특별법(2004년 제정)으로 잘 알려진 두 개의 법률- 성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 (이하 성매매피해자보호법)과 성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 (이하 성매 매알선자처벌법)-은 이처럼 참혹한 사고를 배경으로 만들어 진 성매매종합대책법으로서의 정체성을

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1 성매매특별법의 규제구조와 정책참여자의 정책개입 특성 분석 -옹호연합모형(Advocacy Coalition Framework)적용- <요약:abstract> 전영평 이지은 성매매특별법- 성매매피해자보호법 과 성매매알선자처벌법 -이 시행된 지 10년이 지났으나 여러 가지 이유로 인하여 이 법의 성과평가가 이루어지지 못하고 있다.성매매특 별법의 성과를 정확하게 측정할 수 없는 상황에서 우리가 할 수 있는 대안적인 연구에는 어 떤 것이 있을까?이에 대한 대안으로 연구자는 성매매특별법의 구조와 특성,프로그램과 전 략,정책상황과 규제구조를 면밀히 검토하고,법 집행 과정에 영향력을 행사하였던 주요 참 여자들의 신념,논리,전략,활동 등을 파악하고자 하였다.보다 체계적인 연구를 위해 연구 자는 Sabatier와 Jenkins-Smith가 고안한 옹호연합모형(ACF: Advocacy Coalition Framework)을 분석 틀로 사용하였다.ACF를 통해 참여자 간 상호작용을 분석한 결과 성 매매피해자보호법 과 성매매알선자처벌법 모두 법에 대립하는 옹호집단이 형성되어 있 었으며,자신의 의견이 정책에 반영되도록 다양한 노력을 전개하고 있었다. 성매매피해자 보호법 의 경우,옹호연합은 인간존엄성(규범적 신념)과 현행 법 유지(정책 신념)을 토대로, 성매매피해여성 보호를 위한 법과 제도를 재정비할 것을 강력히 요구하고 있었다.반면,반 대옹호연합은 직업의 자유를 규범적 핵심신념으로 하면서,현행법 폐지 및 노동자로서 성매 매여성의 지위를 인정해야 한다고 주장한다. 성매매알선자처벌법 의 경우 옹호집단은 사 회질서유지를 규범적 핵심 신념으로 하면서,성매매알선자처벌법유지,성매매의 불법화,강 력한 단속을 요구하고 있었으며,반대옹호집단은 성자유권,직업자유권,노동권,행복추구권 을 핵심 규범적 신념으로 하면서,성매매알선자처벌법 철폐,성매매합법화,성매매용인,단속 유예 등을 주장하고,행동에 나서고 있었다.한편 성매매특별법의 규제 및 집행에 책임이 있 는 여성부와 법무부의 경우에는 규제집행력의 한계,피규제자의 불응,성매매수요 상존 등으 로 인하여 제대로 된 노력을 기울이지 못하고 있었다.이러한 와중에서 성매매특별법은 정 책의 취지가 무색해지고,정책성과 측정도 매우 어렵게 되어가고 있다.이는 향후 성매매특 별법이 정책목표의 타당성과 현실성,정책수단 및 전략의 효과성,통계자료 구축 필요성 차 원에서 그 내용과 전략이 재검토될 필요가 있으며,찬성/반대 옹호집단연합,전문가 등과의 지속적 정책학습이 필요하다는 점을 시사해 주는 것이다. 주제어 :성매매특별법,성매매규제,규제집행,정책참여자,옹호연합모형 Ⅰ.서론 군산의 성매매업소에서 2000년과 2002년 연이어 발생한 일련의 화재사건-성매매여성 감 금상태에서 일어난 화재사건-은 국가로 하여금 강력한 성매매 규제정책과 아울러 성매매피 해여성에 대한 실질적인 보호 대책을 마련하는데 결정적으로 기여하였다. 1) 이른 바 성매매 - 1 -

2 특별법(2004년 제정)으로 잘 알려진 두 개의 법률- 성매매방지 및 피해자보호 등에 관한 법률 (이하 성매매피해자보호법)과 성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 (이하 성매 매알선자처벌법)-은 이처럼 참혹한 사고를 배경으로 만들어 진 성매매종합대책법으로서의 정체성을 가지고 있다. 2) 하지만,성매매특별법이 시행된 지 10년이 지났으나 성매매특별법 의 성과에 대한 정확한 평가가 이루어지고 있지 않은 가운데 이에 대한 회의론도 만만치 않 게 등장하고 있다.실제로 법제정 이후 오랜 시간이 지났지만,성매매관행은 여전히 기승을 부리고 있으며,한국 갤럽의 조사의 결과에 따르면 3) 성매매 사범은 2005년 1만8508명,2006 년 3만4795명,2007년 3만9236명으로 증가하는 추세에 있으며,신종 성매매 업소들도 급속하 게 증가하고 있는 것도 사실이다.성매매규제의 집행이 이처럼 어려운 이유는 1)성매매 특 성상 성매매의 성격상 정부 단속이 실질적으로 이루어지기 힘들다는 점,2)성매매거래방식 이 통제 불가능한 수준에 이르렀다는 점,3)성매매에 대한 인간의 집착이 거의 본능적인 차원에서 이루어지고 있기 때문으로 보인다.이런 이유로 인하여 연구자들이 성매매특별법 의 효과를 정확하게 분석할 수 있는 신뢰성 있는 통계 자료를 얻기 어려운 것이 지금의 현 실이다. 학계와 정부가 성매매규제효과에 대한 이렇다 할 정확한 조사나 분석을 수행하지 못하고 있는 상황에서,일단의 학자들이 성매매특별법 규제의 집행이 소기의 성과가 있다고 보는 시각(권영상,2007)과 전혀 실효성이 없다는 시각 4) (이호용,2005;이경재,2009)으로 나뉘어 져서 논의를 진행한 적이 있으며,행정학 분야의 경우 성매매특별법을 다룬 기존의 연구는 성매매특별법 제정과정에 초점을 둔 연구가 있으나(김복규 김선희,2006;김선희,2007),성 매매특별법 제정 이후 규제집행과정을 면밀히 분석한 연구는 거의 없는 실정이다. 그렇다면 성매매특별법의 성과를 정확하게 측정할 수 없는 현 상황에서 우리가 할 수 있 는 대안적인 연구에는 어떤 것이 있을까?이에 대한 하나의 대안으로,연구자는 성매매특별 법이 제정된 이후 지난 10년 동안 성매매특별법 집행에 영향을 미치고자 하였던 정책집행참 여자들의 상호작용을 참여자 특성,목표,프로그램,이해관계,가치관,전략,역할 등을 중심 으로 고찰하여,행위자간 상호작용을 파악해 보고자 하였다.즉 성매매특별법의 성과를 정확 하게 평가하는 일이 거의 불가능하다는 판단 하에,참여자 특성과 상호작용분석을 하는 과 정에서 나타나는 성매매특별법의 문제점,참여자들의 주장,논리,이해관계의 모순을 파악하 는 것도 향후 타당한 정책대안을 만드는 데 기여할 것으로 보았다.보다 체계적이고 종합적 1)2000년 9월19일 군산시 대명동 성매매 업소에서 불이 나 여성 종업원 5명이 숨졌다.당시 이들은 쇠창살까지 갖춘 비좁은 방에서 사실상 감금된 채로 목숨을 잃었다. 2002년 1월29일 군산시 개복 동 유흥주점에서 전기 합선으로 불이 나 여성 종업원 14명과 남성 지배인 1명 등 15명이 숨졌으며, 당시 2층 철문 계단에서 질식해 숨진 여성 종업원들은 사실상 감금된 상태였다.성매매특별법은 이 두 사건이 계기가 돼 2004년 3월 22일 제정,같은 해 9월 23일 시행됐다. 2)성매매 특별법은 '성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 특별법'과 '성매매 방지 및 피해자 보호 등 에 관한 법률'로 구성되어 있으며,전자는 성매매를 강요한 업주에 대한 처벌을 대폭 강화하는 것 을 후자는 성매매 피해 여성의 인권을 보호하는 것을 핵심내용으로 하고 있다. 3) 2008년 말 한국갤럽조사연구소가 발표한 성매매특별법 인식조사보고서 에서는 성매매방지법이 우 리 사회에 미치는 영향에 대해 30.9%만이 긍정적이라고 응답했고,나머지 69%는 보통 이거나 부 정적 이라고 응답했으며,성매매방지법 이후 성매매가 줄었다고 생각하느냐는 질문에 줄었다 는 대 답은 35%에 불과하고,62%가 그대로 이거나 늘었다 고 응답해 성매매방지법의 효과에 대해 여전 히 회의적인 시각이 많다. 4)성매매특별법 시행 이후에도 성매매여성 관련 사고가 많이 발생하고 있다.2005년 서울의 일명 미 아리 텍사스 에서 불이 나 5명이 성매매여성이 숨졌고,2010년 7월 2011년 6월까지 경북 포항의 유흥업소 집결지에서는 성매매 강요와 고리사채로 인해 9명의 성매매여성이 자살을 했으며,2011년 9월 경남 창원에서는 성매매여성이 성구매 남성에게 목이 졸려 살해되는 사고가 발생했다

3 인 분석을 위해서 연구자는 Sabatier와 Jenkins-Smith가 고안한 옹호연합모형(ACF: Advocacy Coalition Framework)을 분석 틀로 사용하였다.이 연구가 갖는 의의로는 1)학 술적 차원에서 성매매 여성의 인권보호 및 성매매 규제에 관한 기존의 연구를 진일보시킬 수 있는 단초가 될 수 있다는 점 2)실천적 차원에서,성매매 규제집행에 영향을 미치는 참 여자의 행동을 분석하여 향후 성매매특별법의 정책 효과를 개선시킬 수 있는 방안을 모색해 볼 수 있다는 점을 들 수 있다.논의 순서는 첫째,성매매특별법의 기본 구조와 내용 파악 둘째,성매매특별법의 프로그램 및 정책수단 측면에서 특성 고찰,셋째 성매매특별법 참여자 의 전략적 행동을 옹호연합모형(ACF)틀에 적용 파악,넷째 참여자별 행동 특성파악과 향후 정책학습 방안 모색 으로 진행된다. Ⅱ.성매매특별법의 구조 및 특성 1. 성매매특별법의 기본 구조와 내용 성매매특별법은 성매매방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률 과 성매매알선 등 행위 의 처벌에 관한 법률 로 구성되어있으며, 성매매방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률 의 주관부서는 여성가족부, 성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 의 주관부서는 법무 부로 나뉘어져 있다. 성매매피해자보호법은 성매매 피해자를 위한 지원시설과 상담소를 설치하여 의료지원 취 업교육 및 법률지원 등을 제공함으로써 성매매 여성의 성매매행위 재발을 방지하고 사회복 <그림 1> 성매매특별법의 기본구조 - 3 -

4 귀가 가능하도록 하며,성매매행위 및 알선의 장소로 제공된 시설에 대한 규제를 통해 성매 매 및 알선을 근절하는 것을 목적으로 하고 있다(국회 의안정보).한편,성매매알선자처벌법 은 성매매행위 및 알선 등의 행위를 현행법에서 금지하고 있음에도 불구하고 지속적으로 확 산되고 있어 이를 근절하고자 제정되었다.성매매 공급자와 중간매개체를 차단하기 위해 성 매매 목적의 인신매매를 처벌하고,성매매알선 등 행위로 취득한 재산상 이득을 몰수 추징 하여 성매매알선 등 행위와 성매매근절을 위한 제도적 장치를 마련하고자 하는데 그 입법 목적이 있다(법제처 국가법령정보센터).이 법은 종전의 윤락 행위자를 모두 처벌하는 것과 는 달리 성매매행위자 중 비자발적으로 성매매행위를 한 자를 성매매된 자로 구분하고 성매 매피해자로 보아 처벌에서 제외하는 것이 특징이다. 2.성매매특별법의 운영수단과 집행구조 성매매특별법의 운영수단과 집행구조를 살펴보기 위해 여성가족부와 법무부가 현재 운영 하고 있는 프로그램과 정책수단을 분석하고자 한다.프로그램이란 재정,인력 등을 투입해서 정책의 효과가 나타나도록 하는 것을,정책수단은 프로그램을 운영하기 위한 방법 및 전략 을 의미한다.프로그램의 전략은 그 수단이 보호 지원 처벌/단속인지 여부와 시간적 특성이 사전 사후인지 여부를 기준으로 하여 크게 6가지(사전 보호전략,사후 보호전략,사전 지원 전략,사후 지원전략,사전 단속,사후 처벌/단속)로 분류할 수 있다.보호 수단은 프로그램 의 대상을 위험 상황으로부터 안전하게 보호하는 것을 의미하고,지원 수단은 프로그램의 대상이 피해 상황을 극복하고 자립할 수 있도록 돕는 것을 의미하며,처벌/단속 수단은 프 로그램의 대상의 행위를 규제하는 것을 말한다. <표 1> 프로그램의 전략 시간 수단 보호 (protection) 지원 (promotion) 사전 (pre) 사전 보호전략 사전 지원전략 사후 (post) 사후 보호전략 사후 지원전략 처벌/단속 사전 단속 사후 처벌/단속 (1) 성매매방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률 의 운영수단과 집행구조 여성가족부가 운영하는 성매매방지 프로그램은 성매매피해자 지원시설 운영, 성매매피해 자 구조지원 사업, 성매매집결지 현장기능강화사업, 성매매피해자 신용회복지원, 성매매 피해상담소 운영 의 총 5가지가 있다.프로그램 전략분류 기준에 따르면 성매매방지 프로그 램은 사후 지원전략과 사후 보호전략의 두 가지로 구분된다.사후 지원전략은 성매매 피해 여성의 자활을 돕기 위한 것으로서 성매매피해자 지원시설 운영, 성매매피해자 구조지원 사업, 성매매집결지 현장기능강화사업, 성매매피해자 신용회복지원 이 이에 해당하고,사후 보호전략은 성매매여성을 인권유린으로부터 보호하기 위한 것으로서 성매매피해상담소 운 영 프로그램이 사후 보호전략에 속한다

5 1)사후 지원전략 사후지원전략은 성매매피해자의 자활 및 성매매 재유입을 막기 위한 수단으로서, 성매매 피해자 지원시설 운영, 성매매피해자 구조지원 사업, 성매매집결지 현장기능강화사업, 성 매매피해자 신용회복지원 프로그램이 있다.각 프로그램의 목적과 역할은 다음과 같다. 첫째,성매매피해자 지원시설은 국가 또는 지방자치단체,사회복지법인,기타 비영리법인, 개인 이 성매매피해자등을 대상으로 숙식 심리안정,인성변화,진학 및 취업교육,직업알선 등 성매매 피해자의 자활에 필요한 사항을 지원하는 기능을 수행한다. 5)6) 둘째,성매매피해 자 구조지원 사업은 성매매피해자 지원시설 및 상담소가 주체가 되어 성매매 피해자의 구조 에서부터 자활에 이르는 과정을 의료 법률,직업훈련,치료 회복을 중심으로 지원하는 프로 그램으로서 성매매피해자의 사회복귀를 촉진하고 성매매로의 재유입을 방지하는 것을 목적 으로 한다. 7) 1인당 760만 원의 지원한도액 내에서 의료 법률 직업훈련을 최대 3년까지 받을 수 있도록 하고, 성매매집결지 현장기능강화사업, 자활지원센터의 지원사업 의 지원을 받는 경우 중복지원을 받을 수 없도록 하였다.넷째,성매매집결지 현장기능강화사업은 집결지 내 성매매피해 여성들에게 현장 접근성을 높인 지원 사업을 통해서 성매매여성이 사회복귀를 원활히 할 수 있도록 하고,성매매여성의 탈성매매를 통해 궁극적으로 알선업주가 사업을 포기하거나 전향하도록 유도하는 프로그램이다. 8)9) 다섯째,성매매피해자 신용회복지원은 여 5)성매매피해자 지원시설은 국비보조에 의한 지방자치단체 사업 형태로 운영하고 있다.지방자치단체 는 국가와 재원을 법정비율로 분담하여 모든 지원시설에 대해 시설운영에 필요한 인건비 등 경상 경비 및 기능보강비를 지원한다.성매매피해자 지원시설은 2013년 기준으로 74개가 운영되고 있으 며,일반지원시설(39개소),청소년지원시설(14개소),그룹홈(11개소),외국인여성지원시설(1개소)로 분류된다.일반지원시설은 일반 성인을 대상으로 1년 동안 숙식 제공 및 전문상담 의료 및 법률 문제 지원 사회보장 급부수령 지원,직업교육 및 취업알선을 제공하고,청소년지원시설은 청소년 을 대상으로 일반지원시설과 동일한 내용의 지원을 한다.그룹홈은 탈성매매 여성으로서 자활조건 이 성숙되었다고 판단되는 자에 대해 일정기간 주거를 지원하고,외국인여성지원시설은 외국인여성 을 대상으로 피해여성 긴급보호,통역서비스 제공,상담 의료 및 법률지원,대사관 등 관계기관 연 계,숙식제공,귀국 지원을 제공한다.자활지원센터는 의료 법률적 문제 등이 어느 정도 해결되어 자활의 기반이 갖추어지거나 자활의지가 강하고 전업지원이 필요한 탈성매매여성을 대상으로 1인 당 760만 원 내에서 전업준비를 위한 훈련,공동작업장 및 인턴십 등의 일자리제공(1인당 545천원 지원),취업 및 창업지원,외부자원 활용 연계망 구축,취업 창업자 사후관리를 제공하며,직업훈련 수당 20만원을 지급한다. 6)여성가족부는 2005년~2007년까지 지원자 3,196명 중 1,253명이 취업 창업을 했고,83명은 대학에 진 학했다고 밝혔다.그러나 한 성매매여성은 몇몇 친구가 새 삶을 살겠다며 쉼터에 갔지만,우리처 럼 학력 낮은 사람은 미용이나 피부 관리,요리 등만 배우고,나이가 있는데 경력은 없으니 취직하 기 힘들고,취직을 해도 70만~80만원 받는 월급으로는 생활이 안 돼 다시 이 세계로 돌아온다. 고 했다(신동아,2009년 1월 5일, 성매매특별법 4년,이상과 현실사이 ). 7)성매매피해자 구조지원사업에 대한 재정지원은 국비(50~80%)와 지방비 매칭 펀드로 이루어진다. <성매매피해자 구조지원사업 추진체계> 여성가족부 지방자치단체 시설 상담소 사업집행지침시달 사업신청서 접수, 사업신청 예산 배정 예산배분 피해자 지원 사업평가, 종합결산 사업점검, 정산보고 사업결과 및 정산보고 8)전국 15개 지역,14개소에서 심신치료 및 정서회복,탈업소의 장해요인제거,자활기반 마련지원,직 업훈련수당 지급,탈업소 및 탈성매매유도 지원을 실시하고 있다.취업 및 진학을 위한 직업훈련 대상자에게는 월 20만원의 수당을 지급한다.한편 성매매집결지 열린터 를 통해 심층상담 및 집 결지특성에 따른 프로그램을 운영하고,전국 9개소를 대상으로 임차액 국고보조금 지원 프로그램운 영비를 지원하고 있다

6 성가족부와 신용회복위원회가 탈성매매 여성의 경제적 자립을 위해 신용회복지원 프로그램 을 운영하는 것으로서,성매매피해자 및 탈성매매 여성을 대상으로 상환유예 분할상환 이자 면제 등의 지원을 제공한다. 2)사후 보호전략 :성매매피해상담소 운영 사후 보호전략은 성매매피해 여성의 인권을 보호하기 위한 수단으로서 성매매피해상담소 운영 이 이에 해당한다.국가 또는 지방자치단체,사회복지법인,기타 비영리법인 및 개인이 성매매피해상담소를 운영하고,성매매피해상담소를 통해 성매매 피해자에게 현장상담,법률 의료 지원,관련시설 연계 등의 활동을 통해 인권유린 상황에 조기 개입하고 피해자 보호와 탈성매매를 지원한다.상담소는 성매매 피해자의 상담 지원업무 및 실태조사,성매매피해 청 소년 상담 및 긴급지원,관련기관 시설 및 자활지원,의료 법률 서비스 제공,외국인피해여성 상담 및 지원연계,상담소 홍보사업의 역할을 수행하고 있다. 10) (2) 성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 의 운영수단과 집행구조 법무부의 성매매알선자처벌법의 운영프로그램은 사후 처벌/단속 전략과 사후보호전략으로 구분된다.사후 처벌/단속 전략은 법 집행을 통해 성매매위반자를 처벌하는 것을 의미하고, 사후 보호전략은 성매매위반자에 대한 처벌을 유예하고,이들이 각종 교육 및 보호관찰 등 의 보호처분을 받도록 하는 것을 말한다. 1)사후 처벌/단속 전략 :성매매위반자 처벌 법무부는 성매매알선행위 등 행위의 처벌에 관한 법률 에서 규정한 바와 같이 성매 매,성매매알선 등 행위,성매매 목적의 인신매매,성을 파는 행위를 하게 할 목적으로 다른 <성매매집결지 현장기능강화사업 사업추진체계> 여성가족부 지방자치단체 사업수행자 협력기관 -경찰 소방 지원그룹 -각종지원시설, 현장전문가 등 집결지 성매매여성 9)그러나 현실적으로 성매매집결지 현장기능강화사업 운영비 지원이 이뤄지고 있지 않아 상담소나 법인이 비용을 부담하고 있다.이에 재정이 열악한 지역은 운영이 어려운 상황이며,일부 집결지 성매매여성들은 지원금 월 40만 원의 비현실적인 지원 금액으로 인해 거부감을 나타내고 있다. 저 도 성매매가 떳떳한 직업은 아니라는 걸 알아요.그러나 당장 먹고 살 방도가 없어서 성매매를 하 는 사람에게 한 달에 40만 원 받고 1년씩 기술을 배우라고 하면 그걸 누가 하겠어요.그렇다고 직 업교육을 마친 뒤 정부가 나서서 경제적으로 만족할 수 있는 수준의 직업을 구해주는 것도 아니잖 아요. (주간동아,2012년 10월 15일 기사 : 연 114억 원 쓰고도 그녀들에 욕먹는 자활정책 ) 10) 민간단체 또는 개인이 운영하는 성매매피해상담소에 대해서는 국고보조금을 지원하며,2013년 1 월 1일 기준 총 26개의 상담소가 운영되고 있다(여성가족부). < 성매매 피해상담소 운영현황> 합 서 부 대 인 광 대 울 경 강 충 충 전 전 경 경 제 구분 계 울 산 구 천 주 전 산 기 원 북 남 북 남 북 남 주 개소수 지자체 민간

7 사람을 고용 모집하거나 직업을 소개 알선하는 행위,성매매를 하는 업소에 대한 광고 등의 행위를 금지하고,이를 위반한 사람에 대해서는 징역 또는 벌금에 처하도록 하고 있다(성매 매알선자처벌법 제18조 내지 제27조) 11)12). 2)사후 보호전략 사후 보호전략은 보호처분과 기소유예처분 성구매자 교육이 있다.첫째,보호처분 13) 은 성 매매사범 중 성을 사는 구매자의 경우 잘못된 성의식을 교정하기 위한 다양한 성교육과 함 께 보호관찰관의 감독을 받도록 하고,성을 파는 판매자의 경우 건전한 직업의식 함양을 위 한 각종 교육 및 보호시설,직업훈련 알선 등 보호조치를 받도록 하는 것을 의미한다.성매 매업소를 운영하는 등의 행위로 처벌받은 영업사범의 경우,동종 직업에 종사하지 못하도록 보호관찰관이 일대일 밀착지도를 한다.이들 성매매 사범이 관련 교육 등을 받지 않거나,보 호관찰관의 지도에 따르지 않을 경우 보호처분,집행유예가 취소되어 교도소에 수용되는 등 의 강력한 처벌을 받게 된다. 둘째,기소유예처분 성구매자 교육(John-school)이 있다.보호관찰소에서는 성구매자를 기 소하지 않고 재범방지교육을 실시하여 성매매에 대한 남성 중심적인 왜곡된 성 인식과 태도 를 교정하고,양성 평등적 인본주의적 사고와 태도를 갖도록 하는 기소유예처분 성구매자교 육(일명 존스쿨 프로그램)을 운영하고 있다.이 프로그램은 보호처분의 일종으로서 교육을 통해 성구매 남성의 인지재구조화와 행동수정을 유도하고,성매매행위의 재발을 방지하는 것을 목적으로 하고 있다. 14)15) 11) < 성매매 단속 현황> (단위: 명) 구분 검거건수 단속결과 검거인원 구속 불구속 2005년 5,413 18, , 년 8,716 34, , 년 9,286 39, , 년 17,736 51, , 년 26,580 73, , 년 10,928 31, , 년 7,240 26, ,908 자료 :2012경찰백서 12)여성가족부도 기획단속 의 형태로 성매매단속을 실시하고 있지만 이는 여성가족부에 경찰관이 파 견을 나와 단속을 하는 형태이기 때문에,실질적인 단속기관은 법무부와 경찰이라고 볼 수 있다. 13)보호처분은 성을 파는 여성뿐만 아니라 성을 사는 남성들에게도 재판을 통해 보호관찰,사회봉사, 수강명령,존스쿨 교육 등을 실시해 범죄인에 대한 시설 내 처우 시 발생하는 과다한 관리비용,범 죄수법전수,사회적응력 약화로 인한 재범 반복 등의 문제점을 해결하고자 하는 제도이다. 14)보호처분의 일종인 기소유예처분 성구매자교육(일명 John-school)은 기소유예 처분된 성 구매자에 대한 교육실시 계획 을 수립하고 같은 해 8월부터 전국 13개 보호관찰소로 하여금 검찰에 서 교육조건부 기소유예처분을 받은 성구매 사범에 대하여 교육을 실시하도록 하고 있다.존스쿨 집행기관은 2006년에는 22개,2007년에는 29개,2009년에는 39개,2010년부터 42개 기관으로 점차 증가하고 있다(2013법무연감). 15)2005년 8월~12월까지 전국 13개 보호관찰소에서 총 3,210명의 존스쿨 대상자를 접수하여 2,214명 에 대해 교육을 실시하였고,2006년에는 12,541명 접수,11,217명 집행,2007년에는 17,127명 접수, 15,124명 집행,2008년에는 19,433명 접수,17,956명 집행,2009년에는 37,679명 접수,34,672명 집행, 2010년에는 13,471명 접수,14,283명 집행,2011년에는 8,936명 접수,7,409명 집행,2012년 5,954명 - 7 -

8 3.성매매특별법의 정책상황과 규제구조 성매매특별법 집행과정에서의 참여자을 살펴보기에 앞서 성매매특별법의 정책상황과 특징 을 이해할 필요가 있다.성매매특별법의 정책상황 분석을 통해 성매매특별법 집행과정에서 의 참여자를 보다 명확하게 규정할 수 있기 때문이다.이에 R.B.Ripley와 G.A.Franklin의 정 책유형 분류 및 J.Q.Wilson의 정치적 상황 분류를 기준으로 성매매 특별법의 정책상황을 살 펴보고자 한다. 우선 R.B.Ripley와 G.A.Franklin(1982:23)은 정책유형을 분배정책,경쟁적 규제정책,보호 적 규제정책(사회규제정책),재분배정책으로 분류하였다.분배정책은 사회에 바람직한 민간 활동을 촉진하기 위해서 개인 집단 기업을 포함하는 많은 수혜자에게 정부가 보조하는 정책 을 말한다.경쟁적 규제정책은 하나 혹은 소수의 재화 서비스 전달자가 특정 재화와 서비스 를 제공하도록 하는 정책이며,보호적 규제정책은 공중의 보호를 목적으로 사적활동을 규제 하는 정책이다.재분배정책은 부와 소득 정치적 권리 또는 인권을 사회적 계층과 인종에 따 라 조작적으로 배분하고자 하는 정책이다.R.B.Ripley와 G.A.Franklin의 정책유형에 따르면 성매매특별법은 성매매여성을 보호를 목적으로 성매매를 규제하는 정책이므로 보호적 규제 정책에 해당한다. 한편 J.Q.Wilson(1989:429)은 정치적 상황을 감지된 비용과 감지된 편익의 집중정도를 기준으로 대중정치,창도가적정치,고객정치,이익집단 정치로 분류하였다.대중정치는 정부 규제의 비용과 편익이 불특정다수에게 분산되는 형태를,고객정치는 규제의 비용은 불특정 다수에게 분산되나 편익은 특정 집단에게 집중되는 상황을 말한다.창도가적 정치상황은 규 제로 인한 비용은 특정 집단에게 집중되나 편익은 광범위하게 분산되는 경우를 의미하고, 이익집단정치는 규제의 편익과 비용이 특정 집단에게 집중되는 형태를 말한다.성매매특별 법의 규제 상황은 J.Q.Wilson의 정치상황을 기준으로 보면 규제의 비용이 불특정 다수에게 분산되나,편익이 특정집단에게 집중되는 고객정치의 상황으로 규정할 수 있다.이는 규제의 비용은 이질적인 불특정 다수에게 비용이 넓게 분산되지만 편익은 소수의 동질적 집단(성매 매피해 여성)에게 집중되어 있기 때문이다. <표 2> 규제 정치 상황 감지된 편익의 분산 감지된 편익의 집중 감지된 비용의 분산 대중 정치 (MajoritarianPolitics) 고객 정치 (ClientPolitics) 감지된 비용의 집중 창도가적 정치 (EntrepreneurialPolitics) 이익집단 정치 (Interest-GroupPolitics) R.B.Ripley와 G.A.Franklin의 정책유형 기준에 따라 보호적 규제정책으로 분류되는 성매 매특별법은 참여자를 규정하고 이들이 어떠한 역할을 하고 영향을 받고 있는지에 대한 규제 접수,4,518명 집행 등 2009년까지 매년 집행규모가 지속적으로 증가하였다.한편 언론 및 국회 등 에서 성구매 남성의 왜곡된 성의식을 개선하는데 현행 1일 8시간의 교육이 턱없이 부족하다는 지 적이 잇달아 T/F를 구성하여 존스쿨 표준프로그램을 전면 수정 보완하여 2일 16시간의 성구매자 교육실시에 관한 지침을 개정하였다(2013법무연감)

9 구조를 규제의 삼각형(regulatory triangle)을 통해 분석할 수 있다.정부 규제의 구조는 규 제자,피규제자,규제수혜자로 구성되는데 이를 규제의 삼각형이라 지칭한다(전영평,1994; 전영평 이곤수,1999;전영평 김영기 장임숙,2003;전영평 외,2007;전영평 이곤수,2008).정 부는 규제정책을 통해 사회의 바람직한 가치를 실현하기 위해 특정집단의 행동을 강제하는 규제자(regulator)가 되고, 정부 규제의 대상은 규제에 순응하도록 강제되는 피규제자 (regulatee)가 되며, 마지막으로 정부규제 활동으로 인해 혜택을 받게 되는 피규제자 (regulatory beneficients)가 존재하게 된다.규제의 삼각형은 복잡한 규제 현상을 쉽게 이해 할 수 있도록 하고,규제의 이익을 둘러싼 규제자 피규제자 규제수혜자 간의 상호작용을 체 계적으로 설명할 수 있도록 하며,규제를 둘러싼 환경요인이 규제의 삼각형에 미치는 영향 을 분석할 수 있도록 한다(전영평,1994). <그림 2> 성매매특별법의 규제삼각형 규제의 삼각형을 성매매특별법에 적용해보면 다음과 같다.성매매특별법의 규제자는 법무 부,여성가족부,경찰로 정의할 수 있는데,법무부와 경찰은 성매매사범을 단속하고 처벌하 는 데,여성가족부는 성매매여성을 보호하고 지원하는 데 목적을 두고 정책을 집행한다.성 매매특별법의 피규제자는 성매매피해자보호법의 경우에는 성매매 알선업자와 성구매자이고, 성매매알선자처벌법의 경우에는 성매매 알선업자 및 성매매여성,성구매자로서,이들은 성매 매특별법의 규제에 순응해야 하는 의무를 갖게 된다.성매매특별법의 규제수혜자는 성매매 여성과 일반시민으로,성매매여성은 성매매특별법을 통해 인권보호라는 직접적인 수혜를 받 고,일반시민은 기초질서가 확립으로 안전한 생활을 누릴 수 있게 되는 간접적인 혜택을 받 게 된다. Ⅲ.성매매특별법 정책참여자의 분석 :ACF를 중심으로 - 9 -

10 1.옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework;ACF) Sabatier와 Jenkins-Smith가 고안한 옹호연합모형(이하 ACF)은 정책결정 혹은 정책변화 는 정책결정자와 옹호연합 간의 상호작용에 의해 일어난다고 설명하고,시간의 흐름에 따라 정책과정을 분석하도록 설계된 모형이다.ACF는 목표 갈등과 기술적 논쟁이 있고,다양한 수준의 행위자들이 개입하는 난제에 대한 정책변동을 이해하고 설명하는데 매우 적합하다 (Sabatier& Weible,2007:189).ACF 모형은 정책결정과정 분석에 적합한 모형이나,본 연 구는 기존의 연구와는 다르게 정책집행과정에서 ACF모형을 적용하여 분석하고자 한다. <그림 3>은 옹호연합모형의 구조를 보여주고 있다. (1)외적요인(externalfactors) 옹호연합의 형성과 활동에 영향을 주는 외적요인은 상대적으로 안정적인 변수(relatively stableparameters)와 역동적인 변수(dynamicevents)로 구분된다.상대적으로 안정적인 변 수는 문제의 기본적인 속성,기본적인 자연자원의 분포,근본적인 사회구조 및 사회문화적 가치,기본적인 법적 구조 등으로 구성되는데,안정적 외적변수는 10년 이상의 기간 동안 비 교적 잘 변화하지 않는 특성으로 인해 행태나 정책변화를 거의 이끌어내지 못하지만,하위 체제 행위자들이 작동해야 하는 자원과 제약을 형성하는데 중요한 역할을 한다.한편,역동 적인 변수는 사회경제적 조건의 변화,여론의 변화,지배집단의 변화,다른 하위체계에서의 정책결정 등이 포함되며,이들 변수는 정책하위체제의 행위자들의 행태에 직접적으로 영향 을 미친다(Sabatier& Weible,2007:193). (2)장기적 연합기회구조(long-term coalitionopportunitystructures) 장기적 연합기회구조는 안정적인 체제변수와 정책하위체제 간의 매개변수를 의미하며,하 위체제 내 행위자들의 자원 혹은 단기적인 제약에 영향을 미치는 두 가지 요소로 구성되어 있다.첫째,주요 정책변화를 위한 합의정도(degreeofconsensusneeded formajorpolicy change)는 옹호연합의 밀도와 멤버십,합의도달을 위한 연합의 전략에 영향을 미친다.둘째, 정치체제의 개방성(opennessofpoliticalsystem)은 주요 정책제안이 거쳐야 할 의사결정 지 점(venue)의 숫자와 각 지점에 대한 접근성을 의미한다(Sabatier& Weible,2007:200). (3)정책하위체계 내부행위자들의 단기적 자원(short-term resourcesofsubsystem actors) 옹호연합은 그들의 신념체계를 정부정책과 프로그램에 반영하기 위해 동원 가능한 자원을 최대로 이용하여 다양한 전략을 구사한다(Sabatier,1993).옹호연합은 정책결정에 영향을 미 치기 위해 공식적인 법적 권위(formal legal authority), 여론(public opinion), 정보 (information),동원 가능한 집단(mobilizabletroops),재정 자원(financialresources),숙련된 리더십(skilfulleadership)등의 자원을 이용한다(Sabatier& Weible,2007: ). (4)옹호연합(advocacycoalition)과 신념체계(beliefssystem) 옹호연합은 정책핵심 신념을 공유하고 상당한 정도의 조정에 개입되는 행위자들로 구성 되는 것 으로서(Weibleetal.,2009:132),자신들의 선호를 정책에 반영하기 위해 부과된 제 약을 최소화하면서 동시에 자원을 최대로 이용하는 전략을 구사한다.옹호연합의 신념체계 는 규범적 핵심 신념(normativecorebelief), 정책 핵심 신념(policy corebeliefs), 2차적

11 신념(secondary belief) 의 세 가지로 구성되어 있다(Sabatier& Weible,2007: ).규 범적 핵심신념은 정책하위체계 전반에 걸쳐 공유되는 신념체계로서 근본적인 가치와 관련되 어 있어 변동되기 어려운 특징을 가진다.정책핵심신념은 규범적 핵심 신념체계가 정책 하 위체계에 적용되면서 형성되는데,이는 정책하위체제 전반에 걸쳐져 있고 기본적인 정책적 선택을 다루기 때문에 이 또한 변화하기가 어렵다.마지막으로 이차적 신념(secondary beliefs)은 신념체계의 최하위 계층에 위치하여 비교적 좁은 범위의 행정 입법과정에서 나타 나는 것으로,상대적으로 적은 입증자료와 구성원들의 낮은 수준의 합의를 통해서도 변할 수 있다. <그림 3> 옹호연합모형 :ACF ACF는 특정 이슈에 대한 2개 이상의 정책옹호연합이 각기 다른 정책신념을 바탕으로 한 정책대안을 갖고 정책논의에 참여하며,연합 간 정책경쟁을 통해 정책이 결정되고 변화한다 고 설명한다(전영평,2010:45).특히 소수자 집단을 대상으로 정책집행 및 정책변동 과정을 ACF를 활용하여 분석한 기존의 연구들이 다수 있다(서혁준 전영평,2006;전영평 한승주, 2006;정재진 전영평,2006;김영대 전영평,2007;전영평,2007;전영평,2008;전영평 장임숙, 2008;전영평 서성아,2008;전영평 박원수,2008).ACF가 정책결정과정을 설명하는 모형임 에도 불구하고 본 연구에서는 정책집행과정에 ACF를 적용하여 분석하고자 한다.성매매특 별법의 집행과정에도 ACF를 이용하여 분석하는 것은 다음과 같은 이유에서 적합하다고 본 다.첫째,성매매특별법이 시행된 약 10년의 기간 동안 법을 둘러싼 다양한 집단들이 이해관 계를 가지고 지속적으로 활동하고 있고,둘째,성매매특별법의 효과가 제대로 나타나지 않고 있는 이유 중 하나로서 정책에 대응하는 대상집단의 행동을 살펴볼 수 있으며,셋째,성매매 특별법에 대해 대립된 신념을 가진 찬성옹호연합과 반대옹호연합을 분석하고 비교하는데는 ACF가 매우 유용할 것으로 보인다.마지막으로 앞서 기술한 바와 같이 기존의 소수자를 대 상으로 한 연구들이 ACF모형을 사용하여 정책집행과 변동과정을 잘 설명하였기 때문에 본

12 연구에서도 ACF를 활용한 분석은 적합할 것으로 보인다. 이 연구에서는 기존의 ACF를 재구조화하여 수정된 ACF로 성매매특별법 집행과정에서의 참여자 간 상호작용을 분석해보고자 한다.분석에서 제외된 요소는 다음과 같다.첫째,옹호 연합의 신념과 정책변화를 유발하는 요인인 정책학습,정책변동,내부충격,교섭된 합의를 제외하였다.정책학습은 경쟁하는 옹호연합들 사이에 어느 정도의 갈등이 존재하고,옹호연 합들 사이에서 논쟁을 촉진하는 전문적이고 공개적인 포럼이 존재할 때 주로 이루어지나 (Sabatier,1999),성매매특별법 참여자의 사례에서는 거의 찾아보기 힘들다.또한 우리나라 는 상대방에 대한 배타적인 태도와 급격한 환경요인의 변화로 인해 정책학습을 통한 신념변 동이 발생하는 경우가 흔치 않으므로(김순양,2010:64)분석에서 제외하였다.내부충격은 옹호연합 내 구성원들의 신념변화를 일으키는 요인이지만,실제로 새로운 사건으로 신념이 변화하는 것은 가능성이 거의 없고(김순양,2010:52),교섭된 합의의 경우도 성매매특별법 옹호연합 사이에서 발생하지 않았기 때문에 제외하였다.그리고 본 연구는 정책변동측면이 아닌 정책집행과정에서 참여자들 간 상호작용을 분석하고자 하므로 정책변동 요인도 제외하 였다.둘째,ACF는 옹호집단들 사이의 대립과 갈등은 정책중개자들에 의해 중재된다고 설 명하고 있으나,우리나라 현실에서 대부분의 논쟁은 정책을 수립하고 추진하는 정부와 이를 반대하는 세력 간의 갈등 양상을 보이므로(김순양,2010:60)정책중개자도 논의에서 제외하 였다. 2.성매매피해자보호법 정책 참여자에 대한 옹호연합모형의 적용 (1)외적요인 안정적인 변수로서 첫째,성매매피해자보호법을 둘러싼 문제의 기본적인 속성은 성매매여 성을 바라보는 견해의 대립으로 볼 수 있다.이는 성매매여성을 보호의 대상으로 봐야하는 지 아니면 성 노동자로 봐야 하는지에 관한 문제로 귀결된다.성매매여성을 보호해야 한다 는 입장은 성매매여성이 성적 착취를 당하는 인권의 사각지대에 놓인 사회적 약자임을 주장 하며,이들은 사회적으로 단절되어있고,채무를 비롯한 복잡한 이유로 탈성매매가 힘든 상황 에 처해있음을 강조한다.반면,성매매여성을 성노동자로 인식하는 입장은 성매매행위는 성 적 자기결정권에 기반을 둔 경제 노동의 하나라고 주장한다.둘째,성매매피해자보호법과 관 련한 근본적인 사회구조 및 사회문화적 가치는 성매매여성을 보호의 대상으로 보는 집단에 서는 성매매여성은 가부장적 억압에 기초해 성적착취를 당하는 자들로,이들을 사회 복지적 관심의 대상으로 보아야 한다고 주장한다.이에 반대하는 입장은 성매매는 사회의 필요악으 로서,개인은 돈과 성적 만족을 위해 자신이 스스로 선택할 자유가 있으며,국가 및 사회는 이러한 선택을 존중해야 한다고 주장한다.셋째,기본법적 구조측면에서 성매매피해자보호법 은 성매매를 방지하고,성매매여성의 탈성매매를 보호와 자립의 사회복귀 지원을 목적으로 하는 것을 명확히 하고 있다.성매매피해자보호법은 성매매여성을 위한 시설의 종류와 기능 을 규정하고(법 제5조 내지 제11조),의료비의 지원근거(제14조)와 성매매피해여성 구조 시 수사기관의 협조절차를 규정하였다.그러나 탈성매매 여성에 대한 보호에 치중되어,성매매 여성이 현장에서 당면하는 건강권이나 차별받지 않을 권리,더 나아가 범죄 상황에 처하지 않을 권리 등에 대한 보호책이 마련되지 않고 있다는 주장도 제기되고 있다 16).한편,역동적 16) 성매매 일을 시작하는 순간 우리는 성폭력에 노출되지만 돈을 받았다는 이유로 성폭력을 인정받 지 못해요.그럼 뒤집어서 성폭행하고 돈 내고 가면 성폭행이 아닌가요?저는 티켓 다방에서 일을

13 인 변수(externalevents)도 성매매여성 보호정책에 영향을 미치고 있다.다른 하위체제로부 터의 영향측면에서 미국정부의 2012년 연례 인신매매 실태 보고서는 한국은 인신매매 척결 을 위해 노력하는 1등급 국가를 10년째 유지하고 있으나,많은 채무를 가지고 있는 성매매 여성들의 피해가 악화되고 있어 성매매문제가 심각하다고 지적하였다. (2)장기적 연합기회구조 정치체제의 개방성 측면에서 장기적 연합기회구조를 살펴볼 수 있다.우리나라의 정치체 제가 과거보다 점차 개방적으로 변화하고 있다.정치체제의 개방성 제고로 정부의 정책결정 및 정책집행 과정에 개인과 시민사회단체가 적극적으로 개입하고 참여할 수 있게 되었다. 이에 성매매여성,성매매 알선업자,시민단체 등 다양한 주체들은 성매매피해자보호법과 관 련한 자신들의 의견을 적극적으로 제시하고 있다. (3)정책하위체계 내부자들의 단기적 자원 옹호연합의 자원은 그들의 신념을 정책에 영향을 미치기 위한 전략을 개발할 수 있도록 해준다.성매매피해자보호법 찬성옹호연합과 반대옹호연합은 일반여론 형성을 통해 사람들 이 자신들에게 우호적인 인식을 갖도록 노력하고 있다.일반여론은 옹호연합의 정책입장을 대변해 주기 때문에 정책참여자들의 중요한 자원이 된다.성매매피해자보호법 찬성옹호연합 은 법적권위(여성가족부)의 자원도 가지고 있는데,이러한 공식적인 법적권위를 갖는 행위자 들을 많이 소유한 옹호연합은 지배적 연합이 될 가능성이 크다. (4)옹호연합과 신념체계 성매매피해자보호법을 둘러싼 옹호연합은 크게 성매매피해자보호법을 찬성하는 옹호연합 과 성매매피해자보호법을 반대하는 옹호연합으로 구분할 수 있다.성매매피해자보호법을 찬 성하는 옹호연합으로는 반성매매사업 피해여성지원 활동을 하는 전국 12개 지역별 여성인권 지원센터로 구성된 '성매매문제해결을 위한 전국연대', 여성인권지원센터,반성매매인권행 동을 위한 이룸,성매매 반대 운동 및 성매매문제 해결을 위한 전국 연대 당사자 네트워크 인 뭉치 를 비롯한 성매매여성들을 들 수 있다.이들 옹호연합은 성매매여성의 인간존엄성 을 규범적 핵심신념을 보유하고 있다.이러한 신념에 따르면 강요에 의해 성매매를 한 여성 은 처벌의 대상이 아니라 사회적 약자로서 보호해야 할 대상이라고 규정한 성매매피해자보 호법은 성매매여성의 인권을 위해 필요한 것이다.이러한 규범적 핵심신념에 기반 하여 이 들은 성매매피해자보호법의 유지라는 정책핵심 신념을 가지고 있다.성매매피해자보호법 찬 성옹호연합은 정부는 성매매여성의 인권유린에 적극적으로 대처해야 하고,성매매여성 보호 를 위한 법과 제도를 정비해야 한다는 이차적 신념체계를 가지고 있다. 성매매피해자보호법을 반대하는 옹호연합은 성매매여성 및 업주들의 모임인 한터 전국연 합 과 한터여종사자연맹 이 있다.이들은 자신들을 성 노동자라고인식하고 있으며,직업의 했을 때 배달을 갔다가 성매매 요구를 받은 적이 있는데 이를 거절했더니 머리채를 잡히고 뺨을 맞는 등 폭행을 당했어요.경찰에 신고를 했는데 경찰이 와서 하는 말이 너희는 성폭력이 성립이 안 된다 라며 그냥 돌아간 적이 있어요.그 안에 있을 때는 성폭력을 당해도 인지를 하지 못했어요. 나와서 보니 그 때 내가 당했던 것이 성폭력이었구나 싶죠.어느 날은 손님 한테 밤새도록 허리띠 로 맞은 적도 있어요.성폭력에 노출되지만 그냥 재수가 없었구나 생각할 수밖에 없어요. (광주드 림, 돈 받았다는 이유로 성폭력 인정 못 받아 그럼 성폭행하고 돈 내고 가면 죄 없나요?,2013년 6월 27일 기사)

14 자유를 규범적 핵심신념으로 보유하고 있다.따라서 성매매여성을 사회적약자로 규정하여 보호하고,성매매행위를 금지하는 성매매피해자보호법은 폐지되어야 한다는 정책핵심 신념 을 가진다.이차적 신념체계를 보면,이들 옹호연합은 성매매여성을 노동자로 인정해야 한다 고 주장한다. <표 3> 성매매피해자보호법을 둘러싼 옹호연합의 신념체계 구분 성매매피해자보호법 찬성연합 성매매피해자보호법 반대연합 규범적 핵심 인간의 존엄성 직업의 자유 정책핵심 성매매피해자보호법의 유지 성매매피해자보호법의 철폐 이차적 신념 성매매여성 인권유린에 적극적인 대처 성매매여성 보호를 위한 법과 제도 정비 및 확충 성매매여성의 노동자 인정 (5)옹호연합의 활동 성매매피해자보호법은 성매매여성을 성매매 피해여성 으로 규정하고,여성가족부는 탈성 매매여성을 위한 생활시설 제공,직업교육,의료비 지원,선불금 문제 해결 등의 법률 지원 등의 프로그램을 시행하고 있다.성매매피해자보호법을 찬성하는 옹호집단은 제도적 측면에 서 성매매 근절을 위한 인프라가 이미 상당히 완성됐다고 주장하며,여성가족부의 성매매여 성 보호정책을 지지하고 있다.성매매피해자보호법 옹호연합은 성매매여성의 인권보호를 위 한 다양한 활동을 하고 있다. 성매매문제해결을 위한 전국연대 는 추모제,예방 캠페인,인 권영화제,일러스트 공모전 등 행사를 열고 있으며,전국 여성인권센터들은 민들레 순례단 을 만들어 성매매 피해여성들을 위한 추모문화제를 열고,성매매여성의 인권신장을 위한 운 동을 벌이고 있다. 한편,성매매피해자보호법 반대옹호연합은 성매매여성을 피해자로 규정한 성매매피해자보 호법을 반대하고 있다. 17)18) 또한 성매매여성들은 여성가족부의 보조금과 재활 프로그램은 비현실적이며 19),성매매여성을 피해자로 입증하기는 매우 어렵다고 주장한다. 20) 성매매피해 17)정작 집창촌에서 성매매보호 정책은 무용지물로,상당수 성매매 여성은 정부에서 내놓는 정책에 관심도 보이지 않고 있다.오히려 자신들을 위해 만들어지고 운영되는 자활시설,여성단체의 손길 을 적극적으로 거부하고,여성단체들이 우리 생활에 간여하지 않도록 해달라고 호소하고 있다.미 아리텍사스에서 만난 성매매 여성 김미숙(가명 30대 후반)씨는 왜 정부가 내 몸에 대해 이래라저 래라 하나. 정부 지원을 받을 생각이 없다.한 번도 생각해보지 않았다 고 말했다(주간동아, , 연114억 원 쓰고도 그녀들에게 욕먹는 자활정책 ). 18)성매매여성들은 사람마다 먹고사는 방법은 여러 가지다.도둑질 안 하고 내 몸으로 벌어서 먹고 살게 우리를 가만히 내버려둬라.왜 불법으로 묶어놓고 우리한테 손가락질하나.누가 쌀 한 톨 우 리한테 거저 준 적 있나 라며 목소리를 높였다.(주간동아, , 손가락질 마라,합법화하면 세금 내겠다. ) 19)성매매 여성 단체인 '한터 여종사자연맹'전국 부대표인 이씨는 "정부가 성매매 여성들의 이직을 유도하기 위해 내놓은 직업교육과 창업비용 지원도 실효성이 거의 없다.교육을 받는 여성들은 감 옥 생활과 같다며 중도에 포기하기 일쑤여서 직업교육을 시작한 동료 10여명 가운데 수료한 사람 은 단 한 명도 없다.성매매 여성 가운데 99%가 신용불량자인데 어느 은행에서 지원하겠느냐"고 말했다(한국일보, , 성매매특별법 시행4년,여종사자 인터뷰 ). 20)여성가족부가 2007~2009년 서울중앙지방검찰청 등 4개 지방검찰청이 다룬 성매매 사건 365건의 피의자 1천357명을 표본 분석한 결과는 이를 뒷받침 해주고 있다.이 기간 적발된 성인 여성의 성 매매 사례 중 여성을 피해자로 본 경우는 없었고,성매매여성이 성매매피해상담소 등 지원시설에서

15 자보호법 반대옹호연합은 성매매여성의 노동권인정을 위한 집회,헌법소원,기자회견 등의 활동을 하고 있다. <그림 4> ACF를 이용한 성매매피해자보호법 참여자의 상호작용 분석 3.성매매알선자처벌법 정책 참여자에 대한 옹호연합모형의 적용 (1)외적요인 안정적인 변수로서 첫째,성매매알선자처벌법을 둘러싼 문제영역의 기본적인 속성은 성매 매여성,성매매 알선업자,성구매 남성을 반사회적 행위를 하는 자로 보는 시각과 성매매는 당사자 간 자유로운 의사결정에 의한 것이며,성매매여성과 성매매 알선업자를 노동의 주체 로 보아야 한다는 견해 간의 대립으로 볼 수 있다.전자는 개인의 성매매가 건전한 성풍속 이나 성도덕,성윤리라는 사회적 가치를 침해하므로 성매매 행위를 처벌해야 한다고 주장하 며,후자는 성매매자와 성구매자가 자발적으로 합의한 행위를 규제하는 것은 국가형벌권의 남용이라는 주장을 제기하고 있다.둘째,성매매알선자처벌법과 관련한 사회구조를 보면 우 리사회는 성매매를 금지행위로 규정하고 있지만,실제 현실에서는 이를 용인하고 있는 모순 된 상황을 보여주고 있다.사회문화적 가치측면에서 우리나라는 일부일처제가 확립되어 배 우자와의 성행위만이 합법적인 것으로 인식하고 있다.따라서 성매매를 반대하는 집단은 성 매매행위는 건전한 성 풍속을 해치고,사회의 기본적인 질서를 위태롭게 하는 것으로 국민 대다수의 기본적인 도덕관념에 반한다고 주장한다.반면 성매매행위를 인정해야 한다고 주 장하는 집단은 성도덕과 관련한 부분은 개인이 결정할 사안이며,국가가 개입하지 말아야 한다는 주장을 제기한다.셋째,기본 법적 구조측면에서 성매매알선자처벌법은 기존의 윤락 상담 치료를 받으며 사회봉사를 하도록 하는 보호사건으로 처리된 경우도 7.2%에 불과했다

16 행위등방지법에서와 같이 성매매금지원칙은 유지하면서, 윤락행위 에서 중립적인 개념인 성 매매 로 대체되었고, 성매매목적의 인신매매 에 대한 처벌규정이 신설되었다.그리고 성매매 와 성매매알선업소의 광고 등의 행위를 처벌대상으로 하여 성매매를 조장하고 알선하는 중 간매개자에 대한 처벌을 강화하였다.불법원인의 채권 무효화(제10조),형사제재를 통한 징 역과 벌금의 병과 가능(제24조),성매매로 인해 얻은 재산상 이익의 몰수와 추징(제25조)등 도 규정하고 있다.또한 강요된 성매매에 있어 위계 위력 이외에 이에 준하는 방법을 명시 하고,강요에 의한 성매매를 한 여성은 처벌하지 않고 인권보호를 도모함을 명시하고 있다. 그러나 성매매알선자처벌법에 대해 성매매여성의 성매매 동기가 매우 다양함에도 불구하고 정부의 법제가 표면적으로 성매매를 자발과 비자발로 구분하여 처벌을 달리하고 있다는 견 해도 존재한다. 다음으로 역동적인 외적변수(externalevents)들은 장기간에 걸친 성매매알선자처벌법 집 행의 전개과정에 보다 직접적인 영향을 미쳤다.첫째,사회경제적 조건에서,우리나라는 IT 기술의 발전으로 인해 인터넷이 활성화 되었으며,의사소통의 수단이 다양해졌다.특히 SNS 및 인터넷 커뮤니티를 통한 교류가 활발히 이루어지고 있는데,이는 온라인에서의 소 통으로 그치지 않고 오프라인의 영역에까지 영향을 미치고 있다.둘째,성매매특별법에 대한 여론변화 측면에서 대다수 국민이 성매매특별법의 필요성을 인정하면서도 개정을 통해 실효 성을 확보해야한다는 의견을 갖고 있는 것으로 나타났다.2011년 성매매특별법 관련 국민의 식을 조사한 결과 대다수는 성매매특별법은 우리사회에 영향력을 미치고 법이 여전히 필요 하다고 인식하고 있었다.그러나 응답자들은 성매매특별법은 취지에 맞지 않게 시행되지 않 고 있고,오히려 음성화된 성매매가 증가하여 성매매특별법의 개정이 필요하다는 견해를 나 타냈다. 21) 셋째,다른 하위체제로부터의 정책결정 및 영향으로는 국제기구의 활동과 법원 및 국회의 결정 등이 있다.유엔 산하기관이며 각 국가들의 에이즈 관리 및 예방사업을 돕기 위해 만들어진 기구인 UNAIDS는 성 노동을 비범죄화 하고 성 노동자가 노동현장에서 차 별,착취,폭력 등으로부터 보호받을 수 있도록 필요한 조치를 취해야 한다. 는 권고문을 밝 힌 바 있다.2011년 제49차 UN 여성차별철폐위원회도 우리나라에 유엔 여성차별철폐협약 제6조를 완벽히 이행하라는 권고를 반복하며,성매매여성을 비범죄화하고 성매매에 개입된 여성들을 처벌하지 않도록 관련 법안들을 검토할 것을 촉구하였다. (2)장기적 연합기회구조 옹호연합의 형태와 자원에 영향을 미치는 장기적 연합기회구조를 정치체제의 개방성 측면 에서 살펴보면,권위주의 정부에서 민주적인 정부로 전환되면서 소수관료와 정치가들 이외 의 주체들도 정책과정에 보다 수월하게 접근할 수 있게 되었다.특히 과거에는 시민사회단 체의 정책제안이 정부의 정책결정에 반영되기 어려웠으나,민주주의와 거버넌스가 강조되는 정치체제로 변화하면서 시민단체들이 적극적으로 정책과정에 개입하고 참여할 수 있게 되었 21)한국성질환예방협회와 현대리서치연구소에서 2011년 4월 전국 성인남녀 1000명을 대상으로 성매 매특별법 관련 국민의식을 조사한 결과 '성매매특별법이 우리 사회에 어떤 영향을 미치고 있다고 생각하나'란 질문에 '긍정적'이란 답변이 41.7%,'보통'이 34.2%,'부정적'이 18.4%였다.성매매특 별법에 따른 집창촌 폐지 방침에 대해서는 찬성이 46.1%,보통 27.2%,반대는 23.8%이었다.한편 ' 성매매특별법이 취지에 맞게 시행되고 있다고 생각하나'란 질문에는 '그렇지 않다'39.6%,'보통' 34.0%,'그렇다'는 17.5%였고,성매매특별법 시행 이후 음성화된 성매매의 증감 여부를 묻는 질문 에는 '늘었다'58.8%,'변함없다'24.9%인 반면,'줄었다'는 7.4%였다.성매매특별법 존치 여부를 묻는 질문에는 '개정해야한다'는 응답이 73.3%,'현행대로 유지해야한다'는 20.7%,'폐지해야한다' 는 3.0%로 나타났다

17 다.정치체제의 개방정도가 커지면서 일부 성매매여성 및 성매매알선업자와 시민단체는 성 매매알선자처벌법의 집행을 둘러싸고 적극적인 목소리를 낼 수 있게 되었다.정책과정 참여 의 접근성이 높아진 것은 성매매알선자처벌법과 관련된 활동에 일정한 제약과 자원으로 기 능했다고 볼 수 있다. (3)정책하위체계 내부자들의 단기적 자원 성매매알선자처벌법에 대한 옹호연합들은 자신의 신념을 정책에 반영하기 위해 보유하고 있는 자원을 기반으로 다양한 전략과 활동들을 전개한다.성매매알선자처벌법 찬성연합은 법적권위(여성가족부,법무부)의 자원을 보유하고 있으며,기자회견,캠페인 등을 통해 우호 여론을 확대하고자 하는 전략을 사용하였다.성매매알선자처벌법 반대연합(한터연합)은 찬성 연합과 마찬가지로 우호여론을 확대전략을 사용하고 있는데,매년 기자회견과 대규모 집회 를 개최함으로써 찬성옹호연합보다 적극적으로 여론을 형성하고자 한다.공식적인 법적권위 (legalauthority)는 성매매특별법 폐지를 주장하는 행위자들의 단기적인 자원에 영향을 미쳤 다.한 성매매여성은 법을 개정하기 위한 전략으로서 성매매특별법의 성매매여성 처벌 조항 (성매매알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 21조 1항)이 성적자기결정권을 침해했는지 여부에 대한 위헌법률심판제청신청을 하였고,법원은 이를 받아들였다. 22) 국회 입법조사처는 2013년 5월 자발적 성매매여성도 성매매 피해자로 간주해 범죄자로 처벌하지 말아야 한다고 내용의 보고서를 발간했다.관료,의원,법관 등을 포함한 법적권위를 가지고 있는 행위자들은 옹호 연합의 가장 큰 자원이 되는데(Sabatier& Pelkey,1987),이와 같은 법원 및 국회의 결정은 성매매특별법과 관련된 옹호집단의 정당성을 확보하는 중요한 자원으로 활용된다. (4)옹호연합과 신념체계 성매매알선자처벌법을 둘러싼 옹호연합은 크게 성매매알선자처벌법을 찬성하는 옹호연합 과 성매매알선자처벌법을 반대하는 옹호연합으로 구분할 수 있다.성매매알선자처벌법을 찬 성하는 옹호연합은 한국여성단체연합, 성매매문제해결을 위한 전국연대, 성매매추방 범국 민연대, 성매매근절을 위한 한소리, 참여연대, 경실련 등이 있다.이들의 규범적 핵심신 념은 사회질서의 유지이다.성매매알선자처벌법을 찬성하는 옹호연합은 성매매행위는 일부 일처제의 법질서를 어지럽히고,성구매자의 성도덕 해이를 가져오며,사회질서에 위험이 된 다고 인식한다.그 결과 성매매알선자처벌법의 유지가 이들의 정책핵심 신념이 된다.수단에 관한 신념을 의미하는 이차적 신념체계는 성매매의 불법화,단호하고 강력한 법집행이다. 한편,성매매알선자처벌법을 반대하는 옹호연합은 성매매여성 및 업주들의 모임인 한터 전국연합 과 한터여종사자연맹, 남성연대, 민주성노동자연대, 성노동자권리 모임인 GG(GiantGirl),진보적 여성단체(한국여성민우회,한국여성단체연합,전국여성연대),그리 고 성매매여성 및 일부 성구매 남성 등이 있다.성매매알선자처벌법 폐지 옹호연합의 규범 적 핵심신념은 성노동자로서의 직업의 자유,노동권 생존권,성적자기결정권(성매매여성 및 성구매 남성)이다.따라서 정책핵심신념은 성매매알선자처벌법을 폐지하는 것이라고 할 수 있다.이차적 신념체계는 성매매의 합법화,성매매의 용인 혹은 단속의 유예가 이에 해당한 22)서울북부지법 형사4단독 오원찬 판사는 성매매 혐의로 기소된 김모(41ㆍ여)씨가 `성매매 알선 등 행위의 처벌에 관한 법률 21조 1항'이 위헌소지가 있다며 신청한 위헌심판을 받아 들여 헌법재판 소에 제청했다.오 판사는 "착취나 강요가 없는 성인 간의 성행위는 개인의 자기 결정권에 맡겨야 하고 국가가 개입해서는 안 된다"며 "해당 법률조항은 변화된 사회 가치관을 반영하지 못하고 있 다"고 밝혔다(디지털타임스, )

18 다. 구분 성매매알선자처벌법 찬성연합 성매매알선자처벌법 반대연합 규범적 핵심 사회질서 유지 자유권적 기본권(직업의 자유), 생존권,노동권, 행복추구권(성적자기결정권) 정책핵심 성매매알선자처벌법 유지 성매매알선자처벌법 철폐 이차적 신념 <표 4> 성매매알선자처벌법을 둘러싼 옹호연합의 신념체계 성매매의 불법화 단호하고 강력한 법집행(단속) 성매매의 합법화 성매매의 용인(공창제 시행)혹은 단속유예 (5)옹호연합의 활동 성매매특별법 시행 이후 성매매알선자처벌법을 찬성하는 옹호연합과 반대하는 옹호연합은 지속적으로 대립하고 있다.성매매특별법이 시행된 지 보름 후인 2004년 10월 7일 전국 12 개 집장촌 성매매여성 2,800여 명이 생존권 보장과 성매매특별법에 따른 단속중지를 촉구하 는 집회를 열었다.성매매알선자처벌법을 반대하는 옹호연합은 이후에도 지속적으로 집회를 갖고 성매매여성이 합법적으로 영업에 종사할 수 있도록 요구하고 있으며,비현실적으로 자 발적 성매매와 비자발적 성매매로 구분한 성매매알선자처벌법을 폐지할 것을 주장하고 있 다. 23) 성매매여성 및 성매매 알선업자들은 정부에 직업의 자유를 보장해줄 것을 요구함과 동시에 성매매를 합법화 할 경우 세금을 내겠다고 주장하고 있다. 24) 또한 전국 성노동자성 산업인(한터여종사자연맹,한터전국연합,남성연대) 는 성매매특별법 헌법소원청구 사건에 대 해 는 기자회견을 열고,성매매알선자처벌법 폐지여론을 확산시키고자 하였다.성매매알선업 자들은 이와 동시에 성매매알선자처벌법에 의한 처벌을 피할 수 있는 신종 성매매업을 확대 시켜나가고 있다. 25) 이는 IT 기술의 발달로 인해 인터넷을 통한 채팅,스마트폰 어플리케이 23)한 여성은 성매매 여성은 성매매에 자발 비자발은 없다고 주장한다. 사람들은 물어요.왜 그런 일 을 하게 된 거야?못 나올 만큼 감금당한거야?묻고 구분하려합니다.만약 10대 친구가 가출했는데 잘 곳이 없어 다방에 들어갔다면? 20대 여성이 광고를 보고 제 발로 업소를 찾아갔다면? 우리가 선택할 수 있는 것은 없어요.다만 어느 업소를 갈까 선택할 수 있을 뿐.나의 경우는 지금 당장 먹고 자는 것이 중요해서 업소에 들어가게 됐어요.빚 때문에 있는 여성이 대부분이지만,빚을 다 갚아도 성매매 일을 그만 두기 쉽지 않아요.나가서 뭘 하겠나.할 수 있는 것이 없어요.성매매 현실 에서 실현가능한 미래의 희망은 소위 새끼 마담 을 거쳐 대마담 이 되는 것이에요.경찰에 조사를 받게 되면 우리는 피해자임을 증명하기 위해 최대한 불쌍하게 보여야 해요.아니면 피의자 가 되고 처벌을 받으니까요. (일다, ) 24)한터 여종사자연맹 장 모씨는 정부는 성매매를 그만두면 월 41만 원 보조금을 주겠다,정부보증 으로 대출을 받게 해주겠다고 하는데,아가씨 중에는 신용불량자가 많아 정부 대출보증은 아무런 소용이 없다 면서 정부 정책에 대해 답답해했다.그는 차라리 특정 지역을 정해 공창제 같은 걸 만들어 관리해주면 우리도 정부 규제에 따르면서 정당하게 세금 내고 떳떳하게 일하고 싶다 며 현 실적인 대책을 요구했다(주간동아, , 손가락질 마라,합법화하면 세금 내겠다 ) 25)여성가족부는 2010년 서울대 여성연구소에 의뢰해 '2010성매매 실태조사'보고서를 발간했다.보 고서에 따르면 우리나라 성매매 산업 규모는 6조6267억 원으로 추정했고,세부적으로는 키스방,휴 게방 등 '변종 성매매'로 규정된 업소의 거래 비중은 2550억 원(3.9%),온라인을 활용한 성매매는 3913억 원(5.9%)을 차지하고 있다.이들은 성매매 집결지에서 이뤄지는 전통적 방식의 성매매 산업 규모 5765억 원(8.7%)을 뛰어넘었다.가장 큰 비중을 차지하는 항목은 안마시술소나 단란주점 등 성매매 알선업체로 이들의 규모는 5조 4030억 원으로 전체의 81.6%로 조사됐으며,2010년 보고서 임을 감안해 일각에서는 현재 성매매 산업규모가 8조 원이 넘을 것으로 추정된다

19 션을 이용한 성매매알선이 가능해졌기 때문으로,이에 경찰은 어디에서 성매매가 이루어지 는지 파악하기 힘들어 단속이 어려워지고 있다.한편,성매매알선자처벌법을 찬성하는 옹호 연합은 성매매알선업자 및 성매매여성의 강력한 처벌을 해야 한다고 주장하며 기자회견,집 회,성매매예방 운동 등의 활동을 하고 있다. <그림 5> ACF를 이용한 성매매알선자처벌법 참여자의 상호작용 분석 Ⅵ.결론 본 연구는 성매매특별법 규제정책집행과정에서의 참여자의 특성을 분석하기 위해,첫째, 성매매특별법의 구조와 내용을 검토하고,둘째,성매매특별법의 프로그램을 고찰한 후,셋째, 옹호연합모형(ACF)을 통해 성매매특별법 참여자 간 상호작용을 분석하였다.본 연구의 논 의결과를 요약하면 다음과 같다. 첫째,성매매특별법은 여성가족부소관의 성매매피해자보호법과 법무부소관의 성매매알선 자처벌법으로 구성되어 있으며,성매매특별법의 소관부처가 이원화되어 부처별로 법 관련 프로그램을 운영하고 있음을 확인하였다.둘째,성매매특별법의 정책상황은 보호적 규제정 책,고객정치 상황으로 규정할 수 있었다.그리고 규제삼각형을 통해 성매매특별법의 규제구 조를 분석하면,규제자(여성가족부,법무부,경찰),피규제자(성매매여성,성매매알선업자,성 구매 남성),규제 수혜자(성매매여성,일반시민)으로 구성되는 것을 확인하였다.셋째,성매 매특별법의 참여자들의 행동을 ACF를 이용하여 분석하였는데,그 결과 성매매피해자보호법 의 사례에서는 성매매여성을 사회적 약자로 보아야 하는지 성노동자로 보아야 하는지에 대 한 견해의 대립이 있었다.이에 반해 성매매알선자처벌법 사례에서는 성매매여성을 사회질

20 서를 어지럽히는 비도덕적 행위자로 보는지 직업의 자유와 성적자기결정권이 있는지 행위자 인지에 대한 논쟁이 주요 쟁점이었다.두 사례 모두 법에 대해 대립하는 의견을 가진 옹호 집단이 형성되어 있었으며,자신들의 의견이 정책에 반영되도록 동원 가능한 자원을 이용하 여 다양한 전략을 추진하였다. 본 연구는 성매매특별법 정책참여자의 사례를 옹호연합(ACF)을 이용해 집행과정을 설명 하고자 하였다.분석결과 성매매특별법은 성매매여성을 자발적 성매매여성과 비자발적 성매 매여성으로 규정하고 있으나,현실적으로 이 둘을 구분할 수 없다는 문제가 있었고,성매매 특별법에 대한 성매매여성의 입장도 찬성과 반대로 나눠지고 있음을 확인하였다.또한 성매 매특별법은 이원화되어있지만,피규제자로서의 성매매여성은 두 법-성매매피해자보호법과 성매매알선자처벌법-에 대해 자유권이라는 공통된 권리를 주장하는 특징을 보였다.즉,성 매매특별법 반대연합은 성매매여성을 자기결정권이 있는 주체로서,노동의 주체로 인정해줄 것을 핵심주장으로 하고있다.특히 성매매알선자처벌법 반대옹호연합의 경우 성매매행위의 처벌 프로그램은 법무부 소관임에도 불구하고 성매매여성과 성매매알선업자를 비롯한 피규 제자들이 여성가족부를 상대로 성매매특별법의 폐지를 주장하는 모습을 보였다.이들 반대 옹호연합은 성매매문제와 관련해 여성가족부가 상징적인 역할을 하므로 이와 같은 대응을 한 것으로 보인다.성매매알선자처벌법 반대옹호연합이 그들의 이해를 정부에 반영하고자 하려면 그에 맞는 성매매특별법 집행 부서를 대상으로 활동하여야 할 것이다.한편,성매매 특별법 옹호연합의 경우 성매매여성의 인권보호와 사회질서 유지를 위해 현재의 성매매특별 법을 지지하고 있는데,이들 옹호집단의 이해가 정책에 반영되기 위해서는 성매매와 관련된 자들을 처벌하는 것에 대한 일반시민들의 관심과 공감대를 형성하기 위한 적극적인 노력이 필요할 것으로 보인다. 성매매특별법은 정책참여자들의 복잡한 관계 속에서 본래 정책 목표를 달성하지 못하고 있으며,정책성과를 측정하기 어려운 상황에 있다.이러한 상황들을 고려해 볼 때 정부는 현 재의 성매매특별법을 현실에 맞도록 재정비하고 개선할 필요성이 있다고 판단된다.즉,현 성매매특별법은 자발적 성매매여성과 비자발적 성매매여성을 구분하지 않고 있어 성매매여 성을 일괄적으로 규정한 현행 법을 수정해야 할 것이다.성매매특별법은 성매매피해자보호 법과 성매매알선자처벌법이라는 두 가지 법으로 구성되어있으며,성매매여성의 인권보호와 성매매관련자의 처벌을 목적으로 한다.그런데 보호대상인 성매매여성집단은 자신들을 약자 로 인지하기보다는 노동자라고 주장하는 경우 이 법에 대해 회의적인 입장을 보이고 있으 며,동일한 법 하에 인권과 자유권의 가치가 대립 상충하고 있어 법의 목적을 달성하기 어 려운 상황이다. 성매매특별법을 집행하는 여성가족부와 법무부는 현 정책수단이 법의 목표를 달성하는데 효과적인지를 검토하여 성매매특별법이 정책의 목표가 현실에 맞도록 타당하게 수정해야 한 다.성매매특별법의 규제 및 집행에 책임이 있는 여성부와 법무부의 경우에는 규제집행력의 한계,피규제자의 불응,성매매수요 상존 등으로 인하여 제대로 된 노력을 기울이지 못하고 있었다.특히 성매매여성의 인권을 보호하기 위한 프로그램을 집행하는 여성가족부의 경우 성매매여성이 실질적으로 자립할 수 있도록 프로그램을 개선해야할 것이다.법무부와 경찰 은 성매매실태를 정확하게 파악하여 단속과 엄중한 처벌을 해야하며,성매매가 음성적으로 이루어지는 풍선효과를 방지해야 한다.무엇보다도 성매매특별법 및 프로그램을 현실에 맞 도록 바꾸기 위해서는 성매매특별법의 참여자 및 전문가를 통한 지속적인 학습으로 성매매 특별법 대상자들의 가치 및 이해관계를 파악하는 일이 선행되어야 한다

21 옹호연합모형(ACF)은 환경요인의 정책과정에 대한 영향 및 정책과정의 내적 동태성과 정 책 산출의 과정을 체계적으로 밝힐 수 있다(김순양,2010).그러나 본 연구는 정책 산출이 아닌 정책과정에 초점을 두고 ACF를 적용하였다.기존의 모형을 수정하여 몇 가지 요인을 제외하고 분석하였다는 점은 본 연구의 한계로서,이러한 한계를 극복하기 위해 향후 추가 적인 연구가 필요할 것으로 보인다. 참고문헌 경찰청,경찰백서,2012. 권영상, 성매매방지법의 집행효과에 관한 실증연구. 한국사회와 행정연구,Vol.18, No.1,2007. 김복규 김선희, 정책의 창(policy windows)을 적용한 정책변동 연구:성매매방지법 제정 사례를 중심으로, 한국지방자치연구,Vol.8,No.2,2006 김선희, 성매매방지정책의 변동에 관한 연구, 한국거버넌스학회 학술대회자료집, ,2007 김순양, 정책과정분석과 옹호연합모형 이론적,실천적 적실성 검토, 한국정책학회 보,Vol.19,No.1,2010 김영대 전영평, 소수자로서 납북자 가족의 정책 획득 과정 연구, 정부학연구, Vol.13,No.1,2007. 서혁준 전영평, 소수자로서의 비정규직 근로자와 정책변동, 한국행정학보,Vol.40, No.4,2006. 법무부, 법무연감,2013. 여성가족부, 여성 아동권익증진사업 운영지침 이경재, 성매매특별법 시행 4년에 대한 평가와 제언, 한국형사정책연구,Vol.77, 이호용, 단순 성매매 규제의 법 정책에 대한 새로운 접근, 규제연구,Vol.14,No.2, 전영평, 환경규제와 정책참여자의 역할, 대구경북행정학회보,Vol.6,1994. 전영평, 환경규제실패의 모형구성과 그 적용;대구 염색공단 폐수규제 사례, 한국정책 학회보,Vol.3,No.2,1994. 전영평, 소수자의 정체성,유형,그리고 소수자 정책 연구 관점, 정부학연구,Vol.13, No.2,2007. 전영평, 다문화시대의 소수자운동과 소수자행정: 담론과 과제, 한국행정학보, Vol.42,No.3,2008. 전영평, 한국의 소수자정책,서울대학교 출판문화원,2010. 전영평 김영기 장임숙, 도시가스안전규제의 진화와 규제 방안, 사회과학연구, Vol.11,No.1,2003. 전영평 박기묵 임의영 이병량 이곤수 배응환, 유전자변형(GM)작물의 진흥과 규제에 관한

22 정책 유형의 분류와 적용: 해외 GM작물 재배국을 중심으로, 행정논총, Vol.45,No.2,2007. 전영평 박원수 김선희, 소수자로서 "양심적 병역거부자"와 옹호집단간정책갈등 분석, 한국행정논집,Vol.20,No.4,2008. 전영평 서성아, 일본군위안부소수자 정책변동 과정 분석-소수자관점과 옹호연합모형 (ACF)의 적용, 한국행정논집,Vol.20,No.3,2008. 전영평 이곤수, 정부 규제와 이익 집단 정치, 사회과학연구,Vol.6,No.2,1999. 전영평 이곤수, 유전자변형생명체 (GMO)규제의 정치:규제삼각형과 옹호연합모형의 결 합을 통합 EU 의 GMO 규제 역동성 분석, 행정논총,Vol.46,No.1,2008. 전영평 장임숙, 소수자로서 탈북자의 정책개입에 관한 분석:정체성,저항성,이슈확산성을 중심으로, 정부학연구,Vol.14,No.4,2008. 전영평 한승주, 소수자로서 외국인노동자와 정책, 한국행정연구,Vol.15,No.2,2006. 정재진 전영평, 동성애 소수자의 차별저항과 정책변동, 한국행정연구,Vol.15,No.4, Ripley,R.B.& Franklin,G.A., Bureaucracy and policy implementation,dorsey PressHomewood,IL,1982 Sabatier,P.A.,& Jenkins-Smith,H.C., Policychangeandlearning:anadvocacy coalitionapproach,boulder,co:westview Press,1993. Sabatier,P.A., Theoriesofpolicyprocess,Boulder,Colo.:Westview Press,2007. Sabatier, P. A.,& Jenkins-Smith, H. C., The advocacy coalition framework: An assessment,theoriesofthepolicyprocess,1999,pp.188. Sabatier,P.A.,& Pelkey,N., Incorporating MultipleActorsandGuidanceInstruments into Models of Regulatory Policymaking An Advocacy Coalition Framework, Administration& Society,Vol.19,No.2,1987,pp Wilson,J.Q., Bureaucracy,BasicBooks,1989. 국회의안정보시스템.likms.assembly.go.kr/bil 법제처.국가법령정보센터. <저자 소개> 전영평(Chun,Young Pyoung) 서울대학교 행정대학원 초빙교수 미국 UniversityofGeorgia행정학 박사 한국정부학회 회장 한국규제학회 편집위원장 행정개혁시민연합 규제개혁위원장

23 전화:010= 이지은(LeeJiEun) 서울대학교 행정대학원 박사과정 서울시 관악구 관악로 1서울대학교 행정대학원 57-1동 517호