직자의 신 규과정 교육시부터 주기적이고, 지속적인 반부패 교육을 시킴으로써 공직사회 에 만연된 비규범과 윤리관 미확립에 따른 부패분위기를 일깨우고, 연고주의 풍조가 일반화된 문화적 배경에서 이권 개입이나 청탁 풍조가 부패의 온실 구 실을 하지 못하도록 해야 한다. 특히 취약분야라고 할 수 있는 건설, 건축, 세 무, 경찰, 환경, 위생 분야 등에 대하여 행정제도 개선과 더불어 반부패 의식 교육이 이루어져야 한다. 아울러 윤리성이나 도덕성 함양은 어릴 때 형성된다고 보고, 저학력부터 부패의 유해성을 조기교육 시킴으로써 자연스럽게 부패를 멀리할 수 있도록

124 정규교육 과정으로 다루어져야 한다. 특히 한국적 부패 특성의 하나인 혈연 지연 학연 등 연고주의와 접대비 촌지 전별금 등 이른바 부패 친화적 환경 이 부패의 온상 구실을 하고 있음을 강조하고 초 중등 교육에서는 부패의 유 해성을 환경오염의 피해 만큼이나 비중있게 다루고, 대학 및 신규(기업이나 공 직 등) 임용 전에 직업윤리나 공직윤리를 강조하는 교육을 함으로써 도덕적 해이나 윤리적 문맹을 퇴치함으로써 반부패 환경에 대한 국민 전반적인 인식 을 높여야 한다. 4. 고객중심주의 공직관 함양 <표 4-1>에 의하면 목민심서 에서 가장 높은 용어 사용 빈도 순으로 백 성( 民 )이 19.2%인 164회로 가장 많이 나타났으며, 수령( 牧 )은 14.1%인 121회, 아전( 吏 )이 7.7%인 66회로 조사되었다. 따라서 다산의 목민심서 는 구구절 절이 백성 중심의 사랑하는 마음으로 쓰여졌다고 할 수 있다. 당시의 시대상황은 정치적 문란, 경제의 피폐, 사회의 혼돈 속에서 관리들은 자신의 권세를 이용해서 백성들을 수탈하고 매관매직 등으로 자신의 사리사욕 을 채우는데 급급하는 등 그 부패는 걷잡을 수 없었다. 따라서 백성들은 백골 징포니 황구첨정이니 하는 세금에 시달리다가 견디지 못하면 집을 버리고 떠 돌이 생활을 하거나 도적질, 산적질을 하는 등 혼돈의 시대였다. 당시의 시대 상황을 다산은 牧民心書 ( 自序 )에서 오늘날 사목( 司牧 )하는 자들은 오로지 제 이익을 채우는데만 급급하고 백성을 기르는 것은 알지 못한다. 그리하여 백성들은 파리하게 여위고, 궁핍해지고, 병들어 줄줄이 구렁을 메우는데도 그 들을 기른다는 자들은 화려한 옷에 진수성찬으로 제 몸만 살찌우고 있으니, 이 어찌 슬픈 일이 아니겠는가? 41) (다산연구회. 1984, 297) 하며 탄식하고 있다

125 이런 시대상황을 다산은 어릴 때부터 부친의 관직을 따라다니면서 백성을 다스리는 법과 수령으로서의 몸가짐을 배웠으며, 벼슬길에 오른 뒤부터는 암 행어사와 곡산부사 등 관직을 거치고, 해미와 강진 등 유배생활을 통하여 당 시의 시대적 아픔을 온몸으로 느낄 수 있었다. 그런 시대적 아픔은 二表一書 를 비롯한 여러 저서를 통하여 잘 나타나 있다. 다산의 백성 중심 사상은 원목( 原牧 ) 이란 논문에서 보면, 민을 위하여 牧 이 존재하는가? 민이 牧 을 위해서 태어났는가? 민은 고혈과 진수( 眞髓 ) 를 모두 짜내어 牧 을 살찌게 하니 민이 목을 위해서 태어난 것인가? 아니다. 牧 이 민을 위해 존재하는 것이다 (다산학회. 1987, 203). 라고 주장함으로써 공직자는 국민전체의 봉사자 라는 헌법 제7조, 국가공무원법 제1조와 제59조 의 근본 바탕이 되고 있는 것이다. 그는 또 탕론( 蕩論 에서도 대저 天子 란 어찌하여 존재하게 되었는가? 하늘에서 비내리듯 내려와서 天子 가 되었는가? 아니면 땅에서 샘솟듯 솟아나 서 天子 가 되었는가? 다섯가구가 1 隣 이 되므로, 다섯가구에서 추대된 사람이 隣長 이 되고, 다섯 隣 이 1 里 가 되므로, 다섯 隣 에서 추대된 사람이 里長 이 되 고, 다섯 鄙 가 1 縣 이 되므로 다섯 鄙 에서 추대된 사람이 縣長 이 된다. 여러 縣長 의 공동 추대를 받은 사람이 諸侯 가 되고, 제후들이 공동으로 추대한 사람 이 곧 天子 이다. 그러므로 天子 란 민중의 추대에 의해서 天子 가 된 것이므로 민중이 추대하지 않으면 天子 가 될 수 없다. 옛날 요순시대에는 정치가 아래로부터 위로 실시되었기 때문에 아래로부터 위로 가 순서이었으나, 지금 은 그와 반대로 정치가 위로부터 아래로 실시된다. 그것은 아래로부터 위로의 반역이다 (다산학회. 1987, 233). 라고 하여 당시로서는 백성을 중심에 세우 는, 목숨도 걸 수 있었던 진보적인 혁명적 사상이라고 하지 않을 수 없었다. 41) 牧民心書 ( 自序 ), 今之司牧者唯征利是急而不知所以牧之於是下民羸困乃蠡乃瘯相顚連以實溝壑以爲牧者方且鮮衣美食以自肥豈不悲哉

126 이는 근세 서양의 자연법 사상가인 루소의 사회계약설을 방불케 하는 진보 적 견해라고 할 수 있다 (한영우. 1983, 322). 다산은 봉건적인 압제 밑에서 신음하고 권리없는 농민에 한없는 동정을 표 하고 국가의 부강 발전을 염원하는 입장에서 당시 탐관오리의 부패상, 행정 및 사법의 문란, 농민생활의 비참한 개혁안을 제시하였다. 그 개혁안 중에 하 나가 유배 말년에 지어진 牧民心書 이다. 다산은 목민심서에서 노인을 잘 봉양해야 한다는 양로( 養老 ), 어린이를 사랑 으로 기르자는 자유( 慈幼 ), 불쌍한 사람을 진휼해야 한다는 진궁( 振窮 ), 喪 을 입은 사람들을 구휼해야 한다는 애상( 哀喪 ), 병든 사람을 관대히 배려한다는 관질( 寬疾 ), 재난당한 사람들을 구제한다는 구재( 救災 )로 구성된 애민육조( 愛民六條 )는 다산의 민중에 대한 휴머니즘이 짙게 깔려있는 사상이다. 또한 그는 진황육조( 賑荒六條 )에서 흉년에 대비해서 물자를 비축하라는 비자 ( 備資 ), 백성들에게 서로 나누어 베풀기를 권하라는 권분( 勸分 ), 진휼을 합리적 으로 하라는 규모( 規模 ), 진장( 賑場 )을 설치하고 진휼을 시행하라는 설시( 設施 ), 흉년에 백성들의 양식에 보탬이 되는 여러 가지 방안을 모색하라는 보력( 補力 ), 진황 정책의 끝마무리를 잘하라는 준사( 竣事 ) 등은 오늘날 사회복지와 사 회적 형평성 같은 문제로까지 연결될 수 있을 만큼 당시로서는 매우 진보적인 위민사상이다. 오늘날에도 사회적 형평의 문제는 행정에 있어서 가장 중요한 문제의 하나 로 등장하고 있다. 특히 신행정학에서 사회적 형평은 능률 이상으로 중요하다. 왜냐하면 아무리 행정이 능률성을 확보한다고 할지라도 그것이 국민전체를 위 하여 나타나지 않고 소수의 특수계층만을 위해서 나타난다면 그러한 능률은 별 의미가 없다는 것이다 (백완기. 1996, 421). 다산의 목민사상처럼 오늘날의 공직자도 국민의 복지를 위하여 봉사하는 공

127 공조직이며, 공복이라는 서비스 정신이 투철해야 한다. 국민은 단순한 행정의 객체가 아니라 주체라는 인식하에서 고객 중심의 행정이 이루어질 때, 공직부 패도 없어질 것이고, 존경스러운 공직자로서 성숙된 행정문화를 이루게 될 것 입니다. 제2절 목민사상의 제도적 기반 구축 방안 1. 청렴서약제 도입 공공 영역에서의 부패는 공직자들의 의식개혁을 추진하는 것만으로는 부족 하다. 그들이 공무를 수행함에 있어 부패의 유혹을 받지 않도록 온갖 제도적 인 정비가 아울러 이루어져야 한다. 부정부패가 없는 투명한 행정과 기업체와 공공기관의 청탁 등에 의한 사회적 고비용 탈피에 따른 국가경쟁력의 활성화 를 위한 대표적인 방안으로 청렴서약제(Interity Pacts)를 들 수 있다. 대부분의 공무원은 계약 등에서 공정성을 유지하고 있으나, 일부 문제가 발생하면 모든 공무원이 부패한 것처럼 인식되고 있다. 특히 일부 공직자의 경우 관급공사를 특정 건설업체에 넘겨주거나, 규정에 어긋나는 인 허가 및 승인을 해주는 등 부정 의혹이 끊이지 않고 있다. 행정 자치부가 집계한 비리연루 자치단체장 현황을 보면 현재 재임 중인 2기 민선 단체장 248명 중 19.8%에 해당하는 49명이 구속 등 사법처리 된 것으로 밝혀 졌다. 사실 공공부문에 계약과 관련된 부패는 공직자의 윤리성 문제로 끝나 지 않고 성수대교 붕괴처럼 부실공사로 인한 대형참사로 이어지며, 이는 곧바 로 인명피해와 정부예산의 낭비를 가져온다는 점에서 사전에 차단하는 것이 최선의 방책이다

128 청렴서약제는 국제투명성기구(TI)에서 처음으로 공공계약 분야에서 부패척결 하기 위해 노력할 준비가 되어 있는 정부나 기업, 시민사회 등을 돕기 위한 방안으로 1990년대에 미카엘 비헨(Michael Wiehen)이 창안해 내었다.(김거성. 청렴서약제는 공공기관이나 업체쪽 상호간에 계약과 부패행위에 가담하지 않을 것을 서약하게 된다. 기관쪽에서는 기획, 설계, 입찰이나 입찰평가, 계약 체결, 또는 시행-납품-검수-유지보수, 대금지급 등 해당계약과 관련한 모든 단 계에서의 부패행위의 배제를 서약하게 된다. 반면에 입찰, 계약에 참가하는 업 체쪽에서는 공직자나 그의 가족, 친구나 각종 중개인 등을 통해서 뇌물이나 선물, 향응접대, 편의제공 등을 주거나 주기로 약속하거나 하지 않을 것을 업 체의 대표자 또는 그 명의로 서약하게 된다. 아울러 업체간의 담합 행위를 하 거나 부당한 혜택을 받아들이지 않을 것이 포함된다. 청렴서약제를 도입하면 다음과 같은 효과를 기대할 수 있다. 첫째, 청렴서약제의 도입은 그 동안 공직자를 부정적으로 볼 수 있도록 만 든 입찰, 계약체계를 투명하게 함으로써 공직사회가 깨끗해지고 그 결과 주민 들로부터 신뢰를 얻어 건전한 공직문화 정착에 큰 도움이 될 것이다. 둘째, 지방정부의 조달, 지방정부 재산의 불하, 인허가에서 부패로 말미암은 고비용과 왜곡된 영향을 절감시켜 정부예산을 절약하는 효과를 기대할 수 있 고, 민간부문에서는 리베이트에 사용될 예산을 사업에 투입할 수 있어서 공사 부실을 방지하여 사업의 건실화를 가져올 것이다. 결국 이와 같은 이익들은 주민들에게 귀속되어 조세 저항과 같은 문제점 등을 해소할 수 있어 지방정부 재정의 건전화에 크게 기여할 수 있을 것이다. 셋째, 청렴서약제 도입으로 기업은 금품공세 등으로 담당공무원의 까다로운 공사 단속 등을 피해 가려는 안일한 사고방식을 버리게 될 것이고, 공직자들

129 도 아예 향응 등을 받을 생각을 하지 않게 되어 바람직하고 투명한 민관관계 가 형성될 이다. 넷째, 청렴서약제는 시행과정에서 시민단체가 추천한 인사가 시민 옴부즈만 으로 위촉돼 행정절차 과정을 감시케 함으로써 행정의 투명성과 공정성을 확 보할 수 있을 것이다. 다섯째, 청렴서약제의 실시는 민 관 기업 상호간 신뢰를 구축하여 행정의 효율성을 확보할 수 있을 것이다. 이는 지역적으로 자치단체간 경쟁력을 확보 할 수 있고, 또한 국가적으로는 국가신인도의 상승으로 국제경쟁력을 확보할 수 있어 결국 이는 지역의 발전뿐만 아니라 국가의 발전을 가져올 수 있다는 데 큰 의의가 있다 하겠다 남기현( 이제 청렴서약제 도입여부는 기관장의 의지에 달렸다고 하겠다. 기관장의 부패 척결의지가 있 고, 이를 실천할 수 있는 뒷받침이 준비되어 있다면, 청렴서약제의 도입과 실 행은 어려운 일이 아닐 것이다. 2. 공무원 단체행동의 활성화 최근 관료제의 최대 과제로써 WFA(Waste, Fraud, and Abuse) - 행정의 낭비, 부정과 권력의 남용 - 를 줄이려는 문제가 크게 대두되고 있다(Norman.1983, 6-9). 우리나라에서도 깨끗한 사회, 부패없는 공직사회를 만들기 위해 정부에서는 법률 제6494호로 부패의 발생을 예방함과 동시에 부패행위를 효율적으로 규제함으로써 청렴한 공직자와 사회풍토의 확립에 이바지 할 것을 목적으로 부패방지법 을 제정하고, 에 시행하고 있다. 그러나 부패의 현 상은 실체를 확인하기가 어려워 흔히 UFO(미확인 비행물체)니, 빙산이니 하듯 이 쉽게 드러나지 않는 특징이 있다. 따라서 부패를 뿌리뽑기 위해서는 부패가 일어나는 현장의 중심에 있는 사

130 람이나 단체의 견제가 필요하다고 본다. 이런 측면에서 공무원 단체의 실체 를 살펴보는 것도 의미가 있다고 하겠다. 공무원이 단체 행동을 할 수 있느냐, 없느냐의 문제는 오늘날 정부의 인력 관리에서 가장 논란이 많고 관심을 끄는 분야라고 할 수 있다. 우리나라에서는 공무원의 단결행동권은 국가공무원법상 현재 체신부, 철도 청 소속의 현업공무원과 국립의료원 작업현장의 기능직 및 고용직 노무종사자 에 한하여 예외적 으로 보장되고 그 밖의 모든 일반 공무원의 단결행동권은 인정하지 않고 있다. 그러나 대한민국공무원노조총연맹이 출범한 데 이어 23일에는 전국공무원노조가 창립총회를 강행함으로써 정부의 불법노 조 입장과 정면 대치되고 있다. 공무원 노조는 김대통령의 공약사항이며, 98 년 1기 노사정위원회에서 허용한다는 대원칙이 합의됐는데도 불구하고 아직 허용 되지 않고 있다. 정부는 연내에 특별법으로 입법을 추진하되, 3년간 유예기간을 두어 2006년 부터 공무원 노조를 허용한다는 것이다. 노조 라는 명칭을 허용하지 않고, 공 무원단체, 공무원조합 으로 하며, 단결권과 교섭권은 인정하되 협약체결권과 단체행동권은 인정하지 않는다는 것이다. <표 7-1> 공무원 노조는 김대중 대통령 후보의 공약사항일 뿐만 아니라 ILO를 비롯 한 여러 국제노동기구가 한국정부에 계속 권고하여 왔고, 한국정부가 1996년 OECD에 가입하면서 약속한 사항이기도 하다. 따라서 전국공무원노동조합과 전국민주노동조합총연맹은 국제자유노련(ICFTU), 국제공공노련(PSI)과 함께 한 국정부의 노동탄압을 ILO협약 87호(결사의 자유 및 단결권 보호에 관한 협약) 와 98호(단결권 및 단체교섭권에 대한 원칙의 적용에 관한 협약)가 표방하는 결사의 자유 원칙의 기본원리를 부정한다는 내용으로 제소하기도 했다. 정부의 공무원 노조불허 방침은 국민 전체 봉사자설과 예산규정설, 공무원

131 의 사용자는 국민이라는 관점에서 공무원의 노조를 원칙적으로 금지하고 있으 나, 국민전체에 대한 봉사자라는 헌법 규정은 본래 공무원이 군주나 집권세력 또는 특정계급 등 일부 이익에만 봉사하여서는 안된다는 것이지 공무원에게 정부의 모든 기능에 대한 절대적 복종의무를 과한 것은 아니라는 것 즉, 국민 에 대한 봉사자이고, 국가에 대해서는 근로자이다는 이유로 제한 금지한다는 데 비판을 받고 있으며, 표 7-1 공무원 단체 쟁점별 비교 사항 쟁 점 정 부 안 한국노총 공무원 노조 공노련 허용시기 연내입법화 연내입법화 연내입법화 연내입법화 2003년 2003년 시행 3년 유예기간 즉시시행 시행원칙 월 가능 명칭 공무원단체 조합 노동조합 노동조합 노동조합 전직급 5급이하 6급이하 공안직과 대상 좌동 직무성격상 공안직과 관리업무자 제외 사용자 제외 관리업무자 제외 노동권 단체교섭권까지 체결권까지허용 노동3권 노동3권 공안직 인정범위 조직형태 정부교섭 당사자 교섭대상 허용(1.5권) 국가공무원:전국단위 지방공무원:광역시도 전국단위:중앙인사 위원회 위원장 지역단위:광역단체장 보수기타근무조건에 관한사항 노조전임자 불인정 노조전임자 다만,유급time-off제 가능 (노동2권) 공안직 노동2권 직장협의회 인정 좌동 전국단일 규모 헌법기관별 좌동 국무총리(주무 장관 교섭단 구성) 좌동 좌동 좌동 정부안 동의 정부안 동의 유급 time-off제 일반노조수준 유급 time-off제 복수노조 허용(교섭창구단일화를 전제) 좌동 좌동 좌동 입법형식 특별법 제정 좌동 일반법 일반법과 특별법 양쪽 가능 분쟁조정기구 별도 분쟁조정기구 불필요 중앙노동위원회 중앙노동위원회 중앙노동위원회 직장협의회 와의 관계 직장협의회 병행 폐지원칙 폐지 노조와직장협의회 병행 공안직 직협설치 허용

132 예산규정설은 정부예산은 정부내의 준칙으로써 행정관청 상호간에 구속력이 있을 뿐, 대외적으로 공무원이나 국민의 헌법상의 권리의무를 직접 제약하 는 준칙은 아니다고 하여 비판을 받고 있다. 공무원의 사용자는 국민이기 때문에 국민을 상대로 단체교섭이나 쟁의행위 를 할 수 없다는 것은, 선거에 의하지 않는 일반공무원의 경우 국민은 그 임 명과 파면의 권리를 전혀 행사하지 않는다. 그것은 오로지 정부 등의 행정기 관 법원 국회 등의 권한이다. 그러므로 사용자는 국민이 아니라 그러한 국 가기관 자체이므로 공무원 노조 원칙적 금지입법정책의 문제점으로 지적되고 있다 (신인령. 2002, 6). 이제 민주개혁 차원에서 공무원 노조를 인정하여 공직사회의 새로운 기풍진 작으로 공무원의 창의력을 발현시키고, 행정의 능률과 쇄신을 꾀하게 되면 공 직사회의 민주화와 직업공무원제도의 정착도 도모하게 될 것이다. 국가공무원법을 적용받는 교원은 1999년 전국교직원노동조합으로 합법화되 었다. 공직사회의 부패를 방지하기 위한 내부적 통제 수단으로써, 또한 국제노 동기구의 추세를 보더라도 우리의 공직사회도 이제는 군대와 경찰, 고급관리 직 공무원과 고도의 기밀담당 공무원만 제외하고 공무원 단체활동을 활성화 시킨다면 한국사회의 부패구조를 스스로 정화할 수 있을 것이다. 3. 내부신고자 보호 대개 우리말의 내부신고자 란 영어의 whistle blower'에 해당된다. 즉 호루 라기를 부는 사람이란 뜻이다. 이 때의 호루라기는 급박하고 위험한 상황을 주위 사람들에게 알리는 경고의 도구로써 기능을 한다. 호루라기를 불면 많은 사람들의 시선과 관심을 끌게되어 호루라기를 분 사연이 만천하에 공개된다

133 조직 내부에 있는 사람의 불특정 다수인에 대한 신고이기 때문에 엄청난 파급 효과를 지닌다. 내부비리를 폭로함으로써 이를 시정토록 요구하는 일은 공공 의 이익에 부합되는 일이나 폭로 당사자로서는 개인적인 불이익을 감수해야 하는 위험 부담을 안고 있는 것이 내부신고행위(whistle blowing)이다. 신고 의 대상은 크게 나누어 (1)법률위반, (2)관리부실, (3)자금낭비, (4)권한남용 (5) 공중보건과 안전에 대한 위험 등을 열거할 수 있다(Bowman. 1983, 91). 그러나 내부신고자란 우리 사회 문화에서는 신고니 고자질이니 해서 별로 달갑지 않게 생각하고 있다. 또한 우리나라 사람들이 신고정신이 부족한 이유 중에 하나가 신고하면 신고자를 보호해 주기는 커녕 오라가라 귀찮게 하고, 심지어는 피신고자와 대질까지 시키는 상황이다 보니 나중에 후환이 두려워 알고도 넘어가는 경우가 많다. 그러나 우리는 미궁에 빠지는 수사에 대하여 TV에서 범인의 공개수배나 제보를 찾는 방송을 함으로써 사건의 실마리를 쉽 게 해결하는 경우를 보아왔다. 또한 1990년 이문옥 감사관의 대기업의 비업무 용 부동산 취득 관련 폭로사건이나, 1992년 한준수 군수의 제14대 총선 당시 관권, 금권선거 사실 폭로, 같은 해 이지문 중위의 선거부정 비리 고발, 1995 년 민주당 박계동 의원의 전직 대통령의 비자금 폭로사건 등으로 당시 엄청난 사회적인 파장을 일으켰다. 사실 부정부패를 뿌리 뽑고자 아무리 소리쳐도 <그림 2-1> 빙산모형과 같이 비리가 조직 안에서 감추어지고 밖으로 드러나지 않기 때문에 쉽게 적발해 낼 수가 없다. 이는 한 집단의 내부에서 일어나는 비리를 외부 사람이 알 길이 없기 때문이다. 설사, 안다고 하더라도 내부에서 이를 조직적으로 은폐하려고 하면 쉽게 드러나지 않고 근절될 수도 없다. 따라서 내부인이 진실을 외치지 않으면 대부분의 비리는 영원히 비밀에 묻히고 그 사회는 부패해 갈 수밖에 없을 것이다. 이런 점에서 양심선언이나 내부신고자는 부패척결의 핵심 고리인 것이다

134 ( 내부신고는 공익적 행위이다. 이들은 사회 공동체의 존립과 안정 번영을 위해 자신을 내던지는 정의감과 용기를 지닌 사람들로서 마땅히 그 뜻이 존중 되고 법적으로 보호되어야 한다. 다산도 牧民心書 에서 상을 걸어 죄의 사면을 허락하여 서로 잡아들이고, 서로 고발하게 함으로써 쇠잔하여 마침내 다 없어지게 하는 것이 그 차선책이다 42) (박일봉. 1988, 444) 라고 하여 부정 부패를 막는데 상까지 걸면서, 죄를 사면해 주겠다고 하면서까지 막고자 했던 것은 피해로 인해 공동체사회의 이익이 우선한다고 보았기 때문이다. 이런 공 익적 차원은 내부신고의 소극적 보호에 그쳐서는 안되며, 내부신고를 적극적 으로 고무 장려해야 한다고 주장한 사람(Marlin. 1983, 302 ; 정재화. 1998, 68) 과도 뜻을 같이 하는 것이다. 우리나라에는 내부신고자보호법 이 단독법 으로 제정되지 못하고 부패방지법 에 포함되어 잇다. 아직도 사회적 정치 적 문화적 기반이 내부신고자를 수용할 수 있지 못하다는 것을 반증한 것이 다. 공익적 차원에서 내부신고자가 보호되어야 한다는 주장은 공동체사회의 이 익이 조직의 이익에 우선한다고 보는 입장이다. 이제 내부신고자는 불이익과 보복으로부터 우리 사회가 보호해 주어야 한다. 그러기 위해서는 제 정된 부패방지법 ( 시행)에서 내부신고의 보호장치로 거론되는 내부신고자의 신분보장과 신변안전 조치 등만으로는 사실상 내부신고를 유도 하는데 일정한 한계를 갖는다. 따라서 소극적인 차원을 넘어 포상과 특진 등 적극적인 조치가 이루어질 수 있는 방안이 마련되어야 하며, 내부 신고자의 신변보호를 위해서는 신고자의 신원 확인을 가능케 하는 진술을 강요받거나 허용되지 않도록 하며, 소송과정에서도 신고자의 신원확인과 관련된 어떠한 42) 刑典六條 ( 除害 ), 懸賞許赦使之相捕使之相告以至殘滅又其次也

135 자료도 공개되어서는 안되도록 적극적인 법적 장치가 필요하다. 또한 공공기 관의 장 또는 상급자가 그 소속 직원에 부정의 증거가 있음을 알면서도 이를 비호하거나 고발하지 아니한 때에는 부패행위를 한 공직자에 준하여 처벌할 수 있는 비호방임죄를 법제화함으로써 구조적인 부패를 근절시킬 수가 있을 것이며 (강성남. 말레이시아 부패행위방지법 제20조, 19-20), 또한 공무원 노동조합 등을 활성화시켜서 용기있게 양심의 호루라기를 불게 한다면 공직사 회의 부패행위는 많이 근절될 것으로 본다. 4. NGO의 역할 강화 NGO(Non-Governmental Organization)란 정부조직 이외의 공익활동을 하는 민간부문의 자율적인 결사체를 의미하며, NGO는 비정부기구라 부르며, 비영 리단체(NPO), 제3섹터, 시민단체, 공익단체 등 유사한 개념이 있지만 본고에 서는 NGO로 한정해서 사용한다. 그 동안 NGO는 공로가 인정되어 유엔헌장 제71조에서 공식 사용함으로써 고유명사화 되었다 (남궁근. 2000, 178). 이러한 NGO의 역할은 OECD에 의해 서도 상당히 강조되고 있다. OECD의 한 조사에 의하면 OECD 회원 국가내에 서 성실성이 가장 높은 기관으로써 NGO가 최고의 평가를 받았다. 부패방지 를 위한 개혁방안에서도 권한이양, 정치자금개혁, 금융개혁과 함께 NGO의 발 전을 제시하고 있어서 NGO가 반부패에 상당한 기여를 할 수 있음을 제시하 였다 (윤태범. 2000, 209). 경실련 경제정의연구소 이근식 이사장은 기업경영 을 어렵게 하는 가장 큰 요인은 부패하고 무능한 정치와 행정이라며, 기업과 시민단체가 나서 민간 중심의 개혁을 이루어야 한다. 고 말했다

136 서울대학교 박동서 교수도 현재 한국 NGO의 당면과제는 정치와 행정을 민주화하는 것으로, 행정면에서는 법치주의 및 권력기관에 대한 통제력을 강 화하고, 부정부패를 해소해 시장경제와 복지사회의 기반을 조성하는 것이다. 라고 강조하였다. 우리나라에 있어서 2000년대는 NGO의 혁명시대였다. 2000년 4월 13일 총선 정국을 이끌었던 NGO들은 총선시민연대를 조직해 낙천 낙선운동을 전개하 여 총선정국을 이끌었던 일은 그 동안 시민단체에 대한 막연한 인식에 NGO 의 독자적인 영역을 넓히는데 강한 인식으로 자리잡게 했다. 우리나라의 반부패 NGO들은 경실련 부정부패추방운동본부, 반부패국민연 대, 참여연대 맑은사회만들기본부, YMCA, 행정개혁시민연합 등에서 반부패 입법운동, 행정의 투명성과 관련된 법률개정 운동, 국감모니터 활동, 총선시민 연대의 낙천 낙선운동, 시민고발 및 감시센터 운영, 부패지수 발표 등 반부패 운동을 전개해 왔다. 그럼에도 불구하고 아직도 우리 공직사회에서는 NGO에 대한 사회발전 기여도가 크지 않을 것으로 보고 있다. 표 7-2 NGO의 사회발전 기여도 구분 크게 기여 약간 기여 별로 안기여 전혀 기여안함 NGO 실무자 58.1% 38.7% 서울시 공무원 13.4% 61.3% 19.8% 3.2% 자료출처 : 주성수 외, NGO 리포트,(서울:한양대출판부, 2001). P.219. 위 <7-3> 자료에 의하면 NGO가 사회발전에 기여하는가 에 대한 응답에 NGO실무자는 96.8%로, 공무원은 74.7%로 모두 긍정적으로 보고 있는 것으로

137 나타났다. 그러나 크게 기여하겠는가 하는데 대한 응답에는 NGO가 58.1%, 공무원 이 13.4%로 무려 44.7%의 차이를 보이고 있으며, 기여를 안한다 는 응답이 NGO는 없는데, 공무원은 23%나 되어, NGO와 공직자의 사회발전에 대한 견 해 차이가 있음을 보여준다. 이는 아직도 공직사회가 NGO에 대한 동등한 파 트너라기 보다는 잘못이나 비리를 파헤치려고 하는 불편한 존재로 인식하기 때문이 아닌가 본다. 다산은 牧民心書 에서 해마다 정월 초하루에 향교에 첩문을 내려, 백성 들의 아픔과 괴로운 사정을 물어, 각기 이롭고 해로움을 낱낱이 지적하여 진 술케 하라 43) (박일봉. 1988, 196) 고 하였다. 향교란 어떤 곳인가 고을 선비들 이 공부를 하고, 정사를 의논하는 곳이기도 하다. 말하자면 당시에는 비정부기 구 즉, NGO의 역할을 하였다고 할 수 있다. 따라서 향교의 선비들한테 政事 가 백성들에게 해가 되는 부패가 있거든 낱낱이 지적하여 진술하라고 政事 의 병폐를 물은 것은 政事 를 공정하고 투명하게 하려는 의지이다. 이제 분명 NGO는 부패방지를 위한 중요한 주체들 중의 하나이다. 부패방지 와 관련해서 NGO가 기본적으로 수행할 수 있는 역할로써 1문제(정책의제)의 지속적 제기 2정부정책에 대한 비판활동 3정책대안의 제시 4정부정책, 제 도, 조직의 개혁 요구, 5직접적인 행동(데모) 등을 들 수 있다. 이러한 역할 중에서 가장 주요한 것이 문제의 지속적인 제기라고 할 수 있다. 그러나 부패가 안정된 국가에서 NGO가 우선적으로 수행하여야 할 역할은 사회내에 부패문제에 대한 이슈나 의제가 보다 풍부해지도록 만드는 것이다. 부패방지를 위해서는 풍부한 정책이 필요하지만, 우리의 경우 정책 이전에 부 패문제를 지속적으로 의제화 하는 것이 무엇보다 필요하다. 이러한 역할 수행 43) 吏典六條 ( 察物 ), 每孟月朔日下帖于鄕校以問疾苦使各指陳利害

138 은 어느 주체보다도 NGO에 의해서 수행되는 것이 바람직하다 (윤태범. 2000, 210). 제도개혁이 국가의 투명성과 책임성을 강화할 수 있지만, 보다 장기적으로 는 사회적 기반의 강화를 통한 사회 역량의 강화가 필요하다. 사회 역량의 강 화는 시민사회의 정치 경제 생명력과 기능을 활성화시키는 것을 말한다 (Johnston. 1998, 85). 그런 면에서 NGO는 믿음이 간다. 정부와 NGO는 서로 동등하고 긴밀한 파트너가 되어 각종 심각한 문제들을 해결하는데 획기적인 대안을 제시해 줄 것으로 기대된다. 오늘날 NGO는 언론에 이어 제5의 권력이라고 한다. NGO가 공정성과 투명 성을 가지고 공공의 참여행정을 실현한다면 21세기 국가발전에 강력한 성장 엔진이 될 것이다. 5. 투명한 전자정부 구현 지금 세계는 인터넷이라는 매개체에 의해서 하나로 묶여진 지구촌 시대를 열어감으로써 모든 개인이나 기업이 국경없는 전자거래와 정보교류를 활성화 하고 있다. 최근 우리나라도 국민생활의 양식이 크게 바뀌어 재택근무, 홈쇼 핑, 홈뱅킹, 사이버교육, 사이버진료 등으로 여가시간이 창출되어 삶의 질을 추구하는 시대로 전환되고 있는 시점이다. 우리 행정도 이러한 전자정부(E-Government) 시대에 부응하는 업무 환경으 로 기존의 청사중심 행정의 퇴장과 방문과 서류가 없는 새로운 패러다임의 전 자행정으로 진입하고 있다. 전자정부란 정보통신기술을 활용하여 행정활동의 모든 과정을 혁신함으로써 정부 업무처리가 효율적이고 생산적으로 개선되고, 정부의 고객인 국민에 대 하여 질 높은 서비스를 제공하는 지식정보화사회형 정부를 말한다 (행정자치

139 부. 2001). 대통령께서도 연두기자 회견에서 전자정부의 실현을 위해 전 공무원에게 ID보급과 전자결재의 구축, 민원처리의 온라인 공개시스템을 추진하고, 통합행정정보테이타베이스 구축 등을 발표하였다. 또한 각부 장관에게도 을 이용하여 국민들의 건의와 의견을 들을 뿐만 아니라 정부정책을 널 리 알리라고 지시하였다. 또한 1996년 법률 제5242호로 발표된 공공기관의 정보공개에 관한 법률 제1조에도 국민의 알권리를 보장하고, 국정에 대한 국민의 참여와 국정운 영의 투명성을 확보함을 목적으로 한다. 고 명시하고 제5조와 제6조에서는 구체적인 실천방법을 명시하였다. 따라서 그 동안 정보를 권력자나 공직자 등 의 정보특권층만이 가지고 있던 정보가 주권자인 국민과도 공유할 수 있게 되 었다. 이는 정부정책 결정이 궁극적으로 주권자인 국민 감시하에 놓여져 공직 자의 부패가 감소될 것으로 기대가 된다. 즉 정보공개의 투명성이 확보됨으로 써 행정을 감시 통제할 수 있고, 공직자에 의한 권력남용과 부패를 방지할 수 있으며, 이로써 행정에 대한 국민의 신뢰가 확립될 수 있다 (김규정, 2000, 512). 이제 전자정부의 출현에 따른 우리의 행정모습도 닫힌행정에서 열린행정으 로, 위정자의 정부에서 시민의 정부로, 참된 민주주의를 실현하는 고객 지향적 인 정부로 인식되어야 한다. 표 7-3 인터넷 접속시 주로 이용하는 메뉴 ( 단위 : 명, % ) 구분 종합민원 검색, 공공기관 전자관보 서비스 디렉토리 정책포럼 추천 페이지 계 인원 비율

140 전자정부 통합웹사이트 : 사이버 여론조사, 설문기간 : 위 표 <7-1>에 의하면 전자관보를 33%로 가장 많이 보는 것으로 나타났다. 이것은 공공기관의 행정행위에 대하여 관심을 갖고 행정의 변화를 읽는 것으 로 보인다. 또한 종합민원서비스도 21%를 차지하여 인터넷을 통하여 민원도 해결하는 것으로 나타났다. 다행히 우리나라는 전자정부 구현을 위한 인터넷 접속 환경이 세계 최고의 정보인프라를 가지고 있다. 초고속 인터넷 가입자수가 지난해 말 781만 가구 로 경제협력개발기구(OECD)회원국 중 1위이고, 국내 인터넷 이용자수는 2,438 만명에 이른다고 정보통신부는 집계하고 있다. 또한 인터넷 조사업체인 넷 레이팅과 시장조사기관인 AC 닐슨이 세계 26개국 인터넷 이용자 22만 5천 명을 대상으로 인터넷 사용실태를 조사한 결과 한국인들은 한달간 개인당 평 균 17시간 2분으로 세계 1위의 인터넷 이용자로 조사됐다(미주코리아 저널. 2001/06/22). 국민의 알권리와 투명한 행정을 위해서 가급적 모든 행정정보를 인터넷으로 활용할 수 있도록 공개행정을 하여야 한다. 다산도 牧民心書 에서 교문( 敎文 )이나 사문( 赦文 )이 고을에 도착하면 그 내용을 발췌 요약하여 아래 백성들 에게 널리 공포하여 자세히 알게 해야 한다 44) (박일봉. 1988, 97) 고 하여 백 성의 알권리와 투명행정을 선도하였다고 할 수 있다. 또한 계판( 計版 )이 이미 완성되었으면, 조목조목 나열하여 각 마을에 반포 하여 후일의 참고 자료로 삼도록 하라 (박일봉. 1988, 228) 고 하여 백성이 낸 세금이 얼마나 되고, 어떻게 쓰이는지 책으로 엮어 공개토록 하여 투명한 44) 奉公六條 ( 宣化 ), 敎文赦文到縣亦宜撮其事實宣諭下民俾各知悉

141 행정으로 관리들의 부패를 방지하도록 노력한 흔적이라고 본다. 서울시의 부패방지대책도 민원업무 가운데 부조리 발생 소지가 있는 주택 건축 위생 소방 건설공사 등의 민원행정을 서울시 인테넷 홈페이지 ( 통해 공개하여 인터넷을 이용하는 시민이면 누구든지 서울시의 주요 민원행정이 어떻게 처리되고 있는지 확인할 수 있게 했다. 잘못 처리될 경우에는 시민들이 문제를 제기할 수도 있을 것이다. 이것 은 바로 다산의 목민사상을 현대적으로 구현했다고 할 수 있다. 햇볕은 최고의 살균제라고 한다. 행정의 투명성 확보는 민원처리 온라인 공 개시스템이 대표적이다. 이제 인터넷으로 세상은 매우 빠르게 좁아지고 밝아 졌다. 우리 행정도 그 시대에 맞게 보다 투명해져야 함을 공직자들은 시대의 식으로 받아들여야 할 때다. 6. 행정규제의 완화 특혜와 규제가 있는 곳에 비리가 있다 는 말이 있듯이 부패를 줄이려면 먼 저 부패 발생 소지의 근원인 정부간섭, 규제에 대한 정비와 개혁이 수행되어 야 한다. 흔히 우리나라는 창업하기가 가장 어려운 나라 중의 하나다. 창업비 용은 1인당 국민소득의 15.6%로 영국 0.6%, 미국 1.0%에 비해 20배 가까이 든 다. 창업에 걸리는 시간도 46일로 호주 3일, 미국 7일, 영국 11일 등에 비해 훨씬 오래 걸린다. 이에 따라 미국의 경제전문 포브스 지가 발표하는 기업하 기 가장 좋은 나라 순위에서 우리나라는 작년에 평가대상 25개국 중 18위를 차지했다. 대만 8위, 말레이시아 15위, 중국 17위 보다도 뒤지고 있다. 우리나라는 1997년 말 경제 위기를 겪고 나서부터 김대중 대통령은 개혁은 정부로부터 시작되어야 한다 며, 정부부문개혁, 금융개혁, 대기업구조조정, 노 사관계개혁 등 4대 개혁을 강도 높게 추진하여 왔다

142 제1단계로 1998년에는 전체 규제의 48%를 폐지하고, 22%를 개선하여 70% 의 규제를 정비하였으며, 제2단계로는 1999년 잔존규제의 15.8%를 정비하여, 산업연구원에서는 향후 5년간 국민절감 비용은 18조원( 97년도 GDP의 4.4%), 정부비용 절감 6천억원 가량 의 경제적 효과가 나타날 것으로 추산하고 있다 (규제개혁위원회. 2000/04/26). 그러나 OECD 등 국제사회에서는 한국의 규제체제는 아직 여러 분야에서 바람직한 국제관행에 미달하여 향후 경제성장을 저해할 것이라고 경고하고 있 다 (Seiichi Kondo. OECD 사무총장. 2000/06/02). 한국의 규제정책은 아직도 중앙집권적이고, 불투명한 경향이 많다는 것이다. 특히 재벌의 투명성과 경쟁 관련 문제들에 대하여 회계기준, 기업지배구조, 경 쟁강화, 시장개방과 같은 시장 원칙을 계속 강화해야 한다고 요구하고 있다. 이것은 경제 전체를 보는 큰 그림에서 규제개혁은 투자 혁신과 새로운 경제 성장을 촉진시킴으로써 생산자, 근로자와 소비자의 경제적 전망을 밝게 한다 는 것이다. 이제 우리 정부도 상존하고 있는 개입과 통제의 규제 관행을 바꾸어야 한다. 아래 <표 7-4>에 의하면 우리나라의 행정규제 유형은 총 7,459건 중 인허 가 면허 등이 1,654건으로 22%를, 확인 증명 등이 449건으로 6.0%를, 지 도 단속 등이 1,260건으로 16.8%를, 의무 금지 등이 4,141건으로 55.2%를 차 지한 것으로 나타났다. 정부가 법률 대통령령 부령 예규 또는 통첩 및 행정지도 등으로 규제하 는 이유는 다양하나 대체로 국민경제를 성장 발전시킨다는 거시적 목표이다. 그러나 공장하나 설립하는데도 몇 개의 부처를 거치면서 서류 종류도 수백가 지가 넘고, 그 처리기간도 수십일이 걸리는 과정에서 공직자의 재량권 남용,

143 불합리한 지시나 명령 등에서 각종 부패가 일어날 소지가 있다. 표 7-4 유형별 행정규제 수 총계 7,459건 ( 단위 : 건수 ) 유형별 등록규제 수 유형별 등록규제 수 허가 437 시험 43 인가 201 검사 208 면허 59 인정 43 특허 13 확인 63 인허가 면허 등 승인 328 확인 증명 등 증명 28 ( 22.0% ) 지정 219 ( 6.0% ) 기타2 64 추천 17 소계 449 동의 9 기타1 371 소계 1,654 지도 단속 등 ( 16.8% ) 결정 33 명령 349 지도 139 단속 59 행정질서벌 557 행정형벌 1 기타3 122 소계 1,260 의무 금지 등 ( 55.2% ) 신고의무 607 보고의무 211 등록의무 197 고용의무 47 통지의무 46 제출의무 170 기준설정 1,255 금지 640 기타4 968 소계 4,141 자료출처 : 규제개혁위원회 유형별 행정규제 유형별란의 비율은 필자가 자료활용 편의를 위하여 작성한 것임. 기업측에서도 정상적인 사업활동을 할 수 없게 될 지도 모른다는 불안감에 급행료와 각종 향응, 평상시의 우호적인 유지를 위한 비용지출 등은 어쩌면 규제제도의 결함을 보완하는 자연발생적인지도 모른다 (임영찬. 2001, 83). 규

144 제가 있는 곳에 부패가 있다고 한다. 다산은 목민심서에서 백성들이 세금을 받치는 기일을 어기더라도 아전들을 풀어 보내서 독촉케 함은 호랑이를 양의 우리에 풀어 놓음이니, 결코 그리해서는 안 된다 45) (박일봉. 1988, 232) 고 함 으로써 행정규제의 완화를 주장하였다. 또한 다산은 노비에 관한 송사는 법 전에 실린 것이 너무도 번잡하고 자세하고 조문( 條文 )이 많아 그것에 의지할 수가 없으니, 인정( 人情 )을 참작할 것이며, 법조문에만 구애되어서는 안된 다 46) 박일봉 역저(1988, 398) 고 하여 행정을 규제하는 번문욕례( 繁文縟禮 )에 얽매이지 말고 창의적인 법해석을 요구하고 있다. 또한 다산은 만약 연호( 煙戶 )가 농사를 망쳐 기근이 들어 호액( 戶額 )을 채울 수가 없는 것은 상사에게 보고하고, 큰 흉년이 든 나머지 열 집 가운데 아홉 집이 비어 총액을 채울 수 가 없는 경우에도 상사에게 보고하여, 그 액수를 감해 줄 것을 청원해야 한 다 47) (박일봉. 1988, 263) 고 함으로써 호랑이로 비유되는 관리들이 세금징수 를 빌미로 나타나게 될 부정부패를 방지하려는 행정규제를 완화의 차원을 넘 어 수령의 자리를 걸고라도 두 번 세 번 청원해서 부당한 행정규제를 풀어야 한다고 적극적인 행정규제 완화를 역설하고 있다. 한국의 행정규제는 까다롭고, 복잡하기로 유명하다. 이것이 행정의 비효율은 물론 국가경쟁력을 약화시키고, 공직자의 부패 연결고리가 될 수도 있음을 감 안한다면, 정부도 이제는 그 동안 개입과 통제의 관행을 바꾸어야 할 것이다. 앞으로 정부는 지속적인 개혁을 위해서도 개혁의 총체적인 플랜에 입각하여 다산의 행정규제 완화 사상을 염두에 두고, 국민전체의 봉사자로서, 민원인의 편에서 적극적으로 행정규제를 완화하고 행정의 투명성을 높이는데 박차를 가 해야 할 것이다. 45) 戶典六條 ( 稅法 ), 雖民輸愆期縱吏催科是猶縱虎於羊欄必不可爲也 46) 刑典六條 ( 聽訟 ), 奴婢之訟法典所載繁琑多文不可據依參酌人情不可拘也 47) 戶典六條 ( 戶籍 ), 若烟戶衰敗無以充額者論報上司大饑之餘十室九空無以充額者論報上詞請減其額

145 제 8 장 결 론 현대는 행정을 다루는 범위가 넓어지고, 복잡해짐에 따라 공직자들이 국민 의 일상생활에서 미치는 영향력이 점점 증대되고 있다. 하지만, 일반 국민들의 욕구충족을 위한 공직자들의 대응성과 책임성은 전문화의 불충실로 인해 점차 낮아지고 있으며, 오히려 공직윤리를 벗어난 공직자들의 불공정한 업무처리와 청렴의지 부족으로 공직자가 개인적인 이익을 얻기 위하여 자기에게 주어진 공권을 왜곡, 변형, 남용함으로써 우리 사회 전반에 걸쳐 급행료나 윤활유로 통용되는 뇌물로 얼룩져서 외국에서도 부패공화국이라 부를 정도이다. 비록 반부패를 다루는 법률이 많이 있다고는 하지만, 공직 부패라는게 빙 산의 모형 이나 UFO(미확인 비행물체) 라고 하듯이 부패현상을 찾아내기가 쉽지 않다. 또한 관련자를 찾아낸다고 하더라도 처벌규정의 관대로 인하여 불 구속이나 보석으로 풀려나옴으로써 국민들의 입장에서는 공직사회에 대한 불 신만 더 키우는 상태가 되었다. 비록 공직부패는 순기능이 있기는 하나 그것이 주는 엄청난 역기능에 비교 해 볼 때 아주 미흡한 상태에 불과하다. 공직자의 부패는 국민의 정부에 대한 불신감을 갖게 하고, 정부의 행정체계에 혼란을 가져와 행정의 공신력을 약화 시킬 뿐만 아니라 계층간의 위화감 갈등을 유발시키거나 건전한 활동 의욕을 저하시키는 등 사회적 기강의 해이와 통제불능으로 사회적 위기를 형성한다. 부패라는 것은 결국 국가를 쇠퇴의 길로 유도하는 엄청난 범죄행위이며, 사회 악으로 응징의 대상인 것이다. 이제는 한 나라의 부패가 단순히 나라 안에서 국민의 도덕성과 정치 경 제 사회 등에 공정성과 효율성을 저해하는 국내 문제로 끝나는 게 아니라 국 제 사회로부터의 고립을 초래하는 시대에 이르렀다

146 이런 부패의 악영향으로 인하여 정권을 잡은 정부의 입장에서는 많은 부담 을 껴안게 되고 결국 공무원의 비리, 탈선행위를 막기 위한 수단으로 공직자 에게 국민의 봉사자로서 사명을 다할 수 있도록 청렴성과 공정성을 포함한 공 직자의 윤리의식을 강조하여 왔다. 공직자는 법적 의무로써 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 부패방 지법 등 법제화된 규정 외에도 공무원의 윤리강령, 공무원의 신조, 공무원 윤 리헌장 및 실천강령 그리고 복무선서 등이 있지만, 포괄적 선언적 행동규범 이고, 법적 근거가 없는 윤리규범만으로는 실효성이 적으며, 추진실적을 감 시 감독하는 기구와 공직자 범죄를 다루는 법체계도 분산되어 있어 정권이 바뀔 때마다 공직자의 자세를 확립하고, 기강을 쇄신하려는 공직윤리적 입장 에서 행동규범을 강조하여 왔지만, 공직사회는 오히려 부패가 심화되었다. 원래 순수한 윤리적 차원에서는 공직자로서 바람직한 덕목을 갖추는 일은 공직자 스스로 자율적인 노력과 자세에 달려있다고 하겠다. 공직자의 윤리성은 공직을 수행함에 있어서 바르게 결정되고, 바르게 집행 되어야 한다는 공직자의 정직성과 공정성이 핵심임을 양심적으로 인식할 수 있어야 한다. 국민들은 정직한 공직자로부터는 최고의 선에 가까운 법 제도 서비스는 기대할 수 없더라도 생명력을 지닌 새싹을 피울 희망을 갖기를 원한다. 윤리 가 법의 생명이고, 공직의 생명이다. 라는 말은 윤리가 토대가 되지 않은 법, 정책, 제도를 아무리 숭상하고 잘 만들었다고 하더라도 이는 생명력을 상실한 것으로 국민이 동의할 수 없고, 따르지도 않는다는 금언이다. 한 나라에서 공 직자가 차지하는 역할의 중요성을 감안할 때, 공직자의 청렴성과 공정성은 아 무리 강조해도 지나치지 않으며, 가장 바람직한 통제 방법은 다산 정약용도 밝혔듯이 修身 즉, 공직자 스스로에 대한 윤리적이고 자율적인 통제 방법이다

147 200여 년 전 정약용이란 공직자가 한 시대의 아픔을 온몸으로 느끼며, 공직 사회를 개혁하고자 고뇌하며 만든 목민심서 는 비록 당시의 여건이 마음 은 있었지만, 몸소 실행할 수 없었기에 이 책의 제목을 심서( 心書 ) 라고 했 다 고 했지만, 목민심서는 공직자의 법전이며, 규범학임에 틀림없다. 이러한 측면에서 오늘날 공직사회 부패현상의 개선방안으로 정치 경제 행 정적인 요소보다 다산의 목민심서 전반에 흐르는 修身精神 과 愛民思想 을 근본 바탕으로 공직의 본질적 규범성에 더 높은 가치를 두고 연구를 하였다

148 참고문헌 Ⅰ. 국내문헌 < 단행본 > 김규정 행정학원론. 서울: 법문사. 김렬 사회과학조사방법론. 서울: 박영사 김미숙 조경호 행정개혁과 공무원 삶의 길. 서울: 나남출판. 김번웅 김동현 김판석 한국행정개혁론. 서울: 법문사. 김상조 정대화 조희연 외 우리는 부패의 사명을 띠고 이 땅에 태어났다.. 서울: 삼인. 김영종 부패학. 서울: 숭실대학교 출판부. 김중양 한국인사행정론. 서울: 법문사 김창국 외 부정부패의 사회학. 서울: 나남출판. 김해동 조사방법론. 서울: 법문사 노정현 박우서 안용식 행정개혁론. 서울: 나남출판. 다산연구회 역주 목민심서 Ⅰ~Ⅵ. 서울: 창작과 비판사. 다산학회 여유당전서. 서울 : 창작과 비판사 문정인 모정린 한국의 부정부패; 그 비용과 실태. 서울: 오름사. 박상필 NGO와 현대사회. 서울: 아르케 박원표 외 참여행정론. 대전: 한남대학교 출판부. 박일봉 역저 목민심서. 서울: 육문사 박충서 한국정치사상사. 서울: 삼영사. 백완기 행정학. 서울: 박영사. 이문조 박광국 김지수 배병일 부패현상의 진단. 서울: 아산

149 사회복지사업재단. 이상안 공직윤리봉사론. 서울: 박영사. 이을호 다산경학사상연구. 서울: 을유문화사 정약용의 행정사상. 서울: 일지사. 장동희 정약용의 행정사상. 서울: 일지사. 전수일 관료부패론. 서울: 선학사. 정대철 김재범 김동민 언론과 부정부패. 서울: 집문당. 정정길 이달곤 한국행정의 연구. 서울: 박영사. 주성수 남정일 한국 NGO 리포트. 서울: 한양대학교 출판부. 한영우 정약용의 여유당전서. 실학연구입문. 서울: 일조각. 허영 한국헌법론. 서울: 박영사. < 논문 및 간행물 > 강성남 부패방지법의 쟁점에 관한 비교론적 고찰. 한국부패학회보 경실련 부정부패추방운동본부 경실련 부패지수 경실련 부정부패추방운동본부 경실련 부패지수 - 서울시 25개 자치구를 대상으로 곽용선 부패라운드의 발효와 대응방안. 월간무역 제395호 8월 권동철 한국 공직사회의 부정부패 방지에 관한 연구. 중앙대학교 행정대학원 석사학위 논문. 권용희 다산의 목민 윤리사상에 대한 고찰. 인하대학교 교육대학 원 석사학위 논문. 김거성. 청렴서약제 도입 방안. user. challian. net 김용세 공직부패의 개념, 유형과 구조. 형사정책연구 제9권 제3호

150 김익준 다산행정윤리의 현대적 수용에 관한 연구. 동국대학교 행정대학원 석사학위 논문 김해동 관료부패의 유형. 서울대행정논총. 제28권 제1호 규제개혁위원회 제4차 규제개혁위원회 연찬회 자료 남궁 근 반부패를 위한 국내 NGO 활동분석. 한국행정학회. 중 앙일보. 남기현 지방정부 조달행정의 투명성 확보를 위한 청렴계약제 도입 방안. www. citizen. or. kr 반부패특별위원회 반부패 국제 동향. Seiichi Kondo. OECD 사무총장. 한국규제개혁과 OECD 보고서. 신인령 깨끗한 공직사회를 위한 공무원 노조의 역할. gongmuwon. or. kr 심익섭 공직부패, 그 원인과 척결방안. 지방자치 10월 안시흡 공무원 부정부패의 개선방안에 관한 연구. 연세대학교 행정대학원 석사학위 논문. 윤재풍 공무원의 윤리. 고시연구 윤태범 관료부패의 구조에 관한 연구 한국행정학회보 제27권제3호 부패방지를 위한 NGO와 정부간의 역할. 한국행정학회. 중앙일보사 관료부패 발생의 경제적 조건에 관한 연구. 한국부패학회보 관료제 구조의 유형과 관료부패의 관계에 관한 연구. 한국부패학회보. 연성진 외 공무원 부정부패의 실태 및 대책 한국형사정책연구소 이동항 다산의 목민 행정사상에 관한 연구. 서울대학교 행정대학

151 원 석사학위 논문. 임영찬 관료부패의 예방에 관한 연구. 중앙대학교 행정대학원 석사학위 논문. 이상민 공직사회의 부정부패에 관한 연구. 연세대학교 행정대학 원 석사학위 논문 장유식 주식로비를 근절한 공직자 주식취득 규제 방안. 참여연대 맑은사회만들기 본부. 전수일 내부고발자와 보호문제에 관한 연구. 광운대학교 공무원의 윤리규범과 행동기준에 관한 연구. 광운대학교. 전주수 행정개혁 관점에서 본 국민의정부 의 반부패정책 평가와 과제 한국부패학회보 정재화 내부고발자보호법 제정을 위한 기초 연구. 대진대학교. 정종구 다산의 목민정신, 다산학보 2호. 최천근 관료부패의 유형에 관한 경험적 연구. 서울대학교 행정 대학원 석사학위 논문. 한국행정연구원 한국의 부패실태 및 요인 분석. 국무조정실 연구 보고서. 한국행정학회 관료제의 반성과 대안 한성수 다산 행정윤리사상의 수용방향에 관한 연구. 숭실대학교 중소기업대학원 석사학위 논문. 행정자치부 전자정부법의 이해와 해설. < 기타 참고문헌 > 두산세계대백과사전. Encyber, 'empas 백과사전 중앙일보사. Eurek 중앙백과사전

152 Ⅱ. 국외문헌 Apter, David E., Choice and the Politics of Allocation, New Haven : Yale University Press, Bowman, James S., "Whistle Blowing : Literature and Resource Materials. "PAR(May/Jun.1983) Braibanti, Ralph(1962), Reflection on Bureaucratic Corruption, PA, 40. Gardiner, John A, & David Olsen(1967), Wincanton : the Politics of Corruption in U.S., the President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice, Task Force Report : Organization Crime. Washington : U.S. Government printing Office Heidenheimer, A T.(ed).(1970). Political Corruption : Readings in Comparative Analysis. Rrinhart and Wiston. Herschel Prins, Criminal Behavior ; an Introduction to Criminology and the Penal System ( London ; Tavistock Publications, 1982), p. 20. Huntington, S.P.(1967). Political Development and Political Decay. in Welch, C.E.(ed.), Political Modernization : A Reader in Comparative Political Change, California : Wadsworth Publishing Co, Inc. Johnston, Michael,(1998). Fighting Systemic Corruption ; Social Foundations for Institutional Reform. M Robinson, ed.(1998). Corruption and Development. U.K ; Frank Cass

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154 ABSTRACT A Study on the Ways to Prevent Public Corruption by Mok Min Sim Seo Bong-Ju, Park Department of Public Administration Graduate School of Public Administration Chungnam National University ( Supervised by Professor Dong Il, Yook ) The sphere of influence of the public servant is increasing in everyday life of civilian as the range of modern administration is getting extensive and complicated. In this situation there behavoirs have effected the corruption of this socity by treating there service for civilian unfairly and abusing their own public power. So we call this corruption of public servant the shape of iceberg or UFO. Though we have the law system of anti-corruption. They are very unefficient because. They are redundant, not independent perfectly. In addition phenomena of corruption are spreading. So we should observe that kind of situation

155 Therefore the purpose of this study is to explore Mok Min Sim Seo written by Jung Yak Yong. He was the great man who had lived the public life showing fine example like attempting to improve the public system when he was exiled of course. I realize that there are several gaps, between the period of Jung Yak Yong and that of contemporary but in corruption of civil servant and their wrong recognition they are exactly same. So this study can be explained like this : First, This paper tries the theoretical research with the analysis of means and causes of the public corruption. Second, It is to make the major conception, the moral of civil servants in the view of the moral of bailding one's character, treating people and the to translate contemporalily Third, It is to search for the improvement of anti-public corruption after we analysis this corrupted situation Mok Min Sim Seo said civil servant should have solidity moral and the spirit of Mok Min Sim Seo is the service for civilian according to this. They can not service for civilians who are the customer of this nation until they accept the spirit of Mok Min Sim Seo and then They can follow the law and system in the right way. we also can expect them to servive for civilian fairly

156 Of coure in Da San's period there are laws and institutions but they were relactant to follow them. Thesedays though we have competent institutions. We are also hesitating. It is absolute evidence that the most important thing is not law, institution but ethics service, integrity honesty. In that point I will find out inner world of civil servant so this paper will be the result of that kind of effort

157 감사의 글 다산의 목민심서 를 읽으면 읽을수록 다산의 사상은 현대적이라는 생각이 들었습니다. 고금을 넘나드는 해박한 지식과 공직의 경험을 토대로 실증적인 자료 까지 제시하면서 당시 행정의 모순을 치유하려고 했던 다산은 분명 시대를 뛰어넘는 천재적 선각자였습니다. 다산의 목민심서 는 단순히 당시의 모순된 제도만을 개선하려고 하지 않고 공직자의 자세란 무엇인가, 어떤 자세를 가지고 백성을 대하 여야 하는가를 수없이 저에게 되묻곤 하였습니다. 이러한 다산의 주문은 책을 덮은 지금까지도 이명으로 들려옵니다. 그 동안 무딘 의욕과 어설픈 이론으로 감히 현대 공직사회의 작은 어둠을 밝혀보려고 무모하게 시도하였음에도 불구하고 이렇게 논문의 얼개를 이룰 수 있도록 방향을 잡아주신 육동일 교수님, 강병수 교수님, 최진혁 교수님, 신희권 교수님 등 지도교수님께 진심으로 감사를 드립 니다. 이제 본 논문을 계기로 목민심서 는 끝이 아니라 처음을 여는 단초가 될 수 있었음을 매우 뜻깊게 생각하면서 조심스럽게 본 논문을 세상에 내놓습니다 박 봉 주 삼가

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640..

640.. 제640호 [주간] 2014년 12월 25일(목요일) http://gurotoday.com http://cafe.daum.net/gorotoday 문의 02-830-0905 구로구 새해 살림살이 4,292억 확정 구의회 제242회 정례회 폐회 2015년도 세입 세출예산안 등 13건 처리 의원사무실 설치 예산 전액 삭감, 교육 복지 분야에 쓰기로 구로구의회(의장

茶 山 의 牧 民 心 書 를 통한 現 代 公 職 腐 敗 의 改 善 方 案 에 관한 硏 究 指 導 敎 授 陸 東 一 이 論 文 을 行 政 學 碩 士 學 位 請 求 論 文 으로 提 出 함 2002년 4월 忠 南 大 學 校 行 政 大 學 院 自 治 行 政 學 專 攻 朴 奉

茶山 의 牧民心書 를 통한 現代公職腐敗 의 改善方案 에 관한 硏究指導敎授陸東一 이 論文 을 行政學碩士學位請求論文 으로 提出 함 2002년 4월 忠南大學校行政大學院自治行政學專攻朴奉