茶 山 의 牧 民 心 書 를 통한 現 代 公 職 腐 敗 의 改 善 方 案 에 관한 硏 究 指 導 敎 授 陸 東 一 이 論 文 을 行 政 學 碩 士 學 位 請 求 論 文 으로 提 出 함 2002년 4월 忠 南 大 學 校 行 政 大 學 院 自 治 行 政 學 專 攻 朴 奉

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1 碩 士 學 位 指 導 敎 授 論 文 陸 東 一 茶 山 의 牧 民 心 書 를 통한 現 代 公 職 腐 敗 의 改 善 方 案 에 관한 硏 究 忠 南 大 學 校 行 政 大 學 院 自 治 行 政 學 專 攻 朴 奉 柱

2 茶 山 의 牧 民 心 書 를 통한 現 代 公 職 腐 敗 의 改 善 方 案 에 관한 硏 究 指 導 敎 授 陸 東 一 이 論 文 을 行 政 學 碩 士 學 位 請 求 論 文 으로 提 出 함 2002년 4월 忠 南 大 學 校 行 政 大 學 院 自 治 行 政 學 專 攻 朴 奉 柱

3 朴 奉 柱 의 行 政 學 碩 士 學 位 請 求 論 文 을 認 准 함 2002 年 6 月 審 査 委 員 委 員 長 姜 秉 洙 (인) 委 員 崔 珍 赫 (인) 委 員 陸 東 一 (인) 忠 南 大 學 校 行 政 大 學 院

4 목 차 國 文 抄 錄 제1장 서론 1 제1절 연구의 목적 1 제2절 연구의 범위 및 방법 4 제2장 공직부패에 관한 이론적 고찰 6 제1절 공직의 개념 6 제2절 부패의 정의 7 제3절 부패의 원인 11 제4절 부패의 수단 23 제5절 부패의 유형 29 제3장 목민심서에 나타난 목민사상의 내용 분석 34 제1절 목민심서에 나타난 목민사상 목민심서의 개요 목민사상의 주요 개념 牧 民 官 의 修 己 倫 理 牧 民 官 의 治 人 倫 理 45 제2절 목민심서에 나타난 목민사상의 현대적 연계 가능성 목민심서에 나타난 용어 사용 빈도 비교 용어 사용 빈도에 따른 목민심서의 현대적 연계성 분석 현대 법령과 목민심서와의 연계성 비교 현대 법령과 목민심서와의 현대적 연계 가능성 분석 69

5 제4장 한국 공직부패에 대한 지수 및 실태 분석 75 제1절 한국 공직부패 지수 시민들과 공무원의 부패 인식 기관별 부패지수 한국의 부패수준에 대한 국가신인도 84 제2절 한국 공직부패 실태 분석 연도별 부패 실태 비위 유형별 부패 실태 기관별 직종별 직급별 기능별 부패 실태 징계 양정별 부패 실태 103 제5장 목민심서를 통한 현대 공직부패의 개선방안 108 제1절 목민사상의 공직윤리 확립 방안 공직의 청렴성 공직의 공정성 반부패 교육 강화 고객중심주의 공직관 함양 116 제2절 목민사상의 제도적 기반 구축 방안 청렴서약제 도입 공무원 단체행동의 활성화 내부신고자 보호 NGO의 역할 강화 투명한 전자정부 구현 행정규제의 완화 133 제6장 결론 137 참고문헌 140 ABSTRACT 146

6 表 目 次 표 2-1 공직자의 부패행위를 통제하는 법률 14 표 년 대기업 임금 대비 공무원 보수 수준 19 표 2-3 공무원 평균 승진 소요년수와 최저 승진 소요년수 26 표 4-1 목민심서에 나타난 용어 사용빈도 조사표 54 표 4-2 현대 법령과 목민심서와의 주요 법조문 비교표 63 표 5-1 뇌물의 종류 76 표 5-2 공무원 사회의 부패수준 77 표 5-3 업무처리의 공정성 78 표 5-4 절차와 법령의 복잡성 80 표 5-5 시민들이 평가한 부패지수 82 표 5-6 공무원들이 평가한 부패지수 83 표 5-7 국가신인도 관련 평가지표 84 표 5-8 국제투명성기구 발표 2001년 국가별 부패지수(CPI) 87 표 5-9 국제투명성기구, 1999 뇌물공여지수(BPI) 90 표 6-1 연도별 공무원 징계 통계 95 표 6-2 연도별 비위유형별 통계 98 표 6-3 직종별 공무원 징계 통계 100 표 6-4 직급별 비위공직자 조치 실적 101 표 6-5 기능 분야별 비리 공직자 규모 102 표 6-6 징계 양정별 징계 공무원 통계 104 표 6-7 공무원 유형별 징계 양정별 통계 106 표 7-1 공무원 단체 쟁점별 비교사항 123 표 7-2 NGO의 사회발전 기여도 128 표 7-3 인터넷 접속시 주로 이용하는 메뉴 131 표 7-4 유형별 행정규제 수 135 그 림 目 次 그림 2-1 빙산모형 12 그림 2-2 관료제 내에서 뇌물 규모의 결정 관계 23

7 國 文 抄 錄 - 다산 牧 民 心 書 를 통한 공직부패 개선방안에 관한 연구 - 현대 행정은 다루는 범위가 넓고, 대상도 다양해지고 복잡해짐에 따 라 공직자들이 국민의 일상생활에서 미치는 영향력이 점점 증대되고 있 다. 그러나 일반 국민들의 욕구충족 보다는 일부 공직자들은 오히려 공 직윤리를 벗어난 불공정한 업무처리와 그리고 공직자에게 주어진 공권 력을 왜곡, 변형, 남용함으로써 공직사회는 물론 우리 사회 전반에 부패 현상이 만연되고 있다. 그러나 공직자의 부패라는 것이 빙산모형 이나 UFO(미확인 비행물체) 라 하듯이 부패현상을 밝혀내기란 쉽지가 않다. 또한 반부패를 다루는 많은 법이나 제도가 갖추어져 있지만, 반부패 통제기구의 중복현상과 독립성 부족으로 비효율성이 높을 뿐만 아니라, 부패현상은 더욱 구조적 심층적으로 확산되고 있음은 매우 주의 깊게 관찰해야 할 사회현상이다. 따라서 본 논문의 연구에서는 공직사회의 부패현상에 대하여 서구의 이론보다는 200여 년 전 혼탁한 시대에도 불구하고 모범적인 공직생활 과 공직 밖에서 비참한 유배생활로 한 시대의 아픔을 온 몸으로 느끼 며, 공직사회를 개선하고자 저술했던 다산 정약용의 牧 民 心 書 를 통 하여 오늘날 공직사회의 부패 현상을 개선하고자 하였다. 비록 다산의 시대와는 시대적 차이와 정도의 차이는 인정하지만, 오 늘날에도 여전히 일부 공직자들의 일탈된 행위로 인하여 공직부패는 줄 어들지 않고, 국민의 불신을 초래하고 있음은 크게 다를 바가 없다고

8 생각하면서, 먼저 공직 부패의 원인과 수단, 부패의 유형 등을 통해서 공직부패에 대한 이론적 고찰을 하였으며, 목민심서 에 나타난 목민사상의 주요 개념과 당시 목민관의 공직윤리를 수기윤리( 修 己 倫 理 )와 치인윤리( 治 人 倫 理 ) 측면에서 살펴보았다. 또한 목민심서 에 나타난 용어 사용 빈 도를 조사하고, 현대 법령과 목민심서 와의 법 조문을 비교 분석함 으로써 현대적 연계 가능성과 수용 가능성을 조명한 후에 현대 공직부 패의 개선방안을 모색하였다. 목민사상에서 일관되게 흐르는 정신은 공직자의 확고한 윤리의식과 헌신 봉사하려는 위민사상( 爲 民 思 想 )이라고 할 수 있다. 공직자의 윤리의식이 바로서야 공직자의 청렴과 공정성을 기대할 수 있으며, 이런 내면의 가치가 정립될 때 비로소, 국가의 고객인 국민을 사랑하는 마음가짐으로 법과 제도를 따를 수 있을 것이다. 다산의 시대에도 법과 제도가 있었지만, 공직자들이 잘 지키려 하지 않았듯이 오늘날에도 반부패 관련법과 반부패 감독기관이 있지만, 잘 지켜지지 않는 것은 바로 외형적인 법과 제도보다는 내면의 가치인 윤 리 도덕 청렴 봉사 등 무형의 가치가 더 중요시되어야 함을 입증하 는 것이다. 이런 사상적 기초 위에서 공직자의 내면세계를 밝히려 노력 한 작은 흔적으로 본 논문을 내놓게 되었다.

9 제 1 장 서 론 제1절 연구의 목적 개혁은 혁명보다 어렵다 는 말이 있다. 혁명이 기존 질서를 파괴하고 반대 세력을 없앤 후 새 질서를 구축하는 것이라면, 개혁은 기존 질서를 인정하면 서 반대 세력도 안고 가야 하는 어려움을 지칭하는 것이다. 오늘날 한국 사회는 IMF 지원금융으로부터 비롯한 사태가 기존의 잘못된 관행을 바꾸게 하고 있으며, 특히 개발연대를 벗어나고, 탈 산업사회로 진입하 면서 한국의 의식과 문화를 세계적인 수준에서 되돌아보게 했다. 그러나 아직 도 많은 부문에서 특히 공직자들은 잘못된 기존의 관행을 깨지 못함으로써 국 민들로부터 불신과 외면을 받을 뿐만 아니라 국가도 국제사회에서 총체적 부 패공화국(ROTC : Republic of Total Corruption) 이라는 조롱을 받고 있다. 최근 국제적인 반부패 민간기구인 국제투명성기구(Transparency International : TI)는 한국의 부패인지지수(Corruption Perception Index : CPI) 가 10점 만점에 1999년에는 50위(3.8점), 2000년에는 48위(4.0점), 2001년에는 42위(4.2점)에 해당한다고 발표를 했다. 한국의 경제규모가 2000년 기준 세계 13위( 점을 고려할 때 부패인지지수(CPI)는 매우 낮은 수준으로 후진국형이며, 부패의 유형과 범위가 상상하기 힘들 정도로 구조화, 심층화 되어 있다. 정부는 모든 부문의 비효율에 대하여 강도 높은 구조조정으로 경제의 선진 화뿐만 아니라 한국 행정체질의 개선, 행정인의 의식구조와 가치관의 혁신, 행 정풍토의 쇄신 등 한국적 관행의 세계적 표준화 작업으로 도약의 21세기를 창 출하려고 한다

10 그러나 우리 공직사회에 만연된 기존의 두터운 관념, 습관, 제도 등을 변화 시켜야 함에도 기득권층의 방어로 인하여 개혁을 이루기는 쉽지 않다. 특히 공직사회의 부패현상은 실체적 접근의 난해성 때문에 빙산의 일각 이나 UFO(미확인 비행물체) (김영종. 1996, 7) 등으로 비유될 만큼 부패 연구를 금기시 해왔다. 공직이란 국민의 공복이다. 그 공복이 국민의 기대가능성을 일탈하고 1) 개인 의 탐욕과 사적인 이익을 추구하는 부패행위는 자본의 유출, 투자의 왜곡, 기 술의 소모 등으로 인한 자원의 낭비 등의 결과를 초래하게 된다. 영국의 재상 을 지낸 Gladstone는 부패는 국가를 몰락으로 이끄는 지름길이다 라고 했다. 최근 경제개발협력기구(OECD)나 세계무역기구(WTO) 등에서는 부패라운 드 를 선언하면서 세계 주요 무역 국가들에게 부패한 국가와는 무역거래마저 도 회피하라는 강력한 권고와 함께 경제지원도 중단하겠다는 발표를 한 바 있 다. 한국의 경제뿐만 아니라 정치 문화가 외국과 많은 부문에서 교류되고, 상 호작용하고 있는 국제적 상황에서 이그러진 부패문화가 한국의 전체 모습으로 이해된다면 국제사회에서 소외될 것임이 자명하다. 따라서 정부가 부패방지법 을 제정하고(시행은 ), 강도 높은 반부패 정책을 시행할 수밖에 없는 이유는 다음과 같다. 첫째, 시대적 사명이다. 우리나라가 IMF 지원체제로 들어간 주 원인 중의 하나가 사회에 만연된 부패 때문이라는 사실에서 더 이상 공직사회에서 부패 는 용인되어서는 안된다는 절박한 현실 인식에서 반부패 정책은 시작되어야 한다. 둘째, 공직사회의 부패 여부는 정부 및 정권의 운명을 좌우한다. 이제 국민 1) J.A Gardiner & D. Olsen( )은 공직자의 일탈행위(official deviances)를 크게 3가지 유 형으로 구분하였는데, 1 의무불이행(nonfeasance), 2 불법행위(malfeasance), 3 부당행위 (misfeasance)가 그것이다

11 들은 깨끗한 정부를 원한다. 부패된 정부는 오래가지 못한다는 사실 앞에 정 권적 차원뿐만 아니라 국가적 차원에서 반부패 정책을 실시해야 할 필요성이 제기된다. 셋째, 국제적 환경변화다. 부패 척결에 대한 국민들의 요구뿐만 아니라 OECD 뇌물방지협약 등의 국제적 환경변화에 따라 반부패 정책의 필요성이 높아지고 있다. 넷째, 국민화합을 위해 부패 척결이 최우선 과제로 제시되어야 한다. 공직자 들의 부패는 대정부 신뢰감을 저하시킬 뿐만 아니라 부익부, 빈익빈 현상을 더욱 심화시켜 국민화합을 저해시킨다 (전주수 ). 그러므로 부패문화 는 반듯이 청산되어야 하며, 이는 공직자의 올바른 윤리관에서부터 출발되어 야 한다고 생각한다. 본 논문은 바로 이러한 문제의식을 갖고 한국사회의 구조화되어 있는 부정 부패의 원인과 수단 그리고 유형을 체계적이며 깊이 있게 분석하고 나아가 그 개선방안을 모색하여 현대 공직사회의 부정직한 공직관을 바로 세우는데 일조 해 보려는 연구이다. 본 논문에서는 부정부패를 가급적 공직사회의 메커니즘 안에서 발생하는 현상으로 국한시키면서 부패의 원인과 수단 그리고 유형은 가급적 한국적 범위내에서 찾으려고 노력하였으며, 부정부패의 개선방안도 외 국의 문헌이 아닌 한국인인 다산 정약용의 목민심서 를 연구 대상으로 선 정하였다. 그 이유는 다음과 같다. 첫째, 다산 정약용은 관료생활의 경험과 서학 및 북학의 깊은 관심을 바탕 으로 500여 권의 방대한 저술을 남긴 이론과 실무를 갖춘 이상적 한국 행정의 개혁가로서 현대 공직자의 변함없는 표상이기 때문이다. 둘째, 비록 200여 년의 시차로 시대와 제도는 변했으나 다산 정약용은 목민 관과 암행어사 그리고 오랜 유배생활을 통하여 백성들의 고충과 아전들의 횡 - 3 -

12 포, 목민관의 무능을 누구보다도 가까이서 경험을 했고, 이론적으로 고증하였 기 그의 대표 저서인 목민심서 는 오늘날 우리 행정을 관찰하고, 공직관의 이념을 제시하는데도 귀중한 사료라고 생각하기 때문이다. 셋째, 현대와 같은 가치 혼란의 시대에 공직자의 왜곡된 공직문화를 개선하 는데 서구 중심의 행정이론보다는 한국 고유의 가치관과 민족적 경험이 중요 하다고 보고, 다산 정약용의 목민심서 가 한국 행정학의 토착화와 한국행 정사 발전에도 기여할 수 있을 것으로 판단되었기 대문이다. 이러한 관점에서 국가발전의 원동력인 공직자에 관심을 가지고 200년 전 동 시대의 아픔으로 살면서 개혁을 꿈꾸던 한 행정개혁론자이자, 한국의 공직자 이기도 했던 다산 정약용의 대표 저서인 목민심서 를 통해서 현대적 연계 성을 찾아보고 한국 공직사회의 상황에 맞는 개선방안을 제시해 보자는데 이 연구의 목적이 있다. 제2절 연구의 범위 및 방법 1. 연구의 범위 본 연구의 목적을 달성하기 위하여 공직자의 비합리적, 도덕적 일탈행위를 다루었다. 즉 우리나라 공직자의 부패행위와 부패관행에 대하여 일차적인 관 심을 두었으며, 공직윤리의 소극적인 측면으로 발생하는 부패의 흐름에 관심 을 갖고 그 개선방안으로 다산 정약용의 목민심서 를 內 容 分 析 하여 공직의 윤리성 도덕성을 회복하는데 중심을 두었다. 본 논문에서 사용되고 있는 공무원 공직자 관료 목민관 목자 수령 등 의 용어가 혼용되고 있으나 이는 표현 어감상의 편리에 따른 표기이며, 모두 같은 의미로 국민의 공복, 국민의 심부름꾼, 국민의 봉사자란 뜻으로 표현한 - 4 -

13 것이며, 공직자의 범위도 국가공무원법 및 지방공무원법에 규정된 경력직 공무원과 특수경력직 공무원은 물론이고, 중앙과 지방의 행정기관에 근무하는 공무원까지 전체적으로 대상 범위에 포함시켰다. 2. 연구의 방법 연구방법은 우리나라 부패의 원인과 개선방안을 고찰함에 있어 문헌조사에 의한 이론적 기술적 연구를 하였으며, 공직사회의 부패 실태를 분석하는데 있어서 행정자치부 통계연보, 국무총리실 비위공직자 조치실적, 대 검찰청 검찰연보, 한국행정연구원 행정통계 데이터베이스, 경실련 부 정부패추방위원회 통계분석 등을 통하여 공직자의 비위현황과 공직자 범죄에 대한 추세를 분석 검토함으로써 한국 공직사회의 부패 실태를 조명해 보고, 이를 개선하는데 다산 정약용의 목민심서 를 內 容 分 析 하였으며, 기록단위 로는 목민심서 에 등장하는 대표단어(Key Word)의 빈도를 가지고 목민 심서 의 메시지를 파악하였으며, 이를 보완 보충하고자 목민심서 에 나 타난 중심문장(Key Sentence), 항목(Unit)를 인용하여 현대 공직부패와 어떤 체계적인 연계성을 갖고 있는지에 관해서 비교 고찰하였다

14 제2장 공직부패에 관한 이론적 고찰 제1절 공직의 개념 공직이란 국가나 지방공공단체 등의 공적인 직무를 의미한다. 공직은 때로 는 공무원 조직 또는 제도의 의미로 쓰이기도 하고, 공공에 관한 공적 직무를 수행하는 인적 구성원의 지위, 역할, 책임 등의 총칭 개념으로써 불리우기도 한다. 즉 公 共 이란 일반사회 공중과 함께하는 Public" 개념의 뜻을 가진다. 이 런 의미에서 헌법, 국가공무원법 등의 법규상으로는 공직을 공무원 제도 로 규정하고 이를 하나의 묶음으로 보고 있다 (이상안. 2000, 23). 이렇게 규정된 공무원 제도는 국가통치권 실현을 가능케 해 주는 국가활동의 인적수단이며, 도구 로써 통치질서 차원에서 중요한 의미를 갖게 된다. 우리나라 헌법에 명시 된(제7조) 공무원의 지위 임무 책임 정치적 중립성 등에 관한 규정은 이와 같은 인식을 기초적인 바탕으로 한 것이다. 이 기준으로 볼 때 공무원에는 입법부 행정부 사법부의 모든 공직자가 이 에 해당한다. 우리 헌법은 공직자 라는 총칭 개념 대신에 헌법 제7조제1항 공 무원은 국민전체에 대한 봉사자이며, 국민에 대하여 책임을 진다 라는 규정의 공무원은 최광의의 공직자 를 그리고 제7조제2항 공무원의 신분과 정치적 중 립성은 법률이 정하는 바에 의하여 보장된다 는 규정의 공무원은 최협의의 순 수공무원 (국가공무원법 제2조)을 뜻한다고 볼 수 있다 (허영. 1993, 753). 그러나 본 논문에서는 공직을 공무원 이라는 협의의 용어로 사용하고자 한 다. 즉 공직자는 순수공무원제 인 공무원에 한정하고 국가공무원법 제2조 및 지방공무원법에 규정한 일반직 특정직 기능직에 한정하고, 이외 특수경력직 공무원으로서 선거에 의해 선출되는 대통령, 지방자치단체장, 정무직공무원, - 6 -

15 별정직공무원, 전문직공무원, 고용직공무원으로 정했다 (이상안. 2000, 23-24). 또한 본 논문에서는 공무원이란 용어보다는 '공직 공직자 공직사회' 라는 용어를 주로 사용하는데 그 이유는 부패방지법 의 내용상에 '공직 또는 공 직자'라는 용어 2) 가 자주 나오며, 특히 국민에 대한 봉사자로서 공직자가 지켜 야 할 규범적 행동기준인 법령 자체도 공직자윤리법 으로 되어 있을 뿐만 아니라, 정부의 각종 공문서에도 공직기강 이라는 용어가 빈번하게 사용하고 있어 공무원 보다는 공직자로 사용하게 되었으며, 이 논문에서 사용되고 있 는 공무원, 공직자, 관료, 목민관, 목자 등의 용어가 혼용되고 있으나, 이는 표 현 어감상의 편리에 따른 표기이고, 모두 같은 의미로 국민의 공복, 국민의 심 부름꾼, 국민의 봉사자란 뜻으로 표현한 것이다. 제2절 부패의 정의 부패 에 대한 정의는 학자마다 다양하고 분석 시각도 상이하다. 이는 부패 현상이 정태적이 아니고 동태적이어서 시대적 혹은 장소적 변화에 따라 매우 민감하기 때문이다. 부패 라는 단어를 먼저 사전적 의미로 보면, 유기물이 미 생물의 작용에 의해서 분해하여 악취물질, 유독물질을 발생하는 현상으로, 메 주나 누룩 등도 단백질의 분해에 의해 얻어지나 이 경우에는 유해물질의 생성 이 억제되기 때문에 부패가 아닌 발효에 속한다. 즉, 사람에게 해로울 때는 부 패, 이로울 때는 발효라 한다 (Eurek 중앙백과사전.1995). 따라서 부패가 생물 학적 개념에서 유추된 사회과학적 용어라면 그것은 사회의 원형보존이나 발전 2) 부패방지법 에서 공직 또는 공직자 가 들어 있는 법령 조문 : 제1조(목적), 제2조(정의), 제7조 (공직자의 청렴의무), 제9조(공직자의 생활보장), 제14조(위원의 결격사유), 제26조(공직자의 부패행위 신고의무), 제32조(신분보장), 제50조(업무상 비밀이용의 죄), 제52조(비위면직 공직자의 취업제한 위 반의 죄) - 7 -

16 적 변모에 해로운 즉, 퇴행적이고 비정상적인 변모를 의미한다 (정대철외. 1995, 21). 그러면 부패가 과연 인간의 또는 사회발전의 필요악인가, 백해무익한 장애 물인가? 이에 대한 학계의 시각은 1960년대에 있어서 기능주의(Functionalism) 적 입장을 취하였다. 말하자면 관료부패의 문제는 발전과정에 있어서 거의 필 연적으로 발생하는 것으로써 개발도상국가에 있어서는 필요악(Necessary Evil) 적 현상으로 보는 시각이다. 즉, 부패현상은 자연적 성숙과정에 있어서 자기 파괴(Self-destruction)적 현상이라는 것이다 (김영종. 1996, 3). 그러나 앞으로의 연구 방향과 범위를 설정하기 위해서 부패 개념에 대한 학 자들의 논의를 검토해 볼 필요가 있다. Huntington은 부패란 사적 목적을 위하여 일반적으로 용인된 규범으로부 터 일탈하는 관료들의 행위 로 간주한다. Nye는 부패란 부의 추구나 사회적 지위향상 등의 사전적 이유로 공적인 역할이나 의무로부터 벗어나거나 사적으로 봐주는 것을 금지해 놓은 규칙을 어기는 행위 로 간주한다. Senturia는 부패란 사적 이익을 위해 공권력을 남용하는 것 이라 보았다. Heidenheimer는 기존의 부패에 대한 개념을 네 가지로 범주화 하였는데 첫째, 公 職 中 心 (Public-office-centered)의 정의에 따르면 부패란 관료가 금전 적 지위상의 이득, 혹은 영향력 등과 같은 사적 이익을 위해 법적이거나 공 적의무 규범으로부터 일탈하는 경우 로 간주하였다. 둘째, 市 場 中 心 (Market-centered)의 정의는 부패에 대한 경제학적 분석을 시 도하는 학자들에게 특히 유용하다. Klaveren은 부패한 관료는 자기의 공직을 사적이익을 극대화하는 수단으로 간주하며, 부패를 통해 벌어들이는 소득의 크기는 시장 상황과 수요-공급 곡선상에서 최대한의 이익을 보장해 주는 지점 - 8 -

17 (Point)을 찾아내는 그의 능력에 달려 있다. 고 한다. 한편 시장중심적 정의는 Merton의 기능주의적 관점을 따르고 있는데, 즉 명 시적 혹은 물리적으로 부패행위는 의도한 경제적 자원을 획득하는 하나의 수 단이며, 그 자체로서 필요한 사회적 기능을 수행하고 있다고 본다. 셋째, 公 益 中 心 (Public-interest-centered)의 정의가 있는데, 이 관점에 따르면 부패란 공익에 반하는 행위이며, 사적 목적을 위해 공익을 파괴하는 것이다. Rogow와 Lasswell은 여기에 대해 명쾌한 결론을 내리고 있는데, 부패행위란 민주질서 체계에 대한 책무를 위반하는 것이며, 따라서 그러한 체제와 양립할 수 없다. 민주질서 체계는 특수이익보다 공공의 이익을 우선시 한다. 특수이익 을 위해 공공의 이익을 위반하는 것이 바로 부패라고 본다. 넷째, 여론중심(Public-opinion)의 정의인데, 이 접근법이 가지는 장점 중의 하나는 서구 편향적 공직 개념을 도입함으로써 제기되는 여러 가지 문제를 극 복해 줄 수 있다는 것이다. 왜냐하면 여론중심적 정의에서 부패란 단순히 한 사회내에서의 여론이 부패하다고 믿는 행위를 가리키기 때문이다. 하지만 여 론은 단일한 실체가 아니며 변덕스럽고 종종 상충되는 의견들을 혼합해 놓은 것에 불과하다. 공익에 있어서 처럼 지배적인 권력 집단의 의견을 여론으로 위장시킬 가능성은 얼마든지 있을 수 있기 때문이다 (Heidenheimer ; 김규정, ) 지금까지의 논의를 통하여 알 수 있듯이 부패연구를 위해서는 다양한 관점 의 정의가 종합적으로 연구 목적에 맞게 원용될 필요가 있으나 최근의 경향은 부패 개념에 대한 일반적 정의보다는 시대 및 환경적 여건을 고려한 여론중심 적 정의를 더 선호하고 있다. 여러 학자들의 부패에 대한 정의를 고려할 때 공적 이익 추구냐, 사적 이익 추구냐가 부패의 기준이 된다고 볼 수 있다. 따라서 부패라는 용어 앞에는 항 - 9 -

18 상 공익을 추구하는 관료나 공직 등의 관형사가 부가되어, 으레 부패하면 "관 료부패(Bureaucratic corruption)" "공직부패(Official corruption)"를 의미하고 또 부패가 사회문제화 되는 것도 그러한 영역에서이다. 즉 민간 영역에서 이 루어지는 각종의 불공정 행위는 성격상 은밀하고 또 사익의 추구 과정에서 야 기되는 일종의 반대급부적 성격을 가지는 관계로 큰 사회문제가 되지 않는 반 면 본질적으로 공익을 추구함으로써 공정성이 원칙으로 되어 있는 공직자가 연계될 경우의 부패는 사회 총체적으로 부패가 만연하고 있다는 상징적 의미 를 가짐과 동시에 공직자의 개인적 사익 추구라는 이유로 큰 사회적 지탄을 받게 되는 것이다. 다른 한편 부패 라는 용어가 어감이 너무 강하다는 이유로 비리, 부조리, 비위, 부정, 독직행위 등의 개념들도 자주 사용되고 있다. 그러나 엄밀한 의미 에서 보면 부패나 비리 또는 비위라는 개념은 행위에 중점을 두는 동태적인 개념이며, 그 개념이 지칭하는 범위도 부패보다는 훨씬 넓다. 반면 부패는 행 위의 결과를 의미하는 정태적인 개념이며, 이에 해당하는 행위의 범주도 비리 나 비위행위에 비해서는 좁은 편이다. 이 연구에서 부패에 관한 논의는 개인적인 차원에서 규정되는 부정부패보다 는 개방적인 관점에서 체계화된 형태의 부패 실상을 파악하여야 한다는데 인 식의 출발점을 두고 있다. 따라서 부조리 비리 비위 부정 독직행위 등(문 정인 외. 1999, 24)의 표현을 구분하지 않고 부패 를 포괄적으로 사용하고자 한다. 즉 부패란 공직자가 사적인 이익이나 기타 어떤 목적을 위해 공적인 역 할을 남용하거나 그 지위와 관련된 법적 사회적 규범으로부터 일탈하는 행위 전체를 가리킨다 (김용세. 1998, 79-81). 3) 이에는 개인의 이득뿐만 아니라 개인 3)김용세는 부패의 개념을 그 포괄범위를 통하여 구분하고 1자기 또는 제3자의 부당한 이익을 위하 여 자기에게 부여된 권한 또는 권위를 오용하는 일체의 행위를 의미하는 광의의 부패, 2공직자에 의해 행해지는 일체의 불법 부당 행위를 의미하는 광의의 부패, 3광의의 부패 중 공직자의 직무의 무 위반만을 의미하는 협의의 부패, 4협의의 부패 중 공직자의 직무에 관한 범죄 행위만을 의미하

19 이 속해 있는 집단을 위한 역할 남용의 행위나 범죄행위도 포함되며, 법을 위 반한 경우는 물론 직무와 관련된 공직의 의무에 대한 사회적 기대를 저버리는 행위까지도 포함한다고 할 수 있다 (이상민. 2000, 9). 또한 부패와 관련된 용어 역시 학술적으로 포괄적으로 불법적 행위나 범죄 행위 뿐만 아니라 위반하거나 불법적 윤리적으로 비난받을 만한 것 또는 공 직남용, 사리사욕, 공무를 수행할 의무와 책임이 있는 자가 그 기대 가능성을 일탈하는 행위를 부패 라는 용어로 사용한다. 그 이유는 국제투명성기구(TI)에 서도 매년 발표하는 세계 국가별 청렴도의 기준을 부패인지지수(CPI)'로 표기 하고 있으며, 매년 아시아권 국가들을 상대로 청렴도를 발표하는 홍콩의 정치 경제위험자문공사(PERC)에서도 부패랭킹 을 사용하고 있다. 뿐만 아니라 OECD(경제개발협력기구)에서도 부패라운드 를 발효시켜 부패한 국가와는 무 역도 자제하도록 권장하고 있으며, 우리나라에서도 부패방지 법 을 제정 시행하고 있는 등 부패 라는 용어가 국제적으로, 학술적으로 통 용되고 있으므로 본 논문에서도 부패 라는 용어로 사용하고자 한다. 다만, 논 문 편의상 부패, 부정, 불법, 비리, 비위, 독직 등도 표현의 어감에 따른 표현 이며, 모두 같은 의미로 사용됨을 밝혀둔다. 제3절 부패의 원인 공직부패의 원인은 개념 규정만큼이나 명확히 규정하기가 어렵다고 할 수 있다. 부패의 발생이 단지 몇 개의 제한된 변수에 의해서 설명될 수 있는 것 도 아니며, 다양한 변수에 의해서만 어느 정도 설명이 가능하기 때문이다. Herschel의 소위 빙산모형(iceberg model)으로써 부패현상을 파악하는 것은 는 최협의의 부패 등으로 구분하고 있다

20 부패의 정도와 관련된 것이지만, 원인으로 확대하여 적용하여도 큰 문제는 없을 것으로 판단된다 (윤태범. 2002, 78). 그림 2-1 빙산모형 자료 : 김영종의 부패학, (서울:숭실대학교 출판부, 1996). p.8. 위의 <그림 2-1>과 같이 부패현상은 빙산의 일각과 같이 노출된 부패현상보 다 은폐된 부패현상으로 실체에 접근하기가 어렵다. 그래서 부패현상을 미확 인 비행접시(UFO) 와 같이 보는 사람에 따라 판이한 관점을 설명한다. 또한 Braibanti가 지적하였듯이(Braibanti. 1962) 이러한 다양한 변수는 공간 적, 시간적 및 환경적 여건의 변화에 따라 그 중요도의 평가에 있어서 차이가 있기 때문에 공통적으로 적용될 수 있는 원인을 일률적으로 규정하기란 거의 불가능하다고 볼 수 있다. 예를 들어 Ghama의 경우, 족벌주의(Nepotism)에 의해서 권력자가 자신의 친족에게 직장을 마련해 주고 이권을 제공하는 것은 사회적 윤리적으로 당연 한 의무인 것으로 간주되고 있으나(Apter.1963, 6), 서구사회에서는 일반적으로 중대한 범죄로 취급되고 있다. 아프리카 신생국 대부분의 사회에서 친족의 복

21 지가 개인의 복지보다 더 중요하게 여겨지는 것은 지극히 당연한 일인 것이다 (Apter.1963, 64). 결국 어느 누구도 부패의 원인이나 조건을 완벽하게 규명할 수는 없다. 더군다나 부패의 원인을 규명함에 있어서 문제가 되는 것이 바로 부패의 원인과 부패행위 또는 결과 사이의 인간관계에 관한 것이다. 불행히도 이러한 인과관계를 명확히 규명한 연구는 아직까지 없다(윤태범. 2002, 78-79). 그러나 본고에서는 인간의 윤리의식을 가장 중심에 두고서 정치 행정적 원 인과 경제적 원인, 사회 심리 문화적 원인으로 대별해 보고자 한다. 1. 공직자의 윤리의식에서 오는 원인 현대에는 행정을 다루는 범위가 넓어지고, 복잡해짐에 따라 공직자들이 국 민의 일상생활에서 미치는 영향력이 점점 증대되고 있다. 그러나 일반 국민들 의 욕구충족을 위한 공직자들의 대응성과 책임성은 전문화의 불충실로 인해 점차 낮아지고 있다. 공직윤리를 벗어난 일부 공직자들의 불공정한 업무처리 와 청렴의지 부족으로 공직자가 공익보다는 개인적인 이익을 얻기 위하여 자 기에게 주어진 공권력을 왜곡, 변형, 남용함으로써 우리 사회 전반에 걸쳐 급 행료나 윤활유 로 통용되는 뇌물로 얼룩져서 외국에서도 부패공화국이라 부를 정도이다. 비록 반부패를 다루는 법률이 많이 있다고는 하지만, 공직부패라는 게 빙 산의 모형 이나 UFO(미확인 비행물체) 라고 하듯이 부패현상을 찾아내기가 쉽지 않다. 또한 관련자를 찾아낸다고 하더라도 처벌규정의 관대로 인하여 불 구속이나 보석으로 풀려나옴으로써 국민들의 입장에서는 공직사회에 대한 불 신만 더 키우는 상태가 되었다. 이런 부패의 악순환으로 인하여 정권을 잡은 정부의 입장에서는 많은 부담 을 껴앉게 되고 결국 공무원의 비리, 탈선행위를 막기 위한 수단으로 공직자

22 에게 국민의 봉사자로서 사명을 다할 수 있도록 청렴성과 공정성을 포함한 공 직자의 윤리의식을 강조하여 왔다. 공직자는 법적 의무로써 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 부패방 지법 등 법제화된 규정 외에도 공무원의 윤리강령, 공무원의 신조, 공무원 윤 리헌장 및 실천강령 그리고 복무선서 등이 있지만, 포괄적 선언적 행동규범 이고, 법적 근거가 없는 윤리규범만으로는 실효성이 적으며, 추진실적을 감 시 감독하는 기구와 공직자 범죄를 다루는 법체계도 분산되어 있어 정권이 바뀔 때마다 공직자의 자세를 확립하고, 기강을 쇄신하려는 공직 윤리적 입장 에서 행동규범을 강조하여 왔지만, 공직사회는 오히려 부패가 심화되었다. 원래 순수한 윤리적 차원에서는 공직자로서 바람직한 덕목을 갖추는 일은 공직자 스스로 자율적인 노력과 자세에 달려있다고 하겠다. 이런 측면에서 공 직사회의 윤리의식에서 오는 부패 원인은 어느 다른 부패 요소보다도 본질적 이라 하겠다. 2. 정치 행정적 원인 1) 분산된 법체계와 규정의 중복 및 모호성 우리나라에서는 공직자의 부패를 통제하기 위한 종합적 체계적 법이 존재 하지 않으며, 국가공무원법 등 다양한 법률에 분산되어 있다. <표 2-1> 공직자의 부패행위를 통제하는 법률 법 률 장( 章 )구분 법 조 항 국가공무원법 제7장 (복무) 제55조(선서), 제56조(성실의무), 제57조(복종의 의무), 제58조(직장이탈금지), 제59조(친절공정의 의무), 제60조(비밀엄수의 의무), 제61조(청렴의 의무), 제62조 (외국정부의 명예등을 받을 경우), 제63조(품위유지의 의무), 제64조(영리업무 및 겸직금지), 제65조(정치활 동의 금지), 제66조(집단행위의 금지), 제67조(위임규정)

23 지방공무원법 공직자윤리법 부패방지법 형법 특정범죄가중처 벌등에관한법률 공 무 원 범 죄 에 관한몰수특례법 제78조(징계사유), 제79조(징계의 종류), 제80조 (징계의 효력), 제81조(징계위원회의 설치), 제82조(징계의 제10장 절차), 제83조(감사원에서의 조사와 관계등), 제83조 (징계) 의2(징계사유의 시효), 제83조의3(특수경력직 공무원의 징계) 제6장 제47조(복무선서) 내지 제59조(위임규정)로 국가공무 (복무) 원법과 내용은 같음 제12조(성실등록 의무), 제13조(재산등록사항의 제2장 목적외 이용금지등), 제14조(비밀엄수), 제14조의2(직무상 (재산등록 비밀을 이용한 재물취득의 금지), 제14조의3(금융거래 및 공개) 자료의 제공 누설등 금지), 제15조(외국정부등으로 부터의 선물수령 신고), 제16조(뇌물의 국고귀속 등) 제22조(징계등), 제24조(재산등록거부의 죄), 제25 제6장 조(허위자료 제출등의 죄), 제26조(출석거부의 죄), (징계및벌칙) 제27조(무허가 열람, 복사의 죄), 제28조(비밀누설의 죄), 제29조(취업제한 위반의 죄), 제30조(과태료) 제1장 제3조(공공기관의 책무), 제7조(공직자의 청렴의무) (총칙) 제8조(공무원 행동강령), 제22조(비밀누설의 금지) 제49조(신고자의 성실의무 위반의 죄), 제50조(업무상 제6장 비밀이용의 죄), 제51조(업무상 비밀누설의 죄), 제52조 (벌칙) (비위면직 공직자의 취업제한 위반의 죄), 제53조(과태료) 제122조(직무유기), 제123조(직권남용), 제124조 (불법체포, 불법감금), 제125조(폭행, 가혹행위), 제 제7장 126조(피의사실 공표), 제127조(공무상 비밀의 누설), ( 공 무 원 의 제128조(선거방해), 제129조(수뢰, 사전수뢰), 제130조 직무에 관한 (제3자 뇌물제공), 제131조(뇌물후 부정처사, 사후처리), 죄) 제132조(알선수뢰), 제133조(뇌물제공등), 제134조(몰수, 추징), 제135조(공무원의 직무상 범죄에 대한 형의 가중) 이 법은 형법에 규정된 특정범죄에 대한 가중처벌 등을 규정하고 있음 제3조(불법재산의 몰수), 제6조(추징)

24 위 <표 2-1>에 의하면 공직자의 부패행위를 통제하는 법률은 국가공무원법, 지방공무원법, 공직자윤리법, 부패방지법, 형법, 특정범죄가중처벌등에관한법 률, 공무원범죄에관한몰수특례법 등으로 나누어져 있다. 그러나 이러한 다양한 법률 중에 형법 에는 공무원의 직무에 관한 죄 라 하여 총 14개 조항에 걸쳐 부패 공직자에 대한 처벌 규정이 구체적으로 나열되어 있으나, 국가공 무원법, 공직자윤리법, 부패방지법 등에는 비슷하거나 똑같은 내용의 법령이 중복되어 있으며, 내용도 당위론적인 규범을 제시한데 불과하고 구체 적인 행동기준이 결여된 포괄적이거나 선언적으로 나열되어 있다. 2) 일관성과 공정성을 상실한 반부패정책의 집행 아무리 좋은 법과 강력한 집행기구를 가지고 있다고 해도 그러한 기구가 법 을 공정하고 일관성 있게 집행하지 않는다면 법의 실효성을 기대하기는 어렵 다. 법이 실효성을 상실하면 그것은 이미 법으로써의 존재 의의를 상실한다. 따라서 부패를 통제하려던 의도가 달성되지 못하는 결과를 초래하여 부패를 유발하는 효과를 가져올 수 있다. 유전무죄, 유전불구속 무전구속이라는 말 들은 모두 법의 집행이 공정성을 상실하고 있다는 단적인 증거이다. 법이 그 집행자의 자의에 따라 일관성을 잃고 불공정하게 집행될 때 법은 법으로써의 가치를 유지하기 힘들다. 국민으로부터 준법정신을 기대하기 어렵 게 된다. 법을 지켜야 할 규범으로 보기보다는 돈 있는 사람이나 권력을 가진 사람을 피해간 것처럼 자신에게도 적용되어서는 안 될 것이다. 부패관련자들은 대부분 사회적으로 여러 가지 유리한 위치에 있는 사람들이 기 때문에 법의 집행자가 엄정하게 법을 집행한다는 결연함을 보이지 않으면 그들이 그러한 법을 무시하여 자신들의 사익을 추구하고자 하는 유혹을 뿌리 치기 어려울 것이다. 이런 상황에서는 아무리 좋은 부패방지법 을 만들어

25 놓았다 해도 부패를 통제할 수는 없을 것이다 (문정인 외. 1999, 38-39). 3) 과도한 정부규제 한국 행정은 서비스 행정이라기 보다는 규제 행정이라고 불린다. 정부가 기업활동의 전반에 간섭하므로 기업인은 정치권력과 유착할 수밖에 없으며, 각종 허가취득 행정절차의 단축 세금경감, 단속으로부터의 회피, 정보의 획 득, 입찰사업 정보 등이 관료들에게 놓여 있다. 이와 같은 과정을 통해 기업활 동을 지배하는 가운데 부패가 작용된다. 특히 우리나라의 경제성장은 정부관료 기구에 의해서 주도적으로 수행되었 으며, 특정 산업분야에 대한 개입과 지원이라는 선별성을 특징으로 하고 있다. 나아가서 개입과 지원이 법령에 근거하지 않고 공직자들의 임의적인 재량권 아래서 행사되는 범위가 넓었다. 따라서 민간의 부패, 특히 생활밀착형 부패 는 특정한 일을 신속하고 원활히 처리하기 위해서는 제공하는 뇌물성뿐만 아 니라 재수없게 걸려들지 않기 위한 정기성 상납의 형태도 적지 않다. 대부분의 부패가 과다하게 남발되어 있는 규제, 규제기준의 비현실성 및 규 제 적용상의 자의성과 결부되어 있음을 생각한다면 규제체제의 정비와 개혁이 야말로 부패 구조의 청산과 동의어라고 해도 과언이 아니다. 앨빈 토플러도 한국이 선진국에 진입하려면 규제 완화를 통해 대규모 부정부패 구조를 근절하고, 정책의 투명성을 통해 경쟁력을 강화해야 한다. 고 주장하면서 규제와 부패는 밀접한 관련이 있다고 말하였다 (한국행정학회. 2000, 13). 이제 규제완화는 세계화 시대의 시대정신이다. 공직자들이 자의적인 잣대가 클수록 부패의 범위도 넓어짐으로써 부패를 전담하는 정권이 부담해야 하는 비용이 더 클 수밖에 없다. 3. 경제적 원인

26 1) 경제발전에 따른 사회변동 사회체제의 모든 분야에 걸쳐 급격한 변동을 겪고 있는 개발도상국에서는 공직자의 부패가 심각한 문제로 제기된다. 특히 민주적인 행정윤리가 확립되 지 않은 데다가 정치적 행정적 권력이 집권화되어 있으며, 위로부터의 부패 를 유발하기 쉽다. 우리나라도 경제개발 5개년 계획을 추진해 오면서 고도의 경제성장 결과 부 익부, 빈익빈이라는 경제적 불평등이 심화되었다. 경제적 불평등은 국민의 일 체감을 파괴하고, 부패를 비롯한 사회적 문제를 야기시켰다. 경제적 능력을 보 유한 상위계층은 그들의 경제적 지위를 유지하려고 하고, 반면에 하위계층은 그들의 최소한의 경제수준을 유지하려고 노력한다. 이들은 정상적인 방법으로 는 국가의 기능을 활용하는 것이 불가능하므로 부정한 방법으로 공직자에 접 근하게 된다. 그리하여 공직자의 부패가 발생하게 되고, 사회적 경제적 불평 등이 심화되는 것이다. 경제 제일주의 정책의 추진자로서 큰 역할을 담당한 공직자는 경제성장의 과실배분에서 소외되었다는 상대적 박탈감도 공직자 부정부패의 원인으로 작 용하고 있다 (임영찬. 2001, 58). 또한 국가발전을 추구함에 있어 민간부문의 자율에 맡기기 보다는 정부가 국가발전의 방향을 설정하고, 민간기업 부문으로 하여금 그 방향에 따르는 민 간기업에 대하여는 정부가 커다란 혜택을 부여했기 때문에 이러한 정책운용의 과정에서 정치지도자와 공직자 그리고 정부로부터 혜택을 받은 대기업의 삼자 사이에는 바람직하지 못한 유착관계가 형성되었던 것이다 (모정인 외. 1999, 43). 이러한 현상을 Huntington은 부정부패와 근대화의 관계를 논의하면서 근대 화의 정도와 부패는 반비례하는 것으로 본 이유는 다음과 같다

27 첫째, 근대화 과정상 가치의 측면에서 나타나는 가치의 갈등을 지적하면서 근대화라는 새로운 가치의 측면에서 보면 전통적인 규범이나 관행은 부정부패 로 받아들여질 소지가 많기 때문이다. 둘째, 근대화는 부와 권력의 새로운 원천을 창출하기 때문에 그 만큼 더 부 정부패가 조장될 소지가 있다는 것이다. 셋째, 근대화는 정치적으로 중앙집권화, 정부 역할의 강화 등을 초래함으로 써 부정부패가 그만큼 증가할 소지가 있다는 것이다 (연성진 외. 1998, 37-38). 2) 낮은 수준의 보수 표 년 대기업 임금 대비 공무원 보수 수준 비교(사무직 중심) 백분율(%) 전체 구 분 대기업 공무원 대기업 민간부문 대비 대비 정책관리직 2 3급 임원(전무,상무,이사) 중간관리직 4 5급 부장, 차장, 과장 하위관리직 6 7급 대리, 대졸사원 하 위 직 8 9급 고졸사원 전체평균 백분율(%) 5급 이상 중간 관리직 이상 급 이하 하위 관리직 이하 * 본 표에서 정책관리직은 상위직으로 명명하였음. * 자료출처 : 중앙인사위원회 내부자료 공직에 대한 열정과 관심을 제고하고, 동시에 그들을 공직자란 특수계층으

28 로 인식하기 보다는 일반 직업인으로 인식하는 것 등 공무원에 대한 인식변화 도 중요하다. 특히 자신의 소득이 기본적 욕구를 충족하기에도 부족한 경우 부패의 유혹 을 떨쳐 버릴 수 없게 된다. 위 <표2-2>에 의하면 공무원들은 전체 평균 대기업 직원 임금의 70.4% 수준 의 보수를 받고 있으며, 이 수치는 상위직으로 갈수록 87.7% 75.7% 78.8% 58.1%로 더욱 낮아진다. 가족중심의 가치관 그리고 개인적 생활의 여유를 꿈꾸는 공무원들이 늘어나 면서 경제적으로 어려움을 겪게 되면 그 만큼 공직생활에 열정을 가지기 어려 울 것이며, 이는 곧 행정서비스의 질 저하는 물론 부패의 유혹에서도 자유롭 지 못하다고 하겠다. 4. 사회 심리 문화적 원인 1) 가치관의 혼란 우리나라가 안고 있는 가장 심각한 문제 중의 하나가 가치관의 혼란에 따른 사회적 신뢰 기반의 붕괴 조짐이다. 최근 4대 게이트니 사정기관과 고위 공직 자들의 비리 등 사회현상을 목격하면서 많은 사람들은 가치체계의 혼란을 우 려하고 있다. 사회가 형성되고 유지되는 바탕은 구성원들간의 상호 신뢰이다. 최소한의 신뢰가 없다면 공동체 생활은 불가능하다. 신뢰관계의 근원은 가치체계이다. 그러나 우리나라는 급속한 산업화와 경제 성장으로 지나치게 효율성만 촉구한 나머지 편법과 불법이 보편화되었을 뿐만 아니라 부패까지 만연하게 되었다. 우리 사회는 인생을 올바르게 살아가려는 삶의 지표를 잃어버리고, 오직 입

29 신출세나 부의 획득이 삶의 목적으로 전도되었고, 이런 맹목적인 가치 추구가 부패를 유발하고 있다. 따라서 사회의 부패가 발표될 때마다 고위공직자는 물 론 심지어는 법을 집행하는 사정기관까지 연루되어 국민의 불신을 키우고 있 다. 공직자의 올바른 가치관 정립, 즉 공직윤리의 확립은 이제 공직부패 방지 를 위한 최선의 가치로 정립되어야 할 것이다. 2) 잘못된 소비풍조 요즈음 우리 주변에는 남의 시선을 의식하지 않은 채 나만 좋으면 된다는 식의 소비형태가 날로 늘어나고 있다. 마치 돈으로 한풀이라도 하려는 듯이 무분별하고 지나친 소비를 일삼는 사람들이다. 이처럼 과소비를 하려는 이유 는 여러 가지가 있겠지만, T.Veblem이란 경제학자는 사람의 본능적 욕구에서 그 원인을 찾으려고 한다. 그는 사람이란 무엇인가 자기 것을 만들고, 창조하 려는 본능이 있고, 그런 다음에는 남의 것을 약탈하고, 지배하려는 본능이 있 다고 말한다. 그래서 사람들은 먹고 살기 위해서 이리저리 분주히 뛰지만 어 느 정도 먹고 살만하면 지배본능 을 통해 자신의 능력과 존재가치를 과시하려 고 한다는 것이다 ( kschong.pe.kr). 우리 국민의 과소비에 대한 이중적 사고를 한 통계에 의하면 자신이 과소 비(8.6%) 하고 있다고 보다는 이웃이 과소비(48.2%) 하고 있다고 생각한다. 우 리나라의 소비문화를 두고 외국에서는 흔히 싹쓸이구매, 탐욕적소비, 모방소 비, 과시성소비, 거품소비라고 한다. 이러한 비이성적 소비문화로 인해 나타나 는 현상을 한마디로 과소비 라 한다. 자유에는 책임이 따르듯이 자유로운 소비행위에도 늘 책임이 따른다. 과소 비란 내가 내 돈으로 마음껏 쓴다는데 무슨 상관이냐는 식으로 무분별하고 비 이성적인 소비를 하게 되면 그 결과 사회 전반에 걸쳐 낭비적이고 사회적인 소비풍조가 싹터 온 나라를 향락적 퇴폐적 분위기로 몰고간다. 부패는 자신

30 의 소비수준을 자신보다 상대적으로 부유한 주위 사람들의 소비수준에 맞추려 는 욕구에 의하여도 유발되는 것이다. 공직자들은 대체로 과소비 할 만큼 경제적으로 여유롭지 못한 편에 든다. 그러나 부패의 유혹에 빠지도록 충동하는 역할은 대체로 공직자의 가족들이 담당할 것이다. 공직자의 가족들이 직설적으로 뇌물을 받으라고 말하지는 않 을 것이다. 다만, 상대적 빈곤감에 빠진 공직자의 가족들에 의하여 주변의 유 혹에 관심을 갖게 되고, 그 유혹은 결국 공직부패로 연결될 가능성이 그 만큼 커지게 된다. 공직자 스스로의 윤리의식 못지 않게 공직자 가족의 합리적인 소비풍조도 공직부패를 막는 방안이 될 것이다. 3) 인간의 탐욕 부패의 원인은 끝없는 인간의 탐욕에서도 찾아볼 수가 있다. 소득수준이 향 상되어 인간의 기본욕구가 충족되어도 부패가 사라지지 않는 것은 결국 인간 이 기본적으로 탐욕스러운 존재라는 것을 말해 준다. 정치인이나 고위공직자 의 부패는 대부분 이런 탐욕에서 그 원인을 찾을 수 있다. 부나 권력 혹은 지위에 대한 인간의 인식은 상대적이다. 자신이 소유한 부 나 권력 혹은 지위가 다른 사람에 비해 적다고 느낄 때에는 자연히 이러한 부 족분을 보충하려는 욕구가 생기게 되어 있다. 인간이 현재에서 부족함을 느끼 고 더 많은 것, 더 좋은 것을 갈구하는 것이 본래적으로 나뿔 것은 없다. 오히 려 그러한 욕구가 인간을 발전시키는 원동력이 된다. 그러나 그것을 추구하는 과정이 사회적 규범에 어긋나는 방식으로 이루어질 때 문제가 되는 것이다. 특히 국가발전이 정부 주도로 추구되는 과정에서 공직자의 봉급이 민간부문의 그것을 따라가지 못할 경우에는, 민간부문에서 발생한 부의 축적에 자신들의 기여도 있었으므로 그 축적된 부의 일부를 공유할 권리가 있다는 논리에서 쌍 방간에 금전수수가 이루어지기도 한다. 이러한 유형의 부패는 국가가 경제적

31 으로 성장기에 있을 때 많이 발생한다. 바로 政 - 經 - 官 삼자간의 유착관계의 뿌 리는 여기에서 찾을 수 있다고 하겠다 (문정인 외. 1999, 47). 제4절 부패의 수단 1. 뇌물 뇌물이라는 단어는 우리 사회에서 가장 일반화된 부패의 수단이 되었다. 독재체제는 부정부패를 먹고 산다 라는 말이 있듯이 부패한 정부일수록 뇌 물은 그 사회를 움직이는 윤활유로 작용된다. 이러한 뇌물은 인 허가 과정에 서 뿐만 아니라 뇌물은 부과된 공공요금까지 조절하는 위력도 발휘한다. 뇌물을 건네주는 방법에 따라서 공직자의 노골적인 뇌물 요구에 의해서 주 는 적극적인 뇌물 과 공직자의 직권을 행사함으로써 상대방에 불이익이 간다 는 사실을 직 간접으로 표현하는 수동적 뇌물 로 나누기도 한다. 이런 뇌물 은 대개는 사전에 부탁을 한다. 뇌물을 부정행위 이전에 일부 건네주고 그것 이 끝나면 잔여분을 인도하는 방법도 있다. 또한 성과되지 않으면 받는 것을 되돌려 주는 사례도 있다. 그림 2-2 관료제 내에서 뇌물 규모의 결정 관계 구 조 직무유형 형 태 부패기회 뇌물규모

32 공직자의 구조는 계층적 구조이다. 공직자의 의사결정 과정도 일정한 구조 를 형성하고 있다. 위 <그림 2-2>에 의하면 공직자의 부패가능성은 조직의 구조나 직무특성의 영향을 크게 받을 수 밖에 없다. 즉, 조직구조와 직무의 특성이 부패한 공직자 와 시민간에 거래될 수 있는 뇌물의 크기를 결정하는 역할을 담당하기 때문이 다 (윤태범. 2002, 5). 2. 상납( 上 納 ) 원래 상납은 지난날 나라에 조세를 바치던 일이다. 중앙의 궁실이나 관아에 서 소용되는 공물값을 마련하기 위한 경납분( 京 納 分 )과 각 고을의 수요 및 잡 역의 충당을 위한 저치분( 儲 置 分 )으로 나뉘었는데, 전자를 상납( 上 納 ), 후자를 유치( 留 置 )라고 하였다. 그러나 최근에는 윗사람이나 영향력있는 사람에게 금 품을 받치는 것을 상납으로 인식하고 있다. 지난번에 국민들의 불신을 키우며, 세상을 떠들썩하게 했던 병역문제, 의병전역, 카투사 선발, 보직변경 등 병역 비리는 돈을 준 지도층 인사들과 상납을 받은 군 간부들의 비리로 밝혀졌다. 상납성 금품은 일반 또는 하위기관에서 여러 업자들로부터 돈을 거두어서 상 급기관 또는 그들과 관련이 깊은 상급자들에게 갖다 바친다. 상납은 대체로 명절마다, 다달이, 각종 행사시마다 정기적으로 이루어지고, 상납의 종류도 가 장 흔한 돈상납부터 골프상납, 온천회원권, 성상납 등이 있다. 3. 공직기밀 누설 개인정보의 누설, 각종 시설공사 예정가격 사전 누출, 도시계획상 예정지역 누설 등으로 인해서 사생활이 침해되거나, 공개경쟁을 해치고, 특정인의 이익

33 을 돕는 등 많은 문제점으로 대두되고 있다. 이것은 정보공개에관한법률 에 의해서 국민의 알권리를 보장하고, 국정에 대한 국민의 참여와 관계되는 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 정보를 수요자인 국민 의 청구에 의하여 청구인에게 공개하는 청구공개 와는 별개이다. 공직자의 기밀 누설 금지에 관한 법령으로는 국가공무원법 제60조(비밀엄수 의 의무), 공직자윤리법 제23조(직무상 비밀을 이용한 재물취득의 죄), 부패방 지법 제50조(업무상 비밀이용의 죄) 등에 의하면 공직자는 재직 중은 물론 퇴 직 후에도 직무상 알게 된 비밀을 엄수해야 하며, 업무처리 중 알게 된 비밀 을 이용하여 재물 또는 재산상의 이익을 취할 수 없게 되어있음에도 불구하 고, 공직자들은 특정인의 로비에 의하여 고가에 정보를 제공하거나 본인의 재 산상의 이익을 위해 활용하기도 한다. 4. 선심성 예산 예산은 국가나 지방자치단체의 살림살이로 1년간의 재정계획이다. 이런 예 산은 국가의 백년대계를 위한 소중한 종잣돈 같은 중요한 돈이다. 마땅히 국 토의, 지방의 균형발전과 경제를 활성화시키는데 결정되고, 집행되어야 한다. 따라서 예산편성은 사업의 타당성, 합리성에 기준을 두고 불요불급하지 않은 사업에 과다하게 책정되지 않도록 편성되어야 하며, 특히 선심성 예산 등은 재정활성화는 커녕 재정악화와 국민의 조세부담만 가중시킨다. 그러나 일부 공직자들은 특정업자들의 기획예산을 예산 담당자들의 아이디어인양 제공받 고, 예산을 신설 또는 증액 편성하고, 업자는 그 대가로 뇌물을 챙기는 등 선 심성 예산을 편성하고 있다. 특히 최근 지방자치단체장이 선거로 선출됨으로써 지역 주민들의 표를 의식 한 선심성 공사와 지역구 챙기기 등도 선심성 예산의 부정한 사례이다

34 5. 정실인사 임용권자 혹은 인사권자는 소속 공무원에 대하여 승진, 보직변경, 특별채용, 포상, 징계 등에 큰 영향력을 가진다. 따라서 자신의 승진이나 보직변경, 특별채용 등과 관련해서 금품을 건네줌으로써 공직자의 사기를 떨어뜨리고 있다. 인사상 우리나라 공직자가 가장 고민하는 문제는 승진 보직 등이다. 표 2-3 공무원 평균 승진 소요년수와 최저 승진 소요년수 구분 1급 2급 3급 4급 5급 6급 7급 8급 동결 법 정 승 진 소요년수 자료출처 : 행정자치부(1998)와 조선일보 ( )기사를 합치고, 법정 승진 소요년수는 공무원임용령 에 의거 재구성함. 위 <표 2-3>에 의하면 9급으로 발령받고 1급까지 승진하는데 소요되는 법정 승진최저년수는 28년인데 반해, 실제로는 1997년 48.39년, 1998년 약 48.94년이 걸리는 것으로 나타났다. 특히 6급에서 5급, 5급에서 4급으로 승진하는데 각각 10.15년, 9.26년이 걸리는 것으로 나타나 중간관리직 공무원들의 승진이 더욱 더 어려운 것으로 나타났다. 공직에 있어서 승진의 객관성, 공정성과 합리성은 사기의 원동력이며, 특히 인사제도가 합리화 되지 않고서는 어떠한 실적주의나 직업공무원제도의 실현 도 불가능할 뿐만 아니라 개인의 능력발전도 어렵기 때문에 객관적이고, 공정 성 있는 인사의 제도적 장치 확보는 무엇보다도 중요하다. 그러나 밀실과 정

35 실 인사 및 낙하산식 인사 운영으로 실적과 위계질서가 무너지는 등 파행인사 는 큰 문제점이 아닐 수 없다. 6. 게이트(Gate) 김대중 대통령의 연두 기자회견은 침울한 분위기로 시작해 경제 회생을 위 한 대국민 화합을 호소하는 것으로 대미를 장식했다. 고위공직자들이 이른바 게이트 파문에 연루되거나 이를 둘러싸고 줄줄이 퇴진하는 상황을 반영한 듯 김대통령의 강도높은 대국민 사과가 초점 아닌 초점이 되었다. 최근 4대 게이트(정현준, 진승현, 윤태식, 이용호)로 신문, 방송사에서 연일 보도되고 있다. 정부의 벤처기업 지원 정책을 악용하는 사기행위나 불공정행 위를 공직자가 압력이나 권한 행사를 함으로써 젊은 벤처기업가들은 벤처 기 업인들의 본업인 기술개발보다는 정 관계 로비에 치중하는 비리의 온상이 되 었다. 게이트는 원조격인 미국의 워터게이트처럼 권력형 비리의 대표격이며, 관련 공직자가 고위직이라 뇌물 액수도 수천만원에서 수십억원대로 일명 골든 게이트(황금의 문)로 불리워지고 있다. 높은 윤리의식과 도덕성이 요구되는 사회 핵심 관직을 차지하고 있는 고위 공직자들이 도덕적 해이(moral hazard)가 만연해 지고 있음이 반영된 것이다. 7. 주식로비 주식로비란 대체로 코스닥 등록을 앞둔 유망기업이 유상증자를 하면서 예 상주가보다 훨씬 낮은 가격이나 무상으로 로비 대상자에게 파는 로비방식 을 지칭하며, 주식을 무상으로 받거나 또는 액면가로 받은 후 무상증자나 액면분 할 등을 통해 재산을 증식시키는 수법을 사용한다. 문제는 로비 대상자가 고

36 위 공직자나 기업 관련 부서의 공직자라는 점이다. 직 간접적으로 주식을 받 는 것은 아니지만, 고수익이 예상되는 펀드에 가입하고 그 과정에서 내부자거 래 등을 시도하는 경우도 공직자와 기업의 유착관계라는 점에서는 규제의 대 상이라 할 것이다. 주식로비는 돈을 건네는 로비가 아니라 시장가격이 명확하지 않는 장외주식 에 투자하는 형식을 갖춤으로써 로비라는 죄의식이 크게 작용하지 않는 것이 특징이라고 할 수 있다. 그러나 자본금이나 주주수가 상대적으로 적은 벤처기 업의 경우 공직자가 직 간접적으로 주식을 취득하는 행위는 사실상 벤처기업 과 공직자의 동업자 관계를 형성한다는 점에서 매우 심각한 문제가 아닐 수 없다 (장유식. 2002, 26). 8. 리베이트(Rebate) 리베이트는 단골거래처와의 거래가 일정 금액을 넘었을 경우 또는 특별한 판매활동을 하였거나, 판매 서비스를 하였을 경우 등에 리베이트 지급이 적용 된다. 일반적으로 리베이트율은 관습에 의하거나, 비용효과의 정도에 따라 정 해진다. 리베이트는 물품판매는 물론 해상( 海 上 )운송업, 보험업 등의 서비스업 에서도 행하여진다 (두산세계백과사전 Encyber). 그러나 이러한 상업적 형태가 공직자와 관련이 되고 있다. 예를 들면, 정부 에 의해서 이루어지는 토목공사 계약시 그 사업비의 일정 비율을 발주하는 관 청의 장이나 정치인에게 제공하는 것이다. 이러한 리베이트는 기업거래와 관 련하여 많이 이루어지고 있으나, 정부발주의 큰 공사에 자기 회사나 자기 나 라의 제품을 판매하기 위하여 제공하는 판매 촉진비가 곧 리베이트에 해당한 다 (최천근. 1998, 36)

37 제5절 부패의 유형 부패란 빙산의 일각, 스핑크스, 독수리의 눈, 수수께끼, 괴물 등으로 불리울 정도로 실체를 정확하게 파악하기가 힘들다. 따라서 부패의 유형을 어느 한 시각에서 접근하기 보다는 종합적 통합적 시각에서 접근하여야 한다. 본 논문에서는 여러 학자들의 부패 유형을 한국 공직사회의 체제와 공직자 의 일탈행위 중심으로 제시하고자 한다. 1. 김영종의 부패 유형에 의한 분류(김영종.1996, 95-96) 김영종은 통합적 시각에서 부패유형을 윤리 및 도덕적 부패, 권력남용형 부 패, 公 私 無 分 別 型 부패, 체념형 포기형 부패, 개인형 조직형 부패, 거래형성 뇌물형 부패, 사회적 부패, 애국적 부패, 중앙 지방행정 부패, 행위 심리적 부패 등으로 나누었다. 그 중에서 윤리 및 도덕적 부패, 권력남용형 부패, 공 사무분별형 부패를 살펴본다. 1) 윤리 및 도덕적 부패 부패가 윤리적 도덕적 일탈과 비난 가능성을 가지는 것으로 보는 시각이다. 공직자가 사회적으로 비난을 받을 만큼 도덕적으로 타락하게 된다면 이러한 유형에 속한다. 예를 들면 공직자가 축첩을 하거나 도박을 상습적으로 하거나 알코올 중독에 걸리는 것이 이 유형에 속한다. 2) 권력남용형 부패 권력이란 마력과 같아서 잡으면 놓기를 싫어한다. 영국의 Lord Acton의 명 언 절대권력은 절대적으로 부패한다 고 한 것은 바로 권력의 마력을 의미한 다

38 3) 공사무분별형 부패 공직자가 공공의 이익을 극대화하여 국민들의 편의와 삶의 질을 위하여 노 력해야 할 봉사직인데도 불구하고 공익과 사익을 혼용하는 탐욕형 부패이다. 따라서 이러한 경우는 합리성을 저버리고 개인이나 가족 또는 특수한 이익을 추구하게 되며, 거의 대부분의 경우 정실주의, 연고주의, 가족주의 등의 공사 무분별한 관료문화적 병폐가 작용하게 된다. 2. 김해동의 부패 유형에 의한 분류(김해동 ) 김해동은 부패 주체, 부패 수단, 부패 행위행태, 부패 규모의 개입에 의한 분류로 구분하였다. 그 중에서 부패 주체와 부패 수단에 의한 분류를 살펴본다. 1) 부패 주체에 의한 분류 (1) 정권 주체의 부패 부패행위의 주체가 정권의 경우로써 정권 자체의 정통성이나 통치 자체가 열악한 정권에 독재자와 그의 추종자들에 의하여 이루어진다. 여기에는 정치 자금조달과 관련된 부패, 선거부패, 반대세력과의 억압과 관련된 부패라 할 수 있다. (2) 행정기관 주체의 부패 부패행위는 일반적으로 개인이 그 주체가 되나, 행정기관이 주체가 되는 경 우도 있다. 이 경우 부패는 대체로 각종 행정관리 기준이 비현실적이거나 보 수수준이 현실에 지나치게 미달하는 상태에서 야기되는 경우가 많다. 기업활 동에 관련된 행정기관으로부터 어떠한 혜택을 보거나 혜택을 기대하는 기업의 업무추진비용 등의 명목으로 금전을 제공하는 형태로 나타난다. 이러한 돈은 행정기관내에서 피라미드형의 상납 연결고리로 형성하게 된다. 이러한 비용은

39 조직 내에서는 다 알고 있으나, 대외적으로는 비밀로 하고 있는 것이 상례이 다. 따라서 그들에게는 심각한 죄의식이 발견되지 않는다. (3) 권력부패와 관료부패 모든 부패는 관료들이 관련이 되어 있는 것이 일반적이다. 여기서 특별히 권력부패라고 하는 것은 일반 사람들이나 매스콤에 의하여 정치인이나 고위관 료들이 포함된 부패를 권력부패, 그렇지 않는 것을 일반적으로 행정부패 또는 관료부패라 한다. 2) 부패 수단에 의한 분류 (1) 정실형 부패 정실형 부패는 공적인 업무를 처리함에 있어 사적이익을 인지하고, 특정개 인이나 집단에 대한 사적이익을 위해 국가 기구 내지는 행정 수단이 이용되는 경우이다. 이러한 정실형 부패는 우리나라의 행정 문화 중의 정실주의, 의리주 의에 깊게 연관되어 이러한 유형의 청탁은 공직자들이 무시하거나 등한시하기 가 쉽지 않다. (2) 위협형 부패 갈취형 또는 공갈형 부패라고 할 수 있다. 이러한 부패는 사업자에게 불리 한 조치나 결정을 방지하기 위한 과정에서 야기되는 부패이다. 즉 불리한 조 치나 결정을 구실로 금품 등을 직접 또는 간접적으로 강요하는 공직자 부정행 위를 말한다. 이러한 부패현상은 처음부터 대부분 불법행위인 것이며, 부정행 위의 유인은 일반적으로 규제대상인 경우가 많다. 정치권력의 눈밖에 난 기업 체에 대한 세무조사나, 검사가 위협형 부패의 대표적인 사례라고 하겠다. (3) 사기형 부패 공무원이 자기의 지위를 이용한 사기와 횡령을 혼합한 부패에 해당하며, 형

40 법상 공무원 범죄로써 소추가 되는 가장 노골적이며 명백한 부패로써의 성격 을 지니고 있다. 공공재산횡령, 회계부정, 공문서위조, 기밀정보제공, 공금유용, 허위보고서 등이 전형적인 사례이며, 공무원 자신이 공직자라는 사실 때문에 가능한 부정들이다. (4) 거래형 부패 가장 전형적인 공무원 부패로써 어떠한 행정적 조치나 묵인의 대가를 바라 는 행위이다. 그 대가는 금전이나 그 이외의 어떠한 물품이라든가 또는 이에 상응하는 것들이다. 단속 공무원이 마약사범으로부터 일정액을 정기적으로 받 는다던가, 매춘조직으로부터 돈을 받는 경우, 공해배출업소나 심지어는 조직깡 패들과도 불법행위를 묵인하는 조건으로 흥정하기도 하며, 작게는 교통법규의 위반에 대한 흥정에서 크게는 대규모의 건설공사 수주에 이르기까지 그 규모 가 다양하다. 3. 윤태범의 부패 유형에 의한 분류(윤태범. 1993, 제27권 제3호) 관료부패를 구조(Structure)로 파악하고, 부패구조를 분류하는 기준으로 부패 형성의 중심변수, 부패개입의 원인, 서민의 부패개입의 기회를 사용하여 관료 중심적 부패, 행정중심적 부패, 다기관 연계형 부패로 구분하고 있다. 그 중에 서 관료중심적 부패와 행정중심적 부패 구조를 살펴본다. 1) 관료중심적 부패구조 부패형성의 중심이 관료 개개인의 경우로써 개인적인 특성이나 자질 혹은 윤리의식의 저해 등에 의해서 부패가 발생하는 경우이며, 어느 관료 혹은 어 느 시민이나 부패 개입이 가능하다

41 2) 행정중심적 부패구조 특정 수준의 관료조직, 예를 들면 계층상에 위치하고 있는 복수의 관료가 관료부패의 주체가 되는 경우로 개인적인 차원의 문제라기 보다는 특정조직의 성격이나 문화 혹은 구조상의 문제로 인하여 부패가 발생하는 경우이다. 4. 전수일의 부패 유형에 의한 분류(전수일. 1996, 51-56) 전수일은 부패의 유형을 정치적 영향력 행사로써의 부패 행위와 공직자 일탈 행위로써의 부패로 크게 구분하고 있다. 그 중에서 공직자 일탈행위로 보는 부패를 살펴본다. 1) 공직자의 일탈행위로 보는 부패 (1) 의무불이행과 관련된 부패 공직자에게 요구되는 의무를 전혀 이행하지 않는 경우로써 직무유기 및 태 만, 업무지연행위, 직무이탈행위 등이다. 적극성과 창의성이 결여되어 있고 책 임회피, 무사안일, 보신주의적 행태 등이 여기에 포함된다. (2) 불법행위와 관련된 부패 명백히 불법적인 행위를 하는 것으로 공무원 범죄로 분류된다. 여기에는 뇌 물수수행위, 직권남용행위, 공금유용 및 공금횡령행위, 공문서 위조 및 변조행 위, 기밀누설 및 정보제공행위가 속한다. (3) 부당행위와 관련된 부패 업무상 적절히 수행 가능한 어떤 행위를 부적절하게 수행하는 경우가 이에 해당되는데 정실주의, 연고주의, 의리의식 등이 영향을 미치고 있다

42 제4장 목민심서에 나타난 목민사상의 내용분석 제1절 목민심서에 나타난 목민사상 1. 목민심서의 개요 목민심서( 牧 民 心 書 ) 는 저자가 강진에 유배되어 귀양살이를 하던 시절 (1801~1818년)에 씌여진 작품이다. 목민심서 는, 백성을 기르는 목자( 牧 者 ) 인 목민관이 한 고을을 맡아 다스림에 있어 지녀야 할 정신자세와 실무면에서 치국안민( 治 國 安 民 )을 실현하는 구체적인 방법론을 제시한 책이다. 뿐만 아니 라 다산은 이 작품의 요소요소에서 당시의 시대상과 관료계급의 부패상을 신 랄하게 꼬집어 비판하면서 정치의 개혁과 국민 경제의 실질적 향상을 강력하 게 주장하고 있다. 다산이 말하는 <목민관>은 옛날의 제후요, 근세의 수령이요, 오늘날의 대민 ( 對 民 ) 행정에 임하는 일체의 공무원에 해당한다. 국민의 평안과 복지를 크게 좌우하는 공직자들이 각종 정책을 구상하고 펴 나감에 있어 반드시 갖추어야 할 요건을, 다산은 이렇게 규정하고 있다. 즉, 목민을 하는 사람은 무엇보다도 자신의 인격과 교양을 가다듬어( 修 身 ) 예( 禮 )를 바탕으로 정사를 펴야 하며, 청 렴과 공평무사를 늘 잊지 말아야 한다. 다산 자신도 말하고 있듯이 목민심 서 에 나타나 있는 목민의 도는 실로 성현의 뜻을 이어받은 君 子 學 의 절반에 해당한다 하겠다. 그가 이 책의 서문에서 말하고 있듯이, 군자가 해야 할 일의 절반은 修 身 이요, 나머지 절반은 牧 民 인 것이다. 맹자가 현인정치( 賢 人 政 治 )를 강력히 주장했듯이 목민지도( 牧 民 之 道 )를 부르짖었던 것이다. 그런데 맹자의 현인정치나 다산의 목민지도는 모두가 유학( 儒 學 )에 바탕을 두어 예( 禮 )를 근

43 본으로 하고 있거니와, 목민관은 백성을 예로써 제도하는 것이 으뜸의 정책이 며, 법으로써 다스림은 차선책인 것이다. 옛날의 성왕( 聖 王 )들은 예로써 나라 를 세우고 예로써 백성을 제도하였거니와, 그 예란 종교적 윤리적 규범들을 정치적 사회적 의식과 제도로 합리화 한 것을 가리킨다. 이 작품이 외면적으 로 볼 때에는 하나의 형식적인 틀에 불과할 지 모르나, 그 근저에는 도덕적인 교화가 면면히 흐르고 있다. 그러므로 예가 천리( 天 理 )와 인정( 人 情 )에 어긋남 이 없이 정치적 사회적 질서를 유지하게 하려는 교화주의가 저자인 다산의 기본 이념인 것이다. 그러나 법은 위엄으로써 천하를 다스리는 일벌백계의 계 율인 것이다. 예로써 백성을 제도하면 백성들은 기쁜 마음으로 진실로 따르지 만, 법으로써 다스리면 두려운 마음으로 마지못해 복종할 뿐이다. 공자도 예와 악( 樂 )으로써 백성을 이끌고 정사를 펼 것을 가르쳤는데, 그것은 주공( 周 公 )의 예에서 관념적인 면만을 취하여 존주사상( 尊 周 思 想 )의 터전을 마련한 것이며, 맹자는 공자의 예악론( 禮 樂 論 )을 인의예지의 윤리적 실천 규범으로 발전시키 면서 왕도론을 내세워 목민의 대도( 大 道 )를 밝혔다고 하겠다. 그리고 다산의 경국제민( 經 國 濟 民 )도 수기치인( 修 己 治 人 )의 대도( 大 道 )안에서 이룩된 것이긴 하지만, 그 기본 이념은 역시 공맹의 윤리에 바탕을 두고 있는 것이다. 그러므 로, 공자의 예악론에서 맹자의 왕도론이 나왔고 이를 바탕으로 하여 다산의 경세 목민사상이 이룩되었다고 할 수 있으며, 그 사상을 체계적으로 정리하여 기록한 것이 바로 목민심서 인 것이다. 목민심서 는 크게 12개의 편으로 되어 있는데, 수령이 구체적인 실무에 임하기 전에 스스로 갖추고 다짐해야 할 요건들을 4개의 편으로 나누어 밝혔 으며 赴 任, 律 己, 奉 公, 愛 民 의 편이 그것이다. 다음에는 각 부문별로 吏 戶 禮 兵 刑 工 의 실무적인 면들을 다루었으며, 끝부분에는 굶주리는 백 성들을 진휼하기 위한 정책( 賑 荒 )과 후임자에게 자리를 물려주고 떠남에 있어

44 지녀야 할 자세를 적고 있다( 解 官 ). 그리고 이 12개의 편( 篇 )을 각기 6개의 조 목으로 분류하여 실천 세목들을 기록하고 있다. 이조말기의 시대적 상황과 오늘날의 정세가 비록 다르긴 하나, 백성들의 고 통과 답답하고 억울한 사정을 해결해 주어야 할 책임과 사명을 지닌 공직자들 에게는 특히 금과옥조가 될 만한 구절이 많다 (박일봉 역저. 1988, 6-8). 2. 목민사상의 주요 개념 목민이란 개념은 옛날에 순임금은 요임금의 뒤를 계승하고는 12목( 牧 )들에게 물어 그들로 하여금 목민( 牧 民 )하게 하였으며, 문왕( 文 王 )이 정사를 펼때에도 사목( 司 牧 )을 두어 목부( 牧 夫 )라 하였으며, 맹자는 평육( 平 陸 )에 갔을 때에 목 민이라는 것을 가축 기르는 것에 비유하였으니, 이로 미루어 보건대 백성을 기르는 것( 養 民 )을 일러 목( 牧 )이라 한 것은 옛 성현들께서 남기신 뜻인 것이 다 (박일봉. 1988, 13). 라고 하고 있어서 "성현의 敎 도 수신이치민( 修 身 而 治 民 ) 인데 치민은 목민이니 군자도 學 은 수신으로 반을 삼고 나머지 반은 목민이라 "하였다. 그러므로 '목민'이라 할 때 목민의 개념은 단순치가 않는 것으로 요 순의 이념인 치민의 뜻에 연원한 다산의 이념이라 할 수 있으며, 치인의 입장 에서는 목자인 것이며 백성의 입장에서는 잘 길러져야 할 목민이라 하겠다 (정종구. 1979, 25). 이러한 역사적 사실과 전술한 시대적 상황을 결합시켜 자신의 독특한 학문 체계에서 다산은 이 현인을 목자로 발전시켰으며, 목자의 행동지침으로 제시 하였다. 그는 소년시절부터 아버지의 牧 官 生 活 을 따라서 연천, 화순, 예천, 울산, 진 주 등지를 전전하면서 백성 다스리는 법과 수령으로서의 몸가짐을 보고 배웠

45 으며, 벼슬길에 오른 뒤부터는 경기암행어사, 금정찰방( 金 井 察 訪 ), 곡산부사 등 의 직책을 역임하면서 혜안으로 민정을 살피게 되었고, 지방행정제도의 모순 과 수령들의 무능, 아전들의 횡포를 체험하고 목격하게 됨으로써 크게 느낀 바가 있어서 목민심서 를 저술하는데 뜻을 두게 되었던 것이다. 1) 牧 者 의 개념 다산은 목민심서 서문에서 목자라는 말은 요 순에서 말미암아 맹자에 이어지고 다시 자신에 의해서 확대 사용되었다고 밝히고 있다. 목자란 백성을 다스리며 양육하여 주는 책임자이다. 중국 옛날의 諸 侯 요, 우리나라 근세의 守 令 이며, 오늘날의 대민행정에 임하는 일체의 공무원에 해당한다. 따라서 목자 의 사명은 제후나 수령과 공무원의 사명이기도 한 것이다. 맹자는 牧 者 의 개념을 비유하여 말하기를 牧 羊 을 기르는 목자가 牧 羊 을 굶 길 수 없듯이 治 者 는 이러한 마음으로 백성을 길러야 할 당연한 도리를 갖는 것이라고 말하고 있다. 목자의 도리를 말하고 있으며 이러한 시대에 목자의 임무가 얼마나 중요한가를 비유하고 있는 것이다. 즉, 목자의 도리는 곧 왕자 가 베푸는 왕자의 도리와 같은 것이며, 만인을 양육하는 敎 仁 의 정치를 베풀 어야 하는 자인 것이다. 그러므로 왕자는 목자가 기름진 초원에서 풀을 골라 목양을 먹이듯이 인정과 사랑으로 백성들을 다스려야 한다. 이러한 사실은 人 民 의 목자인 것이요, 인정을 베푸는 왕자를 의미하는 것이다. 여기에서 맹자의 왕도는 현인으로 대표되는 군자인 것이다. 군자는 仁 人 으로서 人 道 를 지켜가 는 자라 하겠다. 이러한 논리로 접근하여 본다면 목자, 현인, 군자는 같은 맥 락에서 그 위치를 함께 하고 있으며, 이는 모두 仁 人 으로 인정을 베푸는 자인 것이다 (이동항. 1988, 32)

46 역사적 사실과 그의 사상 등을 종합해 볼 때 다산의 목자 개념은 민으로부 터 권리를 위탁받은 자로서, 주체적인 도덕수양으로 經 世 實 學 의 상징적 聖 王 인 요순의 정신을 목민사상의 바탕으로 하는 자이며, 牧 民 愛 의 논리를 실현할 수 있는 실무적 능력과 도덕성을 겸비한 선도적인 행정 엘리트로 정리해 볼 수 있으며 (김익준. 1997, 34), 목자는 당연히 民 위에 군림하거나 지배하거 나 착취하려 들 수 없는 것이고, 오로지 백성만을 위해서만 존재할 수 있다는 논리가 성립된다 (박충석. 1982, 143). 2) 民 의 개념 다산은 목자가 민을 위해 존재하는 것이지 민이 목자를 위해 사는 것이 아 니라고 주장한다 (다산학회.1987, 203). 湯 이 舜 을 쫓고 臣 이 君 은 伐 할 수 있음이 古 之 道 임을 말하면서(다산학회. 1987, 233), 무릇 天 子 란 어찌하여 있게 되었는가. 하늘에서 내려와 천자가 세 워졌는가? 아니면 땅에서 솟아나서 천자가 되었는가? 다섯집은 隣 이라 하고 이 다섯을 推 長 하여 隣 長 이라 하니 五 隣 이 里 가 되고 다섯을 추장하여 里 長 이 라 하고, 五 鄙 가 현이 되어 이 다섯을 추장하여 縣 長 이라 하며 현장이 함께 추장하는 자를 諸 侯 라 하고 제후가 함께 推 尊 하여 天 子 를 삼나니 천자란 여러 백성들이 받들어 이루어진 것이다. 여러 사람이 받들어 이루어진 것이니 여러 사람이 받들지 않는다면 역시 이루어지지 않을 것이다. 그러므로 다섯집이 不 協 하면 다섯집이 상의하여 隣 長 을 바꾸는 것이요, 이렇게 하면 天 子 도 바꾸는 것이다 라고 말하였다 (정약용. 蕩 論, 전서 Ⅰ, 233). 다산이 말하는 목민의 民 은 군주의 객체로서의 민이 아니라 군주를 선출할 수 있는 주체적 권리를 가진 民 임에 틀림없다. 이렇게 볼 때 다산의 견해는

47 放 伐 이라는 易 姓 革 命 을 합리화한 맹자와는 그 견해가 다름을 알 수 있다. 다 른 견해의 근거가 바로 民 의 존재를 새롭게 인식하였다는 것이요, 이 民 은 천자라든가 통치자를 선출할 수 있는 권리를 스스로 지닌 백성인 것이다. 이 같이 새로운 民 觀 을 기초로 하여 성립된 다산의 목민 개념은 맹자시대에 강조 되었던 현인이나 왕도의 행정을 베푸는 치자와는 변별적인 것이라고 보아야 한다. 말하자면 다산의 목민 개념은 단순히 복고적인 측면에서 이해될 수 없 는 것이라고 原 始 儒 學 의 기본정신에 바탕을 두고 당시의 역사적 현실에 맞추 어 그 정신을 재창조했다고 이해하는 것이 온당할 것이며, 民 이라는 존재 자 체를 새롭게 인식함으로써 이 民 에 대한 목민행정을 확립하였다는 점에서 다 산다운 의미를 찾게 된다 (한성수. 1997, 15). 3) 牧 民 慈 다산사상 중 행정사상은 牧 民 慈 로 표현되는 ' 仁 '사상이다. 다산은 그 자신의 학문적 원천을 수사학( 洙 泗 學 ) 4) 에 두었으며, 후세의 訓 古 學, 性 理 學 등에 물들 지 아니한 순수 原 始 儒 學 的 인 것이었다. 목민의 개념에서 살펴본 바와 같이 목자의 존재 이유는 오로지 백성을 위하 여 있을 뿐이고, 백성 위에 君 臨 하는 것이 아니라는 주장의 바탕 위에 그의 牧 民 慈 의 사상을 발전시켰다. 다산은 두 인간의 윤리를 논술함에 있어서 맹자의 五 倫 인 父 子, 兄 弟, 君 臣, 夫 婦, 朋 友 외에 牧 民 慈 의 一 倫 을 추가로 발전시켰다. 이는 다산의 윤리사상의 4) 정약용은 修 己 治 人 이야말로 堯 舜 孔 子 의 道 일 뿐만 아니라, 스스로 주장하고 있는 牧 民 之 道 도 修 己 治 人 의 인간학임을 밝히고 있다. 이를 洙 泗 學 이라 부른다. 수사학이란 후세의 訓 詁 註 釋 學 에 물 들지 않는 순수한 孔 子 學 을 의미한다. 따라서 이를 原 始 儒 敎 또는 古 學 이라 부르기도 한다 (장동 희.1986, 77)

48 전개에 있어서 그가 이미 고전적인 공자의 孝 弟 中 心 의 仁 이나 맹자의 五 倫 의 세계에서 진일보하여 새로운 牧 民 慈 의 윤리를 제시한 것이다. 그러므로 다산 의 목민윤리는 고전적 수사학( 洙 泗 學 )의 政 脈 을 잇는 것으로써 공자의 親 親 ( 孝 ) 思 想 이 공자의 尊 賢 ( 悌 ) 思 想 을 거쳐 다산의 牧 民 ( 慈 ) 思 想 으로 발전 전개되 었다고 할 수 있다 (이을호. 1981, 84). 牧 者 가 民 之 父 母 라고 하는 사상은 가족적 윤리의 정치적 확충이라고 할 수 있는 것이다. 이 사상은 子 夏 나 荀 子 류의 외식적( 外 飾 的 ) 예법논자들과는 달리 본질적인 인간의 정에 호소하는 朱 子 나 孟 子 류의 정통파들이 주장하는 본래적 儒 敎 의 근본정신인 것이다. 맹자는 묵자를 父 를 모르는 者 라 하였고 楊 朱 는 임금을 모르는 者 라 하였는데(맹자. 1972, 423), 사실상 유교는 아버지와 임금 의 윤리 위에 세워진 敎 學 이라고 할 수 있다. 또한 유교의 윤리는 거기에 머 무는 것이 아니라 親 親 의 가족적인 정은 목민관의 정이 목민자로 확대 발전되 는 것이며, 여기에 유교적 국가윤리의 사상이 나타나 있는 것이다. 그러므로 목민자는 바로 백성을 자식같이 사랑하는 것을 如 保 赤 子 라는 말로써 표현되고 있다. 다산은 목민심서에서 愛 民 六 條 를 기술하고 愛 民 의 의의와 중요성을 강 조하고 있다 (장동희. 1986, 191). 이처럼 목민사상은 유교사상의 오랜 전통 속에서 이루어졌지만, 그 실현은 역사적 현실에 따라서 새로이 구현되어지는 것이다. 목민에 있어서 律 己, 奉 公, 愛 民 을 三 紀 라 하는데 율기의 애민은 곧 修 己 治 人 이며, 六 典 은 賑 荒 으로 완결시킨 것은 恤 民 之 道 를 밝힌 것으로 恤 民 과 愛 民 은 모두 백성을 본위로 하 는 목민자의 기본이 되는 것이다. 이에 비추어 볼 때 다산의 목민사상이 목민의 개념은 요순시대로부터 연원 하여 맹자에 이르러 구체화되어 다산의 목자라는 개념으로 정립되었고, 목자 는 민이 선출한 존재로 이해하여 민을 새롭게 인식하였으며, 목자는 修 己 를

49 하여야 奉 公 할 수 있다는 것이며, 修 己 는 淸 廉 의 근간이 된다하여 다산의 목 민윤리는 곧 하향적 애민윤리요, 그것은 民 本 的 애민사상이라고 풀이할 수 있 다 (한성수. 1997, 15-17). 3. 牧 民 官 의 修 己 倫 理 다산은 그의 自 撰 墓 誌 銘 을 보면 자기의 저술에 대하여 설명한 것이 있는데 < 六 經 四 書 >는 修 身 에 資 케 하고, < 一 表 二 書 >는 국가경영에 有 補 케 함이니, 본 말이 구비하였다 (정약용. 自 撰 墓 誌 銘. 全 書 Ⅰ, 337).라고 하여 < 六 經 四 書 > 의 修 己 之 學 과 < 一 表 二 書 >의 治 人 之 學 은 다산학의 두 기둥이라고 했다. 특히 다산학의 중심이 修 己 倫 理 인 牧 民 之 道 에 있는 만큼 牧 民 心 書 는 목민관의 행정지침서이다. 다산은 목민관들의 정신적 자세를 바르게 가지도록 부임에서 해관까지 12편 으로 목민심서를 지었는데 목민관이 구체적으로 실무에 임하기 전에 스스로 갖추고 다짐해야 할 요건들을 赴 任, 律 己, 奉 公, 愛 民 으로 나누었으며, 각 부문 별로 吏 戶 禮 兵 刑 工 의 실무적인 면들을 다루었다. 마지막 부문에는 기근 때에 백성을 구제하는 賑 荒 政 策 과 후임자에게 자리를 물려주고 떠남에 있어 지녀야 할 자세를 적은 解 官, 그리고 12편의 각각 6개조의 조목으로 분 류하여 실천 세목들을 기록하였다. 다산은 서문에서 밝힌 바와 같이 군자가 배워야 할 것은 修 身 이 반이요, 나머지 반은 牧 民 이다 고 하여 목민관은 修 身 을 쌓은 후에 奉 公 하는 자세들을 가지도록 제시하였다. 이러한 바탕 위에서 목민관의 赴 任 倫 理 와 律 己 倫 理, 解 官 倫 理 를 살펴본다. 1) 赴 任 倫 理

50 赴 任 六 條 란 목민관이 처음 발령받고 임지로 부임하여 취임 첫날의 행사에 임할 때까지 지켜야 할 윤리로써 여섯가지 즉, 제1조가 관직을 제수받는 제배 ( 除 拜 ), 제2조가 부임길의 행장에 관한 치장( 治 裝 ), 제3조 조정에의 하직 인사 인 사조( 辭 朝 ), 제4조 임지로의 여행길 계행( 啓 行 ), 제5조 목민관의 자리에 취 임하는 상관( 上 官 ), 제6조 정사에 임하는 이사( 莅 事 )로 나누었다. 다산은 부임( 赴 任 )에서 다른 벼슬은 구해도 좋으나 목민관의 벼슬은 구해서 는 안된다. 고 하여 목민관의 자리가 다른 어떤 자리보다 책임이 막중하고 그 임무를 수행해 내기가 어려운 것이므로 함부로 그 자리를 구해서는 안된다고 하였다. 이 항목은 평소 다산이 군자가 배워야 할 것은 修 身 이 반이요, 나머지 반은 牧 民 이라고 서문에서 밝힌 바와 같이 목민관 역할의 중요성을 목민심서 제1장 제1절에 명시할 만큼 첫 입문부터 중요성을 강조하였다. 요건을 갖추지 못한 무능한 목민관이 앉게 되면 백성들은 그 해독으로 고통 을 당하며, 사람들의 비난과 귀신의 책망으로 그 재앙이 두고두고 자손들에게 까지 미치게 되므로 자청해서 목민관의 벼슬을 구해서는 안된다. 고 하였다. 그러나 재능이 있고 도리도 알만한 사람이 스스로 제 그릇을 헤아려 목민관이 되겠다고 생각되면 자신을 천거하는 글을 올려 고을살이 청하는 것은 괜찮다 라고 하였다. 목민관은 만백성의 어버이다. 목민관이 어떻게 선정을 베푸느냐에 따라서 백성들의 고통도 그 만큼 줄어들 수 있기 때문이다. 다산은 또 除 拜 초에 재물 을 함부로 베풀어서도 안되는데 이는 나중에 백성들에게 고혈을 짜내는 부정 이 되기 때문이며, 신임 쇄마전(여비)도 이미 공금으로 받았는데 또 백성들로 부터 거두면 목민관이 백성을 속여 임금의 은혜를 감추고 나중에 백성들에게 서 재산을 약탈하는 것이라 하였다. 이 밖에도 위엄은 청렴에서 나오는 것이

51 므로 부임초부터 왜곡된 목민관의 자세를 갖지 않도록 명시하였으며, 부임길 의 행장 차림도 옛것을 그대로 쓰고, 동행하는 사람도 최소한으로 하여 검소 한 목민관의 자세를 가지도록 하였다. 이처럼 다산은 백성을 사랑하는 근본 은 절약이며, 절약의 근본은 검소한 생활에 있으므로 근검절약이 목민관의 으 뜸가는 책무 임도 강조하였다. 이러한 덕목을 가진 후에 목민관으로 대궐문을 나서면 백성들의 여망에 부 응하고, 임금의 은혜에 보답할 것을 마음 속에 굳게 다짐해야 한다. 고 하여 이는 목민관이 자신을 목민관으로 임명케 한 임금님께 혼신을 다하여 백성을 돌봄으로써 목민관의 역할을 다하겠다는 일종의 취임선언인 것이다. 그리고 부임하여 참알( 參 謁 )을 끝내고 물러나면 단좌하고, 다스려 나아갈 방법을 조용히 생각하고, 관대하고 엄정하고 간결하고 치밀하게 규모를 미리 짜되, 사정에 맞게 해야 하며, 스스로 그것을 굳게 지켜야 한다 고 하여 오직 고을을 다스림에 있어 정신을 집중하고 백성을 편하게 할 지혜를 짜내는데 최 선을 다하라고 강조하였다. 2) 律 己 倫 理 율기란 목민관이 자신을 잘 단속하고, 언행에 흐트러짐이 없도록 하기 위해 지켜야 할 여섯가지 항목으로써, 제1조가 칙궁( 飭 躬 )이며 자신을 스스로 타일 러 경계하고 삼가는 것을 말하며, 제2조 청심( 淸 心 )은 목민관의 청렴한 마음가 짐을, 제3조에서는 제가( 齊 家 )라 하여 가정을 잘 다스리고, 제4장 병객( 屛 客 )에 서는 공무로 오는 이외의 객은 막고, 제5장 절용( 節 用 )에서는 관재를 절약해서 쓰도록 이르고, 제6장 낙시( 樂 施 )에서는 즐거움 마음으로 베풀도록 했다. 율기에서 다산의 목민관은 위의( 威 儀 )는 백성들의 본보기이므로 엄격하게 갖 추도록 하고, 모든 행동거지에 절도가 있고, 의관을 단정히 하고, 백성들을 대

52 함에 있어 엄한 것이 옛부터 내려오는 道 임을 알리고, 모든 공무수행을 함에 있어서 사리사욕을 끊고 선후차례를 정한 후 최선의 처리 방법을 강구하라고 하였다. 특히 목민관은 여색을 끊고, 노래와 음악을 물리쳐 엄숙하고 공손하고 단정 하기를 큰 제사받들 듯해야 하며, 안일에 빠지지 말고 오로지 공적인 일에 여 가가 있거든 반드시 정신을 집중하고 생각을 가라앉혀 백성을 편히 해 줄 대 책을 생각하고, 헤아리며 정성을 다해 최선의 처리방안을 강구하라 하였다. 또한 업무처리를 함에 있어서 탁상행정이나 하급관리들에게 시키지 말고 직 접 백성들을 찾아가 의논하면 백성들이 기뻐한다고 하면서 민정을 두루 살피 도록 하였다. 그러는 가운데서도 목민관의 제1덕목은 청렴이라 말하며, 청렴은 목민관의 본무요, 모든 선의 근원이며, 덕의 근본이니 청렴하지 않고는 목민관이 될 수 없다며, 선비의 청렴을 여자의 순결만큼이나 강조하면서 청렴을 쫓아 청백리 가 되면 산림, 생물, 돌까지도 모두가 그의 맑은 빛을 입을 뿐만 아니라 청렴 의 소리가 사방으로 퍼지는 것이 인생의 가장 큰 영광이라 여겼다. 이렇듯 다산은 자신의 몸을 수양한 후에 자기 가정을 가지런히 하고 자기 가정을 정제한 후에 나라를 다스리는 것이 천하 어디에서나 통하는 道 이므로 고을을 다스리는 자는 먼저 자기 가정부터 정제해야 한다고 하였다. 진실로 목민관의 도리를 잘하려면 반드시 자애로워야 하며, 자애롭고자 하 는 사람은 반드시 청렴해야 하며, 청렴하고자 하는 사람은 반드시 절약해야 하거니와 절약해서 쓰는 것이 목민관의 첫째 의무이며, 공물을 내 것처럼 아 낀다면 이는 현명한 수령이라 하여 목민관 제일의 윤리로 절용을 꼽고 있다. 그러면서도 절약만 하고 두루 베풀지 아니하면 친척들이 멀리하니 목민관의 녹봉에 여유가 있다면 가난한 친구와 빈궁한 친척들을 힘 자라는 대로 원조해

53 주라고 했다. 3) 解 官 倫 理 해관의 윤리란 목민관이 벼슬을 그만 둘 경우 취해야 할 태도와 지켜야 할 사항을 말하는 것으로 체대( 遞 代 : 목민관의 교체), 귀장( 歸 裝 : 체임되어 돌아 가는 수령의 행장), 원류( 願 留 : 백성들이 수령의 유임을 청원함), 걸유( 乞 宥 : 백성들이 수령의 죄를 용서비는 것), 은졸( 隱 卒 : 목민관이 재임 중에 사망하 는 경우), 유애( 遺 愛 : 수령이 백성들의 애모 속에 죽거나 떠나감)의 규범을 뜻 한다. 벼슬자리는 반드시 체임( 遞 任 )이 있기 마련이니 평소부터 장부를 잘 정리해 놓아 내일이라도 곧 떠날 수 있게 함은 청렴한 선비의 기풍이며, 장부를 청렴 하고 명백하게 마감하여 후환이 없게 함은 슬기로운 선비의 행동이라 하여 목 민관은 평소에 주변을 잘 정리함은 물론 빚지고 포흠진 것이 없고, 문란하고 뒤섞인 것이 없으면 느닷없이 통보를 받더라도 놀래지 않을 것이고, 백성들도 존경할 것이라고 하여 청렴하고 명백한 자세로 공직을 마무리하여 목민관으로 서의 유종의 미를 거둘 것을 당부하였다. 그러면서도 재임시의 그의 치적을 높이 평가하여 명성이 사방으로 퍼져나가 두 읍이 서로 모셔가려고 다툰다면 이것은 어진 목민관의 빛나는 가치라 하였다. 4. 牧 民 官 의 治 人 倫 理 다산의 행정사상을 이해하는데 자주 인용되는 글이 原 牧 과 蕩 論 이다. 원목이란 논문에서 다산은 목민관은 백성을 위해 존재하는 것이지 백성이

54 이들을 위해서 존재하는 것이 아니라고 하였다(정약용. 원목. 與 猶 堂 全 書 Ⅰ, 203). 탕론이란 논문에서는 천자란 하늘에서 내려오는 것이 아니고, 땅에서 솟아 나는 것도 아니며, 백성이 추대하여서 된 것이다. 하여 추대된 자가 자기 임무 를 수행하지 못하면 무대에서 무용가가 교체되듯이 교체되는 현상으로 비유하 였다 (정약용. 탕론. 與 猶 堂 全 書 Ⅰ, 233). 이처럼 다산의 民 本 思 想 은 단순한 爲 民 思 想 을 넘어 依 民 思 想 혹은 主 權 在 民 思 想 에 유사한 지도이념으로 강조하고(장동희.1986, 82), 목민심서는 경세유표, 흠흠신서와 함께 治 人 之 學 의 말( 末 )에 해당한다고 밝혔다. 다산의 이러한 목민관의 治 人 倫 理 라는 민본사상의 바탕 위에서 牧 民 心 書 에 나타난 奉 公 倫 理, 愛 民 倫 理, 賑 荒 倫 理 를 살펴본다. 1) 奉 公 倫 理 奉 公 이란 공무를 수행한다는 뜻으로 오늘날의 대민봉사라 하겠다. 목민관은 백성들을 가까이 해야 하는 관리이다. 임금은 지존하여 직접 백성 들을 대할 수 없기 때문에 목민관으로 하여금 백성을 다스리게 하였으니, 목 민관은 공정하게 그리고 사랑으로 모든 일을 처리함에 백성들의 숨은 고통을 살펴주어야 할 것을 다산은 봉공윤리에서 宣 化, 守 法, 禮 際, 文 報, 貢 納, 徭 役 6가지로 제시하였다. 宣 化 란 목민관은 임금과 백성의 중간관리자로서 임금의 뜻을 백성에게 이어 흐르게 하고, 임금의 은덕을 널리 펴는 임무가 있으므로 나라에 큰 일이 있을 때 임금이 내리는 유시문( 諭 示 文 )이나 나라의 경사를 축하하는 뜻에서 죄인을 사면해 주라는 글이 도착하면 그 내용을 발췌 요약하여 백성들에게 널리 공포

55 하여 자세히 알게 해야 한다고 하였다. 그런데 교문( 敎 文 )이나 사문( 赦 文 )은 어려운 한문체이므로 백성들이 이해하 지 못하므로 목민관은 그 글의 골격이 되는 내용을 간결하게 정리해서 토서 ( 土 書 : 언문, 즉 한글)로 번역해서 백성들로 하여금 자세히 알게 하는 것은 오늘날 알권리에 해당된다 하겠다. 守 法 이란 법을 준수하는 뜻으로 법이라는 것은 임금의 명령이니 법을 지키 지 않음은 곧 임금의 명령을 받들어 행하지 않는 것이다 하여 무릇 국법을 행 함에 있어 책상 위에 <대명률>과 <대전통편>을 놓고 항상 펴보면서 법을 지 키고 명령을 시행하되, 국법으로 금하고 있는 것과 형률에 기재되어 있는 것 은 벌벌 떨 듯 두려워하여 감히 위험을 무릅쓰고 범하지 말라고 한 것은 오늘 날의 법치국가, 법치주의 행정의 근간이라 하겠다. 禮 際 란 목민관이 교제를 함에 있어서 지켜야 할 예의다. 다산은 목민관이 된 자는 예를 공손하지 않으면 안 되며, 의는 결백하지 않으면 안되고, 예와 의가 모두 온전하여 너그러움과 포용력이 道 에 맞으면 이를 군자라 하였듯이 예와 의를 가까이 하면 부당한 치욕을 멀리할 수 있다고 하였다. 文 報 란 공문서 작성 및 처리 방법이다. 목민관은 문서를 작성할 때에는 정밀하게 생각하여 자기가 직접 작성해야 하며, 인명에 관한 문서는 그것을 문질러 지우고 고쳐쓰지 못하도록 세심한 주의를 기울여야 하며, 도둑의 옥사에 관한 문서는 철저히 밀봉하여 극비에 부쳐야 한다. 즉 관례에 따라 형식만 갖추는 공문서의 작성은 아전에게 맡겨 도 되지만, 백성을 위해서 각종제도나 관례의 폐단을 상부에 건의하여 그 개 혁을 도모하기 위한 일, 살인이나 옥사에 관한 글 등은 아전들이 뇌물을 받아 먹고 농간을 부릴 수 있음을 주의하라고 당부하는 글이다. 貢 納 이란 다산은 백성들의 수탈이 혹독하였던 목민관을 도적이라고 비판하

56 면서 이러한 도적이 없어지지 않으면 백성들은 살아남지 못할 것이라고 분개 하였다. 백성은 토지를 밭으로 삼고, 아전들은 백성을 밭으로 삼는다. 그래서 아전들은 백성들의 살을 깎고, 뼈를 긁어내는 일을 밭갈이라 여기며, 백성들의 머릿수대로 마구 거두어 들이므로 공평하게 세금을 내고 거두는 일은 당시에 도 목민관에게는 매우 중요한 일이나 관리들의 농간으로 농민들은 제때에 세 금을 납부하지 못하여 마을을 떠나 유랑걸식 하거나 도적이 되는 경우가 많았 으므로 다산은 아전들의 농간이 없도록 하여 위로는 상급관서와 아래로는 백 성이 모두 원망하지 않도록 목민관은 잘 살피라고 강조하였다. 徭 役 은 노역의 차출로 현대의 출장이라 할 수 있다. 목민관은 밀봉한 공문서를 서울로 보내기 위하여 인원을 차출한다든가, 궁 묘( 宮 廟 )의 제사에 향관( 享 官 )으로 차출되는 경우, 시험관으로 차출되는 경우, 사람의 목숨이 걸린 옥사에 검시관으로 차출되는 경우, 제방을 수리하고 성을 쌓는 감독으로 차출되어 나가는 등 차출될 일이 생기면 순수히 응해야지 사고 를 구실삼거나 신병을 핑계로 스스로 편하려 하는 것은 목민관의 도리가 아니 다 라고 하였다. 2) 愛 民 倫 理 다산이 살다간 18~19세기의 조선후기 사회는 세도정치의 결과로 삼정의 문 란이 격화되어 농민의 피폐와 농촌의 파멸을 야기시켰다. 따라서 다산은 백성들의 어려움을 구해야 한다고 역설했으며, 백성을 사랑 하는 마음으로 목민관은 양로( 養 老 ), 자유( 子 幼 ), 진궁( 振 窮 ), 애상( 哀 喪 ), 관질 ( 寬 疾 ), 구재( 救 災 )로써 어버이 마음으로 백성들을 따뜻이 어루만지는 연민의 정으로 이루어졌다

57 養 老 는, 경로효친의 발현이며, 효를 일으키는 사상이다. 노인을 공경하는 예도가 허물어졌는데도 백성들은 효를 일으키지 않으면 목 민관은 양로의 예도를 다시 일으키지 않으면 안된다고 하면서 재정능력이 여 의치 못할 때에는 경로연의 규모를 지나치게 확대하지 말고 80세 이상의 노인 들만 모셔 잔치를 베풀도록 했으며, 노인을 봉양하는 예에 반드시 걸언( 乞 言 ) 의 절차가 있으니 그 고을에서 오랜 세월을 살아오신 노장들에게 고질적인 병 폐나 악습을 여쭈어 보고 좋은 말씀을 들음으로써 목민관은 이 걸언의 예에 맞추라고 제시하였다. 子 幼 란, 고아들을 사랑과 긍휼로써 보살펴야 함을 말한다. 백성이 곤궁하여 자식을 낳고서도 건사할 능력이 없으면 목민관은 그 아이 들을 가르치고 양육하되, 내 아들 딸처럼 보살펴야 한다고 하였다. 당시 흉년이 들면 아이 버리기를 물건 버리듯하니 어린 아이를 살려 제 자 식으로 삼거나 종으로 살게 하였다. 그러나 기근이 든 해가 아니더라도 어린 애를 버리는 자가 있거든 고을의 백성들을 모아 그 아이를 거두어 기르도록 함으로써 관에서 아동복지정책을 강구해야 함을 강조하였다. 振 窮 이란, 사궁( 四 窮 )이라 하여 환과고독( 鰥 寡 孤 獨 )을 일컫는데 늙은 홀아비, 과부, 고아, 늙어 의지할 곳 없는 사람을 지방 관청에서 구호해 주고, 특히 혼 기가 지난 자는 관에서 성혼시키도록 성의를 다하라 함으로써 오늘날의 사회 복지정책의 기반을 주장했을 뿐만 아니라 과부의 재혼을 금지시켰던 당시의 풍습으로 볼 때 매우 진보적이고 인도적인 주장이라 할 수 있겠다. 哀 喪 이란, 상을 입은 사람들을 구휼하는 정책으로써 백성들 가운데 가난하 여 죽어서 염( 殮 )조차 할 수 없는 자가 있으면 관에서 돈을 내어 장례를 치르 게 하고, 상을 당한 사람에게는 부역 면제 등 목민관이 결정할 수 있는 것은 모두 면제해 주도록 제시함으로써 한 고을의 어버이로서 목민관 역할을 강조

58 하였다. 寬 疾 이란, 질병의 정도에 따라 병역과 부역의무를 면제해 주고, 스스로 생계 를 꾸려갈 수 없는 자에게는 의지할 곳을 마련해 주고, 생계를 대 주어야 한 다는 것이다. 救 災 란, 수재나 화재 또는 천재지변을 말하며, 이런 재해를 당했을 때에는 목민관은 자신의 일처럼 서둘러 구해야 하며, 환난을 생각하며, 미리 방비하는 것이 이미 재난을 당하고 나서 은혜를 베푸는 것보다 낫다고 하여 재난에 대 한 유비무환을 강조하였다. 또한 재해가 지나가고 나면 재난당한 백성들을 위 로하고 안심시켜 편히 모여살게 하는 것 또한 목민관의 治 人 倫 理 라 하였다. 3) 賑 荒 倫 理 賑 荒 이란, 흉년으로 기근이 들 때 백성들을 구재하는 정책으로써 목민관의 재능을 이 때 볼 수 있으며, 황정( 荒 政 )을 잘 펴야만 목민관으로서의 중요 임 무를 마쳤다고 할 수 있다고 함으로써 진황정책이 가장 중요함을 강조하였다. 이런 진황에는 비자( 備 資 ), 권분( 勸 分 ), 규모( 規 模 ), 설시( 設 施 ), 보력( 補 力 ), 준사 ( 竣 事 )로 나누었다. 備 資 란, 흉년에 대비하여 미리 비축해 두는 정책으로써 풍년이 들어 곡식이 흙처럼 흔해지면 목민관은 마땅히 몇 천냥을 풀어 사사로이 곡식을 몇 천섬 사놓고 기근에 대비해야 한다고 했다. 勸 分 이란, 요호( 饒 戶 : 여덟식구가 먹고도 남을 만큼의 곡식을 가진 부잣집) 나 부유한 사찰 중에서 목민관이 권면하여 곡식을 내게 하는 것을 일컫는다. 원래는 부잣집에서 스스로 알아서 나누어 주어야 하는데 그렇지 못하니 관에 서 덕망있는 사람들로부터 공론을 들어 요호를 정하고 영을 내리면 부유한 자

59 들이 놀라며 피하려 하니 요호를 뽑는 것이 기호( 饑 戶 )를 가려내는 것보다 어 려우니 공평무사한 공론을 실시해야 한다고 이르고 있다. 規 模 란, 진황에 구제할 백성들의 수와 양곡의 양을 파악하는 정책으로써 목 민관은 신속히 대책을 세우고 시각을 다투어 기회를 잡고 이로운 쪽으로 쫓기 를 날샌 독수리나 맹수처럼 재빨리 행동해야 한다고 했다. 그러나 규모를 파악하는 일은 쉽지 않다. 목민관은 백성들이 굶주리기 전에 서찰을 띄워 각 고을 중 가뭄으로 인한 피해를 입은 마을이 몇이나 되며, 백 성들 중 자기 능력으로 먹을 수 있는 자는 몇이나 되며, 관에서 먹여 주어야 할 사람은 몇 명이나 되는지 등 진황의 정도에 따라 진휼의 규모를 설정해야 함을 밝혔다. 設 施 란, 양곡을 백성들에게 배당하는 절차를 의미한다. 목민관은 일종의 구호대책본부인 진청( 賑 廳 )을 설치하고 양곡의 실제 수량을 파악하되, 진패( 賑 牌 : 진휼받을 사람들의 가족사항을 새겨 만든 패), 진인( 賑 印 : 진휼곡을 분급해 줄 때에 감독관이 확인했다는 증거로 찍는 도장)을 만들 고, 진기( 賑 旗 : 진휼곡을 타러갈 때에 맨 앞의 인솔자가 들고 가는 깃발)를 만들고 혼패( 閽 牌 : 진장의 문을 들어갈 때에 나누어 주어 출입을 허가하는 패)를 만들고, 진력( 賑 歷 : 飢 口 의 증감을 정리하여 기록한 장부)을 만들어 황 정( 荒 政 )에 임해야 함을 구체적으로 밝혔다. 補 力 이란, 벼농사가 이미 흉작으로 판명이 났거든 목민관은 마땅히 논을 밭 으로 삼아 일찌감치 다른 곡물을 파종토록 신칙해야 하며, 가을에 이르러서는 보리를 파종토록 권장해야 한다고 했으며, 곡식의 소모량이 많은 술과 단술 담그기도 자제할 것을 일러두었다. 竣 事 란, 진휼의 시행 과정에서 잘한 일과 잘못한 일, 그 功 과 罪 를 따져 상 을 내리고, 끝마무리 하는 진황정책이다

60 이상에서 살펴본 바와 같이 다산은 진황육조에서 관료들의 부패를 많이 지 적했다. 구민( 救 民 )정책은 백성을 본위로 삼는 목민자( 牧 民 慈 )의 기본정신을 구 체적으로 실시하는 진황정책이라 하겠다. 특히 전통적인 농업사회에서 생산성 이 낮아 안정된 생활을 영위할 수 없었던 많은 백성을 위하여 강구한 진황정 책은 다산의 휼민정신( 恤 民 精 神 )과 救 民 政 策 이 집약된 것이라고 하겠다. 휼민 정신( 恤 民 精 神 )은 애민정신( 愛 民 精 神 )과 함께 다산 정약용의 행정윤리의 바탕 을 이루고 있는 것이다

61 제2절 목민심서에 나타난 목민사상의 현대적 연계 가능성 공직자는 국민에 대한 봉사자로서 부정한 재산증식을 방지하고, 공직자의 윤리를 확립하여야 함에도 직무와 관련하여 부당한 사익을 취함으로써 다산시 대나 현대에서도 국민들로부터 지탄의 대상이 되고 있다. 행정학자는 미숙하고 비능률적인 행정행위가 정부의 보편적이고 중요한 문 제가 아니라, 보다 복잡하고 미묘한 문제는 공직자들의 비윤리성이다 (Paul. H. Appleby. 1952, 56) 라고 하여 공직자의 비윤리성이 올바른 행정행위의 암 초임을 지적하였다. 공직자의 윤리성 문제는 어느 시대, 어느 체제에서나 중요 한 문제로 등장하고 이를 확립하기 위해 역대 정권에서 시도하였지만 오히려 임기 말에는 그 정권의 도덕성이나 윤리성이 더 문제가 되기도 했다. 더구나 오늘날 대의정치로 인하여 정부나 의회 등에 근무하는 공직자의 역할과 기능 이 광범위함에 따라 공직자의 비윤리적, 비도덕적 행위는 사회에 악영향은 물 론 정부의 불신으로까지 이어져 정치체제를 불안하게 하는 요인이 되기도 하 였다. 우리나라도 여타 개발도상국에서 나타나는 현상과 같이 정부 주도하의 각종 개발사업으로 인하여 정부 예산의 증대, 행정의 전문화, 관료의 재량권 확대 등의 행정국가의 특징이 나타나기 시작했으나, 정치발전의 정체로 인해 행정 권력에 대한 적절한 통제장치가 마련되지 못하여 부패가 만연되었으나, 최근 국제투명성기구(TI)와 정치경제위험자문공사(PERC), 경제협력개발기구(OECD) 등 국제사회에서 국가별 부패지수, 부패랭킹, 부패라운드 등을 발 표하면서 우리나라 부패문제도 국제사회와 역학관계를 가지게 되었다. 따라서 본 장에서는 목민행정이 오늘날 부패 행정을 해결하는데 지표로써 활용할 수 있는 요인이 무엇인가를 목민심서 에 나타난 용어사용 빈도수 를 조사하여 목민사상을 조명해 보고, 현대 법령과 비교 내용분석 해봄으로써 목민심 서 를 통한 현대 공직 부패의 개선방안을 찾기 위한 연계 가능성을 제시하고 자 한다

62 1. 목민심서에 나타난 용어 사용빈도 비교 <표4-1> 목민심서에 나타난 용어 사용빈도 조사표 (단위 : 횟수) 구 분 임금 수령 아전 백성 청렴 공정 정확 관용 예의 직무 농간 폐단 君 牧 吏 民 淸 均 察 寬 禮 務 奸 弊 除 拜 治 裝 1 赴 任 六 條 2. 律 己 六 條 3. 奉 公 六 條 4. 愛 民 六 條 5. 吏 典 六 條 6. 戶 典 六 條 횡포 橫 피해 害 금지 禁 辭 朝 啓 行 1 4 上 官 莅 事 소계 飭 躬 淸 心 齊 家 屛 客 節 用 樂 施 소계 宣 化 守 法 禮 際 文 報 貢 納 徭 役 소계 養 老 慈 幼 振 窮 2 2 哀 喪 寬 疾 救 災 소계 束 吏 馭 衆 用 人 1 3 擧 賢 察 物 考 功 소계 田 政 稅 法 穀 簿 戶 籍 平 賦 勸 農 소계 당연 宜

63 祭 祀 賓 客 禮. 敎 民 典 興 學 1 8 六 辨 等 條 課 藝 소계 兵 典 六 條 9. 刑 典 六 條 10. 工 典 六 條 11. 賑 荒 六 條 12 解 官 六 條 簽 丁 練 卒 修 兵 勸 武 應 變 禦 寇 소계 聽 訟 斷 獄 愼 刑 恤 囚 禁 暴 除 害 소계 山 林 川 澤 繕 廨 守 城 道 路 匠 作 소계 備 資 勸 分 規 模 設 施 補 力 竣 事 1 1 소계 遞 代 歸 裝 1 4 願 留 乞 宥 1 1 隱 卒 遺 愛 소계 누계(856) 비율(%) 빈도순위