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1 국 가 전 략 연 구 2012년 겨울호

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3 국 가 전 략 연 구 2012년 겨울호 목차 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 편집자의 노트 지하경제에 대한 정확한 실태조사와 양성화 대책이 필요하다 7 복지재원 확보 위해 지하경제 양성화를 주명건 9 지하경제의 규모와 양성화 방안 안종석 11 지하경제 양성화를 위한 세제개혁 최 광 25 온라인 불법도박과 지하경제의 양성화 이희찬 41 사행산업 시장의 현안과 대책: 불법도박을 중심으로 서용석 61 접대비 현황과 정책과제 손원익 73 지하경제의 최소화를 위한 관세행정 김영춘 85 탈세에 대한 경제학적 고찰: 규모, 행태, 정책과제 현진권 103 사( 私 )금융 피해예방 및 구제방안 조성목 115 사 교육의 양성화 및 공교육의 개혁: 사교육의 공교육 보완 개념 모형의 기본 방향과 실현 전략 김순남 129 지하경제 양성화의 첩경, 영수증 복권제 강효백 149 조세피난처(Tax Haven)를 통한 역외탈세 현황과 방지방안 김재진 161 정치자금 투명성을 위한 제언 엄기홍 177 부동산 투기방지책 최공필 193 신간 서적 소개 209 세종포럼 안내 212

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5 특 집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 ニッチ G2ステエ ヌムアケタヌ サ チクタ ォ 5

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7 편집자의 노트 지하경제에 대한 정확한 실태조사와 양성화 대책이 필요하다 지하경제의 양성화가 사회적으로 이슈가 되고 있다. 정부가 팽창하는 복지 수요를 감당하기 위한 재원조달의 유력한 방안으로 지하경제의 양성화를 통한 세수증대책을 제시함에 따라 이 문제가 향후 복지정책을 펴나가는 데 있어서 매우 중요한 정책수단으로 떠오른 것이다. 정부는 대선공약을 통해 지하경제를 양성화하여 매년 1조6000억원의 복지재원을 확보할 수 있다고 강조한 바 있다. 지하경제는 사채, 마약거래, 도박, 매춘 따위의 법에 어긋나는 경제활동과 합법적이지만 정부의 공식통계에는 나타나지 아니하는 여러 가지 경제활동 을 의미한다. 지하경제는 이처럼 합법적 활동과 불법적 활동이 혼재되어 있는 데 다가 화폐거래와 비화폐거래로 나누어지고 있어 매우 복잡한 양상을 띠고 있 다. 거기에다 각국마다 오랜 관습과 경제주체 각자의 이해가 얽혀 있어 그 정확 한 실태파악이 쉽지 않은 특성을 지닌다. 한국의 지하경제 규모를 놓고 다양한 추산이 나오고 있는 것도 이같은 특성 에 기인한다. 지금까지 연구자들에 의해 제시된 한국의 지하경제 규모는 대체 적으로 GDP의 15-25%에 달하는 것으로 보인다. 따라서 효율적인 지하경제 양성화 대책이 가능하다면 정부의 추산보다 훨씬 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 7

8 커다란 재원이 마련될 수도 있다고 하겠다. 지하경제의 규모를 GDP의 20%로 보고, 그중 20% 정도만 양성화하여 우리나라 조세부담율의 절반 수준인 10% 세율로 과세하면 대략 5조 원의 세수가 매년 추가로 확보된다는 계산이 나온다. 물론 보다 철저한 양성화 방안을 실행에 옮길 수 있다면 이보다 훨씬 많은 세수 확보도 가능하다고 하겠다. 이런 점에서 국가적 차원에서 지하경제의 정확한 실태조사를 진행할 필요가 있다. 그리고 그 바탕 위에서 구체적이고도 현실적인 양성화 대책을 만들어야 할 것이다. 지금까지 지하경제의 근절 내지는 양성화 필요성이 간헐적으로 제 기되어 왔음에도 불구하고 이에 대한 조직적이고 체계적인 연구가 전혀 이루어 지지 않고 있다. 외국의 경우 정부의 공식적 기관을 통해 지하경제에 대한 실태 파악과 대책 연구가 활발한 점을 고려하면 이번만큼은 획기적인 방안이 마련되 고 시행되어야 한다고 본다. 지하경제의 양성화라는 과제를 성공적으로 수행하기 위해서는 무엇보다 정 부에 대한 국민의 신뢰가 중요하다. 공직사회의 부패가 끊이지 않고 있는 상황 에서는 아무리 많은 대책들을 내놓는다 해도 지하에 꼭꼭 숨어 있는 감춰진 세 금이 밝은 세상으로 나오려 하지 않을 것이기 때문이다. 정부에 대한 신뢰의 바 탕 위에서 세제, 금융, 경제정책 등이 종합적으로 작동될 때 비로소 지하경제가 지상으로 나오게 될 것이다. 이번 글로벌 어페어즈 겨울호는 지하경제에 대한 전반적인 문제제기에 그치 지 않고 다양한 분야의 지하경제 실태와 양성화를 위한 현실적 대안을 제시하 는 데 역점을 두고 편집하였다. 도박이나 사행산업, 밀수, 탈세, 부동산투기, 사 채 등 그동안 지적돼왔던 전형적인 지하경제 영역뿐 아니라 불법정치자금, 사 교육, 접대비 등에까지 폭넓게 다루었다. 뿐만 아니라 조세회피지역으로의 외 화도피 방지책이라든가 영수증의 복권화를 통한 세수증대 방안 등도 함께 제시 하였다. 오랜 시간 심혈을 기울여 제작한 겨울호 특집이 때마침 사회적 이슈로 떠오른 지하경제 양성화라는 시대적 과제에 유용한 참고가 되기를 기대한다. 8 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

9 복지재원 확보 위해 지하경제 양성화를 주명건 * 한국의 경제성장률이 하락하는 원인 중 하나는 급증하는 노년층이 경제적으 로 몰락하는 데 있다. 노인 빈곤율은 45%로서 경제협력개발기구(OECD) 국가 중 제일 높고, 삶의 만족도는 제일 낮다. 인구의 11.3%인 노인인구는 2026년에는 21%가 되어 초고령사회에 진입할 것이다. 여기에 한국은 가임여성의 출산율이 1.15로 세계에서 제일 낮다. 경제활동인구당 부양인구는 늘어나서 이대로 가면 극빈국가가 될 수밖에 없다. 노인복지와 저출산을 비롯한 각종 복지수요는 누구도 거역할 수 없는 정치 적 대세가 되어 여당은 5년간 75조 원, 야당은 165조 원의 총선공약을 발표했 다. 그러나 이는 현 조세체계로는 공( 空 )약이 될 가능성이 크다. 왜냐하면 종래의 방법으로 조세부담을 늘리는 것은 근로의욕과 투자의욕을 말살시켜 궁극적으로 는 국민경제를 망칠 것이기 때문이다. 지금도 납세자는 국민의 13%에 불과한 실정이므로 성실한 납세자에게만 과중한 세금을 부담시키면 인재와 자본이 해 세종대 명예이사장. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 9

10 외로 유출된다. 반면에 외국의 인재와 해외 자본은 유입되지 않아 소득과 고용 이 감소할 수밖에 없다. 이를 해결하려면 획기적 발상의 전환이 필요하다. 급증하는 노인인구를 생 산적으로 고용하는 동시에 적령인구의 83%가 대학교육을 받는 현실에 맞추어 고급직업을 창출하도록 사업구조를 고도화해야 한다. 그러기 위해서는 먼저 해 외 자본과 첨단 기업을 유인할 조세제도와 기업풍토를 우리의 경쟁 상대국인 싱 가포르와 홍콩에 필적하도록 법인세와 소득세를 현 수준의 절반으로 줄여야 한 다. 이는 연간 약 30조 원의 재원이 감소하는 것을 뜻한다. 따라서 한국이 격변 하는 국제 경제 상황에서 생존하려면 감세를 하면서도 세수를 증가시켜야 하므 로 지하경제를 양성화하는 것이 필수적이다. 현재 한국의 지하경제 비중은 국내총생산(GDP)의 28% 수준으로 연간 350여 조 원의 세원이 탈루되고 있다. 지하경제가 성행하는 까닭은 세원을 감추기 위 해서 영수증을 발급하지 않기 때문이다. 그러므로 모든 개인 영수증을 복권화하 여 영수액의 1만 10만 배 정도의 복권당첨금을 연금으로 지급하면 영수증 발 급률을 높여서 지하경제를 선진국 수준인 10%로 낮출 수 있을 것이다. 이렇게 해서 모든 국민이 세원을 포착하는 데 나서면 충분한 복지재원을 확보할 수 있 을 것이다. 한국의 공인된 도박산업 매출액은 18조 원이지만 불법 도박으로 추정되는 매출액은 59조 원에 이른다. GDP의 무려 6.5%(77조 원)에 달한다. 한국은 중독 성이 낮은 복권발매액은 OECD 국가 중 20위인 반면에 사행산업 총규모는 4위 다. 모든 영수증을 복권화하면 굳이 불법도박까지 할 필요가 없어지므로 불법도 박의 대부분이 양성화된다고 본다. 또한 중독성이 강한 공인도박의 상당부분도 흡수하여 비생산적 도박지출이 건전한 소비로 전환될 것이다. 10 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

11 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 지하경제의 규모와 양성화 방안 안종석 * 들어가며 지하경제가 사회적으로 중요한 이슈가 되고 있다. 국가와 시대를 막론하고 정당한 세금을 납부하지 않고 음지에서 운영되는 지하경제를 축소하는데 깊은 관심을 기울이지 않을 수는 없겠지만 현시점에서 특별히 중요한 관심사로 대두 되는 것은 세수입 증대 필요성에 있다. 최근 수년간 사회적으로 복지수요가 크 게 증대되었으며, 그러한 사회적 욕구를 충족시키기 위해서는 상당한 정도의 세 입 확충이 필요하다. 그러므로 다양한 세입 확대방안에 대한 검토가 필요하며, 그 중에 우선순위가 상당히 높은 것이 지하경제 축소이다. 구체적인 방안에 따 라 정도의 차이는 있으나 세율 인상 등 다른 세수입 확대 방안은 경제의 효율성 을 저해하는 효과가 있으며, 정당한 세금을 납부하는 납세자간의 소득재분배를 연세대학교 경제학(학사), 매릴랜드대학교 대학원(미국) 경제학(박사), 청와대 경제구조 조정기획단 파견근무, U.C. Berkeley 교환교수, 현재 조세연구원 조세연구본부장. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 11

12 초래하여 정치적 논란의 대상이 된다. 한편 지하경제의 양성화는 과세의 공평성 을 저해하는 요인을 치유함으로써 사회정의를 확립하면서 동시에 세수입을 확 대하는 방안으로서 부정적인 효과보다는 긍정적인 효과가 더 클 것으로 예상된 다. 또한 우리나라는 지하경제 규모가 상당히 큰 것으로 알려져 있어 지하경제 축소를 통해서 적지 않은 세수입을 확보할 수 있을 것이라는 기대감도 있다. 그러나 실제로 지하경제의 축소 정책이 세입 확보의 중요한 수단으로서 역 할을 할 수 있을지에 대해서는 면밀하게 검토해 볼 필요가 있다. 먼저 우리나라 의 지하경제 규모가 얼마나 되는지 다시 한 번 살펴 볼 필요가 있으며, 그 중에 서 짧은 시일 내에 양성화되어 세수입에 기여할 수 있는 부분은 어느 정도나 되 는지 분석해 봐야 할 일이다. 이를 위해 본고에서는 지하경제의 개념과 추정방 법에 대해 살펴보고, 기존의 추정결과들을 통해 우리나라의 지하경제 규모에 대 해 추론해 본다. 그리고 지하경제를 양성화하여 과세권으로 끌어들일 수 있는 방안에 대해 논의하고, 그러한 방법을 통해 세수입을 얼마나 확보할 수 있을지 논의한다. 지하경제의 개념 지하경제라는 용어를 국어사전에서 찾아보면 사채놀이, 마약거래, 도박, 매 춘 따위의 법에 어긋나는 경제활동과 합법적이지만 정부의 공식통계에는 나타 나지 아니하는 여러 가지 경제활동 을 말한다. 백과사전에서도 과세의 대상이 나 정부의 규제로부터 피하기 위하여 합법적, 비합법적 수단이 동원되어 이루어 지는 숨은 경제 라고 정의하고 있다. 관련 논문이나 저서, 언론 기사, 저널 등에서는 지하경제 또는 이와 유사한 개념으로 underground economy, black economy, shadow economy, informal economy, irregular economy, unofficial economy, non-observed economy, unrecorded economy 등 다양한 용어가 사용된다. 각각의 용어들이 약간씩 다른 점들을 강조하고 있긴 하지만 명확하게 구분되는 것은 아니며, 많 12 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

13 지하경제활동의 형태별 구분 불법적 활동 금전거래 장물의 거래 마약 생산 및 거래 매춘 밀수 사기 등 비금전거래 마약, 장물, 밀수품 등의 현물거래 직접 사용하기 위한 약물의 생산 또는 약용 식품의 재배 직접 사용하기 위한 절도 탈세 조세회피 탈세 조세회피 합법적 활동 자영업자의 소 득 탈루 합법적인 재화 용역과 관련된 업무 중 중 미신 고 업무로부터 발생한 임금 급 여 및 자산 종업원에 대한 할인 및 부가혜 택(fringe benefits) 합법적인 재화 용역의 현물거 래 자가생산 이웃간의 도움 자료: Schneider(2004) 은 경우에 특별한 정의 없이 혼용되고 있다. 그러므로 특정한 목적을 가지고 지 하경제를 추정하고 그로부터 정책 시사점을 도출하기 위해서는 지하경제의 개 념을 명확하게 정의할 필요가 있다. Schneider( The Size of Shadow Economies of 145 Countries all over the world: First Result over the Period 1999 to 2003, mimeo, 2004)가 지하경제의 개념에 대해 비교적 상세하게 검토하였는데, 그 내용을 정리하면 우선, 불법적인 행위는 광의의 지 하경제에 포함되는데, 그 중 금전적 거래는 장물의 거래, 마약의 제조 판매, 매 춘 등과 같이 금전적인 대가를 받고 불법적인 거래를 하는 것을 말하며, 금전적 인 대가를 받지 않고 그러한 거래를 하는 것도 비금전적 불법 거래로 지하경제 에 포함된다. 합법적인 행위는 탈세를 목적으로 하는 것과 조세회피를 목적으로 하는 것으로 구분할 수 있다. 탈세 자체가 불법적인 행위인데 그것을 합법적 행 위로 구분하는 것이 맞는지에 대해서는 의문이 있지만, 아마도 합법적인 경제활 동에서 발생한 지하경제라는 의미에서 합법적인 행위로 구분한 것으로 판단된 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 13

14 다. 자영업자의 소득 과소신고 등이 이에 해당된다. 조세회피를 위한 거래에는 종업원에 대한 할인, 부가혜택 등과 같이 법을 위반하지는 않지만 법의 허점을 이용하여 세부담을 축소하는 것 등이 포함된다. 재화 용역의 물물교환은 비금 전적 거래로서 탈세를 초래하는 것이라고 할 수 있다. 한편 직접 사용하기 위한 재화를 자가생산하는 것이나 이웃을 위해서 도움을 주는 행위는 결과적으로 세 금을 회피하는 결과가 나타나긴 하지만 불법적인 것은 아니다. 이와 같이 지하경제의 개념이 복합적이며, 범위가 넓어서 실제로 그 규모를 추정할 때는 부득이 현실적으로 가능한 범위로 좁혀서 추정하게 된다. 지하경제 에서 중요한 비중을 차지하고 있는 것이 불법적인 활동과 시장에서 거래가 되지 않는 경제활동이다. 그 중 불법적인 경제활동은 경제주체들이 자신의 행위를 의 도적으로 감추기 때문에 정부에서 그 활동을 포착하기 어렵다. 또한 가사노동과 같이 시장에서 거래되지 않는 경제활동은 거래 자체가 발생하지 않기 때문에 통 계적인 방법으로 그 규모를 포착하거나 파악하는 것이 거의 불가능하다. 그러므 로 대부분의 지하경제를 추정한 연구들에서는 불법적인 경제활동과 시장에서 거래되지 않는 경제활동은 추정대상에서 제외한다. 그리고 시장에서 거래되는 합법적 경제활동 중에서 국가의 공식적인 통계에 잡히지 않는 거래 규모를 추정 하는데 초점을 맞춘다. 즉, 시장에서 거래가 일어나는 합법적 경제활동이지만 탈세, 규제회피 등을 목적으로 국가의 공식적인 통계에 포착되지 않도록 감추어 진 부분을 추정하는 것이다. 지하경제 규모 추정방법 지하경제 규모를 추정하는 방법은 크게 직접추계와 간접추계, 그리고 모형추 계 방법으로 구분할 수 있다( The Shadow Economy: Theoretical approaches, empirical studies, and political implications, Cambridge University Press, Cambridge, 2002; OECD, 2006). 직접추계란 설문조사를 통해 지하경제 활동에 참여하였는지, 참여하였다 면 얼마나 많은 시간을 투입하였는지 조사하여 전체적인 지하경제 규모를 파악 14 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

15 하는 방법이다. 납세자들 중 일부를 무작위로 추출하여 세무조사를 하고 조사 결과 드러난 소득과 신고한 소득을 비교하여 지하경제 규모를 추정하는 방법도 직접추계에 포함된다. 설문조사 방법은 추계 결과가 조사대상자의 응답에 의존 하며, 응답자가 정확한 답변을 하지 않을 가능성이 크다는 점이 문제이고, 세무 조사 방법의 경우에는 모집단을 대표하는 조사대상의 선정이 가장 어려운 문제 이다. 간접추계는 지하경제를 대변하는 간접적인 지표를 활용하여 지하경제 규모 를 추정하는 방법을 말한다. 국민소득 추계에서 지출측면에서의 소득 추계와 수 입 측면에서의 소득 추계가 서로 다를 경우 그 차이가 지하경제를 대변하는 것 일 수도 있다. 가계지출에 대한 통계조사자료를 기준으로 소득을 추정하여 국세 청에 신고한 소득과 비교하고 양자간의 격차를 통해 지하경제 규모를 파악하는 방법도 있다. 주로 세금 탈루를 목적으로 하는 지하경제 규모를 파악하는데 이 방법이 많이 사용되는데, 이철인( 패널자료를 이용한 탈루규모의 추정, 공공경제, 제3권 제1호, 한국공공경제학회, 1998), 유일호( 우리나라의 탈세규모 추정: 소득세와 부가가치세, 조세 행정과 정책과제, 연구논문집 98-01, pp. 39~68, 현진권(편), 한국조세연구원, 1998), 전병목 안종석외 6인( 지하경제 규모의 측정과 정책시사점, 연구보고서 10-12, 한국조세연구원, 2010), 성명재 김현숙( 분배구조 개선을 위한 조세정책방향: 소득 부동산자산 결합분포 및 관련 세부 담 분포분석에 관한 연구, 연구보고서 06-02, 한국조세연구원, 2006) 등이 이 방법을 이용하 였다. 이 방법은 특정 부문(예, 근로소득자)에는 지하경제가 없다는 가정 하에 이 부 문과 비교하여 상대가 되는 다른 부문(예, 사업소득자)의 세금 탈루에 초점을 맞춰 좁은 범위의 지하경제를 추정하는 방법이다. 또 다른 중요한 간접추계 방법은 거시 지표인 통화지표를 사용하여 지하경제를 추정하는 것이다. 지하경제는 모 두 현금으로만 유통된다는 가정 하에 현금수요 또는 현금 거래의 변화를 통해 지하경제 규모의 변화를 추정하는 것이다. 이 방법은 거래량 접근법과 통화수요 함수 접근법으로 구분된다. 통화지표를 활용하여 추정하는 방법은 지하경제가 모두 현금으로 거래되는지, 현금수요량의 변화가 모두 지하경제의 변화에 따른 것이며 다른 이유로 현금수요가 변화할 수는 없는 것인지에 대한 근본적인 의문 점을 해결하지 못하고 있다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 15

16 추계방법은 관찰되지 않는 잠재변수(latent variable)인 지하경제를 매개로 하여 지 하경제를 설명하는 변수들과 지하경제를 반영하는 지표들간의 관계를 설명하는 구 조방정식(structural equation)을 형성하고 그 구조방정식을 추정하여 지하경제의 규 모를 추정한다. 여러 개의 지표들로부터 지하경제라는 잠재요인을 추출해낸다는 점 에서 요인분석방법(factor analysis)이라고도 할 수 있다. 모형추정방법의 구조 [그림 1] 모형추정방법의 구조 요 인 지 표 조세 사회보장기여금 각종규제 공공서비스 공식적인 경제 지 하 경 제 통화량 노동시장지표 공식적인 경제 간접추계는 직접 관찰할 수 없는 변수를 하나의 관찰 가능한 간접적인 지표 모형추계방법을 통해 추정된 잠재변수는 지하경제에 대한 지수(index)이므로 실제 를 통해 추정하는 방법들이다. 그런데 하나의 지표만으로 지하경제규모를 추정 로 GDP에 대한 비중으로 표현되는 지하경제 규모를 계산하기 위해서는 통화수요방 하다보니 지하경제의 다양한 측면을 고려하지 못한다는 문제점을 가지게 되었 법이나 기타 다른 방법을 적용하여야 한다. 그리고 기준이 되는 시점에는 지하경제 다. DYMIMIC(Dynamic Multiple-Indicators and Multiple Casuses) 모형은 이러한 문제 가 없다는 다소 무리한 가정을 하여야 하며, 기준이 되는 시점의 선정이 임의적이 점을 개선하는 추정방식으로 지하경제가 다양한 요소들에 의해 결정되며, 다양 라는 점 등이 문제로 지적된다. 그 외에도 추정에 사용하는 자료, 모형의 설정에 따 한 지표들을 통해서 지하경제의 변화가 나타난다는 가정에서 시작한다. 라 결과가 달라져 안정성이 부족하다는 점도 문제이다. 그림에서 보는 바와 같이 관찰되지 않는 지하경제는 여러 가지 요인에 의해 생성된다. 또한 지하경제가 나타나는 지표도 다양하다. 이러한 점에 착안하여 모형추계방법은 관찰되지 않는 잠재변수(latent variable)인 지하경제를 매개로 하 여 지하경제를 설명하는 변수들과 지하경제를 반영하는 지표들간의 관계를 설 명하는 구조방정식(structural equation)을 형성하고 그 구조방정식을 추정하여 지 하경제의 규모를 추정한다. 여러 개의 지표들로부터 지하경제라는 잠재요인을 추출해낸다는 점에서 요인분석방법(factor analysis)이라고도 할 수 있다. 모형추계방법을 통해 추정된 잠재변수는 지하경제에 대한 지수(index)이므로 실제로 GDP에 대한 비중으로 표현되는 지하경제 규모를 계산하기 위해서는 통 화수요방법이나 기타 다른 방법을 적용하여야 한다. 그리고 기준이 되는 시점에 는 지하경제가 없다는 다소 무리한 가정을 하여야 하며, 기준이 되는 시점의 선 16 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

17 정이 임의적이라는 점 등이 문제로 지적된다. 그 외에도 추정에 사용하는 자료, 모형의 설정에 따라 결과가 달라져 안정성이 부족하다는 점도 문제이다. 우리나라의 지하경제 규모 지하경제를 추정하는 다양한 방법이 개발되었으나 각각의 방법이 나름대로 의 특성과 문제점을 가지고 있어서 현재로서는 어떤 방법이 정답이라고 하기 어려운 것은 물론이고 어떤 방법이 가장 신뢰할 수 있는 방법이라는 점에 대해 서도 합의된 결론이 도출되지 않은 상태이다. 이를 고려하여 안종석 외 6인 (2010)에서는 간접추계방법과 모형추계방법을 모두 적용하여 우리나라의 지하 경제 규모를 추정하였다. 그 추정결과와 언론 및 다른 연구에서 많이 인용되는 Schneider 교수는 자신이 개발한 DYMIMIC 모형을 활용하여 세계 각국의 지하 경제 규모를 추정하여 발표하였다. 추정 결과를 통해 파악할 수 있는 특징적 현상은 크게 두 가지로 정리할 수 있다. 첫째, 추정결과는 사용한 가정과 추정방법에 따라 매우 다양하게 나타나 므로 특정 지표나 특정 연구결과만 가지고는 지하경제의 규모에 대한 윤곽조차 파악하기 어렵다는 점이다. 사업소득세 탈루규모만을 지하경제라고 보면 지하 경제 규모가 GDP의 2~3% 수준인 것으로 보이며, 화폐수량 방정식을 통해 추 정한 지하경제 규모는 18~19% 수준이다. DYMIMIC 모형 추정결과는 두 가지 로 나타나는데, 안종석 외 6인(2010)의 추정결과는 같은 연구에서 추정한 화폐수 량 방정식 추정의 경우와 유사하다. 이는 DYMIMIC 모형을 추정한 결과 나타난 지하경제 지수를 GDP의 비율로 환산하는 과정에서 화폐수량 방정식을 통해 추 정한 지하경제 규모의 대 GDP 비중을 벤치마크로 삼았기 때문에 나타나는 현 상이다. DYMIMIC 모형은 지하경제의 변화를 보여주는 지표를 추정할 뿐 GDP 의 일정 비율로 표현되는 지하경제 규모를 추정하지 않는다. 한편 Schneider (2004)에 나타난 2007년의 우리나라 지하경제 규모는 GDP의 25.6%로 안종석 외(2010)의 추정치보다 상당히 크다. 이러한 차이는 GDP로 환산할 때 사용한 벤 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 17

18 지하경제 추정결과 요약 추정방법 사용자료 (지하경제지표) 추정결과(2008년) 변화추이 등 지출 소비 분석 가계조사자료, 국 세통계자료 (탈 세) 사업소득세 탈루율: 17~23% 탈루규모: GDP의 2.3~3.1%(22조~29조원) 안종석 외 (2010) 산업연관표 분석 산업연관표, 국세통계자료 (탈세) 소득세 수입 탈루율: 29.9% 2000년 54.4% 부가가치세 탈루율: 5.6% 1) 2000년 15.5% 화폐수량 방정식 한국은행 자료(현 금거래) 지하경제 규모: GDP의 18.6~18.9% 1990년 26% 내외 2000년 20% 내외 DYMIMIC 모형 다양한 자료 (다양한 지표) 지하경제 규모: GDP의 17.1% 1990년 28.7% 2000년 23.7% Schneider (2012) DYMIMIC 모형 다양한 자료 (다양한 지표) 지하경제 규모: GDP의 25.6% (2007년) 1999년 28.3% 2003년 26.8% 주: 1) 2005년 자료: 안종석 외(2010), Schneider(2012) 치마크, 모형의 구체적인 내용, 사용한 변수와 자료가 다르기 때문에 나타나는 것으로 어느 것이 더 신뢰성이 있다는 판단을 하기 곤란하다. 둘째, 어떤 방법을 사용하든 최근에 지하경제 규모는 이전에 비해 많이 축소 되었으며, 특히 2000년대 들어 빠른 속도로 축소된 것으로 나타났다. 특히 안종 석 외(2012)의 DYMIMIC 모형 추정 결과에 따르면 1990년대 이전에는 거의 30% 에 육박하였던 지하경제 규모가 1990년대에는 25% 내외로 축소되었고, 2000년 이후에도 매년 축소되어 2008년에는 17.1%가 되었다. Schneider 교수의 추정 결과도 변화폭에는 차이가 있으나 2000년대 들어 지하경제 규모가 빠른 속도로 완화되는 것으로 나타났다. 1999년에는 GDP의 28.7%였던 것이 4년 후인 2003 년에는 26.8%, 2007년에는 25.6%가 되었다. 최근의 우리나라 지하경제 규모 축소는 경제 사회의 발전 외에도 정부가 추진한 과세 투명성 제고 노력이 중요한 영향을 준 것으로 보인다. 특히 1990년 대의 지하경제 규모 축소는 금융실명제, 부동산실명제 등 경제 투명화를 위한 18 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

19 노력의 성과일 것으로 판단되며, 2000년대 이후의 과표 탈루율 축소와 지하경 제 규모 축소는 신용카드 활성화, 현금카드제도의 도입 등 과세 투명성 제고를 위한 노력이 성과를 보인 것으로 판단된다. 지하경제 양성화 방안 탈루된 세원을 양성화한다는 관점에서 지하경제 양성화 방안은 크게 세 가 지로 구분해서 생각해 볼 수 있다. 첫째는 납세자의 납세의식(tax morale)을 고취 시키는 것이고 두 번째는 조세제도 개편을 통해 탈세 및 조세회피의 가능성을 축소하는 것이며, 세 번째는 세무행정의 개선을 통해 탈루된 세원을 포착하는 것이다. 다음에서는 이 세 가지 관점에서 지하경제 양성화 방안을 논의하고 나 서 마지막으로 지하경제 양성화를 통해서 확보할 수 있는 세수입 규모가 얼마나 되는지 추론해 본다. 납세의식의 고취 Torgler( Tax Morale and Compliance: Review of Evidence and Case Studies for Europe, Policy Research Working Paper WPS5922, The World Bank, 2011)은 주로 유럽 국가들의 경험을 중심으로 납세의식에 영향을 주는 요인들을 검토하고 납세의식을 고취 시키는 방안을 정리하였다. 다음에서는 그 연구결과를 중심으로 납세자 의식을 고취하는 방안에 대해 살펴본다. 납세자 의식에 영향을 주는 요인은 사회의 역사적 발전과정을 포함하여 매 우 다양하다. 그 중 정책적인 관점에서 주의를 기울일 만한 요소들을 정리해보 면 첫째로 정부에 대한 국민의 신뢰가 중요하다. 부패가 만연하여 세금이 일부 공무원의 사적 이익을 위해 사용될 가능성이 크다면 납세자는 자신에게 부과된 세금이 과도하게 많다는 생각을 하게 되며 세금을 회피하려는 노력을 하게 한 다. 반면 정부가 효율적으로 재정을 운영하여 자신이 납부한 세금이 공공재 공 급과 사회의 발전을 위해 효과적으로 사용된다는 확신이 있는 경우에는 적극적 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 19

20 으로 세금을 납부하려는 의사를 보이게 된다. 그러므로 부패의 척결, 공무원 및 정부의 활동에 대한 신뢰성 확립이 납세의식 제고에 중요한 의미를 가진다. 둘째, 소득재분배 정책도 납세의식에 영향을 준다. 소득재분배의 가능성이 큰 경우 고소득 납세자는 자신의 세금 중 일부가 자신에게 혜택으로 돌아오지 않는다는 점을 인식하게 되고, 결과적으로 납세의식이 약화된다. Togler의 연구 에 의하면 대체로 국가의 규모가 작고 소득이 고르게 분배되어 있어 재분배 가 능성이 적은 경우에 납세의식이 높은 반면 국가의 규모가 크고 소득수준이 낮은 저소득층이 많은 경우에는 납세의식이 비교적 낮은 것으로 나타난다. 이러한 관 점에서 볼 때 소득세의 누진도 제고 등 부자증세는 납세의식에 부정적인 영향을 줄 가능성이 있다. 마지막으로 납세자간의 상호관계가 중요하다. 주변에 세금을 정직하게 납부 하지 않는 사람이 많은 경우에는 정직하게 세금을 납부하는 사람이 손해를 본다 는 인식을 하게 되며, 반대로 주변의 납세자들이 모두 정직하게 세금을 납부하 는 경우에는 그것이 사회적 규범이 되어 납세의식이 제고된다. 그러므로 어떤 방법을 통해 사회적으로 정직하게 세금을 납부하는 분위기가 형성되면 그것이 긍정적인 외부효과를 유발하여 납세의식이 더욱 고취되는 방향으로 사회가 발 전하게 된다. 반면 탈세나 조세회피가 용인되는 사회에서는 탈세나 조세회피가 빠른 속도로 확산되어 사회 전체에 만연하게 될 가능성이 있다. 조세체도의 개편 과도하게 높은 세금은 탈세를 유발한다. 그러므로 모든 국민이 부담해야 하 는 세금을 특정한 소수에게만 부담하도록 한다면 그 특정 소수는 세부담이 과 도하게 많다는 인식을 하고 세부담을 회피할 방법을 모색하게 될 것이다. 이러 한 문제를 방지하기 위해서는 특정 계층에 과도한 세부담을 지우기보다는 전국 민이 고루 낮은 세율로 세금을 납부하도록 하는 것이 바람직하다. 1980년대 이 후 우리나라를 포함하여 세계 각국이 넓은 세원, 낮은 세율 을 목표로 조세제도 를 개편해 왔는데, 이는 지하경제 양성화 관점에서 바람직한 방향이라고 할 수 있다. 20 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

21 특정한 성격의 소득에 대한 과세, 특정 상품에 대한 과세, 일정규모 이상의 기업이나 소득에 대한 과세, 특정 업종 활동에 대한 비과세 감면 등 특정 요 건에 따라 세금이 부과되거나 비과세 감면되는 경우에 납세자는 세금이 부과 되는 조건을 피하거나 비과세 감면이 되는 조건을 만족시키기 위한 노력을 하 게 된다. 그러한 노력이 법으로 정해진 테두리 내에서, 그리고 법률의 의도에 따 라 이루어짐으로써 제도의 소기의 목적을 달성하는 경우도 있다. 그러나 상당히 많은 경우에는 불법적인 탈세나 법률의 의도와는 다른 조세회피를 통해 세부담 을 경감하게 된다. 그러므로 지하경제 양성화 관점에서 볼 때 특정한 조건을 달 아서 세금을 부과하거나 감면하는 것은 바람직하지 않다. 보편적으로 납부하는 세금이 우월하며, 그러한 관점에서 넓은 세원, 낮은 세율 정책이 더욱 중요한 의미를 가진다. 마지막으로 직접세 vs 간접세 논쟁에 대해 논의할 필요가 있다. 지하경제 양 성화 관점에서는 직접세보다는 간접세가 유리하다. 특히 모든 상품에 대해 동일 한 세율로 세금을 부과하는 부가가치세가 가장 우월하다. 그 이유를 보면 첫째, 직접세는 각 개인의 경제상황에 따라 부과되는 세금이고 각 개인이 자신의 소득 에서 납부해야 하는 세금이므로 납세자가 자신의 상황을 왜곡하여 신고함으로 써 세금을 적게 납부하고자 하는 동기를 가지게 된다. 반면 소비세는 소비행위 와 함께 자동적으로 납부하게 되는 세금이므로 조작의 가능성이 적다. 둘째, 소 득과세에서 탈루된 세원도 소비과세에서는 포착될 가능성이 크다. 대표적인 지 하경제인 매춘, 불법도박, 마약거래 등을 통해 형성된 소득을 소득세 과세시에 포학하여 세금을 부과하기는 어렵지만, 그 소득이 소비활동에 사용되는 경우에 는 소비세 세원에 포함되게 된다. 그러므로 소득과세보다는 소비과세의 세원이 넓고 지하경제를 통한 탈세 및 조세회피를 축소하는 결과를 가져온다. 셋재, 앞 서 언급한 넓은 세원, 낮은 세율 의 관점에서 소비과세가 유리하다. 우리나라에 서 납세자의 40% 정도가 소득세를 납부하지 않는다. 그러나 소비과세는 소비행 위를 하는 모든 경우에 세금이 부과되므로 세원이 넓다. 넓은 세원에 낮은 세율 로 세금을 부과하는 대표적인 세목이 부가가치세이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 21

22 세무행정의 발전 납세의식 제고와 조세제도의 개편이 장기적인 관점에서 납세자의 행태 변화 를 유발하고 이를 통해 지하경제를 축소하는 방법인데 비해 세무행정은 직접적 으로 탈세를 규제하는 수단이 된다. 세무행정의 개선방향도 몇 가지 카테고리로 나눠서 볼 수 있는데, 그 중 첫 번째는 행정당국의 정보력을 강화하는 방안이다. 신고납부제도 하에서 과세당 국의 정보력은 신고납부의 정확성을 제고하는데 핵심적인 역할을 한다. 과세당 국이 정확한 정보를 가지고 있다는 인식이 납세자의 정직한 신고를 유도하기 때 문이다. 지하경제 축소에 중요한 역할을 한 것으로 평가되는 신용카드 사용 장 려 및 현금영수증제도는 국세청의 정보력을 확대하는 조치들이다. 그 외에도 최근에 과세당국의 정보력을 확대하기 위한 노력이 다각도로 진 행되고 있다. 국제 거래에 대한 정보 확보를 위해 조세조약을 개정하고 조세피 난처와 정보교환협정을 체결하는 등 노력이 진행되고 있는데, 이러한 노력은 앞 으로 더욱 강화되어야 할 것이다. 또한 국내에서는 FIU에서 보유한 고액 금융거 래 정보에 대한 국세청의 접근 권한을 강화하는 문제가 중요한 이슈가 되고 있 다. 지하경제 축소를 위해 과세당국의 접근 권한을 강화해야 한다는 주장과 개인 의 금융거래 정보 보호의 관점에서 제약이 불가피하다는 입장이 대립되고 있는 데, 지하경제의 획기적 축소가 필요하다면 과세당국의 정보 확대는 필수적이다. 두 번째는 납세자의 납세협력의무 강화이다. 납세자는 세원이 되는 소득이 나 소비에 대한 정보를 모두 가지고 있는데 비해 과세당국은 아주 제한적인 정 보만을 가지고 있다. 그러므로 납세자가 가진 정보를 모두 기록하여 정직하게 소득을 신고하고 세금을 납부하도록 유도할 필요가 있다. 이와 관련하여 과세정 보에 대한 입증책임이 입증책임이 중요한 이슈가 된다. 조세소송이 발생하였을 때 신고의 정당성에 대한 입증책임을 과세관청에 부여하는 경우에는 아무래도 제한적인 정보에 의존할 수 밖에 없으므로 탈세나 조세회피가 용이하게 된다. 우리나라는 과세관청에 입증책임이 있는데, 미국, 독일, 프랑스 등 선진국과 같 이 납세협력의무 위반자 또는 불성실 납세자에게 입증책임을 부여하는 방안을 모색할 필요가 있다. 22 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

23 마지막으로 세무조사를 강화하여 탈세 및 조세회피 행위의 적발 가능성을 높여야 할 것이다. 국세통계연보에 따르면 2010년 세무조사비율은 종합소득세 0.1%, 법인세 1.01%인데, 이는 미국(각각 0.23%, 1.22%), 일본(0.25%, 4.86%) 등과 비 교해 볼 때 상당히 낮은 수준이다. 세무조사 비율을 확대하여 탈세 조세회피의 적발 가능성을 높여야 하며, 동시에 객관적이고 과학적인 세무조사를 통해 조사 의 공정성을 확보하고 피조사자의 부담을 축소하려는 노력도 병행하여야 할 것 이다. 지하경제 양성화를 통한 세수확보 가능성 지하경제 양성화를 통해서 확보할 수 있는 세수입이 얼마나 될 것인지가 매 우 중요한 관심사이다. 그러나 이 문제에 대해서는 정확한 답을 제시하기 어렵 다. 1990년대 이후 우리나라 지하경제 규모는 크게 축소되었으며, 그것이 세수 입 확대에 중요한 공헌을 하였음을 부인할 수 없다. 그러나 앞으로 지하경제가 얼마나 빠른 속도로 축소될 수 있을지에 대해서는 쉽게 이야기하기 어렵다. 우 리나라는 1970년대는 물론 1980년대까지고 세원의 탈루가 매우 심각하였으나 1990년대 이후 금융실명제 도입, 신용카드 현금영수증제도 등을 통한 과표양 성화 노력, 건강보험 국민연금 근로소득장려제도 등 사회보장제도의 도입에 힘입어 과표양성화가 빠른 속도로 진전되었다. 그 과정을 통해 가 차명계좌가 일반화된 사회에서 실명계좌가 일반화된 사회로의 전환이 이루어졌다. 앞으로 남은 것은 보다 치밀하고 섬세한 노력을 통해 지난 20여년간의 큰 변화과정에 서도 살아남은 지하경제를 양성화하는 일이다. 이를 위해서는 앞서 언급한 납세 협력의 제고, 조세제도 및 행정의 발전을 위한 노력을 계속하여야 할 것이다. 사회가 발전하고 정부가 지하경제 양성화를 위한 노력을 지속함에 따라 지 하경제는 축소될 것이고, 그에 따라 세수입도 증대될 수 있을 것이다. 그러나 그 규모가 어느 정도가 될지는 예측하기 어렵다. 안종석 외 6인(2012)의 DYMIMIC 추정치와 Schneider(2004)의 추정결과를 보면 각각 지난 4년간 지하경제 규모가 15%와11% 축소된 것으로 나타났다. 이를 기준으로 앞으로 5년간 우리나라 지 하경제가 10% 정도 축소된다고 가정해볼 수도 있을 것이다. 그러나 이 시기가 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 23

24 신용카드 활성화와 사회보장제도의 확대 효과가 가장 크게 나타난 시기라는 점 을 고려할 때 앞으로도 그 정도의 효과가 나타날 지는 의문이다. 이런 점을 고려 할 때 지하경제의 축소는 세수입 확대보다는 사회정의의 확립 수단으로 보고 세 수입 증대는 부수적인 효과로 고려하는 것이 바람직할 것으로 판단된다. 24 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

25 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 지하경제 양성화를 위한 세제개혁 최 광 * 복지재원 조달 방법과 우선순위 아무리 정부라도 무에서 유를 창조해 복지적 시혜를 베풀 수 있는 요술방망 이를 가지고 있지는 않다. 따라서 복지의 확대에는 필연적으로 이를 뒷밭침하는 재원을 어떻게 조달하느냐 하는 문제가 제기된다. 최근 총선과 대선 과정에서 여 야당이 주장한 공약 이행에 필요한 추가재 원은 얼마이고 어떻게 조달한다고 하였는가? 공약 이행에 필요한 재원이 총 얼 마인지 그리고 이를 어떻게 조달할 것인지를 어느 당도, 어느 후보도 정확히 밝 힌 바가 없다. 단편적 내용들을 종합 정리하면 대체로 다음과 같다. 새누리당은 서울대학교 경영학 학사, University of Wisconsin 공공정책학 석사, University of Maryland 경제학 박사 취득. University of Wyoming 경제학과 교수, 한국개발연구원 (KDI) 연구위원, 한국과학원(KAIST) 겸직교수, 영국 University of York 객원교수, 일본 히토쯔바시( 一 橋 )대학 객원교수 역임. 한국조세학회 회장 한국공공경제학회(재정학회) 회 장으로 봉사. 한국조세연구원 원장, 국회예산정책처 처장, 보건복지부 장관 역임. 현재 한 국외국어대학교 교수. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 25

26 총선에선 향후 5년간 총 75.3조원(연평균 15조)의 추가재원이 필요하다 했으며 대 선에선 5년 동안 매년 27조 원씩 총 135조 원을 마련해 경제민주화, 청년고용시 장 안정, 한국형 복지체계 구축, 맞춤형 보육 교육, 안전한 사회 등을 이룩하겠 다고 밝혔다. 필요한 재원은 세출절감 60%와 세입확대 40% 비율로 조달하겠다 고 하였다. 민주통합당은 대선에선 수치 제시가 없었으나 총선 공약에서 보편적 복지와 무상복지를 제공하기 위해 향후 5년간 164.7조 원(연평균 32조 원)의 추가 재원이 필요하며 조세부담률(2011년 현재 19.5%)을 5년 후 21.5%까지 높여 조달하 겠다고 천명했다. 한국경제연구원은 양당이 총선과정에서 공식 발표한 추가 재정소요가 매우 과소평가되었다고 주장하며 새누리당 공약의 소요비용은 5년간 총 270조 원(연 평균 54조)이고 민주당의 경우 5년간 총 571조 원(연평균 114조)으로 진짜 소요액은 각 당이 발표한 금액의 3배 이상이라고 분석 발표한바 있다. 여기서 제기되는 질문은 연평균 최소 15조 원, 최대 114조 원이 소요되는 재 원을 어떻게 조달하느냐 하는 것이다. 재원을 조달하는 방법에는 기본적으로 세 가지이다. 첫째는 차입을 하는 방법, 둘째는 국민 부담을 증대시키는 방법이고, 셋째는 기존 세출에서 다른 용도의 지출을 줄이거나 전용하는 방법이다. 첫 번째 차입 방법은 물론 국공채의 발행이고, 두 번째 국민 부담 증대방안은 기존 조세의 세원 확대 및 강화, 새로운 세목의 신설, 조세지출(조세감면)의 축소, 수익자 부담의 확대 등이며, 세 번째 세출의 조정 방안에는 세출구조의 조정, 공 공자금의 활용, 정부 보유자산의 매각, 예산제도 밖에서 운영되는 자금의 제도 내로의 흡수, 재정의 효율적 운영과 재원절약, 재정투융자 관련된 자금의 자체 조달을 통한 재정의존 감축, 민간부문과 지방정부의 기능 확대, 세출예산의 동 결 등이 있다. 이상의 열세 가지 재원조달 대안 중 가장 손쉬운 방안인 국공채 발행을 제외 하면 이론적 측면에서 타당하고 현실적으로 가능한 정책대안은 기존 조세의 세 원 확대 및 강화, 조세지출의 축소, 수익자 부담의 확대, 민영화 그리고 세출예산 의 동결로 대표되는 세출 조정이다. 나머지 대안들은 일시적 또는 제한적 성격 의 것이기에 중 장기적인 대안이 될 수 없다. 26 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

27 세출 조정을 통해 재원을 확보하는 두 가지 방안 중 민영화는 정부가 운영 주 체인 많은 사업과 서비스를 과감히 매각함으로써 세출을 절약하는 동시에 매각 대금이 일시적으로 재원이 될 수 있는 대안이다. 공기업 및 정부사업 민영화는 재원확보 차원을 넘는 정책과제이나 문민정부 이후 진행된 것이 없기에 차제에 적극적으로 추진될 필요가 있다. 사실 세출 조정을 가장 확실히 하는 방법은 세출예산의 규모를 동결하는 것 이다. 예산의 동결은 정치적으로 매우 어려운 결단을 요구한다. 그러나 국민부 담 증대를 통해 추가 재원 확보를 논의하기 전에 현행 세출의 낭비와 비능률이 먼저 해소되어야 하는데 이를 위한 최선의 방법은 예산 동결이다. 최근의 예산 규모 증대를 봤을 때 한해 예산을 동결하면 적어도 10~15조 원의 재원이 확보 되며 한 번 확보되면 계속 간다. 우리 재정 역사에서 전무후무하게 1984년도 예 산이 전년도인 1983년도 수준으로 동결된 적이 있다. 1984년 예산 동결은 재정 운용에 있어서는 물론 안정화 정책을 통해 경제운영 전반에서 매우 획기적이었 으며 결과적으로 성공적이었다. 세 부담 증대 못지않게 수익자 부담의 확대가 필요하다. 정부가 제공하는 각 종 서비스가 원가 이하의 가격에 판매되면서 재정에 큰 부담이 되고 있다. 공공 요금은 물론 복지 서비스에 대해서도 수익자 부담원칙을 확대할 여지가 매우 크다. 세 부담을 증대시키는 방법으로 민주당은 소득세 최고세율 원상회복, 법인세 최고세율 인상, 파생금융상품에 거래세 부과, 조세감면 축소, 탈세 방지 등으로 도합 14.3조 원을 확보한단다. 새누리당은 주식양도차익 과세, 금융소득종합과 세 기준금액 조정, 파생금융상품 증권거래세 과세, 비과세 감면 정비, 최저한 세 세율 인상, 법인세 중간구간 신설, 소득세 최고세율 신설, 고소득자영업자 소 득파악률 제고, 과세 인프라 개선 및 탈세 척결 등으로 추가 세수를 확보한다는 것이다. 양당 모두 추가 세수 확보 방안을 놓고 큰 그림을 그리는데 실패한 것 같다. 필자라면 세수 증대를 위해 다섯 가지 전략을 구사할 것이다. 첫째, 소득세 면세 점 인상의 동결, 부가가치세 간이과세 사업자의 세부담 정상화, 자산소득 금융 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 27

28 소득에 대한 과세 체계의 전면적 개편 등을 통해 소득세를 강화함으로써 최소 10조 원의 세수가 확보한다. 둘째, 이명박 정부 들어 무력화시킨 종합부동산세 를 원상회복시키고 강화함으로써 약 2조 원 세수증대가 가능하다. 셋째, 외부불 경제를 유발하는 술 담배 휘발유에 대한 개별소비세를 현 수준보다 50%를 더 징수하면 매년 10조 원의 세수 확보가 가능하다. 넷째, 부가가치세 세율을 10% 에서 12%로 올리면 10조 원이 증수된다. 다섯째, 조세지출[조세감면]을 10%만 줄 여도 최소 3 조원의 세수 증대가 가능하다. 여섯째, 지하경제 양성화를 통해 약 5조 원의 세수 증대가 가능하다. 여섯 대안을 모두 택하면 40조 원 정도 재원이 마련되는바 이에 세출 동결까지 고려하면 매년 50~55조 원의 재원이 확보된다. 지하경제의 현황과 양성화 지하경제의 현황 대선 당시 박근해 후보는 국내총생산(GDP)의 20%를 넘는 지하경제를 6% 포 인트만 양성화해도(즉 지하경제를 30% 양성화해도) 매년 1조 6,000억 원의 세금을 더 걷을 수 있다고 추산한바 있으며 새누리당은 고소득 자영업자와 대기업 탈루소 득에 과세를 강화함으로써 연간 1조 4,000억 원이 추가로 확보가능하다고 보았 다. 이 둘로 즉 지하경제의 양성화와 탈루소득 과세강화로 연간 3조 원씩, 5년간 15조 원의 재원을 마련할 수 있다고 주장했다. 박 후보와 새누리당의 추산은 중 복(이중)계산이다. 고소득 자영업자와 대기업 의 탈루소득이 지하경제이기 때문 이다. 사실 지하경제 양성화 문제는 복지 재원 조달과 관련하여서만 중요한 것이 아니고 모든 나라에서 재정 당국자들을 괴롭혀 온 정책과제이다. 지하경제는 오 랜 관습과 각자의 이해가 얽혀 있는 매우 복잡하고 다양한 현상이다. 지하경제 는 불법적 활동과 합법적 활동으로 그리고 크게 화폐거래와 비( 非 )화폐거래로 구 성되며, 합법적 행위는 다시 조세포탈과 조세회피로 구분되어 설명된다. 많은 사람들이 지하경제는 일부 몰지각한 또는 비도덕적인 사람들만 연관되고 스스 28 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

29 지하경제활동의 형태별 구분 불법적 활 동 장물의 거래 마약 생산 및 거래 매춘 밀수 사기 등 화폐적 거래 비화폐적 거래 마약, 장물, 밀수품 등의 현물거래 직접 사용하기 위한 약물의 생산 또 는 약용 식품의 재배 직접 사용하기 위한 절도 탈세 조세회피 탈세 조세회피 합법적 활 동 자영업자의 소득탈루 합법적인 재화 용역과 관련된 업무 중 미신고 업무로부터 발생한 임 금. 급여 및 자산 종업원에 대한 할인 및 부가 혜택 합법적인 재화 및 용역의 현 물 거래 자가 생산 이웃 간의 도움 자료: F. Schneider(2004), Shadow Economies Around The World-Size, Causes, and Consequences, Journal of Economic Literature 논문에 근거 한국 실정에 맞게 재 구성함. 로는 전혀 관련이 없는 양 인식하고 있는데 사실은 우리 모두가 직간접으로 지 하경제에 발을 들여 놓고 있다. 지하경제의 번창에도 우리의 정책 대응은 늘 적절하지 못했거나 미약했다. 지하경제를 척결해야 한다는 당위론적 언급은 언제나 그리고 모두에 의해서 이 루어져 왔으나, 우리나라 지하경제의 제반 양상이 구체적으로 어떠하고 각 양상 별로 그 내용과 규모가 어떠한지에 대해서 정부 차원에선 초보적이나마 종합적 으로 정리한 바가 없다. 1986년 최광이 국내 최초로 종합적 연구 결과인 한국 의 지하경제에 관한 연구 를 내놓으면서 지하경제에 대한 정부 차원의 적극적 대응을 제안한 바 있으나 학자들에 의한 연구만 간헐적으로 진행되어 왔을 뿐 지금까지 정책 당국이 심각히 문제를 짚어 본 적이 없다. 한국의 지하경제 규모는 연구자에 따라 추정 규모가 달리 나오는데 대체로 한국의 지하경제규모 (단위: GDP 대비, %) 분석연도 지하경제 비율 10~25 20~30 14~ 연구자 최 광 한경련 노기성 LG경제 윤여필 F. 슈나이더 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 29

30 한국조세연구원의 지하경제 추정 결과 요약 추정방법 사용자료 추정 결과(2008년) 변화 추이 등 지출-소비분석 가계조사자료, 국세통계자료 사업소득세 탈루율: 17~23% 탈루 규모: GDP의 2.3~3.1% (22조~29조원) 산업연관 분석 산업연관표, 국세통계자료 소득세 수입 탈루율: 29.9% 부가가치세 탈루율: 5.6% 1990년 54.4% 2000년 15.5% 화폐수량 방정식 한국은행 자료 지하경제 규모: GDP의 8.6~18.9% 1990년 25% 내외 2000년 20% 내외 DYMIMIC 모형 다양한 자료 지하경제 규모: GDP의 17.1% 1990년 28.7% 2000년 23.7% 주: 1) 2005년도 기준임 자료: 안종석 외 6인, 지하경제 규모 측정과 정책 시사점, 한국조세연구원, GDP(GNP)의 15~25%에 달하는 것으로 나타난다. 한국의 지하경제를 최초로 추 정한 본인은 화폐수요추정방법을 사용하여 지하경제규모가 GNP의 10~25%에 달한다고 추정하였고, LG경제연구원은 한때 GDP의 30%에 육박하였던 한국의 지하경제규모를 외환위기의 영향으로 GDP의 11.3%로, 노기성은 화폐수요추정 방법이 아닌 부가가치세 탈루규모 추정방법을 사용하여 한국의 지하경제규모를 GNP의 14~19%로, 윤여필(2005)은 GDP의 21%로 추정한바 있다. 2010년에 한국조세연구원은 종합적으로 우리나라 지하경제 규모를 추정하 였는데 추정방식에 따라 결과가 상이하다. 화폐수량 방정식에 따를 경우 1990 년에 25% 내외, 2000년에 20% 내외였던 규모가 2008년에 GDP의 8.6~18.9% 로 하락한 것으로 그리고 DYMIMIC(dynamic multiple indicators and multiple causes model) 모형에 따를 경우 1990년에 28.7%, 2000년에 23.7%였던 규모가 2008년 에 17.1%로 추정되었다. 지하경제 규모 추정과 더불어 지출-소비 갶(gap)분석 과 산업연관 분석을 이용하여 소득세와 부가가치세의 탈루율을 추정한 것이 새 로운 기여인데 사업소득세 탈루율이 17~23%, 소득세 수입 탈루율이 29.9% 그 리고 부가가치세 탈루율이 5.6%(2005)로 나타났다. 30 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

31 지하경제 양성화에 따른 세수 규모 박근혜 후보는 지하경제를 30% 양성화하여 매년 1조 6,000억 원의 재원을 확보한다고 추산한바 있으나 지하경제 양성화율을 낮춰도 보다 정확히 계산하 고 정책의지를 강하게 가지면 지하경제의 양성화를 통해 사실 더 많은 세수 확 보가 가능하다. 2011년도 우리나라 경상 GDP가 1,237조 원 규모이니 지하경 제를 GDP의 20%로 볼 경우 지하경제 규모는 247조 원에 달한다. 지하경제의 20% 정도를 양성화하고(50.4조 원) 양성화된 지하경제에 우리나라 조세부담율 의 1/2 수준인 10% 세율로 과세하면 대략 5조 원의 세수가 매년 추가로 확보 된다. 지하경제에 대한 대책 일부 사람들은 지하경제의 존재가 중소기업의 활동에 필요불가결하다고 주 장하고 더 나아가 지하경제가 나름대로 경제에 활력을 유지하고 고무시키는 역 할을 한다고 주장한다. 그러나 이러한 주장과 사고방식은 본말이 전도된 것임을 인식해야 한다. 지하경제는 분명히 병든 경제이다. 지하경제는 발본색원되는 것 이 불가능하지만 현 상태로 방치 방관될 수 없으며 대책의 마련이 조직적으로 이루어져야 한다. 세정당국이 세정의 기본방향으로 지하경제의 발본색원을 외치나 지하경제 가 탈세조사 등 단순히 세무행정 차원에서 근절될 수 있는 것이 아님을 인식하 는 것이 중요하다. 지하경제가 발붙이기 어렵도록 세제, 금융, 경제운용, 사회질 서 등 여러 측면에서의 제도적 접근이 필요하다. 지하경제 근절책은 단순한 경 제논리 만으로가 아니라 정치적 판단과 사회적 윤리 그리고 도덕적 기준에서 마 련되어야 한다. 지하경제의 흐름을 보면 우리사회의 도덕적 타락이 어느 정도에 이르고 있 는지를 알 수 있다. 지하경제의 척결은 사회의 도덕성을 재건하는 데서 출발해 야 한다. 도덕성의 회복과 의식구조의 개선은 깨끗한 정치와 합리적 경제운용이 전제되고 오랜 동안의 그리고 꾸준한 교육에 의해서만 달성될 수 있다. 지하경제의 축소와 관련하여 제도 측면에서 중요한 것은 공정한 경기규칙의 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 31

32 확립이다. 경제활동이 이루어지는 터전으로서의 경제질서가 확립되고 법이 존 중되며 그 시행이 엄격히 이루어지는 것이 필요하다. 만약 법이 존중되지 않는 다면 사회는 존재할 수 없으며 무질서와 지하경제만이 성행할 것이다. 법을 존 중하게 만드는 가장 확실한 방법은 존경받을 수 있는 법을 제정하고 그 시행과 정에서 이에 대한 공감대를 형성하는 것이며, 법을 제정하는 사람들의 도덕성이 일반국민의 인정을 받는 것이다. 경기규칙의 확립을 위해서는 법질서의 확립과 더불어 정부기구에 대한 개편 및 축소가 요구된다. 다양해진 행정수요에 대응하면서 비효율적인 행정기구를 개편하는 행정개혁을 통하여 인허가와 민간에의 간섭과 같은 권위주의적 통치 행정에서 벗어나야 한다. 행정개혁에 이어 개인 및 기업의 활동에 대한 정부의 각종 규제가 혁파되어야 한다. 규제가 필요한 경우에도 사람에 의한 규제보다는 제도 및 법령에 의한 규제가 이뤄지도록 포괄적 명령권한 등 재량권 행사의 폭 이 축소되어야 한다. 지금까지의 일반적 사항 외에 세제 및 금융정책에서 지하경제를 축소하기위 한 구체적 대책이 마련되어야 한다. 금융질서의 왜곡과 운영상의 문제점이 지 하경제를 생성시켰으므로 이를 시정해야 한다. 지하경제 거래의 상당부분이 금융기관을 통해서 이루어지고 공적 금융기관이 지하경제의 성장을 방조하는 측면이 있으므로, 금융기관의 지하경제 방조활동을 방지하는 대책이 마련되어 야 한다. 과세의 공평을 기하는 것과 세무행정이 효율적으로 공평하게 집행되는 것이 지하경제의 축소 및 발생 억제를 위해 필요하다. 공평과세가 이루어질 때 지하 경제는 명분을 잃으며, 깨끗한 그리고 엄격한 세정이 이루어질 때 지하경제는 지상으로 들어 올려 질 수 있다. 세법을 잘 지키는 것이 무능하고 탈세를 하는 것이 오히려 유능한 것으로 평가, 인식된다면 지하경제는 막을 길이 없다. 끝으로 지하경제를 담당하는 전담기구와 지하경제에 대한 연구를 보다 조직 적으로 수행하는 연구단을 시한부로 설치하는 것이 필요하다. 지하경제 전담반 이 국세청에 오랫동안 설치, 운영되고 있는 실정이지만 지금까지는 특정사건이 발생하여 여론화 되었을 경우에만 일시적으로 조사반이 투입되는 식이었다. 지 32 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

33 하경제는 세제만의 관련사항이 아니므로 관련부처가 유기적인 종합대책을 마련 할 수 있는 전담기구를 설치하는 것이 필요하다. 지하경제 양성화 관련 세정 및 세제 개혁 앞서 세 부담 증대방안으로 기존 조세의 세원 확대 및 강화, 새로운 세목의 신설, 그리고 조세지출(조세감면)의 축소를 언급하고, 보다 구체적으로 첫째, 소득 세 면세점 인상의 동결, 부가가치세 간이과세자의 축소, 자산소득 과세의 정상 화 등을 통한 소득세 강화 둘째, 종합부동산세의 강화 셋째, 외부불경제 유발 제 품에 대한 개별소비세 강화 넷째, 부가가치세 세율 인상 다섯째, 조세감면 축소 여섯째, 지하경제 양성화를 통한 세수 증대 방안 등을 제시했다. 우리나라 세제는 역사적 산물로 볼 때 선진국들의 세제와 크게 차이가 나지 않는다. 어느 나라도 완벽한 세제를 갖고 있지 않으면 일부 문제점이 없는 것은 아니나 우리 세제도 대체로 보아 외형적으로는 선진 세제이다. 우리 세제의 가 장 큰 문제점은 개인소득세가 종합소득세로 정착되고 있음에도 그 기능이 선진 국에 비해 매우 약하다는 점이다. 전체 세수에서 개인소득세 세수가 점하는 비 중의 경우 OECD 평균이 26%인 데 반해 우리나라는 그 절반 수준인 13%에 불 과하며 GDP에서 개인소득세 세수가 점하는 비중의 경우 OECD 평균이 9.4%인 데 비해 우리나라는 그 3분의 1 수준인 3.1%로 매우 낮다. 또한 근로소득자의 39%, 자영업자의 41%가 소득세로서는 한 푼도 내지 않는다는 사실은 소득세제 와 세정에 큰 문제가 있음을 나타낸다. 낮은 소득세 기능과 더불어 제기되는 소득세의 또 다른 문제점은 소득 유형 별로 세부담이 매우 불공평하다는 점이다. 근로소득 사업소득 자산소득에서 근로소득의 세부담이 상대적으로 높고 사업소득과 자산소득의 세부담이 낮다. 소득세가 중심 세제로 기능하지 못하고 소득 유형별로 세 부담이 차이가 크게 나는 것은 세무행정이 전체적으로 문제가 있어 사업소득의 탈루가 광범위하게 발생하고 자산소득 특히 금융소득에 대한 과세가 미비 미흡하기 때문이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 33

34 세무행정의 중요성과 정책과제 흔히 조세는 세법의 형식으로 표현되는 조세제도와 이를 집행하는 세무행정 으로 구분된다. 한 나라의 조세제도와 조세정책을 개관하는 데 있어서 많은 경 우 조세제도 자체의 경제적 효과와 정책적 의미를 파악하는 것을 우선적 과제로 삼아 왔는데 이에 못지않게 중요한 것이 바로 세무행정 즉 세정이다. 왜냐하면 입법과정을 통하여 결정된 세제는 궁극적으로 행정과정인 세무행정의 단계를 통하여 국민의 부담이 실질적으로 결정되기 때문이다. 따라서 세무행정에 보다 많은 관심이 두어져야 한다. 우리나라 세무행정의 문제점은 첫째, 조세행정이 납세자 중심이기보다는 과 세당국의 행정편의 위주로 운영되어 왔으며 둘째, 경제 규모와 납세 인원이 급 속하게 증대하는 데 비해 세무 공무원 수가 적정수준으로 확보되지 못해 업무가 과중하며 셋째, 세금의 부과와 징수 그리고 세무조사와 관련하여 조직편제가 제 대로 구축되어 있지 않으며 넷째, 납세자의 성실신고 담보 수단인 세무조사가 과학적으로 이루어지지 못해 납세자들의 세무조사에 대한 신뢰성이 매우 낮으 며 다섯째, 상당한 예산의 투입으로 전산체계가 잘 갖추어져 있음에도 정보관리 체계가 제대로 구축되어 있지 못하며 여섯째, 세법개정이 자주 이루어져 법을 집행하는 세무 공무원과 납세자 모두 혼란에 빠져 있으며 일곱째, 잦은 세무 부 조리 또는 세무 비리의 발생으로 일반 국민의 징세 당국에 대한 신뢰가 매우 낮 은 점 등이다. 미국이나 일본에서 조세행정에 대한 납세자의 신뢰는 가히 절대적이다. 이 들 나라에서 조세행정에 대한 납세자의 신뢰가 확보된 주된 요인은 세무행정의 과학화이다. 세무행정의 과학화는 전산망의 확충 DB의 구축과 같은 것을 의미 하는 것이 아니고 납세자 징세자가 정확한 자료와 근거에 의거 자신의 입장을 상대방에게 정직하게 설득시키는 것과 자의적 판단이 개입되지 않는 것을 의미 한다. 기장이 모든 납세행위의 근간이 되도록 정책을 추진해야 한다. 열심히 기장 해 보았자 인정을 받지 못하는 사태가 발생하여서는 곤란하고, 불성실 기장자가 득을 보는 사태가 생겨서는 더더욱 곤란하다. 혹자는 우리 국민이 기장을 싫어 34 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

35 하기 때문에 기장에 의한 납부는 불가능하다고 이야기하곤 한다. 우리 국민의 교육수준은 세계에서 가장 높은 나라 중의 하나며 문맹률은 세계에서 가장 낮은 나라 중의 하나이다. 납세자들이 기장을 하지 않는 것은 정부가 방조한 때문이 다. 따라서 지금이라도 정부는 신고율 표준율에 의한 징세를 포기하고 기장에 의한 신고를 세무행정의 근간으로 삼아야 한다. 조세행정의 주된 목표는 세법에 규정된 절차와 내용에 따라 납세자가 소정 의 세금을 제대로 납부하도록 도와주는 것이 첫째이고, 둘째는 납세의무를 게을 리 했을 때 이에 대해 적절히 제제를 가하는 것이다. 납세자의 세금납부과정을 세무행정이 적극적으로 도와주는 것 못지않게 납세의 범칙 범법행위에 대해서 엄격한 제제가 가해져야 한다. 우리의 조세행정이 납세자에게 원칙을 내세워 접 근하지 못한 탓에 납세자가 징세자를 깔보고 비웃는 현실이 초래되었다. 금융소득 과세 강화와 간이과세제도 폐지 금융소득 과세체계 정비와 강화 금융실명제가 실시된 후 우여곡절 끝에 1996년 금융소득종합과세가 실시되 었다. 매우 불완전한 형태인 현재의 금융소득종합과세란 연간 이자와 배당소득 합계액이 4천만 원을 초과하는 경우 금융소득을 사업소득 등 다른 종합소득과 합산하여 종합소득세율(누진세율)로 소득세를 과세하는 것을 말한다. 최근 금융소 득종합과세의 기준을 연 4천만 원에서 2천만 원으로 낮추는 안이 확정되었다. 다양한 금융자산 소득에 대해 비과세 분리과세 종합과세 등 과세 형태가 다 양할 뿐만 아니라 파생금융상품의 양도차익 등 일부 금융상품에 대해서는 과세 방향조차도 설정하지 못하고 있다. 우리나라의 주식시장의 매매에 대한 현행 과 세제도는 상장주식 지분 3%나 시가총액 100억 원(코스닥은 5% 또는 50억 원) 이상을 보유한 대주주에 한해 기업 규모와 보유기간에 따라 10~30%의 양도세를 부과 한다. 일반주주의 경우 차익에 대한 세금은 없고 거래할 때마다 증권거래세를 내고 있다. KOSPI 시장은 0.15%의 증권거래세에 0.15%의 농특세를 포함해서 0.3%의 세금을 그리고 KOSDAQ시장은 증권거래세 0.3%를 부과하고 있다. 이 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 35

36 제는 금융자산으로부터의 모든 소득에 대해 과세체계를 다시 총체적으로 정비 할 시점이다. 금융자산 소득에 대해 체계적으로 과세가 이뤄지기만 하여도 상당한 재원 확보가 가능하다는 것이 다음 사례이다. 한국조세연구원 홍범교, 김진수 선임연 구위원이 2010년 발표한 자본이득과세제도 정비에 관한 연구 보고서는 2009 년 KOSPI와 KOSDAQ을 포함한 증권시장에서 상장주식양도 차익에 대해 14% 의 세율로 과세할 경우 KOSPI에서 13조 4000억 원, 코스닥에서 5조6000억 원 이나 되는 세금을 거둘 수 있을 것으로 추정했다. 2011년 증권거래세로 거둔 세 수입은 4조 3000억 원이다. 부가가치세 간이과세제도 폐지 1977년 부가가치세 도입 당시부터 소규모 사업자들에 대한 부가가치세 징수 문제는 계속 논란의 중심에 있어왔다. 초기의 과세특례제도 아래서는 외형(매출 액)이 일정 규모이하 사업자의 경우 매입 매출의 기장없이 외형의 2%를 부가가 치세로 납부하면 되었다. 1996년 총선을 앞두고 중소상인의 납세편의를 도모한 다는 명분하에 부가가치세 간이과세제도가 도입되었다. 당초 연간 매출액 4,800만원에서 1억 5,000만원에 해당하는 사업자에게 매입자료 없이 신고 매출 액을 기준으로 해당 업종의 평균 부가가치율에 따라 부가가치를 결정하도록 과 세특례를 대폭 확대한 것이다. 현재 연간 매출액이 4,800만원 미만인 개인사업 자가 간이과세자인데 우리나라 세정과 세제에서 문제의 큰 근원이다. 과세특례제도든 간이과세제도든 그 목적은 정교한 부가가치세제에 대해 적 용능력이 부족한 소규모 사업자에게 절차상의 번잡과 부담을 덜어주기 위해 세 금계산서의 발행 등 납세절차를 간소화하여 주는 것인데 사업자들은 물론 일부 정책당국자도 과세특례제도가 세부담을 경감해 주는 제도로 잘못 인식하고 있 다. 이러한 잘못된 인식이 납세 질서를 크게 문란시키고 있다. 우리나라에서 납세자는 부가가치세를 회피하기 위해서가 아니라 개인 및 기 업의 소득세를 회피하기 위해 매출을 속인다는 것은 공공연한 비밀이다. 소득이 아니고 매출이 월 400만 원 이하인 사업이 어떻게 계속 유지될 수 있는가? 사업 36 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

37 장 임대료, 사업주 인건비, 종업원 인건비, 각종 공과금만 고려하여도 월 400만 원 매출로서는 사업의 수지타산이 전혀 맞지 않는다. 그럼에도 2011년 말 현재 개인사업자 480만 명 중 37%인 176만 명이 간이과세자이다. 175만 명의 사업 자가 월 400만 원 이하의 소득 아닌 수입으로 어떻게 사업을 계속 꾸려 나갈 수 있단 말인가? 이는 곧 간이과세자들이 외형을 속이고 부가가치세를 납부하지 않 음은 물론 소득세도 탈세하고 있음을 의미한다. 부가가치세의 대사기능(cross-check)을 보다 유효하게 하고 납세 질서를 바로 잡기 위해서는 간이과세자에 대해 매입기장의무를 강화하여 매입세금계산서에 의해 세액계산을 하는 제도를 검토해 볼 수 있을 것이다. 매입은 거래 횟수가 많 지 않으므로 매출보다 기장이 용이해서 매입에 대한 기장을 의무화하는 것은 큰 어려움을 수반하지 않을 것이며 매입세금계산서를 보관했을 때는 매입기장을 한 것으로 간주할 수도 있을 것이다. 사실 간이과세자의 납세만 문제가 되는 것이 아니다. 소규모 기업자는 물론 중규모 대규모 사업자 모두 외형 및 소득 탈루는 심각한 지경이다. 한국조세연 구원의 분석에 따르면 개인사업자의 매출과표 양성화율은 2000년 45.6%에서 2005년 58.7%로 상승하였으며 2008년에는 70.1%로 급격히 상승하였다. 평균 적으로 30%에 달하는 매출과표 탈유율은 아직도 높으며 이는 탈유율이 50%가 넘는 사업자들이 많을 것임을 의미한다. FIU 금융정보 접근 강화와 지하경제 양성화 국세청이 파악하는 실물거래는 연간 4천조 원 규모이지만 국내 금융시장의 결제규모는 6경 3200억 원으로 하루 평균 255조원이다. 현금거래가 차명거래 와 결합하여 사업자의 소득금액 탈루, 재산은닉에 의한 상속증여 및 금융소득종 합과세의 회피수단으로 사용되고 있다. 실물과 돈이 함께 수반되는 실물거래에 비해 자금대출, 주식투자 등 돈만 오가는 금융거래가 크게 확대되는 과정에서 우리의 과세 인프라 체계가 여전히 실물거래 중심에서 벗어나지 못했기 때문에 탈세 적발에 어려움을 겪고 있다. 국세청이 탈세를 방지하고 규제하기 위해서는 현금거래의 현황에 대해 가급 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 37

38 적 폭 넓게 접근할 수 있어야 한다. OECD 주요 국가들에서처럼 우리나라도 금 융정보분석원(Financial Intelligence Unit, FIU)이 설립되어 고액 현금거래 자료를 축 적하고 있다. FIU는 불법자금 세탁을 예방하고 불법외화 유출입에 효과적으로 대처하기 위해 2001년 금융위원회 소속으로 설립되었다. FIU에 두 자료가 보고 되고 있는데 하나는 혐의거래보고(Suspicious Transaction Report, STR)로 금융기관이 불법 재산과 자금세탁이 의심된다고 주관적으로 판단되는 원화 1000만 원 이 상, 외화 5000달러 이상의 금융거래를 보고하는 자료이고 다른 하나는 고액현 금거래보고(Currency Transaction Report, CTR)로 금융기관이 하루에 2000만 원 이상 의 현금을 지급하거나 영수하는 고객들의 현황을 보고하는 자료이다. FIU에 CTR가 3천만 건 이상 누적되어 있다. 특정금융거래정보 보고 및 이용에 관한 법률 과 금융실명거래 및 비밀보장 에 관한 법률 상 FIU는 특정금융거래정보 중 자체적으로 조세탈루혐의가 있다 고 의심하는 STR자료만 국세청에 통보하고 있다. 국세청은 특정금융거래정보 의 제공을 요청할 수 있지만 이는 조세범칙사건에 필요하다고 인정되는 경우와 조세범칙 혐의확인을 위한 세무조사 업무에 필요하다고 인정되는 경우로 한정 되어 있다. 선진국에서는 과세관청의 금융거래 접근이 확산하는 추세다. 미국, 영국, 호 주, 아일랜드 등 국세청이 FIU 정보망에 직접 접근할 수 있고 독일, 스페인 등 17개국은 금융기관을 통해 정보를 수집할 수 있다. 지하경제의 양성화에 효과 적인 역할을 수행할 것으로 기대되는 이들 고액 현금거래 금융자료가 과세정보 로 충분히 활용되도록 법령을 개정할 필요가 있다. 맺음말 지하경제는 오늘날 선 후진국을 막론하고 정책논의의 대상으로서 뿐만 아 니라 이론적 연구의 대상이 되어 왔다. 지하경제 현상은 우리나라에서만 특별 히 문제되는 것도 아니며 세계 모든 나라에서 체제의 성격을 불문하고 존재하 38 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

39 여 왔는데 지하경제에 대한 관심과 논의가 두드러지게 된 것은 비교적 최근의 일이다. 본문에서 제시된 여섯 가지의 재원 확보 방안을 놓고 크게 두 가지 선택에 직 면한다. 첫째는 복지지출 규모를 어느 정도 확대해야 하느냐 하는 것이고, 둘째 는 일곱 가지 방안 중 어느 방안을 우선적으로 선택하느냐 하는 것이다. 복지지 출 규모 문제는 고부담-고복지냐 저부담-저복지냐의 선택이고 타율이나 자율 이냐의 선택이다. 여섯 가지 세수증대 방안 중 형평성을 강조하면 조세저항이 큰 소득세 강화와 종합부동산세 강화의 선택이고 효율성을 강조하면 조세저항 이 상대적으로 작은 개별소비세와 부가가치세의 선택이다. 어떤 문제이든 문제의 해결은 문제의 실상에 대한 정확한 파악에서 출발한 다. 지하경제에 관한 많은 언급에도 불구하고 우리나라에서 이에 대한 조직적 체계적 연구가 전혀 이루어져 있지 않은 상태이다. 외국의 경우 많은 나라에서 정부의 공식적 기관을 통해 지하경제에 대한 실상의 파악과 연구가 이루어지고 있다. 우리나라의 경우도 정부의 유관기관과 전문가 학자들이 참여하여 지하경 제의 실상자체를 파악하려는 종합적 연구가 우선적으로 진행되어야 한다. 지하경제는 세율 증가의 악순환, 불공평한 조세부담, 공식경제의 비효율적 작동, 근로의욕의 상실등과 같은 많은 문제들을 야기시킨다. 지하경제는 세원 규모의 축소, 조세수입 감소, 재정적자 확대 등의 악영향을 끼치며, 궁극적으로 직간접으로 세율의 증가를 가져와 지하경제 규모를 다시 확대시키는 결과를 초 래한다. 이제는 악순환의 고리를 자를 시점이다. 지하경제에 따른 탈세 수준은 세율, 세무조사를 받게 될 확률, 탈세 적발 시의 벌금수준 등 세 요인에 의해 결 정된다. 이들 세 정책수단을 잘 조화한 정책을 폄으로서 지하경제를 양성화시켜 세제의 효율성과 형평성이 더 증진되어야 한다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 39

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41 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 온라인 불법도박과 지하경제의 양성화 이희찬 * 들어가며 새 정부는 대규모 복지정책에 필요한 재원마련을 위해 다양한 방안을 모색 하고 있다. 이 중 정책공약으로 발표한 지하경제 양성화에 대해 집중적으로 검 토하고 있는 것으로 나타났다. 지하경제 양성화는 직접증세 보다는 국세청 추산 300~400조원에 이르는 지하경제를 제도권으로 끌어올리자는 취지이다. 세율 인상이나 세목신설보다는 투명하고 공정한 조세개혁과 세정강화를 통해 누락 혹은 탈루되고 있는 세금부터 제대로 거두겠다는 의미이다. 가짜 휘발유 등 유 류 유통시장이 대표적인 타깃으로 우선 지목되었고, 예식장, 골프연습장, 사채 업 등이 지하경제의 범주에 포함되었다. 지하경제 또는 블랙마켓은 세금을 비롯하여 갖가지 정부의 규제를 피하는 고려대 농업경제학과(학사, 석사), Michigan S. U 경영학 박사, 현재 세종대학교 호텔관 관대학 교수. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 41

42 보고되지 않는 경제이다. 그중에는 위법행위에 의해 이루어지는 것과 정상적인 경제활동이면서도 세무서 등 정부기관에서 포착하지 못하는 것의 두 가지가 있 다. 일반적으로 세율이 높아지면 지하경제가 확대되어 간다. 지하경제는 세무서 의 체크를 피하기 위하여 보통 현금으로 거래되는 부문이 많아 캐시 이코노미로 불리기도 한다. 사전적 의미에 있어 지하경제란 사채놀이, 마약 거래, 도박, 매 춘 등 불법적인 경제 활동 및 합법적이지만 정부의 공식 통계에는 나타나지 않 는 각종 경제 활동을 통틀어 이르는 말 로 정의 된다. 지하경제를 측정하는 방법은 다양하고, 그 방법에 따라 규모도 천차만별이 다. 지하경제 전문가인 Schneider 외( OECD Stat, 2010)에 의하면 2007년 기준 한 국의 지하경제 비중은 GDP 대비 25.6%로 추정된바 있다. 조사대상 25개 OECD 국가 중 멕시코, 이탈리아, 그리스에 이어 4위를 차지할 정도로 높다. 이 어서 포르투갈과 스페인이 우리나라의 뒤를 이었다. 수년 후 유럽 금융위기의 진원지가 된 PIGS가 상위에 랭크되어 있다는 것이 우리로서는 염려되는 부분일 수 있다. 대선공약 중 하나인 지하경제 양성화와 관련하여 새누리당이 발표한 우리나 라 지하경제의 규모는 GDP 대비 24% 수준이다. 추산을 위해 특정 방법을 동원 한 것은 아니고 지하경제에 관한 기존의 연구결과를 평균한 값이다. 조세연구원 (2010)은 2008년 기준 지하경제의 규모를 GDP 대비 17.7%로 추정하였다. 이 수 치에는 세금과 사회보장부담금, 기타 법적 규제 등을 회피할 목적으로 이루어진 경제활동만 포함된 것으로서 마약거래, 위조품 제조, 도박 등 불법적 경제활동 은 제외되어 있다. GDP 대비 지하경제의 비율에 대한 Schneider 외(2010)의 수치를 불변이라 보고 2012년 GDP인 1,552조원에 적용하면 동기간 우리나라의 지하경제는 397 조원에 달한다. 새누리당에 의한 지하경제 추정액은 372조원이다. 어느 추정치 를 택하더라도 이정도의 규모라면 세계 10위권 경제수준에 한참 못 미치는 건 강하지 못한 경제활동의 실상이라 하겠다. 지하경제를 지상으로 끌어올리면 실 질적인 경제성장은 물론 복지수준도 높일 수 있고 공평과세를 통해 재정기반도 튼튼히 할 수 있다. 지하경제 수준을 유럽의 선진국 수준인 10% 중반까지 낮출 42 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

43 수 있도록 정부의 정책적 역량을 집중해야 할 필요가 있다. 지하경제의 구성체 중 규모나 영향력 면에서 전통적으로 가장 많이 회자되 는 것 중 하나가 도박이다. 하지만 이 부분에 대한 정부의 관심은 크지 않은 듯 하다. 흔히들 도박의 폐해에 대해 논할 때 가장 먼저 거론되는 것이 중독에 따른 사회경제적 손실이다. 도박중독은 개인 측면에서 신체 정신적 건강을 저해하 며, 여러 가지 행동문제를 야기하는 등 삶의 질을 크게 추락시킨다. 사감위( 도박 문제의 사회경제적 비용추계 연구, 2010)에 따르면 도박중독으로 인해 부채이자, 도박 투자, 생산성저하, 범죄, 법집행, 건강의료, 복지, 재활 등에 소요된 사회경제적 비용은 2009년에 약 78조에 이르는 것으로 추정되었다. 이때 중독의 기준은 중 위험도박자와 문제성도박자를 합한 유병률이다. 도박의 또 다른 폐해는 국외에서의 원정도박에 따른 것으로서 이것은 국부 유출에 해당한다. 사감위( 국외 원정도박 실태 및 대책 연구 2011) 보고서에 의하면 2010년에 우리나라에서 마카오, 필리핀, 라스베이거스 소재의 카지노를 방문한 원정 도박자의 수는 226천명으로서 이들이 지출한 금액은 연간 2조 2,100억원 에 달한 것으로 추정되었다. 이 추정치에 카지노 외의 사행산업과 위의 3개 장 소 외의 다른 국가는 포함되어 있지 않다. 따라서 사행산업의 범위와 원정도박 대상국의 범위를 확대할 경우 국부유출 규모는 이보다 훨씬 크다고 볼 수 있다. 도박의 폐해와 관련하여 간과할 수 없는 다른 하나가 지하경제에 관련된 것 이다. 도박에 의한 부정적 요소의 대부분은 합법적 사행산업과 불법도박 모두와 연관이 있다. 하지만 지하경제와 관련된 도박의 폐해는 이론적으로 불법도박에 서만 발생한다. 불법도박 시장에서의 경제활동은 그 자체가 온전히 지하경제의 영역에 속한다. 경제적 관점에서만 보았을 때 도박중독에 따른 사회경제적 비용 은 소득이전이나 고용창출을 통해 다른 부분의 경제활동을 도울 수 있다. 하지 만 불법도박에 소요된 지출은 재정에 의해 국가를 운영해야 하는 정부입장에서 보면 매몰비용일 뿐이다. 우리나라에서 사행산업이라 함은 합법적 도박을 의미하고 나머지 도박 은 모두가 불법이다. 사행산업은 정부기관인 사행산업통합감독위원회(사감위)의 관 리감독 하에 있음에 따라 시장과 세원이 완전히 노출되어 있는 지상경제의 영역 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 43

44 이다. 하지만 (불법)도박의 시장규모는 정부의 공식통계에도 전혀 잡히지 않으며 따라서 세금 탈루의 온상이 될 수밖에 없는 지하경제의 전형이다. 밝혀진 사행 산업의 시장규모와 세계적 수준의 도박 유병률로 미루어 보건대 우리나라의 도 박 시장규모는 정부가 반드시 눈여겨 볼만한 수준의 것이다. 도박은 오프라인과 온라인으로 양분될 수 있는데, 시장규모에 있어서나 증가 추이에 있어 온라인도박이 압도적 지위에 있다. 이러한 현상은 2006년 바다이 야기 사태로 오프라인 상의 도박에 대한 단속이 강화된 데에 연유하는 것도 있 으나 보다 직접적 이유는 인터넷망의 가용성과 접근성, 그리고 가상현상에서의 중독성과 익명성 등에 따른 것이다. 아울러 P2P로 이루어지는 소규모 오프라인 도박에 대해서는 실효적 정책수단을 강구하는 것이 쉽지 않다. 현행 도박산업에 대한 정책논의에서 온라인도박은 가장 뜨거운 이슈이다. 본고는 불법 온라인도박에 대한 이슈를 점검하고 지하경제의 양성화 차원에 서 온라인도박에 대한 규제의 방향을 모색하기 위한 것이다. 먼저 온라인도박의 현황에 대해 알아보고, 지하경제를 의미하는 온라인도박의 시장규모를 파악한 연후, 각국의 사례를 통해 온라인도박의 규제방식과 온라인도박의 규제 방향에 대해 결론을 맺기로 한다. 온라인도박의 현황 불법도박의 개념과 유형 도박은 형법상 범죄구성요건에 해당하는 행위이기 때문에 그 자체로서 불법 행위이고 따라서 불법도박이라는 개념은 타당하지 않다고 볼 수 있다. 도박은 사법기관에 의한 단속과 처벌의 대상이 된다는 점에서 법률상 허가에 근거한 사 행행위와는 차이가 있다. 사행산업에는 경마, 경륜. 경정, 카지노, 복권, 스포츠 토토 등이 포함된다. 이들 사행행위 영업은 법률상 국가기관에 의한 허가를 받 아서 행해지는 것이기 때문에 합법일 뿐만 아니라 원칙적으로 허가요건의 준수 여부에 대한 관리감독이 일차적인 규제방식이 되며, 그러한 허가요건을 위반하 44 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

45 였을 경우에 한해서만 사법처리의 대상이 된다. 도박은 사회의 변화에 따라 수단과 대상이 변화되어가는 양상을 보인다. 도 박의 규모 또한 우리사회의 경제발전에 따라 확대되어가는 경향을 보인다. 도박 의 유형은 오프라인 도박과 온라인 도박으로 구분해 볼 수 있다. 오프라인도박 과 온라인도박 모두 형법상 도박죄에 해당하는 행위이지만, 차이가 있다면 오프 라인도박은 사전예방이라는 것이 사실상 불가능한 행위형태인데 비하여, 온라 인도박은 인터넷이라고 하는 기술적 특성을 이용하면 사전예방이 가능하다는 점이다. 온라인도박은 도박으로 간주되는 일체의 행위가 인터넷을 이용한 온라인이 라는 가상공간에서 전자화폐나 전자금융 거래의 형태로 이루어지는 것을 말한 다. 온라인도박의 주종은 포커, 블랙잭, 바카라, 룰렛 등 카지노 게임과 회전판 돌리기, 슬롯머신 등이다. 요즘은 전자복권도 상용화되어, 행운의 파워볼 외에 주식종목의 상승률을 예측하는 게임인 주식로또 6/49 와 넘버스 게임이나 숫자 합 게임을 선택해 5분 안에 결과를 알 수 있는 스피드 키노 등 오락적 성격이 강 한 게임이 인터넷상에 등장하고 있다. 온라인도박은 사행성 PC방을 이용하는 경우와 인터넷 도박 사이트를 이용 하는 경우로 나뉜다. 사행성 PC방은 도박 사이트 서버와 연결할 수 있는 프로그 램을 설치한 후 현금으로 게임머니를 구매한 고객에게 ID와 패스워드를 제공해 서 도박행위를 하게하고 수수료를 받는다. 이에 비해 인터넷 도박 사이트는 인 터넷 접속이 가능한 곳이라면 어디서든지 개별적으로 이용 가능하다. 인터넷 도 박 사이트에서의 대금결제는 주로 대포통장을 이용하여 이루어진다. 단속을 피 하기 위해 도박 사이트별로 여러 개의 IP주소를 가지고 수시로 옮기며 개장하는 것이 일반적이다. 한편, 합법 사행산업 가운데 스포츠토토는 모바일 및 인터넷 투표가 가능하 다. 사행산업 온라인베팅은 법률상 관리감독기관의 허가를 받아 시행하고 있는 것이고 해당 개별 법률에 의거하여 규제를 받기 때문에 불법인 온라인도박 사이 트와는 다르다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 45

46 온라인도박의 현황 전 세계 온라인도박 사이트에 관한 정보를 찾는 유일한 방법은 온라인도박 지도를 살펴보는 것이다( 지도를 보면 영국을 비롯한 유럽 지역에 가장 많은 온라인도박 사이트가 몰려있는 것을 볼 수 있고 중남미에도 많은 도박 사이트가 몰려 있다. 미국, 캐나다, 멕시코, 중국, 한국, 일본, 태국, 인 도네시아, 호주, 뉴질랜드 등에서도 온라인도박이 제공되는 것으로 나타나 있 다. 온라인도박 사이트가 많은 것과 그 나라의 도박 매출액이나 활성계좌 수의 관계는 매우 낮다. 실제로 미국의 경우 온라인도박 사이트는 거의 없지만 세계 온라인도박 매출액의 상당부분이 미국에서 나오고 있다는 사실은 시사하는 바 가 크다. 온라인도박 사이트가 국경에 제한받고 있지 않음을 의미하는 것이라 하겠다. GBGC( Interactive Gambling Report, 2010)에 의하면 인터넷/PC를 활용한 온라인도박의 전 세계 매출액은 2004년 110억 달러에서 2010년에는 260억 달 러로 2배 이상 증가하였고 2013년에는 3배로 증가되어 380억 달러를 돌파할 것 으로 추정된다. 모바일 기구를 활용한 온라인도박의 전체 매출규모는 2004년 6 억 3천만달러에서 2010년에는 22억 달러로 3,5배 이상 증가하였고, 2013년에는 37억달러로 6배 이상 증가할 것으로 예상된다. 온라인도박은 i-tv를 통해서도 빠르게 확산되어 2004년의 4,600만달러 수준에서 2010년 3억 8천만달러로 8배 성장하였고, 2013년에는 5억 9천만달러로 13배의 확산이 예상된다. 온라인도박은 이제 유선인터넷을 완전히 넘어 일반 휴대폰, 스마트폰, i-tv, 텔레매틱스 등에 이르기까지 다양한 단말기들이 다양한 커뮤니케이션 수단에 기반을 두고 제공되는 수준에 까지 이르렀다. 온라인 도박을 근절하기란 불가능 에 가깝다. 온라인도박을 금지하고 있는 나라들은 국경 없는 인터넷의 특성과 해외로부터의 접근을 차단하고 단속하기 위한 금지비용의 증가, 그리고 해외금 융 기반의 확대 등으로 인해 온라인도박 금지정책을 유지하기가 더 어려워질 것 으로 판단된다. 국내의 경우 2006년의 바다이야기 파문 이후, 사행성 도박에 대한 강력한 대책과 단속으로 오프라인 도박장이 자취를 감춘 뒤, 온라인도박이 급속히 그 46 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

47 자리를 대신하고 있다. 바다이야기 사건으로 게임장의 86%, 사행성 PC방의 98%가 휴폐업 하는 등 오프라인 도박장의 수는 하락하고 있다. 반면에 도박 사 이트 차단 건수는 급증하는 등 단속에 따른 풍선효과로 온라인도박을 중심으로 불법 도박이 확산되고 있다. 온라인도박 사이트 차단건수가 2006년 8월 128건에서 2007년 9월에는 1,058건으로 8배 이상 증가하였으며 도박 사이트 검거건수는 2005년 277건에 서 2006년에는 338건으로 늘어나서, 그 규모가 빠른 속도로 증가하고 있는 상 황이다. 2007년 7월 운영되고 있는 온라인 도박 사이트 수는 약 1,600개 이상인 것으로 추정되며, 이는 2006년 정부에서 조사한 자료(1,380개)에 비해 16% 이상 증가한 수준이다(정보통신정책연구원, 온라인도박의 현황 및 쟁점, 2007). 사감위( 불법도박 의 실태조사 및 대책연구, 2008)에 의하면 온라인도박 사이트 당 연평균 매출액 규모 는 약 500억원으로 추정된바 있다. 온라인도박의 지하경제 사행산업의 시장규모와 재정기여도 먼저 온라인도박의 시장규모에 대한 이해와 온라인도박에 의한 세금탈루액 등을 추정하기 위해서는 합법시장이면서 불법도박에 대한 풍선의 또 다른 단면 인 사행산업의 규모와 재정기여도를 살펴볼 필요가 있다. 우리나라의 사행산업에 대한 정의는 적은 돈으로 베팅을 해서 큰돈을 벌 수 있는 사행심 또는 하나의 놀이수단으로써 유희를 추구하는 대중에게 시설운영 에 관련된 일체의 서비스를 통해 쾌적함을 제공하고 법규에 의해 보장받는 합법 적인 사업 일반을 지칭하는 업종 이다. 하지만 사행산업의 명칭에 대해서는 통 일된 것이 아니고 게임산업, 갬블산업, 도박산업 등 다양한 이름으로 불리고 있 다. 어쨌든 사행산업은 국내의 합법적인 갬블산업을 지칭하는 것으로서 경마, 경륜, 경정, 카지노, 복권, 스포츠토토 등 6개 업종이 여기에 포함된다. 사행산업 중 카지노, 경륜, 경정, 체육진흥투표권 등은 문화체육관광부, 경마 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 47

48 는 농림수산식품부, 복권은 국무총리실 복권위원회 등에 의해 관리 감독을 받 는다. 하지만 총량적 차원에서 우리나라의 사행산업을 관리 감독하는 기관은 국무총리실 소속의 사행사업통합감독위원회이다. 사감위는 사행산업의 과도한 사행행위 등에 대해 감독하고, 사행산업의 종합계획 수립 및 시행, 업종 간 통합 또는 총량 조정이 필요할 경우 협의조정 또는 권고하는 기능을 가지고 있다. 또 한 사행산업 중독예방, 치료센터 설립 운영, 사업산업 전반에 대한 조사연구 및 평가업무 등을 담당한다. 2011년 우리나라 사행산업의 시장규모는 17조 6,862억원으로 전년에 비해 6.8% 증가한 것으로 나타났다. 경마의 매출액이 가장 많은 7조 7,862억원(44.0%) 이며, 복권과 경륜이 각각 3조 805억원(17.4%), 2조 8,318억원(16.0%)으로 그 뒤를 이었다. 이어서 스포츠토토 2조 672억원(11.7%), 강원랜드 1조 1,857억원(6.7%), 경정 7,348억원(4.2%) 등의 순을 보였다. 매출액(총베팅액)에서 고객환급금을 제한 사행산업의 순매출액(고객 총지출액)은 2011년에 6조 8,034억원에 달하는 것으로 나타났다. 사업별로는 경마에서의 지 출액이 2조 2,321억원으로 가장 많아 총지출액의 32.8%를 차지했다. 이어서 복 권(1조 5,064억원, 22.1%), 강원랜드 카지노(1조 1,857억원, 17.4%), 스포츠토토(8,806억원, 12.9%), 경륜(7,929억원, 11.7%), 경정(2,057억원, 3.0%) 등의 순으로 고객 지출이 많았던 것으로 나타났다. 사행산업 매출액과 재정기여도(2011년) 구분 경마 복권 강원랜드 스포츠토토 경륜 경정 합계 총베팅액(억원) 77, ,805 11,857* 20,672 28,318 7, ,862 이용객수(천명) 19,518-2,983-9,425 3,387 - 총지출액(억원) 22,321 15,064 11,857 8,806 7,929 2,057 68,034 환급률 73.0% 50~51% 82~83% 50~57% 72.0% 72.0% - 조세납부(억원) 21,467 기금납부(억원) 23,340 * 강원랜드 카지노 매출액은 총베팅액에서 환급금을 제한 순매출액 개념임. 48 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

49 사행산업 시행체가 정부에 납부한 조세 및 기금은 2011년에 4조 4,807억원 에 달하는 것으로 나타났다. 이 액수는 전년에 비해 4.2% 증가한 수치이다. 이 중 조세로 납부된 금액이 2조 1,467억원이며, 기금으로 납부된 금액은 2조 3,340억원이다. 비율로 보았을 때, 총베팅액에 대해서는 25.3%, 그리고 고객지 출액에 대해서는 65.9%에 이르는 금액이다. 온라인도박의 시장규모 일반적으로 불법도박의 규모란 큰 의미로는 불법도박을 통하여 도박참가자 들이 베팅한 금액의 총계를 말할 수도 있고, 좁게는 불법도박으로 인한 총 베팅 액에서 불법도박 시행자가 수익을 얻은 액수를 의미한다. 불법도박의 규모를 큰 의미와 좁은 의미로 구분하는 이유는 불법도박의 유형에 따라서 개별적으로 시 행업자가 없는 경우도 있고 시행업자가 있는 경우도 있기 때문이다. 만약 불법 도박의 시행업자 없이 도박참가자 전원이 불법도박을 하는 경우에는 참가자 중 어느 일방이 도박을 위하여 투입된 판돈의 전부를 가지게 되므로 그 판돈의 전 부가 불법도박의 경제적 규모가 될 것이다. 이에 반해 불법도박에 일정한 시행 업자가 있는 경우에는 도박을 위하여 투입된 판돈은 불법도박의 전체규모이지 만, 그 판돈 중에서 도박시행자가 중계료 또는 수수료 등의 명목으로 취하는 일 정비율의 금액은 시행업자의 매출액이 된다. 불법도박은 말 그대로 숨어서 하는 도박이니 만큼 시장규모를 정확하게 추 정하기는 쉽지 않다. 불법도박의 시장규모와 관련하여 기준연도와 추정방법에 있어 차이가 나기는 하나 재정경제부는 64조원, 국가정보원에서는 88조원, 사 감위에서는 53조원 정도로 추정하고 있다. 2011년 우리나라 사행산업의 시장규 모가 17조 6,812억원에 불과한 것에 비하면 불법도박은 3~5배 정도에 이르는 엄청난 규모라 할 수 있다. 한편, 사감위(2008)가 추정한 불법 온라인도박의 시장 규모는 32조원이다. 불법도박과 온라인도박의 시장규모를 동시에 추정한 사감 위 자료에 의하면 불법도박에서 온라인도박이 점하는 비중은 60%에 이른다. 최근 불법 도박의 총매출액 추정절차를 비교적 소상히 밝힌 사감위(2008) 자 료를 원용하여 온라인도박의 시장규모를 추정해 보았다. 온라인도박 사이트에 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 49

50 투입된 판돈의 전부는 온라인 도박의 규모가 되고, 이 판돈 중에서 온라인도박 사이트 개설자가 취하게 되는 일정비율의 금액은 온라인도박 사이트 개설자의 매출액이 된다. 온라인도박의 시장규모를 추정하기 위한 산식은 온라인도박 사이트 수 1개 사이트당 년 평균 매출 규모 이다. 사감위(2008)는 경향게임스의 조사자료와 정보통신윤리위원회의 월간 도박 사이트 차단 건수, 그리고 사이트 운영회전율을 근거로 활성화된 불법 온라인 도박 사이트의 개수를 640개로 추산하였다. 이어서 경찰에 의해 적발된 온라인 도박 사이트 3건의 연평균 매출액과 도박전문가의 자문을 받아 1개 온라인도박 사이트 당 연간 총 매출액 규모를 500억원으로 가정하였다. 이 두 개의 파라미 터에 의하면 온라인도박의 시장규모는 32조원이라는 계산이 나온다. 동 보고서 는 총매출액에 수수료율(일명 고리) 2%를 적용하여 도박사이트 운영자의 수입을 연 6,400억원으로 추산하였다. 사감위의 추정치에는 몇 가지 고려를 통해 재해석될 여지가 있다. 실제 불법 도박 사이트에서는 이용자가 운영자에게 게임머니를 직접 지불함으로써 도박에 참여하는 것은 일반적으로 가능하지 않다. 대포통장을 운영하는 속칭 머니상 을 통해 게임머니를 지불하는데, 이는 운영자의 입장에서 계좌추적에 의한 단속을 피하기 위함이다. 머니상은 대부분 사이트 운영자의 분신이거나 또는 연계된 자 이다. 이용자가 머니상을 통해 도박 사이트에 재입금할 때는 통상적으로 10%의 수수료가 부과된다. 예컨대, 머니상에게 100만원을 입금하면 도박 사이트에 재 입금되는 금액은 90만원이다. 사이트 운영자가 취하는 수수료율 또한 작금에는 2.5%가 일반적이다. 사감위의 불법도박 시장규모 추정절차에 대해 다른 조건은 일정하다고 보고 추가된 조건을 적용한 후 GDP 디플레이터를 이용하여 불법 온라인도박의 시장 규모를 2012년 불변가격으로 재 추정하였다. 계산과정에서 이용자가 10%의 수 수료를 물고 머니상을 통해 입금하는 비율을 90%, 그리고 머니상의 수수료는 사이트 운영자에게 귀속되는 것으로 가정하였다. 추정 결과에 의하면, 온라인도 박 시장규모는 2012년에 총 39조 5,856억원, 운영자의 순매출액은 총 4조 4,984 억원에 달하는 것으로 나타났다. 50 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

51 정부의 공식 통계에 잡히지 않는 경제활동으로서 불법 온라인도박에 의한 40조에 달하는 매출액은 곧 지하경제에 귀속된 시장을 의미한다. 이에 따라 온 라인도박 시장은 우리나라 지하경제의 10~13%를 점하는 막대한 규모라고 볼 수 있다. 그렇다면 불법 온라인도박에 의해 탈루된 세금은 얼마로 보아야할 것 인가. 적어도 운영자의 수익에 적용된 10%의 부가가치세인 4,498억원은 아닐 것이다. 이 액수는 온라인도박시장을 완전히 양성화하고, 현재의 불법적 운영방 식을 그대로 허용하다는 전제하에서 재정으로 귀속될 수 있는 최소한의 금액이 라는 점에서 현실적이지 못하다. 온라인도박에 의한 세금 탈루액은 그것이 정상적인 경제활동이었을 때 정부 의 재정수입으로 들어올 것으로 기대되는 세액이다. 따라서 온라인도박에 의한 재정기여도를 추정하기 위해서는 불법 온라인도박 시장을 지상으로 끌어올린 후 지상의 기회시장인 합법적 사행산업의 재정기여율을 적용하는 것이 타당한 접근이다. 사행산업 시행체가 조세 및 기금의 형태로 정부에 납부한 금액은 온라인도박 시장규모 추정 추정요소 가정치 가정의 근거 온라인도박 사이트 수(A) 640개* 도박사이트의 개수 1,600개의 40%(운영율) 1개 온라인도박 사이트 당 연평균 매출규모(B) 500억원* 경찰에 의해 적발된 온라인도박 사이트 매출액의 평 균치 송금 수수료율(C) 10% 머니상을 통한 재입금시 통상적 수수료율 송금 매개체 이용율(D) 90% 사이트 이용자의 머니상 이용율 사이트 운영자 수수료율(E) 2.5% 베팅액에 대한 통상적 수수료율(고리) GDP 디플레이터(F) 년 기준(1.000) 2012년 GDP deflator 사행산업 재정기여율(G) 25.3% 사행산업의 조세 및 기금 부담률의 평균치 온라인도박 시장규모(Y) 사이트 운영자 수익 세금탈루액** A*B*[1+C*D/(1-C)]*F=39조 5,856억원 A*B*[E+C*D/(1-C)]*F=4조 4,984억원 Y G =10조 151억원 * 는 사감위(2008)의 추정 값임. ** 세금탈루액은 온라인도박 합법화를 전제로 정부에 귀속될 수 있는 재정수입을 의미함. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 51

52 2011년에 4조 4,807억원으로서 총매출액 17조 6,862억원의 25.3%이다. 불법 온라인도박의 시장규모와 사행산업의 재정기여율을 근거로 추정된 우리나라 온 라인도박의 조세 탈루액은 10조 151억원이다. 물론 이 금액은 기회비용으로써 정부에 귀속될 수 있는 재정수입이 불법 온라인도박에 의해 유실된 부분을 의미 한다. 온라인도박에 대한 규제방식 국외 우리나라에서 온라인도박은 현행 형법 하에서 금지된 행위에 속하나 온라인 도박을 직접 규정하는 법적 규제는 아직 마련되어 있지 않다. 하지만 많은 나라 들이 온라인도박에 대해 다양한 법적 규제책을 내놓고 있거나 혹은 준비 중인 것으로 보고되고 있다. 온라인도박 규제방식에 대한 사례로써 영국을 비롯한 유 럽의 몇 나라와 미국과 일본의 사정에 대해 살펴보기로 하자. 영국은 기본적으로 온라인도박을 허용하는 나라다. 영국의 온라인도박은 2010년 현재 84개 사이트를 통해 운영되고 있으며 그중에는 가장 유명한 온라 인도박 사이트인 Betfair가 포함되어 있다. 영국의 도박법(Gambling Act 2005)에 의 하면 온라인도박의 경우 모든 면허는 국가수준에서 통제되며 면허를 받은 운영 자는 물리적으로 또한 기업의 형태로 영국 내에 위치하도록 하는 의무가 부과 된다. 영국의 도박법은 방송문화스포츠부(DAMS)의 주도하에 작성되었으며, 온 라인도박 합법화의 주요 목적은 세계수준의 온라인도박 운영자를 끌어들여 영 국을 매력적인 온라인도박 지역으로 만듦으로써 경제적 효과를 창출하고자 함 이다. 프랑스 국회는 2010년 4월에 온라인도박의 자유화와 규제에 관한 최종 법안 에 대해 표결하였다. 새로운 법은 온라인도박에 대하여 통제된 자유시장 을 적용 한 것으로서 해외에 근거를 둔 운영사들이 프랑스 영토 내에 제공하던 이전의 불 법적 관행을 규제하는 한편, 프랑스 내에는 엄격한 통제와 감독을 유지하면서 자 52 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

53 국민의 긴요한 도박수요를 정당화시킬 수 있도록 법제화한 것이다. 법안은 새로 운 독립적 행정 당국인 Autorite de Regulation des Jeux En Longe로 하여금 온 라인도박을 규제하고 운영사들에 대한 면허 발급의 제반 사항을 수행하도록 규 정하고 있다. 현재까지 50여개의 운영사들이 참여하고 있는 것으로 나타났다. 스웨덴 역시 온라인도박이 허용된 나라다. 영국 또는 프랑스의 경우와 다른 점은 Svenska Spel이라는 국영기업의 독점 하에 온라인도박이 운영되고 있다 는 점이다. 온라인도박에는 인터넷과 모바일을 이용한 복권, 카지노게임, 포커, 빙고, 스포츠 및 경마 베팅 등이 포함되어 있다. 스웨덴은 현재 유럽 사법재판소 에 의한 판결결과를 일부 받아들여 다른 온라인도박에서의 독점은 유지하면서 스포츠베팅 시장에 대해서는 외국 운영사들을 허용하는 방안을 포함한 새로운 온라인게임법을 검토 중인 것으로 알려지고 있다. 독일은 온라인도박 규제와 관련하여 사정이 다소 복잡하다. 독일은 각 주 차 원에서 카지노법을 제정하고 일찍이 온라인카지노를 포함한 온라인도박을 허가 할 수 있도록 하였다. 온라인카지노는 2002년에 처음으로 Hamburg시에서 시 작되었다. 이후 모든 주에서 온라인도박은 합법화의 길을 걸어왔다. 그러나 2008년에 발효된 새로운 법이 포괄적 금지를 표방함에 따라 온라인도박의 모든 형태는 불법이 되기에 이르렀다. 법이 제정된 배경에는 각 주정부가 통제하는 오프라인도박 사업을 보호하기 위함이다. 하지만 이 법이 온라인도박을 허용하 는 유럽연합의 입법을 직접적으로 위반하고 있음에 따라 많은 도전에 직면하고 있다. 이에 따라 온라인도박을 다시 합법적 규제로 돌리려는 움직임을 보이고 있다. 온라인도박과 관련된 미국에서의 법적 환경은 복잡하기 이를 데 없다. 이유 는 법을 만드는 행위와 행정부의 행위가 단절되어 있을 뿐만 아니라 온라인도박 의 이슈에 대한 연방과 주 정부의 접근도 매우 다르기 때문이다. 미연방 관련 법률로는 온라인도박 과정에서 불법자금이 유통되는 것을 차단하기 위해 2006 년도에 불법온라인도박금지법(UIGEA)이 제정된바 있다. 하지만 미국 연방법이 도박행위를 전면적으로 금지하는 것은 아니고, 도박행위 자체는 연방문제가 아 닌 주법으로 다루어져야 한다는 입장을 고수하고 있을 뿐이다. 주차원에서도 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 53

54 온라인도박에 대해서는 주마다 규제의 범위와 대상이 다르다. 결론적으로 온라 인도박의 금지를 내세우는 행정부의 노력에도 불구하고 미국은 세계에서 가장 대중적인 온라인도박시장으로 남아있다. 하지만 미국 역시 온라인도박에 대한 합법적 규제를 선호하는 민주당의 주도로 UIGEA폐지에 대한 논의가 진행되고 있다. 일본에서 도박에 관한 법은 매우 엄격하며, 단지 몇 종류의 사행성 게임만이 합법적으로 간주되고 있다. 온라인도박이 불법임에 따라 우리나라와 마찬가지 로 일본 역시 자국민의 도박사이트 접근을 차단하기 위해 노력하고 있으나 세계 대부분의 나라들과 마찬가지로 참여자들은 온라인을 통해 도박을 할 수 있다. 하지만 2010년 들어 일본 정부는 싱가포르와 마카오 등에 자극 받아 세계적 카 지노 그룹들과 카지노 및 온라인카지노 시장을 개방할 가능성에 대해 토론 중이 다. 비록 입법과정에 긴 시간이 걸리고는 있으나 일본에서 카지노와 온라인카지 노에 대한 일반적 공감대는 긍정적인 것으로 알려지고 있다. 국내 우리나라에서 현행 법체계상 온라인도박에 대한 별도의 처벌규정이나 규제 와 관련한 법률은 존재하지는 않는다. 따라서 온라인도박 사이트를 개설하여 운 영한 자는 형법상 도박개장죄로, 도박 사이트를 직접 개설해서 운영하지는 않지 만 각종 도박 사이트와 계약을 맺고 도박 프로그램을 공급받아 이러한 도박 사 이트에서 도박을 하도록 중개하는 경우 역시 도박개장죄가 적용된다. 도박을 한 자에 대해서는 도박죄나 상습도박죄가 적용된다. 현재 인터넷상에서 행해지는 합법적인 베팅사이트는 스포츠토토를 제외하 고는 존재하지 않는다. 2008년까지는 경마에 대해서도 인터넷 베팅이 가능하도 록 되어 있었지만 2009년 7월에 들어서면서부터 금지된 상태이다. 따라서 현재 인터넷상에서 현금결제를 통한 또는 환전 가능한 물건이나 아이템 거래를 통한 배당과 베팅을 기본으로 하는 사이트는 모두 불법 도박 사이트에 속한다. 온라인도박 사이트는 스팸메일, 스팸 문자메시지, 일반사이트 게시판광고게 재 등을 통해 이용자들을 끌어들이는 방식을 취한다. 한편 합법사이트를 가장한 54 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

55 경우에는 일반대형 포털에서도 검색이 가능할 뿐만 아니라 포털에 광고까지 게 재하는 방식을 취하고 있다. 온라인 영역에서 도박의 규제체계는 오프라인 영역 에서의 그것보다 훨씬 더 복잡하며 그 실효성에도 많은 의문이 제기되고 있다. 우리나라에서 온라인도박에 대한 규제 및 단속업무를 담당하는 주요 기관은 게 임물등급위원회, 방송통신심의위원회, 경찰청 등 3개 기관이다. 게임물등급위원회는 정보수집과 분석을 통해 불법사항을 적발하여 증거 수 집 후 유관기관에 수사의뢰 및 사이트접속 차단 등 행정 및 사법적인 조치가 이 루어지도록 협조를 요청한다. 방송통신심의위원회는 게임물등급위원회의 접속 차단 요청 사이트 및 자체 모니터링과 자료수집을 통하여 발견된 도박사이트의 불법사항을 확인하고 자체심의회를 통해 접속차단 여부를 결정한다. 경찰청에 서는 게임물등급위원회의 수사의뢰에 따라 송부된 증거자료 및 경찰청 사이버 테러대응센터 내 콜센터에서 접수받는 각종 신고를 통해 불법사항을 확인하고 범인 검거를 위한 조치를 취한다. 하지만 도박사이트 운영자는 여러 개의 URL을 수시로 변경하거나 새로운 사 이트를 개설하는 등 다양한 방법을 취하고 있어 접속차단의 실효성이 크다고 볼 수 없다. 또한 사이버테러대응센터 내 콜센터에서 접수받는 민원은 하루에 5~6 백건, 그 중 각종 게임관련 신고 및 민원만 50%를 넘음에 따라 유관업무를 집중 적이고 즉각적으로 처리하기란 쉽지 않다. 그러나 무엇보다 문제가 되는 것은 필리핀, 대만 등 해외에 서버를 두고 한국인을 대상으로 온라인도박을 개장하는 것이다. 이 경우 서버 소재 국가와의 관할권문제로 인해 도박개장죄에 의한 처 벌이 불가능해질 수 있다. 온라인도박 규제방식의 요약 주요국의 온라인도박 관련 법적 규제 및 정책을 살펴보면, 크게 두 가지 형태 로 구분된다. 먼저 영국을 비롯한 유럽에서는 전담기구를 설치하고 전담기구의 통제 하에서 온라인도박을 관리 대상 범위에 포함하여 제한적 허용을 추진하고 있다. 이들 전담기구에서는 일정 요건 이상을 갖춘 운영자에게 영업허가를 하 며, 운영에 대해 감시 감독하고 있다. 이러한 제한적 허용에 대해 해당 국가 내 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 55

56 부에서도 무절제한 신용카드사용과 도박중독자를 양산시킬 가능성이 높다는 우 려의 목소리가 있지만, 오히려 비밀리에 자행될 수 있는 범죄화 가능성을 줄일 수 있다는 긍정적 측면도 우세하다. 무엇보다 많은 나라가 합법적 온라인도박이 가져다 줄 경제효과에 열광하고 있음을 볼 수 있다. 한편, 국내 및 일본을 비롯 한 일부 아시아 국가에서는 온라인도박을 현행 형법 하에서 금지하고 있으며, 온라인도박을 직접 규정하는 법적 규제는 아직 마련되어 있지 않다. 온라인도박의 합법화가 일찍이 이루어졌다가 2008년 이후 금지로 돌아선 독 일이나 온라인도박 규제와 관련하여 행정부와 주정부간 혼란의 양상을 보이고 있는 미국은 모두 연방제 국가라는 특수성이 반영된 탓이다. 하지만 이들 나라 역시 온라인도박의 합법적 규제를 위한 방안을 재논의 중인 것으로 알려지고 있 다. 중요한 것은 독일과 미국도 마찬가지이지만 현행법 상 온라인도박이 금지되 어 있는 한국과 일본 역시 규제여부에 관계없이 온라인도박이 매우 활성화된 곳 이라는 점이다. 맺음말 온라인도박에 대해서는 규제와 금지 사이에서 다양한 의견이 존재한다. 물 론 합법화와 관련하여 찬성하는 입장과 반대의 입장으로 구분된다. 하지만 찬성 의 변이나 반대의 변을 논하는 것은 공허하기 이를 데 없는 소모전에 불과하다. 온라인도박 사이트가 많은 것과 그 나라의 도박 매출액이나 활성계좌 수의 관계 는 매우 낮은 것으로 파악되고 있다. 온라인도박의 합법화를 위한 공적 규제가 있는 국가나 온라인도박을 법적으로 금지하고 있는 국가나 실제적 의미에 있어 온라인도박 시장의 규모에는 큰 차이가 없다는 의미이다. 온라인도박은 지하경제의 온상이자 강한 중독성과 사행심 조장, 외화유출 등 많은 문제를 갖는 만큼 이를 금지하는 것이 가장 효과적이다. 하지만 온라인도 박의 완전한 근절은 이론적으로 또한 현실적으로도 가능하지 않다. 온라인도박 은 근본적으로 인간의 사행심이라는 심리적 본질과 인터넷이 갖는 초국경적 성 56 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

57 격에 붙어 자생하는 유기체와 같은 것이기 때문이다. 설령 온라인도박을 완전히 제재한다 할지라도 또 다른 변형의 온라인도박이 탄생하거나 오프라인도박 또는 사행산업으로 수요가 전이되는 이른바 풍선효 과 를 피할 수 없다. 온라인 도박은 이제 유선 인터넷을 넘어 인공위성, 케이블, WiFi, 무선 네트워크 등과 같은 커뮤니케이션 수단에 기반을 둔 스마트폰, i-tv, 텔레매틱스 등 다양한 단말기들에 의해 무차별적으로 제공되기에 이르렀 다. 이를 막기 위한 국가적 차단비용은 금융권이나 ISP업자가 부담할 수 있는 수준을 완전히 넘어설 가능성이 다분하다. 인간의 사행심과 초국경적 성질이 그대로 반영된 온라인도박의 근절을 빌미 로 엄청난 사회적 비용을 지불하는 것보다는 사회의 건전성을 해치지 않는 수준 내에서 적절하게 규제할 필요가 있다. 이로 인하여 집단적 사행심을 적정수준에 서 관리할 수 있고 음성적인 도박시장의 자금을 양성화시키는 계기도 마련할 수 있기 때문이다. 장기적인 세계경제의 침체로 인해 많은 나라들이 세수부족에 허덕이고 있 다. 도박산업의 합법화를 통한 기금조성은 조세저항 없이 세수를 보전하는 가장 손쉬운 방법 중 하나이다. 현재 미국의 각 주정부, 일본, 독일 주정부 등 세계의 많은 나라들이 이러한 배경 속에서 온라인도박의 합법화를 고민하고 있는 것으 로 알려지고 있다. 영국 등 유럽의 많은 나라에서는 이미 온라인도박이 합법적 규제의 대상이 된지 오래이다. 이들 나라에서 온라인도박 합법화의 배경에는 여 러 이유가 있겠으나 가장 중요한 것은 세원확보라는 경제효과에 대한 기대감 때 문이다. 온라인 도박에 대한 거시규제의 세계적 추세는 결국 규제된 자유 시장 접근 법이 될 것이며 지금과 같은 경제의 불확실성이 높은 상황에서는 더욱 온라인 도박에 대한 합법화 논의가 빠르게 진행될 것으로 판단된다. 이러한 흐름 속에 서 세계에서 가장 큰 온라인도박 시장인 미국의 태도는 우리나라의 입장변화에 매우 큰 영향을 미칠 것이다. 지금까지 미국의 민주당은 온라인도박의 합법화를 통한 규제적 접근을 취해왔다. 오바마 대통령은 후보자 시절 온라인 도박연구에 대한 지원을 약속한바 있으며 이미 UIGEA법 폐지를 위한 논의가 진행되고 있 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 57

58 음에 따라 어느 때보다 온라인도박의 합법화 가능성이 높은 상황이다. 온라인도박에 대한 합리적 규제수단을 강구하지 못한 채 지금처럼 일방적 금지로만 나가게 되면 해외 북메이킹 회사를 이용한 온라인 베팅의 수요가 크게 증가할 것이다. 이에 따라 해외 스포츠 및 경주를 기반으로 하는 베팅이 증가하 여 국내 스포츠 및 경주에 기반을 둔 베팅사업이 크게 위축될 가능성이 있다. 해 외의 온라인도박이 깊숙이 뿌리를 내릴 경우 국외의 온라인도박에 대해서는 실 효적 수단을 적용하지 못하므로 합법이 되어버리고 국내의 온라인도박은 실질적 법 집행력을 바탕으로 불법이 되는 이해하기 어려운 상황에 처하게 될 수 있다. 지금까지의 분석에 의하면 실제로 각 국가들이 그동안 누렸던 독점의 혜택 이 온라인도박의 도전으로 매우 심각하게 줄어들었다는 점이다. 또한 인터넷 서 비스 제공업자나 금융기관에 의한 통제가 생각보다 유효하지 못하다는 것을 반 증하는 언급들이 나오고 있다. 온라인도박의 합법화에 대한 기존 육지기반 도박 업체들의 반발과 이들에 의한 온라인 확장에 대한 요구는 충분히 예상되는 사항 이다. 온라인도박 합법화의 가장 큰 정책적 효과는 운영사의 민영화를 통해서 달 성될 수 있다. 민영화는 국가차원의 정책적 금지비용을 크게 감소시킬 수 있다. 왜냐하면 운영사나 북메이커들은 명성과 면허를 유지하기 위하여 규제준수를 위해 노력하고 자신들의 수익을 감소시키는 불법 온라인도박 사이트의 적발과 폐쇄에 누구보다 적극적일 것이기 때문이다. 정부로서는 비효율적인 완전금지 를 위해 소요되던 막대한 비용을 크게 줄일 수 있을 뿐만 아니라 불법 도박시장 이 축소되고 규제된 자유시장이 커짐에 따라 효율적 시장균형이 빠른 속도로 구 현될 수 있다. 우리나라의 경우 정보통신에 매우 강점을 가지고 있고 이미 온라인 게임시 장에서 큰 두각을 나타내는 기업들을 보유하는 만큼 온라인게임과 결합된 새로 운 형태의 카지노 게임들이나 온라인 베팅들이 파생될 수 있다. 이러한 문화 콘 텐츠 산업이 우리나라 미래의 새로운 성장 동력이 될 수 있다는 점을 강조한다 면 온라인도박을 온라인 사행산업으로 변경하고 정책적으로 육성하는 것이 바 람직하다. 58 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

59 온라인도박에 대한 공적 규제가 성공적으로 이루어진다면 이는 곧 40조원에 달하는 지하경제가 정상적인 경제활동으로 변모됨을 의미하는 것이다. 가정이 개재되어 있기는 하나 이로 인해 정부가 새롭게 확보하는 세액은 연간 10조원 에 이를 수 있다. 국세청은 새 정부의 인수위 업무보고에서 탈루된 세원으로부 터 추가로 거둬들일 수 최대 세금이 연간 6조원이라고 밝힌바 있다. 온라인도박 의 합법적 사행산업화로 인한 재정기여도의 위력이 실감되는 부분이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 59

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61 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 사행산업 시장의 현안과 대책: 불법도박을 중심으로 서용석 * 들어가며 도박이란 일반적으로 재물을 걸고 우연에 의하여 재물의 득실을 결정하는 것을 말한다(이재상, 형법각론, 박영사, 2009). 요행을 바라는 인간의 기본적인 심리가 깔려있는 이러한 도박에 대한 우리의 역사는 삼국시대로 거슬러 올라간다. 삼국 사기에는 백제 개로왕(재위 455~475)이 고구려의 첩자 도림과 내기 바둑을 두느라 국사를 게을리 하다 나라를 망쳤다는 기록이 나온다. 1,500년이 흐른 지금, 우리 는 요행을 바라며 재물을 거는 행위를 국가가 만들어준 안전한 테두리에서 할 수 있도록 하나의 산업으로 인정하여 합법적인 사행산업으로 운영하고 있다. 도 박은 기본적으로 좋지 않은 것이지만, 건전하게 즐긴다면 괜찮은 여가활동이 될 수 있으므로 국가가 법으로 인정해 준 카지노, 경마, 경륜, 복권 등을 이용하여 부작용 없이 건전하게 즐기라는 것이다. 한양대학교 관광학 박사, 한국문화관광연구원 위촉연구원, 현재 사행산업통합감독위원 회 조사홍보팀 전문위원. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 61

62 얼마 전 김제의 한 마늘밭에서 발견된 110억원이 넘는 뭉칫돈은 합법 영역이 아닌 불법 인터넷 도박사이트를 운영하여 조성된 범죄수익금이라는 점에서 오 랜 시간 동안 언론의 지면을 뜨겁게 장식하였다. 이러한 불법도박은 법의 테두 리 내에 있지 않아서 위험한 것이 아니라, 그 규모가 어떻게 되는지, 국민들은 어떤 피해를 입고 있는지 알 수 없으며 필연적으로 범죄와 연루될 가능성이 있 기 때문에 위험하다. 불법도박은 정상적인 거래 행위가 아닌 법망을 피해서 음성적으로 이루어지 고 있다는 점에서 지하경제를 이루고 있는 중요한 요소 중의 하나로 꼽히고 있 다. 더군다나 조직폭력배와 연관되어 있거나 국내외 네트워크망을 구축하고 있 는 등 불법도박 범죄가 갈수록 조직화되고 지능화되고 있어서 사회 잠재적인 불 안요소가 되고 있기 때문에 하루 빨리 해결해야할 문제이다. 우리나라의 지하경제 규모는 연구자나 발표 기관에 따라 다르게 추정하고 있지만 대체로 GDP의 24% 정도로 추정되고 있다. 현실 가능성 여부에 대한 의 견이 분분하지만, 새롭게 들어서는 정부에서 지하경제를 양성화하여 올해 100 조원으로 늘어난 복지예산에 보탬이 되도록 하겠다는 시도는 참신하다고 생각 된다. 또한 이러한 표면적 효과뿐 아니라 시장질서 회복, 각종 비리와 부패 척결 등의 동반 효과도 같이 거둘 수 있다는 점에서 기대가 크다. 지하경제를 구성하는 자금은 대가성이 있는 크고 작은 뇌물을 비롯하여 조 직적인 매춘, 마약거래, 각종 절도 횡령 등 범죄행위를 원천으로 하는 자금, 외 국환 관리법에 위반되는 행위를 원천으로 하는 자금, 불법 노동을 원천으로 하 는 자금, 불법도박 자금 등으로 다양하다. 이러한 지하경제는 대부분 불법적인 행위와 관련되어 있다는 점에서 공통점이 있다. 앞서 부수적인 효과로 제시한 시장질서 회복과 비리 및 부패 척결은 이러한 점에서 큰 의미가 있다. 특히 가계 파탄, 실직, 이혼, 자살 등 불법도박으로 인해 우리가 사회경제적으로 지불해야 할 비용은 막대하다. 합법적인 도박과 합쳐서 추산한 사회경제적인 비용이 78 조원으로 추산되기도 했다(사행산업통합감독위원회, 도박문제의 사회 경제적 비용추계 연 구, 2010). 본 고에서는 지하경제를 구성하는 여러 가지 종류 중 사회경제적인 파급력 62 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

63 이 막대한 불법도박 문제를 해결하기 위한 방안에 대해 고민해 보고자 한다. 이 를 위해 우선 불법도박의 유형과 그 폐해를 살펴보고, 불법도박 시장의 규모와 실태가 어떻게 되는 지 그리고 불법도박 시장이 형성되는 원인과 이에 대한 대 응방안을 중심으로 살펴본다. 본론 불법도박의 유형 우리나라는 도박을 법으로 금지하고 있다. 다만 일시적 오락 수준에 그칠 경 우 처벌을 하지 않을 뿐이다. 이런 의미에서 불법도박이라는 용어를 놓고 원칙 적으로 도박행위는 불법이므로 불법도박이라는 표현 자체가 불필요하다는 견해 도 있다. 즉, 남의 돈을 훔치는 도둑질 자체가 불법인데, 그 앞에 다시 불법을 붙 여 불법 도둑질 이라는 용어를 쓸 필요가 없다는 것이다. 그러나 현실적 기준으 로는 도박에 해당하는 행위 중 일시오락에 해당하는 경우나 사행업으로서 허가 를 받은 업자가 운영하는 사행행위를 하는 경우를 제외한 모든 경우가 불법도박 에 해당한다고 볼 수 있다. 즉, 가족들과 명절 때 재미로 하는 고스톱 게임이나 정부가 법을 만들어서 허가한 카지노, 경마, 경륜, 경정, 스포츠토토, 복권, 소싸 움 등 7대 사행산업을 제외한 모든 업종은 불법도박이라고 생각하면 된다. 불법 도박에 대한 각 유형별 특징은 다음과 같다(우리나라에서는 도박이라는 용어와 사행행위 라는 용어가 혼재되어 사용되고 있다. 그러므로 본 고에서는 도박과 사행산업이라는 용어를 혼재해서 사용하도록 한다). 1) 사설카지노 사설카지노는 문화체육관광부장관으로부터 카지노업의 허가를 받지 않은 자가 카지노업을 경영하는 경우를 말한다. 사설카지노에서는 주로 도시의 오피 스텔 등에서 운영된다. 최근에는 조작이 단순하면서도 승부조작이 어려운 바카 라나 포커의 일종인 텍사스 홀덤(Texas hold em)이 유행하고 있다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 63

64 2) 사설경마 사설경마란 정부에서 허가한 업체가 아닌 자가 경마 경기와 관련하여 영업 행위를 하는 것이다. 사설경마는 시대별로 운영방식에 변화가 있어 왔는데, 90 년대와 2000년대에는 경기장에서 직접 베팅을 하거나 하우스형 사무실, 주택 등 폐쇄된 공간에서 집단으로 모여서 베팅하는 방식, 인터넷형, 전화접속형 등이 유행하였다. 최근에는 하우스형, 전화형, 인터넷형이 다각도로 결합되어 하나의 운영단위를 구성한다. 최근 스마트폰이 널리 보급되면서 스마트폰형 스 마트폰 어플(application) 등을 이용해서 마권을 구매하는 방식의 사설경마도 생기 고 있다. 3) 사설경륜 경정 사설경륜 경정이란 경주사업자가 아닌 자가 경륜 경정에 관해 영리 목적 으로 도박을 하거나 방조하는 행위를 하는 경우를 말한다. 사설경륜 경정의 운 영방식은 사설경마와 동일하며, 최근 인터넷도박의 성행과 함께 경마 경륜과 경정의 운영되는 요일이 다르다는 점을 이용하여 사설경마 운영자들이 사설경 륜 경정을 통합하여 운영하는 경우들이 많다. 4) 사설스포츠토토 사설스포츠토토란 투표권 발행권자가 아닌 자가 구매, 알선, 양도 등의 유사 행위를 하는 경우를 말한다. 특정 스포츠 경기의 승부뿐만 아니라 다양한 결과 를 놓고 베팅을 하는데, 사설스포츠토토의 특징은 (합법)스포츠토토와 달리 국내 외 스포츠를 대상으로 하고, 종목의 제한도 적으며, 다양한 베팅방식을 만들어 내 참여자들의 흥미를 유발하는 방식으로 운영되고 있다. 5) 사설소싸움 사설소싸움이란 허가를 받은 소싸움 경기시행자가 아닌 자가 우권 또는 이 와 유사한 것을 발매하거나 소싸움 결과의 적중자에 대하여 금전을 교부하는 소 싸움경기를 시행하는 경우를 말하다. 합법적으로 운영되는 전국의 소싸움 경기 64 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

65 장 내에서 단속이 미진한 점을 노려 경기장 내에서 불법도박이 이뤄지고 있다. 6) 불법사행성게임장 불법사행성게임이란 사행행위영업의 허가나 승인이 없이 사행행위를 하는 경우로 대부분 사행성 유기기구인 기계식구슬치기기구 사행성전자식유기기 구 등을 말한다. 2006년 사회적인 물의를 일으켰던 바다이야기, 황금성, 야마토 등의 아케이드 게임이 주를 이루었고, 대대적인 단속에도 불구하고 사행성게임 장은 음성적으로 운영되면서 끊임없이 새로운 형태의 게임들이 등장하고 있다. 7) 불법인터넷도박 불법인터넷도박이란 온라인 사행성게임물을 이용하여 도박을 하는 경우를 말한다. 갈수록 형태가 다양화되고 있으며, 기본적으로 오프라인 상에서의 불법 도박이 온라인에서 운영되는 경우가 대부분이기 때문에 인터넷 라이브 카지노 해외 카지노에서 온라인으로 전송되는 딜러의 게임진행 영상을 실시간으로 확 인하면서 게임에 참여하는 인터넷 도박형태 등의 유형이 있다. 이러한 인터넷도 박은 90년대 말부터 확충된 우리나라의 인터넷 인프라에 힘입어 그 규모가 급 격히 증대되고 있다. 8) 기타 불법도박 기타 불법도박 유형으로 불법하우스도박과 불법경견 투견 투계, 불법복 권 등이 있다. 불법하우스도박은맞고, 고스톱 등 주로 화투를 이용한 다양한 게 임방식을 이용하는데, 최근에는 아도사키(화투 3매의 끝자리 수가 높은 쪽이 이기는 단순 한 게임)라고 불리는 게임이 가장 큰 인기를 끌고 있다. 도시의 아파트나 인적이 드문 외곽지역에 위치한 주택에서 도박장이 개설되는 경우도 있고, 농어촌지역 에서는 비닐하우스, 펜션, 창고, 외딴 농가 등에서 운영되기도 한다. 불법경견 투견 투계란 개를 이용한 경주 또는 개나 닭의 싸움에서의 승패를 대상으로 도 박을 하는 경우를 말한다. 불법복권은 현실적으로 존재하지 않으므로 생략한다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 65

66 불법도박의 규모 이러한 불법도박 시장의 규모는 과연 어떻게 될까? 추정하는 연구자나 관련 기관에 따라 달라지겠지만 대략 50조원에서 90조원 규모로 보고 있다. 2008년 사행산업통합감독위원회에서 조사한 결과에 따르면 온라인(인터넷)도박과 불법 사행성게임장, 사설경마, 사설경륜, 사설경정, 사설카지노를 합쳐 53.7조원으로 추정하였다. 규모별 유형별로 살펴보면, 불법인터넷도박이 32조원으로 가장 많으며, 다음으로 불법사행성게임장(11.6조원), 사설카지노(6.9조원) 등의 순이다. 본 조사에서는 전체 불법사행산업 중 상당 부분을 차지하고 있는 불법하우 스도박에 대한 추정이 빠졌다는 것이다. 불법하우스도박장은 인적이 드문 외곽 지역이나 농촌의 외딴 농가 등 경찰력이 미치기 어려운 지역에서 주로 조직폭력 배를 끼고 운영되는 사례가 많다. 더욱이 참가자들 중에는 가정주부들이 상당수 섞여 있기 때문에 어린이들이나 청소년들이 건강한 가정 환경을 제공받지 못할 수 있는 경우가 생길 수 있어 그 심각성은 더욱 크다고 할 수 있겠다. 한편 온라인도박 또한 최근 급증하는 추세이며 해외에 서버를 두고 있어 단 속을 피해가기 쉽고 청소년들에 쉽게 노출될 수 있다는 점에서 매우 위험하다. 이렇듯 사회에 큰 파장을 일으키는 불법도박을 근절하는 방법을 모색하기 위해 서는 먼저 불법도박 시장의 특징을 이해할 필요가 있다. 여기서는 불법도박 운 불법도박 유형별 규모 (단위: 백만원) 종 류 규 모 온라인(인터넷)도박 32,000,000 불법사행성게임장 11,559,600 사설경마 2,688,480 사설경륜 104,422 사설경정 388,800 사설카지노 6,961,500 총 규모 53,702,802 자료: 사행산업통합감독위원회, 불법도박 실태조사 및 대책연구(2008). 66 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

67 영자의 입장과 불법도박 참여자의 입장을 입체적으로 분석해 보고자 한다. 불법도박 운영자의 입장에서 본 구조적 특징 불법도박의 규모는 점점 증가하는 추세에 있으며 참가자가 대부분 남의 돈 을 따려는 강한 집착을 보이고 있고, 불법도박 운영자와 참여자들 간의 강력한 유대 형성 등으로 인해 단속 및 규제에 어려움을 겪고 있다. 더욱이 운영자들의 법의식이 미약하여 재수 없이 걸리면 벌금 좀 내고 다시 불법도박으로 돈벌면 되지 라는 생각을 많다는 데에 큰 문제가 있다. 불법도박에 대한 주요 특징을 정 리하면 다음과 같다. 첫째, 참여자의 강력한 금전적 동기이다. 불법도박의 동기가 생각보다 다양 하지 않고, 돈에 대한 집착이 매우 강하게 나타나고 있다. 즉, 불법도박을 시작 하는 단계에서는 큰돈을 딸 수 있다는 욕심 때문에, 불법도박의 중단 실패 단계 에서는 사람들은 잃은 돈을 만회하려고 하는 동기나 만회할 수 있다는 기대를 버리지 못하고 있기 때문으로 나타났다. 둘째, 불법도박 운영자, 참여자들 간의 강력한 유대이다. 불법도박은 한번 시작한 사람은 계속해서 하게 되는데, 이러 한 것이 가능한 이유가 불법도박자들이 본인들끼리만 지속적인 관계를 유지하 고 있기 때문이다. 강력한 유대의 내집단을 형성해서 정보와 경험 등을 공유하 고 있다. 셋째, 합법에 비해 불법도박 운영자들의 유인책이 다양하다. 불법도박 운영자들은 도박장을 활성화하기 위해서 합법산업에서는 적용할 수 없는 온갖 유인책을 사용하고 있다. 가령 온라인 도박의 경우에 사이버 충전 금액의 일정 비율만큼 추가로 금액을 지급한다든지, 환전금액이 많은 고객의 경우 VIP 서비 스를 제공한다든지, 돈을 다 잃은 경우 금액의 일정 비율을 환급해 준다는 등의 다양한 유인방법을 사용하고 있다. 넷째, 고도로 조직화되어 있다. 최근 들어 온 라인 도박이 증가하여 불법도박이 광역화, 거대화 되면서 더욱더 체계적인 조직 으로 변모하고 있다. 다섯째, 도박장을 손쉽게 개설할 수 있다. 과거에는 주로 조직 폭력배의 전유물로 인식되었던 불법도박이 지금은 누구나 손쉽게 개설이 가능한 상황이 되었다. 처음에는 불법도박 참여자로 시작했다가 불법도박의 수 익성 등에 이끌려서 불법도박을 운영하는 사례가 늘고 있다고 한다. 여섯째, 온 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 67

68 라인 도박의 활성화로 인해 불법도박이 갈수록 통합되는 경향이 있다. 한 도박 사이트에서 다수 또는 모든 도박 유형을 경험할 수 있기 때문에 참여자의 입장 에서는 더 손쉽게 다양한 불법도박에 대한 접근이 가능해지고 있다. 이러한 불법도박은 단속 및 규제가 어려우며, 2차적인 범죄와 연계되는 등 다양한 문제를 야기하고 있다. 특히 온라인의 경우 도메인 주소를 이동하거나 여러 개의 도메인을 동시에 개설하여 운영이 가능한 온라인도박의 특성으로 인 해 불법도박에 대한 규제나 관리가 매우 어렵다. 불법도박 관련 인원과 불법도 박으로 인한 사회적 파급효과를 고려하였을 때, 불법도박으로 인한 사회적 문제 는 표면적으로 완전히 드러나지는 않지만 매우 심각하다. 때문에 지하경제규모 를 확대시킴으로써 장기적으로 경제의 건전성을 저해하고, 많은 도박문제를 양 산할 것으로 보인다. 불법도박 참여자의 입장에서 본 특징 앞의 절에서 불법도박의 구조적 특성을 살펴보았는데, 이번 절에는 참여자의 입장에서 본 불법도박의 특징을 살펴보겠다. 참여자의 입장에서 불법도박이 매 력적일 수밖에 없는 것은 배당률이 높고 익명성이 보장되는 등 편익이 높기 때 문이다. 접근 경로는 대부분 아는 사람이나 스팸 문자 등이며 중단해야 한다는 것을 인지하더라도 본전 생각 때문에 계속 빠져들 수밖에 없는 구조를 가지고 있다. 경제적 파탄이나 인간관계 파괴 등의 문제를 겪으면서도 불법도박을 중단 하지 못하는 큰 이유이다. 주요 특징을 정리하면 다음과 같다. 불법도박을 하는 이유는 배당률이 높은 점, 베팅 상한금액이 없는 점 등 금전 적인 이유가 가장 많으며, 편리하고 익명성이 보장되는 등 편익이 제공되는 것 도 중요한 이유로 꼽히고 있다. 불법도박을 접하게 된 경로는 대부분 아는 사람 을 통해서가 가장 많은 것으로 파악되고 있다. 그 외에는 인터넷을 통해서 본인 이 스스로 접근하는 것 이외에도 스팸문자, 스팸메일 등을 통해서 불법도박을 알고 시작하게 되는 경우도 많은데, 인터넷 등의 연결망이 음성적인 불법도박의 세계와 외부세계를 연결해 주는 역할을 하는 것을 알 수 있다. 그리고 불법도박 자들은 합법도박자들에 비해 과도한 승부집착을 가지게 되는데, 불법도박 참여 68 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

69 자들이 합법도박 참여자보다 도박 시 몰입, 흥분, 불안 등 극적인 감정을 더 경 험하는 것으로 확인된다. 이러한 과도한 정서경험은 생리적으로 행동중독의 중 요한 원인이 된다. 반면 불법도박 참여자들은 도박을 즐기기보다, 돈, 승부 등에 집착하여 지나치게 금전적으로 동기화된 행동을 한다. 또한 불법도박을 하는 사 람들은 대부분 도박을 중단해야 한다는 생각을 하면서도 실제로는 중단하지 못 하는 상황이 되풀이 되고 있다. 여기에서 가장 결정적인 역할을 하는 것이 금전 인데, 돈을 잃는 경험은 불법도박에 대한 강한 중단 의지를 불러일으키지만, 막 상 중단을 하려고 하면 돈을 딸 수 있을 것이라는 환상으로 인해 중단에 실패하 게 된다. 금전회복에 대한 환상은 도박중독으로 인해서 생기는 강한 충동으로 인해서 자기합리화 기제로 발생하는 것으로 보인다. 이러한 불법도박에 대한 불법성 인식은 어떠할까? 흥미롭게도 불법도박 자 체에 대한 불법성 인식은 대체로 높으나, 불법하우스도박 등 전통적인 오프라인 불법도박에 비해서 온라인 불법도박에 대한 불법성 인식이 낮은 편이라는 연구 결과가 있다. 이러한 결과는 온라인 불법도박에 대한 심리적 접근 가능성이 높 다는 것을 반영하는 것이다. 또한 불법도박 참여자들은 합법도박 참여자들에 비 해서 불법도박의 적발가능성(처벌의 확실성), 불법도박의 처벌강도(처벌의 엄격성)를 낮게 인식하는 것이 특징이다. 일반적인 처벌의 범죄억제 효과에 대한 기존 연 구들에 따르면, 이러한 인식수준은 불법도박을 시작하지 않은 잠재적인 참여자 나 이미 불법도박을 하고 있는 참여자 모두에게 불법도박 억제에 있어서 부정적 인 것으로 볼 수 있다. 그리고 불법도박 참여자들은 자신이 직접 경험했음에도 불구하고 합법도박 참여자들에 비해서도 불법도박에 대한 정확한 지식을 가지 고 있지 못한 것으로 조사되고 있다. 이는 불법도박에 대한 오해, 특히 처벌에 관한 오해가 불법도박에 영향을 미칠 수 있음을 시사한다. 불법도박에 대한 종합 분석 이상의 결과를 종합해보면 불법도박 실태는 불법도박의 환경제공, 불법도박 의 증대, 불법도박에 대한 통제부족이라는 요소 또는 단계들이 악순환의 고리를 이루고 있는데, 이를 정리하면 다음과 같다. 먼저 우리나라는 불법도박이 성행 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 69

70 할 수 있는 환경이 잘 형성되어 있는 반면, 이를 억제할 만한 환경은 잘 형성되 어 있지 않다. 즉 도박행위에 대해서는 관대한 친도박적 문화화가 자리잡고 있 으며 인터넷 인프라 같은 물리적인 환경이 매우 잘 구축되어 있다. 반면, 불법도 박의 불법성이나 처벌에 대한 인식수준이 낮아서 불법도박에 대한 효과적인 억 제가 이루어지고 있지 않다. 둘째, 친도박적 환경 하에서 불법도박의 규모는 지 속적으로 확대되고 있으며, 이로 인해 여러 가지 사회적인 문제들 또한 증가하 고 있다. 특히 온라인 도박이나 10대의 불법도박이 증가하면서 불법도박에 대 한 우려가 더 커지고 있다. 셋째, 불법도박의 확대로 인해 또는 불법도박의 증대 에도 불구하고 불법도박에 대한 통제는 그 속도를 따라잡지 못하고 있는 실정이 다. 이러한 통제의 부족 상황은 결국 불법도박이 지속적으로 우리 사회에서 뿌 리내릴 수 있는 환경을 형성한다. 불법도박 양성화 방안 이번 절에서는 앞서 살펴본 불법도박의 유형, 규모 및 실태와 특징을 통해 불 법도박을 근절하고 이를 양성화하는 방안에 대해 살펴보고자 한다. 먼저, 불법도박을 근절하고 양성화 하기 위해서는 도박에 대해 관대한 우리 나라의 국민인식의 전환이 필요하다. 거의 대부분의 불법도박 참여자들이 건전 한 동기가 아닌 금전적 동기에 의해서 불법도박을 하고 있는데, 이는 도박 참여 초기에 잘못 동기화되었기 때문으로 볼 수 있다. 도박행위에 새롭게 진입하는 참여자들을 고려하여 건전한 도박동기에 대한 인식을 심어줄 수 있는 방안을 강 구할 필요가 있다. 도박을 접하게 되는 초기 즉, 합법도박을 하는 단계에서 도박 에 대한 인식을 제대로 심어줄 필요가 있다. 도박은 즐기기 위한 놀이수단이지, 돈벌이의 수단이 아니라는 인식, 그리고 가족들과의 건전한 레저라는 인식을 심 어준다면 불법도박에 중독되는 비율을 줄일 수 있을 것이라 생각된다. 둘째, 처벌의 확실성에 대한 인식 제고가 필요하다. 우선 법적 기준으로 불법 도박인지 성격이 모호한 도박행위에 대해서는 범위와 기준, 그리고 불법도박의 불법성에 대한 확실한 홍보가 필요하다. 그리고 불법도박이 법적으로 명확한 불 법도박 유형들의 경우에도 불법성에 대한 인식을 명확히 해줄 필요가 있다. 70 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

71 셋째, 사법당국의 지속적인 단속 의지가 필요하다. 불법도박 참여자들의 경 우 타인이 처벌을 받은 사실을 인지하거나 처벌광고를 확인한 경우에 그것을 중 단하고 싶다는 생각을 많이 한다고 한다. 그러므로 사법당국의 지속적인 단속이 이루어지고 이에 대한 광고를 실시하는 것이 필요하다는 것을 알 수 있다. 넷째, 수사공조 강화를 위한 제도적 장치가 필요하다. 현재 사행산업통합감 독위원회가 불법도박에 대한 감시권을 가지고 있지만 전담부서로서의 역할과 권한은 아직까지 미흡하다. 불법도박에 전담부서가 갖추어지지 않았기 때문에 불법도박 단속에 대한 관리체계를 일원화 하고, 수사가 필요한 경우 경찰과의 협조체계를 공고히 할 수 있는 제도적 장치가 필요하다. 경찰의 적극적인 단속 활동을 위해 불법도박 단속에 대한 포상이나 인사 상의 인센티브와 같은 보상을 주는 방법을 고려할 수 있겠다. 맺음말 도박은 요행을 바라는 기본적인 욕구가 사라지지 않는 한 인류의 역사와 궤 를 같이할 것이다. 국가가 이를 적절하게 관리하고 부작용도 해소하면서 사회복 기 기금 등 각종 좋은 일로 쓰겠다는 것이 합법(사행)도박 산업이다. 시장 규모만 해도 50~90조원에 달하고 각종 범죄, 이혼, 가계파탄, 실직 등 막대한 사회경제 적 비용을 야기하는 불법도박 시장을 합법화기 위한 노력은 지하경제 양성화로 인한 세수확보뿐 아니라 도박으로 인한 각종 사회 문화 경제적 부작용을 동 시에 해소할 수 있는 일이 될 것이다. 불법도박은 합법도박 시장의 성장과 운명을 같이한다는 점에서 우리나라의 전반적인 도박문제 틀 속에서 고려되어야 한다. 카지노나 경마 등 합법적인 영 역으로 시작했지만 사설카지노나 사설경마 등 불법적인 영역에 발을 들여놓을 수가 있다. 그러므로 이용자들이 합법적인 도박에서 불법으로 넘어가지 않도록 갈수록 정부의 각별한 예방정책이 요구된다. 더불어 불법도박에 대한 엄정한 근 절대책도 세워야 한다. 그 규모가 커지고 있고 조직화되며 음성적으로 퍼지고 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 71

72 있는 불법도박 시장을 양성화하기 위해서는 도박에 대해 관대한 국민의식을 전 환하고 처벌의 확실성에 대한 제고, 사법당국의 지속적인 단속의지, 수사공조 강화를 위한 제도적 장치 등이 필요하다. 특히 도박중독에 빠지면 회복하기가 좀처럼 어려우므로 어릴 때부터 도박의 위험성에 대한 교육을 철저하게 실시하 는 것이 필요하다. 72 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

73 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 접대비 현황과 정책과제 손원익 * 들어가며 새로운 정부의 출범을 앞두고 늘어나는 복지 혜택의 재원을 어떻게 조달할 것인가가 최대의 관심사로 떠오르고 있다. 향후 5년간 135조의 재원조달을 위 해 강력한 세출 구조조정과 지하경제 양성화가 그 정책대안으로 제시되고 있다. 우리나라의 지하경제 규모는 측정방법에 따라 차이가 있지만 약 GDP의 17~25% 내외로 평가된다. 지하경제 양성화와 관련된 논의가 있을 때마다 현금 거래가 많고 타 산업에 비해 매출누락의 가능성이 큰 유흥산업이 양성화의 대상 으로 거론 되어 왔다. 최근에 와서 그 비중은 줄고 있지만 유흥업소에서 대부분 미국 William Penn College 경제학 학사, 미국 University of Wisconsin-Madison 경 제학 박사, 미국 University of California-Santa Cruz 객원조교수, 미국 University of California-San Diego 객원교수, 한국조세연구원 부원장 역임, 현재 한국조세연구원 선 임연구위원, 국세청 세무조사대상 선정위원, 대통령직속 사회통합위원회 계층분과위원, 중 소기업진흥공단 운영위원, 대통령실 국민경제자문회의 자문위원 역임. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 73

74 주요국의 부패지수 비교(2011) 뉴질랜드 싱가포르 홍콩 독일 일본 미국 프랑스 한국 중국 CPI score 순위 주: 183개국의 공공부문 부패 수준을 측정한 것으로 CPI score가 10에 가까울수록 청렴함을 나타냄. 자료: Transparency International, Corruption Perceptions Index 의 기업 접대비가 지출되고 있는 것은 사실이다. 이와 같은 이유로 기업의 접대 비지출과 지하경제가 간접적이지만 연계되어 있는 것으로 인식되고 있다. 무분별한 접대행위로 유흥산업이 비정상적으로 팽창할 경우 생산자원이 비 효율적으로 배분되는 문제가 발생할 뿐만 아니라 각종 사회문제를 야기하여 막 대한 사회적비용이 유발될 소지가 있다. 또한 접대수준이 과할 경우 뇌물의 성 격을 갖게 되어 공정한 거래질서를 저해할 뿐만 아니라 사회의 부패가 심해지는 문제도 야기될 수 있다. 독일의 TI(Transparency International)에서 발표하는 부패지수(Corruption Perceptions Index)에 의하면 2011년 우리나라의 부패지수는 5.4로 비교대상 183 개국 중에서 43위에 해당한다. 우리의 경쟁국으로 분류되는 국가들과 비교할 때 크게 낮은 순위에 있음을 알 수 있다. 본고에서는 우리나라 기업의 접대비 지출 실태와 변화추이를 알아보고, 접대 우리나라의 부패지수 추이(2002~2011) 순위 CPI score 전체 국가수 주: CPI score가 10에 가까울수록 청렴. 자료: Transparency International, Corruption Perceptions Index, each year. 74 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

75 비와 관련된 조세제도를 검토하여 바람직한 정책방향에 대해서도 논의하고자 한다. 접대비 지출 실태 지난 10년간 연도별 접대비 신고현황을 보면, 접대비의 규모는 2005년 감소 되었던 것을 제외하고는 지속적으로 증가하여왔음을 알 수 있다. 2011년 접대 비지출 총액은 약 8조 3,535억원에 이르는 것으로 집계되었으며 2002년 대비 약 1.78배 증가하였다. 신고법인 수 역시 지난 10년간 지속적으로 증가하여 2011년 기준 46만 614개 법인이 신고하였으며, 이는 2002년 대비 약 1.7배 증 가로 접대비의 증가 폭과 유사한 것을 알 수 있다. 즉, 지난 10년간 법인 접대비 지출규모의 증가는 법인의 수가 지속적으로 증가한데 기인하는 것으로 해석할 수 있다. 접대비지출을 법인의 수로 나눈 기업 당 접대비의 규모를 보면 2011년 1,810만원으로 2002년 1,730만원 보다 증가는 하였지만 지난 10년간의 변화는 크지 않은 것을 알 수 있다. 시계열을 확대하여 1997~2011년 기간의 접대비 지출 추이를 보면 외환위기 연도별 접대비 신고 현황 (단위: 개, 백만원) 신고연도 신고법인수 접대비 기업당 접대비 , , , , , , , , , ,614 4,687,226 5,068,186 5,437,263 5,162,617 5,748,160 6,364,693 7,050,160 7,478,990 7,665,842 8,353, 자료: 국세통계연보, 각 연도. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 75

76 연도별 접대비 현황 (단위: 백만원, %) 신고연도 접대비 전년대비 증가율 자료: 국세통계연보, 각 연도. 3,498,825 3,525,411 2,689,475 2,975,418 3,963,504 4,687,226 5,068,186 5,437,263 5,162,617 5,748,160 6,364,693 7,050,160 7,478,990 7,665,842 8,353, 연도별 접대비 추이 (단위: 억원) 76 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

77 직후 인 1999년에 23.71%에 해당하는 큰 폭의 하락이 있었다. 그 이후 계속해 서 증가추세를 유지해 오다가 2005년 5.05%의 하락이 있었으며, 그 이후 다시 증가세로 전환되는 모습이다. 2005년의 하락은 2004년 전격 도입된 접대비실 명제의 효과가 일시적으로 나타난 것으로 추정된다. 기업의 접대비 지출은 경기에 민감하게 반응하는 것으로 인식되고 있기 때 문에 경기를 반영하기 위하여 접대비 지출비율(매출액 대비 접대비 지출액의 비율)이 변하는 추세를 분석한다. 매출액 대비 접대비지출의 비율은 접대비의 변화추세 와 대체적으로 유사한 모습을 보이고 있다. 1997년 접대비 지출비율은 0.34%였 으나 세법개정으로 접대비 손금산입한도가 대폭 축소되었던 1998년에서 2000 년 기간에는 접대비 지출비율이 지속적으로 크게 낮아져 2000년에는 1997년 대 비 41% 하락한 0.20%를 기록하고 있다. 2000년 이후 다시 증가하는 모습을 보 이다가 접대비실명제가 도입된 2004년 이후 다소 하락하였으며, 글로벌 경제위 매출액 및 접대비 증가율 추이 (단위: 백만원, %) 신고연도 매출액 접대비 접대비 지출비율 금액(A) 증가율 금액(B) 증가율 비율(B/A) 증가율 ,024,825,556 1,216,281,177 1,289,034,426 1,473,508,138 1,606,984,793 1,620,130,891 1,806,820,637 1,910,820,796 2,167,129,148 2,259,560,222 2,443,104,069 2,775,678,983 3,892,362,244 3,580,262,860 3,833,605, ,498,825 3,525,411 2,689,475 2,975,418 3,963,504 4,687,226 5,068,186 5,437,263 5,162,617 5,748,160 6,364,693 7,050,160 7,478,990 7,665,842 8,353, 자료: 국세통계연보, 각 연도. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 77

78 수입금액규모별 접대비 규모 (단위: 백만원, %) 접대비 접대비비율 기업당접대비 접대비 접대비비율 기업당접대비 계 5,748, ,364, 억미만 901, , 억이상 1,996, ,212, 억이상 1,428, ,580, 억초과 1,421, ,700, 접대비 접대비비율 기업당접대비 접대비 접대비비율 기업당접대비 계 7,050, ,478, 억미만 988, ,011, 억이상 2,396, ,500, 억이상 1,752, ,898, 억초과 1,912, ,068, 접대비 접대비비율 기업당접대비 접대비 접대비비율 기업당접대비 계 7,665, ,353, 억미만 1,027, ,052, 억이상 2,609, ,731, 억이상 1,877, ,091, 억초과 2,151, ,478, 주: 접대비비율은 매출액 대비 접대비 비율임. 자료: 국세통계연보, 각 연도. 기의 여파로 2009년에는 지난 15년 기간 중에 가장 낮은 0.19%를 기록하였다. 이상의 실태분석을 통해 기업의 접대비지출은 경기에 민감하게 반응할 뿐만 아 니라 관련 세제의 변화에도 적지 않게 반응하는 것을 확인할 수 있다. 이상의 논의에서는 기업의 접대비지출 총액을 대상으로 분석하였으나 기업 의 규모에 따라 접대비지출의 규모도 차별화될 것이 예상되므로 기업의 수입금 액 규모별로 접대비지출의 실태를 분석할 필요가 있다. 78 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

79 수입금액규모별 접대비 지출 비율 추이 기업당 접대비의 규모는 수입금액규모에 따라 매우 큰 차이를 보이고 있다. 2011년의 경우 10억원 미만 기업의 기업당 접대비는 380만원에 불과한데 반해, 1,000억원 초과 기업의 기업당 접대비는 8억 5,380억원으로 매우 큰 차이가 나 고 있다. 그러나 매출액 대비 접대비의 비율을 보면 오히려 수입금액규모가 커 질수록 비율이 작아지는 것을 관찰할 수 있으며, 이와 같은 현상은 2002년부터 2011년까지 모든 연도에 동일하게 나타나고 있다. 수입금액 10억원 이상의 구간에서는 접대비 지출비율의 변화가 크지 않은 반면, 10억원 미만의 구간에서는 상대적 변동 폭이 크게 나타나고 있다. 10억원 미만의 구간에서 상대적 변동 폭이 큰 것은 이 구간에 속하는 소규모 기업들은 대기업에 비해 매출액 등의 변동 폭이 상대적으로 클 것이기 때문이다. 10억원 미만의 구간에서 접대비 지출비율이 상대적으로 큰 것은 중소기업에게 대기업 보다 상대적으로 큰 손금산입 한도를 허용하고 있는 현행제도와 중소기업의 경우 대기업 보다 많은 접대를 해야만 하는 현실 등을 그 이유로 들 수 있을 것 이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 79

80 접대비 관련세제 및 변화 내역 접대비는 기업에게는 영업활동과 관련된 비용이지만, 세법에서는 이를 전액 비용으로 인정하고 있지 않다. 세법상 비용으로 인정하는 범위 및 방법은 국가 별로 차이가 있는데 이는 각국의 사회적 여건과 경제적 여건에 따라 결정되기 때문이다. 우리나라의 경우도 과소비와 비자금사건이 사회적문제로 부각되었 던 1996년 이후 지속적으로 손금산입한도를 축소하는 형태로 세법개정이 이루 어져 왔다. 세법상 접대비란 접대비 및 교제비, 사례금, 그밖에 어떠한 명목이든 상관없 이 이와 유사한 성질의 비용으로서 법인이 업무와 관련하여 지출한 금액 으로 정의하고 있다. 접대비의 손금산입 한도는 1,200만원(중소기업 1,800만원)에 (수입금 액 적용율)을 합하여 산출한다. 수입금액에 적용되는 적용율은 수입금액 규모가 100억원 이하인 경우 0.2%, 100억원 초과 500억원 이하인 경우 0.1%, 500억원 초과인 경우 0.03%를 적용한다. 그러나 특수관계인과의 거래에서 발생한 수입 금액의 경우 한도금액은 상기 적용률을 곱하여 산출한 금액의 10%로 제한하게 규정되어 있다. 2004년 1월 국세청은 접대비 업무관련성 입증에 관한 고시 를 개정하여 건 당 50만원 이상 지출하는 법인의 접대비에 대해서는 업무관련성을 입증할 수 있는 지출 증빙을 기록 보관토록 의무화하는 접대비 실명제를 전격 실시하였 다. 지출증빙에는 접대목적, 접대자의 부서명 및 성명, 접대 상대방의 상호 및 사업자등록번호, 접대 상대방의 부서명 및 성명을 기재하여야 하며 신용카드 전 표 등 관련 영수증도 보관하도록 규정하였다. 본 제도는 과도한 접대비지출을 억제하여 기업의 부담을 줄이고 건전한 접대비지출문화를 조성하기 위하여 도 입되었다. 도입 당시 기업들의 반발이 있었으나 기업 접대비지출의 건전화에는 어느 정도 기여한 것으로 평가되었다. 그러나 시간이 지나면서 기업들이 본 제 도에 적응하게 되었고 그 결과 제도의 실효성에 의문이 제기되었다. 현 정부가 출범한 2008년 기업하기 좋은 환경 조성을 위한 다양한 논의가 진행되어 본 제도는 이미 실효성이 크지 않고 기업에 대한 지나친 규제라는 이유로 2009년 80 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

81 에 폐지되었다. 기업의 총 접대비 지출액 중 문화접대비 지출이 3%를 넘으면 접대비 한도액 의 10%까지 추가로 손비인정을 받을 수 있는 문화접대비 제도가 2007년 9월부 터 도입되었다. 문화접대비의 범위에 해당하는 지출에는 문화예술의 공연이나 전시회 또는 박물관 입장권 구입비, 체육활동 관람 입장권, 영화관람권 및 비디 오물 구입비, 음반 및 음악영상물 구입비, 간행물 구입비 등이 포함되었다. 문화 접대비의 최소금액기준이 접대비 총지출액의 3%에서 1%로 2012년부터 하향 조정되어 문화접대비에 대한 세제상 혜택이 확대되었다. 정책과제 접대비지출에 대한 세제는 과소비와 비자금사건이 부각되었던 1996년 직후 1997년에 가장 큰 개정이 이루어졌다. 접대비지출에 대한 손금산입한도는 1994~1995년 오히려 약간 확대되었으며, 1996년에도 대기업은 한도가 축소된 반면 중소기업은 크게 확대되었었다. 그러나 1997년 세법개정으로 1998년에서 2000년까지 3년에 걸쳐 단계적으로 손금산입한도가 대폭 축소되었다. 또한 1999년부터는 기밀비 손비인정 한도를 접대비 손금산입한도액의 10%로 축소 하고 2000년부터는 기밀비를 완전히 폐지하여 접대비지출의 투명성을 제고하 였다. 매출액 규모별 세법개정에 따른 손금산입한도 변동률은 <표 7>에서 보는 바와 같다. 세법개정 효과는 매출액 규모가 큰 기업일수록 크게 나타나고 있다. 매출액 규모가 10조 이상인 경우 접대비 지출액 손금산입 한도가 1995년 대비 약 80% 까지 대폭 축소되었다. 매출액 규모가 1조 이상인 경우는 약 78% 축소되었으며, 매출액 규모 100억원의 중소기업도 약 65%까지 손금산입 한도가 축소되었다. 접대비지출에 대한 손금산입 한도와 관련된 세법규정은 1997년에 개정된 후 현 재까지 유지되고 있다. 기업들은 지속적으로 손금산입 한도의 상향조정을 강력 히 희망하고 있지만 접대비지출이 유발할 수 있는 사회적비용을 고려할 때 손금 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 81

82 손금산입한도에 대한 세법개정 효과 (단위: 억원, %) 매출액 손금한도액 1995년 대비 손금한도액 변동률 1995년 대비 손금한도액 변동률 1995년 대비 손금한도액 변동률 ,000 2,000 3,000 5,000 7,000 10,000 20, , 주: 1) 1995~1997 기간의 손금한도 계산시 매출액 100억원은 자기자본 35억, 그외는 한도액인 50억원 을 적용하였음. 2) 1997년 자기자본 금액은 일반기업의 적용비율인 1%를 사용하였음. 3) 2000년 손금한도 기본금액은 일반기업 기준인 1,200만원 사용하였음. 4) 매출액 500억원인 경우 1997년은 오히려 한도액이 증가하였는데 이는 자본금 기준 금액이 5,000만원 감소하였으나, 기본금액이 1,800만원 매출액 기준금액이 3,500만원 증가하여 총 한 도액이 증가. 산입 한도를 상향조정하는 것은 바람직하지 않은 것으로 판단된다. 또한 매출액 대비 접대비지출의 시계열자료에서 확인한 바와 같이 접대비지출비율이 10년 전과 크게 다르지 않고, 접대비지출비율의 상승추세도 관찰되지 않고 있으므로 현재로서는 손금산입 한도를 축소할 필요도 없는 것으로 판단된다. 유흥업소에서의 접대비지출을 축소하여 간접적이지만 지하경제의 양성화 에 기여하기 위해서는 접대비지출의 건전성을 제고하도록 정책방향을 설정하 는 것이 바람직할 것이다. 이를 위해서는 유흥업소에서의 접대비지출이 문화접 82 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

83 대비로 전환되도록 할 수 있는 제도적 개선이 필요하다. 문화접대비에 추가적 인 손금산입 한도를 인정하고 있는 현행제도를 어느 정도 확대해야하는지에 대 해서는 기업의 문화접대비 지출실태에 대한 분석결과를 토대로 결정해야 할 것 이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 83

84

85 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 지하경제의 최소화를 위한 관세행정 김영춘 * 들어가며 세계 경제는 글로벌무역 환경에 따라 변화하고, 그에 대응하는 무역정책과 행정은 한나라의 주요 경제정책의 하나이며 주요 행정이다. 관세행정은 무역정 책을 집행하는 분야로서 징세행정이므로 국가 재정이 내국세와 관세로 나누어 볼 때에 그 역할이 중요하다. 2011년도 전체 국세징수액은 192조4천억 원 중에 서 수출입과 관련하여 관세청-세관에서 징수한 각종 국세가 64조 2천여억 원이 므로 전체의 세수의 3분의 1에 해당한다. 징세공무원은 국세청 공무원은 2만여 명, 관세청 공무원은 4천여 명으로 관세청 공무원은 전체 징세공무원의 5분의 1 수준이다. 그러므로 징세를 위한 투입비용 대비 징수액이 차지하는 효율성이 상 대적으로 높은 관세행정의 중요성이 있다 할 것이다. 수출입과 관련한 세금은 관세와 내국세가 있다. 2011년 수입금액은 5,244 한국관세무역개발원 선임연구위원 행정학박사. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 85

86 억 달러(과세평균환율 1118원)이고 실효관세율은 1.88%밖에 되지 않아 총징수액은 64조2491억 원, 관세징수액은 10조 9901억 원, 내국세 징수액은 52조 2,230억 원이다. 그런데 탈법 등을 통한 밀수출입 현황을 보면 밀수입은 2006년 4,223 억 원 2007년 7,591억 원 2008년 6,311억 원 2009년 6,221억 원 2010년 1조 419억 원이 적발되었다. 밀수출은 2006년 59억원 2007년 114 억 원 2008년 190억 원 2009년 321억 원 2010년 838억 원이 적발되었 다. 이는 전세계의 무역규모가 2005년 21조 달러 2006년 24조 달러 2007 년 28조 달러 2008년 32조 달러 2009년 25조 달러 2010년 28조 달러 로 늘어나고 있다. 이에 한국의 무역규모는 2010년 8,915억 달러에서 2012년 1 조 달러를 달성하는 등 무역규모가 커지고 있는데 그에 따른 밀수규모도 커지 고 있다. 밀수출은 관세 등을 탈세하거나 탈법적인 경제활동과 관련성이 높다. 그런 데 탈세 등과 연관이 있는 지하경제 규모는 미국-영국-일본-스위스-오스트리 아 등이 GDP의 10% 내외 국가이고, OECD 국가 평균은 GDP의 19% 정도이며, 한국의 지하경제는 2000년 기준으로 GDP의 28% 정도로 보고 있다(지하경제란 세 금이나 정부 규제를 피하기 위해 합법적, 비합법적인 수단을 동원하여 이루어지는 숨은 경제 를 말하 는 것으로 밀수, 마약거래, 불법 외환거래, 자영업자의 소득 축소신고 등이 여기에 해당한다. 보통 지 하경제 비중이 증가하면 부분적으로 소비를 늘리는 효과도 있지만, 전체 경제의 경쟁력을 약화시키고 생산적인 부문으로 자금이 흐르는 것을 막는다. 2004년 발표된 Schneider 등의 연구결과에 따르면 한 국의 지하경제 규모는 2000년 기준으로 GDP의 27.5%(159조 1300억 원)를 기록했다. 이는 조사대상 국 평균인 32.6%에 비해서는 낮았지만 OECD 회원국 평균인 18.9%보다는 높은 것이다. 지하경제 비 중이 낮은 10개 국가에는 미국(8.7%), 스위스(8.8%), 오스트리아(10.2%), 일본(11.3%), 영국(12.6%) 등이 포함됐다. 반면 이스라엘, 인도, 이탈리아, 그리스 등 17개국은 한국과 더불어 지하경제 비중이 20~30%로 비교적 높은 그룹에 속했고 멕시코, 브라질 등은 30~40%에 달하는 것으로 보고 있다(전 태영, 변용환, 지하경제규모에 영향을 미치는 세무 및 비세무 요인, 세무학연구, 제22권 제4호, 2005.; 한국경제신문, 159조로 OECD국가 평균 18% 웃돌아 간접세 비중 낮추어야, ). 그러나 수출입과 관련한 밀수단속액은 64분의 1수준으로 2%가 되지 않으므로 실제 탈 세한 세액에 비해 밀수단속 수준이나 추징실적이 낮다고 말할 수도 있어 밀수단 86 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

87 속과 추징행정상의 문제점과 밀수단속금액과 추징액을 높일 수 있는지 여부에 대한 검토가 필요하다. 따라서 본 논문에서는 관세행정에서 밀수출입 등 탈세와 탈법적 경제활동에 대한 단속 현황과 문제점 및 개선방안을 모색하고자 한다. 수출입 관련 탈세와 추징 관세행정과 지하경제 Feige는 지하경제(Irregular Economy)란 보고되지 않은 경제활동과 공식적인 통계에 반영되지 않은 일체의 경제활동 으로 국내총생산(GDP) 보다 광의의 측면 에서 정의한다(Feige, Edgar L., How Big is the Irregular Economy?, Challenge, November- December, 1979, pp ; Feige, Edgar L., The Underground Economies: Tax Evasion and Information Distortion, Cambridge University Press, 1989). Gutmann은 지하경제 (Subterranean Ecomy)란 세금부과로부터 벗어난 탈세 거래 로 과세측면에서 정의 한다(Gutmann, Peter M., The Subterranean Economy, Financial Analysts Journal, Vol.33, September-December 1977, pp ). Tanzi은 지하경제(Underground Economy)란 불 성실신고로서 신고하지 않거나 적게 신고로 인한 정부의 공식적인 통계에 반영 되지 않는 국민총생산 으로 정의하기도 한다(Tanzi, Vito, Underground Economy Built of Illicit Pursuits is Growing of Economy Policy maker, IMF Survey, February 1980, pp : Tanzi, Vito, The Underground Economy in the United States: Annual Estimated, , IMF Staff Papers, Vol.30, June 193, pp ). Schneider and Enste는 지하경제 (Shadow Economy)는 합법적 재화, 용역의 생산활동으로서 의도적으로 정책당국 에 노출되지 않도록 감춘 활동 이라고 정의한다(Schneider, Friedrich and Dominik H. Enste, The Shadow Economy: Theoretical approaches, empirical studies and political implications, Cambridge University Press, Cambridge, 2002.; Schneider, Friedrich, The Size if Shadow Economies of 145 Countries all over the world: First Result over the period 1999 to 2003, IZA DP No.1431, December 2004). 안종석 외( 지하경제 규모의 측정과 정책시사점, 한 국조세연구원, 2010)는 지하경제는 합법적인 경제행위를 영위하여 납세의무가 발 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 87

88 생하지만 불법적, 탈법적 방법으로 세금을 내지 않은 경제행위로부터 창출된 소 득규모 라고 정의한다(안종석, 성명제, 전병목, 정재호, 지하경제 규모의 측정과 정책시사점, 한국조세연구원, 2010). 강석훈은 지하경제(Illegal Economy)는 마약, 무허가 영업활동, 장물취득, 밀거래와 같은 불법적인 경제활동이나 세무당국에 신고하지 않은 탈 루소득 뿐만 아니라, 사채나 일용노동과 같이 여러 가지 이유로 정부의 통계에 직접적으로 포착되지 않는 합법적인 경제활동과 물물교환이나 품앗이와 같은 시장을 통하지 안흔 경제활동 이라고 정의하였다(강석훈, 지하경제의 양성화를 통한 재 정확충방안에 대한 연구, 한국경제연구학회, 2008). Pissarides and Weber는 지하경제를 실제소득과 과세당국에 신고된 소득간의 차이인 탈루소득 으로 정의하였다 (Pissarides Christophor A. and Guglielmo Weber, An Expenditure Based Estimate of Britain s Black Economy, Journal of Public Economics, Vol. E9, 1989, pp ; 김형준, 효율적인 세 무조사에 대한 연구, 한국조세연구원, 2005). 지하경제이면서 탈세인 경우도 있지만, 지하경제이지만 탈세에 포함되지 않 는 경우도 있고, 탈세이지만 지하경제가 아닌 경우도 있다. 관세행정에서는 대 부분이 지하경제이면서 탈세인 경우이지만, 지하경제이지만 탈세에 포함되지 않는 경우로는 여행자휴대품 중 과세범위이고, 탈세이지만 지하경제가 아닌 경 우로는 여행자휴대품 중 과세범위가 넘지만 사회적 통념상으로 허용되는 범위 이다. 본 고에서는 지하경제를 관세행정 측면에서 불성실신고로 인한 탈세의 규모 로 정의하기로 한다. 구체적으로는 관세행정에서 지하경제는 불법적 무역활동 영역의 밀수, 모조품제조, 마약거래, 합법적 무역활동영역에서의 수출입물품이 나 수출입물품과 관련된 용역 등의 미신고나 저가신고 등이 된다. 관세행정에서 탈세 관세행정에서의 탈세의 발생 원인을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 과세자인 세관공무원이 수출입물품의 특성이나, 납세자가 납세신고한 내용, 거래대금의 내용 등을 정확히 파악하지 못한 경우 등이다. 둘째, 납세자인 납세의무자가 높은 세율에 의한 납세부담을 회피하거나, 경 88 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

89 제적 규제에 의한 자산해외도피하거나, 금지물품 등의 거래에 의한 이득을 획득 하는 것 등이다. 관세행정 측면에서 지하경제의 영향을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 공적인 공공경제의 측면에서 수출입물품의 가격 조작, 부정환급, 해외 재산도피, 밀수출입, 불법거래 자금 국내유입, 사회안전 위해물품 반출입 등의 현상이 발생한다. 이로 인해 정확한 수출입 재화 규모, 용역, 자본거래, 외환거 래 등을 정확히 파악하지 못해 정책 수립을 위한 정보를 왜곡시켜 정확한 수출 입무역 환경을 정확히 파악하지 못해 대내외 대응능력의 약화를 초래한다. 탈세 또는 조세회피로 정부재정의 세입 확보를 어렵게 하고, 세출의 배분의 부정확성 을 높여준다. 둘째, 사적인 시장경제의 측면에서 신속통관으로 신속한 물류에 의한 활력이 높아진다고 느끼며, 탈세로 인한 납세액 감소분의 향유로 납세자 주권을 확보한 것으로 오인하게 하며, 규제회피를 경쟁우위를 확보하는 시장경제의 원칙을 확 보하는 것으로 착각하게 한다. 수출입 통관과 관련하여 법규를 위반하는 것은 그로 인해 이익을 얻는 것이다. 그 이익은 각종 세금을 납부하지 않는 탈세로부 터 나온다. 밀수단속의 유형 밀수단속은 여러 유형으로 나눌 수 있다. 단속주체에 의한 밀수단속 유형은 관세공무원에 의한 단속, 경찰공무원에 의한 단속, 기타공무원에 의한 단속, 소 비자그룹에 의한 단속으로 나누어진다. 관세법상 관세공무원이 아닌 사람이 수 출입 밀수범을 적발한 때에는 즉시 관할 세관장에게 인계하도록 되어 있어, 수 출입 밀수범의 조사와 처벌권은 세관장(관세청장)에게 있다. 무역단계의 의한 밀수단속 유형은 계약단계에서 단속, 생산단계에서 단속, 운송단계에서 단속, 보관단계에서 단속, 통관단계에서 단속, 판매단계에서 단속 등으로 구분된다. 계약단계에서의 단속은 범죄가 완결되지 않은 상태로 실제적 인 단속이 이루어진다해도 처벌이 어렵고, 생산단계에서의 단속은 가짜상품의 제조, 마약 제조 단계에 한해 이루어지고, 운송단계에서의 단속은 보세운송 도 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 89

90 중에 무단반출이나, 환적화물의 환적 중에 포장의 교체, 상표의 교체, 무단반출 등의 행위가 있을 때 단속이 이루어지며, 보관단계에서의 단속은 보세구역에 보 관 중 무단발출 및 직접 밀수를 위한 허위신고 등에 대해 정보분석과 현품 확인 등을 통해 단속하며, 통관단계에서 단속은 현품 확인과 신고내용에 의한 단속이 이루어지고, 판매단계에서의 단속은 원산지표시의 위반, 가짜상품의 유통, 면세 물품의 불법 유통 등에 대해 단속이 이루어진다. 적발수단에 의한 밀수단속 유형은 육안 감시에 의한 단속, 감시 장비에 의한 단속, 성분 분석에 의한 단속, 정보 분석에 의한 단속 등으로 구분된다. 수출입 물동량이 많아지면서, 육안감시는 보세구역의 외곽 감시, 여행자 동태감시, 승 무원 동태감시 등으로 이루어지고, 감시장비에 의한 감시는 차량엑스레이, 폭발 물 탐지기, 마약탐지견 등으로 이루어지며, 성분 분석에 의한 단속은 분석장비 에 의해 과학적으로 이루어지며, 정보 분석에 의한 단속은 실질적으로 대부분을 차지하는 방법으로서 밀수신고와 신고사항에 대한 정합성 분석 등을 위험수준 에 따라 차등하여 단속하고 있다. 특히 무역정보에 의한 밀수단속 유형은 화물 정보로부터 단속, 거래정보로부터 단속, 결재정보로부터 단속 등으로 구분된다. 관세행정의 현대화를 통한 밀수단속은 화물정보와 거래정보 및 결재정보를 유 기적으로 결합하여 단속하는 방향으로 진화되고 있다. 본 논문에서 밀수단속의 문제점을 해결하는 방향을 제시할 때 정보분석에 의한 단속을 중점적으로 논의 하도록 하겠다. 관련 법규에 의한 밀수단속 유형을 보면, 관세법 위반 단속, 마약법 위반 단 속, 상표법 위반 단속, 저작권법 위반 단속, 대외무역법 위반 단속, 외국환법 위 반 단속 등이 있다. 본 고에서는 밀수현황 분석은 관련 법규에 의한 밀수단속 유 형을 중심으로 그 실태를 살펴보기로 한다. 90 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

91 밀수출입 검거와 탈세의 추징 밀수출입 검거 실적 밀수출입 현황을 보면 밀수입은 2006년 4,223억 원 2007년 7,591억 원 2008년 6,311억 원 2009년 6,221억 원 2010년 1조 419억 원이 적발되었 다. 밀수출은 2006년 59억 원 2007년 114억 원 2008년 190억 원 2009 년 321억 원 2010년 838억 원이 적발되었다. 이처럼 무역규모가 커지면서 밀수규모도 커지고 있다. 직접밀수는 관세법 제269조에 해당하는 범죄로서 금지품의 밀수, 선원이나 승무원들이 하는 밀수, 여행자가 하는 밀수, 정상적인 수출입화물로 가장한 밀 수 등의 형태로 이루어지는데 2011년 직접밀수입의 검거실적은 2,064건에 금액 은 6,200억 원이고 밀수출 검거실적은 77건에 금액은 424억 원으로 총 2,141건 에 6,624억 원이다. 합법을 가장한 관세포탈죄는 관세법 270조에 해당하는 범 죄로서 관세포탈, 부정감면, 부정환급, 수입조건위반 등으로 이루어지는데, 2011년 관세포탈 검거실적은 393건에 1,664억 원, 부정감면 검거실적은 90건에 896억 원, 부정환급 검거실적은 9건에 672억 원, 수입조건위반 검거실적은 119 건에 840억 원이다. 각종 법규위반으로 밀수입 등의 물품을 소비자에게 시장에 서 직접 거래하는 위법행위는 관세법 제274조에 해당하는데, 이런 범법행위로 거래된 물품의 검거한 실적은 96건에 54억 원이다. 대외무역법을 위반사범의 검거실적은 2011년에 수입부문에서 85건에 2305 억 원, 수출부문에서 62건에 3,890억 원으로 총 147건에 6,195억 원이다. 위조 상품의 밀수의 검거실적은 2011년에 수입부문에서 466건에 5,282억 원, 수출부 문에서 19건에 682억 원으로 총 485건에 5,964억 원이다. 저작권법을 위반한 수출입 검거실적은 2011년에 수입에서만 45건에 1,597억 원이다. 마약류 밀수출입에 의한 거래수익금은 지하경제를 주도하는 조직폭력 집단 의 자금원이 되고 있다. 마약류 밀수의 검거실적은 2011년 수입부문에서만 174 건에 620억 원이다. 마약류 밀수유형은 주로 국제우편화물로 92건에 3억 원, 특 송화물로 42건에 107억 원, 항공해상여행자 34건에 495억 원이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 91

92 수출입과 관련한 외국환거래에서 법규위반의 검거실적은 2011년에 총 1,641건에 3조 8111억 원으로 지급부문에서 987건에 1조 3,657억 원인데, 주로 환치기(1조 2,571억 원)와 자본거래(1조 1,852억 원) 및 은행을 통하지 않은 지급과 영 수(73억원) 그리고 3자 지급과 영수(255억 원), 수출채권미회수(876억 원) 등이다. 구 체적으로 영수부문에서 383건에 1,149억 원이며, 상계부문에서 21건에 4,467억 원이고, 특히 반사회적 범죄로서 자금세탁이 63건에 1,214억 원이며 재산국외 도피는 17건에 2,736억 원이다. 여행자 휴대품에 대한 과세는 총 입국여행자 2,024여만 명 중 14만여 명이 휴대반입한 물품 2,179억 원에 대해 323억 원을 징수하였다. 그러므로 여행자 를 통한 밀수검거 748건에 76억 원이므로 여행자가 밀수출입하는 비중은 범칙 자의 비율은 낮으나, 징수액과 검거액은 낮은 수준이 아니다. 밀수신고에 의한 검거실적은 2011년 1,265건에 8,885억 원이다. 이는 2011 년 총 밀수검거실적 4,633건의 4분의 1수준이고, 금액도 5조 9,111억의 1.5% 수 준이다. 컨테이너검색기(전국세관 13대)에 의한 밀수 적발실적은 2011년 45건 178 억으로, 이는 정상화물로 가장한 밀수와 기타 직접밀수(선원승무원 밀수와 여행자 밀 수 제외) 건수 541건의 약 9% 수준이고 1,919억 원의 약 9% 수준이다. 관세행정에서의 추징액 2011년에 기업심사에 의한 추징액은 4,396억 원이다. 추징액을 상세히 살펴 보면, 수입통관 후세액 사후심사에서 3,857억 원, 보정심사로 184억 원, 환급심 사로 355억 원이다. 그런데 사후심사시스템의 탈세 위험이 있는 것으로 추정되는 신고 건에 대 한 심사대상 1,050억 건 중에서 심사건수는 4.7만 건으로 심사비율은 0.5% 밖 에 되지 않으나, 추징액은 184억 원인데 이는 적발건수 3,376건으로 적발비율은 7.2%인 상황에서 이루어진 실적이다. 또한 환급받은 이후의 사후 환급심사는 부당 또는 부정한 방법으로 환급받 은 위험이 있는 것으로 추정되는 건에 대한 심사대상 32만 건에서 심사건수 1만 건으로 심사비율은 3.5% 밖에 되지 않으나, 추징액은 304억 원인데 이는 적발 92 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

93 건수 6,658건으로 적발비율은 60%인 상황에서 이루어진 실적이고, 총 환급액 4 조 9,576억 원 중 0.6% 수준이다. FTA와 관련된 추징현황을 보면 품목과 세율적용 오류, 증명서류 요건 위반, 직접운송 요건 위반, 원산지결정기준 위반 등 총수입 금액에서 FTA 특혜적용 비율은 증가되고 있다. 2008년은 총수입 4,353억 달러 중 FTA 특혜적용은 161 억 달러로 3.7%가 적용되었고 추징액은 140억 원, 2011년 총수입 5,244억달러 중 FTA 특혜적용은 319억달러로 6.1%가 적용되었고 추징액은 164억 원이다. 수출입밀수에 관세행정의 문제점과 극복 방안 관세청장의 밀수범과 탈세범 처분 권한의 한계 극복 관세청장(세관장)은 수출입 밀수에 대해 관세사범은 관세법과 환급특례법 및 관세사법을 위반 것에 대해 1949년 11월 23일부터 관세법에서 수사하고, 처분 및 고발권한을 확보하고 있다. 이에 대해 마약사범은 1990년 8월 1일부터 공항 만이나 보세구역 안에서 발생하는 마약류 관리에 관한 법류 위반 사범에 대해 수사하고 검찰에 송치하는 권한만을 확보하고 있다. 외환사법은 1995년 1월 5 일부터 공항만 및 보세구역 내의 대외지급수단의 불법수출입에 대한 검사하고 수사하여 검찰에 송치하는 권한을 확보했고, 1997년 12월 31일부터 수출입거래 및 이와 직접 관련된 용역거래에 관한 외국환거래법 위반 사범에 대한 검사와 수사 후 검찰에 송치하는 권한을 추가 확보하였으며, 2008년 6월 13일 수출입 거래 및 이와 직접 관련된 자본거래에 관한 외국환거래법 위반사범에 대한 검사 와 수사 후 검찰에 송치하는 권한을 확보하였다. 지적재산권위반 사법은 1995 년 1월 5일 수출입물품의 통관과 관련된 상표법과 저작권법 등 지적재산권 위 반사범에 대한 수사 후 검찰에 송치하는 권한을 확보하였다. 대외무역사범은 1997년 12월 13일 원산지표시위반 등과 같은 대외무역법위반에 대한 수사하고 처분하거나 검찰에 송치하는 권한을 확보하였고, 추가로 2010년 7월 6일 원산 지표시위반물품의 수출입행위에 대해 불공정무역행위조사 및 산업피해구제에 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 93

94 관한 법률 위반으로 수사하고 처분하거나 검찰에 송치하는 권한을 확보하였다. 자금세탁사범은 2001년 11월 28일 범죄수익은익의 규제 및 처벌 등에 관한 법 률 위반에 대해 수사하고 검찰에 송치하는 권한을 확보하였다. 재산국외도피사 범은 2008년 6월 13일 특정경제범죄가중처벌 등에 관한 법률 위반으로 수사하 고 검찰에 송치하는 권한을 확보하였다. 관세사범 이외 수출입과 관련한 범칙행위에 대한 수사와 검찰에 송치하는 권한을 확보해 가고 있으나, 수출입밀수범과 탈세범은 위의 각 법에 중첩적으로 위반한 종합범죄를 형성하고 있으므로 관세청장(세관장)이 이들 범죄에 대한 조 사권한 뿐만아니라 처분하고 고발하는 권한을 확보하여 수출입 밀수범과 관세 등의 탈세범에 대한 종합적으로 양정하고 처분하고 고발할 수 있도록 함으로써 종합적인 정책을 수립하고 대응할 수 있어야 한다. 예를 들어 마약사범은 2006년 433억 원, 2007년 528억 원, 2008년 768억 원, 2009년 617억 원, 2010년 194억 원으로 증가하고 있다. 마약사범은 밀반입하여 국내인수인계한 후 다시 해외로 밀반출하여 각 이동단계별로 연계하여 수사하 여야 함에도 관세청(세관)의 마약 수사권은 보세구역에 한정하고 있다. 즉, 마약 사범에 대한 한국의 관세법상에는 마약류 검사를 위한 특정자료를 요청할 권한 은 있으나, 관세청(세관)의 수사권한이 없고 사법경찰관리의 직무를 수행할 자와 그 직무범위에 관한 법률에서 공항만이나 보세구역 안에서 발생하는 마약-향정 신성의약품과 대마사범에 대한 수사권한만을 부여받고 있다. 그런데 중국은 마약사범에 대해 세관은 독자적인 수사권한과 형법에 의해 직접 처벌할 수 있는 권한이 있다. 태국은 마약법에서 세관 마약수사직원에게 수사권한을 주어 조사권한을 주고 있다. 홍콩은 위험약물조례에서 세관직원에 게 마약류 수사권한과 처벌권한을 주고 있다. 일본은 관세법상 임의조사와 강제 조사권을 부여받고 검찰의 지휘를 받지 않고 독자적으로 조사 후 검찰에 고발한 다. 타 국가에 비해 상대적으로 취약한 관세청(세관)의 마약류 수사권한을 확대 할 필요가 있다. 또한 인터넷의 발달로 사이버 전자상거래가 활성화됨에 따라 전자상거래에 의한 수출입물량도 증가하고, 밀수 등에 대한 적발이 증가하고 있다. 즉 전자상 94 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

95 거래를 통한 수출입 밀수의 적발 현황은 2006년 1,291억 원, 2007년 997억 원, 2008년 2,053억 원, 2009년 4,996억 원, 2010년 4,691억 원으로 증가하고 있다. 전자상거래를 통한 밀수출입 중에서 지식재산권 위반사범의 비율은 2006년 59%, 2007년 64%, 2008년 63%, 2009년 55%, 2010년 71%로 높은 비율을 차지 하고 있으나 조사권한만을 가진 관세청(세관)이 지식재산권 위반사범에 대한 독 자적인 수사와 처벌 및 고발권한을 확보할 필요가 있다. 재산도피 등 외환사범 단속 미흡 극복을 위한 부처간 협조 무역규모가 증가함에 따라 해외직접투자는 2005년 71억 달러, 2006년 116 억 $, 2007년 214억 달러, 2008년 229억 달러, 2009년 194억 달러 등으로 증가 하고 있으며, 수출입 거래로 위장하여 국외로 재산을 도피하거나 자금을 세탁하 여 비자금을 조성하기 위한 불법외환거래가 증가하고 있으나, 무역 관련 외화자 금 유출입에 대해 관세청(세관)의 감시 및 조사와 처벌 및 고발 권한을 확보하지 못하여 체계적으로 대응할 수 없는 실정이다. 수출입거래에 반드시 수반되는 외환거래는 결재방법도 다양하여 법규를 위 반하는 것에 대한 단속도 어렵다. 금융정보분석팀(FIU)의 불법으로 외환 거래를 한 것으로 의심이 가는 건수는 2002년 22건, 2003년 234건, 2004년 814건, 2005년 4,485건, 2006년 6,546건, 2007년 9,844건 등으로 매년 증가하고 있다. 그러나 관세청에서 수출입거래에 따른 외환사범의 단속실적은 2006년 2,187건 에 2조 7,614억 원, 2007년 2,571건에 2조 3,874억 원, 2008년 2,476건에 3조 3,691억 원, 2009년 2,292건 3억 2,452억 원, 2010년 1,881건 3조 1,018억 원으 로 증가하고 있다하여도 금융정보분석팀의 불법외환거래가 의심되는 건수가 증 가하는 것에 비해 단속실적은 낮아지는 상황이다(외환사범은 재산국외 도피와 자금세탁 및 외화예금거래 미신고 등이 복합적으로 이루어지는데, 이는 페이퍼컴퍼니를 설립하여 중개수수료 나 물품대금을 지급하는 것처럼 허위로 계약서를 작성하여 은행에 제출한 후에 자금을 송금하는 방법 이나, 국외로 도피한 자금을 차명계좌로 입금을 받아 범죄수익을 취득하거나, 지정거래 외국환은행장 에게 신고없이 해외에서 불법으로 예금하는 방법등을 사용한다). 이는 외국환거래 자유화를 악용하여 수출입기업이 불법외환거래를 하는범죄가 늘어남에도 단속상의 허점 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 95

96 을 교모하게 악용하여 일어나는 범죄이다. 해외에 직접 투자하는 국내에 모기업을 둔 다국적기업은 제품원가를 절감하 기 위해 해외의 공장에 원자래를 수출하고 완성품을 제조한 후 제3국에 수출하 고 투자수익을 중계무역을 통해 회수하는 방법을 많이 사용한다. 이때에 국내의 모기업에 대한 해외에 직접 투자를 위한 외화송금과 투자수익을 회수하기 위한 외화를 송금받는 과정상의 외화자금 유출입에 대한 감시 체제를 제대로 구축하 지 못하고 감시를 제대로 하지 못한다면 중계무역을 통한 국내 모기업의 해외 현지법인에 불법적인 지원이나 국내재산의 해외 도피를 방치하는 결과를 가져 오게 되낟. 그러므로 외환사법은(2012년 국세청 국정감사에서 김광림 의원은 조세피난처 문제가 심각한 수준이다 라며 지난해 국세청이 조세피난처와 관련해 156건의 세무조사를 진행해 9600억원 가량의 세금을 추징했다. 30대 재벌그룹을 중심으로 조세피난처 페이퍼컴퍼니 운영 현황 등을 집중적으로 들여다 볼 필요가 있다 고 말했다. 이어 관세청과의 공조를 원활히 하고, 역외탈세 담당직원들의 전문성을 더욱 강화하고 특수활동비 예산 등을 더욱 확충할 수 있도록 노력해 달라 고 이 국세청장에게 요청했다. 이에 이 국세청장은 앞으로 국제공조 및 관세청과의 공조를 강화해 조세 피난처 투자자금에 대한 관리를 엄중히 하겠다 며 고액자산가들이 우리가 상상하지 못한 방법을 동 원해 해외에 자산을 은닉하기 때문에 대처방안이 필요하다. 보다 더 전문성을 강화하도록 하겠다 고 답변했다. 조세일보, ) 페이퍼컴퍼니 또는 조세피난처를 활용하는 경우가 많아 관세청은 금융정보분석팀과 국세청 등과 협조를 하여 공조체제를 구축해 야 한다. FTA 확대에 따른 탈법행위 대응 체제 확립 FTA 확대에 따른 협정세율을 이용한 탈법행위가 증가하고 있다. 한국의 국 가 브랜드의 가치 상승함에 따라 환적 과정 등에서 한국산으로 원산지를 세탁하 는 위법에 대한 적발 실적은 2008년 638억 원, 2009년 704억 원, 2010년 1,169 억 원 등으로 단속실적이 증가하고 있다. 또 FTA 체계를 악용한 한국산으로 원 산지를 위장하여 수출하는 사례가 증가하여 국내 제조업체에 피해가 증가하고 있으나 적발 건은 2008년 19건, 2009년 18건, 2010년 28건 등으로 단속실적이 미흡하다. 96 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

97 FTA의 체계를 악용하는 탈법행위를 방지하기 위해 FTA 수혜를 지원하되, 파트너십에 수출입무역의 관계자들의 자율법규준수 등에 기반한 위험관리 능력 을 제고시켜야 한다. 특히 원산지세탁 등을 방지하기 위해 원산지증명서 발급 내역을 전자적으로 확인할 수 있도록 전자원산지증명서의 국내기관간 유통뿐만 아니라 국가간에도 유통이 될 수 있는 시스템을 신속히 구축하여야 한다. 밀수와 탈세 적발실적 위주의 성과관리 개선 밀수와 탈세 방지를 위한 공정무역 침해사범 단속과 불법외환사범 단속, 마 약류 검거에 대한 성과목표를 매년 전년도 대비 적발검수와 금액을 상향하여 성 과목표로 설정하고 적발실적을 높이는데 역점을 두고 있다. 이런 접근방식은 적 발실적을 높여 목표를 달성하는데 중점을 두게 되어 불법무역을 근절시켜 공정 사회를 실현하는데에 대한 본연의 활동목표를 놓칠 수 있다. 이러한 현상을 방지하기 위해서는 발생된 밀수와 탈세를 적발하는 것과 밀 수와 탈세가 일어나지 않게 사전에 방지할 수 있도록 범칙유형을 체계화하고 과 학적으로 분석하여 검거기법의 개발에 대한 성과지표를 개발하여야 한다. 밀수와 탈세에 대한 적발은 수출입물품을 관리를 하는 여러 부서의 협조에 의해 조사의뢰하고 조사하는 협업이 이루어져야만 한다. 즉, 밀수와 탈세가 의 심스러운 사안에 대한 조사의뢰하는 것은 1 통관단계에서 밀수와 탈세 혐의가 높은 신고건에 대해 선별하고 검사하는 과정에서 수출입 신고 요건 충족이 안되 는 경우, 2 반송물품의 관리과정에서 서류와 현품검사 결과 상호 맞지 않는 경 우, 3 면세물품 사후관리 과정에서 사후관리 물품의 적정성이 미흡한 경우, 4 휴대품 간이 통관과정에서 현품을 확인한 결과 법규위반이 확인된 경우, 5 국 제우편물의 통관과정에서 부정한 방법으로 통관할 의도가 있는 경우, 6 이사화 물의 통관과정에서 검사결과 관세법 등의 위반조사가 필요한 경우, 7 통과화물 의 감시관리 과정에서 범칙여부의 조사가 필요한 경우에 정보교환과 조사의뢰 를 하여 부서의 성과관리차원에서 벗어나 관세청(세관) 전체의 성과를 높일 수 있도록 해야 한다(그런데 2006년에서 2010년 동안에 연평균 조사의뢰 건수는 5,000건 내외이고 연평균 적발금액은 평균 500억 원 내외에 불과하다. 2009년도 밀수와 탈세 혐의가 있어 통관부서에서 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 97

98 조사의뢰한 금액은 1,500여억 원이었으며, 2006년부터 2010년까지 타부서에서 조사의뢰한 총액은 3,700여억 원이지만 추세분석에 의한 이동평균치가 500여억 원이다). 낮은 밀수와 탈세 선별검사 적발율 제고를 위한 시스템 개선 밀수와 탈세를 시도하는 위험물품 및 사회안전을 위협하는 위험화물을 효율 적으로 선별하여 검사할 수 있도록 세관은 위험화물선별시스템을 갖추고 있다. 그러나 무역량의 증가에 따라 선별검사율은 2009년 3.87%에서 2010년 2.97% 로 낮아지고, 적발율도 2009년 12.07%에서 2010년 11.87%로 낮아지고 있다. 이는 위험화물을 선별하는 선별기준의 정확성이나 변별력이 부족하거나, 성과 관리를 위한 목표달성을 위해 단순한 기재오류나 위험관리 적중률 제고를 위한 무작위선별 방식의 선별비율 책정의 미숙으로 불필요한 동일화주의 동일물품에 선별이 자주 발생하는 등 부정확한 검사대상의 선별로 인해 통관비용과 통관 지 체를 발생한다. 특히, 선별기준을 관리하는 선별규칙(선별을 담당하는 세관공무원의 지식과 노하우 등 의 로직을 조건문 형태로 관리하는 규칙문)이 당일 선별하여야 하는 건수의 조정을 고려 하여 단순한 조건조합으로 한정하여 운영하거나, 2011년 기준 1만 5천개 이상 의 선별기준이 우량기준, 법규준수도, 선별비율, 우선적용조건 등을 고려하여 다양하게 적용되고 있음에도 불구하고, 적용결과에 대한 연관성을 추적할 수 없 는 한계가 있다. 이는 선별기준의 지속적인 증가로 인해 오히려 선별관리가 어 려워지고, 긴급한 검사대상을 지정하여 운영할 선별시스템의 적용이 어려워짐 으로써 신속한 위험관리의 기능이 약화되어가고 있는 실정이다. 또한 관세청의 각종 위험관리시스템(수입위험화물검사 선별시스템은 적하목록과 입항 정보로 운영되고, 수입검사선별시스템은 수입신고서와 가격신고서 정보로 운영되고, 공항만의 우범 선박선별시스템은 입항보고서와 승무원과 여객명부 및 선용품 목록정보로 운영되고, 심사대상선별시 스템은 수입신고서와 가격신고서 및 수출신고서와 요건확인서를 통합한 정보로 운영되며, 수출선별 시스템은 수출신고서와 요건승인서 및 전략물자허가내역 그리고 차량정보로 운영되고, 과다환급선별 시스템은 환급신청서와 지급결정통보서 정보로 운영되고, 우범여행자선별시스템은 여객명부와 입항 보고서 및 우범여행자데이터베이스 정보로 운영되고, 이사화물선별시스템은 수입신고서와 이사물품 98 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

99 신고서 정보로 운영되고, 우범우편물선별시스템은 우편물목록정보로 운영되고 목록통관위험화물선 별시스템은 목록통관서식정보로 운영된다)의 정보와 시스템간 연계와 정보교환이 부족 하다. 이로 인해 수입화물에 대한 각 업무 목적별로 각각의 위험선별시스템이 운영되어 관세청(세관) 전체적인 관점에서 운영효과를 줄이는 역효과를 낳고 있 다. 이로 인해 위험선별의 사각지대가 발생하고 있다. 신속하면서도 정확하게 밀수와 탈세를 시도하는 건을 선별하여 검사하는 위 험관리시스템의 효율성을 높이기 위해 관세행정 전체를 종합적으로 관리하면서 도 현재 여러 시스템으로 분산하여 운영되는 위험관리시스템을 통합하여 표준 화된 위험관리를 할 수 있는 시스템의 도입이 필요하다. 그리하여 최소한으로 검사대상을 선별하여 확인하면서도 탈세와 밀수입하려는 위험화물과 위험인물 과 기업을 적발할 수 있는 위험선별시스템이 구축되어 위험에 대해 선제적이면 서도 즉각적으로 대응할 있어야 한다. 형식적인 수출입통관 심사업무의 제도 개선과 시스템 마련 무역량은 매년 급증하고 이에 따른 세관의 심사대상의 건수도 증가하고 있 다. 즉, 수출건수는 매년 평균 6.4% 증가하고, 수입건수는 매년 평균 5.3% 증가 하고 있다(수출건수는 1990년 180만 건, 1995년 236만 건, 2000년 360만 건, 2005년 472만 건, 2010년 624만 건으로 증가하고 있다. 수입건수는 1990년 171만 건, 1995년 280만 건, 2000년 330만 건, 2005년 478만 건, 2010년 914만 건으로 급증하고 있다). 수출입 통관시에 발생할 탈세 및 밀수 등의 위험에 대한 위험관리기법을 1988년 도입하여 위험선별관리시스 템을 과학화하고 검사대상을 축소해 가고 있다. 1996년에 수출입면허제에서 수 출입수리제로 변경됨에 따라 형식적인 수출입요건만 충족되면 심사를 완료하고 수리하는 제도가 도입되었으며, 수출은 자동수리제가 도입되었다. 이를 위해 1996년에는 수출신고에 1998년에는 수입신고에 전자문서에 의한 종이없는 수 출입신고로 통관절차가 진행되도록 제도가 바뀌었다. 더 나아가 2009년에는 수 입신고에 대해 일관집중수입심사제도가 도입되어 위험이 낮은 수입신고 건에 대해서는 간이하게 통관심사를 하는 방식을 적용하고 있다. 뿐만 아니라 2010 년에는 신고필증 위변조 방지 등을 위한 신고필증 직접 교부시스템도 완성하여 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 99

100 운영하고 있다. 그런데 수출입심사 직원은 350명 내지 500명 정도로 급증하는 수출입신고 를 처리함에 따라 신속한 처리를 요구 등에 의해 적정한 심사를 못하고 있는 실 정이다. 특히, 밀수와 탈세 등의 위험도가 높은 물품은 인천세관, 인천공항세관, 평택세관 등에 몰리게 되어 수출입 심사를 강화해야 함에도 불구하고, 1인당 1 일 500건 이상을 처리해야 함에 따라 건당 1분 이내에 처리해야 하는 모순이 발 생하고 있다. 반면에 밀수와 탈세의 위험도가 낮은 물품이 수출입되는 대구세 관, 광주세관, 여수세관 등은 신속한 처리를 해야 함에도 수출입 신고건수가 감 소하고 적어 성과관리를 위한 적발노력을 더하게 되는 모순이 발생하고 있다. 즉, 공항만 세관으로 수출입신고가 집중되어 실질적인 수출입 심사가 불가능하 여 부실한 심사를 야기함으로써 불법물품의 밀수출입 및 탈세가 이루어질 수 있 는 환경이 조성되고 있다. 따라서 급증하는 수출입 신고에 대한 적정한 수출입심사를 할 수 있도록 충 분한 세관인력을 증원하고, 위험도를 기반으로 안전하게 안정적으로 통관심사 를 할 수 있는 제도와 절차메뉴얼 및 정보시스템을 개선해야 한다. 그리하여 수 출입심사를 적정히 할 수 있도록 요건확인서류 및 물품설명서, 계약관계 서류 등 첨부서류에 의해 수출입신고 내용의 정확성 여부를 검증할 수 있도록 해야 한다. 이는 수출입 화주와 신고인인 관세사가 첨부서류의 보관에 대한 의무 부 과에 한정하지 않고 실질적으로 첨부서류의 보관이 이루어질 수 있도록 전자화 (2007년에 전자첨부서류 제출이 허용되고, 2012년에는 이미지 첨부서류 전자제출제도가 도입되었다) 하여 세관이나 관세청 시스템에서 관리할 수 있는 시스템을 구축하여야 한다 (1996년과 1998년에 서류없는 수출입신고제도를 도입하면서 신속한 통관을 위해 관세사가 첨부서류 를 보관하고 신고수리필증은 관세청통관시스템을 통해 교부하여 발급하는 시스템을 운영하고 있으 나, 이는 관세청에서 보관해야 하는 것을 관세사에게 위임한 제도로서 위험관리를 위해 관세청에서 직 접 관리하는 체제로 되돌려야 하는 것이다). 특히, 밀수와 탈세는 신용도가 높은 화주를 도용하거나 전혀 관계없는 화주를 허위신고하는 경우(수출입신고의 화주 또는 납세의 무자는 신고인이 사업자번호나 주민등록번호를 발급체제인 체크디지트의 확인만으로 정상처리되어 수리되고 있다)도 많으므로 정당한 화주인지 여부를 확인할 수 있는 시스템을 구축 100 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

101 하여야 한다. 더 나아가서는 수출입신고 내용의 심사에 필요한 품목분류 정보와 법령정보를 시스템을 통해 체계적으로 제공될 수 있는 지식베이스의 정보시스 템을 구축하여야 한다(신고서 내용과 첨부서류의 내용의 연계가 되지 않으면 실제 납세의무자 로서 송품장 수하인과 다른 화주의 명의로 수출입신고를 하는 경우에도 정상처리되어 수리된다. 즉, 수출입신고시에 성실업체 코드로 신고하면 위험이 없는 것으로 분류되어 처리됨으로써 밀수 및 탈세 를 시도하는 경우에 아무런 검사나 제재없이 수출입신고가 수리된다). 또한 통관절차는 물품신고절차와 납세신고절차가 결합되어 있음으로 인해 물품신고와 납세신고가 융합되어 납세신고의 정확성이 낮다. 신속성을 지향하 는 통관절차에 납세신고 절차가 종속되어 신고정확도가 저하된다. 이로 인해 납 세신고의 정확도가 낮아(수출입무역이 포워더가 대행하고 관세사가 포워더에 종속됨에 따라 물류의 신속화를 추구하는 포워더는 물품신고에 관심을 두어, 관세사는 납세신고에 관심을 두고 있는 데) 납세정정율도 높아(2010년 기준 납세신고 정정율은 약 6%이다) 세원관리가 부족하다. 따라서 물품신고와 납세신고 정보의 정확한 확보와 납세심사를 보다 실질적으 로 하기 위해 이를 납세신고에 대한 처리절차와 심사방법을 심화시키도록 해야 한다. 맺음말 수출입밀수와 탈세를 통한 지하경제를 최소화하기 위해서 관세청은 밀수단 속을 통한 및 탈루세액에 대한 세수확보를 위해 노력했는데, 구체적으로 제도개 선과 정보시스템의 개발 및 검사기법, 심사기법, 조사기법 등을 개발하였다. 그 러나 무역량은 급속적으로 증가하고, 이에 따른 밀수와 탈세를 위한 수법도 고 도화되어 감에 따라, 관세행정은 불법 및 탈법 행위를 선제적으로 대응하여 발 생될 위험을 최소화하기 위한 노력이 더욱 요청된다. 향후 탈세 예방과 밀수 방 지를 위해 왜곡된 제도는 개선하고, 정보분석을 고도화하기 위한 시스템을 선진 화하여야 하며, 타부처나 관세청내 다른 부서와의 정보공유와 협조체제를 마련 하여 종합적이고도 체계적인 대응 시스템을 구축하여야 할 것이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 101

102 FTA의 확산에 따른 원산지 세탁이나 지적재산권 침해 및 안보위해물품의 차 단과 사회안전 위해 식품과 마약 등의 차단에 대한 위험관리를 고도화하고, 밀 수출입 자금세탁과 재산 해외도피 등의 고리를 차단함으로써, 탈세의 근원을 차 단함으로써 건전한 재정수입의 기반이 마련되도록 세관직원뿐만 아니라, 금융 정보분석팀, 수출입업체, 관세사, 보세운송업체, 보세구역 설영인과 종사자 등 과 경찰과 검찰, 국세청, 해외 관세청, 해외 관세관, 해외주재 영사관 등의 협조 가 유기적으로 이루어져야 할 것이다. 102 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

103 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 탈세에 대한 경제학적 고찰: 규모, 행태, 정책과제 현진권 * 들어가며 탈세를 근절해야 한다는 논지에 반대하는 사람은 아무도 없다. 탈세는 나쁘 다는 인식을 공통적으로 가지고 있기 때문이다. 탈세가 사회에 끼치는 가장 나 쁜 영향은 공평성 문제다. 세금의 공평성을 애기할 때 일반적으로 고소득층이 세금을 내는 비율이 높아야 하는 수직적 형평성과 함께, 같은 소득규모를 가진 사람은 같은 세금부담을 해야 하는 수평적 형평성이다. 그런데 탈세는 수직적 및 수평적 형평성을 모두 해친다. 그래서 탈세는 조세제도와 국가에 대한 불신 을 가져와, 국민들 간 사회분열을 야기한다. 정부입장에서도 탈세를 위한 정책강화는 매우 매력적인 정치상품이다. 우선 연세대학교 공과대학 졸업, 미국 Carnegie Mellon University 정책분석학 박사, 아주대 학교 경제학과 교수, 대통령실, 시민사회비서관, 바른사회시민회의 사무총장 역임, 현재 한국재정학회 부회장, 한국재정법학회 부회장, 한국경제연구원 사회통합센토 소장, 차기정 부 정책과제 3 조세 재정 복지 연금( ), 지속가능한 성장과 복지정책 ( ) 연구. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 103

104 모든 사람들이 혐오하는 탈세를 정부가 근절하겠다는 의지를 보임으로써 국민 들의 지지를 받을 수 있다. 또한 탈세방지를 통한 추가적 세금을 통해 새로운 정 부지출을 확대할 수 있다. 일반적으로 정부가 어떤 지출을 하려할 때 제일 고심 해야 할 사항이 어떻게 재원을 확보하는가이다. 물론 세금을 통해서 재원을 확 보해야 하는데, 세금인상은 해당 당사자들의 강한 반발을 겪게 되고, 이는 정치 비용을 요구한다. 아울러 세금인상은 대체로 국가경제에 부정적인 영향을 미친 다. 어떤 세금이라도 높아지면, 해당 경제주체들은 일할 맛이 나지 않게 되고, 이만큼(한계적인 만큼) 경제발전에 저해하기 때문이다. 그런데 탈세방지를 통한 재 원확보는 형평성을 높이면서, 효율성도 높이게 되는 금상첨화인 정책수단이 된 다. 새 정부도 그동안 공약으로 제시했던 많은 복지정책을 현실화하기 위한 재 원확보 방안으로 탈세방지를 내세운 것도 이런 측면을 보고 있기 때문이다. 탈세문제를 정책차원에서 논의하기 위해서는 우선적으로 탈세에 대한 시각 부터 바꿔야 한다. 탈세를 도덕문제로 생각하면, 탈세정책의 근본이 흐려진다. 탈세를 보는 시각을 경제적 합리성 관점에서 보아야 효과적 정책이 나온다. 탈세를 보는 시각 경제학에서 탈세를 합리적인 행동으로 본다. 1960년대 시카고 대학의 Gary Becker 교수는 범죄행위를 경제적 시각에서 설명한 논문을 발표하였다. 기본 골격은 범죄행위가 일어나는 이유는 경제적 혜택과 경제적 비용을 비교해서 경 제적 혜택이 클 경우에 발생하는 합리적(rational)인 행위라는 것이다. 이런 시각 은 그동안 경제학에서 다루지 않았던 범죄행위에 대해, 경제적 시각에서 해석한 것으로 획기적인 논문이었다. 이러한 기본골격을 토대로 최초로 탈세문제를 이 론적으로 접근한 것이 1972년에 발표된 Allingham과 Sandmo 논문(Allingham, M. G., & Sandmo, A. (1972). Income tax evasion: A theoretical analysis. Journal of Public Economics, 1 (3-4), )이다. 탈세행위도 결국은 탈세를 통해 얻게 되는 기대 이득과 탈세를 통해서 받게 될 기대비용을 비교해서, 기대이득이 기대비용보다 104 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

105 클 때 일어나는 합리적인 행위라는 시각이다. 탈세를 경제적 시각에서 보는 접근법은 매우 새롭다. 지금까지 탈세는 개인 의 도덕 및 윤리문제로 보면서, 나쁜 인간이 하는 행위였는데, 경제적 혜택이 높 으면 누구나 할 수 있는 행위로 봤기 때문이다. 탈세는 사람의 문제가 아니고, 사람이 처해있는 제도에 의해 결정된다는 것이다. 따라서 탈세문제를 해결하기 위해서는 사람이 아닌, 제도문제로 봐야 한다는 결론에 도달할 수 있다. 누구나 탈세할 수 있고, 탈세방지는 제도를 통해서 이루어야 한다는 시각은 경제학이 그동안 경제학의 연구분야가 아니었던 탈세문제를 경제학적 구조에서 해석하고 정책 제안함으로써, 탈세행위도 경제학의 연구분야로 정착하게 되었다. 탈세규모는? 탈세방지를 위한 정책이슈로서 우선적인 것은 탈세규모를 파악하는 것이다. 규모를 파악해야 탈세문제가 심각한지를 알 수 있기 때문이다. 탈세는 탈세하는 사람만이 알 수 있는데, 어떻게 전체 탈세규모를 파악할 수 있는 것일까? 많은 연구기관에서 탈세규모를 발표하지만, 그 신빙성에는 문제가 많으므로, 조심스 럽게 접근할 필요가 있다. 탈세규모를 산정하는 방법을 보면, 여러 가지가 있다. 가장 신뢰를 가지는 추정치는 국세청의 조사자료를 통해서이다. 미국에서 많이 사용하는 방법으로, 국세청 자료가 탈세연구에 사용되기 때문이다. 기본골격은 국세청의 세무조사 결과자료를 활용하는 것이다. 전체 납세자 중에서 일정비율 을 정기적으로 조사함으로써, 탈세여부를 정확히 파악할 수 있으며, 이 조사결 과를 바탕으로 전체 납세자의 탈세규모를 통계적으로 추정하는 것이다. 이 접근 법은 탈세연구에서도 많이 활용되고 있으며, 미국 탈세에 대한 경험적 연구가 획기적으로 발전할 수 있는 계기가 되었다. 미국 국세청의 탈세규모 산정과 관 련한 일련의 절차는 Tax Compliance Measurement Program(TCMP) 로 국제적 으로 잘 알려져 있다. 이러한 프로그램이 정착되어 있으므로, 탈세규모에 대한 산정도 전체 규모 뿐 아니라, 업종별, 인구특성별 등 다양한 형태로 파악할 수 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 105

106 있으므로, 해당 집단에 가장 효과적인 정책수단을 강구할 수 있는 것이다. 미국과는 달리 대부분 국가들에서는 국세청에서 탈세자료를 발표하지 않으 므로, 직접적인 탈세 조사자료를 통한 연구결과는 없다. 대신에 소득과 지출에 관한 통계자료를 사용하여 간접적으로 추정하는 방법이 대표적이다. 가장 많이 사용하는 방법이 소비지출과 소득간의 관계를 통해 간접 추정하는 것이다. 소득 과 소비지출에 관한 조사자료를 통계청 등 공공기관과 민간기관에서 많이 하므 로, 이러한 조사자료를 통해 전체 탈세규모를 추정하는 것이다. 일반적으로 소 득과 소비지출에 대한 조사를 할 때, 근로자와 자영자들은 서로 다른 형태의 응 답형태를 보인다. 즉 자영자는 소비에 대해서는 정직하게 대답하는 반면, 소득 정보는 제대로 대답하지 않는다는 가정을 바탕으로 한다. 따라서 근로자들의 소 득과 소비 간의 관계를 보여주는 소비함수를 추정한 다음, 자영자들의 소비를 대비시켜, 추정한 실제소득과 실제 대답한 소득과의 괴리를 탈세로 해석하는 것 이다. 물론 사용하는 자료와 계량경제적 모형에 따라 추정치는 차이를 보이지 만, 20% 내외를 보여준다. 그러나 이 방법론은 신빙성에 많은 논란을 주지만, 추 정치를 대신할 새로운 추정치가 없으므로, 여러 연구자들 간에 많이 사용되고 있다. 여러 가지 연구들을 종합해서 일반적으로 통용되는 한국의 탈세규모는 GDP 대비 20-30% 규모로 설명한다. 이 추정치는 문제가 많지만, 같은 방법론 과 조사자료를 통해 국제간 비교함으로써 한국이 상대적으로 얼마나 심각한가 를 간접적으로 규명할 수 있는 장점이 있다. 지금은 국제비교가 가능한 조사자 료가 여러 국제기구에서 존재하므로, 쉽게 같은 방법론을 통해 구할수 있다. 대 표적인 기관이 Luxembourg Income Study (LIS)에서 소장한 전 세계 조사자료 를 통한 분석이다. 이 비교결과에 의하면, 미국 8%, 일본 9%, 영국 10%, 프랑스 13%, 한국 28%로 추정되었다. 한국 탈세규모의 절대치는 추정방법으로 인해 의 미가 적지만, 국제간 비교를 통해 상대적으로 심각한 수준임을 알 수 있다. 106 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

107 탈세행위 분석 탈세규모를 파악한 후에 다음으로 고심해야 하는 사항은 왜 사람들은 탈세 를 하는가에 대한 행태분석이 이루어져야 한다. 전체 탈세규모의 심각성을 해결 하기 위해서는 탈세자의 제도적 요인을 분석해야지, 이를 해결하는 정책대안이 제시될 수 있기 때문이다. 탈세행위에 대한 분석은 재정학에서 많이 연구되었 다. 1972년 최초로 탈세행위에 대한 이론분석이 발표된 이후로 이론 및 실증연 구에 대한 엄청난 연구가 있었다. 이를 토대로 탈세행위를 설명하면, 우선 제도 적 요인을 들 수 있다. 탈세행위는 탈세를 통한 기대이익이 기대비용보다 높기 때문에 발생하므로, 기대비용을 결정하는 제도적 요인을 살펴봐야 한다. 우선 세무당국에서 결정할 수 있는 변수를 대상으로 살펴본다. 먼저 전체 납세자 중에서 조사대상자로 선 정될 확률이다. 극단적으로 모든 납세자들을 매년 조사하면, 절대 탈세가 존재 하지 않으나, 이는 행정비용을 엄청나게 필요로 하므로 불가능하다. 따라서 세 무당국은 주어진 예산 하에서 탈세조사를 하므로, 일정 비율을 할 수밖에 없다. 한국의 경우, 법인은 1%, 개인 0.1% 수준의 조사대상자를 선정하고 있다. 세무 조사 대상자 선정비율은 행정비용과 탈세라는 두 가지 사회비용을 가지므로, 적 정한 수준의 조사대상자를 선정해야 한다. 두 번째로 탈세행위가 발각되었을 때, 부담하게 되는 벌금수준이 탈세행위에 지대한 영향을 미친다. 극단적으로 벌금이 사형 혹은 재산몰수라면, 탈세행위는 거의 근절될 것이다. 벌금 수준은 조사대상 선정비율과 연계성을 가져, 탈세행위자의 의사결정에 영향을 미친다. 벌금수준이 아무리 높다고 해도, 조사대상 선정비율이 거의 제로에 가깝다고 하 면, 탈세행위는 이루어질 것이다. 조세제도도 탈세행위에 영향을 미치는데, 가장 대표적인 제도가 세율이다. 일반적으로 세율이 높으면 탈세가 높아진다고 생각하는데 실제와는 다르다. 납 세자가 탈세라는 위험에 대해 얼마나 진지하게 생각하느냐에 따라 세율에 따른 탈세행위 효과는 다르게 나타난다는 것이 일반적인 해석이다. 위험에 대해 매우 회피적인 납세자는 세율이 높으면, 그만큼 위험수준도 높아지므로, 탈세를 낮출 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 107

108 수 있다. 따라서 세율과 탈세수준 간에는 한 방향으로 결론이 나지 않음을 이론 및 실증분석에서 일치적으로 보여준다. 한국에서 탈세를 조장하는 대표적인 조세제도로서 부가가치세제의 간이과 세제도를 들 수 있다. 이 제도는 본래 영세사업자들의 편의를 위해 좋은 의도로 시작되었다. 부가가치세제의 골격은 사업자 간의 거래를 세금계산서라는 영수 증을 교부하게 함으로써, 개별 사업자들의 부가가치를 산정하기 위한 것이었다. 그러나 영세사업자의 경우에는 세금계산서라는 영수증을 통한 장부작성이 행정 부담을 줄 수 있으므로, 이러한 의무에서 제외시키는 제도이다. 그러나 이 제도 를 악용하여 많은 자영자들이 탈세행위를 하는 보편적인 요인이 되었다. 영세사 업자를 위한 제도이지만, 대규모 사업자도 영세사업자와의 거래를 통해 (혹은 가 짜 거래를 통해) 얼마든지 매출액을 조작할 수 있는 제도가 된 것이다. 간이과세대 상자 수가 전체 대상으로 낮으면, 문제가 되지 않는데, 영세 자영자를 위한다는 정치적 슬로건으로 인해 해마다 그 비중이 증가하는 추세였다. 따라서 간이과세 자는 정치적 인기를 위한 확대정책과 탈세방지 축소정책이 서로 상충하는 구조 를 가진다. 따라서 정치적 지지를 확대하려면, 간이과세 대상자를 확대하려고 하고, 반면 탈세방지를 정책목표로 내세우면 대상자를 축소해야 하는 것이다. 정치권에서 탈세방지와 영세민을 위한 제도라는 정책안들은 서로 모순된 수단 을 비논리적으로 사용하는 것으로 해석할 수 있다. 탈세행위에 대한 초기연구는 주로 조세제도와 조세행정의 정책수단을 중심 으로 이루어졌으나, 이후로는 비경제적인 요인들에 대한 분석도 많이 이루어졌 다. 예를 들면, 조세에 대한 교육을 들 수 있다. 한 연구에 의하면, 조세교육이 탈세행위를 억제하는데 효과적인 정책수단임을 보여주었다. 한국의 경우에는 조세교육이 학교 교과과정에 거의 없는 수준이고, 성인이 된 이후도 조세교육을 체계적으로 추진되지 않고 있다. 탈세행위를 분석하는 접근법이 제도측면에서 어느 정도 이루어진 이후로는 비경제적인 영역으로 확대하고 있다. 탈세행위를 제도적인 요인만으로는 전부 설명할 수 없으므로, 비경제적인 측면으로 확대되는 것이다. 참고로 미국 국세 청에서 탈세행위를 분석하면서, 탈세행위의 요인으로 약 60여개를 제시한 바 있 108 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

109 다. 이중 상당한 요인들은 문화적인 요인으로 구분할 수 있다. 한국의 경우에도 탈세가 사회적으로 나쁘다고 하지만, 세금을 정직하게 다 내고 어떻게 사업하느 냐는 인식이 보편적으로 깔려져 있는 문화이다. 조세실무에 계신 분들과 토론을 하다 보면, 우리나라 납세자들의 순응행위를 객관적인 분석하는데 한계가 있다 는 것을 많이 지적한다. 즉 많은 납세자들이 탈세를 하는 근본적인 이유는 우리 나라의 납세풍토, 납세자들의 조세인식, 조세도덕 등과 같은 비계량적인 환경문 제 때문인 것으로 많이 지적하고 있다. 세무행정 일선 실무진들의 이러한 지적 이 오랫동안 제시되었지만, 이에 대한 심도있는 연구가 진행되지 않았다. 이는 실무진에서 느끼는 현실 환경의 중요성과 연구분석하는 전문가들이 이러한 조 세환경 문제를 학문적 틀을 사용하여 정치하게 개념화하는데 괴리를 가지기 때 문이다. 납세자들의 납세순응행위를 정확히 분석하기 위해서는 학문적 틀도 중 요하지만, 현실을 정확하게 설명할 수 있는 조세관련 환경요소를 학문적 틀 속 에 융화시켜 설명해야 한다. 조세문화는 국가마다 서로 다르게 나타나며, 한 국가에서 가지고 있는 조세 제도 및 행정과 관련된 공식 및 비공식적인 단체들의 집합체로서 정의하고 있 다. 이러한 조세문화는 해당 국가만의 고유한 문화와도 깊은 관계를 가지고 있 다. 우리나라 조세제도와 세무행정 만이 가지고 있는 특성(좋은 것이던 나쁜 것이던), 납세자들의 탈세수준 등은 모두 조세문화로 인한 결과물이며, 이러한 조세문화 는 국회, 국세청, 재정경제부, 연구기관, 시민단체, 사업자 등 모든 기관들의 복 잡적인 작용에 의해 이루어지는 것이다. 미국 및 일본 등의 제도와 세무행정이 우리나라와 다른 이유는 조세문화가 서로 다르기 때문이며, 이는 조세문화를 이 루는 여러 가지 기구들이 서로 다르게 작용한 결과인 것이다. 따라서 이러한 조 세문화에 대한 고려 없이 단순히 미국 혹은 일본 등의 제도 및 행정체계를 본받 는 것은 매우 어리석은 접근법으로 평가할 수 있다. 우리나라 조세제도 및 조세 행정수준이 현재 수준 밖에 안되는 것은 우리나라 조세문화가 현재 수준정도를 수용할 수 밖에 없기 때문이다. 따라서 우리나라 조세제도 및 조세행정을 발전 시키기 위해 맹목적으로 선진국들의 제도 및 행정을 도입하는 것은 바른 접근법 이 아니다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 109

110 신고 자료제출 납 세 자 행 정 부 국 회 감시 감사 선거 5. 탈세방지를 위한 정책과제 조세문화를 이루는 여러 가지 공식 및 비공식 집합체들 중에서 가장 중요한 주체들로는 국회, 행정부, 납세자를 들 수 있다. 납세자들은 선거에 의해 납세자 경제학적 관점에서 탈세행위를 분석하는 접근법의 장점은 탈세방지를 위한 여러 가지 정책 제안이 가능하다. 여기에서는 한국에서 탈세방지를 위해 상대적으로 시급하고 효과적인 정책 들의 조세에 대한 선호를 가장 잘 반영할 수 있다고 생각되는 국회의원들을 선 들을 제안한다. 출하게 되고, 이들 국회의원들의 집합체가 국회이다. 반면, 국회는 납세자들이 가. 탈세규모 파악을 위한 과학적 조사자료 구축 가장 선호하는 조세체계를 입법하고, 또한 조세집행을 하는 행정부를 견제하게 된다. 행정부는 납세자들의 납세신고자료를 주기적으로 제공받고, 필요한 경우 탈세방지는 우리나라 조세정책에서 가장 중요한 과제이지만, 탈세수준에 대한 정확한 통계 에는 세무조사 등을 통해 납세자들을 감시하게 된다. 조세문화를 이루는 세 가 가 존재하지 않는 것은 아이러니컬하다. 정책수단을 평가하기 위해서는 우선적으로 탈세규모 에 대한 통계가 매년 발표되어야 한다. 이를 토대로 세상이 어떻게 변화하는가를 납세자들은 지 중요한 주체들 간의 관계는 이렇게 서로 견제와 균형을 통해 합리적으로 구 인식할 수 있는 것이다. 세상이 바르게 되어 가고 있는지에 대한 판단을 그냥 감에 의한 감정 축되어야 한다. 이러한 관계가 정상적으로 작동하지 않을 경우에 전체 조화가 적인 수치에 의존하게 되면, 그 나라는 발전할 수 없는 것이다. 탈세수준에 대한 체계적인 통 깨어져, 조세문화 수준을 결정하게 되는 것이다. 계치를 매년 주기적으로 발표해야 한다. 이는 장기적으로 세무행정의 선진화를 위한 기초자료 이다. 물론 탈세규모가 상대적으로 높은 우리 나라 현실에서 이를 발표하는 것은 세무당국으 로서는 위험한 일일 수 있다. 그러나 이러한 발표를 통해 세무당국에 대한 납세자들의 질시보 다는 탈세방지를 위한 납세자들의 개혁 참여를 더욱 가속화시킬 수 있다. 탈세방지를 위한 정책과제 탈세규모에 대한 정확한 통계가 밝혀지고, 소득종류별, 업종별 여러 가지 특성별로 탈세규 모가 밝혀지면, 탈세방지를 위한 국민들의 관심이 대단할 것이다. 그러면 자연스럽게 세무조 경제학적 관점에서 탈세행위를 분석하는 접근법의 장점은 탈세방지를 위한 사에 대한 납세자들의 관심은 더욱 증대할 수밖에 없다. 탈세를 방지할 수 있는 가장 효과적 인 정책수단이 세무조사이기 때문이다. 이러한 분위기가 조성되면, 세무조사를 그야말로 원리 여러 가지 정책제안이 가능하다. 여기에서는 한국에서 탈세방지를 위해 상대적 원칙대로 집행할 수 있다. 지금과 같은 분위기에서는 세무당국에서도 세무조사 강화하기가 무 으로 시급하고 효과적인 정책들을 제안한다. 척이나 어려울 것이다. 특히, 세무조사 대상자가 선진국에 비해 낮은 우리의 현실을 고려할 때, 선진국 수준으로 높이기 위해서는 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰가 깔려있어야 한다. 세무조사를 선정하는 과정에서 항상 제기되는 문제는 객관성이다. 정치적 요인 등과 같은 외 탈세규모 파악을 위한 과학적 조사자료 구축 적요인이 아닌 투명한 과정을 전제하지 못하면 세무조사에 대한 국민신뢰는 얻을 수 없다. 업 탈세방지는 종별, 개인특성별 우리나라 탈세유형이 조세정책에서 정확히 가장 파악되면, 중요한 해당 과제이지만, 그룹에 대한 탈세수준에 조사비율이 대설정되면, 무작 위 추출에 의해 결정되는 패키지를 세무당국이 구축하면 되는 것이다. 탈세파악을 위한 조사 한 정확한 통계가 존재하지 않는 것은 아이러니컬하다. 정책수단을 평가하기 위 자료 구축은 정확한 탈세규모 산정 뿐 아니라, 세무조사 과정의 객관성과 투명성을 확보할 수 해서는 있는 우선적으로 중요한 장치인 탈세규모에 것이다. 대한 통계가 매년 발표되어야 한다. 이를 토대로 나. 간이과세제도의 대폭 축소 110 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

111 세상이 어떻게 변화하는가를 납세자들은 인식할 수 있는 것이다. 세상이 바르게 되어 가고 있는지에 대한 판단을 그냥 감에 의한 감정적인 수치에 의존하게 되 면, 그 나라는 발전할 수 없는 것이다. 탈세수준에 대한 체계적인 통계치를 매년 주기적으로 발표해야 한다. 이는 장기적으로 세무행정의 선진화를 위한 기초자 료이다. 물론 탈세규모가 상대적으로 높은 우리 나라 현실에서 이를 발표하는 것은 세무당국으로서는 위험한 일일 수 있다. 그러나 이러한 발표를 통해 세무 당국에 대한 납세자들의 질시보다는 탈세방지를 위한 납세자들의 개혁 참여를 더욱 가속화시킬 수 있다. 탈세규모에 대한 정확한 통계가 밝혀지고, 소득종류별, 업종별 여러 가지 특 성별로 탈세규모가 밝혀지면, 탈세방지를 위한 국민들의 관심이 대단할 것이다. 그러면 자연스럽게 세무조사에 대한 납세자들의 관심은 더욱 증대할 수밖에 없 다. 탈세를 방지할 수 있는 가장 효과적인 정책수단이 세무조사이기 때문이다. 이러한 분위기가 조성되면, 세무조사를 그야말로 원리원칙대로 집행할 수 있다. 지금과 같은 분위기에서는 세무당국에서도 세무조사 강화하기가 무척이나 어려 울 것이다. 특히, 세무조사 대상자가 선진국에 비해 낮은 우리의 현실을 고려할 때, 선진국 수준으로 높이기 위해서는 세무조사에 대한 납세자들의 신뢰가 깔려 있어야 한다. 세무조사를 선정하는 과정에서 항상 제기되는 문제는 객관성이다. 정치적 요인 등과 같은 외적요인이 아닌 투명한 과정을 전제하지 못하면 세무조 사에 대한 국민신뢰는 얻을 수 없다. 업종별, 개인특성별 탈세유형이 정확히 파 악되면, 해당 그룹에 대한 조사비율이 설정되면, 무작위 추출에 의해 결정되는 패키지를 세무당국이 구축하면 되는 것이다. 탈세파악을 위한 조사자료 구축은 정확한 탈세규모 산정 뿐 아니라, 세무조사 과정의 객관성과 투명성을 확보할 수 있는 중요한 장치인 것이다. 간이과세제도의 대폭 축소 한국에서 탈세와 관련된 가장 심각한 제도적 요인은 부가가치세제의 간이과 세제도이다. 영세자영자를 대상으로 하는 만큼, 정치적으로 민감하므로 항상 간 이과세 대상인원을 확대하는 방향으로 정책변화가 있었다. 그러나 정치적 지지 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 111

112 를 얻을 수 있을지 몰라도, 탈세는 확대될 수 밖에 없다. 간이과세제도는 대폭 축소되어야 한다. 물론 가장 영세한 자영자들에게는 부가가치세 납세의무를 없 애야 한다. 이는 전체 부가가치세 사업자 대상자 중에서 5% 이내에 한해 적용되 도록 하고, 나머지는 모두 일반과세자로 변환시켜야 한다. 대부분이 일반과세자 이면, 세금계산서를 통한 거래정보가 모두 세무당국에 축적될 수 있도록 한다. 한국에선 그동안 탈세방지를 위한 제도적 변화는 많았다. 결국 탈세는 정보 문제이므로, 세무당국에서 정보를 얼마나 확보하느냐가 탈세정책의 핵심이다. 그동안 소비자와 사업자 간의 거래는 신용카드 확대정책으로 소비단계의 거래 는 양성화 수준이 매우 높아졌다. 그러나 사업자들 간의 불투명한 거래로 인한 정보파악에 정책초점을 잡아야 하며, 그 핵심에는 간이과세제도의 축소가 있다. 세무조사 및 가산세 강화 세무조사는 탈세를 방지하는데 가장 효과적인 정책수단이다. 세무조사 대상 자 선정비율은 세무조사의 강도를 나타내는 지표이다. 한국의 세무조사 선정비 율을 보면 법인 1%, 개인 0.1% 수준이며, 미국의 1.33%, 0.24%와 비교할 때 개 인의 경우에는 매우 낮은 수준이다. 조사대상자 선정비율은 탈세수준과 비교해 서 결정해야 할 정책변수이므로, 항상 같은 수준을 유지할 필요는 없다. 앞에서 언급한 탈세자료 구축과 함께, 조사대상자 선정비율을 탄력적으로 조정해야 하 는데, 현재 수준을 비교할 때, 조사대상자 비율을 높여야 할 필요는 있다. 탈세행위에 대한 벌금성격인 가산세는 세목별로 복잡한 구조를 하고 있다. 가산세 정책방향의 핵심은 의도적인 탈세행위에 대해 경제적 비용을 높이는 것 이다. 미국의 경우에는 의도적 탈세와 비의도적 탈세행위로 구분해서 가산세 제 도를 운영하고 있다. 탈세는 의도하지 않고도 충분히 할 수 있는 경제행위이므 로, 선의 피해자가 나오지 않도록 해야 한다. 그만큼 가산세 부과는 해당자에겐 커다란 경제적 피해가 되기 때문이다. 한국에선 의도적인 행위인가를 판정하는 기준이 세무당국의 자의성에 의해 이루어지고, 세무당국이 이런 결정에 대한 국 민들의 신뢰가 낮기 때문에 세목별로 구분되어 있을 뿐이다. 따라서 의도적인 탈세행위에 대한 강한 제재를 하기 위해선 가산세 제도로 행위를 구분해서 부과 112 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

113 할 필요가 있다. 조세문화 개선 세무조사와 같은 처벌위주의 제도를 중심의 제도개혁에서 조세문화와 같은 비경제적인 영역이 납세순응도를 높이는데 더 효과적이다. 좀 더 다각적인 연구 방법의 개발과 분석을 통해 조세문화를 결정하는 요인들에 대한 규명이 이루어 져야 하며, 이를 바탕으로 우리나라 조세문화 발전을 위한 효과적인 방법이 제 시되어야 한다. 이러한 연구는 학계에서도 필요하지만, 정책을 집행하는 일선의 세무공무원들이 현장 체험을 바탕으로 분석할 수 있는 틀을 갖추고, 가장 정확 하고 현실감 있는 정책제안을 제시할 필요가 있다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 113

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115 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 사( 私 )금융 피해예방 및 구제방안 조성목 * 들어가며 2011년 우리나라의 인구 십만 명당 자살인구는 33.5명에 이르는 것으로 조 사되었다. 이는 OECD 평균인 12.9명의 2.6배에 이르는 것으로 하루 평균 43명 이 자살을 하고 있는 셈이다. 1897년 자살론(Le suicde)를 발간한 프랑스의 사회학자 뒤르켐(Emile Durkheim) 에 따르면 자살의 근본적인 원인은 사회통합의 정도 에 있다고 한다. 개인의 죽 음에 우리 모두의 책임이 놓여있다는 것이다. 필자는 이러한 뒤르켐의 견해에 전적으로 동의한다. 특히, 금융현장에서 10년 넘게 사금융 문제를 온몸과 마음 경기대학교 경제학과, 연세대학교 경제대학원을 졸업하고, 이후 고려대 컴퓨터정보통신 대학원 과정, 금융감독원 서민금융지원 실장을 거쳐 현재는 저축은행검사1국장으로 저축 은행 검사업무를 총괄. 현재 우리나라의 독보적인 서민금융관련 전문가로서 대부업법 제 정, 희망홀시대출, 은행휴면예금을 활용한 서민금융지원(미소금융), 사회적 기업 (주)한국 이지론 설립 등 수많은 서민금융지원관련제도를 창안해 많은 성과를 거두고 있음. 저서 신용으로 부자되는 알자 노하우 를 펴낸 바 있음. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 115

116 으로 고민해 온 필자로서는 자살을 개인의 문제로 치부해서는 안된다는 생각을 오래전부터 가지고 있었다. 2012년 발표된 논문에 따르면 한국인의 자살원인 중 가장 수위( 首 位 )는 경제 및 직업(28.6%)이었다(이창환 外, 한국 자살사망자 특징, 한국심리학회지, 2012년, p. 328). 그 뒤를 정신/심리(17.9%)와 가정문제(12.5%)가 이었다. 이 모든 자산의 원인이 직 간접적으로 경제적 요인과 연관된다는 점을 생각한다면, 자살은 돈의 문제와 직 결되어 있다고 볼 수 있을 것이다. 필자는 지금까지 금융감독기관에서 서민금융 업무를 담당해 오면서 고리사 금융으로 인해 고통을 당하는 분들을 수없이 만나왔고, 그 때마다 안타까움과 고민 속에서 서민금융에 대한 답을 찾기 위해 많은 시간을 보냈다. 이러한 고민을 통해 필자가 내린 결론은, 사금융 문제를 해결하기 위해서는 피해자들에 대한 사후적인 구제 노력 뿐 아니라, 평소 사금융의 위험성과 신용 관리 방법 등에 대해 사전적으로 계도( 啓 導 )하여 보다 적극적으로 그 피해를 예 방하는 것이 중요하다는 것이었다. 그러나 그 동안 정부가 지속적으로 사금융 문제 해결을 위해 강력한 규제와 더불어 양성화( 陽 性 化 ) 정책을 펼쳐왔음에도 불구하고, 불법사금융 문제는 여전 히 우리 사회의 풀지 못한 숙제로 남아있다. 그 이유는 이것이다. 사금융의 역사는 유구( 悠 久 )하면서도 동시에 매우 비제 도적이어서, 근본적으로 규제하기가 용이하지 않다. 추정컨대, 사금융은 인류 역사에 거래(transactions) 의 개념이 등장한 것과 동시에 생겨나서 현재까지 그 명 맥을 유지하고 있으며, 태생적으로 법의 통제를 받지 않았고, 이에 따라 정부로 부터 인 허가를 받아 업( 業 )을 영위하는 제도 금융권과는 달리 정부 규제에 대 한 빚(debt) 도 없었다고 볼 수 있다. 다른 한편, 그 업에 대한 수요자는 사금융의 위험성을 너무나도 잘 알면서도 제도 금융권의 수혜( 受 惠 )를 받을 수 없어 사금 융에 의지할 수밖에 없는 너무나도 평범한 우리의 서민들이다. 이러한 사금융의 태생적이고 구조적인 특징 때문에, 사금융은 법으로 쉽게 규제되지 않고, 오히려 점점 그 규모가 확대되는 난치병으로 화( 化 )하게 된 것 이다. 116 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

117 본고에서는 난치병 과도 같은 우리 사회의 사금융 문제와 그 구제방안에 대 해 논의해 보고자 한다. 사금융의 기원과 성장 기원전 430년 이후로 추정되는 구약의 출애굽기의 기자( 記 者 )는 이미 그 기록 에 사금융에 대해 다음과 같이 적고 있다. 네가 만일 함께한 나의 백성 중 가난한 자에게 돈을 꾸거든 너는 그에게 채 주( 債 主 )와 같이 하지 말며 변리를 받지 말 것이며 (인터넷 성경, 출애굽기 22:25). 이는 이미 출( 出 )애굽의 시대에 이방인과 유대인을 대상으로 한 사금융 행위 가 존재하였음을 명확하게 보여주는 것이다. 사상사적 보자면, 아담 스미스(Adam Smith)와 벤담(Jeremy Bentham)의 대금업에 관한 변호 와 관한 논쟁은 사금융에 대한 규제의 이론적 배경을 잘 설명하는 측 면이 있다. 스미스는 돈의 가격인 금리( 金 利 )가 일반 상품의 가격과는 상이한 것 이며 적정금리가 존재한다고 믿었다. 즉, 금리에 대한 규제가 필요하다고 생각 한 것이다. 반면, 벤담은 금리 또한 일반 상품의 가격과 다를 바 없으며, 금리를 규제하는 것은 시장을 통제하는 행위와 다름없다고 주장했다. 경제사적으로나 사상사적으로나 사금융은 그 뿌리가 매우 깊은 것임을 알 수 있다. 한편, 우리나라에서는 농경시대로 거슬러 올라갈 수 있는 쌀 을 매개로한 신 용거래가 사금융의 기원이 되었다. 우리 선조들은 쌀이 부피에 비해 높은 가치 를 가지고 있었던 까닭에 이를 융통하고, 금리에 해당하는 쌀을 더하여 되갚는 거래를 흔히 활용하였다. 이러한 사금융의 전통은 광복( 光 復 ) 직후의 사설무진( 私 設 無 盡 )과 6 25 전쟁 직후의 사설계( 私 設 契 ) 형태를 거쳐 1950년대 비로소 서울 명동을 중심으로 활 황( 活 況 )을 맞게 된다. 당시의 사금융은 미군부대에서 유출된 물품을 구매하여 이를 판매하는 것을 업으로 하던 남대문 상인들에게 하루 10%의 고금리로 구매 자금을 빌려주는 암달러 거래의 형태였다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 117

118 이후 사금융 시장은 시청, 종로, 동대문 등으로 점차 확대되었으며, 1970년 대 제도 금융권을 이용할 수 없는 기업들의 자금원 역할을 하다, 최근에는 부동 산 담보대출, 일수( 日 收 ) 등으로 확대되기에 이르렀다. 사금융의 역사를 반추( 反 芻 )해 보면서 우리가 확인할 수 있는 사실은 사금융 이 고리( 高 利 )를 수취하는 전주의 부도덕한 패악( 悖 惡 )일 뿐 아니라 곤궁( 困 窮 )했던 서민과 영세기업인들의 불가결( 不 可 缺 )한 자금원 역할을 해 왔다는 점이다. 사금융 관련 규제 이러한 현실을 고려하여 그 동안 사금융에 대한 정부의 정책은 그 부작용과 불법행위에 따른 금융 소비자의 피해를 최소화하는 한편, 불법 사금융을 최대한 양성화하는 데 초점을 맞추어 왔다. 1961년에는 연리( 年 利 ) 20% 이상의 채무를 고리채로 간주하고 세대 당 원금 15천원의 범위 내에서 채무를 신고 받고, 고리채로 판정된 채무에 대해서는 그 상환을 정부가 지원하는 것을 골자로 하는 농어촌고리채 정리법 을 제정하였다. 하지만, 당시 농어민의 낮은 소득으로는 조정된 채무조차 감당하기 어려워 큰 성공을 거두지는 못한 것으로 평가된다. 1962년에는 금전대차에 관한 계약상의 최고 금리을 연4할(40%)로 제한하고, 제한 금리을 초과하는 부분은 무효로 규정한 금리제한법 을 시행하였다. 이 법 은 1983년 최고 금리를 25%로 낮추었다가, 1997년 다시 40%로 상향조정하였 으나, 1998년 1월 13일 IMF의 권고에 따라 폐지되었다. 1963년에는 기존의 무진회사( 無 盡 會 社 )를 흡수하여 유사 금융기관 관련 법률 을 통폐합하고 서민경제의 발전과 향상을 기할 목적으로 국민은행법 에 근거한 국민은행을 설립하였다. 국민은행은 1995년 2월 민영화되어 서민금융 전담 국 책은행은 자취를 감추게 되었다. 1664년에는 우리나라 최초의 사금융 단속 법률인 대금업단속에 관한 법률 (안) 이 정부에 의해 제안되었다. 이 법의 주요 골자는 돈을 빌려주는 것을 업으 118 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

119 로 하는 대금업자에 대해 재경부장관 신고를 의무화하고, 법정금리를 연 84%로 제한하는 것이었다. 하지만, 현재의 대부업법 의 전신( 前 身 )이었던 이 법은 결국 제정되지 못하고 폐기되었다. 1972년에는 사금융을 억제하고자 하는 강력한 사금융 동결조치 가 발표되었 다. 1960년대 초반 이후 연평균 9.1%의 고도성장을 구가하던 우리 경제상황 하 에서 중소기업들은 약 80%의 자금을 사금융 등 외부 차입에 의존하고 있었다. 지나친 타인자본에 대한 의존은 기업의 재무구조를 극도로 악화시켜, 당시 정부 는 기업이 보유하고 있던 모든 사채를 무효화 하고 새로운 계약으로 대체하도록 하는 한편, 기존의 채무는 3년 거치 5년 분할상환, 연리 16.2%로 제한하도록 강 제하였다. 당시 세무서와 각 은행 창구를 통해 신고된 사금융 규모는 3,456억 원으로 전체 통화량의 80%에 달하는 수준이었다. 이는 전경련이 예상했던 1,800억 원의 두 배에 달하는 것이었다. 이 조치로 줄을 잇던 기업의 부도사태가 진정되었고, 금융위기에 대한 우려 도 잦아들었다. 한때, 7.8%까지 떨어졌던 경제성장률도 1973년 14.1%로 회복 되었다. 한편, 이 시기에는 사채업자들을 제도 금융권으로 유도하기 위한 사금융 양 성화 3법 이 제정되었다(단기금융업법, 상호신용금고법, 신용협동조합법을 말한다). 이들 법 에 따라 16개의 단자회사, 350개의 상호신용금고(현재의 상호저축은행), 248개의 신 용협동조합이 신설되었다. 1982년에는 사금융 시장의 큰 손으로 군림해온 이철 희 장영자에 의해 6,404억 원에 달하는 거액의 어음사기 사건이 발생했다. 건국 이래 최대 규모의 금융사건으로 불린 이 일을 계기로 당시 금융실명거 래에관한법률(안) 이 제안되었으나 실제 시행까지는 무려 11년의 시간이 소요되 었다. 2002년에는 국가 부도위기에 직면하여 수많은 사람들이 파산상태에 빠지게 되면서 사금융 시장이 급속히 부활하는 움직임을 보였다. 때마침 자원의 효율적 배분이라는 명분 하에 IMF가 금리제한법 의 폐지를 권고하면서, 고금리가 합법 화되는 상황에 이르게 되었다. 이에 따라 사금융 이용자의 피해가 상상할 수 없을 만큼 처참하게 확대되면 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 119

120 서, 2002년 7월 31일 마침내 대부업의 등록 및 금융이용자보호에 관한 법률(대 부업법) 이 국회를 통과하게 되었다. 이 법은 대부업을 하려는 자의 지방자치단체 등록을 의무화하고, 법적 상한 금리를 연 66%로 제한하는 한편, 불법 채권추심 행위를 엄격히 금지하였다. 이 법에 따라 지방자치단체에 등록된 사채업자는 제 도권 대부업자 로 인정받게 되었다. 2007년에는 대부업법의 규제를 받지 않는 사인( 私 人 )간의 금전거래에 대한 최고 금리를 연 40%로 제한하는 금리제한법 이 부활하였다. 현재 이 법에 따른 최고 금리는 30% 수준이다. 사금융의 메커니즘 매우 안타깝게도, 정부의 지속적인 노력에도 불구하고 사금융의 용이성( 容 易 性 ), 그리고 사금융 이용자의 절박성은 서민들을 지속적으로 불법 사금융의 덫으 로 유인하고 있다. 사실, 사금융의 시작은 매우 사소하고 단순한 신용 습관에서 비롯되는 경우가 대부분이다. 2005년도 금융감독원이 실시한 설문조사에 따르면 사금융을 이용하는 서민 10명 중 4명은 기존의 대출금, 특히 신용카드 연체금을 갚기 위해 사금융을 이 용하고 있으며, 카드 연체대금 등 상환목적으로 대출을 이용하는 연령대는 20대 (23%)의 비중이 가장 높은 것으로 나타났다. 사금융 시장에 진입하게 되는 가장 첫 단계는 신용카드 돌려막기 다. 신용회 복위원회의 사전채무조정(프리워크아웃) 신청자의 상당수는 신용카드 한 장의 결 제대금을 막기 위해 다른 카드로 현금 서비스를 받게 되면서 빚이 시작되었다고 털어 놓는다. 현금 서비스의 가장 큰 특징은 용이성 이다. 이 서비스를 이용하게 되면 당 장은 누구에게도 아쉬운 소리를 할 필요가 없다. 두 장으로 안 되면 하나를 더 발급받아 세장의 카드로 돌려막기를 할 수도 있다. 그러나 이렇게 하다보면 신 용카드는 어느덧 8~10장으로 불어나게 되고, 이때부터는 빚이 스노우볼 120 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

121 (snowball)처럼 엄청난 속도로 증가하게 된다. 다른 한편으로 현금 서비스나 리볼빙 서비스(결제대금의 일부를 우선 상환하고 나머 지는 다음달로 연기하여 상환하는 제도)를 이용하여 돌려막기를 하다보면, 다음 결제일 에 이자를 포함한 원금에 다시 이자가 붙는 복리효과( 複 利 效 果 )가 발생하게 된다. 게다가 카드대출을 여러 차례 받게 되면 신용등급이 점차 하락하여 금리마저 감 당할 수 없는 수준에 이르게 된다. 현금 서비스를 이용하다 한계에 이른 사람은 제2금융권으로 눈을 돌린다. 캐 피탈사나 저축은행 등을 통해 새로운 대출을 받아 기존 대출을 상환하는 것이 다. 무분별한 신용카드 사용 습관을 고치고, 꾸준히 대출금을 상환해 나간다면 이 단계에서 재기( 再 起 )에 성공할 수도 있다. 하지만, 그렇지 못한 사람들은 통상 다음 단계로 진입하게 된다. 제2금융권에서 대출의 고리를 끊지 못하면 금리가 높은 줄 알면서도 대출을 대신 갚아준다는 사채업자를 찾아가게 된다. 이 단계에서도 돌려 막기가 시작되 면 더 이상 감당하기 어려운 상황에 빠지고 만다. 이때는 높은 금리 뿐 아니라 직장과 가정을 가리지 않고 계속되는 추심 때문에 괴로움을 겪게 된다. 전화번 호를 바꾸거나, 심지어 직장을 옮기는 경우에도 사채업자의 추심을 집요하게 계 속된다. 고속도로 휴게실 화장실 등에서 접할 수 있는 장기매매와 관련한 광고 가 눈에 들어오기 시작하는 것이 바로 이 단계다. 사금융 피해는 예방이 중요 따라서 이 무서운 사금융 피해의 덫에 걸리지 않기 위해서는 평소 건전하고 계획적인 소비습관을 기르는 것이 무엇보다 중요하다. 신용카드를 제대로 사용 할 자신이 없다면 당장 그것을 잘라버리는 것이 현명할 것이다. 건전한 신용생활을 영위하기 위해서는 본인의 재무상태를 정확하게 파악하 여야 한다. 모든 빚을 열거해 나가면서 본인도 모르고 있던 숨은 빚까지 찾아내 고, 그 빚을 해소하기 위해 소득 범위 내에서 지출을 엄격하게 통제하는 것이 필 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 121

122 요하다. 지출은 꼭 필요한 것, 쓰면 좋은 것, 쓰면 후회하는 것 등으로 지출 순서 를 정한다. 그리고 이보다 더 중요한 것은 일확천금( 一 攫 千 金 )을 꿈꾸지 않고, 소박한 심정 으로 소득을 꾸준히 늘리기 위해 노력하는 것이다. 단기간에 모든 부채를 청산 하고 재산을 늘릴 수 있는 손쉬운 방법은 이 세상에 없다. 자격증 취득과 같은 작은 노력을 통해 좀 더 나은 직업군으로 한 걸음씩 진입하고, 적은 돈도 크게 활용하는 지혜를 발휘해야 한다. 한편, 본인의 소득 범위 내에서 감당하기 어려운 불행한 일에 직면했거나, 꼭 필요한 지출을 할 필요가 있어 대출을 받는 것 외에 대안이 없다면, 현명하게 차 입을 해야 한다. 2004년 금융감독원이 사금융 이용자를 대상으로 실시한 설문에 따르면, 사 금융 이용자의 30%는 대출에 대한 정보 부족으로 금융회사 대신 사금융을 이용 하는 것으로 나타났다. 필자의 노력으로 2005년 7월 출범하게 된 서민맞춤대출 안내서비스 는 대출 정보가 부족한 서민금융 이용자에게 제도권 금융회사의 다양한 대출 정보를 원 스톱(one-stop)으로 제공함으로써 서민들이 자신에게 적합한 가장 낮은 금리의 대출상품을 손쉽게 이용할 수 있도록 돕고 있다. 이 서비스는 불법 사금융 수요 를 제도권 금융회사로 흡수하여 서민들의 사금융 피해예방에 크게 기여한 것으 로 평가받고 있다. 또한, 고금리 대출을 이용하고 있는 사람이라면 한국자산관리공사의 바꿔 드림론 이나, 제2금융권에서 취급하고 있는 햇살론 등을 적극 활용하는 것이 좋다. 그리고, 성실히 노력하여도 더 이상 본인의 소득으로 부채를 감당한 능력 이 없다면, 최후의 방법으로 법원에 개인회생 등을 신청하여 법적 구제를 받는 방법을 고려할 필요도 있다. 122 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

123 신용관리 사금융 예방법으로 가장 확실하고 중요한 것은 신용관리이다. 과거 개성상 인들은 다분히 경험적이고 정서적인 측면을 고려하여 외상 이라는 신용거래를 하였지만, 현대사회에서는 무형의 신용이 계량화되어 하나의 숫자 로 표현되고 있다. 금융거래 등에서 거래 상대방의 신용도, 신용거래 능력 등을 판단하기 위해 필요한 정보가 객관적이고 정량적인 기준으로 제시되는 것이다. 이에 따라, 개인의 금융거래 실적을 바탕으로 각 개인들의 신용점수로 서열 화한 표, 즉, 신용등급에 따른 새로운 신용계급이 등장하게 되었다. 아무리 좋은 정성적인 신의( 信 義 )를 가진 사람이라도 객관적으로 표현되는 높은 신용등급을 확보하지 못하면 금융기관으로부터 대출을 받을 수 없다. 반면, 아무리 주변의 평판이 좋지 않은 사람이라도 좋은 신용등급을 가지고 있다면 금융거래를 하는 데 전혀 불편함을 느낄 수 없을 것이다. 보다 구체적으로 설명하자면, 모든 금융회사들은 대출을 하거나 신용카드를 발급하는 등 신용거래를 할 때에, 고객의 개인 신용정보를 조회하여 활용하고 있다. 개인 신용정보는 전국은행연합회에 등록되어 있는데, 성명, 주소, 주민등 록번호 등 식별정보로부터 대출, 보증, 담보제공 등과 같은 신용거래정보, 그리 고 금융거래 등과 관련하여 발생한 연체 부도 대지급 또는 허위 기타 부정한 방법에 의한 신용질서 문란행위 등 신용정보주체의 신용도를 판단할 수 있는 모 든 신용도판단정보를 포함하고 있다. 또한 금융회사들은 전국은행연합회의 신용정보 뿐 아니라, 신용정보회사들 의 정보도 활용하고 있는데, 여기에는 회원들이 과거 대출 등을 목적으로 신용 정보를 조회한 조회기록까지 포함하고 있어서, 사금융 업체의 신용조회 기록이 많은 경우 대출이 제한될 수도 있다. 뿐만 아니라, 각 금융회사들은 자체적으로 과거 고객과의 거래결과 축적된 결제기록정보, 연체정보 등을 관리하면서 금융거래에 활용하고 있으므로, 신용 관리의 중요성은 아무리 강조해도 지나침이 없다고 하겠다. 따라서 현대 사회에서 금융거래를 하는 모든 사람들은 본인의 신용정보를 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 123

124 특별히 관리할 필요가 있다. 신용도가 높지 않아 보다 좋은 조건으로 대출을 받 지 못하고, 부득불( 不 得 不 ) 금리가 높은 사금융 등을 이용하게 되는 경우가 많기 때문이다. 특히, 신용정보와 관련한 제도를 정확하게 이해하지 못하여 본인도 모르는 사이에 채무불이행자가 되는 경우가 종종 발생하기 때문에 자신의 신용 정보를 수시로 확인하고, 철저하게 관리해 나가는 것이 중요하다. 개인정보를 확인하는 가장 손쉬운 방법은 본인이 거래하고 있는 금융회사의 지점을 직접 방문하여 신분증을 제시하고 본인의 신용정보를 확인하는 것이다. 여기서는 전국은행연합회가 집중 관리하고 있는 신용거래정보 등과 신용정보 회사의 신용정보, 그리고 금융회사가 자체적으로 관리하고 있는 정보를 모두 확 인할 수 있다. 자신의 신용정보를 확인한 결과, 사실과 상이한 내용이 발견된다면, 즉시 신 용정보의 정정을 요청해야 한다. 신용정보의 정정신청은 신용정보를 등록한 해 당 금융회사, 전국은행연합회, 신용정보회사에 할 수 있다. 불법 추심행위 대응법 다음으로는, 현재 고금리 사채의 덫에 빠져 사채업자의 불법적인 추심행위로 고통을 받고 있는 분들에게 유용한 정보를 제공하고자 한다. 빌린 돈을 갚아야 하는 것은 당연하지만, 채무자도 정당하게 구제받을 권리 를 가지고 있다는 점은 기억해야 한다. 우선 채권추심직원이 방문을 하거나 전화로 접촉을 해 온다면, 사원증 등 증 표를 제시하도록 요구하고 신분을 확인하는 것이 필요하다. 간혹, 채권추심직원 이 법원이나 검찰직원을 사칭하거나, 법무사, 법무팀장 등 사실과 다른 직함을 사용하는 경우가 있는데, 이러한 행위는 모두 불법이다. 또, 채권추심을 시작하는 단계에서 추심자가 채무자의 가족 또는 친지에게 연락을 하여 채무를 대신 갚을 것을 요구하는 경우가 있는데, 이러한 요구에는 절대 응할 필요가 없다. 가족을 포함한 제3자에게 채무를 상환하도록 반복적 124 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

125 으로 요구하는 것은 물론, 채무사실을 알리는 행위는 모두 금지되어 있기 때문 이다. 채권추심직원의 신분이 확인되면, 채권추심 수임사실 통지서 를 받아, 채권 자, 채무금액, 채무불이행기간 등의 추심내용이 본인의 채무내용과 일치하는지 여부를 꼼꼼히 살펴보아야 한다. 만약, 추심내용이 본인의 채무내용과 상이하다 면 채권추심 중단을 요청할 수 있다. 채권추심회사는 채권자의 위임을 받아 채무자에 대한 재산조사, 변제 촉구 등만을 할 수 있으므로, 압류 경매 등의 법적 조치를 취하겠다고 협박하는 행 위는 역시 불법이다. 한편, 채권추심자가 채무를 대납해주겠다고 제의하거나 대 부업자 등을 통해 자금마련을 도와주겠다고 권유하는 경우에는 이를 거절해야 한다. 그리고, 추심내용이 채무내용과 일치한다면 본인의 채무가 추심제한대상 에 해당하는지 여부를 확인해 보아야 한다. 채권 중에는 소멸시효가 완성되었거나, 개인회생 혹은 파산으로 면책되어 추심대상에서 제외되는 경우가 있기 때문이다. 사금융의 금리는 대부업자의 경우에는 연 39%, 미등록 대부업체나 사적인 거래 의 경우에는 연 30%로 제한되고 있고, 상한금리를 초과한 금리는 무효이므로 본인의 금리 수준을 정확하게 파악하고 있어야 한다. 한편, 채무를 변제하는 입금단계에서는 반드시 채권자 명의의 계좌로 변제금 을 입금하여야 한다. 그래야만 채권추심과정에서의 횡령 등 사고를 예방할 수 있고, 분쟁이 발생한 경우에도 쉽게 입금사실을 입증할 수 있게 된다. 채무변제 를 완료한 경우에는 채권추심자로부터 채무변제 확인서를 받아 최소 5년 이상 보관하는 것이 좋다. 간혹 채무변제를 완료하였음에도 업무착오 등으로 또다시 채권추심이 이루어지는 경우가 있는데, 이 때 채무변제확인서를 보관하고 있으 면 손쉽게 대응할 수 있다. 마지막으로, 불법 사채업자로부터 피해를 입고 있다고 생각되면 금융감독원 에 문의하고 필요한 경우에는 민원을 제기(국번없이 1332)할 수도 있다. 불법행위 를 입증하기 위해서는 객관적인 증거가 필요하므로 민원을 제기할 때에는 녹음 파일 및 사진 등과 같은 증거자료를 함께 제출하는 것이 좋다. 또, 폭력이나 협 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 125

126 박 등으로 긴급한 도움이 필요한 경우에는 관할 경찰서에 직접 신고하여 도움을 청할 수도 있다. 맺음말 신용의 문제와 그에 따른 사금융의 폐해( 弊 害 )는 이미 우리사회의 주요한 불 안요인의 하나로 대두되었다. 나이스신용평가정보에 따르면 2012년 6월말 현재 세 곳 이상의 금융기관에 채무를 보유하고 있는 다중채무자는 총 316만 명으로 전체 채무자 1,725만 명 의 약 18%에 이르는 것으로 나타났다. 특히, 다섯 곳 이상에 채무를 보유한 채 무자도 81만 명에 달하는 실정이다. 우려되는 것은, 다중채무자의 증가 폭이나 대출금 수준이 저소득층에서 특히 높아, 이 계층의 사금융 피해가 가중되고 있 다는 점이다. 사금융 피해를 막기 위해서는, 정부의 지속적인 노력과 더불어 채무자 스스 로의 현명한 자구책이 절실하게 요구된다. 우선, 다중채무자 또는 사금융 피해자는 활용가능한 제도적 도움을 적극적으 로 활용해야 한다. 제도권 금융기관에 채무가 있다면 프리워크아웃을 활용하고, 채권자가 사채업자라 하더라도 적극적으로 채무상환기간 연장 또는 금리 조정 등을 협상하는 것이 좋다. 둘째, 고금리 대출을 이용하고 있다면 한국자산관리공사의 바꿔드림론, 저축 은행 등의 햇살론 등을 통해 보다 낮은 금리의 대출로 전환할 필요가 있다. 사회 적 기업인 한국이지론 등을 통해 자신에게 가장 유리한 대출상품을 알아보고 금 리를 낮추는 것도 방법이다. 셋째, 본인이 스스로 해결할 수 없다면 주변에 본인의 사정을 정확히 알리고 도움을 요청할 필요가 있다. 문제가 지나치게 확대된 경우에는 가족도 정부도 도와줄 수 없는 경우가 많다. 넷째, 도저히 본인과 주변의 도움으로 해결할 수 없는 채무수준이라면, 과감 126 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

127 하게 신용회복위원회의 개인워크아웃, 법원의 개인회생 및 파산제도의 도움을 받아야 한다. 채무자가 상환의지만 있다면 얼마든지 재기에 성공할 가능성이 있다. 다섯째, 소득이 없으면 정부의 각종 지원제도를 활용할 수 없으므로, 소액이 라도 정기적인 소득을 창출하도록 노력해야 한다. 신용회복위원회나 법원의 구 제제도는 모두 소득이 있는 사람을 대상으로 한다. 본인의 채무상환의지를 입 증하기 위해서는 본인의 눈높이를 낮추고 당장 궂은일이라도 마다하지 말아야 한다. 마지막으로, 채권자의 불법 부당한 행위에 대해서는 적극 대처하여 피해를 구제받아야 한다. 불법으로 착취해간 금리나 수수료 등은 관계기관에 신고하여 돌려받을 수 있다. 권리 위에 잠자는 자는 보호받을 수 없다는 점을 명심하도록 하자. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 127

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129 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 사교육의 양성화 및 공교육의 개혁 * : 사교육의 공교육 보완 개념 모형의 기본 방향과 실현 전략 김순남 ** 들어가며 사교육 문제가 심각하게 대두되어 온 만큼이나 사교육 문제 해결을 모색하 는 상당한 시도가 있었다. 그럼에도 불구하고 과도한 사교육 열풍에 대한 명쾌 한 해결책을 찾지 못하고 있는 실정이다. 사교육 문제를 해결하기 위한 여러 시 도가 있었으나 그 중 대부분은 향후 사교육의 발전 방향을 제시하지 않은 채로 사교육을 근절하는 데에 목적이 국한되어 있었다는 한계점을 안고 있었다. 그러 이 글의 본론 부분은 김순남 외(201), 사교육 진단 및 대책: 원인, 문제 및 종합 대책. 한국교육개발원 RR , pp 를 발취하였으며, 서론과 결론은 이 원고를 위 해 추가 집필한 것임을 밝힙니다. 경북대학교 교육학 석사, 박사, 경북대학교 중등교육연구소 전임연구원, Ohio State University Visiting Scholar 역임, 현재 현재 한국교육개발원 연구위원이며, 논문으로 사 교육 진단 및 대책: 원인, 문제 및 종합 대책, 사교육 없는 학교 모형 개발 연구, 사교육비 경감 정책 진단 및 대책: 정책 추진 과정을 중심으로 등이 있으며, 교육과학기술부 시 도 교육청평가 평가위원, 국무총리실 민관협의회 실무TF위원, 국회 서민 등록금 및 서민 사 교육 대책 소위원회 위원, 교육과학기술부 시 도교육청평가 평가위원 역임. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 129

130 나 규제를 통해 사교육을 근절하는 것은 불가능할뿐더러 사교육이 제공하는 영 역을 학교에서 모두 흡수하는 것도 불가능하다. 오늘날 과도한 사교육은 학교를 넘어서 가정과 지역사회에까지 문제를 야기 하고 있다. 학생들의 학업 부담이 가중되었고 가계 지출에도 부담이 되고 있으 며 공교육에 대한 신뢰가 떨어짐에 따라 학교 문화가 위협을 받고 있다. 확산된 사교육 문제의 범위를 고려할 때에 사교육 문제에 대한 대책을 단순 학교교육 내실화나 사교육 기관에 대한 규제로 국한해서는 해결이 불가능하다. 사교육 문 제 해결을 위해서 공교육과 사교육, 가정과 지역사회 등 관련 주체 전반을 대상 으로 총체적, 통합적인 접근이 필요한 시점이다. 필자는 현재 공교육이 입시위주의 교육이 이루어짐에 따라 사교육 또한 공 교육보다 더 전문화된 입시 지도가 이루어지고 있어 공교육과 사교육을 합한 총 체적인 교육의 사회적 효용성이 낮다는 점에 대해 문제제기를 하고자 한다. 사 교육은 근절될 수 없으며, 공교육의 보완적 기능을 해야 한다. 이러한 문제를 해 결하는 방안으로 사교육이 공교육의 보완기능을 하면서 그 효용성을 높이기 위 해서는 공교육의 개혁이 필요하며, 공교육이 입시위주의 교육이 아닌 학생들의 기본 역량을 충실히 신장하는 교육이 되고, 사교육이 이를 보완하는 교육이 될 때 공교육과 사교육의 총체적 효용성이 높아질 것이라는 것을 전제로 한다. 여기서는 사교육이 공교육의 보완적인 기능을 하는 궁극적인 해결에 다다르 기 위해 현재의 사교육 문제에 접근하는 기본 방향과 해결을 위한 세부 전략을 제시하고자 한다. 공교육과 사교육이 모두 본래적 기능을 수행하도록 재편되기 위해서는 거시적인 패러다임 역시 교육의 본래적 기능인 자아실현을 위한 창의 적 인간 육성을 목표로 변화해야 한다. 거시적 패러다임의 변화 하에서 학교 교 육이 나아가야 할 방향과 사교육이 나아가야 할 방향을 살펴볼 것이다. 이후, 단 기 및 중 장기적 로드맵, 관련기관 및 사회의 총체적인 협력과 관계자의 요구 를 최대한 반영하는 방식의 구체적인 실현 전략을 제시하려고 한다. 130 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

131 사교육 대책 수립 방향 본고에서는 사교육에 대한 기본 관점은 사교육을 공교육의 보완체제로 간주 한다. 사교육을 완전히 없애려는 대책이 아니라 사교육을 공교육의 보완 기능으 로 인정하면서 다만 불필요한 사교육을 경감하여 학부모들의 경제적 부담을 줄 일 수 있도록 대책 마련이 필요하다. 사교육 대책 수립의 기본 방향으로 사교육 기관보다 학교 교육의 경쟁력을 강화하기 위해 학교 교육의 패러다임을 전환하 고, 이를 통해 학교 교육을 내실화하며, 학교급별 지역별 소득수준별 교과 목별로 특성별 맞춤형 사교육 대책을 수립하고자 한다. 또한 사교육 대책의 효 율적 실현을 위한 전략으로 단기 및 중 장기 대책 실행 로드맵으로 구분하여 제안하고, 관련 기관 및 사회의 총체적 협력화를 통해 노력할 수 있는 관련기관 의 사교육 경감 역할을 제안하고, 수요자 공급자 등 관계자의 요구를 최대한 반영한 대책 등을 마련하였다. 먼저 사교육을 바라보는 기본 관점, 사교육 대책 수립의 기본 방향, 그리고 실현 전략은 다음과 같다. 기본 관점 사교육을 완전히 없애는 것은 불가능하다. 우리나라 사교육의 특징은 학생 성장에 도움이 되는 방향으로 이루어지는 것이 아니라 경쟁에서 이기기 위한 형 사교육 대책 수립 방향 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 131

132 태로 이루어진다는 점이다. 사교육은 입시를 중심으로 선행학습이나 암기위주 학습의 형태로 이루어지는데 이러한 학습이 타인과의 경쟁에서 이기기 위한 효 율적인 학습 방법이기 때문이다. 이는 학벌주의가 강한 사회 문화적 풍토에서 입시에서 좋은 성적으로 명문대학에 진학하는 데 사교육이 공교육 보다 훨씬 효 과적이라는 사회적 인식에 기초한다. 학교교육은 공공적 성격을 지니고 있다. 공교육의 기본 원리 및 이념은 평등 성, 권리성, 공공성, 중립성, 자주성 등을 들 수 있다. 그러나 학교교육을 받는 개 인에게는 자아실현과 사회적 이동이라는 사적 성격을 갖는다. 사교육은 개인이 선택하는 자유 영역에 속한다고 할 수 있다. 공교육을 통해 수요자들이 원하는 모든 교육을 해 주는 것이 바람직하나 공교육에서 수요자들이 요구하는 모든 프 로그램을 개설 운영할 수 없으므로 사교육의 공교육 보완화에 대한 체계적인 검토도 필요하다. 즉, 사교육을 완전히 없애는 것이 아니라 공교육에서 충족시 켜주지 못하는 분야에 대해서는 사교육이 공교육을 보완하는 기능을 할 수 있도 록 공교육에 대한 보완재로서 사교육이 기능할 수 있다. 즉, 사교육을 완전히 없애는 것이 목적이 아니라 공교육에서 충족시켜주지 못하는 분야에 대해서는 사교육이 공교육을 보완하는 기능을 할 수 있도록 공교 육에 대한 보완재로서 사교육이 기능할 수 있도록 공교육과 사교육의 관계가 이 사교육의 공교육 보완 개념 모형 132 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

133 해되어야 할 것이다. 이를 위해서는 무엇보다도 공교육의 패러다임이 변화하여 바람직한 지향성을 가져야 공교육의 보완재로서 사교육도 바른 방향을 잡게 될 것이다. 또한 공교육이 내실화되어서 불필요한 사교육을 최대한으로 줄여야 할 것이다. 사교육은 공교육의 보완제로 기능한다는 의미는 사교육 해소 전략이라기보 다는 공교육이 모든 교육을 담당할 수 없다는 현실적인 측면과 학교교육이 학생 성장과 발달에 기여하는 방향으로 패러다임이 전환된다면 사교육의 성격도 변 화할 수 있다는 교육적 측면을 가진다. 현재의 사교육은 입시 준비를 위한 기능 을 하고 있으며 이는 입시위주의 공교육에 기인한다고 할 수 있다. 사교육을 보 다 교육적 의미의 보완 관계로 변화하기 위해서는 현재의 공교육 패러다임을 변 화가 수반되어야 한다. 따라서 무엇보다도 공교육의 현장인 학교 내적 측면의 대책에 대해 가장 높은 비중을 두고 논의하고자 한다. 기본 방향 사교육 대책은 다음과 같은 기본 방향에 기초하고 있다. 1) 보완적 사교육이 학생 창의성 도움이 되도록 학교 교육의 패러다임 변화 현재의 학교 교육이 주입식 위주 입시 교육에서 벗어나 학생의 역량을 키워 줄 수 있도록 학교 교육의 새로운 패러다임을 구축해야 한다. 현 학교 교육의 주 입식 위주 입시 시스템으로는 학원 교육도 주입식 위주의 교육이 이루어질 수밖 에 없으며, 이에 따라 학원교육이 경쟁력을 갖출 수밖에 없다. 따라서 학생들의 창의성과 인성을 함양할 수 있도록 학생의 역량을 키워줄 수 있는 학교 교육의 패러다임 변화는 학교교육이 학생 성장에 도움을 줄 수 있는 방향으로 기능할 수 있을 것이고, 사교육 또한 학생 성장에 도움이 될 수 있는 방향으로 기능할 수 있을 것이다. 이는 창의성 계발 교육, 자기주도 학습, 학습공동체 구축 등의 교육 방안을 활용함으로써 구체적으로 달성할 수 있다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 133

134 가) 창의성 계발 교육으로의 교육 패러다임 전환 21세기가 요구하는 인간은 주어진 또는 발견한 문제에 대해 새롭고 유용한 아이디어를 창출하여 해결해낼 수 있는 역량을 발휘하는 사람 또는 풍부한 지식 과 기능(일반 영역, 특정 영역)을 기반으로 비판적인 사고를 통해 유용한 문제 해결 방안을 생각해낼 수 있는 창의적인 인간이다. 창의성 교육의 필요성은 크게 교육의 본질적 측면, 사회적 측면, 학교 교육의 측면으로 나누어 살펴볼 수 있다. 교육의 본질적 측면에서 보면 교육의 본질은 지식의 전수, 인간 형성, 그리고 잠재 능력의 계발이다. 지식의 전수는 진리와 지혜의 학습을 의미하며, 인간 형성은 인간성과 도덕성을, 그리고 잠재 능력의 계발은 인간에게 내재되어 있는 능력을 꾸준히 계발하는 것을 의미한다. 그러나 교육의 본질이 점차 변질되어 지식 전수는 단순 암기 위주로 변하고, 인간성과 도덕성을 추구하기보다는 사회적 규범이나 가치에 충실하게 되었으며, 인간의 잠재능력 계발은 무시되거나 방치되고 있다. 이러한 교육의 본질을 회복하기 위 해 학교 교육에서는 기존의 사고방식이나 형식에서 과감히 탈피해야 하며, 창의 성 교육을 통해 학생들이 새로운 방향에서 문제를 지각하고 해결하려는 자발적 인 탐구 자세를 취하도록 도와야 한다. 사회적 측면에서 살펴보면 오늘날과 같이 고도화되고 글로벌화된 지식정보 화사회에서는 아이디어, 즉 창의성이 큰 힘이며, 개인뿐만 아니라 조직과 국가 의 발전을 결정짓는 중대 요인이다. 과거에는 과학이나 예술 분야에서 주로 언 급되었던 창의성 이라는 말이 최근에는 다양한 분야의 학문 연구나 기업, 스포 츠, 심지어 일상생활에서도 광범위하게 쓰이고 있으며 미래사회에서는 정보화 마인드, 창의적 발상 등이 더욱 요구된다. 학교 교육의 측면에서 살펴보면 우리의 학교 교육에서는 기초 능력을 토대 로 창의적인 능력을 발휘하는 인간상 을 만드는데 교육의 목표를 두고 학습자의 자율성과 창의성을 신장하기 위한 학생 중심의 교육과정을 실시하고자 노력하 여야 한다. 창의적인 잠재력의 이용과 발달에 결정적으로 영향을 미치는 요인으 로서의 태도와 가치는 학교에서 가르쳐질 수 있다. 학생들은 창의성을 배워야 하고 교사들은 이를 가르쳐야 한다. 그 이유는 창의성이란 누구든지 어떤 일을 134 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

135 할 때라도 창의성을 발휘할 수 있어야 하며, 학교의 인적 물적 환경이 학습자 의 창의성 계발에 중요한 영향을 미치고 있기 때문이다. 그러나 현재 우리 교육체제는 21세기의 인간상인 창의적인 인간을 육성하기 위한 교육 체제가 아닌 입시 위주의 획일화된 교육체제를 보이고 있다. 현재 학 교 교육의 목적은 창의적, 도덕적 인간을 양성하는 것이지만 실제는 좋은 상급 학교, 즉 좋은 대학에 입학하는 것이 주요한 목적이다. 수업에 있어서도 현재는 지식 암기 위주로 이루어지고 있으며, 외재적 동기에 의한 학습이 이루어지고 있다. 또한 중요한 교육 목적인 창의성 증진을 위한 교육 내용이나 교수 활동도 많이 부족한 실정이다. 평가의 측면에서도 현재는 객관식 문제 위주, 순위 중심 의 상대평가, 그리고 암기 위주, 지필 평가 중심의 점수화와 서열화를 위한 평가 교육 패러다임의 변화 구분 과거-현재 미 래 목적 창의적, 도덕적 인간 양성 (실제적 목적: 좋은 대학 진학) 창의적인 인간 육성 자기주도적 인간 육성 교육과 정 교육의 양 과다 획일적 교육과정 운영 상위 학교와의 연계 부족 탐구수행능력, 자기주도적 학습 능력 신장 수준별, 개별화 교육 학 교 교 육 수업 평가 지식 암기 위주 외재적 동기에 의한 학습 창의성 증진을 위한 교육 내용, 교수활동 부족 객관성 문제 위주, 순위 중심의 상대평가 암기내용 중심, 지필평가 위주, 점수화와 서열화를 위한 평가 사고력, 토론식 수업 내재적 동기 강조 협동학습, 프로젝트 학습, 맞춤식 학습, 수준별 학습 방과후학교 및 EBS 수업의 활성화 사고력 주관식 문제 위주, 창의적 문제 해결력 증진 평가 절대평가체제로의 전환 서술식 평가 강화 교원 학생의 다양성 및 창의성 관련 교육관 부족 창의성 관련 수업 기술 부족 능력개발평가 정착 교원 행정업무 과다 교원 전문성 및 평가 강화 교원 보조 인력 확충 상담 업무 강화(학습 및 진로, 학부 모 포트폴리오 상담 등) 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 135

136 로 진행되고 있다. 따라서 창의성 계발 교육을 위한 교육 패러다임의 변화가 필요하다. 학생들 의 내재적 동기에 의한 수업, 창의성 증진을 위한 교육내용이나 교수 활동, 사고 력을 요하는 토론식 수업이 실행되어야 한다. 이를 위한 수업 방법으로는 협동 학습, 프로젝트 학습, 맞춤식 학습, 수준별 학습 수행 등 창의성 계발을 위한 수 업이 이루어져야 한다. 또한 창의성 계발 교육을 위해서 학교 교육 체제는 현재 의 지식 위주, 성적 중심 교육에서 학생의 다양성을 인정하고 창의성을 중시하 는 교육으로 전환해야 한다. 나) 자기주도 학습력 강화 자기주도 학습은 창의성 계발 교육과 함께 학습의 능동성을 강조한다는 측 면에서 동일한 목표를 지닌다고 할 수 있다. 자기주도 학습은 학습자가 자신이 처한 학습 상황에서 능동적으로 학습에 임하는 것을 말한다. 자기주도 학습 능력은 어려서부터 길러져야 하며 지식기반 사회의 핵심 능 력이라 할 수 있다. 자기주도 학습은 교사 주도 학습과 대비되는 개념으로 수동 적 학습자에서 능동적 학습자로의 전환을 의미한다. 또한 자기주도 학습은 자율 적으로 학습 목표를 정하고 목표에 도달하기 위해 수행하는 수업 방법을 의미한 다. 이것은 기존의 강의식 수업의 학습 동기 부재와 단순 지식의 암기로 인한 학 습의 부재를 극복하기 위한 수업 방법으로 검토할 필요성이 제기된다. 다) 교육 패러다임 실현을 위한 학습공동체 학교 체제 구축 창의성 계발 교육은 지식의 자유로운 탐색과 조직, 내적 동기화와 상호작용 을 통하여 달성될 수 있다. 이것은 학습 공동체 개념과도 맥을 같이 한다. 학습 공동체는 스스로 학습을 주관해 나가는 개인들이 상호 협력적으로 만들어가는 공동체이다(정민승, 1997). 학습공동체는 교사가 주도하고 학생은 따라가는 종래 의 일방적 관계에서 벗어나서, 학생이 능동적으로 지식을 탐구하며 자신의 학습 을 주도하고, 교사는 학생에게 적절한 질문을 던지고 대화를 나누며 학생의 학 습을 지원하는 상호적 관계를 형성한다. 학습공동체에서 학생들은 서로 단절된 136 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

137 채 혼자 공부하는 종래의 고립적 학습에서 벗어나서, 서로의 다양한 생각들을 교류하고 협의하며 지식을 공유하는 가운데 자신의 지식을 재구성할 수 있도록 학생들 간의 활발한 상호작용을 한다. 학습공동체의 주요한 특징을 요약하면 지식의 자유로운 탐색과 조직화, 집단 구성원의 상호 협력, 협력적 환경, 상호 학습하고 성장하게 하는 과정 및 관계로 정리할 수 있다. 창의성 계발 교육으로의 교육 패러다임 전환은 학습공동체 학 교 체제 구축을 통하여 달성될 수 있다. 학습공동체 학교는 학교의 내 외적 주 체들과 긴밀한 공조 속에서, 교수와 학습의 중심이라고 할 수 있는 교사와 학생 이 상호 학습하고 성장하게 하는 과정 및 관계로 이루어진 학교이다. 학습공동체로서의 학교는 첫째, 협력적 환경 으로서의 학교 조직을 개선한 다. 기존에 있는 학교 조직을 활용할 필요성과 국가의 백년대계라고 할 수 있는 교육의 제도적 틀을 궁극적으로 더 나은 방향으로 개선하기 위해서는 협력적 환경 이라는 학습공동체의 특징을 고려해야 한다. 둘째, 교육과정을 학습 문화 로서 인식을 전환한다. 학습공동체로서의 학교를 만들어 나가자는 것은 단순히 교수 학습 방법을 바꾸는 차원의 도구적인 것에 그치는 것이 아니라 근본적으 로 교사와 학생이 상호 협력하는 학습공동체를 통해 바람직한 학습 문화 로서의 교육과정을 만들어나가는 방향으로 정립되어야 한다. 셋째, 학교의 내 외적 협 력관계를 만든다. 학교의 내 외적 주체들과 긴밀한 공조 속에서 교사와 학생이 상호 학습하고 성장하게 하는 과정 및 관계로 발전되어야 하는 것이다. 라) 패러다임 변화에 따른 기대 효과 현재 우리 사회는 21세기의 인간상인 창의적인 인간을 육성하기 위한 교육 체제가 아닌 입시 위주의 획일화된 교육체제를 보이고 있다. 학교 교육의 경직 성과 획일성으로 인해 획일화된 수업 방식, 교수자 중심의 학습, 형식적 학습 활 동이 이루어지고 있는 실정이다. 학생 개별화 수준에 맞추지 못한 획일화된 교 육과정, 교사들의 과중한 업무로 인한 전문성 부족과 수업의 질 저하, 그로 인한 학교 교육에 대한 만족도와 신뢰도 저하로 학원이 성행하고 사교육비가 증가하 는 교육의 악순환 체제가 반복되고 있다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 137

138 학교 교육의 악순환 체제 학원성행 사교육비증가 입시, 학생 경쟁 악 순 환 체 제 획일화된 교육과정 학교 교육 만족도, 신뢰도 저하 교사의 전문성 부족 창의성 계발 교육으로의 패러다임 변화는 이와 같은 악순환 체제를 선순환 체제로 개선할 수 있다. 먼저 교사의 업무 경감과 전문성 신장을 통해 수업의 질 을 제고하고 학생 간 경쟁을 유발하는 상대평가를 절대평가로 변화시켜야 한다. 공교육 신뢰, 사교육비 절감 협동학습, 프로젝트 학습, 수준별 학습 등의 수업 방법을 통해 수준별 학습) 선 순 환 체 제 학교 교육에 대한 만족도와 신뢰도를 회복해야 한다. 이는 공교육의 평가제도 개선활성화로 이어지고, 또한 사 학습 및 진로 컨설팅 강화 교사 전문성 및 수업 집중도 제고 (절대평가, 서술형 평가) 교육 감소라는 선순환의 효과를 가져올 수 있을 것이다. 수업방법 개선 (협동학습, 프로젝트 학습,, 2) 학교 교육의 내실화 지향 사교육의 의존도를 줄이기 위해서는 학교 교육의 질을 제고하고 학교의 역 량 강화를 통해 학교 교육의 경쟁력을 강화해야 한다. 학교 교육의 경쟁력 강화 는 교육 목적, 교육과정, 수업, 평가, 교원 등의 학교 교육 운영 전반을 미래사회 학원성행 의 창조적 사교육비증가 인간을 육성하는 방향으로 전환하는 것을 의미한다. 획일화된 교육과정 이는 지식, 성적 악 순 환 체 제 중심 교육에서 학생의 다양성을 인정하고 창의성을 중시하는 교육으로 변화하 학교 교육 만족도, 신뢰도 저하 입시, 학생 경쟁 교사의 전문성 부족 는 것이다. 학교 교육 경쟁력 강화를 크게 교육의 과정 측면과 교육의 운영 측면 학교 교육의 선순환 체제 공교육 신뢰, 사교육비 절감 학습 및 진로 컨설팅 강화 교사 전문성 및 수업 집중도 제고 선 순 환 체 제 평가제도 개선 (절대평가, 서술형 평가) 수업방법 개선 (협동학습, 프로젝트 학습,, 수준별 학습) 138 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

139 에서 살펴보면, 교육의 과정 측면은 교육의 본질에 적합한 교육목적, 교육과정, 수업 및 평가를 개선하는데 초점을 두며, 교육의 운영 측면은 교원의 전문성 강 화와 맞춤형 방과후학교 활성화 등을 제안한다. 또한 학교 교육이 사교육보다 경쟁력을 높이기 위해서는 학교 외적 측면의 지원이 필요하며, 이를 위해서는 입시, 학원, EBS 수업 활성화, 학력 학벌주의 사회문화 개선 등 학교 밖의 지원 체제 구축 전략이 필요하다. 3) 맞춤형 사교육 대책 수립 기존에는 일면적인 사교육 대책이 제안되었다. 그러나 사교육비를 효율적으 로 경감하기 위해서는 학교급별 지역별 계층별(소득 수준별) 교과별로 차별화 된 맞춤형 대책이 수립되어야 한다. 가) 학교급별 맞춤형 대책 초 중 고등학교는 교육과정이나 수업에 있어서 다소 차별적인 특성을 가 지고 있다. 사교육 양상도 학교급에 따라 다소 다르게 나타난다. 따라서 사교육 경감 대책도 학교급별 특성을 반영한 학교급별 맞춤형 전략을 수립되고 실현되 어야 한다. 초등학교의 경우는 학교 시간이 전반적으로 빠르고 보육을 위한 사 교육 비용이 높고, 중학교의 경우는 특목고나 대입 준비가 본격적으로 시작되는 단계이다. 고등학교의 경우는 대입, 예체능 입시 사교육이 증가하는 시기이다. 이러한 학교급별 특징을 고려한 차별화된 맞춤형 대책이 제시될 필요가 있다. 나) 지역별 맞춤형 대책 사교육의 양상은 지역별로 다소 다른 특성을 보이고 있다. 따라서 사교육 대 책도 이들 특성을 반영한 대책이 수립되어야 한다. 사교육 성행 지역, 광역시, 중소도시, 읍면 지역 등에 대한 특성을 파악하여 차별화된 맞춤형 전략 수립과 실현이 이루어져야 한다. 일반적으로, 사교육 성행 지역은 학교 주변 사설 교육 기관이 많아 경쟁적인 학원 수강 및 과외교육이 이루어지고 있다. 광역시 도심 아파트 지역의 경우 수요자 중심의 맞춤형 교육과정 운영 및 주지교과 프로그램 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 139

140 강화 요구가 많다.반면에 도시 외곽지역의 경우 기초학력 및 학력 신장에 대한 사교육이 강조되는 경우가 많다. 중소도시의 경우 대도시와 비슷한 경향을 보이 지만 학교 소재 지역에 따른 경제적 격차가 크다. 읍면지역은 학부모의 낮은 교 육관심도와 낙후된 지역 사정으로 인해 학교 교육에만 의존하는 경향이 있으며 지역 교육 및 문화 시설이 거의 없고 교통수단이 좋지 않아 등하교의 불편을 겪 고 있다. 이러한 지역별 특성을 반영한 차별화된 맞춤형 전략이 필요하다. 다) 소득 수준별 맞춤형 대책 소득 수준별로 사교육비 지출 정도와 참여 정도의 격차가 심하다. 소득 수준 에 따른 사교육 참여의 차이는 학교 밖에서의 교육 기회 불균형으로 나타나기 때문에 저소득층에 대한 배려가 이루어져야 한다. 고소득층은 학원이나 과외 비 용에 상대적으로 부담이 적고 학교 밖의 사교육 기회가 많으나, 저소득층 학생 들은 교육 기회가 부족하다. 이러한 교육 기회의 차이로 인하여 학력 격차가 발 생하고 있으므로, 소득 수준에 맞는 사교육 대책 수립이 이루어져야 한다. 이는 교육기회 균등의 차원에서 의미있는 접근이다. 라) 교과목별 맞춤형 대책 교과목별로 사교육 양상이 다소 다르게 나타나고 있어 교과목별 사교육 경 감 대책이 마련될 필요가 있다. 특히 수학교과는 사교육비뿐만 아니라 투자시간 이 많은 것이 특징이다. 수학교과는 난이도 조정이 이루어져야 하며, 논리적 사 고력을 신장하는 교과의 목적에 맞게 지도할 필요가 있다. 국어의 경우 초등학 교 저학년부터 조금씩 증가하다가 중학교 1학년 때 큰 폭으로 증가하고, 고등학 교 2, 3학년 때는 줄어드는 패턴을 보인다. 영어의 경우 다른 교과에 비해 사교 육 참여율이 높아 지속적인 영어 사교육 경감 대책이 제시되어야 한다. 수학의 경우 학년이 올라감에 따라 꾸준히 증가하다가 고등학교에서 급격히 증가하는 특징이 있다. 이와 같은 특성을 반영한 교과목별 맞춤형 대책 수립이 필요하다. 140 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

141 실현 전략 1) 단기 및 중 장기 사교육 대책의 로드맵 기존의 사교육 대책은 대책으로서만 제시되었지, 이것을 실현하기 위한 로드 맵까지 구체화하여 제시하지 못하였다. 이 연구에서는 단기적 사교육 대책뿐만 아니라 중 장기적으로 추진해야 할 대책들을 구분하여 로드맵을 제시하고자 한다. 2) 관련 기관 및 사회적인 총체적 협력화 사교육 대책을 실현하기 위해서는 관련 기관 간의 총체적 협력화가 필요하 다. 학교 내 외적 측면의 총체적 접근을 통해 시너지 효과를 고양해야 한다. 학 교 교육의 내적 측면은 교육의 과정 영역과 운영 영역을 종합하여 시너지 효과 를 높여야 한다. 학교 교육 외적 측면은 가정, 사회, 사교육 기관 등의 연계 체제 를 통해 학교 교육 지원체제로서의 역할 강화를 유도하고, 총체적 접근을 통해 시너지 효과를 높여야 한다. 기존의 사교육 경감 대책은 다양한 사교육 발생 원인이 제기되었음에도 불 구하고 학교 교육의 책임이나 사회의 책임 등 일방의 변화를 제안하는 측면이 강하였다. 그동안 사교육을 경감하기 위해서는 관련 기관들이 서로 톱니바퀴가 되어 맞물려 돌아가야 하는 시스템적 접근이 필요함에도 불구하고 학교 교육만 으로 사교육비 경감 효과를 거두기에는 한계가 있었다. 학교, 학부모, 사교육 기관, 사회, 입시제도 등 다양한 축들을 동시에 돌릴 수 있도록 함과 동시에 학교와 가정이 중심축이 되어 학교가 수레바퀴를 오른쪽으 로 작동하도록 기제하고, 가정이 왼쪽으로 작동하도록 기제한다면 사교육 경감 이라는 효과를 거둘 수 있을 것으로 판단된다. 이와 같은 사회문화 변화, 사교육 기관, 입시 개선 등 다양한 관련 주체들의 종합적인 노력들이 총체적으로 동시 에 이루어질 필요가 있다. 다음으로 이들 기관 간의 총체적 협력을 위해서는 관련 기관의 역할을 명확 하게 설정해야 하며, 그 역할을 제안하면 다음과 같다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 141

142 첫째, 학교에서는 교육목적 및 교육과정, 수업, 평가, 상담 및 컨설팅, 맞춤형 방과후학교의 대책에 집중한다. 교육목적 및 교육과정의 개선을 위해 인성교육 을 강화하며, 창의적 문제해결력 증진과 자기주도적 학습 능력 신장을 위해 노 력한다. 수업 개선을 위해서 창의적 고등사고능력 강화 수업을 시행하고, 협동 학습과 프로젝트 학습을 강화한다. 교과교실제의 시행과 학교 예 체능 교육을 내실화한다. 평가의 개선을 위해서 상대평가 방식을 절대평가 방식으로 전환하 고, 선택형에서 수행평가 방식으로 전환한다. 그리고 평가 결과를 반영한 맞춤 식 교수 학습 활동을 강화한다. 상담 및 컨설팅의 활성화를 위해서 학생의 학 습과 진로에 관한 정보 제공을 활성화한다. 학부모를 대상으로 1학기에 1회 이 상 학부모 포트폴리오 상담과 학부모 연수를 활성화한다. 맞춤형 방과후학교 운 영 및 활성화를 위해서 수준별 맞춤형 방과후학교를 운영하고, 초등학교의 경우 방과후학교의 돌봄 기능을 강화한다. 중등은 교과 중심과 특기 적성 중심의 방 과후학교 강화를 동시에 실행한다. 교육소외 지역 및 교육소외 계층에 대한 배 려를 위해 교통이 불편한 읍면 지역에서 스쿨버스 지원 등을 통해 방과후학교를 지원하고, 저소득층 자녀에게 방과후학교의 수강료 지원을 확대한다. 둘째, 가정에서는 학부모의 인식 변화를 위해 올바른 자녀 교육관을 확립하 고, 사교육비의 타당한 지출을 위해 노력한다. 학부모는 자녀의 자기주도 학습 역량을 강화할 수 있도록 지원하고, 복습과 독서를 통한 공부 습관 형성이 이루 어지도록 지도한다. 셋째, 정부에서는 학력 학벌주의 사회문화 개선, 교원의 전문성 강화, 입시 제도 개선, EBS 수업 활성화, 학원 시간 규제에 집중한다. 구체적으로 살펴보면, 학력 학벌주의 사회문화 개선을 위해 학력 규제의 완화 혹은 철폐를 위해 노력 한다. 교원의 전문성 신장을 위해서 교원의 업무 경감을 위한 보조 인력을 확충 하고, 교원 평가를 적극적으로 시행하며 그 결과를 활용한다. 아울러 맞춤식 연 수를 통해 교원의 전문성 신장을 꾀한다. 입시제도의 개선을 위해서 학생의 창 의적 고등사고능력을 입시에 반영할 수 있도록 하며, 상급 학교의 입시와 학교 교육의 연계를 강화한다. EBS 수업의 활성화를 위해 EBS에서 수준별 수업과 입 시 진로에 관한 정보 제공을 한다. 현장 교수를 위해 EBS 교육 콘텐츠를 제공 142 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

143 사교육 경감을 위한 관련 기관 간의 총체적 전략 안 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 143

144 한다. 학원 시간 규제에서는 학원 운영 시간을 오후 10시 이후로 규제하거나 학 원 운영 시간 제한을 법제화 한다. 넷째, 사회인 대학과 기업에서는 학력 학벌주의 사회문화 개선, 입시제도의 개선, 학원 시간 규제에 집중한다. 구체적으로 살펴보면, 학력 학벌주의 사회 문화 개선을 위해 학력 및 직종에 따른 임금 격차를 완화하고, 대학 서열 구조에 따른 기업 채용 구조를 개선한다. 입시제도의 개선을 위해서 학생부의 반영을 강화하고, 입학사정관제의 운영을 내실화한다. 학원 시간을 규제하기 위해서 학 원들이 자율적으로 심야 시간의 운영을 자제할 수 있도록 하며, 우수 학원 강사 의 채용과 질 관리를 위해 노력한다. 3) 수요자 및 공급자 요구를 반영한 대책 수립 김순남 외(2010) 연구에 의하면 사교육 근본 원인에 대해 상급 학교 진학 경 쟁, 학력 학벌주의 사회문화, 학부모 교육열 등의 순위로 나타나고 있다. 따라 서 사교육 경감 대책 수립에서도 상급 학교 진학 경쟁, 자녀에 대한 학부모의 교 육열, 그리고 학력 학벌주의 사회문화 등을 완화할 수 있는 대책 수립이 포함 되어야 한다. 교육 공급자 및 수요자 모두 학교 교육 부실이 사교육의 근본 원인이라는 데 는 다소 부정적인 의견이다. 즉, 학교 교육 부실 때문에 사교육을 받는 근본 원 인은 아니라는 것에 주목할 필요가 있다. 그러나 부실 차원이 아닌 사교육 기관 과의 경쟁력 제고 및 자녀 교육에 대한 신뢰 제고를 위한 다차원의 노력을 기울 이는 대책은 상위 순위의 근본 원인에 대한 대책 수립과 동시에 이루어질 필요 가 있다. 맺음말 지금까지 사교육 문제를 진단하고 과열된 사교육 문제를 해결하고 공교육과 사교육의 상호 발전을 위한 대책을 모색해 보았다. 우선 과도한 사교육 열풍과 144 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

145 관련 에 기관의 대한 대책 역할 수립과 동시에 이루어질 필요가 있다. 학교 교육청 정부 가정 <교육목적 및 교육과정> <교육목적 및 교육과정> <교육목적 및 교육과정> - 인성교육 강화 - 창의적 문제해결력 증진 - 자기주도학습 능력 신장 - 교육청 특색 창의적 문제 해결력 정책 및 자기주도 학습 실천 전략 수립 - 창의 인성교육 정책 개발 - - 자기주도 학습 정책 개발 사회 (대학 기업) <학력 학벌주의 사회문화 개선> - 학력 및 직종에 다른 임금 격차 완화 - 대학 서열구조에 따른 기업 채용 구조 개선 <수업> <수업> <교원> - 창의적 고등사고능력 강화 수업 시행 - 교수법 연수 - 교원 업무경감 위한 보조 인력 확충 - 협동학습, 프로젝트 학습 강화 - 교수 학습 자료 개발 제공 - 교원평가의 적극적 시행 및 결과 활용 - 교과교실제 시행의 내실화 - 맞춤식 연수 통한 교원의 전문성 신장 - 학교 예 체능 교육의 내실화 - <평가> <입시제도> <입시제도 및 채용> - 절대평가 방식 강화 - 수행평가 방식 강화 - - 평가 결과 반영한 맞춤식 교수 학습 활동 강화 - 학생 창의적 고등사고능력 입시 반영 - 상급학교 학교 교육 연계 강 화 - - 기업 : 학생 창의적 문 제해결력을 포함한 능 력 반영 인사 - 대학 : 학교 내신정적 등 학생부 반영 강화 - 입학사정관제 운영 내실화 <상담 및 컨설팅> <상담 및 컨설팅> <EBS 수업> <학부모 인식 변화> <EBS 수업> - 학습에 관한 정보 제공 활성화 - 상담 전문인력 연수 - EBS에서 수준별 수업 제공 - 올바른 자녀 교육관 확립 - EBS 입시 진로 정보 제 공 지원 - 진로에 관한 정보 제공 활성화 - 교육청 부속 진로정보센터 확대 - EBS에서 입시 진로 정보 제 - 현장 교수 위한 EBS 교 -사교육비의타당한지출 공 육 콘텐츠 개발 지원 - 1학기 1회 이상 학부모 포트폴리오 상담 활성화 - 현장 교수 위한 EBS 교육 콘텐츠 제공 - 자기주도 학습 습과 형성 지원 - 학부모 연수 활성화 - 복습과 독서를 통한 공부 습관 형성 지도 <맞춤형 방과후학교> <방과후학교> <학원 시간 규제> <학원 시간 규제> - 학원 운영 시간 오후 10시 - 자율적으로 심야 시간 - 수준별 맞춤형 방과후학교 운영 - 학부모 지역사회 협력 지원 이후 규제 운영 자제 - 초등 방과후학교 돌봄 기능 - 교육청 부속 방과후센터 - 우수 학원 강사 채용 강화 운영 확대 - 학원 운영 시간 제한 법제화 - 및 질 관리 - 중등 교과중심 방과후학교 강화 - 방과후강사 연수기관 인증 - 중등 특기 적성중심 방과 및 강사 연수 지원 후학교 강화 - 스쿨버스 지원 등을 통한 방과후학교 지원 - 저소득층 자녀에게 방과후 학교 수강료 지원 <학력 학벌주의 사회문화 개선> - 학력 규제 완화 혹은 철폐 [그림 7] 관련 기관의 역할 Ⅲ. 결론 지금까지 사교육 문제를 진단하고 과열된 사교육 문제를 해결하고 공교육과 사교육의 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충

146 그로 인한 지나친 사교육비 지출이 사회문화적, 경제적으로 문제를 일으키고 있 다는 점은 사회적으로 주지하고 있는 바이다. 학교에서 제공되는 교육이 사교육 기관을 통해 중첩적으로 제공되고 있다는 점이 비효율적일 뿐더러 비양심적인 사교육 기관의 폭리 추구로 인해 학부모들은 가계의 부담을 무릅쓰고 과도하게 사교육비를 지출하고 있는 실정이다. 이러한 문제들은 근본적으로 공교육의 역 기능에 기인한다. 기본적으로 공교육은 학생들에게 사회 일원으로의 역할을 잘 수행해낼 수 있는 능력을 배양하고 자아를 실현할 수 있도록 도와주는 것을 목 표로 실시되어야 한다. 그러나 학력 학벌주의가 팽배한 가운데 공교육의 목표 가 상급학교 진학으로, 학교는 상급 학교 진학을 위한 경쟁의 장으로 변질되었 다. 공교육의 역기능적 운영으로 인해 공교육에 대한 신뢰가 하락하고 결과적으 로 사교육이 기형적으로 팽창하는 결과가 초래된 것이다. 기형적으로 발달한 사교육 문제를 해결하기 위해 본 연구에서는 세 가지 기 본 방향을 제시하였다. 첫째, 창의성 신장과 보완적 사교육의 정착을 위한 공교 육 패러다임의 변화가 필요하다. 기존의 사교육 대책은 주로 사교육을 억제하는 방안이나 사교육의 기능을 공교육이 흡수하는 방안 등 사교육을 없애는 방안이 주를 이루었다. 그러나 모든 종류의 교육을 공교육을 통해 제공할 수 없다는 것 과 사교육이 담당할 영역이 있다는 점을 인정해야 한다. 불필요한 사교육을 줄 이기 위해서는 공교육과 사교육, 나아가 사회까지의 전반적인 영역에의 변화가 수반되어야 한다. 우선 공교육을 통해 학생들에게 기본적이며 핵심적인 내용을 교육하고 사교육이 공교육을 보완할 수 있도록 하여 공교육과 사교육이 서로 순 기능적으로 작동할 수 있는 체제를 구축할 필요가 있다. 이를 위해 우선 입시에 중점을 둔 현재의 공교육 패러다임을 창의성 교육과 자기주도 학습에 중점을 둔 공교육 패러다임으로 변화시켜야 한다. 학생들이 내재적 동기에 의해 학습할 수 있도록 학교 교육과정과 수업, 평가방식을 재편해야 한다. 암기를 위주로 하는 획일적인 교과 내용과 교수법에서 탈피하여 토론식 수업과 협동학습, 프로젝트 학습 등 창의적이며 다양한 형태의 수업을 운영함으로써 학생들이 능동적으로 자기주도적인 학습자가 될 수 있는 수업환경을 조성해 주어야 한다. 이와 함께 학생들이 학습공동체를 형성하도록 하여 협력적 환경에서 상호 간 존중하면서 146 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

147 학습 문화를 형성할 수 있도록 해 주어야 한다. 둘째, 학교교육의 내실화를 지향한다. 사교육에 대한 의존도가 오늘날과 같 이 높아진 것은 일면 공교육의 질에 대한 신뢰가 얕아졌기 때문이기도 하다. 따 라서 사교육의 의존도를 줄이기 위해서는 학교 교육의 질을 제고할 필요가 있 다. 미래사회의 창조적 인간을 육성하는 방향으로 교육 목적, 교육과정, 수업, 평가, 교원 등 학교 교육 운영 전반을 재편해야 한다. 학교 교육이 좀 더 교육의 본래적 목적에 부합하도록 학교 교육을 내실화한다면 학교 교육에 대한 신뢰 역 시 회복되리라 여겨진다. 셋째, 맞춤형 사교육 대책을 수립한다. 교육 수요자들은 학교급별, 지역별, 소득수준별, 교과별로 다양한 수요를 가지고 있다. 세분화된 수요자들의 다양한 요구가 존재하는 가운데 전체 수요자에게 일률적인 사교육 대책을 제시하는 것 은 비합리적이다. 각 학생의 환경과 상황에 따라 주요 사교육비 지출 항목과 사 교육 목적 및 양상을 파악하여 차별화된 대안을 제시해야 한다. 지금까지 언급한 세 가지 기본 방향 하에서 보완재적 사교육으로의 전환을 도모하기 위해 본 연구에서는 세 가지 전략을 제시하였다. 단기 및 중 장기 사 교육 대책의 로드맵, 관련 기관 및 사회의 총체적 협력화, 교육 수요자와 공급자 등 관계자의 요구를 최대한 반영한 대책이 수립되어야 한다. 첫째로 단기적 대책과 중 장기적 대책을 구분하여 복합적으로 추진할 필요 가 있다. 사교육 문제에 대한 대책은 주로 사교육을 줄여야 한다는 수준의 인식 의 단순한 반영에 그쳐왔다. 이에서 탈피하여 사교육 문제에 대해 거시적인 방 향성을 설정하고 미시적 대책을 수립하여 추진해야 한다. 둘째로 관련 기관들이 총체적으로 협력을 해야 한다. 사교육 문제에는 사교 육기관 뿐만 아니라 학부모, 학교, 입시 제도를 운영하는 정부 등 사회의 다양한 주체들이 연관되어 있다. 근본적으로는 학교와 학부모의 협력관계 구축이 선행 되어야 한다. 현재 비정상적으로 팽창된 사교육의 근저에는 일률적인 학교 교육 과 학부모의 왜곡된 교육 인식이 자리하고 있기 때문이다. 이후 각 관련 기관의 역할을 명확하게 설정할 필요가 있다. 학교는 교육목적 및 교육과정, 수업, 평 가, 상담 및 컨설팅, 맞춤형 방과후학교에 집중하고, 가정에서는 올바른 자녀 교 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 147

148 육관을 확립하여 타당한 사교육비 지출을 위해 노력하며, 정부에서는 제도 개선 과 사회 문화 개선에 힘쓰야 한다. 셋째로 교육 수요자 및 공급자의 요구를 복합적으로 반영한 대책을 수립하 기 위해 노력해야 한다. 사교육 문제에 대해 교육 수요자와 공급자들이 생각하 는 원인과 그에 대한 우선순위는 서로 다르다. 특히 양측 모두 학교 교육 부실을 사교육 문제의 가장 큰 원인으로 생각지 않는다는 것을 인지할 필요가 있다. 공교육과 사교육 모두 학생 개개인이 자아실현을 이룩할 수 있도록 도와주 는 기능을 수행할 때에 낭비적이고 반복적인 사교육의 문제가 해결된다. 공교육 을 통해 학생들의 창의성과 인성을 포함한 자기주도적 역량을 길러주고 이것이 대학 입시와 연계되어야 한다. 이러할 때 사교육은 학생들의 역량을 보완하는 교육을 제공할 수 있다. 이와 같이 공교육과 사교육이 학생들이 사회에 나갔을 때 필요 없는 교육이 아니라 학생들의 총체적인 역량을 길러 줄 수 있는 상생의 교육이 될 수 있기 위해서는 공교육의 개혁이 우선 되어야 한다. 148 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

149 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 지하경제 양성화의 첩경, 영수증 복권제 강효백 * 감세를 하면서 세수 증가시키는 양수겸장의 제도 지하경제 양성화 가 박근혜 대통령시대 원년 벽두의 화두다. 지하경제는 밀 수 매춘 마약 투기 뇌물 사금융 등 범죄활동과 연관된 경우가 많고 막대한 탈세 로 국가경제를 좀먹는다. 더욱이 우리나라 지하경제 비중은 GDP(1103조 4673억 원, 2012년 한국은행 추계)의 24% 가량으로 유로존 붕괴 위기를 유발한 그리스와 비 견될 정도로 심각하다. 지하경제활동은 세금을 부담하지 않기 때문에, 세금징수 업무에 지장을 초래하여 공공재의 공급에 차질을 가져오게 한다. 다수의 개발도 상국의 경우 징수되었어야 할 막대한 세금이 국고에 들어오지 않는다. 이러한 세금징수기반의 훼손은 국가의 성장에 필수적인 투자자금의 고갈을 가져와 경 제의 저성장이라는 악순환을 가져온다. 현재 경희대학교 국제법무대학원 교수이며, 주 중국 대한민국 대사관 영사, 한중 법학 회 부회장, 서울-베이징 친선우호협회 회장을 역임. 주요 업적으로는 중국법 통론, G2시 대 중국법 연구, 영수증 복권화 시행하자 등이 있음. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 149

150 대통령인수위원회는 300조원 정도로 추정되는 지하경제를 양성화하면 증세 없이도 복지 재원의 상당 부분을 마련할 수 있다는 입장이다. 지하경제 양성화 란 한마디로 음지에 있는 걸 양지로 끌어내서 세금을 내도록 바꾸겠다는 것이 다. 그러나 지하경제를 양성화하는 것이 생각만큼 그렇게 쉬운 일은 아니다. 과 도한 세금이나 처벌은 조세저항을 불러오고 오히려 탈세를 부추긴다. 무조건 일 벌백계식이나 엄벌주의가 능사는 아니다. 최근 국세청은 대통령 당선인의 지하경제 양성화 공약 실현을 위해 조사 인 력 증원 계획을 발표했다. 지하경제를 조사하는 전담인력 400명, 체납세금을 징 수하는 인력 100명 등 총 500명을 일선에 배치키로 했다는 것이다. 국세청 직원 들이 발로 뛰어다니며 조사를 통해 징수하는 세수는 전체의 3%, 체납 세금 추징 역시 전체의 3%에 불과하다. 세무조사인력을 강화하는 것보다는 자진납세의 비 중을 높일 수 있도록 유도하는 제도적 장치 마련이 훨씬 효과적이다. 지하경제 일부를 지상 경제로 끌어내기 위한 제재와 함께 적절한 보상 등 유인책이 필요 하다. 따라서 감세를 하면서도 세수를 증가시켜 지하경제를 양성화시키는 양수 겸장의 제도 하나를 제안하고자 한다. 그것은 바로 영수증 복권제 이다. 영수증 복권제란 물건과 서비스를 구매하면 받는 현금 영수증이나 카드 영 수증의 번호를 가지고 추첨을 하여 복권과 같은 방식으로 상금을 주는 것이다. 이 제도를 성공적으로 실시하고 있는 대만의 영수증 복권제를 소개하고자 한다 (필자가 1994년 12월 28일 최초로 국내 도입을 주장한 영수증 복권제는 우여곡절 끝에 신용카드영수 증복권 형태로 부터 시작되었다. 처음에는 영수증복권 유형에 신용카드영수증복권, 현금영 수증복권, 직불 체크카드사용분추첨, 가맹점 추첨 등이 있었으나 신용카드영수증복권은 2005년말에, 현금영수증복권은 2010년말에 폐지되었다. 강효백, 영수증과 복권을 통합하자. 세계일보 1994년 12 월 28일. 영수증과 복권화, 세계와 나, 세계일보사 1995년 4월호 중국, 중국 중국, 예전사 1995 년 2월 복권, 영수증 통합하여 조세부정 봉쇄합시다, 한국논단 1995년 6월, 영수증 복권화 시행하 자. 문화일보 1999년 8월 5일. 차이니즈나이트 1, 한길사, 2000년 10월. 창제, (주)한국학술정 보, 2010년 12월. 참조). 필자는 대만 장기체류시절, 껌 한통, 볼펜 한 자루를 사도 꼭 영수증을 받아 보관하였다. 영수증이 거액을 행운을 내포한 복권이었기 때문이 었다. 150 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

151 한국-그리스-대만 지하경제비중 비교 평균 한국 그리스 대만 자료: Friedrich Schneider, Andreas Buehn, Claudio E. Montenegro(2010), SHADOW ECONOMIES New Estimates for the Shadow Economies all over the World, September 06, Working Paper를 참조하여 필자가 작성. 대만의 영수증은 행운의 로또 장제스( 蔣 介 石 )의 중국국민당이 마오쩌둥의 공산당에 패해 대만으로 쫓겨나 게 된 가장 큰 이유는 부정부패 때문이었다. 장제스는 1949년 12월 철전지 원수 와 같은 부정부패를 발본색원하기 위하여 본보기로 자신의 친며느리까지 총통 부 광장에서 총살형에 처했다. 그러나 이러한 충격적요법의 효과는 잠시 뿐 역 사만큼이나 오래된, 구조적 부패를 넘어선 문화적 부패 에 찌든 탈세와 횡령등 의 부정부패 근절에는 별무효과였다. 1950년 12월 12일 당시 대만성 재정청장 임현군( 任 顯 群 )은 대만성영리사업 통일영수증판법( 臺 灣 省 營 利 事 業 統 一 發 貨 票 辦 法 ) 과 대만성영수증복권잠정판법( 灣 省 統 一 發 票 給 獎 暫 行 辦 法 ) 을 공포하였다. 이 초기형태의 영수증복권은 1951년부터 1970년대 말에 이르기까지 대만의 지방정부단위인 일부 시와 현( 縣 )단위에서 실 시된 바 있다. 그러나 마치 우리나라의 신용카드영수증 복권제와 현금영수증 복 권제처럼 사회 기득권층의 시행의지가 미약하여 당첨금을 소액으로 책정하고 홍보를 제대로 하지 않아, 거의 사문화된 제도였다. 그런데 1980년대 초까지 대만은 비약적인 고속경제성장을 이룬 반면에 지하 경제의 비중의 50%에 육박할 정도로 창궐하였다. 이에 대만정부는 일벌백계식 의 조자룡 헌 칼 을 빼드는 대신 당근을 쥔 보이지 않는 약손 을 펼쳤다. 그것은 바로 영수증 복권제의 활성화와 그것의 강력한 실천이었다. 그동안 임시부령( 部 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 151

152 令 )에 머물던 법령을, 1982년 5월 28일 영업세(영업세는 중국과 대만 등 중화권에서 간접 세의 대표적인 일종으로서 징수되고 있다. 과거 한국에서도 영업세는 대표적 간접세의 세종이었으나 1976년 세제개혁시 부가가치세가 설치됨에 따라 그 대부분이 이에 흡수되고, 그 일부는 소득세 중 사 업소득에서 찾아볼 수 있다.)법 제58조에 의거하여 정식법령인 영수증 복권제판법( 統 一 發 票 給 獎 辦 法 ) 대만재정부령 33935호 를 제정하였다. 대만정부는 중앙정부차원 에서 전국적으로 영수증복권의 인쇄와 발급, 당첨금 지급에 관한 전과정을 철저 하게 관리하고 있다. 대만의 모든 사업자는 개업시 또는 전업시에 일정한 절차 를 거쳐 영수증복권의 발급을 국세기관에 신청하여야 한다. 대만 정부는 매달 8 자리 일련번호를 매긴 영수증을 인쇄해 모든 사업자에게 배부한다. 영수증 번호 가 즉 복권번호이다. 대만의 모든 사업자는 현금결제나 카드결제를 불문하고 반 드시 영수증복권을 발급하고 영수증복권상의 금액대로 판매해야 한다. 대만의 소비자는 복권 당첨을 기대해 영수증을 꼭 챙기고, 사업자는 영수증 이 복권에 당첨돼 정부에 제출될 수 있기 때문에 매출에서 이를 누락시킬 수 없 다. 대만의 영수증복권은 우리나라처럼 현금영수증 필요하세요? (왜 이런 말을 묻 는지 모르겠다.) 묻지 않고도 발급한다. 5000원 이상을 써야 발급해주는 등의 액수 의 제한도, 주민등록번호를 알려줘야 하는 등의 번거로운 레드테이프도 없다. 또 대만의 편의점에는 복권에 관심없는 소비자가 영수증을 기부할 수 있도록 수 집함을 두고 있다. 여기 모인 영수증이 복권에 당첨되면, 당첨금은 불우이웃돕 기 등으로 쓰인다. 매 홀수월(1, 3, 5, 7, 9, 11월) 25일마다 TV로 공개 추첨하는 영수증 복권에 당첨 되면, 특별등 1000만NT달러, 특등 200만NT달러(약 8000만원), 6등 200NT달러(약 8000원)까지 당첨금을 받는다. 영수증복권에 필요한 재원은 영업세수입 중에서 3%정도를 충당하고 있다. 영수증복권 당첨자는 3개월 내에 당첨금을 수령해야 한다. 1990년대 이후, 대만의 대표적 연쇄편의점인 통일슈퍼( 統 一 超 市 )를 비롯한 대 만의 모든 편의점을 비롯한 소매상은 2연식( 二 連 式 )의 영수증복권을 발급한다. 도매상은 3연식( 三 連 式 )의 영수증복권을 발급한다(그림 참조). 2000년도부터는 인 터넷을 이용한 전자상거래시 전자 영수증복권을 발행하기 시작하였는데 종이 152 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

153 다. 4) 대만은 영수증복권제를 확대실시하면서 영업세율을 5% 인하하였지만 익년 영업세수 는 17%로 급증하는 등 제도개선의 성과를 거두고 있다. 5) 대만의 영수증복권 <도편 1> 대만의 영수증복권 3연식 영수증복권 전면 2연식 영수증 전면 2연식 영수증 후면 3연식 영수증복권 후면 출처: %A5%A8_(%E5%8F%B0%E7%81%A3) 7%81%A3) 영수증복권 인쇄에 들어가는 많은 예산을 절감하였다(2001년에는 632만장의 종이 영 수증복권의 도 인쇄비용 끈질기게 1억 자생하는 8960만 NT달러을 부정과 비리는 절약하고, 근절할 2005년에는 수 없다. 연간 가장 3억 효과적인 2800만 NT달러를 방지책은 절약 뭐니 뭐니 하였다. 鄧 之 駒, 臺 灣 統 一 發 票 使 用 和 管 理, p. 32). 2006년부터는 영수증복권 당첨금 지급 처를 합작금고은행( 合 作 金 庫 銀 行 )에서 대만우정공사( 臺 灣 郵 政 公 司 )로 전환하였다. 2011년에는 중화민국 건국 100주년을 기념하여 3월 25일 부터는 최고액 당첨 금을 1000만NT달러(한화 약 4억원)로 대폭증액 하였다. 2010년 9월 25일부터는 녹화방송을 현장중개 방식으로 전환하였다. 대만 4) 曄 少 群, 臺 灣 統 一 發 票 制 度 對 大 陸 的 啓 示, 發 展 硏 究, 2009 年 第 8 期, p.28. 복권공사( 臺 灣 彩 券 公 司 )주관으로 오후 3시 특별뉴스로 추첨현장을 중개하는데 여 기에는 입법의원(국회의원), 지방의원, 재정국 공무원, 상공업단체대표 등이 참관 한다. 이처럼 대만의 영수증복권은 납세근거가 된 동시에 납세자의 탈세 누세 동기를 근절하는 제도적 장치로 작용하고 있다. 보이지 않는 손에 의하여 조정되는 자본주의와 시장경제를 경제기조로 하는 국가에서는 아무리 엄한 법제를 제정하여 보이는 칼 로 사정없이 쳐내 해도 영수증 복권제의 제도적 장치 마련 등의 보이지 않는 약손 이 최고라는 것을 여실 히 증명해 주는 좋은 사례이다. 5) 徐 志, 臺 灣 的 統 一 發 票 有 獎 制 度, 港 澳 台 稅 收, 涉 外 稅 務 1999 年 第 6 期. pp 매회 추첨일 익일에는 유명일간지와 세무전문잡지, 인터넷 사이트에 당첨번 호를 공고한다. 연말에는 조세 교육및 홍보팀이 사회각계에 10만여장의 선전 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 153

154 팜플렛을 발송하는 등 영수증 복권제 홍보활동을 강화하고 있다. 영수증 복권제는 당첨률이 1%에 육박할 정도로 높기 때문에 대만 국민은 물 론 외국인 체류자도 호응도가 높다. 대만의 한 설문조사에 따르면 대만의 소비 자들은 사업자가 영수증복권 발급여부를 주요한 소비의 결정적 요소라고 답변 하였다. 2011년 9월부터는 중국대륙의 관광객도 영수증복권 당첨권을 정식으 로 인정했다. 중국도 현재 베이징과 광저우 등에서 일부지역에서 영수증 복권제 를 시행하고 있으며 중앙정부차원에서 도입을 적극검토하고 있다( 曄 少 群, 臺 灣 統 一 發 票 制 度 對 大 陸 的 啓 示, 發 展 硏 究, 2009 年 第 8 期, p. 28). 대만은 영수증 복권제를 확대 실시하면서 영업세율을 5% 인하하였지만 익년 영업세수는 17%로 급증하는 등 제도개선의 성과를 거두고 있다( 徐 志, 臺 灣 的 統 一 發 票 有 獎 制 度, 港 澳 台 稅 收, 涉 外 稅 務 1999 年 第 6 期. pp ). 이처럼 대만의 영수증복권은 납세근거가 된 동시에 납세자의 탈세 누세 동 기를 근절하는 제도적 장치로 작용하고 있다. 보이지 않는 손에 의하여 조정되 는 자본주의와 시장경제를 경제기조로 하는 국가에서는 아무리 엄한 법제를 제 정하여 보이는 칼 로 사정없이 쳐내도 끈질기게 자생하는 부정과 비리는 근절 대만의 영수증복권 당첨금 내역 등위* 당첨 매수 당첨금 한화 비고 특별등 모든 번호 1장 10,000,000NT$ 약 4억원 2011년 신설증액 특등 모든 번호 1장 2,000,000NT$ 약 8천만원 1등 모든 번호 3장 200,000 NT$ 약 8백만원 2등 끝 7자리 40,000 NT$ 약 160만원 3등 끝 6자리 10,000 NT$ 약 40만원 4등 끝 5자리 4000NT$ 약 16만원 5등 끝 4자리 1000NT$ 약 4만원 6등 끝 3자리 200NT$ 약 8천원 * 1등은 3개의 당첨번호, 6등은 2개의 당첨번호이며 그 외 모든 등위는 1종의 당첨번호. 자료: 참조하여 필자가 직접 작성. 154 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

155 할 수 없다. 가장 효과적인 방지책은 뭐니 뭐니 해도 영수증 복권제의 제도적 장치 마련 등의 보이지 않는 약손 이 최고라는 것을 여실히 증명해 주는 좋은 사례이다. 한국의 영수증 복권제가 요절한 이유는? 복권은 양면의 칼이다. 위험성과 순기능을 동시에 갖고 있다. 활용하기에 따 라 좋은 목적으로 얼마든지 활용이 가능하다. 복권은 때로 정책적 수단으로도 활용된다. 우리나라의 신용카드영수증 복권 제도가 대표적인 사례다. 정부가 세원( 稅 源 ) 확보를 위해 2000년 1월 신용카드영수증 복권제도를 시행(흔히들 제도의 실시나 시 행을 도입( 導 入 ) 이라 하는데 이는 19세기 말 일본이 탈아입구( 脫 亞 入 歐 ) 시절에 무조건적으로 서구의 선진제도를 도입하던 시대의 일본제국주의시대용어이다. 제도 도입 은 타국의 것을 수입하거나 모방 한 의미가 강하다. 제도 도입 을 제도 실시 또는 시행 으로 수정하여야 한다고 생각한다.)하자 신 용카드 사용금액은 눈덩이처럼 불어났고, 세원 노출로 인한 세금 징수액도 크게 증가 했다. 시행 첫해에 자영업자 수입이 노출되면서 부가가치세와 종합소득세 에서만 예상치보다 4조원 정도 더 걷힌 것으로 추정되었다. 복권의 위력을 여실 히 보여준 사례다. 신용카드영수증복권은 신용카드영수증제를 정착시키고 탈세와 누세를 방지 하는데 많은 기여를 하였다. 소비자들이 신용카드로 결제를 하면 자사업자들의 매출이 그대로 드러나서 세금을 걷는 일이 쉬워졌다(석혜원, 이야기로 읽는 대한민국 경제사, 미래의 창 p.206). 카드를 사용하면 그 사용 내역으로 인하여 사업자가 벌어 들인 돈이 확실하게 기록되기 때문에 소득을 속여서 신고할 수 없게 되기 때문이었다. 납세자의 모든 세금납부.소득 정보가 종합 관리됨으로써 조세회피 행위가 매우 어려워졌다. 신용카드영수증 복권제가 신용카드사용액소득공제보다도 편익/비용 측면에 서 훨씬 효과적이었다(김상헌, 신용카드 복권제도와 소득공제제도의 경제적 효과, 공공경제, 제 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 155

156 6권-2호, 2001년 11월, p. 111). 그러나 이 신용카드영수증 복권제로 인하여 세금탈루 행위가 지장을 받게 된 사회기득권층들은 이것을 없애기 위하여 정관언학 요로 에 전방위 전천후 로비를 펼쳤다. 신용카드영수증복권의 당첨금은 처음에는 최 고 1억 원 이였던 것이 점점 줄어들어서 폐지 직전에는 복권으로 부르기에 민망 할 정도로 5만원으로 되었다. 결국 2006년 1월 국세청은 신용카드사용이 정착되면서 신용카드영수증 복 권제를 유지할 필요가 사라졌다는 매우 납득하기 곤란한 이유로 신용카드영수 증 복권제를 폐지하였다. 그 대신 국세청은 현찰 내면 물건 값 깎아주는 경우가 늘고 있다면서 현금영 수증 보상금(복권)제도를 들고 나왔다. 소비자가 5천원이상의 물건을 구매할 때, 현금과 함께 카드나 핸드폰번호 주민등록번호 등을 제시하면, 가맹점은 현금영 수증 발급장치를 통해 현금영수증을 발급하고 현금결제 건별 내역은 국세청에 통보되는 제도였다. 현금영수증 발행 사업자는 매출세액의 1%를 필요경비로 공 제 받을 있고 국세청 입장은 현금영수증 복권제도를 활용하여 개인사업자들의 탈세를 막고 조세정의를 실현 시킬 수 있었다. 현금영수증 복권제는 실시 이후 전체 사업자 중 부가가치세 납부면제자 비 율이 현금영수증 복권제 실시이전인 36%에서 29.1%(2007년)로 줄어드는 등 세 원을 넓히고 지하경제를 양성화하는데도 기여한 바 있었다. 그러나 이 역시 사회기득권층은 눈에 가시처럼 여겼다. 당초 국세청이 밝힌 대로 현금영수증제도의 적용대상이었던 신용카드를 제대로 받지 않는 도소매업 과 학원 병원 변호사 회계사 등 전문직 종사자들과 현금수입 비중이 높은 부유층들은 그들의 고급인맥을 활용해 정경언학계에 전방위 전천후 로비를 펼 쳤다. 일각에서는 현금영수증 복권을 로또와 비교하면서 사행심을 조장한다고 비 판하였다. 그러나 로또는 돈주고 사는 상품인데 비해 현금영수증 복권은 현금거 래를 활성화하기 위한 홍보와 유인차원에서 벌이는 것이다. 현금영수증 제도는 근로소득자 외에 자기 사업자에 대한 과표 양성화를 목적으로 시작됐다. 또한 현금영수증 복권운용에 과다한 예산 편성이라는 지적에 대해 국방이나 교육 예 156 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

157 한국의 영수증관련 복권제 실시와 폐지 구분 신용카드영수증 복권제 현금영수증보상금(복권)제 시행기간 2000년~2005년 2005년~2011년 국세청 발표 제도시행 주요사유 국세청 발표 제도폐지 주요사유 자료: 필자가 직접 작성. 신용카드영수증사용 장려 탈 누세방지, 자영업자에 대한 과 세표준 양성화 신용카드영수증제가 정착되었기 에 폐지, 소득공제제도로 충분 탈 누세방지, 자영업자에 대한 세원확보 현금영수증제가 정착되었기에 폐지, 소득공제제도로 충분 산과 비교하면 큰 금액이 아니었다. 현금 영수증을 받으려면 번호를 불러 주거나 다른 카드를 꺼내 확인 번호를 입력하는 등의 귀찮은, Red Tape(번거로운 형식주의)들로 꽁꽁 묶어놓았다. 신용카 드영수증복권처럼 현금영수증복권에 대한 홍보에 소극적이어서 당첨액수는 커 녕 제도의 존재자체도 모르는 소비자도 대다수였다. 결국 2011년 1월 국세청은 현금영수증 발급이 크게 늘어 현금영수증 제도가 어느 정도 정착이 되었다면서 역시 납득하기 곤란한 이유를 들면서 현금영수증 복권제를 폐지하여버렸다. 이러한 탈세를 억제하면서 지하경제 양성화에 효과적이었던 두 영수증복권 이 모두 만 5살을 못 넘기고 요절한 근본적인 이유는 무엇인가? 이를 법사회학적 접근법으로 풀어본다면 사회의 지배적인 계급의 이익에 반 하는 제도는 실패할 확률이 높다. 제도로 인한 이익은 전체사회에 고르고 분배 되는 반면 손해는 특정이익집단에 집중된다면 실패가능성이 크다. 이익이 전체 국민에게 분산되어 버리므로 이러한 제도를 지원하고 강하게 추진할 세력이 형 성되지 못하는 것이다. 한편 손해는 사회기득권층에게만 집중되므로 이들은 어 떠한 수단방법을 동원해서라도 제도의 입법의 추진과 집행을 저지할 것이기 때 문이다(우리나라의 신용카드영수증 복권제와 현금영수증보상금(복권)제가 대표적 실패사례이다. 그 외에도 수차례의 검찰개혁 시도가 실패했던 것이나 토지공개념제도 및 금융실명제가 마침내 형해 화되어 본래의 취지를 달성하지 못한 것도 이러한 성격에 기인한다. 반면 어떤 제도로 인한 이익이 지 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 157

158 배계급에만 집중하고 그로 인한 손해가 국민들에게 조금씩 분산된다면 그러한 제도는 성공할 가능성 이 크다. 일반 국민들은 자신에게 가해지는 손해가 미미하기 때문에 때로는 거의 인지하지도 못하는 반면, 제도로 인하여 이득을 수취하게 될 집단은 갖가지 로비등을 통하여 이를 관철시키고자 하기 때 문이다. 이상영 김도현 법과 사회, 한국방송통신대학교출판부, 2010, pp. 270~271, 강효백, 창제- 법률과 창조의 결혼, 이담북스, 2010, p. 37 참조). 영수증 복권제를 부활시켜 제대로 시행하라 제도의 성공에 그 무엇보다 절실한 것은 사회기득권층의 양보와 나눔의 정 신과 그 실천이다. 제도의 성공에는 과징금부과나 형사처벌등의 채찍뿐만 아니 라 보상금 부여 등 당근이 동원되어야 한다. 제도의 목적을 효과적으로 달성하 기 위해서는 그 제도를 운용하기 위한 긍정적인 유인동기가 있어야 한다. 모든 소득을 뒤져 세원포착의 기회로 삼는 데만 급급한 정책은 지하경제의 규모를 오 히려 확대시키고 조세부담의 불공평을 심화시킬 수 있다. 적절한 인센티브의 제 공을 통하여 경제행위자의 행동변화를 유도함으로써 과세기반을 확대하는 방법 이 중요하다. 세정의 투명성 확대를 위한 강제적 수단이 가지는 한계점을 보완 하기 위해서는 적절한 인센티브의 제공을 통하여 경제행위자로 하여금 스스로 의 행위를 바꾸도록 하는 정책이 중요하다. 세무당국은 세원조사 납세자로 하여 금 스스로의 행동을 변화시키도록 하는 유인책을 제공함으로써 과세기반의 확 대 및 탈세방지를 위하여 노력하여야 한다. 따라서 지하경제의 양성화로 나가는 첩경은 영수증 복권제의 부활과 그것의 제대로 된 시행이다. 영수증 복권제는 탈세와 세금횡령으로 인한 국가재원의 막 대한 누수현상을 원천적으로 봉쇄할 수 있다. 건강하고 투명한 시장경제질서를 확립할 수 있다. 영수증을 발급할 여건이 못되는 지하경제는 생존하기 힘들게 되어 건강하고 투명한 유통질서가 제자리를 잡아 나가게 될 것이다. 누구나 한 번쯤 가져볼 수 있는 횡재에 대한 기대심리를 상거래와 세금납부에 슬기롭게 접 합시킨 이 제도는 건전한 소비생활을 활성화하여 생산력을 촉진하고 국가겨쟁 158 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

159 력을 더욱 강화하는데 크게 기여할 것이다. 과거보다는 미래, 반목보다는 소통과 상생을, 일부 기득권층만이 아닌 사회 취약계층까지 포용해 국민 100%를 행복하게 할 혁신적인 제도화를 모색하여야 할 시점이다. 이에 필자는 현금이든 카드든 모든 거래에 영수증 복권제를 당첨률은 더욱 높게, 발급절차는 더욱 쉽게, 발급범위는 더욱 널리, 국정과제추진차원에서 보 다 힘차게 실시하기를 제안한다. 이러한 영수증 복권제와 아울러 조세부담률을 2~3%로 낮추는 대신, 신용카드와 현금영수증 소득공제를 현재보다 2배로 확대 하는 등 대대적인 세제개편을 추진하기를 제안한다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 159

160

161 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 조세피난처(Tax Haven)를 통한 역외탈세 현황과 방지방안 김재진* 조세피난처(Tax Haven) 개념 및 배경 일반적으로 조세피난처(Tax Haven)는 기업의 유치 등을 목적으로 저세율 또는 무세율을 적용하는 특정 국가를 의미하지만, 해외투자기업이 이를 악용하여 조 세피난처에 paper company 등을 설립하여 조세회피를 할 경우 규제대상이 되 고 있다. 구체적으로 해당 기업은 경제활동으로 발생한 이익은 조세피난처로 이 전하여 세금을 회피하는 용도로 활용하고, 비용은 국내 회사의 이익을 차감하여 소득을 인위적으로 축소하는 사례가 증가하고 있다. 이러한 역외탈세는 기업이 조세피난처를 통해 자금을 세탁하거나 해외로 도피시킴으로서 국내의 세금, 금 융규제 등 사회적 의무를 회피하는 행위로 과세당국은 강력하게 규제해야 할 필 서강대학교 경제학학사, 미국 Michigan State University 경제학석사, 미국 Michigan State University 경제학박사. 국세청 기준경비율 심의위원, 국세청 현금영수증심의위원, 제17대 대통령직인수위원회 자문위원을 역임하였으며, 현재 한국조세연구원 선임연구위 원, 서울소상공인포럼 정책위원회위원, 국회입법조사처 조사분석지원위원, 국세청 고소득 자영업자 과세혁신추진단 자문위원임. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 161

162 요성이 증대되고 있다. 우리나라의 현 국제조세조정에 관한 법률 제17조에 따르면, 조세피난처는 해당 국가에서 발생한 법인의 부담세액이 당해 실제발생소득의 15% 이하인 국 가 또는 지역을 의미한다. 즉, 실질세율(법인세/실제발생소득)이 15% 이하로 적용되 는 국가는 조세피난국 세법에 의해 산출된 법인세액 및 세전이익을 해당 법인 의 최근 3사업연도를 합산하여 판단한다. 이 경우 실제로 부담한 세액은 당해 법인의 실제발생소득에 대하여 당해 거주지국 외의 국가에서 납부한 세액을 포 함한다. 조세피난처 판정기준으로 2010년 세법이 개정되기 이전에는 법인의 실제발 생소득의 전부 또는 상당부분에 대해 조세를 부과하지 아니하는 경우를 포함하 였으나, 현재 경제협력개발기부(OECD)가 지정한 공식적인 조세피난처 국가가 없 으므로 해당 규정은 삭제되었다. 여기서 법인소득에 관하여 세금을 미부과하는 경우라 함은 OECD 또는 동 기구의 회원국이 조세피난처로 지정 고시한 국가 중 국세청장이 기획재정부 장관의 승인을 얻어 지정 고시한 국가를 의미한다. 또한, 1998년 10월 OECD는 조세피난처 판정기준을 1 무세율 또는 명목세 율 적용(No or Only Nominal Taxes), 2 다른 정부기관과 정보교환 회피(Lack of Effective Exchange of Information), 3 세법적용상의 투명성 결여(Lack of Transparency), 4 실질적인 사업수행조건 부재(No Substantial Activities)를 설정한 후, 47개의 조세 피난처 후보국가를 제시하였다(OECD, Harmful Tax Competition An Emerging Global Issue, 1998). 이후 2000년 6월 해당 기준을 적용하여 35개의 조세정보공유 에 비협조적인 조세피난처 명단을 잠정적으로 공개하였고(OECD, Towards Global Tax Co-operation, 2000), 조세피난처 블랙리스트에 포함된 국가에 규제를 가하기 시작하였다. 이에 따라 2009년 4월 조세정보교환에 합의한 코스타리카 말레 이시아 필리핀 우루과이를 조세피난처 블랙리스트에서 제외함으로써 공식 적으로 조세피난처 국가는 존재하지 않는다. 그러나 블랙리스트에서 제외된 국 가들 중 OECD 기준을 준수하겠다는 약속만 하였을 뿐, 실행에 옮기지는 않은 국가가 많아 여전히 면밀한 모니터링이 필요하며, 효율적인 정보교환체제를 구 축하는 등 더욱 강력한 규제방안을 모색하고 있다. 162 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

163 조세피난처(Tax Haven) 현황 규모 1) 조세피난처(Tax Haven)의 자산규모 영국의 국제적인 조세피난처(Tax Haven) 및 역외탈세 연구단체인 조세정의네 트워크(Tax Justice Network) 보고서에 따르면, 1970년대부터 2010년말 까지 세계 80ro 이상의 조세피난처로 유입된 자산 누적액이 최소 21조달러라고 한다. 이 중 우리나라의 조세피난처 은닉재산 추정치가 약 7,790억달러로 조사되어 중국 (11,890억달러), 러시아(7,980억달러)에 이어 3위로 나타났다. 이는 20개국을 대상으 로 조세피난처에 유입된 총자산규모인 7.6조달러의 약 10.3%로 나타났으며, 2013년 기준 환율로 환산시 약 848조원에 달하는 금액이다. 한국수출입은행은 1968년부터 2012년 3월 말까지 OECD가 지정한 조세피난처에 우리나라 내국 인이 투자한 누적액이 210억 달러인 것으로 파악했으나, 조세정의네트워크가 파악한 규모의 2.7%로 극히 일부분인 것으로 나타났다. 국가별 조세피난처(Tax Haven)의 자산규모 (단위: 10억달러) 자료: Tax Justice Network, The Price of Offshore Revisited, 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 163

164 조세정의네트워크가 조사한 조세피난처의 은닉재산규모는 기록되지 않은 자본흐름을 파악하기 위하여 세계은행, 국제통화기금(IMF), UN, 국제결제은행 (BIS) 및 각국 은행의 계좌정보를 기반으로 하였다. 해당 정보들과 세계 139개국 의 주요 자금인 외환보유고 변동분, 역외계좌잔액, 만기가 1년 이상인 대외채무, 외국인 순투자, 명목, 국민총소득(GNI), 물가 디플레이터 등을 비교 분석하여 역외자산 규모를 추산하였다. 2) 조세피난처(Tax Haven)와 거래규모 (1) 수출입 외환거래 2010년 조세피난처와 우리나라의 수출입거래를 살펴보면, 수출입 실물거래 는 약 1,382억달러로 전체 무역규모의 16% 비중을 차지하였고, 수출입 외환거 래는 약 2,552억달러로 실물거래에 비해 약 1.8배 크게 나타난다. 전체 수출입 실적에서 조세피난처와의 실물거래가 차지하는 비중은 2000년 이후 점차 감소 추세를 보였으나, 외환거래의 경우 거래규모 뿐 아니라 전체 수출입 외환거래에 서 차지하는 비중 또한 지속적으로 증가하였다. 즉, 2010년 조세피난처와의 수 출입 실물거래 비중은 2000년 대비 14%p 감소한 16%로 나타났으며, 수출입 외 환거래 비중은 2,552억달러로 전체의 28%를 차지하여 2000년과 비교시 금액은 1,975억달러, 비중은 8%p 상승하였다. 조세피난처와의 수출입거래 규모 추이 (단위: 억달러, %) 구 분 2000년 2003년 2007년 2010년 수출입 실물거래 1,048 1,053 1,107 1,382 전체 수출입 실물거래 대비 비중 (30) (28) (15) (16) 수출입 외환거래 ,898 2,552 전체 수출입 외환거래규모 대비 비중 (20) (23) (26) (28) 자료: 관세청 보도자료, 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

165 조세피난처 국가별 외환거래액(2010년 기준) 자료: 관세청 보도자료, 국가별 조세피난처 외환거래의 경우, 2010년 기준으로 영국(32%), 싱가폴 (29%), 홍콩(16%)과의 거래가 전체의 약 80%에 가까운 비중을 차지하고 있는 것 으로 보아, 해당 국가들이 국제 금융의 중심지 역할을 하는 반면 해당 국가와의 금융거래를 통해 역외탈세가 빈번하게 나타나고 있음을 나타낸다. 특히, 영국과 의 수출입 실물거래는 88억달러로 전체의 6%에 불과하나, 수출입 외환거래는 828억달러로 32%의 비중을 차지하고 있는 것으로 나타나 실물거래와 외환거래 격차의 적정성을 점검할 필요가 있다. (2) 해외직접투자 우리나라의 조세피난처에 대한 해외직접투자는 2010년 92.8억달러로 전체 325.3억달러의 28.5%를 차지하였으며, 2009년 대비 투자규모 및 비중이 소폭 감소한 것으로 나타났다. 2009년의 경우 글로벌 경제위기로 인해 총 해외직접 투자 규모는 2008년 대비 약 69.5억달러(18.8%) 감소한 299.8억달러로 나타났으 나, 조세피난처에 대한 직접투자는 오히려 24.7억달러(30.5%) 증가한 105.9억달 러로 나타났다. 기업별 조세피난처에 대한 직접투자 규모 및 비중을 살펴보면, 대기업은 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 165

166 조세피난처와의 해외직접투자 규모 추이 (단위: 백만달러, %) 구 분 2000년 2003년 2007년 2008년 2009년 2010년 전 체 6,249 6,551 30,250 36,932 29,982 32,527 조세피난처 2,260 (36.2) 607 (9.3) 5,988 (19.8) 8,119 (21.9) 10,592 (35.3) 9,286 (28.5) 자료: 관세청 보도자료, 대기업 중소기업의 해외직접투자 현황 (단위 : 백만달러, %) 전체 조세피난처 금액 비중 금액 비중 대기업 26,544 (82%) 8,275 (89%) 중소기업 5,369 (17%) 884 (10%) 개인 등 615 (1%) 127 (1%) 합 계 32,528 (100%) 9,286 (100%) 자료: 관세청 보도자료, 년 기준 약 82.8억달러를 조세피난처에 직접투자 하였으며, 대기업의 총 해외직접투자 중 약 31.2%를 조세피난처에 투자하는 것으로 나타났다. 중소기 업의 경우 대기업에 비해 투자규모는 적었으나, 해외투자금액 8.8억달러(16.5%) 를 조세피난처에 투자하여 조세피난처를 이용한 역외탈세가 기업규모에 상관없 이 발생하고 있음을 시사하는 바이다. 적발 사례 1) 역외탈세 국세청은 2009년 역외탈세 추적 전담센터 설치하여 역외탈세 세무조사를 강화한 이후, 2012년 상반기까지 총 2,955건에 대해 2조 363억원을 추징하였 다. 특히 2011년에는 9,637억원을 추징하는 성과를 거두었으며, 2012년 상반기 166 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

167 역외탈세 적발 실적 (단위: 억원, 건) 자료: 국세청 보도자료 참조. 역외탈세 유형별 추징사례(2012년 상반기) 사례 내용 추징세액 조세피난처에 Paper Company를 설립하여 거액의 선박운영수익과 선 박매각대가를 해외계좌에 은닉하고, 사망 직전에 인출하여 사전 상속하 고 탈세 선친이 친인척 명의로 명의신탁한 주식을 상속세 신고누락하고, 그 주 식을 매각하여 해외에 허위투자한 뒤 해외에서 인출하여 유용 국내 상장기업에 우회투자할 것을 기획하고 스위스에 위장회사를 설립 하여 배당소득과 양도소득에 대한 세금을 회피 홍콩 Paper Company를 통해 우회 투자하여 벌어들인 국외발생소득과 해외펀드에 재투자하여 벌어들인 소득 전액을 신고누락하고 해외금융 계좌 신고의무도 불이행 1, 자료: 국세청 보도자료, 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 167

168 의 경우 2012년 상반기 조세피난처의 은닉재산 및 우회투자자금 등을 적발하여 4,897억원의 탈루세금을 추징하였다. 탈세수법은 더욱 고도화되면서 조세피난 처를 통하여 재산을 은닉하거나 위장회사 등을 이용하여 우회적으로 투자하여 취득한 이득에 대해 세금을 회피하였다. 따라서 과세관청은 집중적인 조사인력 을 투입하여 탈루세액 및 해외금융계좌 미신고에 따른 과태료 등을 부과 징수 하였다. 2) 불법외환거래 관세청의 불법외환거래 단속실적은 2009년 이후 소폭으로 증감추세를 보이 고 있으며 2011년 기준으로 불법외환거래 단속금액은 3조 8,111억원으로 가장 높게 나타났으나, 조세피난처의 불법외환거래 검거실적은 매우 저조하게 나타 났다. 조세피난처의 불법외환거래 검거실적은 2009년 이후 매년 건수 및 금액 이 크게 변화하였으며, 불법외환거래 규모가 컸던 2011년의 경우 단속대상 불 법외환거래 3조 8,111억원 중 35.6%만이 검거되어 1조 3,600억원을 추징한 것 으로 나타났다. 조세피난처의 불법외환거래 검거 실적 (단위: 억원, 건) 자료: 관세청, 국회 기획재정위 김현미 의원 국정감사 요구자료. 168 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

169 불법외환거래 유형별 단속 현황 (단위: 억원) 구 분 2009년 2010년 2011년 2012년 8월 환치기 19,918 13,608 12,571 16,883 불법자본거래 4,735 3,084 11,852 6,655 자금세탁 ,214 1,877 기타 7,463 13,401 12,474 5,954 합 계 32,451 31,017 38,111 31,369 자료: 관세청, 국회 기획재정위 김현미 의원 국정감사 요구자료. 우리나라의 조세피난처(Tax Haven) 방지책 및 보완점 해외금융계좌 신고제도 2011년 6월 역외탈세 차단을 위한 제도적인 인프라를 마련하고 세원 확보를 위해 해외금융계좌 신고제도( 국제조세조정에 관한 법률 제34~37조)가 시행되었다. 해당 제도는 해외금융회사에 개설된 해외금융계좌를 보유한 거주자 및 내국법 인 중에서 해당 연도의 매월 말일 중 어느 하루의 보유계좌잔액이 10억원을 초 과하는 자를 대상으로 하며, 다음 연도 6월 1일부터 30일까지 납세지 관할 세무 서장에게 신고하여야 한다. 신고의무가 있는 납세자의 경우 해외계좌 보유자의 신원정보, 연중 보유계좌잔액의 최고금액 및 해외금융계좌 관련자에 대한 정보 등을 신고하여야 한다. 해외금융계좌 신고제도는 자진 신고를 원칙으로 하였으며, 신고기한 내 해외 금융계좌정보를 미신고하거나 과소신고 할 경우 해당 금액의 일정 비율을 곱하 여 과태료를 부과한다. 2011년 6월 2010년 계좌분에 대한 첫 신고의 경우는 미 신고 금액의 5%이하로 낮게 규정되었으나, 2012년부터 10% 이하의 과태료를 부과하도록 하였다. 또한, 신고의무자가 해외금융계좌를 보유하는 동안 매년 신 고의무가 있으며, 이를 계속 이행하지 않은 경우 과태료도 5년간 누적하여 부과 되도록 하였으며, 2013년 세법개정에 따라 신고의무 위반금액이 50억원을 초과 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 169

170 시 2년 이하의 징역 및 10% 이하의 벌금형을 병과하는 규정이 신설되었다. 이와 함께 우리나라 해외금융계좌 신고제도의 실효성을 제고하기 위한 방안 을 추가적으로 모색하기 위해 미국의 역외계좌신고제도(Report of Roreign Bank and Financial Accounts: FBAR)를 살펴보자. 미국은 해당 제도의 실효성을 제고하기 위해 자발적 신고유도 프로그램 및 엄격한 처벌규정 등을 보완적으로 시행하고 있다 (김재진, 미국 현금수취거래 신고제도, 2011, pp. 58~64, 주OECD대표부, OECD국가의 조세정책 과 행정, pp. 83~85). 첫째, 자발적 신고유도 프로그램(Offshore Voluntary Compliance Initiative: OVCI)은 2003년 도입되었으며, 탈세를 위해 역외 신용카드 및 금융상품을 이용한 납세 자들이 자진신고할 경우 미신고, 정보제출 가산세 등을 면제하여 자진신고를 유 도하였다. 이후 2009년 자발적 신고제도(Voluntary Disclosure Practice: VDP)를 약 7 개월간 재실시하였으며, 해당 제도는 OVCI와 달리 탈루세액 및 가산세 등은 부 과하였으나 범칙조사 및 형사기소는 면제하는 혜택을 주었다. 둘째, 신고 불이행시 과태료, 벌금 등의 민사상 제재뿐 아니라 형사상 처벌 등 더욱 엄격하게 규제하고 있으며, 고의성 여부에 따라 처벌규정을 달리 정하 고 있다. 해외계좌 신고의무 위반, 허위신고 및 탈세할 경우 위반금액에 상관없 이 징역형 및 벌금형을 병과하고 있어 우리나라에 비해 더욱 강력한 제재를 가 하고 있음을 알 수 있다. 따라서 우리나라의 경우 해외금융계좌 신고제도를 통해 역외탈세 방지 및 세수확보 효과를 극대화하기 위하여 제재 규정의 강화 및 신고유도를 위한 감면 규정을 도입할 필요가 있다. 2013년 신고의무 위반금액이 50억원을 초과시 형 사처벌규정을 신설하였으나, 위반금액 기준을 점차 축소하여 신고의무를 불이 행시 강력한 규제를 할 수 있다. 이와 함께 자발적 신고를 유도하기 위한 가산세 감면혜택 등의 프로그램을 도입하여 해외금융계좌의 성실신고자를 양성하는 방 안을 모색할 필요가 있다. 금융정보 활용의 확대 과세관청이 역외탈세와 관련된 지하경제를 양성화하고 이를 통한 세수를 확 170 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

171 보하기 위하여 조세피난처와의 금융거래 등의 정보가 필수적으로 뒷받침되어야 한다. 현재 시행하고 있는 해외금융계좌 신고제도 및 국세청 홈페이지 내 전자 민원으로 해외재산은닉 등을 제보하도록 하는 것 등이 역외탈세를 방지하기 위 해 정보를 수집하려는 활동의 일환이다. 따라서 과세관청이 금융정보에 대한 접근가능성을 확대하기 위한 방안으로 외환거래 관련 금융실명제 보완 및 강화, 금융정보분석원(FIU)의 금융정보 활용 을 제시하고자 한다. 1) 금융실명제 강화 1993년 금융거래질서의 정상화, 조세부담의 형평성 제고, 부정부패 및 사회 부조리 소지를 제거하기 위하여 금융실명제가 실시되었다. 금융실명제는 금융 기관이 금융거래시 거래자의 실제명의(성명과 주민등록번호) 등 금융거래정보를 요 구하는 제도로 금융거래의 투명성을 유지하고자 하였다. 또한 금융실명제는 외 화를 통한 금융거래에도 적용되는 바, 불법 외환금융거래를 방지하기 위한 수단 으로 활용되고 있다. 금융실명거래 및 비밀보장에 관한 법률 상 실명에 의한 금융거래 자료는 금융기관 등이 타인에게 제공하지 못하도록 비밀보장의무가 부여되어 있었으나, 금융실명법 에 우선 적용하는 특정 금융거래정보의 보고 및 이용 등에 관한 법률 에 의하여 금융정보를 금융정보분석원(FIU)에 보고하도 록 함으로써 해당 자료의 활용이 가능하다. 그러나 현 금융실명법 에 의하면, 비실명금융거래인 차명금융거래를 하더 라도 실권리자나 명의자는 민사적, 형사적 및 행정적으로 어떠한 제재도 받지 아니하므로 지하경제의 대표적 거래인 차명금융거래가 근절되지 않고 있다. 여 기서 차명거래란 타인의 명의를 이용하여 계좌개설 등의 금융거래를 하는 것을 말하며, 금융자산의 탈루와 사업자의 매출액 및 소득금액 탈루를 은폐하는 수단 이 된다. 따라서 금융실명제 강화방안으로 금융실명법 개정을 통해 차명거래 에 대한 강력한 제재수단을 마련할 필요가 있다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 171

172 2) 금융정보분석원(FIU) 금융자료 과세관청이 역외탈세 관련 정보를 수집하고 지하경제 양성화를 하기 위한 효율적인 방안으로 금융정보분석원(FIU)의 금융자료인 고액현금거래보고(CTR), 의심거래보고(STR)를 과세목적으로 활용할 수 있도록 하는 방안을 제시할 수 있다. 의심거래보고제도(STR)란 금융회사의 판단 하에 불법재산 및 자금세탁행위 를 하고 있다고 의심될 경우 금융정보분석원장에게 보고하도록 한 제도이다. 불 법금융거래에 대한 근거를 금융기관으로부터 보고 받은 FIU는 특정금융거래정 보를 자체적으로 심사하여 조세탈루혐의가 있다고 판단되는 STR에 한정하여 국세청에 통보하고 있다. STR은 FIU의 주관적 판단에 1차적으로 의존하므로 과 세관청은 FIU의 보고가 없는 경우에는 불법자금을 적발하기가 사실상 불가능한 실정이다. 우리나라는 의심거래 금액이 원화로 1천만원 이상 또는 외화로 5천 달러 이상일 경우 의무적으로 보고하고, 기준금액 미만일 경우 금융기관이 임의 적으로 보고하도록 운영하고 있다. 우리나라는 2001년 금융정보분석원(FIU) 설립 이후 의심거래보고(STR)는 2002년 275건을 시작으로 매년 급증하여 2009년 136,282건, 2011년 329,436건 이 접수되었으며 2005년 이후로는 총 883,961건이 접수되었다. 통화유형별 의 심거래보고(STR)를 살펴보면, 2011년 기준 원화거래가 299,733건, 외화거래가 32,628건, 원화 및 외화 혼합거래가 17,090건으로 나타났다. 이 중 외화거래의 경우 금융정보분석원이 외환송금자료, 외국통화 매매 및 외화수표 매매자료 등 의 자료를 한국은행으로부터 수집하여 분석하고 있으므로 역외탈세 거래의 주 요한 근거자료로 활용될 수 있다고 판단된다. 또한, 금융정보분석원이 2005년~2011년말까지 44,320건의 의심거래보고 (STR) 분석결과를 법집행기관에 제공한 현황을 살펴보면, 의심거래보고 총 883,961건 중 5.0%인 44,320건만을 검찰청, 경찰청, 국세청 등의 법집행기관에 제공하였다. 특히, 국세청 및 관세청에 전체 의심거래보고(STR) 건수의 3.1%인 27,277건만을 제공한 것으로 나타나 과세관청의 금융정보 활용도가 매우 낮음 을 알 수 있다. 172 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

173 의심거래보고(STR) 현황(2005~2011) (단위: 건, %) Total 금융회사 보고 13,459 (100.0) 24,149 (100.0) 52,474 (100.0) 92,093 (100.0) 136,282 (100.0) 236,068 (100.0) 329,436 (100.0) 883,961 (100.0) 법집행기 관 1) 제공 1,799 (13.4) 2,267 (9.4) 2,331.0 (4.4) 5,234 (5.7) 7,711 (5.7) 11,868 (5.0) 13,110 (4.0) 44,320 (5.0) 국세청 313 (2.3) 413 (1.7) 490 (0.9) 2,215 (2.4) 3,836 (2.8) 7,168 (3.0) 7,498 (2.3) 21,933 (2.5) 관세청 570 (4.2) 657 (2.7) 629 (1.2) 884 (1.0) 745 (0.5) 764 (0.3) 1,095 (0.3) 5,344 (0.6) 주: 1) 법집행기관: 검찰청, 경찰청, 국세청, 관세청, 금융위, 중앙선관위. 2) ( ) 비중. 자료: 금융정보분석원, 자금세탁방지 2011 연차보고서, (2012). 2006년부터 시행된 고액현금거래보고제도(CTR)는 일정금액 이상의 현금거 래(지급 영수)를 금융정보분석원(FIU)에 보고하는 제도이며, FIU가 국세청에 통보 하는 CTR은 의심거래보고(STR)에 포함되어 제공하므로 FIU가 보고받은 CTR 대 부분이 활용되지 못하고 있다. 현재 CTR의 기준금액은 동일 금융회사에 동일인 명의로 이루어지는 1거래일간 현금거래 합산액이 2천만원 이상으로 규정되어 있으며, 해당 금액이 입출금되었을 경우 거래자 신원, 거래일시 및 거래금액 등 이 전산으로 자동 보고되도록 운영되고 있다. 도입당시 보고 기준금액은 5천만 원이었으나, 2008년 3천만원, 2010년부터 2천만원으로 단계적 인하되었다. 2011년 금융정보분석원(FIU)에 보고된 고액현금거래보고(CTR) 건수는 약 1,081만건으로, 2008년~2011년 동안 FIU에 누적된 약 3,594만건의 정보가 과 고액현금거래보고(CTR)의 현황(2008~2011) (단위: 천건, 조원) Total 보고건수 6,737 6,782 11,606 10,811 35,936 보고금액 주: 1) CTR 보고기준금액 인하: 5천만원 3천만원(2008년) 2천만원(2010년) 자료: 금융정보분석원, 자금세탁방지 2011 연차보고서 (2012) 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 173

174 세에 활용되지 못하고 있다. 따라서 금융정보분석원(FIU)의 의심거래보고(STR) 및 고액현금거래보고(CTR) 정보를 통해 현금거래의 거래자명, 실명번호, 수취계좌 등이 포함되어 있어 현 금흐름의 파악이 용이하며 세무조사는 물론 체납세금 징수 및 세원관리에 유용 하므로 국세청의 금융정보 접근권한을 확대할 필요가 있다. 그러나 정보활용시 유의해야 할 것은 과세관청의 금융정보 접근범위 확대에 관하여 개인정보 보 호 및 탈세방지를 위한 공익 목적 이 상충되는 바, 과세관청이 개인정보에 대 한 오남용을 방지하기 위한 제도적 행정적 보완 장치를 필수적으로 마련하여 야 할 것이다. 국가 간 조세정보교환을 위한 국제공조의 강화 우리나라는 현재 조세피난처를 이용한 역외탈세를 방지 및 적발하기 위해 조세피난처 관련 국가들과 조세정보교환 및 교환정보범위의 확대 등의 노력을 강화하고 있다. 고도의 수법으로 치밀하게 계획된 역외탈세는 국내의 통상적인 정보수집 및 세원관리 시스템만으로 적발하는데 한계가 있으므로, 국제적 정보 교환으로 인한 국제공조를 더욱 강화할 필요가 있다. 특히, 조세피난처 관련 국 가의 금융정보 등의 교환을 통해 불법외환거래 및 역외탈세를 적발의 실효성이 제고될 것으로 기대된다. 조세정보교환을 위한 국제공조를 확대하기 위하여 1 조세조약을 맺은 국가 간 정보교환 규정을 강화하고, 2 조세조약 미체결국가와 정보교환협정 체결, 3 다자간 조세행정공조협약을 가입하는 등의 노력을 기울이고 있다(기획재정부 보도자료, ). 첫째, 조세조약을 신규로 체결하거나 기존 조약을 개정시 금융정보 제공을 포함하는 등의 노력으로 조세정보교환의 국제적 기준에 맞도록 규정을 제 개 정하고 있다. 2009년 이후 20개국(제정 12개국: (국회 비준동의 1개국) 파나마 / (서명 3개 국) 콜롬비아, 우루과이, 가봉, (가서명 8개국) 리비아, 타지키스탄, 투르크메니스탄, 바레인, 가나, 브 루나이, 페루, 에콰도르. 개정 8개국: (국회 비준동의 1개국) 스위스 / (서명 2개국) 싱가폴, 벨기에 (가서명 5개국) 이탈리아, 룩셈부르크, 호주, 말레이지아, 오스트리아)과 조세조약을 제 개정 174 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

175 하여 정보교환을 강화하였으며, 한-스위스 조세조약을 통해 우리나라 국세청은 2011년 1월 1일 이후 스위스 은행에 한국인 계좌에 대한 정보제공요청이 가능 하게 되었다. 따라서 금융비밀주의의 증심지였던 스위스를 통한 역외탈세를 방 지할 수 있게 되었다. 둘째, 조세조약 미체결국과는 별도의 정보교환협정 체결을 추진하고 있으며, 2009년 이후 14개국(국회 비준동의 완료 2개국: 쿡 아일랜드, 마샬 군도 / 서명 2개국: 바하마, 버뮤다 / 가서명 10개국: 사모아, 건지, 케이만제도, 바누아투, 라이베리아, 세인트루시아, 저지, 앵귈 라, 코스타리카, 영국령버진아일랜드)과 정보교환협정을 체결 후 현재 비준절차가 진행 중이다. 셋째, 우리나라는 2012년 OECD 회원국(개발도상국 포함) 중심의 조세행정에 관한 정보교환 징수협조를 목적으로 하는 다자간 조세행정공조협약(현재 34개국 가입)에 가입하였다. 동 협약에 가입한 국가와 별도 조세조약 또는 정보교환협정 을 맺지 않더라도 금융정보 등의 자동교환이 가능하다. 또한, 요청에 의한 금융 정보를 교환할 뿐만 아니라, 자동 정보교환 및 자발적 정보교환 방식도 포함하 여 교환 가능한 정보범위를 확대하였다. 역외탈세에 대한 국제적 경향에 맞춰 국가 간 정보교환의 범위를 더욱 확대 및 강화하여 조세피난처를 통한 역외탈세를 방지하고, 역외탈세에 관한 과세관 청의 세무조사 실효성 및 타당성을 제고시킬 수 있도록 제도적인 뒷받침이 이루 어져야 할 것이다. 구체적으로 현재 정보교환협정 등을 통해 세무조사에 필요한 선별적 정보를 요청 및 제공받고 있으나, 해당 정보는 과세를 위한 공적 목적으 로만 활용되어야 할 것이며, 정보의 오남용을 방지하기 위한 제도적 행정적 보 완 장치를 마련하여야 할 것이다. 추후 조세정보 교환이 이루어지고 있는 않은 조세피난처 대상 지역과 정보교환 노력을 강화해야 할 것이며, 정보교환을 약속 한 후 이를 불이행 할 경우 제재수단을 명시하여 정보교환에 비협조적인 국가에 대응하는 방안도 고려할 수 있을 것이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 175

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177 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 정치자금 투명성을 위한 제언 * 엄기홍 ** 들어가며 대의민주주의( 代 議 民 主 主 義 ) 운영을 위해서는 자금이 필요하다. 즉, 대표자를 선출하고, 이들 대표자를 배출하는 정당을 보조하기 위해서는 자금이 필요하다. 그렇지만 모순적이게도 이러한 정치자금은 정치불신의 근원이 되고 있다(Sorauf, Inside Campaign Finance: Myths and Realities. New Haven: Yale University Press, 1992). 소위 정경유착으로 불리는 정치자금과 정책결정 간의 의혹스런 관계는 정치인과 정 치기관에 대한 불신의 시작이기 때문이다. 한국의 경우도 예외는 아니어서, 대 통령과 국회의원을 비롯한 선출직 공무원을 뽑기 위해서는 정치자금이 필요하 이 논문은 엄기홍(2010)을 기반으로 최근 경향이 추가된 논문임을 밝힙니다. 켄터키주립대학교 박사, 현재 경북대학교에서 부교수로 재직 중. 대표논문으로서는 Democratization Effects of Campaign Contribution Limits in Gubernatorial Elections ( Party Politics 2007)와 정치자금 스캔들, 유권자 평가, 그리고 의원 재선: 1998년과 2002년 미국 하원의원 선거에 대한 경험적 분석 ( 21세기정치학회보 2009)이 있으며, 대 표저서(공저)로서는 투표행태의 이해 (서울: 한울, 2009) 등이 있음. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 177

178 며, 이러한 정치자금은 한국정치에 대한 불신의 출발점이다(김영래, 한국에 있어서 정치부패와 정치자금에 관한 연구. 한국부패학회보 제1권: 17-41, 1997 그리고 2002). 따라서 정치자금으로 인한 정치불신은 대의민주주의 근간인 주권재민( 主 權 在 民 )의 원칙 을 훼손시킬 가능성이 있는 바, 한국을 비롯한 많은 국가들이 다양한 정책을 개 발하고 집행하고 있다(조진만, 정치부패의 효과에 대한 경험적 분석 2010년 한국정치학회 하 계학술회의 2010년 8월 27일, 고려대학교, 2010). 이러한 방안 중 하나가 정치자금제도이 며, 이 중 가장 공통된 제도로 시행되고 있는 제도는 정치자금 공개제도이다. 정치자금제도의 기본전제이면서 공통된 법률인 정치자금 공개제도는 국가 별로 다양한 모습을 나타내고 있다. 각 국가의 역사적 배경을 토대로 생성된 정 치자금 공개에 관한 법률은 정치자금 내역의 공개수준에 있어서, 정치자금 내역 의 공개기간에 있어서, 그리고 인터넷을 비롯한 공개장소 등에 있어서 다양성을 띄고 있다. 이와 같은 다양성은 정치자금제도의 다른 영역, 즉 정치자금 기부금 제한법, 선거비용제한법, 선거공영제 등과 연관되어 선거 및 정당정치 전반에 다양한 결과를 야기하고 있다(Gross and Goidel, The States of Campaign Finance. Columbus, Ohio: Ohio State University Press, 2003). 본고는 정치자금의 투명성 확보를 위해 한국의 정치자금투명성을 평가하고, 개선안을 제시하는데 목적이 있다. 구체적으로 정치자금제도의 기조에서 미국, 영국, 독일, 일본, 그리고 한국의 정치자금 공개에 관한 제도를 분석하고자 한 다. 이후 한국의 정치자금 투명성 수준을 미국과 비교하여 평가한 후, 한국의 정 치자금 투명성 수준을 개선할 수 있는 정책을 제안하고자 한다. 정치자금의 투명성과 대의민주주의 정치자금제도는 표현의 자유와 정치적 평등이라는 두 가지 모순적 가치를 지니고 있으며, 이러한 정치자금의 양면성은 정치자금제도의 근본적인 한계점 으로 작용하고 있다. 대의민주주의의 기본전제인 대표자 선출이 보장되기 위해 서는 후보자와 유권자의 표현의 자유가 보장되어야 하며, 이들 간의 소통이 존 178 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

179 중되어야 한다. 후보자는 민주주의에 대한 자신의 신념과 이를 실현하기 위한 정견을 자유롭게 전달할 수 있어야 한다. 유권자 또는 유권자로 구성된 단체는 후보자의 비전과 정견, 그리고 다른 유권자들의 의견에 대하여 자유롭게 반응할 수 있어야 한다. 선거제도는 이러한 표현의 자유가 충분히 보장될 수 있는 방식 으로 구성되어야 한다. 그러나 후보자와 유권자의 표현의 자유가 무제한적으로 허용될 경우, 이들 간에 존재하는 경제적 불평등은 자칫 정치적 불평등으로 전이( 轉 移 )될 가능성이 크다. 예를 들어, 후보자들 간의 경제적 불평등은 정견을 전달하는 범위와 속도 를 달리하게 한다. 또한 자본주의 사회에서 유권자 간 또는 단체 간의 경제적인 불평등은 정치적 목소리가 미치는 범주와 빈도에 차이를 가져올 수 있다. 이와 같은 경제적 불평등의 정치적 불평등으로의 전이는 결과적으로 돈이 선거를 살 수 있다 는 분위기를 조성할 수 있으며, 이는 국민의 대의기관에 대한 불신으로 이어질 수 있다. 따라서 표현의 자유를 무제한적으로 허용하는 것은 1인 1표로 대표되는 정치적 평등을 훼손시킬 가능성이 크며, 정치자금제도는 이러한 가능 성을 감소시키는 방향으로 구성되어 있다(물론, 일부 국가에서는 불법적 영역에서 발생하 는 정치부패와 이에 대한 국민의 의혹으로 말미암아, 일반적인 규제의 수준을 넘어서 정치자금을 규제 하고 있다). 한국의 정치자금제도 역시 본 논문에서 분석되는 국가들의 정치자금 제도와 같이 표현의 자유와 정치적 평등의 가치를 조화시키는 방향으로 구성되 어 있다. 미국, 영국, 독일, 일본 그리고 한국은 여러 가지 측면에서 다양한 모습을 보 이고 있다. 정치체제의 측면에서 볼 때, 이들 국가들은 의원내각제 또는 대통령 제로 국가로 구분할 수 있으며, 의회제도의 측면에서 볼 때, 단원제와 양원제 국 가로 구분할 수 있다. 선거제도의 측면에서 다수대표제와 혼합대표제로 구분할 수 있으며, 정치자금의 조달주체 측면에서 정당중심 또는 후보자 중심으로 구분 할 수 있다. 이와 같은 유사점과 차이점은 국가별 정치자금제도의 특징을 이해 하는 데 도움을 줄 뿐만 아니라 한국의 정치자금 투명성을 개선하는데 적합한 국가를 찾는데도 도움을 준다. 국가의 정치자금제도를 이해하는 첫 번째 수순은 정치자금의 조달 및 지출 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 179

180 대의민주주의의 운영체제 국가 정치체제 의회제도 선거제도 정치자금 주체 출처 주요정당 영국 의원내각제 상원(House of Lords) 세습/임명 노동당, 민주당, 자유민주당 하원(House of Commons) 다수대표제 정당 정당후원금 독일 의원내각제 상원(Bundesrat) 정치적 임명 기독교민주연합, 사회민주당 하원(Bundestag) 혼합대표제 정당 국고보조금과 당비 미국 대통령제 상원(Senate) 다수대표제 후보자후원회 개인기부자 민주당, 공화당 하원(Congress) 다수대표제 후보자후원회 개인기부자 일본 의원내각제 참의원( 參 議 院 ) 혼합대표제 정당 국고보조금 자유민주당, 민주당 중의원( 衆 議 院 ) 혼합대표제 정당 국고보조금 한국 대통령제 국회 혼합대표제 후보자후원회 국고보조금과 개인기부자 한나라당, 민주당 자료: Reynolds, Reily and Ellis(2005); 한국정당학회(2008); Law Library of Congress(검색일: 2010 년 9월 3일) 주체를 파악하는 것이다. 이를 파악함으로써 정치자금제도가 규정하고 있는 주 요 대상이 어디에 있는지 파악할 수 있기 때문이다. 정치자금의 조달 및 지출 주체는 정치체제의 유형에 따라 변화하는 것으로 보인다. 의원내각제를 실시하고 있는 영국, 독일 그리고 일본의 정치자금 주체 는 정당이다(여기에서 정치자금의 조달 및 지출의 주체란 정치자금의 모금 또는 지출 총액에서 차 지하는 비중이 높은 대상을 의미한다. 그렇지만 본 논문은 정치자금의 주체가 아닌 자( 者 ) 또는 단체 가 정치자금을 모금 또는 지출할 수 있다는 가능성을 배제하지는 않는다). 한편 대통령제를 채 택하고 있는 미국과 한국의 정치자금 주체는 후보자 후원회이다(그렇지만 의회제도 가 단원제인지 양원제인지, 그리고 선거제도가 다수대표제인지 혼합대표제인지의 여부는 정치자금의 주체에 영향을 미치지 않는 것으로 보인다). 따라서 각 국가의 정치자금제도는 이들 주체 를 주요 대상으로 정치자금의 조달, 지출 그리고 공개에 대한 제도를 규정하고 있다. 180 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

181 물론 정치자금의 조달 및 지출 주체가 같다할지라도 정치자금의 주요 출처 는 차이를 보이고 있다. 예를 들어, 영국 정치자금의 주체는 정당이고, 정치자금 의 주요 출처는 정당후원회에 기부되는 기부금이다. 그렇지만 독일의 정치자금 주체는 영국과 같이 정당이지만, 대부분의 정치자금은 국고보조금과 당비로서 구성된다. 일본의 경우는 정치자금의 주체는 영국과 독일과 같이 정당이지만, 주요한 출처는 국고보조금이다. 한국과 미국 역시 같은 대통령제를 정치체제로 서 채택하고 있음에도 불구하고 차이를 보이고 있다. 한국과 미국 모두 후보자 후원회가 정치자금을 조달하고 지출하는 주요한 주체이지만, 한국의 경우 이들 후보자들의 정치자금 출처는 국고보조금과 개인 기부자인 반면, 미국의 경우 개 인 기부자에 한정되기 때문이다(한국의 경우, 후보자에 대한 국고보조금이란 선거보전 비용 을 의미한다). 그렇지만 이와 같은 차이점에도 불구하고, 의원내각제 국가에서 정당의 중요 성은 후보자 후원회의 중요성에 우선하며, 대통령제 국가에서는 후보자 후원회 의 중요성은 정당의 중요성에 우선한다. 이러한 이유로 정치자금제도의 주요 대 상은 의원내각제 국가의 경우 정당이며, 대통령제 국가의 경우 후보자 후원회이 다. 따라서 정치자금 공개에 관련된 제도, 정치자금 조달에 관련된 제도 그리고 정치자금 지출에 관련된 제도는 이들 정치자금의 주체에 초점을 두고 있다. 정치자금제도는 구성 면에서 공개에 관한 제도, 조달에 대한 제도 그리고 지 출에 대한 제도로 구분할 수 있다. 정치자금 지출에 관한 제도란 선거 및 정당의 일상적인 활동에 드는 비용에 관한 제도를 의미한다. 예를 들어, 후보자의 선거 비용, 정당의 선거비용 및 유지비용 등을 의미한다. 정치자금 조달에 관한 제도 란 이러한 정치자금 지출을 가능케 할 수 있는 정치자금을 조달하는 것과 관련 된 제도를 의미한다. 일반적으로 정치자금의 조달은 당원에 의한 당비, 정당 후 원회 및 후보자 후원회를 통한 기부금 모금, 국고보조금 등을 통해 이루어진다. 정치자금 공개에 관한 제도란 정치자금의 조달과 지출에 관한 내용을 공개하는 것과 관련된 제도를 의미한다. 일반적으로 후보자, 정당 등이 주체가 되며, 일부 국가에서는 정치자금을 모금하고 지출할 수 있는 정치활동단체가 정치자금의 공개 의무대상이 되기도 한다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 181

182 국가별 정치자금제도 개요 영국 독일 미국 일본 한국 정치자금의 공개측면 정당 후보자 있음 있음 있음 있음 있음 있음 -*** 있음 있음 있음 정치자금의 조달측면 정당 후보자 국고보조금 없음 없음 정당 없음 없음 정당 있음 있음 정당* 있음 있음 정당 있음 있음 정당/후보자 정치자금의 지출측면 정당 후보자 있음 있음 없음 없음 없음 없음** 있음 있음 -*** 있음 자료: 한국정당학회(2008); Law Library of Congress(검색일: 2010년 9월 3일); 국가별 관련 법 주: * 정당의 전당대회에 한정됨; ** 단, 대통령 선거 후보자의 경우 국고보조금 수락 시 제한이 있음; *** 관련 규정 없음. 국가별 정치자금제도를 간략히 살펴보면(분석되는 정치자금법은 다음과 같다. 미국의 경우 2008년 연방선거위원회에서 정리한 연방선거정치자금법(Federal Election Campaign Laws), 영국의 경우 2009년 정당과 선거에 관한 법(Political Parties and Elections Act 2009), 독일의 경우 2010년 연방하원에서 정리한 기본법(Basic Law for the Federal Republic of Germany), 일본의 경우 2004년 개정된 일본공직선거법령집 그리고 한국의 경우 2012년 시행된 정치자금법(법률 제11376호) 이다. 일본과 한국을 제외한 정치자금법은 영문으로 작성되어 있으며, 해당 국가의 정부 홈페이지를 통하여 입수하였다. 일본의 경우 중앙선거관리위원회가 번역한 자료를 국회전자도서관 홈페이지를 통하여 입수하였다. 해당 홈페이지를 접속한 시기는 2010년 9월이다) 우선, 정치자금의 조달 측면에서 정치자금제도의 상충되는 가치가 표명되고 있는 곳은 정당 및 후보자 후원회에 대한 정치자금 기부금이다. 국가별로 정치자금의 조달 방식은 다양하 나, 정치자금의 주요 조달처는 일반적으로 당원에 의한 당비, 정부에 의한 국고 보조금 그리고 후보자 또는 정당에 대한 정치자금 기부금이다(한국정당학회, 국고보 조금제도의 외국사례 비교 및 발전적 개선 운영방안에 관한 연구. 2008년도 중앙선거관리위원회 연 구용역 보고서, 2008). 이 중 당비와 국고보조금은 표현의 자유와 관련된 부분이기 보다는 정당의 성격과 연관되어 있기 때문에(김민전, 정치자금제도와 정당정치: 미, 영, 182 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

183 독, 일 4개국 비교연구. 한국정당학회보 제2권 1호: , 2003; 엄기홍, 정당의 정치자금 조달 에서 국고보조금과 당비: 현안과 개선방안. 선거관리 제54호: , 2008), 이들 가치가 상 충되지 않는다. 반면, 정당 및 후원회에 대한 기부는 지지의 표현방식 중 하나로 서 간주되고 있다. 예를 들어, 미국의 1976년 버클리 발레오 판결에서 논의된 바와 같이, 정치자금의 기부는 금전을 수단으로 하는 정치적 의사 표현의 한 가 지 방식으로서 간주되며, 이는 표현의 자유영역에 속하는 것으로 보호되어야 할 것을 강조하고 있다. 그렇지만 버클리 발레오 판결은 정치자금 기부를 통한 표현의 자유가 무제 한적으로 허용되지 않는다는 점을 명확히 하고 있다. 표현의 자유가 정치자금제 도의 중요한 가치이기는 하지만, 정치적 평등 또한 존중되어야 할 중요한 가치 이기 때문이다. 이 판례에 따르면, 정치자금 기부가 표현의 자유영역에 속하기 는 하지만, 돈과 정책결정 간의 부적절한 관계가 형성될 가능성이 크기 때문에 정치자금 기부는 기부의 금액에서 그리고 기부의 주체에 있어서 규제되어야 할 영역으로 결론짓고 있다. 따라서 미국의 경우 연방차원의 선거에서 회사, 노조 에 의한 기부를 금지하고 있으며, 기부가 허용되는 기부자 역시 기부금액에 있 어서 제한을 받고 있다. 같은 맥락에서 한국과 일본은 정치자금의 기부주체와 기부금액을 규제하고 있다. 그렇지만 영국과 독일과 같이 정치적 평등의 가치보 다는 표현의 자유를 보다 강조하며, 정치자금 기부금을 제한하지 않는 국가도 있다. 정치자금의 지출에 있어서도 두 가지 가치가 갈등하고 있으며, 중요시 되는 가치는 국가의 역사적 경로에 따라 조금씩 차이를 보이고 있다. 예를 들어, 정치 자금의 조달을 규제하고 있는 미국은 정치자금 지출에 있어서 표현의 자유를 정 치적 평등 보다 중시하고 있다. 따라서 정치자금 기부금을 제한하는 것과 달리 후보자 등의 선거비용 지출은 제한하지 않고 있다(단, 대통령 후보자의 경우 국고보조금 수령에 따른 자발적 형태의 선거비용제한액이 있다). 한편 자본가 계급과 노동자 계급을 정 당의 지지배경으로 하고 있는 영국은 급증하는 선거비용이라는 환경에 직면해 있다. 따라서 영국은 표현의 자유를 중요시했던 정치자금 조달의 영역과 달리 정치자금의 지출에서는 정치적 평등을 강조하고 있다. 따라서 영국의 경우 정치 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 183

184 자금 기부금에 대한 제한은 존재하지 않지만, 선거비용 지출에 대해서는 제한하 는 모습을 나타내고 있다. 물론 한국과 일본과 같이 정치자금의 모금을 포함하여 지출 또한 제한하는 국가도 있으며, 독일과 같이 정치자금의 조달 및 지출 모두 제한하지 않는 국가 도 있다. 이와 같은 정치자금제도의 상충되는 가치인 표현의 자유와 정치적 평 등은 정치자금의 조달과 지출의 범위와 수준을 결정짓는 기준으로 작용하고 있다. 그렇지만 정치자금제도의 마지막 영역인 정치자금 공개에 관한 영역은 두 가지 가치가 상충되지 않고 있다. 즉, 정치자금이 조달된 곳과 액수를 밝히는 것, 그리고 정치자금이 쓰인 곳과 액수를 밝히는 것은 표현의 자유와 정치적 평 등 모두에 위배되지 않는다. 오히려 조달과 지출에 대한 내용을 밝히는 것이 정 치적 의사 표명을 보다 분명히 하고, 정치적 평등이 훼손되지 않았는지를 밝힐 수 있는 근거가 될 수 있다. 이에 조응하여, 많은 국가들이 정치자금의 공개를 의무화하고 있다(Law Library of Congress 2010). 본 논문에서 분석되고 있는 미국, 영국, 독일, 일본 그리 고 한국 모두 정치자금 공개를 의무화하고 있으며, 공개의 수준을 강화하고 있 다. 예를 들어, 미국의 경우, 정치자금의 조달주체인 후보자, 정당, 정치활동위원 회(Political Action Committees, 이하 PACs) 등 모두에게 선거 전 보고, 선거 후 보고, 분 기별 보고를 의무화하고 있다. 2008년 정리된 미국 연방선거정치자금법(Federal Election Campaign Laws)을 보면, 정치자금을 모금 또는 지출한 후보자 PACs 또는 단체는 일정한 시기에 보고를 하도록 의무화하고 있다. 또한 이러한 정치자금의 조달 및 지출 보고가 컴퓨터 프로그램에 기반을 둔 전자파일 보고로 의무화되어 있으며, 내역에 대한 인터넷 공개가 허용되고 있다. 따라서 미국 선거에서는 정 치자금의 조달 및 지출에 대한 내역이 선거운동에 활발히 이용되고 있으며, 유 권자는 이러한 정보를 후보자 선택을 위한 자료로서 활용하고 있다. 영국의 경우도 높은 수준의 정치자금 투명성을 보이고 있다. 정치자금 조달 및 지출의 주체인 정당은 분기별 보고서를 의무화하고 있으며, 선거기간에는 매 주 선거위원회(Electoral Commission)에 정치자금 내역을 보고해야 한다. 또한 정당 184 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

185 은 선거 후 3개월 이내에 선거 후 보고를 해야 하며, 후보자 역시 선거결과가 발 표된 시점으로부터 35일 내에 정치자금 내역을 선거위원회에 보고해야 한다 (Law Library of Congress 2010). 2006년 개정된 정당선거와 국민선거에 관한 법 (Political Parties Elections and Referendum Act 2006)은 정치자금에 대한 공개를 더욱 강 화하여 정당에 의한 대출 내역을 보고하도록 의무화하고 있다. 독일의 경우도 예외는 아니다. 독일의 정치자금제도는 독일 기본법(Basic Law) 에 규정되어 있다. 2010년 독일 기본법 21조는 정당의 의무사항으로서 정치자 금의 조달과 지출사항을 공개하도록 규정하고 있다. 구체적인 법령은 연방법들 에 의하여 규정하고 있는데, 개요는 다음과 같다. 정치자금 조달 및 지출의 주체 인 정당은 연간 정치자금 보고서를 연방하원 의장에게 제출한다. 제출된 연간 보고서는 연방감사원(Federal Audit Office)에 의하여 광범위한 감사의 대상이 되며, 이러한 감사를 거친 연간 보고서는 연방하원 의장에 의하여 입법과 관련된 문 서 (legislative document)로서 발간된다. 만약 위법사항이 발견될 경우, 벌금과 징 역 등의 제제가 가해진다. 일본 역시 정치자금 공개에 관한 법을 지속적으로 강화시키고 있다(한국정치학 회, 국고보조금제도의 외국사례 비교 및 발전적 개선 운영방안에 관한 연구. 2008년도 중앙선거관리 위원회 연구용역 보고서, 2008). 일본 최초의 정치자금법인 정치자금규정법 은 정치 자금 공개에 초점을 두어 작성되었다. 일본에서 발생한 일련의 정치자금 스캔들 은 정치자금 공개를 더욱 강화하였으며, 1975년 정치자금규정법 개정에 이르게 된다. 개정된 정치자금규정법을 보면, 모든 정당이나 정치단체에 대해 수입과 지출은 의무화되었으며, 보고서의 형식도 구체적으로 세분화되었다. 또한 2004 년 제정된 일본의 공직선거법에 따르면, 회계책임자는 선거 전 보고서, 선거 기 간 보고서, 그리고 선거 후 보고서를 선거일 이후 15일 이내에 관련 선거관리위 원회에 제출하도록 하고 있다(제189조). 선거관리위원회는 공표가 가능한 장소(예 를 들어 중앙선거관리위원회는 관보에, 도도부현의 선거관리위원회는 도도부현의 공보)에 게재하 도록 하고 있으며, 이 보고서를 접수한 해당 선거관리위원회는 접수한 날부터 3 년간 보존해야 한다(제192조). 한국의 정치자금법 역시 정치자금의 수입과 지출 사항을 공개를 의무사항으 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 185

186 로 규정하고 있다. 2012년 개정된 정치자금법(법률 제11376호) 제7장 정치자금의 회계 및 보고 공개 을 보면, 정당의 대표, 후원회의 대표, 후원회를 둔 국회의 원 등이 지정한 회계책임자는 정치자금의 수입 및 지출을 작성하고 이를 공개하 도록 하고 있다. 예를 들어, 후원회의 회계책임자는 후원금 등 수입의 상세내역 과 지출사항을 선거가 없는 해에는 연간보고서를, 선거가 있는 해에는 선거후 30일까지 상반기 보고서와 이후 시기에 해당하는 내역을 하반기 보고서에 담아 제출할 것을 요구하고 있다(제40조). 그리고 이와 같은 보고서는 자체 감사기관 의 감사의견을 첨부할 것을 요구하고 있다(제41조). 그렇지만, 한국의 정치자금 공개 관련 조항은 본 논문에서 비교되는 국가에 비하여 미비한 것이 현실이다. 가장 주목할 점은 한국의 정치자금법이 정치자금 의 공개를 선거 후에 그리고 문서로서 공개할 것을 규정하고 있다는 점이다. 물 론 인적 정보가 공개되는 소위 고액기부자에 대한 정보는 정보공개청구에 의하 여 전자파일로서 요구될 수 있으나, 선거가 종료된 후 수개월이 지난 시점에서 야 가능하다. 또한 이와 같은 정보공개청구를 통한 자료검토는 공개에 대한 적 절한 사유가 충족되고, 이에 대한 승인결정이 내려진 이후에 볼 수 있다. 따라서 유권자의 호기심만으로 후보자 후원회의 수입 내역이 공개될지는 의문이다. 또 한 더욱 문제가 되는 부분은 정치자금의 지출 내역 공개에 있다. 예를 들어, 후 보자 후원회의 선거비용 내역은 공고일부터 3월간 만 공개되며, 이 기간이 경 과한 이후에는 공개되지 않기 때문이다(제42조 2항). 나아가 정치자금의 수입 및 지출에 대한 정보접근의 어려움은 동법 제42조 5 항의 인터넷 공개 금지 조항으로 인하여 사실상 금지에 가까운 수준으로 발전하 게 된다. 관련 조항은 공개된 정치자금 기부내역을 인터넷에 게시하여 정치적 목적에 이용하여서는 아니된다 고 규정함으로써 후보자의 정치자금에 관한 이 해 당사자(예를 들어, 상대편 후보자, 언론, 유권자 등)의 정치자금 인터넷 게재를 법률적 으로 차단하고 있다. 따라서 유권자를 비롯한 상대편 후보자가 관련된 후보자의 정치자금 내용을 손쉽게 파악하는 것은 사실상 불가능에 가깝다. 또한 정치자금 내역의 정확성이 자체 감사 에 평가됨으로써 후보자의 정치 자금은 사실상 신성한 영역으로 간주되고 있다. 동법 제41조를 보면, 후보자의 186 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

187 정치자금 수입 및 지출에 대한 감사는 자체 감사기관의 감사의견서 로서 대체 된다. 즉, 미국과 독일에서처럼 독립적인 기관에 의한 감사가 아닌 감사되는 사 람 에 의해 지정된 공인회계사가 감사를 담당하고 있는 것이다. 따라서 이와 같 은 감사절차에 따른 감사를 유권자가 신뢰할 수 있는 지는 의문시되다(미국의 경 우 연방선거위원회가 감사와 함께 실증조사를 할 수 있으며, 독일의 경우 연방감사원에서 감사를 실시 한다). 정치자금 공개는 정치자금제도의 근본적인 취지인 정치자금의 조달과 이로 인한 우려를 해결하기 위한 전제조항이다. 이러한 전제조항은 표현의 자유를 옹 호하면서도 정치적 평등을 달성하기 위한 기능을 하기에 많은 국가들이 시행하 고 있다. 한국 또한 정치자금법 상에 정치자금의 수입 및 지출내역 공개를 의무 화하면서, 정치자금의 투명성을 확보하고자 노력하고 있다. 그러나 이러한 노력 은 제도적인 차원에서부터 한계를 노정( 露 呈 )하고 있다. 자체감사, 정치자금 내 역에 대한 접근의 어려움, 선거 후 보고서 등은 후보자의 정치자금 영역을 하나 의 성벽으로 만듦으로써 표현의 자유와 정치적 평등을 훼손될 가능성이 있으며, 나아가 정치불신의 온상으로서 작용할 가능성이 크다. 한국의 정치자금 투명성 수준 평가 한국의 많은 학자들은 정치자금의 투명성이 확보되어야 한다는 점에서 공감 을 표하고 있다(김영래, 정치자금제도의 변천과정과 특징 연구. 한국정치학회보 28(1): 쪽, 1994, 2002; 엄기홍, 정치적 평등과 한국의 정치자금법: 미국의 연구결과를 통해 본 한국 정치자 금법의 실효성 평가. 의정연구 제11권 제2호: , 2005; 전용주 서영조, 개정 정치자금법 에 대한 비판적 논의와 정책대안: 정치자금 기부규제를 중심으로. 국가전략 제11권 1호 쪽, 2005). 2004년 개정된 정치자금에 관련 법률 을 비롯하여 이후 있었던 정치 자금법 개혁은 이러한 공감을 일정 부분 반영하고 있다. 그렇지만 2012년 정치 자금법제도를 대상으로 한 한국의 정치자금제도 평가는 여전히 낙제점을 면하 지 못하고 있는 것이 또한 현실이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 187

188 한국과 미국의 정치자금 투명성 미국 한국 공개법(105점, 40%)* 정치자금 내역(69점) 집행의 엄격성(15점) 시기별 보고(21점) 전자보고화(30점, 10%) 28 9 보고의 전자화(30점) 28 9 접근성(75점, 25%) 문서 접근성(12점) 인터넷 게재범위(18점) 데이터베이스 수준(42점) 기타 매체(3점) 편리성(48점, 25%)** 내용적 편리성(38점) 기술적 편리성(10점) 총점(258) 자료: 한국의 경우 2012년 시행된 정치자금법(법률 제11376호), 미국의 경우 2008년 연방선거정치자 금법(Federal Election Campaign Laws). 주: * 한국의 경우 독립지출에 대한 조항(15점)이 없음으로 이 항목은 계산에서 제외함; ** 이용자 편리 성(27점) 항목은 평가자의 주관적 견해가 강하게 작용함으로 계산에서 제외함. *** 선거비용에 한 하여 열람기간 중 인터넷 공개가 가능하다는 점, 그리고 후원금 수입에 대한 접근이 가능하다는 점 을 고려하였음. 정치자금 공개연구 (Campaign Disclosure Project) 상의 기준을 기반으로 한 한국 의 정치자금 투명성 정도는 낙제점이며, 이러한 점수는 2005년 이후 크게 향상 되지 않고 있다. 정치자금 공개연구의 기준에 따라 한국의 정치자금 투명성 수 준을 측정해 본 결과, 한국의 정치자금 투명성 점수는 낙제점을 면치 못하고 있 었다. 또한 한국의 정치자금 투명성 정도는 2005년에 비해서도 나아지지 않는 것으로 나타났다. 미국 하원선거에 대한 정치자금 투명성 점수는 총점 258점 중 248이며, 백분율로 환산할 경우 96.1%이다. 반면, 한국 국회의원 선거에 대한 정치자금의 투명성 점수는 123점이며, 이는 49.6%에 해당된다. 등급으로 나눌 188 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

189 경우, 미국은 A + 인데 반해, 한국은 F이다. 총점과 더불어 정치자금 투명성 점수 의 각 항목은 한국과 미국 간에 명확한 대조를 보이고 있다. 이와 같은 극명한 차이점은 접근성 항목에서 비롯된다고 할 수 있다. 접근 성의 항목에서 미국은 총점 75점 중 74점인 반면 한국은 7점이었다. 물론 이러 한 차이점은 정치자금 내역이 인터넷에 게재될 수 있는 지에 따라서 비롯된 것 이라 할 수 있다. 예를 들어, 정치자금법 제42조의 2항에 의하면, 정치자금의 수 입 지출 내역은 중앙선거관리위원회에 의하여 총괄적으로 관리되기 보다는, 관 할 선거관리위원회 사무소에 비치 관리되고 있다. 따라서 국회의원에 대한 자 료에 접근하기 위해서는 각 관할 선거관리위원회에 요구하여야 하는 어려움이 있다. 또한 선거비용은 공고일부터 3개월 동안만 열람이 가능하며, 이후에는 공 개되지 않는다(후원회 기부금의 경우 정보공개청구제도에 의하여 사본 구입이 가능하다. 따라서 후보자 선거비용과 후원회 기부금 내역 간의 투명성에도 차별성이 존재한다). 또한 5항에 의하 면, 공개된 정치자금 기부내역을 인터넷에 게시하여 정치적 목적에 이용 해서 는 안 된다. 이와 같은 이유로 인하여, 정보접근성의 항목에서 미국은 총점 75점 중 74점인 반면 한국은 7점이었다. 한편 한국의 정치자금 투명성 점수는 2005년 정치자금법을 대상으로 한 평 가와 비교할 때 개선되지 않았다고 평가할 수 있다. 이와 같은 평가는 2012년 정치자금의 투명성 평가 퍼센트인 49.6%가 2005년의 평가 퍼센트인 43.5%에 비교할 때 크게 개선된 점수로 결론짓기 어렵기 때문이다(엄기홍, 정치적 평등과 한 국의 정치자금법: 미국의 연구결과를 통해 본 한국 정치자금법의 실효성 평가. 의정연구 제11권 제2호: , 2005). 항목별로 볼 때도 가장 높은 점수를 받은 항목과 가장 낮은 점수를 받은 항목 간에 의미 있는 차이를 보이지 않고 있다. 예를 들어, 2005년 의 경우, 가장 낮은 점수를 받은 항목은 정치자금 보고의 전자화 항목이었으며 근사한 차이로 정치자금 내역의 접근성 영역 뒤를 잇고 있었다. 2005년의 경우 같이, 2012년에도 가장 높은 점수를 받은 항목은 정치자금 공개법의 내용 영역 이었으며, 이용의 편리성이 뒤를 잇고 있었다. 요약컨대, 정치자금 공개연구의 기준에 비추어 볼 때 한국의 정치자금 투명 성 수준은 우려할 정도로 낮은 수준이며, 2005년에 비하여서도 개선되지 않은 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 189

190 것으로 평가된다. 이와 같은 낮은 평가의 주요원인은 정치자금 보고의 인터넷 게재 불가와 이에 따른 데이터베이스 부재에 있다. 정책적 개선방안 한국의 대의민주주의는 짧은 기간 동안 괄목한 성장을 이룩했다. 형식적 민 주주의는 제도화를 통해 성숙되었다고 할 수 있으며, 절차적 민주주의 또한 대 부분의 경우 공고화 단계를 지나고 있다. 정치자금제도의 경우에 있어서도 형식 적 부분에서는 다른 선진국과 비견해도 큰 차이가 없는 제도를 지니고 있다. 다 만, 형식적 측면의 정치자금제도가 실질적으로 집행될 수 있는지가 관건이다. 그 핵심은 정치자금 투명성 확보에 있다고 해도 과언이 아닐 것이다. 정치자금 투명성 확보를 위해서는 정치자금에 대한 정보접근의 용이성, 정보 공개의 시기성, 그리고 정치자금에 대한 감사의 독립성이 확보되어야 한다. 주 지하다시피, 정치자금제도는 정치적 표현의 자유와 정치적 평등이라는 두 가지 기조에 기반을 두고 있다. 두 가지 기조의 공통적인 전제는 정치자금의 내역공 개에 있다. 정치적 표현은 표현을 다른 사람이 인지할 때 보다 분명해지며, 정치 적 평등은 평등의 여부가 평가되어야 하기 때문이다. 따라서 정치자금제도의 기 조가 활성화되기 위해서는 일반인이 정치자금 내역에 손쉽게 접근해서 내역을 파악할 수 있어야 한다. 즉, 누가 누구에게 얼마를 언제 기부했는지에 대한 내 용 을 일반 유권자가 쉽게 파악할 수 있도록 정치자금에 대한 정보가 구성되어 야 한다. 현재의 제도, 특히 인터넷 게재를 금지하는 현재의 제도로서는 접근의 용이성이 확보되기에 요원( 遼 遠 )하다. 나아가 내용의 측면에서 정치자금 공개제 도의 핵심으로 지적되는 직장명 기재는 접근성 확보의 필수적 요소라고 볼 수 있다. 또한 기간의 측면에서 선거비용 지출 정보를 3개월로 제한하는 제42조 2 항은 정치자금 정보에 대한 접근성을 지나치게 제한하고 있다. 따라서 현행과 같이 문서로서 정치자금의 수입 및 지출 내역을 수령할 경우에는 인터넷 게재 및 데이터베이스화를 통한 접근의 용이성 향상은 기대하기 어렵다. 따라서 본 190 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

191 논문은 정치자금 투명성과 관련하여 현행 정치자금법 제42조 2항 및 5항을 삭 제할 것을 제안한다. 두 번째 제안은 정치자금 공개의 시기와 관련된 사항이다. 후보자가 모금한 정치자금의 액수는 지지의 다른 표현이다. 보다 큰 지지를 받고 있는 후보자는 그렇지 않은 후보자에 비해 큰 액수의 후원금을 모금한다. 따라서 정치자금의 시기적절한 공개는 후보자의 지지를 유권자에게 알릴 수 있는 전제조건이 된다. 한편 정치자금 내역은 유권자의 후보자 선택기준으로서 기능할 수 있다. 후보자 의 정치자금 내역은 후보자의 정책적 성향을 가늠할 수 있는 하나의 지표로서 작용할 수 있다. 따라서 유권자는 후보자의 정치자금 내역을 파악함으로써 자신 과의 부합 정도를 판단할 수 있다. 이와 같은 정치자금 내역의 긍정적 기능은 공 개 시기의 적절성이 확보되어야 가능하다. 따라서 정치자금의 선거 후 보고를 규정하고 있는 정치자금법 제40조를 재고하여, 선거기간이 아닌 때에는 월별보 고로 하고 선거기간인 때에는 주별 보고를 하는 것이 정치자금 공개제도의 취지 에 부합한다고 본다. 또한 정치자금 공개의 시기성을 확보하기 위해서는 정치자 금의 수입 및 지출 보고가 문서가 아닌 전자파일의 형태로 보고되어야 할 것이 다. 적절한 보고시기와 전자파일 보고가 규정될 경우, 선거기간 중 후원금 내역 이 적절히 유권자에게 전달될 수 있으며, 유권자는 이를 기준으로 후보자 선택 을 할 수 있을 것이다. 끝으로 본 논문은 독립적 기관에 의한 감사를 제안하고자 한다. 현행 정치자 금법 제41조는 정치자금의 수입 및 지출 보고서의 자체 감사를 규정하고 있다. 그러나 본 논문에서 분석되고 있는 국가들 대부분의 경우 독립성이 확보된 기관 에 의한 감사를 규정하고 있다. 유권자는 자체 감사에 의한 결과 보다는 독립적 인 기관에 의한 정치자금 내역 감사를 수용할 가능성이 보다 크기 때문이다. 물 론 중앙선거관리위원회를 비롯한 관련 선거관리위원회가 간헐적으로 실질조사 를 시행하고 있지만, 이와 같은 실질조사와 더불어 독립성이 확보된 기관에 의 한 감사가 제도적으로 규정되는 것은 정치신뢰를 회복할 수 있는 하나의 방편이 될 것이다. 따라서 본 논문은 정치자금법 제41조의 재고를 제안한다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 191

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193 특 집 지 하 경 제 의 양 성 과 복 지 재 원 확 충 부동산 투기방지책 최공필 * 논의의 배경 부동산 투기는 양극화와 사회적 위화감 조성의 요인으로 지목되어왔다. 실 제 90년대 이전의 고도 성장기부터 부동산 투자를 통한 과도할 수준의 시세차 익 실현은 부동산을 투기와 관리의 대상으로 부각시켰다. 그 결과 부동산 투기 방지의 성패여부는 국가적 과제로 중시되었다. 그러나 투기방지를 위한 행정규 제나 조세제도 등은 거래실종이라는 심각한 부작용을 수반하면서 인위적인 가 격안정 효과를 보여왔다. 행정력을 총동원하여 투기적 요인은 관리했지만 자본 주의 시장경제의 근간을 훼손하는 거래실종이라는 후유증을 남긴 것이다. 한국외국어대학교 학사(영어과), 미시간 대학 경제학석사,버지니아대학 경제학박사. 금 감원 거시건전성분석 자문위원, World Bank/재경부 외환위기 조기경보시스템 개발담당, IMF OECD자문위원, Korean Economic and Financial Outlook 편집인, 버지니아대학 경제학과 전임강사 역임, 현재 한국금융연구원 선임연구위원. 주요 연구실적으로는 신용 불량자 급증의 원인과 대책 정책조사보고서, 모기지론을 활용한 은행의 위험관리, 모기지 론 활성화 방안,신용불량자 문제 해결 방안 등이 있음. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 193

194 주택거래 및 주택매매가격 추이 자료: 국민은행, 온나라부동산 한편 글로벌 금융위기이후 자산가치 하락이라는 전례 없는 상황은 우리경제 마저 대차대조표 경기후퇴(balance sheet recession)에 진입하게 하였다. 통상적인 경기후퇴와는 달리 대차대조표 경기후퇴는 자산가격의 하락이 수반되면서 포트 폴리오 조정이 어려워지고 거시수단이 무력화되면서 장기침체로 진입하는 강력 하고도 두려운 경기위축 과정이다. 우리나라의 경우 지표상으로 버블 붕괴이전 에도 버블자체가 심각하다고 판단되지 않는 상황이었지만 거래실종이 장기화되 면서 근래에 들어 자산가격의 하락이 본격적으로 진행되고 있다. 수십년에 걸친 부동산 투기가 쉽게 포착되지 않는 버블생성(소위 달라붙는 버블(clinging bubble))을 통해 이후의 조정압력으로 작용하게 된 것이다. 결과적으로 그동안 지표관리에 치중한 부동산 투기 방지노력은 실제 버블증상이 뚜렷이 나타나지 않게 했지만 버블관련 현상이 장기간 지속되는 특징을 보이는데 기여했다. 이제 우리는 보다 심각한 도전에 봉착해있다. 과거와 같이 부동산 투기억제 를 위해 세금이나 행정력에 의존하기 어려운 상황이기 때문이다. 오히려 역설적 이지만 거래를 활성화해야 하는 입장인데다가 버블의 재현과 관련된 우려가 여 전히 존재하기 때문이다. 그러나 적어도 정책대응 방향은 향후 부동산 투기방지 194 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

195 를 위한 추가조치는 더 이상 규제일변도의 대응보다는 오히려 부동산 거래의 활 성화를 통한 자산가치 안정과 고용증진을 통한 근로소득흐름의 회복에 초점이 맞추어져야 한다. 시장의 활력을 저하시키고 얻어지는 안정보다 경제활력을 회 복시켜야 돈이 돌아가면서 실물경제가 회복될 수 있는 매우 심각한 상황에 진입 했기 때문이다. 분명 최근의 상황은 거래자체를 경색시켜 얻어지는 가격안정은 피상적인 차원에 그치게 되며 오히려 심각한 자산가격의 하락요인으로 작용할 수 있음을 다시금 일깨워주고 있다. 돌이켜보면 우리경제에서 부동산 투기(speculation)는 고질적인 경제적 병폐로 간주되어 왔다. 과거 풍부한 유동성과 저금리 기조 하에서 부동산 시장의 버블 은 손쉬운 부의 증식수단으로서 간주되었으며 부동산 불패신화라는 말까지 나 올 정도로 가장 확실한 재테크의 주요 카테고리로 인정받아왔다. 힘들인 고용의 대가로 주어지는 근로소득과는 비교가 안될 정도의 투자수익을 가져다주었던 부동산은 분명 국민 모두의 관심을 끈 확실한 투자기회였던 동시에 투기적 요인 을 관리하려는 정책당국의 모니터링 대상이었다. 실제 강남특구의 부동산 가격 은 최근의 가파른 조정이전 까지만 해도 부의 상징으로 각인될 정도로 초우량 자산의 역할을 톡톡히 해왔다. 보다 면밀히 투기현상의 원인을 짚어볼 필요가 제기된다. 부동산 투자가 아닌 투기라는 말이 생겨난 배경에는 일단 아파트 구매만 되 면 막대한 자본이득(capital gains)이 확보되는 현실이 반영되었다. 사용자비용 차 원의 현금흐름으로 환가한 부동산의 가치가 매입가격보다 크게 낮은 상태에서 도 매물이 귀했던 과거 버블생성기의 부동산은 분명 투기적 요소가 내포되었다. 이제 그동안 버블을 지탱해왔던 유동성 공급경로는 글로벌 금융위기의 여파로 급격하게 축소되었다. 국면전환의 추세적 변화 속에서 부동산은 처분마저 어려 운 애물단지로 전락했으며 이제 부의 증식은커녕 오히려 그동안 부(wealth)로 간 주되어왔던 가치의 급락을 수반하면서 세계적인 경기하강의 주역을 맡고 있다. 부동산 투기의 결과로 지금의 고통이 초래되었다고 판단하는 상황에서 버블의 연결고리인 부동산 투기는 당연히 지속성장을 도모하는 차원에서 경계의 대상 으로 부각된 것이다. 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 195

196 과거에 투기방지책으로 다양한 제안들이 제시되었다. 최근 들어서도 거론되 고 있는 Tobin세는 원래 단기적 화폐투기를 방지하여 환율을 안정시키는 목적 으로 고려되었으며 2008년 글로벌 금융위기이후 DeFazio 하원의원은 무분별 한 투기방지를 제한하기 위해 금융거래세(financial transaction tax)의 도입을 주장한 바가 있다. 투기의 대상이 다르지만 공통적으로 투기는 시장거래를 통해 구현되 기 때문에 거래자체를 관리해서 투기를 억제하는 방식에 있어서는 그리 다를 바 가 없었다. 그러나 앞서 지적한 작금의 상황에 비추어 정작 효과적인 부동산 투기방지 책은 조세적 접근보다는 부동산 투기에 내몰리게 되는 환경에 대한 보다 면밀한 검토를 필요로 한다. 몇 가지 중요하지만 간과되고 있는 부분은 첫째, 투기행위 가 전통적인 거시적 요인, 즉, 풍부한 유동성 및 저금리뿐 아니라 소위 교육과 건강 및 의료복지와 관련된 서비스의 공급여력으로 대표되는 비교역재부문의 생산성과 직결되어 있는 점이다. 둘째, 또한 투기행위가 만연하는 이유는 부동 산에 대한 대체재(substitute)로서 우량 금융자산의 공급여부와도 밀접한 연관을 가진다. 부동산 투기대상은 공통적으로 주어진 사회에서 앞서 적시한 부문의 경 쟁력이 뛰어난 특성을 가지고 있다. 예로 강남특구의 경우 교육여건이 좋고 다 른 문화나 의료시설은 물론 금융접근성도 뛰어나기 때문에 전통적인 투기대상 으로 간주되고 있다. 좀 더 큰 그림에서 보면 사전적인 투자가 투기적 성격을 띠 게되는 근본요인이 국가 전체적으로 관련서비스의 공급능력면에서 지역별로 큰 차이가 나기 때문이다. 따라서 투기로 인한 과도한 사회적 비용을 줄여가려면 지역적인 차이에 상 관없이 주요 서비스에 대한 접근이 가능한 여건을 만드는 것이 가장 중요하다. 또한 앞서 지적한 거시 요인의 안정적 관리를 통해 경제주체들이 생존을 위해 스스로를 보호하려는 유인자체를 강화시키지 않는 것도 중요하다. 예로 앞으로 인플레이션이 심화될 수 있다고 판단되는 여건 하에서 부동산에 대한 수요는 늘 어나기 쉽다. 반면 디플레이션 상황에서는 집합적인 부동산 처분유인이 그만큼 우세해지게 된다. 결과적으로 투자와 투기의 차이는 시장가격의 변동이 과도한 지의 여부에 의해 결정되는 것이고 이는 여건에 대한 평가자체가 매우 유동적인 196 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

197 상황에서의 투자가 바로 투기라는 점과도 일맥상통한다. 원칙적으로 투기억제 를 위해서는 투기에 관여하게 되는 유인(incentive)자체를 약화시키는 노력이 강 화되는 것이 제일 중요하다. 이후의 논의는 이러한 시각을 중심으로 전개된다. 일단 중산층 퇴조와 연관 된 복지수요의 증가, 그리고 이를 충당하기 위한 재원마련의 어려움과 현실적인 선택, 마지막으로 지하경제의 양성화 등 시장거래를 촉진하기 위한 제반 인프라 구축을 통해 사전적으로 투기적 요인을 관리하는 노력이 제안된다. 전통적인 투 기방지수단이었던 조세제도는 현실적인 제약과 자체적 불합리성을 감안하여 균 형감각을 상실하지 말아야 한다. 거듭된 위기로 서민들이 삶이 위협받고 있는 상황에서, 위기의 원인제공자가 주로 일부 엘리트 지도층에 국한된 점에서, 형 평성 제고차원의 조세제도 개편은 필요한 부분이 있음을 부정하기 어렵다. 다만 글로벌 차원에서 조세형평성을 제고하는 데 한계가 있음을 인정해야 하며 아직 도 글로벌 관점에서 신흥국들이 선진국들의 조정부담의 상당부분을 짊어져가고 있음을 인정해야 한다. 이러한 문제개선을 위해서는 글로벌 지배구조의 개편이 전제가 되어야 하므로 관련된 논의는 별도의 연구에서 다루기로 한다. 중산층 복원과 복지논의 및 부동산 투기억제 과거 발전과정을 거쳐 오면서 좋은 일자리와 자산가치의 건실한 증가는 소 위 경제의 기초요인과 밀접한 관계를 가져왔다. 그러나 과거 대완화기간(Great Moderation)중의 버블시기에는 중산층의 증가가 상당부분 부동산 및 주택가격의 상승에 의해 주도되어왔음을 알 수 있다. 자산가격의 상승이 풍부한 유동성, 즉, 부채기반의 고레버리지 금융으로 지탱되는 데도 불구하고 일단 버블과정에 진 입한 경제는 모두의 부를 늘려주는 착시현상을 강화시키면서 부의 효과(wealth effect)를 강력하제 전달했다. 중산층 확대가 고용확대와 근로소득이 아닌 빚을 내서 구입한 자산가격의 상승으로 이루어졌다면 자산가격의 하락은 당연히 이 에 기초한 중산층의 퇴조로 직결될 수 밖에 없다. 실제로 가계부채가 1,000조를 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 197

198 넘는 상황을 맞이하여 더 이상 새로운 빚을 내어 생활을 꾸려가는 데는 한계가 있다. 소득이 늘어나든지 자산가격이 상승해야 하는데 이 모든 것이 어려워진 것이다. 더욱이 우리나라를 포함한 세계경제는 부채감축과정(deleveraging)에 나 서야하는 어려운 상황이다. 설상가상으로 어려운 점은 부채감축에 나선다고 해 도 조정자체가 매우 여의치 않은 대차대조표 경기후퇴(balance sheet recession)에 진입했다는 사실이다. 지금까지 일본경제의 회복을 가로막고 있는 주요인은 버 블붕괴에 따른 과도한 채무부담으로 짓눌린 경제주체들이 씀씀이를 늘리기 어 렵기 때문이다. 자산가치의 급락으로 일본의 누적 자본손실이 90년 이후 15조 달러(일본 GDP 의 3배)를 상회하는 등 막대한 피해로 현실화되고 있다. GDP의 200%가 넘는 재 정적자로 재정위기 상황에 봉착한 일본은 지금까지도 침체의 늪에서 빠져나오 지 못하고 있으며 고령화 인구와 엔고현상으로 인해 회복의 실마리마저 찾지 못 하고 있다. 최근 들어 아베정권의 출범과 더불어 본격적 양적완화(quantitative easing)정책을 취하고 있지만 효과는 미지수이다. 이미 미국과 유럽등 주요중앙 은행이 양적완화에 나선 상황이므로 인플레이션 기대를 형성하는 것 자체가 쉽 지 않다. 오히려 단기적으로는 주변국가의 화폐가치상승을 자극하면서 일본의 경쟁력을 높이는 효과가 우선적으로 기대된다. 당연히 환율전쟁을 촉발하는 요 인임에 분명하다. 이렇게 세계경제는 그동안 부채위주의 성장에 현혹되어 공히 기초가 부실한 중산층을 양산해온 것이다. 이제 중산층을 복원하기 위해 취할 수 있는 선택은 부채를 늘려 버블을 키우는 것과는 정반대의 방향에서 이루어져 야 한다. 거의 불가능한 조정과정에서 중산층의 퇴조는 불가피하다. 그러나 이 후의 회복을 기대한다면 기초를 튼튼히 해야 하고 현재 과도하게 부풀려진 대차 대조표를 조정해야만 가능하다. 다만 현실적으로 시장에서 이러한 조정을 받아 들일 수가 없기 때문에 조정자체가 지연되고 막상 급격한 조정의 가능성은 위기 를 통해 구현되기 쉽다. 따라서 조정을 하되 조정이 가능한 기초적인 여건은 정 부가 절대적으로 확보해주어야 한다. 최근 들어 하우스푸어 대책이 난항을 거듭하는 이유는 소득과 자산가치가 모두 하락하는 상황에서 채무조정 자체에 나설 유인이나 주체가 상실되었기 때 198 국가전략연구 Global Affairs 2012년 겨울

199 일본 버블붕괴의 자본 손실규모 Soure: Cabinet Office, Japan National Accounts 문이다. 조정이 필요하다면 그만큼 이를 가능케 하는 여건의 확보나 신뢰할만한 주체의 역할이 절대적으로 중요하다. 무엇보다도 고용을 늘리고 저축을 통해 소 비와 투자가 지탱되는 선순환 구조가 복원되어야 한다. 부동산 가격도 지속가능 한 성장추세에 근접하도록 조정이 되어야 하는 데 조정과정이 금융부문의 부실 부담증가로 이어지지 않으려면 가급적 최대한 시장거래를 활성화하여 필요한 만큼의 조정이 자발적으로 이루어지는 것이 우선이다. 고용은 정부의 역할이 우 선적으로 강조되어져야 하며 자산조정은 시장거래 활성화를 위해 정부와 공공 기간이 소기의 역할을 담당해야 한다. 민생경제 회복과 관련하여 GH정부의 출범과 함께 중산층 복원을 위한 복지 의 중요성이 강조되고 있다. 거듭된 위기를 거치면서 파괴된 중서민층의 삶을 복원시키는 것은 당연한 국가적 책무이다. 그러나 문제는 중산층 복원에 상당한 시간과 재원이 소요되며 이를 전적으로 복지관련 재정에서 충당하기는 어렵다. 더욱이 복지가 아무리 강화되더라도 중산층 복원에 큰 효과를 기대하기 어렵다. 고용과 소득흐름, 그리고 안정적인 자산축적이 가능해야 소비를 주도하는 중산 층의 복원이 가능하기 때문이다. 정작 부채를 기반으로 한 레버리지 금융으로 특집 지하경제의 양성과 복지재원 확충 199