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1 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 )

2 집필진 ( 가나다순 ) 김순영 ( 서강대학교사회과학연구소책임연구원 ) 김형철 ( 성공회대학교민주주의연구소연구교수 ) 서현진 ( 성신여자대학교사회교육학과교수 ) 유진숙 ( 배재대학교정치언론안보학과교수 ) 윤석준 ( 서강대학교사회과학연구소연구교수 ) 이관후 ( 서강대학교현대정치연구소연구원 ) 이은정 ( 인제대학교시간강사 ) 이재철 ( 동국대학교정치외교학과교수 ) 전용주 ( 동의대학교정치외교학과교수 ) 정하윤 ( 배재대학교정치언론안보학과시간강사 ) 조희정 ( 서강대학교사회과학연구소책임연구원 ) 주장환 ( 한신대학교중국학과교수 ) 차재권 ( 부경대학교정치외교학과교수 ) 한정택 ( 국회입법조사처입법조사관 ) 허석재 ( 목표대학교지방자치연구소연구전임교수 )

3 목차 Ⅰ. 민주주의의역사 1. 민주주의란무엇인가 3 1) 민주주의개념 3 (1) 민주주의의정의 3 (2) 아테네민주주의 3 (3) 아리스토텔레스의정치형태구분 6 (4) 민주주의의미의변화 6 2) 민주주의는다른제도와어떻게다른가 7 (1) 민주주의의요건 7 (2) 자유주의와민주주의 8 (3) 공화주의와민주주의 8 (4) 비민주주의와민주주의 9 3) 동양사상과민주주의 10 (1) 민주주의와민본사상 10 (2) 공자와맹자 10 4) 민주주의의조건들 12 (1) 자유 12 (2) 평등 13 (3) 인권과시민권 13 (4) 갈등 13 (5) 다원주의 근대민주주의 16 1) 르네상스와민주주의 16 (1) 마키아벨리 (Niccolò Machiavelli, 년 ) 16 (2) 프로테스탄트종교개혁 17 (3) 사회계약론 18 2) 시민혁명과민주주의 19 (1) 영국내전과명예혁명 19 (2) 프랑스대혁명 21

4 (3) 미국혁명 23 (4) 러시아혁명 현대민주주의 28 1) 대표제와민주주의 28 (1) 미국의공화주의 28 (2) 유럽의대의민주주의 29 (3) 후발국의대의민주주의 29 2) 자본주의와민주주의 30 (1) 상업과산업, 금융의발전 30 (2) 민주주의와경제발전 31 (3) 미국정치와돈, 로비 31 (4) 사회민주주의와민주주의 32 3) 법치주의와민주주의 32 (1) 정치의사법화 32 (2) 시민불복종운동 한국의민주주의 34 1) 헌법의기본정신과민주주의 34 (1) 헌법의역할 34 (2) 우리헌법의구성 34 (3) 헌법에보장된국민의권리 34 2) 우리나라의민주화 35 (1) 1948년제헌헌법 35 (2) 1954년사사오입개헌 ( 四捨五入改憲 ) 35 (3) 1960년 4 19혁명 36 (4) 1980년 5 18 광주민주화운동 38 (5) 1987년 6월민주화항쟁과직선제개헌 39 3) 한국민주주의의수준 39 (1) 민주주의지수 ( 이코노미스트 ) 39 (2) 언론자유지표 ( 프리덤하우스 ) 40 4) 한국지방자치와민주주의 40 (1) 지방자치제도 40

5 (2) 지방자치의과제 민주주의의미래 42 1) 미디어와민주주의 42 (1) 매스미디어와여론 42 (2) 인터넷과민주주의 42 2) 민주주의의새로운과제 42 (1) 관용 42 (2) 불평등과양극화 43 (3) 감시와기본권침해 43 3) 왜또다시민주주의인가 43 (1) 완전하지않은민주주의 43 (2) 민주주의발전의조건 43 Ⅱ. 국가 1. 서론 국가의개념 51 1) 국가의어원 51 (1) 國家 51 2) 국가개념에대한접근방식 52 (1) 이상주의적접근법 52 (2) 기능주의적접근법 52 (3) 제도주의적접근법 52 3) 국가의정의 53 (1) 개념정의 53 (2) 정의의특징 국가의기원 56 1) 역사적기원설 56 (1) 실력설 56 (2) 계급설 56 (3) 가부장권설 57

6 2) 철학적기원설 57 (1) 홉스의사회계약설 57 (2) 로크의사회계약설 58 (3) 루소의사회계약설 정부형태 62 1) 권력의기능에따른분류 62 (1) 대통령제 62 (2) 의원내각제 63 (3) 분권형대통령제 ( 혹은이원집정부제 ) 64 2) 권력의지역배분에따른분류 65 (1) 단방제 65 (2) 연방제 65 3) 한국의정부 행정부 68 1) 행정부의개념 68 2) 행정부의기능 68 (1) 의전적리더십 68 (2) 정책입안리더십 68 (3) 대중리더십 69 (4) 관료적책임 69 (5) 위기관리 69 3) 행정부의정책과정 69 (1) 행정부의정책 69 (2) 정책의제설정 69 (3) 정책결정 70 4) 한국행정부의역사 70 (1) 대한민국정부출범 (1945년) 이전의행정부 70 (2) 국가건설기 (1945년 ~1960년대초반 ) 의행정부 71 (3) 경제발전기 (1960년대중반 ~1980년대후반 ) 의행정부 71 (4) 민주화시기 (1988년 ~2007년 ) 의행정부 71 (5) 민주화이후시기 (2008년 ~ 현재 ) 의행정부 72 (6) 한국행정부의미래 73

7 6. 입법부 74 1) 입법부의의의와기원 74 (1) 입법부의의의 74 (2) 입법부의기원 75 2) 입법부의기능 76 (1) 입법기능 76 (2) 대표기능 76 (3) 재정기능 76 (4) 일반국정기능 77 (5) 외교기능 78 3) 입법부의형태 79 (1) 단원제 79 (2) 양원제 79 4) 한국의입법부 80 (1) 입법부형태 80 (2) 의원정수 80 (3) 입법부의구성 80 (4) 선출방식 82 (5) 운영방식 82 (6) 한국의회의기능 국가의미래 84 Ⅲ. 정당 1. 정당이란무엇인가 87 1) 정당의기원 87 (1) 정당이란 87 (2) 정당은왜등장했을까 87 (3) 누가정당을만들었을까 88 (4) 정당과이익집단은어떤점에서다른가 90 2) 한국정당의기원 90 (1) 한국정당은어떻게등장하였는가 90 (2) 한국정당의역사 91

8 2. 정당은어떤기능을하는가 96 1) 정당의기능 96 (1) 왜, 그리고어떻게정당은시민의이익을대변하는가 96 (2) 왜, 그리고어떻게정당은선거에참여하는가 97 (3) 왜, 그리고어떻게정당은국가운영에참여하는가 98 (4) 정당은약화되고있는가 99 2) 한국정당의기능 99 (1) 한국정당은어떻게시민의이익을대변하는가 99 (2) 한국정당은어떻게선거에참여하는가 100 (3) 한국정당은어떻게국가운영에참여하는가 정당의유형 104 1) 세계정당사에나타난정당유형 104 (1) 간부정당 ( 엘리트정당 ) 104 (2) 대중정당 104 (3) 20세기정당을둘러싼논쟁들 105 2) 한국의정당유형 106 (1) 한국정당의성격 106 (2) 미래의정당모델을둘러싼논쟁 정당이념이란무엇인가? 111 1) 정당이념의기원 111 (1) 우파 111 (2) 좌파 112 (3) 정당이념의수렴 112 2) 한국정당의이념 114 (1) 이념적스펙트럼의기원과배경 114 (2) 정당이념의모색과분화 정당조직 118 1) 정당조직 118 (1) 당중앙조직 / 당원 118 (2) 중앙 / 지역 118 (3) 정당의재정 119

9 (4) 당내민주주의 120 2) 한국의정당조직 122 (1) 주요정당의정당조직 122 (2) 정당의재정과운영 122 (3) 당내민주주의 정당체제란무엇인가 126 1) 정당체제의유형 126 (1) 일당체제와지배적일당체제 126 (2) 양당체제 127 (3) 다당체제 128 (4) 선거제도와정당체제 129 2) 한국의정당체제 129 (1) 패권적일당체제시기 130 (2) 양당체제와다당체제 131 Ⅳ. 선거 1. 선거란무엇인가? 137 1) 선거와선거제도개념과의의 137 (1) 선거개념과의의 137 (2) 선거제도개념과의의 138 2) 민주적선거원칙 140 (1) 보통선거 (universal suffrage) 원칙 140 (2) 평등선거 (equal suffrage) 원칙 141 (3) 직접선거 (direct voting) 원칙 141 (4) 비밀선거 (secret voting) 원칙 144 3) 민주적선거의기능 145 (1) 국민의대표자선출과정부구성 145 (2) 정치권력의정당성부여 146 (3) 정치권력에대한통제와책임정치구현 146 (4) 민주정치체제유지 146

10 2. 선거의역사 151 1) 고대 : 그리스아테네의민주정치와제비뽑기 151 (1) 민주정치의원형 : 시민이곧정부 151 (2) 대표자선출방식 : 제비뽑기방식의추첨제와윤번제 152 (3) 아테네민주정치의성립조건 : 소규모도시국가와배타적시민권 153 2) 근대 : 선거의탄생과선거권의점진적확대 154 (1) 시민혁명 : 공화제와선거의탄생 154 (2) 노동자들의차티스트운동 : 재산에의한선거권제한철폐 156 (3) 여성참정권운동과흑인민권운동 : 보통선거권확립 157 3) 현대 : 민주화의물결과선거제도발전 161 (1) 선진민주국가 : 첫번째물결과민주적선거의점진적실현 161 (2) 전후 ( 戰後 ) 신생민주국가와한국 : 두번째물결과민주적선거의이식 162 (3) 20세기후반신생민주국가와한국 : 세번째물결과민주적선거의설계 163 (4) 21세기세계민주국가들의다양한선거제도 선거권과피선거권 167 1) 선거권 167 (1) 선거인의정의 167 (2) 선거권이있는자 167 (3) 선거권이없는자 169 (4) 선거권행사의보장 169 (5) 주요국의회의원선거권 170 2) 피선거권 170 (1) 피선거권요건 170 (2) 선거별피선거권 170 (3) 피선거권이없는자 171 (4) 주요국의회의피선거권 선거구제와대표제 174 1) 선거구의의의 174 2) 선거구제의종류 174 (1) 소선거구제 174 (2) 중 대선거구제 175

11 3) 대표제 176 (1) 다수대표제 176 (2) 비례대표제 178 (3) 혼합대표제 181 4) 선거구획정 181 (1) 개요 182 (2) 국회의원지역선거구획정 182 (3) 시 도의회의원과자치구 시 군의회의원지역선거구획정 선거운동 184 1) 선거운동에대해이해하기 184 (1) 선거운동이란무엇인가? 184 (2) 선거운동의다양한유형과방법 184 2) 선거법변화와선거운동변화 185 (1) 통합선거법이전의선거운동 185 (2) 통합선거법이후의선거운동 185 3) 현행공직선거법의선거운동문제 186 (1) 선거운동규제 186 (2) 외국선거운동규제와의차이 186 (3) 현행공직선거법의문제 187 4) 인터넷의발달과선거운동의다양성 187 (1) 인터넷발달의영향 187 (2) 온라인선거운동규제의변화과정 187 (3) 뉴미디어선거운동의미래 새로운제도의도입 190 1) 선거구획정문제 190 (1) 선거구획정제도를둘러싼논란 190 (2) 우리나라선거구획정, 어떻게하는것이좋을까? 191 2) 공천문제 192 3) 선거구제의대표성은어떻게강화할수있는가? 192 (1) 선거구제를둘러싼논란 192 (2) 비례대표제가대안인가? 192

12 4) 정치자금문제 193 (1) 우리나라정치자금관리체계의특징 193 (2) 정치자금규제를둘러싼논란 194 (3) 정치자금관리, 어떻게개선할수있을까? 195 5) 선거운동의자유는어떻게확대될수있을까? 195 (1) 규제중심의선거관리를둘러싼논란 195 (2) 규제에서자율로 195 Ⅴ. 시민사회 1. 시민과시민사회 201 1) 시민과시민성 201 (1) 시민은누구인가? 201 (2) 시민권개념 202 2) 시민사회개념 203 (1) 시민사회의등장 203 (2) 시민사회모델 시민사회유형 207 1) 비정부 비영리부문 207 (1) 비정부기구 207 (2) 비영리기구 208 (3) 시민사회단체 208 2) 풀뿌리조직 209 3) 사회운동 209 4) 사회적기업및기업가 210 5) 한국시민사회유형 시민사회영역 214 1) 이론적논의 214 2) 국가와시민사회 216 3) 시장과시민사회 217

13 4) 국가 - 시장 - 시민사회거버넌스 시민사회영역의확대 : 세계시민사회 221 1) 세계시민사회의등장 221 2) 세계시민사회의쟁점 224 (1) 대표성 224 (2) 투명성 225 (3) 참여 225 (4) 책임성 시민사회의전망과과제 227 1) 대의민주주의한계 227 2) 대안 227 (1) 참여민주주의 227 (2) 심의민주주의 227

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15 Ⅰ. 민주주의의역사

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17 Ⅰ. 민주주의의역사 1. 민주주의란무엇인가 1) 민주주의개념 (1) 민주주의의정의 민주주의는군주제나귀족제처럼특정계층이아닌 인민 (people) 이지배하는통치 를의미한다. 고대도시국가 (polis) 아테네에서는모든자유민이동등한권리를갖고직접정치에참여할수있었다. 따라서, 2500년이지난지금도 고대 민주주의를이해하는것이여전히중요하다. 민주주의는인민이직접통치하는직접민주주의체제뿐만아니라선거를통해선출된대표에게의사결정의권리를위임하는대의민주주의도포함하는데, 민주주의를한마디로정의하기어려운이유는민주주의가모두가추구하는이상적인가치인동시에실천적이며현실적인의미를모두갖고있기때문이다. 참고자료 민주주의 (democracy) 정치형태로서민주주의는기원전 462년고대그리스아테네에서탄생했다. 민주주의 (democracy) 는인민 (demos) 과지배 (kratia) 의합성어로서 인민에의한지배 ( 통치 ) 를의미한다. 즉, 소수의지배자가아니라다수의시민이권력을갖는정치체제이다. 당시, 아테네민주주의의구체적인형태는민회, 평의회, 집정권, 시민법정으로구성되어있었다. 500명으로이루어진평의회는민회에서논의할주제를선택하여민회에넘기고, 민회에서는모든시민이자유롭게모여선택주제에대해토론하였다. 추첨에의해선택된집정관들은시의행정업무를담당하였으며, 시민법정에서재판을진행하였다. 재판을진행하는시민법정은시민이직접고소하고, 피고인이직접변론하는방식으로서완전한시민중심의사법체계였다. (2) 아테네민주주의 고대그리스아테네에서는모든시민에게법앞의평등을보장하였다. 기원전 5세기말, 페리클레스 (Perikles, BC 년 ) 치하에서절정을이룬아테네민주주의는모든자유시민이동등한권리를갖고직접정치에참여할수있었다. 9일마다열리는민회에 18세이상남성시민들은직접출석하여발언하고투표할수있었다. 단, 노예, 여성, 외국인, 이민노동자등에게는시민권이주어지지않았다. 즉, 아테네민주주의는 노예와여성에게생산과재생산을전담시킨남성시민집단의여가 에기반을두고있었다. 아테네인구는가장컸을때 30만명정도였고이가운데시민은 3만명에서 3만 5천명안팎으로서약 10% 뿐이었다. 3

18 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 아테네시민에게정치는전문성을필요로하는행위가아니었으며, 모든시민은추첨제에의해번갈아가면서모두정부의일을하였다. 따라서, 누구나정의감과양심만있다면정치를할수있다고생각하였다. 참고자료 폴리스 (polis) 폴리스는고대그리스도시국가를의미한다. 그리스폴리스는자연풍토나사회 종교적요인에따라다양한형태로나타났고, 그중에서도민주정을채택했던아테네가가장유명하다. 폴리스는도시의자유와자치를그이상으로하고, 시민은씨족및종교공동체의일원이었을뿐만아니라, 국가공동체의일원으로서모두정치적인일과군사적인일에종사하였다. 폴리스는페르시아전쟁이후아테네와스파르타를중심으로한내부분열로인해 BC 4세기에쇠퇴하기시작하였다. 참고자료 아고라 (Agora) 아고라는고대그리스의도시국가폴리스에형성된광장으로, 그리스인은이곳에서민회를열고재판, 상업, 사교등의다양한활동을하였다. 아고라 (Agora) 라는말은 시장에나오다, 사다 등의의미를지니는 아고라조 (Agorazo) 에서비롯된것으로원래 시장 의의미로쓰였다. 그러나아고라가시장기능뿐아니라정치 경제 사회 문화등시민일상생활의중심이되면서 사람이모이는곳 이나 사람들의모임 자체를뜻하게되었다. 그리스도시국가에서신전과주요관공서가있는아크로폴리스 (acropolis) 가정치와종교의중심지였다면, 아고라는일상적인활동이활발히이루어지는시민생활의중심지였다. 예를들어, 서울대에학생들이가장많이모일수있는광장의이름은 아크로폴리스 인데, 포털다음 (Daum) 에누구나의견을올리수있는게시판의이름은 아고라 이다. 아고라는그리스와헬레니즘시대도시국가의특징이라고할수있으며, 로마에서는포룸 (forum) 이라는명칭으로계승되었다. 아고라는고대그리스도시국가의개방된소통장소로기능했기때문에오늘날에도사회의공적인의사소통이나직접민주주의가이루어지는공간혹은그러한행위자체를상징하는말로널리사용된다. 참고자료 민회 민회는고대그리스아테네에서열린시민회의를의미한다. 민회는 9일에 1회, 1년에 40회이상개최되었으며, 5,000-8,000명에달하는시민참여자들이모두자신의의견을주장할수있고, 최종의견은거수를통해결정하는방식으로진행되었다. 4

19 Ⅰ. 민주주의의역사 참고자료 페르시아전쟁과민주주의 아테네에본격적인민주주의가자리잡는과정에서는페르시아전쟁 ( 기원전 492~448) 이중요한영향을미쳤다. 전쟁의승패를결정지은전투는아테네해군을주축으로한 살라미스해전 (Battle of Salamis, BC 480년 ) 이었는데, 이를기점으로노잡이들의지위가더욱중요해졌다. 고대에는일반적으로군사장비를개인이부담했기때문에, 말을소유할수있는귀족들의기병대나, 갑옷과방패를마련할수있는부유한시민들로구성된중장보병이국방의주축이자권력의중심이되었다. 반면군함의노잡이는무기를마련할수없는최하층시민들이었는데, 이제그노잡이의중요성이극대화된것이다. 이것은아테네하층민들의정치적지위를크게향상시켰다. 페리클레스가말한대로 통치권을모두골고루나누어맡고 ( ) 나라에뭔가기여를할수있다면가난해도상관없는 본격적인민주정치가시작된것이다. 참고자료 고대그리스의제비뽑기장치클레로테리온 (Kleroterion) 클레로테리온은배심원과행정관을제비뽑기로뽑을때사용했던돌판이다. 우측의여러개의구멍에시민들이자기이름을넣고좌측에흰돌한개와검은돌여러개를넣어서흰돌이멈춘위치줄에이름을넣은사람들이그날의배심원이되도록선정할때사용되었다. 이는고대아테네의민주주의가배심원에대한사전매수나외부의선정압력을방지하는민주적추첨방식으로진행되었다는것을의미한다. 또한당시에는처리할일이매일있었기때문에제비뽑기도매일시행되었다. < 클레로테리온 > * 자료 : 5

20 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (3) 아리스토텔레스의정치형태구분 고대민주주의의가장뛰어난저작가운데하나인아리스토텔레스 정치학 에서아리스토텔레스는통치자수에따라정치체제를세가지로구분하였다. 1인이지배하는 군주정, 몇몇소수가지배하는 귀족정, 여러사람이통치에참여하는 민주정 이그것이다. 그리고이것들이변질되어전제정 과두정 우민정치등의잘못된정치가나오게된다고보았다. 아리스토텔레스는이가운데어느쪽이절대적으로좋다고말할수는없지만어떤체제든지해당국민과그시대의구체적필요에부합해야한다는사실이중요하다고보았다. 굳이가장좋은정치형태를선택하자면, 귀족정과민주정의요소를조화해서중간계급이나라의중심에서도록하는방식이라생각했다. 참고자료 정치학 ( 아리스토텔레스 ) 고대민주주의에대한가장뛰어난저작가운데하나는기원전 335년에서 323년사이에기술된아리스토텔레스의 정치학 이다. 폴리스의형성과구조, 바람직한정치체계, 통치기술등을다룬 정치학 은정치를 하늘의뜻 이아닌 인간의일 로다룬그리스인들의인문주의정신을가장잘보여준다. < 정치학 번역본 (2009 년 ) > * 자료 : (4) 민주주의의미의변화 시민이직접정치에참여하는정치형태로서의 민주주의 는기원전 6세기경고대그리스에서등장했으며, 대표적으로아테네의폴리스정치형태를가리키는말로이해되었다. 아테네민주주의는 2백년정도지속되었는데, 아테네민주정이몰락한후에는민주주의라는용어자체가역사에서사라졌다가 13세기중엽에 6

21 Ⅰ. 민주주의의역사 서야다시등장하였다. 그러나 19세기말까지민주주의는대부분의정치학자와지식인에게 무지 ( 無知 ) 한자의통치 같은부정적인의미로이해되었다. 몽테스키외 (Montesquieu) 나루소 (Rousseau), 제임스매디슨 (James Madison) 도고대아테네와같은민주정을실천할수는없다고생각했다. 대신그들이주장한것은오늘날의대의민주주의에가까운공화정 (republic) 이었다. 18세기말프랑스혁명을거치고난뒤, 유럽여러나라에서대중의정치참여요구가강해지고, 19세기에보통선거권에대한요구가커지면서공화주의라는말과민주주의라는말은구분없이쓰이기시작했다. 2) 민주주의는다른제도와어떻게다른가 (1) 민주주의의요건 민주주의에대한최소한의정의는보통선거권, 정기적인선거, 정당경쟁을통한정부구성등민주적경쟁규칙을확립하는 절차적최소요건 을갖춘정치체제를의미한다. 이를기초로미국의정치학자로버트달 (Robert Dahl) 은효과적참여, 평등한투표, 자유롭고공정한선거, 이슈에대한시민의계몽적이해, 포괄적시민권, 의제에대한인민의최종적통제등을민주주의요건으로제시하였다. 반면최대한의정의에따르면민주주의는형식적인정치체제보다는사회모든부문의민주적상태를의미한다. 참고자료 민주주의의핵심요건 (Robert Dahl) 로버트달이제시한민주주의의핵심요건은네가지이다. 첫째, 자유롭고공정한주기적인선거가이루어져야한다. 둘째, 표현의자유가보장되어야한다. 셋째, 시민이공직자의의견보다다른여러가지의견에자유롭게접근할수있는권리로서대안적인정보원천이확보되어야한다. 넷째, 결사의자유로서정당과같은정치조직들이정치활동을조직하고활동할수있는완전한자유가보장되어야한다. 7

22 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 위임민주주의 (delegative democracy) 아르헨티나의정치학자오도넬 (Guillermo O'Donnell) 은라틴아메리카를연구하면서선출지도자와투표자간의연계관계가존재하지않는상황을 위임민주주의 라고불렀다. 일반적으로대의민주주의에서는선출된정부와입법부가임의적으로권력을행사해서는안된다. 그러나민주화이후라틴아메리카에서는권력을위임받은대표자들이자의적으로권한을행사하는경우가나타났고, 오도넬은이를대의민주주의와대비되는 위임민주주의 개념으로유형화했다. 두민주주의의가장중요한차이는책임성에서나타난다. 대의민주주의의경우집권정부는의회, 사법부와같은또다른기구나제도에의해항상적으로견제되는수평적책임성의제약하에놓이지만위임민주주의의경우의회나정당, 법원은대통령의정책의지를방해하는제도로인식되고, 자주이를우회하여정책결정과변경이이루어진다. (2) 자유주의와민주주의 17, 18세기계몽주의와병행하여발전한자유주의는그이념과정치적실천에있어서민주주의를포괄하지는않았지만현대대의민주주의를발전시키는견인차역할을하였다. 초기의자유주의는절대군주제에대항하면서형성되었고체계화되었다. 자유주의자들은사회적관계가국가의간섭없이발전해나갈수있는시민사회영역을만들어내고자했고, 국가권력기반이초자연적권리가아닌주권자로서인민의뜻에있다고주장하였다. 유럽에서 19세동안자유주의와민주주의는때로는나란히함께때로는서로경쟁적으로발전해나갔다. 서구의전통적인민주주의국가들이실현했던자유주의와민주주의의연계는현대에들어와민주주의의대표적인모델이자경로가되었다. (3) 공화주의와민주주의 공화주의는민주주의가제도장치만으로는제대로작동하고발전하기어렵다는문제의식에서출발한다. 공화주의는공공선에대한헌신, 공적결정에대한적극적인참여와모든시민이공동체로부터배제되지않고권리와혜택을누리는시민권의원리, 시민적덕에대한강조를핵심으로한다. 시민으로서자신이속한공동체에대한특별한열정으로서애국심역시공화주의의핵심구성요소라할수있다. 공화주의는개인주의에기반을두고사적영역권리를우선시하는자유주의와달리도덕적합의에기초한윤리적공동체를전제로한다. 공화주의의이론적원류는아리스토텔레스, 마키아벨리, 루소와같은철학자로부터찾을수있으며, 고대로마와르네상스이탈리아의도시공화국, 그리고미국혁명과프랑스혁명을통해구현되었다. 8

23 Ⅰ. 민주주의의역사 참고자료 로마의공화정 기원전 6세기로마인들은왕을추방하고공화정을수립하였다. 로마공화정을움직인정치기구는군대를지휘하거나행정을담당하는집정관, 외교와재정문제및집정관에대한자문을담당하는원로원, 그리고관리선출과입법, 재판및국가주요정책등을결정하는민회이다. 즉, 공화정은왕정, 귀족정, 민주정의혼합된정치체제였다. 고대로마의공화정은민주주의에대한고대그리스의사고에 법치 를결합시키고, 시민 의범위를확대했다. 시민들의덕성으로가장중요시된것은사익을추구하는이기심을절제하고공공선을추구하는것이었다. 그러나로마귀족들이점차정치적도덕성을상실하고옥타비아누스 (Octavianus) 가카이사르 (Caesar) 의뒤를이어사실상로마황제로등극하면서로마공화정은무너지게되었다. (4) 비민주주의와민주주의 민주주의는사회주의, 전체주의, 권위주의등비민주적인사상이나이념과의지속적인경쟁과대립속에서발전해왔다. 유럽에서는제1차세계대전이후민주주의가점차확산되었다. 그러나이시기민주적인헌법을채용한독일바이마르공화국에서민주주의는잘작동하지않았고, 그결과는나치즘내지파시즘의확산으로이어졌다. 이는독일과이탈리아에국한된현상이아니었다. 영국과프랑스를포함해유럽전역에서도민주주의에반하는전체주의적열망은강렬하게나타났다. 민주주의가사회적합의에가까운지지를받게된것은제2차세계대전을치르고나서부터다. 그러나 2차대전이후에도민주주의는오래지속되지못했다. 군부독재등다양한형태의권위주의체제가민주주의를압도했다. 스페인이나포르투갈에서도 1970년대까지독재가이어졌고, 라틴아메리카와한국을포함한아시아는 1980년대에와서야민주화가이루어졌다. 오늘날당연한것으로받아들여지는민주주의에대한사람들의신뢰는그역사가오래되지않았다. 참고자료 파시즘 ' 파시즘 은이탈리아어파쇼 (fascio) 에서유래한말이다. 원래이말의의미는 ' 묶음 이었으나, ' 결속 또는 단결 의뜻으로도사용되었다. 가장좁은의미의파시즘은 1922년부터 1942년까지이탈리아를지배하였던무솔리니 (Benito Mussolini) 의체제를가리킨다. 이외에히틀러 (Adolf Hitler) 의나치 제3제국, 쇼와초기의일본의천왕제파시즘, 스페인의프랑코체제등이대표적이다. 그중에서도나치는파시즘적인모든특징을극단적으로추진한형태로이해된다. 파시즘과나치즘은개인의자유를허용하지않으며모든것을국가의이름으로통제한다. 특정개인에대한절대적신뢰를통해국가정체성을확립하고, 인종주의적성향을가지고있다. 9

24 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 3) 동양사상과민주주의 (1) 민주주의와민본사상 민주주의를 인민이지배하는통치 로이해할때, 동양에서는민주주의를발전시키지못했다는평가가지배적이었다. 현대민주주의는근대서구에서발명된것이며, 그이외의지역에서는이를수용하여지금의민주주의를발전시키고있다는것이다. 그러나 20세기후반에들면서민주주의의문화적다양성에대한논의가등장했고, 특히민주주의발전에기여할수있는토착정치사상연구와관심이활발해졌다. 유교문화권에서는민본 ( 民本 ) 사상이주목을받고있다. 참고자료 민본 ( 民本 ) 시경( 詩經 ) 과더불어중국의가장오랜고전중하나인 서경 ( 書經 ) 의하서 ( 夏書 ) 편에있는 민유방본 ( 民惟邦本 ) 이라는말에서유래한다. 민본은 백성은나라의근본 이라는뜻으로정치의목적을 위민 ( 爲民 ) 곧, 백성을위함 에두는유교정치사상의기원이되었다. 유교는백성을위한정치를위해필요한것으로서어진정치 ( 인정 : 仁政 ), 덕에의한통치 ( 덕치 : 德治 ) 등의사상을발전시켰다. (2) 공자와맹자 공자는 논어 에서국가의유지, 존속에가장중요한것은경제력이나군사력보다백성의마음을얻는것이며, 그것없이는통치가불가능하다고말한다. 즉, 공자는백성을위한 (for the people) 통치를정치의근본으로삼았다. 맹자는공자의사상을이어받아백성이중요하고통치자는가볍다는민귀군경 ( 民貴君輕 ) 론을주장했다. 또한 맹자 에서 하늘이보는것은내백성이보는것으로부터비롯하고, 하늘이듣는것은내백성이듣는것으로부터비롯한다 고주장했는데, 이는백성이정치적주체로서의역할을할수있다는뜻이다. 맹자는실제로왕조가교체되는혁명에서백성의지지가정당성의기준이된다고주장했다. 이러한맹자의사상은인민이통치하는 (by the people) 수준에는에는미치지못하지만, 정치권력의근본이백성에게있다 (of the people) 는것으로이해될수있다. 한국의선거과정에서정치인들이 민심은천심 이라고흔히말하는것역시인민주권론의맹자적해석이라고할수있다. 10

25 Ⅰ. 민주주의의역사 참고자료 군자 ( 君子 ) 유교정치사상에서통치자의이상적인모델로제시된개념은 군자 이다. 군자는도덕성을체현한덕이있는사람 ( 유덕자 : 有德者 ) 을말한다. 공자는왕이유덕자가될것을주창했지만맹자는한발더나아가유덕자가왕이되어야한다고주장했다. 맹자는기존의통치자가폭군일경우백성의지지와동의에따라유덕자인군자가혁명을통해정부를전복할수있다고보았다. 이후, 주희 ( 朱熹 ) 가발전시킨성리학에서는군주뿐아니라유덕자인사대부가통치를주도할수있다고보았다. 유교를현대적으로해석하는학자들은서구의개인주의적 자본주의적시민성을보완할수있는민주적시민의덕목으로군자개념의유용성을주장하기도한다. 현대적으로재해석된군자는인 의 예 지등의공동체적윤리를체화하고, 이를기반으로이타성을실천하며, 공공의사안에관심을갖고적극적으로참여하는인간이다. 참고자료 개화기유학자들의민주주의수용 개화기유학자들중에서는서구민주주의를유교의바탕에서이해하고자한흐름이있었다. 이들은서구사회의근대적참정권이나저항권개념이유가와대립하지않는것으로인식하고, 오히려유가본래의목적을구현하기위해민치 ( 民治 ) 라는민주주의원리를수용할수있다고보았다. 박영효와유길준은 < 한성순보 > 에서 사욕 ( 私慾 ) 을꾀하는자가실현할수없는것이삼권분립의첫째이익 이며, 입헌정체는선거를근본으로민의를따르니현자를등용하고소인을막을수있다 면서민주주의의권력분립론이 사천하방지 와 현자등용 에적합하다고보았다. 또한박영효는서구정당정치가조선에서는이미붕당정치로실현된바있으며, 서구의회에비견되는제도가사림중심의공론화과정이라고보았다. 인민의저항권역시맹자의폭군방벌론의연장선상에서이해했다. 박영효는 군주가삼가지않으면천하사람들에게죽임을당한다 는 대학 ( 大學 ) 의경구를인용하며, 개인의안녕을지키지못하면민은반드시변동을일으켜자유를지키고자하니, 미국이영국의학정을계기로변동을일으켜마침내자유의나라를이루었다 는식으로, 맹자의혁명론으로미국독립을설명했다. * 자료 : 안외순 세기말조선의민주주의수용론재검토. 민주주의의한국적수용. 11

26 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 드라마 < 정도전 >, 조선의건국과유교사상을보여주다 조선은유교, 특히성리학을국가의통치원리로삼은국가였다. 이성계가고려를멸망시키고조선을건국한것은맹자의혁명론에따라정당화되었다. 이후통치의주체를놓고왕권과사대부간의대결, 훈구파와사림파의정쟁은모두유교정치사상의해석을둘러싼갈등이었다. 드라마 정도전 은이러한조선의건국과이후조선의정치적전개과정을이해할수있는영상물이다. 4) 민주주의의조건들 (1) 자유 고대그리스에서자유는공동체번영을전제로한시민덕성에기초하였다. 정치적 도덕적공동체로서폴리스는개인이나제도보다우위에존재했으며, 이런사회에서개인의자유개념은미약했다. 서양중세의신분제사회에서도자유는기본적으로귀족의자유나도시의자유와같은특권층의자유만을의미했다. 자유롭고평등하며자율적인개인이라는개념이비로소형성되기시작한것은종교개혁시기였다. 종교적자유에대한주장은관용의요구를유발시켰고, 사상 신념 언론 출판의자유등이주장되었다. 이러한소극적자유개념은근대시민사회에접어들어적극적자유개념으로전환되었다. 근대이후이러한자유개념은헌법을통해보장됨으로써구체적인형태를띠게되었다. 참고자료 소극적자유 (negative freedom) 와적극적자유 (positive freedom) 소극적자유는개인이자기의욕구를추구하는과정에서다른외부적간섭이없는상태인 ~ 으로부터의자유 (freedom from) 를뜻한다. 적극적자유는자아실현을할수있도록보장받는자유인 ~ 을할자유 (freedom to) 를의미한다. 12

27 Ⅰ. 민주주의의역사 (2) 평등 평등은일반적으로기회의평등과결과의평등으로구분한다. 기회의평등은소극적자유와결합되는평등개념으로서만인에게법적 정치적기회의평등을보장한다는의미를갖는다. 결과의평등은적극적자유와결합하는평등개념으로서만인에게개인의자아실현에필요한경제적 사회적평등을보장한다는의미를갖는다. 민주주의에서자유와평등의조화를추구한다는주장은소극적자유와적극적자유의조화, 기회의평등과결과의평등의조화를의미한다. 특히유럽에서현대민주주의는보통선거나의회를통한정치적평등에이어경제적평등을지향하는방향으로발전해왔다. (3) 인권과시민권 인권이란민족, 국가, 인종등에상관없이인간이라면누구에게나인정되는보편적인권리또는지위를말한다. 인권에관한관념과제도는근대시민혁명을계기로하여정립되었다. 자유권을중심으로하는근대인권사상은 20세기이후사회권으로발전해나갔다. 인권을 ' 도덕적 당위적 추상적차원에서논의된인간의권리 ' 라한다면, 시민권은 ' 제도적 법적 현실적으로보장된것 ' 으로정의할수있다. 인권이민족이나국가를초월한권리라면시민권은일반적으로한국가에소속된시민이누리는권리이다. 마샬 (T. H. Marshall) 은이러한시민권이자유권, 참정권, 사회권이라는형태로발전되어왔다고보았다. (4) 갈등 미국의정치학자사츠슈나이더 (Schattschneider) 는갈등은민주주의의엔진이며, 민주정치의핵심문제는갈등관리라고정의하였다. 그는민주주의정치체제라도정당정치를통해사회갈등을폭넓게조직하고동원하고통합하지못한다면시민주권은사실상실현되지않는것이라고평가하였다. 따라서, 갈등이억압되는조건은곧정치가약화되고민주주의가축소되는환경이라고할수있다. 민주주의국가에서갈등이가장잘드러나는순간은선거이다. 갈등은정치가들이유권자에게파는상품과같다. 각기다른계층을대변하는정당은경쟁구도를만들고갈등을조직한다. (5) 다원주의 민주주의사회는여러독립적인이익이나결사체로이루어져있기때문에권력엘리트에의해지배되기보다는집단간경쟁, 갈등, 협력등에의해민주적으로운영되어야한다. 시민개인에게주권을부여하는민주주의사회에서다원주의는당연한결과이다. 민주주의는균열, 나누어진것, 부분들간의갈등, 이를정치적으로조직한자유적결사체간의경쟁과갈 13

28 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 등, 타협과협력이라는동학을통해움직인다. 이러한민주주의가작동하기위해서는사회의다원주의적기반이마련되어야한다. 참고자료 대중의지혜혹은집단지성 제임스서로위키는 대중의지혜 에서 19세기의탁월한과학자프랜시스골턴 (Francis Galton) 의이야기를들려준다. 골턴은아주소수의사람만이사회를건강하게유지하는데필요한자질을갖고있다고믿었기때문에교육을중요시했다. 그는또한대부분의사람들은그런자질을가지고있지않다고믿었다. 어느날골턴은 1884년의만국박람회에서소의중량을알아맞추는시합을우연히보게되었다. 살찐소한마리가선택되었고, 한무리의군중들이내기를걸기위해줄지어섰다. 8백여명의사람들이자신들의운을시험하기위해각양각색의예상치를제시했다. 시합이끝나자골턴은중량에대한일련의통계학적조사를했는데, 참가자들이제시한평균무게는 1,197 파운드였다. 실제소의무게는 1,198파운드였다. 나중에골턴은다음과같이썼다. 그결과는민주적판단의신뢰성이내가기대했던것보다훨씬믿을만한것임을보여주는것같았다. 참고자료 민주주의와다수결 민주주의는모든사람이평등한입장에서대화와토론을통해갈등과문제를해결한다. 하지만많은사람의의견이서로다를때이를하나로모으는것은쉬운일이아니다. 그럴때에는많은사람의의견에따르는다수결의원칙을사용한다. 대통령과국회의원등을뽑는선거는물론이고, 학교에서하는반장선거와학급회의의의사결정과정도다수결의원칙에따른다. 다수결의원칙은쉽고빠르게문제를해결할수있지만다수결의원칙을따르는것이늘최선의선택은아니며다수결이곧민주주의의원칙은아니다. 더많은사람이찬성했다는이유로잘못된정책을선택하고정당하지않은전쟁을일으킬수도있다. 무엇보다다수결의원칙은모든사람의생각과바람을담아내지못하는문제가있다. 또한다수결의원칙은민주주의에서중요하게여기는개인의의사를존중해주지않으며소수의의견을배제하는문제가있다. 따라서다수결의원칙이민주적인의사결정방법으로자리잡으려면충분한대화와토론을거친다는전제가있어야한다. 충분한대화와토론을거친후에도의견이좁혀지지않는다면최종적인방법으로다수결의원칙에따라결정할수있다. 하지만다수결로결정했다고하더라도그것을반대했던소수의의견도존중해야한다. 왜냐하면많은사람의생각이꼭옳은것이아닐수도있고, 무엇보다다양한사람들의생각을존중하는자세가민주주의의기본정신이기때문이다. 14

29 Ⅰ. 민주주의의역사 토론주제 1. 고대아테네에서실현되었던민주주의가근대에다시나타나는데에왜그렇게오랜시간이걸렸을까? 2. 민주주의는어떤점에서다른정치체제보다낫다고생각되는가? 3. 선거와추첨중에서어떤것이더민주적일까? 4. 덕이있는사람이정치를해야하며, 정치는백성을근본으로한다 는유교사상은민주주의와어떤관계에있을까? 15

30 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2. 근대민주주의 1) 르네상스와민주주의 참고자료 르네상스 르네상스는 14세기와 17세기에서양중세와근대를잇는역할을한지적 문화적운동을지칭한다. 기독교중심의중세이전그리스와로마사상가들의저작들은십자가전쟁당시이슬람문화권에서발견되었다. 그리고이저서들이역으로다시유럽에소개되면서고대의인문주의가 재생 되었다는의미를가진용어, 르네상스 가만들어졌다. 신 ( 神 ) 중심에서인간중심으로세계관의변혁이일어났으며회화, 문학, 과학, 교육, 정치등광범위한분야에서대변화가나타났다. 르네상스는 13세기이탈리아에서시작해전유럽으로퍼졌으며, 서양근대의정신적 문화적배경이되었다. 단테, 미켈란젤로, 레오나르도다빈치, 갈릴레오, 마키아벨리등이대표적인초기르네상스의인물들이다. 르네상스를통해정치가재발견되었다고할수있으며, 국가나사회와관련된일을인간이어떻게해결할수있을것인가에대한고민이공화주의, 자유주의, 사회주의, 민주주의등근대의다양한정치사상의발단이되었다. (1) 마키아벨리 (Niccolò Machiavelli, 년 ) 마키아벨리는르네상스시기피렌체에서태어나공화정시대에외교업무를담당했다. 1512년메디치가문이복귀하자체포되어고문을받고자리에서물러났다. 마키아벨리는피렌체근교에서재기를노리며 군주론 과 로마사논고 등을집필했으나, 끝내공직에복귀하지는못했다. 그는정치와도덕의분리, 공화정에대한찬사, 자유와시민의덕성에대한강조등을주장해근대정치사상의문을열었다. 그는정치에는본질적으로비도덕적인측면이있다고주장했다. 정치에서는도덕적선이항상공적으로좋은결과를가져오는것이아니며, 비도덕적행위가공적인선이될수있다는점을강조한것이다. 그는 군주론 에서주로왕정체제의정치에대해논했지만, 로마사논고 에서는일관되게공화정의우월성을주장했고특히공화정에서가장중요한덕목이시민의자유임을역설했다. 자유는자치정신에서나오며, 공적인일에참여함으로써얻어진다. 이러한그의사상은공화주의, 자유주의, 민주주의에큰영향을주었다. 16

31 Ⅰ. 민주주의의역사 참고자료 시대의베스트셀러, 마키아벨리의 군주론 마키아벨리는조화와일치가안정을가져온다는종래의관념에도전하여, 정치에서갈등은필연적이며그갈등을효율적으로관리하는것이정치의역할이라고생각했다. 이후정치학자샤츠슈나이더등은갈등이민주주의의핵심요소라고평가하였으며, 이는현대민주주의에서중요한원칙으로받아들여지고있다. < 그림 > 군주론 원본 (1550 년 ) 과번역본 (2015 년 ) * 자료 : (2) 프로테스탄트종교개혁 1517년비텐베르크대학신학교수였던마르틴루터 (Martin Luther) 는카톨릭교회의면죄부판매에반대하고카톨릭교회의부패를비판한 95개조의반박문 을발표했다. 그는모든신앙인은곧자기자신의사제가될수있으며, 사제가아니라성서의권위를존중해야한다고주장했다. 그는일반신도들이성서를직접읽을수있도록독일어로번역했고, 교황권을견제하고자했던독일군주들이그를옹호하면서루터의주장은유럽전역에서힘을얻게되었다. 영국에서는헨리 8세가가톨릭으로부터의독립을선언하고국교회를창립했고, 스위스제네바에서는칼뱅 (Jean Calvin) 이프로테스탄트종교개혁을본격적으로이끌었다. 이러한변화는양심과사상의자유, 관용의정신을확산시키며 17세기자유주의의모태가되었다. 17

32 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 인쇄혁명과미디어 루터의종교개혁은 15세기중엽거의모든유럽에확산된인쇄술혁명에힘입어성공할수있었다. 95개조의반박문 은독일어로번역된지 15일만에독일전역에서읽혔고, 관련한루터의저술 30종은 3년만에유럽에서 30만부이상팔렸다. 또한성경이각나라의언어로보급되면서성서에대한해석권을독점하였던사제의권위가하락하였다. 종교개혁이후에도인쇄술은신문이나팸플릿을통해여론을형성하고, 사상을전파하는데기여했다. 로크의 통치론, 루소의 사회계약론 은근대시민혁명의사상적기반을제공했고, 팸플릿형태로인쇄되어출간된시에예스의 제 3신분이란무엇인가, 토마스페인의 상식 은프랑스혁명과미국혁명에직접적인영향력을발휘했다. 이때문에두혁명은 팸플릿혁명 으로불리기도한다. 참고자료 상업의발전과부르주아의등장 상업발전과르네상스의인문주의정신은근대민주주의를발전시킨부르주아계급의성장에결정적인역할을했다. 르네상스시기이탈리아도시국가들이인문주의를발전시킬수있었던계기는이슬람및아시아국가들과의중계무역에기반을둔경제력이었다. 피렌체, 베네치아등은당시유럽에서가장부강한도시였고, 이를기반으로교황권이나황제권, 그리고특정귀족가문의전제적통치에도저항할수있었다. 지중해에서대서양으로상업의주도권이넘어간뒤로는영국, 프랑스, 네덜란드등에서상업이본격적으로발전하였다. 이에막강한경제력을갖게된부르주아계급은지대 ( 地代 ) 에만의지하던봉건토지귀족에맞서시민혁명을일으키는주체로성장하게된다. 이때문에근대민주주의를연시민혁명을부르주아혁명이라고불리기도한다. (3) 사회계약론 홉스, 로크, 루소등이주장한 사회계약론 은국가와사회가자연의산물이아니라인간이만들어낸것이라고본다. 사회계약 은각개인의자연적권리를보장하기위한것이며, 국가수립과정인 사회계약 에는모든사람이평등하게참여하기때문에, 주권의최종적근거가인민에게있다는근대민주주의의인민주권론의토대가되었다. 또한로크와루소등은국가가각개인의자연권을침해할경우이계약은무효가되므로정부가교체되어야한다는주장을통해시민적저항권의근거를제시했다. 18

33 Ⅰ. 민주주의의역사 2) 시민혁명과민주주의 (1) 영국내전과명예혁명 1629년찰스 1세가전쟁을위한세금을걷기위해의회를소집했으나, 의회는오히려승인없이과세를금지하는권리청원을통과시킨다. 이후찰스 1세는 11년간의회를소집하지않는데, 1640년에다시소집된의회는왕의측근들을해임하고체포했다. 왕과의회의갈등으로 1642년에발발한왕당파와의회파의내전은 1651년까지약 10년간지속된다. 전쟁도중찰스 1세가포로로잡혀처형당하고, 승리한올리버크롬웰은공화정을수립했다. 1658년크롬웰사후다시영국은군주정으로돌아오지만, 의회의실질적권한은사실상왕권을넘어서게되었다. 1685년왕위에오른제임스 2세가가톨릭을부활시키려고하자영국의회는메리공주와남편오렌지공작에게왕위를양도하였다. 1688년의이조치는피를흘리지않았다는의미에서 명예혁명 으로불리게되며, 이후의회우위의입헌군주정이확립되게된다. 참고자료 권리장전 (Bill of Rights, 1689 년 ) 1689년 2월, 명예혁명으로윌리엄 3세를국왕으로추대하면서왕관과더불어권리선언을제출하여승인받았고, 이를기반으로 12월 16일 신민의권리와자유를선언하고왕위계승을정하는법률 이공포되었는데, 이를권리장전이라고부른다. 전임국왕인제임스 2세의문제점을 12개조로열거한후의회와시민의주요한권리를보장하였다. 주요한내용은의회의동의없는입법및법률의집행, 과세, 징집의금지, 청원권의보장, 의회에서의언론의자유보장, 과도한형벌의금지등이다. 권리장전은영국입헌군주제의기반이되었을뿐아니라, 식민지시기미국각주의권리선언, 프랑스인권선언등에도영향을주었다. * 자료 : 19

34 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 올리버크롬웰 (Oliver Cromwell, 년 ) 영국내전은초반에왕당파에게유리하게전개되었다. 의회군은물적, 인적자원에서왕당파의상대가되지못했다. 이때하원의원이었던크롬웰은고향인케임브리지근교에서기병대를조직하고엄격한훈련을통해여러전투에서전과를올렸다. 의회군은그의부대를본떠신형군 (New Model Army) 이라는새로운기병부대를편성하고크롬웰에게지휘를맡겼다. 이후의회군은프레스턴에서대승리를거두며영국내전에서승리했다. 의회파의핵심으로떠오른크롬웰은찰스 1세의처형을주장해관철시켰고, 왕정을폐지한후공화정을수립한후종신호국경 (Lord Protector) 에올랐다. 크롬웰에대해서는 1인통치를강화함으로써공화국의가치를훼손하고결과적으로왕정복고를가져왔다는부정적인평가도존재한다. 그러나명예혁명이후영국에서입헌군주정이수립되는과정에서끼친크롬웰의영향력은모두가인정하고있다. 현재영국의회의사당인웨스트민스터에는그의동상이자리잡고있다. * 자료 : 참고자료 수평파 (Levellers) 수평파는영국내전시기의회파군인을중심으로근본적인정치적, 경제적개혁을주장했던집단을말한다. 이들은 모든인간은과거와현재에모두가날때부터권력, 품위, 권위가평등하고동일하다. 그누구도날때부터다른사람에대해어떠한권위, 지배혹은통치권을가질수없다, 모든영국인은그가가진부와관계없이동의에의한통치를받을권리가있다 는등의급진적평등론을내세웠다. 20

35 Ⅰ. 민주주의의역사 수평파는성인남자의평등 / 보통선거권, 매 2년마다선거를치르는하원중심의의회운영, 양심의자유, 인신의자유, 법앞의평등, 균등한토지분배, 종교의자유등을주장했다. 이들의주장은의회파내소수에불과했고크롬웰은이들이지나치게급진적이라면서탄압했다. 그러나수평파운동은 19세기이후영국근대민주주의의사상적원류로주목받고있다. (2) 프랑스대혁명 1789년루이 16세는재정위기를극복하기위해 삼부회 를소집했다. 삼부회에서부르주아및하위계층이었던제 3신분은성직자인제 1신분, 특권귀족인제 2신분이주도하는삼부회를비판하고 국민의회 를구성했다. 루이 16세가회의장을폐쇄하자국민의회는스스로 제헌의회 임을선포하고새로운헌법수립에착수했다. 왕이무력으로국민의회를해산하려하자파리시민들은바스티유감옥을습격하고파리를장악했다. 국민의회는 프랑스인권선언 을발표하고신분제에따른봉건제의폐지를공식화했다. 오스트리아와프로이센등왕정폐지를두려워한반혁명연합군과의전투에서승리한프랑스민중은루이 16세를처형하고공화정을수립했다. 이후약 150년에걸쳐공포정치, 왕정복고등우여곡절을겪었지만, 프랑스혁명의정신은지금프랑스의국기 ( 삼색기 ) 와국가 ( 라마르세예즈 ) 에서보듯이근대민주주의와인권의상징으로남아있다. 참고자료 삼부회 (États généraux) 삼부회는프랑스의세신분인성직자, 귀족, 평민으로이루어진신분제의회이다. 1302년필리프 4세가교황권과대립하면서국민의지지를얻기위해소집한것이시초이다. 삼부회의주요한기능은국왕의세금징수에대한동의, 왕의즉위에대한승인 ( 실제로는즉위선물증정 ) 이었지만, 소집여부가국왕에게달려있었기때문에전쟁등반드시필요하다고생각될때만소집되었다. 실제로 1789년이전에는 175년동안소집되지않기도했다. 삼부회에서는성직자와귀족들이다수를차지했다. 전체인구의 2% 를차지하는 1, 2 신분은전체농지의 40% 이상을차지하면서도세금을전혀내지않았고, 이들은삼부회를통해자신들의특권을유지하고자했다. 그러나루이 16세가소집한삼부회에서부르주아와평민으로구성된제3신분이봉건적특권의폐지를주장하면서프랑스혁명의도화선이되었다. 21

36 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) < 1789 년열린삼부회 > * 자료 : 참고자료 시에예스 (Emmanuel Joseph Sieyès, 년 ) 시에예스는프랑스혁명직전 제3신분이란무엇인가 라는짧은저작을익명으로출간했다. 이책은 1789년 1월단몇주만에 3만부이상팔렸는데, 파리사람들은거리에서서로그책을읽어보았는지를인사말로할정도였다. 그는제 3신분을 사회의전체이면서도구속되고억압된존재이며, 특권신분 (1, 2신분 ) 이존재하지않으면그자체만으로자유롭고번성하는전체 라고정의했다. 또한 실제로는세상의전부이지만현재로서는아무런권력도갖지못한제3신분이주권을가져야하며, 봉건적신분제를폐지해야한다 고역설했다. < 제3신분이란무엇인가 > 로유명해진시에예스는 1789년삼부회의제3신분대표로선출되었고, 그는저작의내용을그대로실천에옮겨제3신분만으로국민의회의성립을선언하고봉건제의폐지를선언했다. 프랑스인권선언의초안작성과헌법제정에서도중요한역할을했다. < 시에예스의초상 > * 자료 : 22

37 Ⅰ. 민주주의의역사 참고자료 프랑스인권선언 (Declaration of the Rights of Man and of the Citizen, 1789 년 ) 프랑스인권선언은제 3신분으로이루어진국민의회가 1789년 8월 26일선포한선언이다. 공식명칭은 인간과시민의권리선언 이지만일반적으로프랑스인권선언으로불린다. 제 1조에서 인간은자유롭고평등한권리를지니고태어나서살아간다. 사회적차별은오로지공공이익에근거할경우에만허용될수있다 는천부인권과자유와평등의정신을, 제 3조에서 모든주권의원리는본질적으로국민에게있다. 어떤단체나개인도국민으로부터직접나오지않는어떤권력도행사할수없다 는인민주권의원리를천명했다. 제 7조에서는 법에의해규정된경우가아니거나법에의해규정된형식에따르지않고서누구도기소되거나체포되거나구금되어서는안된다 는법치주의를구현하고있다. 1791년프랑스헌법의전문 ( 前文 ) 으로채택된인권선언은이후세계각국의헌법에큰영향을주었다. (3) 미국혁명 미국혁명이란북아메리카의 13개영국식민지가전쟁을통해독립한사건을말한다. 영국은 7년전쟁 의비용을충당하기위해북아메리카의영국식민지에새로운세금을부과하려했다. 그러나식민지들은 대표없이과세없다 는주장으로저항하며 대륙회의 를구성했고, 1773년에는 보스턴차사건 이발생했다. 영국은군대를파견해이러한저항을제압하려고했고, 식민지인들이민병대를조직하여대항하면서 1775년부터실질적인전쟁상태에돌입했다. 1776년 13개식민지대표들은조세저항을넘어독립을선언하기로하고 7월 4일독립선언서를작성하여이를선포했다. 미국의독립이미국혁명으로불리는이유는, 미국이영국으로부터단순히독립했을뿐만아니라중세이후처음으로왕이없는정부체제, 곧공화정을수립했기때문이다. 참고자료 미국독립선언서 (Declaration of Independence, 1776 년 7 월 4 일 ) 미국독립선언서는미국의 3대대통령이된토머스제퍼슨 (Thomas Jefferson) 이초안을작성했다. 전문 ( 前文 ) 의주요한내용은다음과같다. 우리들은다음과같은사실을자명한진리로받아들인다. 모든사람은평등하게태어났고, 창조주는몇가지양도할수없는권리를부여했으며, 그권리중에는생명과자유와행복의추구가있다. 이권리를확보하기위해인류는정부를조직했으며, 이정부의정당한권력은인민의동의로부터유래한다. 어떤형태의정부이든이러한목적을파괴할때에는언제든지정부를개혁하거나폐지하여인민의안전과행복을가장효과적으로가져올수있는새로운정부를조직하는것은인민의권리다. 오랜동안에걸친학대와착취 23

38 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 가인민을절대전제정치밑에예속시키려는계획을분명히했을때에는, 이와같은정부를타도하고미래의안전을위해서새로운보호자를마련하는것은그들의권리이며의무다. 독립선언서에서나타나는이러한저항권은존로크의 통치론 에서영향을받은것으로사실상자연권과사회계약론의핵심주장을요약한것이다. < 독립선언서원본 > * 자료 : 참고자료 미국혁명의발단, 토머스페인 (Thomas Paine) 의 상식 (Common Sense, 1776 년 ) 1737년영국에서출생한페인은가난때문에 13세이후정규교육을받은적이없었다. 코르셋상점의직공, 공무원, 목사, 교사, 담배가게직원등을전전하다가런던에서만나그의재능을알아본벤저민프랭클린의소개로미국으로건너갔다. 페인은독립전쟁이막시작되었던 1776년 1월에 48장의팜플렛으로인쇄된 상식 을출간했는데, 3개월만에 10만부, 1년만에 50만부가팔려나갔다. 당시북아메리카식민지의인구가 250만이었다는점을감안하면전인구의 1/5이상식을구매한셈이다. 상식 은일정한권리를획득하고영국의통치하에남을것인지, 아니면완전한독립을쟁취할것인지에대한논쟁에서후자가승리하는데결정적인기여를하게된다. 그결과 < 상식 > 이출간된지 6개월만에대륙의회가소집되고, 그로부터 2개월뒤독립선언서가작성된다. 24

39 Ⅰ. 민주주의의역사 * 자료 : (4) 러시아혁명 러시아혁명은 1905년과 1917년의두혁명을말한다. 1905년러일전쟁에서패한후경제적어려움에처한러시아에서는전국적인파업과시위가일어났다. 시민들의청원서를무력진압한 1월 9일의 피의일요일 사건이후전국 200개도시에서광범위한파업이일어나고전함포템킨 (Potemkin) 에서의수병반란등차르체제에대한전면적인투쟁이벌어졌다. 차르는 10월헌법의제정과입법권을가진의회, 언론, 집회, 결사의자유, 투표권의확대를약속했다. 입헌군주제하에서 1914년 1차세계대전이발발했고, 승려라스푸틴 (Raspu'tin) 에게장악된황실은무능함의극치를보여주었다. 1917년 2월, 전국적으로파업과시위가일어났고시위대를진압하기위해동원한병사들이혁명군에가담하면서수도가함락되었다. 같은해 10월, 레닌이조직한볼세비키는겨울궁전을장악하고임시정부를수립했다. 이로부터약 5년간의내전에서승리한후볼세비키와소비에트는최초로마르크스주의에입각한공산주의국가인소련을수립한다. 러시아혁명은봉건체제를종식시켰다는점에서는공통점이있지만, 영국, 미국, 프랑스등자유민주주의를구축한서구의시민혁명과는다른길을통해현대사에서냉전의한축이었던공산주의진영이구축되는시발점이되었다. 25

40 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 피의일요일 (1905 년 1 월 22 일 ) 피의일요일 은당시러시아의수도상트페테르부르크에서니콜라이 2세에게청원을하기위해겨울궁전으로평화적인행진을벌이던노동자와가족들에게근위군이발포하여다수의사상자를낸사건이다. 극심한빈곤상태에있던러시아민중들은황제권에대한종교적숭배심을갖고있었고, 러시아정교회의가폰신부가이청원행진을주도했다. 이들은차르니콜라이 2세의초상화와기독교성화상, 그리고청원서를들고행진을벌였는데, 발포로인한사상자는수백명에서수천명으로추산된다. 청원의내용은노동자의법적보호, 러일전쟁의중지, 헌법의제정, 기본적인권의확립등당시러시아민중의소박한요구를대변한것이었다. 피의일요일 사건은차르체제에치명적인도덕적정당성의실추를가져왔으며, 1917년 10월혁명으로이어지는시발점으로간주된다. 러시아의작곡가쇼스타코비치는 피의일요일 을주제로교향곡 11번을작곡했다. * 자료 : 26

41 Ⅰ. 민주주의의역사 토론주제 1. 왜사회계약설이등장하게되었을까? 그리고사회계약설은민주주의와어떻게연관되어있을까? 2. 우리는근대에시민혁명이일어나고민주주의가싹트게된것을자연스럽게받아들이지만, 이것은인류역사에서실로예외적인일이기도하다. 어떠한사회적변화가이러한정치적변동을가져왔을까? 3. 근대시민혁명이일어난나라들은오늘날모두민주주의의선진국들이기도하다. 그러나그민주주의의형식과내용은상당히다양하다. 원인은무엇일까? 27

42 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 3. 현대민주주의 1) 대표제와민주주의 현대는민주주의의시대다. 대부분의국가는스스로민주주의로지칭하거나적어도그것을지향한다. 그러나아테네식의직접민주주의를실현하고있는나라는극소수에불과하고, 대부분의국가에서는시민이선출하는대표자를통해정부를구성하고운영하는대의민주주의를채택하고있다. 이것은현대민주주의가고대의직접민주주의와는달라졌음을의미한다. 고대민주주의에대한정의가 인민에의한통치 였다면, 현대의민주주의는토머스제퍼슨이제안한바에따라 인민의동의에의한통치 로바뀌었다. 정당을 현대의군주 로부른샤츠슈나이더는민주주의를 우리가하는다른모든일과마찬가지로무지한사람들과전문가들이함께하는협력의한형식 으로, 마넹 (Bernard Manin) 은 민주주의는선거를통해시민들이정부를해고할수있는제도 라고이해했다. 이러한대의민주주의는 1) 시민이평등한시민권에기초해대표를선거로선출하며 2) 대표는일정한임기동안시민의주권을위임받으며 3) 대신시민은비판의자유를가지고부적격자에대해다음선거에서책임을묻는방식으로이루어진다. (1) 미국의공화주의 미국의역사학자고든우드는미국이실현불가능한 순수민주주의 (pure democracy) 와달리 대표제민주주의 (representative democracy) 라는통치시스템을만들어낸것이라고주장한다. 여기서중요한것은대표제라는시스템이민주주의에부여하는공화주의적성격이다. 이체제에서인민은직접다스리는것이아니라그들이선출한소수에게권력을위임한다. 공화주의가민주주의와결합하면서대의민주주의가나타난것이다. 참고자료 자유주의와민주주의의결합, 토크빌 (Alexis de Tocqueville) 과밀 (J. S. Mill) 토크빌과밀은민주주의를되돌릴수없는역사의물결이며적절히운영될경우자유를확대할수있다고보았다. 토크빌과밀은민주주의에본질적으로존재하는 다수의폭정 을경계하면서도, 시민들이공적인활동에참여할때자유의정신이발휘되면이러한문제점이해결될수있다고믿었다. 토크빌은 미국민주주의 에서특히타운홀미팅, 배심재판제도등이시민적덕성을고양시키고있으며이를통해공공선을달성할수있다고보았다. 밀은 대의정부론 에서선거를통한대의민주주의가인민의공적참여를보장함으로써시민들의지적, 도덕적능력을발전시키고, 가장효율적인통치를가져올수있다고주장했다. 토크빌과밀에의해대의민주주의를통한자유주의와민주주의의결합, 자유와평등의결합이가능해졌으 28

43 Ⅰ. 민주주의의역사 며, 이들은 20세기이후서구사회에서보편화된자유민주주의의이론적기반을제공했다. < 토크빌과밀 > * 자료 : (2) 유럽의대의민주주의 영국에서는명예혁명이후토리와휘그를중심으로하는정당정치가확립되었고, 왕은군림하지만통치하지않는다는입헌군주제원칙이확고해졌다. 19세기에는약 100년간 3번에걸쳐성인남성의보통선거권이, 20세기초에는여성보통선거권이확립되었다. 영국은웨스트민스터시스템 (Westminster system) 으로불리는의회제정치형태의대표적인나라가되었다. 프랑스에서는 1789년혁명이후약 160년간왕정복고와공화국의재수립등혁명과반동을반복하다가 1958년현재의제 5공화국이성립하였다. 대통령제와의회제가결합한이원집정부제라는다소복잡한정부형태를갖고있으며, 과반이상의득표를강제하는결선투표제 (two-round system) 선거제도를갖고있다. 현재유럽의대부분국가는비례대표제를기반으로다당제와연립정부를중심으로하는정부형태를갖고있다. 이러한권력구조와선거제도는대화와타협을바탕으로한합의제정치문화와깊게연관되어있다. 특히지방자치가폭넓게확립되어있으며, 스위스등일부국가에서는다양한형태의직접민주주의가대의민주주의를보완하는역할을하고있기도하다. (3) 후발국의대의민주주의 서유럽일부와북미대륙을제외하면우리나라를포함한현재지구상의대부분국가들은 1, 2차세계대전이후탄생한신생독립국이다. 이들국가들은민주주의혁명을거치지않았고, 대부분제국주의시대를거치면서식민지화되었다가세계대전후독립하면서서구식대의민주주의정치체제와헌법을채택했다. 민주주 29

44 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 의혁명을통해민주적제도가수립된것이아니라, 민주적제도와헌법이먼저수립되고민주주의가뒤따르는형태로대의민주주의가발전하기시작한것이다. 따라서이들나라에서는제도를실제로민주적으로운용하는것이중요했다. 그러나민주적인헌법과선거법이존재하면서도, 현실적으로는그러한법이지켜지지않는독재상태가지속되는경우가많았다. 또한건국당시의민주적헌정질서가독재정권에의해폐지, 왜곡되는상황도발생했다. 이러한경우에는다시아래로부터의민주주의혁명을통해대의민주주의를원상복구하는절차가 민주화 (Democratization) 의이름으로나타난다. 민주화과정에서는서구의시민과같은전통적인계급보다는, 학생, 지식인, 종교인등각국가의문화와전통, 상황에따라다양한주체가등장하게된다. 또한민주화이후대의민주주의가정착되는과정에서도다양한진통을겪을수밖에없다. 이과정에서는제도만먼저이식되었던과거와달리, 대의민주주의의다양한제도와운영방식이제대로정착하고주체적인제도가발전되어야한다. 2) 자본주의와민주주의 (1) 상업과산업, 금융의발전 자본주의와민주주의는서로떼려야뗄수없는관계이다. 자본주의는개인의사적소유에바탕을둔자유주의경제체제이며시장이가장중요한자원배분의도구이다. 자본주의는 18세기중엽부터영국과프랑스등에서등장하여산업혁명에의해서발전되었으며, 19세기에들어와독일과미국등으로파급되었다. 자본주의체제안에서개인은자신의경제적이익을위해경쟁하며최적의경제적생활을실현할수있다고보았다. 그러나자본주의는 20세기들어 1차세계대전과대공황을거치면서추락했다. 현실에서의시장은불완전한제도라는것이드러났다. 단기적불황이장기적공황으로발전하고자본의집중과집적이일어나며빈부의격차와경제적불평등이심화되기도한다. 자본주의는 20세기에들어와은행자본과산업자본이밀접하게융합된금융자본주의로변화하였다. 참고자료 민주주의에서자원배분의두가지원리 : 국가와시장 한사회에서자원을배분하는데는두가지원리가있다. 시장과국가가그것이다. 기업이중심이되는시장에서의자원분배는불평등을유발할수밖에없다. 반면국가에의한자원분배는평등화의효과를가진다. 민주주의적인국가는빈곤에처한사람들에게보상의기회를제공한다. 시장의실패를민주화된정치가예방하고해결해야한다는사상에기초해탄생한것이복지국가이다. 시장과민주주의의원리는일정한균형이필요하다. 균형을넘어시장과기업의논리가지배적이되면평등이라는민주적가치가희생될수있다. 30

45 Ⅰ. 민주주의의역사 (2) 민주주의와경제발전 어떤나라에서민주주의는발전하는가? 민주주의는경제발전을가져오나? 반대로경제발전은민주주의를지속하는데유리할까? 이와관련해대표적인이론이근대화론이다. 1970년대부터미국학자인립셋 (S. M. Lipset) 등은 근대화론 을주장하였다. 산업화와경제성장이민주주의를가져온다는것이다. 근대화론에따르면경제발전은중산층을성장시키며교육과문화적태도의확산을통해민주주의가치가널리수용될수있는기반을제공한다. 또한생활수준의향상으로정치참여의증대를가져오며제도를통해사회적갈등을해결하게된다. 그러나 1990년대말이후근대화론은실제로사실에부합하지않으며, 서구의사례를다른나라에일방적으로적용하고있다고비판을받았다. 세계화시대에들어서민주주의와경제발전의상관관계에대한논란은더욱커지고있다. 참고자료 부르주아 부르주아는원래성 ( 城 ) 에둘러싸인중세도시국가의주민을이르는말이었으나, 근대에와서절대왕정의중상주의경제정책으로부를축적한상인, 자본가계급으로시민혁명의주체가된사람을칭하였다. 시민혁명이전의시기의부르주아는상당한부를소유하였음에도왕과귀족의지배를받는피지배계급이었다. 그러나구제도의모순을깨뜨리려는시민혁명을주도한이후사회의주체세력으로등장하였다. 참고자료 프롤레타리아 프롤레타리아는생산수단을소유하지못한노동자계급을말한다. 이들은정치 사회 문화적권력을소유하지못한계급이었다. 자본주의발전과정에서프롤레타리아는인클로저운동 (enclosure movement) 등으로경작할토지를상실한농민, 길드 (Guild) 에서탈락한직공등이자신의노동력을상품으로팔수밖에없는근대노동자계급으로나타나게되었다. 더욱이산업혁명을통해근대적공장제도가성립함에따라프롤레타리아, 즉노동자계급은더욱늘어났다. 마르크스 (Marx, K.) 는자본주의가발전하면자본가와프롤레타리아의사회적갈등이더욱심화되어자본주의가멸망한다고주장했다. (3) 미국정치와돈, 로비 민주주의가실행되는과정에서또다른문제는돈이다. 돈이민주주의를타락시킨다. 미국대통령선거비용은수십억달러에달하고거액기부자들은막강한영향력을행사한다. 민주주의국가들은돈이위력을발휘하지못하도록하는여러가지제도를도입하였다. 그제안의대부분 31

46 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 은선거비용지출제한제도나선거자금법등의형태였다. 선거자금규제는미국이나캐나다보다유럽과기타지역에서강하다. 그러나선거자금규제제도가만들어지면서주요민주주의국가들에서는정치인들이규제를피하기위해위법행위를저지르는사례가늘어났다. 이모든선거자금은대부분 이미지 를사는데사용된다. 여론조사, 포커스그룹의운영, 전화홍보, 화려한 TV광고, 전문가들의고용, 요란한정치집회들이그것들이다. 현실정치가기득권세력의이익만을보장한다는비판이강해지고있으며, 이에대항해월스트리트점령운동등시민의직접적인정치행동이나타나고있다. 참고자료 월스트리트점령운동 (Occupy Wall Street) 월스트리트점령운동은 2011년빈부격차심화와금융기관의부도덕성에반발하면서미국월가 ( 금융 증권회사가밀집해있는지역 ) 에서일어난시위를말한다. 시위는미국전역으로확산됐으나, 큰성과없이 73일만에막을내렸다. 하지만빈부격차가심화되고있는신자본주의의문제점과금융기관들의부도덕성에대해경종을울렸다는점에서그의의를남겼다. (4) 사회민주주의와민주주의 20세기초반을거치면서정치권력은자본주의를조절하고제한하게되었다. 현대자본주의에서는자유주의자들이주장한바와같이시장과개인의최대한의자유가보장되지않는다. 또한마르크스주의자들과공산주의자들이주장했던바와같이자본주의가철폐된것도아니다. 20세기에들어서면서사회민주주의가등장하였다. 1920년대후반이되자, 서유럽대부부의지역에서 19세기의두거대한정치적운동이자이데올로기였던자유주의와마르크스주의는쇠퇴하고양자를적절히융합한사회민주주의가출현하였다. 사회민주주의는정치권력을사용해사회와경제를조절하고자하는체제이다. 국가가시장을통제할수있으며또그래야만한다는믿음을바탕으로사회민주주의는자본주의와사회주의중간의 제3의길 을추구했다. 3) 법치주의와민주주의 (1) 정치의사법화 한국정치에 정치의사법화 라는말이등장하였다. 정책을둘러싼갈등이국회나행정부등정치권에 32

47 Ⅰ. 민주주의의역사 서해결되지않고법원을통해해결되는현상이다. 가장극적인사례는 2004년대통령탄핵소추기각판결과신행정수도건설을위한특별조치법의위헌평결이다. 사법부, 특히헌법재판소는가장중요한제도가되고있다. 9명의헌법재판소판사들이대통령을탄핵할지, 말지, 수도를어디에정해야할지등중요한문제를결정하게된것이다. 국회의원이나대통령은국민이선출했기때문에민주주의적인정당성이있다. 그러나사법부는국민이선출한기관이아니다. 정치적인문제를사법부가거의단독으로결정하는정치의사법화는결국민주주의의약화를가져올수있다. (2) 시민불복종운동 시민불복종은국가의법이나정부가부당하다고판단했을때시민들이이를공개적으로거부하는행동을말한다. 이용어는원래헨리데이비드소로 (Henry David Thoreau, 1817~62년 ) 의논문인 시민불복종의의무 (1849년) 에서처음사용되었는데, 그는노예제를지원하는정부에대항한납세거부를지지하였다. 대개비폭력적인저항이지만꼭그렇지않을수도있다. 인도의비폭력저항운동 ( 간디의사회복지운동, 영국으로부터의독립운동 ) 과남아프리카공화국의인종차별반대투쟁, 미국의흑인시민권운동등이대표적인예이다. 아테네에서소크라테스재판에대한시민들의저항이시민불복종의역사적인사례가되었다. 토론주제 1. 자본주의와민주주의는서로에게도움이되는관계일까, 서로에게장애가되는관계일까? 2. 시민불복종은불법이면서도정당성을가질수있다. 어떤경우에시민불복종은정당할까? 그이유는무엇일까? 또어떤경우에시민불복종은정당하지않다고볼수있을까? 33

48 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 4. 한국의민주주의 1) 헌법의기본정신과민주주의 (1) 헌법의역할 헌법은국가의기본구조와규칙을정한다. 민주주의국가의헌법은권력구조, 대표자의선출방식, 임기등을제시하고특히국민의권리를보장한다. 대부분의국가에헌법이있지만, 헌법이있다고모두민주주의국가는아니다. 중국과같은사회주의국가에도헌법이있지만, 실제로는많은부분에서국민의권리를제한하고있기때문이다. 또한민주주의국가에서도많은하위법들이국민들의기본권을제한하는경우가있다. 헌법재판소는헌법이국민들의기본권을제한하고있는지결정하고, 헌법에대한분쟁을다룬다. 최근에는헌법재판소의많은판결이과연절대적인가에대한논란이진행되기도한다. (2) 우리헌법의구성 우리나라헌법은 1948년제정되어 1987년에마지막으로개정되었다. 우리나라헌법은 3 1운동으로건립된대한민국임시정부의법통과불의에항거한 4 19 민주이념을기본정신으로표방하고있다. 대한민국헌법은총 130 조문으로이루어져있다. 제1조는 대한민국은민주공화국이며, 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다 고선포하고있다. (3) 헌법에보장된국민의권리 헌법은국민의정치적권리와의무를규정하고있다. 모든사람에게는인간으로서당연히누려야할기본적인권리가있는데이를기본권이라고한다. 우리나라헌법은제10조에서부터국민의기본권을보장하고있다. 기본권은평등권, 사유권, 사회권, 청구권, 참정권으로구성되어있다. 첫번째평등권은누구든지성별이나, 종교, 직업, 장애등에의해차별받지않을권리이며, 두번째자유권은국가로부터간섭을받지않고행동하고생각할수있는권리로종교를믿을권리, 살고싶은곳에살권리, 말할권리, 원하는직업을가질권리등이다. 세번째사회권은인간답게살수있도록국가에요구할수있는권리이다. 예를들어일할기회를요구할권리, 교육을받을수있는권리, 깨끗한환경에서살권리, 생계를유지할수있도록보호를받을권리등을말한다. 네번째, 청구권은국민이국가에게어떤행위를해달라고요구할수있는권리로여기에는청원권이나재판청구권, 국가배상청구권등이있다. 마지막으로참정권은정치에참여할수있는권리로선거에참여할권리, 공무원이되어나랏일을할수있는권리등이다. 34

49 Ⅰ. 민주주의의역사 2) 우리나라의민주화 (1) 1948 년제헌헌법 1948년 7월 17일제헌국회는제헌헌법을제정하였다. 총 10장 130조로구성되어있는제헌헌법은이후로우리나라헌법의초안이자국가통치의기본으로작동하고있다. 제헌헌법은 3 1운동을통해국가를건립한독립정신을계승한다고밝히고있으며, 대통령제에서대통령의임기및입법과사법에관한제도적사항도밝히고있다. 참고자료 대한민국헌법전문 유구한역사와전통에빛나는우리들대한국민은기미삼일운동으로대한민국을건립하여세계에선포한위대한독립정신을계승하여이제민주독립국가를재건함에있어서정의인도와동포애로써민족의단결을공고히하며모든사회적폐습을타파하고민주주의제제도를수립하여정치, 경제, 사회, 문화의모든영역에있어서각인의기회를균등히하고능력을최고도로발휘케하며각인의책임과의무를완수케하여안으로는국민생활의균등한향상을기하고밖으로는항구적인국제평화의유지에노력하여우리들과우리들의자손의안전과자유와행복을영원히확보할것을결의하고우리들의정당또자유로히선거된대표로써구성된국회에서단기 4281년 7월 12일이헌법을제정한다. (2) 1954 년사사오입개헌 ( 四捨五入改憲 ) 1948년제헌헌법에의하면국회에서의간접선거로대통령을선출하는것이었지만 1952년에는직선제로개헌하여이승만대통령이중임되었다. 그러나, 이후대통령의임기 4년과 1차만중임할수있다는제한조항을개정하고자국민투표제의필요성이제기되어국민투표실시여부에대한국회비밀투표가진행되었다. 1954년시행된이투표에서참석의원 202명중, 찬성이 135표, 반대가 60표, 기권이 7표로나타났다. 당시의개헌가능의결정족수는재적의원의 2/3 이상이었기때문에 명이므로, 그충족수는 136명이어야했다. 따라서당시사회자였던국회부의장은부결을선포하였다. 그러나자유당은 4사5입론을적용하여 명은논리적으로성립되지않으며 0.33이란자연인으로존재할수없다고주장하였다. 그의견에반대한야당의원들은모두의사당에서퇴장하였고, 이후자유당의원들만남은투표를통해 125명중 123명이찬성하여, 개헌안을공표 발효하였다. 이를토대로이승만은 1956년 3선대통령으로당선되었으며, 자유당의장기집권이이루어졌다. 35

50 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (3) 1960 년 4 19 혁명 우리나라민주화의가장중요한시발점은 1960년의 4.19 혁명이다. 해방후 1948년제헌헌법으로자유민주주의국가가수립되었으나자유당정권은독재적성격이강하였다. 이승만정부는부정선거를통해서장기집권을하고자하였으며시민들은이에저항하였다. 당시마산상고 1학년김주열은 1960년 4월 11일부정선거규탄집에참여했다가사망하여시신이마산앞바다에서발견되었다. 이사건으로시민들의분노가폭발하여서울에서만 10만명이참여한집회가진행되었고, 4 19 이후 1주일만에이승만대통령이사임하고자유당정권은붕괴되었다. 참고자료 4 19 혁명당시, 초등학생강명희의시 오빠와언니는왜총에맞았나요 강명희 ( 대구수송국민학교 ) 아! 슬퍼요 / 아침하늘이밝아오며는 / 달음박질소리가들려옵니다저녁노을이사라질때면 / 탕탕탕탕총소리가들려옵니다아침하늘과저녁노을을 / 오빠와언니들은피로물들였어요 오빠언니들은 / 책가방을안고서 / 왜총에맞았나요도둑질을했나요 / 강도질을했나요무슨나쁜짓을했기에 / 점심도안먹고 / 저녁도안먹고 / 말없이쓰러졌나요 잊을수없는 4월 19일 / 그리고 25일과 26일학교에서파하는길에 / 총알은날라오고 / 피는길을덮는데외로이남은책가방 / 무겁기도하더군요 나는알아요우리는알아요 / 엄마아빠아무말안해도오빠와언니들이왜피를흘렸는지를... 오빠와언니들이 / 배우다남은학교에서 / 배우다남은책상에서우리는오빠와언니들의 / 뒤를따르렵니다 36

51 Ⅰ. 민주주의의역사 참고자료 4 19 혁명에참가한중 2 여학생진영숙의유서 시간이없는관계로어머님뵙지못하고떠납니다. 끝까지부정선거데모로싸우겠습니다. 지금저와저의모든친구들그리고대한민국모든학생들은우리나라민주주의를위하여피를흘립니다. 어머니, 데모에나간저를책하지마시옵소서. 우리들이아니면누구가데모를하겠습니까. 저는아직철없는줄잘압니다. 그러나국가와민족을위하는길이어떻다는것을잘알고있습니다. 저의모든학우들은죽음을각오하고나간것입니다. 저는생명을바쳐싸우려고합니다. 데모하다가죽어도원이없습니다. 어머닌, 저를사랑하시는마음으로무척비통하게생각하시겠지만, 온겨레의앞날과민족의해방을위하여기뻐해주세요. 이미저의마음은거리로나가있습니다. 너무도조급하여손이잘놀려지지않는군요. 부디몸건강히계세요. 거듭말씀드리지만저의목숨은이미바치려고결심하였습니다. 시간이없는관계상이만그치겠습니다. < 국립 419 민주묘지의진영숙관련정보 > * 자료 : 37

52 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (4) 1980 년 5 18 광주민주화운동 우리나라민주화과정의가장중요한사건은 1980년광주에서일어난광주민주화항쟁이다. 광주에서는제 5공화국전두환정부의군사독재와통치에반대하여 1980년 5월 18일부터 27일까지민주화운동이일어났다. 전두환정부는군대를투입하여폭력진압을실시하였는데, 이에시민들이저항하는과정에서많은피해자가발생하였다 광주민주화운동은한국전쟁이후최대의희생자가발생한비극적인사건이되었다. 처음에는 5 18 광주사태 로불리다가 1997년에 5 18 광주민주화운동 으로명칭이확정되면서기념일로지정되었다. 참고자료 광주민주화운동 (1980 년 ) 광주민주화운동혹은광주민중항쟁은대한민국내언론통제로독일제1공영방송 ARD의위르겐힌츠페터기자가 5 18 광주민주화운동과그참상을세계에처음으로알렸다. 당시광주시민은신군부세력이집권시나리오에따라실행한 5 17 비상계엄전국확대조치로인해발생한헌정파괴 민주화역행에항거했으며, 신군부는사전에시위진압훈련을받은공수부대를투입해이를폭력적으로진압하여수많은시민이희생되었다. 1995년 5 18민주화운동등에관한특별법 제정으로희생자에대한보상및희생자묘역성역화가이뤄졌고 1997년 '5.18민주화운동 ' 을국가기념일로제정해 1997년부터정부주관기념행사가열렸다. 2011년 5월에는 5 18 광주민주화운동관련기록물이유네스코세계기록유산에정식으로등재되었다. < 5.18 민중항쟁추모탑 > * 자료 : 38

53 Ⅰ. 민주주의의역사 (5) 1987 년 6 월민주화항쟁과직선제개헌 1987년 6월항쟁은우리나라가결정적으로민주화된중요한사건이었다. 6월민주화항쟁때에는 20여일동안전국적으로 500만명이참여하여 4 13 호헌철폐, 직선제개헌쟁취, 독재정권타도 를외쳤다. 6월항쟁이후국민투표 93.1% 의찬성으로대통령직선제가확립되었다. 우리나라에는그이후평화로운민주적정권교체가정착하였다. 3) 한국민주주의의수준 (1) 민주주의지수 ( 이코노미스트 ) 한나라가얼마나민주적인지는어떻게평가할수있을까? 세계적으로는민주주의의수준을평가하기위해몇가지기관이활동하고있다. 영국주간지이코노미스트 (The Economist) 산하 Economist Intelligence Unit의 민주주의지표 (Democracy Index) 는 2년간격으로 167개국가의민주주의수준을평가한다. 평가는 선거과정의공정성, 정부기능, 정치참여, 시민자유, 정치문화 의 5개분야 60개지표로이루어진다. 최근에는세계적으로민주주의가후퇴하고있다는보고가잇따르고있다. 2015년보고서의부제는 < 민주주의우려의시대 (Democracy in an age of anxiety)> 이다. 참고자료 민주주의지수 (Democracy Index) 2015년 ' 민주주의지수 ' 랭킹 1위는총점 9.93의노르웨이다. 한국은총점 7.97로 22위이며, 2014년의 21위 ( 평균 8.06점 ) 에서한계단떨어졌다. 정권형태분류에서는완전한민주주의가 20개국, 미흡한민주주의 59개국, 혼합형체제 37개국, 권위주의체제 51개국등으로나타났는데, 한국은완전한민주주의국가군에서미흡한민주주의국가군으로밀려났다.( 연합뉴스, 2016/01/21) 39

54 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 언론자유지표 ( 프리덤하우스 ) 언론자유의수준을측정하는데가장널리참고하는자료는프리덤하우스의발표자료이다. 1941년창립한프리덤하우스 (Freedom House, 는매해 언론자유 (Freedom of The Press) 순위 를발표하고있다. 언론자유에대한법 정치 경제적환경을 100점기준으로환산하여 100점에가까울수록언론탄압이심한나라로평가한다. 1~61위는언론자유국, 62~133위는부분자유국, 133위이하는언론자유가없는국가로평가한다. 2016년조사에의하면전세계인구중 13% 만언론의자유를누리고, 41% 는일부자유를, 46% 는전혀자유를누리지못하고있는것으로나타났다. 한국은 2016년조사대상 199 개국가운데 66위로 부분적언론자유국 에속한다. 4) 한국지방자치와민주주의 (1) 지방자치제도 지방자치제도는지방자치단체주민의자율적인참여와지역정치활성화를목표로한다. 즉, 중앙정부나중앙정치인이아니라지역의정부와정치인이지역주민과함께지역의문제를해결한다는취지이다. 따라서지방에도단체장과의회가만들어졌다. 지방자자치단체장은지역내에서행정권을행사할수있으며, 지방의회는 조례 를제정한다. 2000년부터는주민이직접정치에참여할수있도록주민발의제도를도입하여주민이직접조례를발의할수있게되었다. 이외에도주민감사청구제도, 주민참여예산제, 주민투표제, 주민소송제, 주민소환제등이있다. (2) 지방자치의과제 그러나우리나라의지방자치제도에대한논란은끊이지않고있다. 예를들어, 여전히중앙정부에권력이편중되어있다는점, 주민참여가미진하다는점등이지적된다. 또한지방자치단체는여전히중앙정부에대해재정적으로의존되어있기때문에자립이어렵다. 40

55 Ⅰ. 민주주의의역사 토론주제 야간시위는몇시까지가능한가, 집회결사의자유는제한할수있는것인가 헌법제21조에서는 모든국민은언론 출판의자유와집회 결사의자유를가진다 고규정되어있다. 그러나시민들이시위에참여했다고처벌받는경우가많다. 특히과거에는 집회및시위에관한법률 에야간시위금지조항이있어서야간에시위를할경우처벌되었다. 한편헌법재판소는 2014년 3월, 야간시위금지조항을 해가진후자정까지의시위 에적용하는한위헌이라고결정했다 (6인한정위헌 ). 과연, 집회결사의자유를제한할수있는것일까? < 헌법재판소판결과정에서제기된반대의견 > * 자료 : 헌법재판소 ( 41

56 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 5. 민주주의의미래 1) 미디어와민주주의 (1) 매스미디어와여론 미디어는대중에게정보를전달하는매체이다. 특히 TV나라디오와같은미디어는다수에게메시지를전달한다는점에서 매스 (mass) 미디어 ' 라고부른다. 최근에는인터넷과소셜미디어와같은새로운소통적 뉴미디어 가등장하였다. 민주주의에서미디어는극히중요하다. 미디어를통해여론수렴과재생산이이루어지기때문이다. 다른한편미디어는정치의연예화, 포퓰리즘적정치현상, TV광고등지나친고비용정치의폐해등부정적인측면을동반한다. (2) 인터넷과민주주의 2000년대초반부터인터넷을통한시민들의정치참여가활성화되었다. 정치후보자는소셜미디어나홈페이지, 블로그를통해자신을알릴수있게되었고, 시민들은 SNS 상에서후보자와토론하거나인터넷게시판에자신의의견을표현하기도한다. 이런현상을전자민주주의, 인터넷민주주의라고표현한다. 인터넷은토론을활성화하고풀뿌리민주주의를발전시킬수있다는장점이있다. 그러나혹자는전통적인정당이나정부등대의민주주의를위협한다고비판하기도한다. 또한끼리끼리현상의심화로인해파편화나극단화가나타날수있고, 개인의프라이버시를위협하고개인정보를독점하는문제가일어나기도한다. 2) 민주주의의새로운과제 (1) 관용 최근에는민주주의의중요한미덕으로 관용 을꼽는다. 똘레랑스 (tolerance) 는사회의다양성을인정한다는관용을의미하며 참다 견디다 라는단어에서유래하였다. 주로소수자들의권리와입장을인정한다는의미로서개인적인차원에서의인정뿐만아니라사회가국가차원에서의관용을모두의미한다. 민주주의는다양한권리와주장을용인할수있는원리로구성되어있기때문에차이와다양성에대한관용은가장기본적인필수적사회덕목이다. 42

57 Ⅰ. 민주주의의역사 (2) 불평등과양극화 민주주의가발전하고부유한국가가많아지고있음에도불구하고우리사회의사회경제적불평등은증가하거나심화되고있다. 특히 1997년 IMF와 2008년글로벌경제위기를겪으면서양극화가심화되어사회불안을더욱가중시키고있다. 2014년아시아개발은행 (ADB) 의 아시아의불균형상승과정책함의 보고서에의하면우리나라의소득불균형수준은아시아 28개국가운데 5번째이다. 불평등과양극화의심화는민주주의발전을저해하는요소이다. (3) 감시와기본권침해 민주주의사회에서개인의인권은가장중요한문제이다. IT가발전하면시민의참여방법이다양해질수있지만한편으로는고도의기술을활용하여개인을감시하고개인정보를유출하는경우도발생할수있다. 철학자푸코는근대사회에서의개인감시가능성이일상적으로이루어지는상황을경고한바있는데, 오늘날에도이러한개인감시는전방위적으로이루어지고있는상황이다. 3) 왜또다시민주주의인가 (1) 완전하지않은민주주의 민주주의발전은시민의참여를기반으로한다. 그러나대부분의국가에서는민주주의적참여가저조하다. 투표율은하락하고있으며정당원은감소하고노동조합의영향력도약화되고있다. 한편, 입법부, 사법부, 행정부에대한시민의실질적인참여는이루어지지못하고있다. 시민은매스미디어나정치인을바라보기만하는 정치소비자 에만머무르고있다는것이다. 민주주의는과연진정으로실현될수있을까? (2) 민주주의발전의조건 세계적으로민주주의가완벽했던적은한번도없다. 민주주의는언제나현재진행형이기때문이다. 투표나대표선출그리고다수결만으로민주주의가완성되는것도아니다. 그렇다면, 민주주의의무엇이좋은가? 우리는왜민주주의를소중하게생각해야하는가? 일단성취된민주주의는어떻게유지될수있는가? 무기력해진민주주의앞에서이와같은문제에대해생각해볼필요가있다. 43

58 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 분야 긍정적인평가 부정적인평가 제도 언제나법이정해진대로규칙적인선거만규칙적이었을뿐대표자는선거가실시되었다국민을대표하지않았다 정당 정당의 경쟁 이라는역사적전통이헌법재판소에의해정당이없어지기안정적으로이어지고있다도했다 이념 반공주의와권위주의가압도적인시커진시민의목소리가실질적으로대에서이제는시민의목소리가커반영된것이없다지는시대가되었다 사회 다양한시민의목소리를반영하는여전히, 성적소수자, 이주자에대한포용적인사회가되었다사회적인편견이높다 가치 경제성장만중요한것이아니라탈물질만능주의는영원히사라지지않물질적인가치도중요하다는것을는절대불변의가치이다자각하는사회가되었다 경제 사회가풍요로워지고선택할수있풍요속의빈곤감은없이살던시대는직장의수도많아졌다보다더큰것같다 지역 지방자치의중요성에대해공감하는지방자치로인해지역주민의삶이사람들이많아졌다나아졌는지잘모르겠다 그렇다고볼만한프로그램들이늘어 문화 국가가통제하는 TV가아니라많은나서나의삶에도움이되는것은수의 TV 채널이생겼다아니다 년까지민주화 30년동안경험한긍정적변화와부정적변화에대한의견은위의 < 표 > 와같다. 이와같은평가를하게된이유는무엇인지토론해보자. 2. 이외에도민주화로인해나타난긍정적인효과와부정적인효과에대해생각해보자. 44

59 Ⅰ. 민주주의의역사 참고문헌 강원택 대한민국민주화이야기. 서울 : 대한민국역사박물관. 샤츠슈나이더 박수형 현재호역. 절반의인민주권. 서울 : 후마니타스. 이승원 민주주의 >. 책세상. 최장집 민주화이후의민주주의. 후마니타스. 김육훈 살아있는한국근현대사교과서. 휴머니스트 김육훈 민주공화국대한민국의탄생. 휴머니스트 권재원. 구민적편 민주주의를만든생각들 : 고대편. 휴머니스트 권재원. 구민적편 민주주의를만든생각들 : 근현대편. 휴머니스트 소피라무뢰, 클레르페레 ( 그림 ). 양진희역 세계역사를바꾸는정치이야기 : 고대그리스민주주의에서시민운동까지. 상수리. 사카이도요타카, 현선역 다수결을의심한다 - 왜선거는우리를배신하는가?. 사월의책. 후지요시마사하루, 김범수역 이토록멋진마을 - 행복동네후쿠이리포트. 황소자리. 민주주의의엔진, 갈등 (EBS 다큐프라임 2016년 5월 24일방영 ) 45

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61 Ⅱ. 국가

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63 Ⅱ. 국가 1. 서론 국가는우리가이해하여야하는가장중요한개념가운데하나이다. 우리는다른국가와운동경기가있을때마다 대 ~ 한민국 을목이터져라외친다. 2002년월드컵경기때를기억해보자. 이때우리젊은이들은 대 ~ 한민국 을외치는전국적인응원을연출함으로써세계로부터큰주목을받았었다. 우리는태어나면서자신의의지와는상관없이대한민국의국적을지니게된다. 대한민국국민으로서우리는초등학교 6년과중학교 3년을합친총 9년동안의무적으로학교교육을받아야한다. 우리가대한민국국적을갖고, 학교에서최소한 9년동안교육을받아야하는이유는사실국가때문이다. 우리는인간다운생활을할수있는권리를국가에게요구할수있다. 또한대한민국의국민이면신분, 성별, 종교, 지역에따라차별을받지않으면서생활할수있는권리가있다. 위에서언급한상황들을보자. 우리는태어나면서부터죽을때까지국가와떨어져서생활할수없다. 그렇다면우리에게국가는무엇일까? 우리에게국가는어떤의미를지니고있는것일까? 국가의역할은무엇인가? 우리의국가인대한민국은우리들에게무엇을하여야하는가? 또한국민으로써우리는국가에게어떻게하는것이바람직한것인가? 우리가이런질문들을받게된다면어떻게대답할수있을까? 막상우리가이런질문들을받는다면대답하는것이쉽지않을것이다. 그렇다면, 이런질문들은어떠할까? 우리가살고있는국가의이름은무엇인가? 국가의 3요소는무엇인가? 이질문에대한대답은쉬울것이다. 첫번째질문에대하여서는누구나모두대한민국이라고할것이고, 두번째질문에대하여서도쉽게국민, 주권, 영토라고할것이다. 국가이름이나국가의 3요소와같은질문에대하여대답하는것은쉬운데, 국가란무엇인가란질문을받으면왜어렵게생각하는것일까? 국가의존재는우리생활과밀접한관계가있는데국가의의미는어렵다. 아마국가는우리가태어나면서부터우리의선택과무관하게주어진 원래부터존재하였던것 이라고생각하여, 이런질문에대하여심각하게고민해보지않았을가능성이있다. 이런이유때문에 국가란무엇인가? 국가는우리에게어떤의미일까? 란질문이어렵다고생각할수있다. 하지만보다근본적인이유는국가의개념그자체가어렵기때문일것이다. 국가에대하여설명한책은많이있다. 그러나이들책을자세히읽어보면국가란무엇인가란질문에대하여모호하게설명하는경우가많다. 역사가오래된개념일수록그개념은모호하게설명되어있다. 국가도이런개념가운데하나이다. 본장은국가에대하여소개한다. 국가란무엇인가라는기본적인물음으로부터시작하여국가의정의, 국가의특징, 정부형태, 입법부, 행정부등에대하여소개하고마지막에는정부의신뢰에대하여설명한다. 참고자료 국가의 3 요소 1. 국민 : 국가의구성원이며법률은국민이되는조건을규정하고있다. ( 헌법제2조1: 대한민국의국민이되는요건은법률로정한다.) 49

64 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) * 대한민국의국민이되는요건은 국적법 에규정되어있다. 2. 주권 : 국가의의사를최종적으로결정하는절대적인권력. 대외적으로는독립성을지닌다. ( 헌법제1조2: 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다.) 3. 영토 : 국가의주권이미치는영역으로영토, 영해, 영공을포함한다. ( 헌법제3조 : 대한민국의영토는한반도와그부속도서로한다.) 참고자료 국가에대한자부심여론조사결과 2012년서울대학교한국정치연구소가실시한여론조사결과에의하면, 우리나라의국민가운데 85.6% 는국가에대하여자랑스럽다고응답하였다 ( 응답자의 28.2% 는 매우자랑스럽다 고응답했고, 57.4% 는 다소자랑스럽다 고응답 ). 여론조사는만19세이상을대상으로하였다. 참고자료 대한민국헌법 대한민국최고의기본법이다. 현재의대한민국헌법은 1948년에제정되었고, 그이후 9차례에걸쳐개정되었다. 9번째개정이 1987년에이뤄졌기때문에 87년헌법 또는 제6공화국헌법 이라고부르기도한다. 대한민국헌법은전문과본문 130개조, 부칙 6개조로구성되어있다. 대한민국헌법은일반법률보다개정절차가까다롭고어렵다. 이를경성헌법이라고부른다. < 헌법공포를기념하는우표 > * 자료 : 50

65 Ⅱ. 국가 2. 국가의개념 1) 국가의어원 (1) 國家 국가에대한한자어표기는國家이다. 즉국가는나라국 ( 國 ) 자와집가 ( 家 ) 자로구성되어있다. 대한민국을비롯해미국, 중국, 영국, 국가의이름에는나라국 ( 國 ) 자를포함하고있다. 국가의국 ( 國 ) 자는어떤뜻을갖고있는것일까? 국 ( 國 ) 은세가지의뜻을갖고있다. 우선우리가음식을먹는데필요한입 ( 口 ), 우리가음식을구할때혹은짐승으로부터자신을지킬때필요한도구 ( 槍 ), 우리가생활하는데필요한터전 ( 囗 ) 의세가지의미를지니고있다. 가 ( 家 ) 자를보면지붕면 ( 宀 ) 과돼지시 ( 豕 ) 로구성되어있다. 지붕은자연상태에서인간이지닐수있는건축물은아니다. 지붕은인류의문명일발전하면서, 인간이인공적으로만든건축물의한부분이다. 돼지는집에같이거주하는가족들을의미한다고볼수있다. 돼지는새끼를많이낳는다. 그렇기때문에번성의의미를지니고있기도하다. 가 ( 家 ) 는인류가인공적으로만든건축물과가족의번성이란의미를갖고있다. 즉, 위의내용을종합하면나라국 ( 國 ) 자와집가 ( 家 ) 자로이뤄진국가 ( 國家 ) 는어원적으로다음과같은뜻을갖는다. 국가는가족공동체가확대되어만들어진공동체의한형태란뜻을지니고있다. 또한국가는가족공동체의규칙, 의식과규범이외연적으로확대되어구현되는공동체라는의미를지니고있기도하다. 참고자료 state state 는국가에해당되는영어표현이다. 영어표현 state 의어원은 서다 의뜻을지닌라틴어 stare 으로알려져있다. stare 는원래통치자의신분을나타내는표현이었다. 즉 14세기에로마법이부활하면서라틴어인 stare 는개인이나특정한정치집단의지위혹은상태를나타내는용어로사용되었다. 라틴어 stare 는영어표현 status 에해당되기때문에국가를나타내는 state 의어원은 status 으로이해할수있다. status 는개인이나어떤대상이지니고있는신분이나상태를의미한다. 이밖에 status 는관계라는의미도있다. 재산, 지위, 직업등은개인의신분과관계가있다. 이후 status 는왕과같은특별한사람의지위를나타내던의미가사라지고, 전체사회의지배를의미하는표현으로사용되었다고한다. 이런어원에서시작한 state 는국가의상태, 권력의지위를의미하기시작하였고, 현재국가의의미로사용되고있다. 51

66 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2) 국가개념에대한접근방식 국가라는개념은오래된역사를지니고있다. 즉국가는인류의역사와함께하였다고볼수있다. 그렇기때문에국가를정의하는방식은시대와상황에따라다르다. 사람들마다국가에대하여이해하는것이다른이유는서로접근하는방식이다르기때문이다. 이책에서는세가지접근법 - 이상주의적접근법, 기능주의적접근법, 제도주의적접근법 에대하여소개한다. (1) 이상주의적접근법 국가의개념에대하여소개하는첫번째방식은이상주의적접근법이다. 이접근법에따르면사회는세개의요소로이뤄져있다. 세개의요소는가족, 시민사회그리고국가인데, 이들세요소는각각차이점이있다. 우리는가족에서 특수한이타주의 를발견할수있다. 부모가자식에대하여무한한사랑을베푼다던지, 자식이부모님을공경하는것은 특수한이타주의 이다. 둘째, 시민사회에서는 보편적인이기주의 를발견할수있다. 우리가남의이익보다자신의이익을먼저생각하는것을 보편적인이기주의 라고한다. 셋째, 국가는 보편적인이타주의 에의해유지되는 윤리적공동체 로이해할수있다. 국가의구성원인개인들은윤리적공동체인국가를통하여각자의특수성을초월하고자유를얻을수있다. 즉사회를구성하는 3요소가운데국가는가족, 시민사회와다르다는것이다. (2) 기능주의적접근법 기능주의적접근법은국가가어떻게 기능 하는가를중요하게보는관점이다. 즉, 국가의특수한목적이나의도에대하여관심을갖고국가를이해하는방식이다. 국가의가장중요한목적가운데하나는개인의사유재산을보호하는것이다. 또한개인의안전을보장하는것도국가의중요한목적가운데하나이다. 즉기능주의적접근법은국가의목적과관계가있다. 예를들어가족, 대중매체, 종교단체와같은사적인영역에서의제도들도국가의목표를달성하는데관련이있다면국가의일부분으로볼수있을것이다. (3) 제도주의적접근법 국가를정부와같은제도들의집합체로이해하는접근법이다. 여기서는특히공식적인제도, 예를들어행정부, 사법부, 군대, 경찰, 정책등이중요하다. 이와같이국가를정의하는경우에는, 국가의범위가사회의범위보다작아지게된다. 즉제도주의적접근법에서국가는공적인것과관련있는제도들의집합체로볼수있다. 52

67 Ⅱ. 국가 참고자료 제도 (Institution) 관습이나도덕, 법률따위의규범혹은일정한목적을위하여우리들의행동을규율하는수단을체계화시킨것을말한다. 예를들어정치제도, 법률제도등을생각할수있다. 3) 국가의정의 (1) 개념정의 국가에대하여연구한많은학자들이국가에대하여정의하였다. 우선한국에비해국가에대한연구가많이이뤄진해외의경우부터살펴보자. 대표적으로빈센트 (Andrew Vincent) 는국가란 지배자와피지배자모두에게지속적으로적용되는공권력 이라고정의한다. 헤이우드 (Andrew Heywood) 는국가는 제한된영토적한계내에서독립적사법권을확립하고, 일련의영속적인제도를통해권위를행사하는정치적결사체 로본다. 안개르만 (Erich Angermann) 는국가에대하여 적어도경향적으로그개념이모든종류의자연법적ㆍ절대주의적국가학의근저에놓인, 관료제적으로훈련되고, 내부의질서와외부로의안보를책임지며최고의권위가부여된신시대의조직 이라고정의한다. 국내학자들의견해는다음과같다. 손문호는국가란 사회의유지와공공선을위한목적으로지속적이고막강한힘을지닌자족적ㆍ자율적인간결합 라고정의하였다. 우명동은국가를 형식적으로는의회가담당하는입법부, 정부각부처들로이루어진행정부, 그리고재판기구들로구성된사법부등으로이루어진제기구의집합체 로이해하였다. 이외에도많은국내학자들이국가에대하여설명하고있다. (2) 정의의특징 위에서소개한국가에대한개념정의를살펴보자. 학자마다견해가조금씩다르다는것을발견할수있을것이다. 그럼에도불구하고위에서소개한국가에대한정의는다음과같은내용을포함하고있다. 첫째, 국가는주권즉국가의의사를최종적으로결정하는절대적인권한을갖고있다. 물론주권은대외적으로독립성을지니고있다. 둘째, 국가는공적인영역에만관심이있다. 국가는가족이나종교단체, 시민사회와는다르다. 그렇기때문에국가는공적인제도라고말할수있다. 셋째, 국가의권력은정당한것이다. 국가는독점적으로강제력을행사할수있는권한이있다. 이권한은국민으로부터부여받았다. 그렇기때문에국가의결정이국민을구속하더라고국민은그것을받아들여야한다. 넷째, 국가권력은독립된집행기구를지니고있다. 국가는입법부, 행정부, 사법부등으로이뤄진집합체라는것을의미한다. 53

68 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 무정부상태 (anarchy) 정부가없는상태를의미하며, 그렇기때문에국가의사회질서가유지되지않고불안한상태를의미한다. 정치적권위와합법적인권리가존재하지않는사회로이해하면된다. 참고자료 국가의수 국가의수는조사하는기관에따라조금씩차이가있다. 2016년현재 UN( 국제연합 ) 회원국은 193개국이다. 우리나라는 1991년제46차 UN 총회에서가입안이통과되어 UN 회원국이되었다. * 자료 : x.html 참고자료 3권분립의이해권력분립은국가의권력이소수의사람이나세력에의해서만독점되지않도록견제와균형 (checks and balances) 의긴장관계를제도화시킨것이다. 이러한권력분립은크게두가지차원으로이루어진다. 첫째는삼권분립 ( 三權分立, trias politica) 을통해서입법, 행정, 사법의세가지기능을입법부, 행정부, 사법부라는각각독립된정부기관에위임하는형태로이루어진다. 둘째는지방분권 ( 地方分權, decentralization of powers) 을통해서중앙정부와지방정부사이에서이루어진다. * 자료 : 54

69 Ⅱ. 국가 토론주제 1. 국가와사회집단의차이점은무엇일까? 2. 국가의결정이우리를구속하더라고우리는국가의결정을받아들여야한다. 그이유는무엇인지토론해보시오. 3. 우리에게국가는왜필요할까토론해보시오. 55

70 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 3. 국가의기원 이렇게중요한국가는언제부터그리고어떻게등장하기시작했을까? 많은철학자와정치학자들은 국가가어떻게태어나게된것일까? 란물음에대하여관심을갖고있었다. 이들의주장은많이소개되어있지만, 크게역사적기원설과철학적기원설로구분할수있다. 1) 역사적기원설 국가의탄생을설명하는역사적기원설에는실력설 (theory of force, theory of conquest), 계급설 (theory of class, theory of exploitation), 가부장권설 (patriarchal theory) 등이있다. (1) 실력설 실력설은오펜하이머 (Oppenheimer), 라젠호퍼 (Ratzenhofer) 등이주장하였다. 실력설은국가가만들어진배경에는투쟁이있었다고본다. 즉인간과인간이대립하고투쟁하는과정에서국가가탄생했다고보는설명이다. 투쟁에서승리한집단이패배한집단을정복해가면서국가가만들어졌다는것이다. 예를들어인류의역사를보면농경사회에서는투쟁을승리로이끈집단들이대토지를소유하고있었다. 이후대토지를소유한귀족계급이나타났고, 이들의이익을보장하기위하여국가라는제도로발달해갔다고볼수있다. (2) 계급설 계급설은철학자인마르크스 (Marx) 와엥겔스 (Engels) 가주장하였다. 이들은국가가만들어진배경을계급들사이의경제적인관계로설명한다. 우선원시공동사회가진화하면서국가가자연스럽게탄생했다는견해는부정한다. 원시공동사회에서생활하던구성원들사이에분업이있었는데, 이런분업의결과, 일부구성원들은부유하게되고나머지구성원은빈곤하게되었다는것이다. 또한분업의결과발생한빈부의차이로인하여, 구성원들사이에지배와피지배관계가만들어졌고, 이런관계는세습되었다고본다. 그결과지배계급은피지배계급을착취하면서잉여가치, 즉부를축적하게되었는데이과정에서국가가만들어졌다고보는견해이다. 참고자료 원시공동사회 일반적으로원시공동사회란인류사에서경제적인불평등이발생하기이전의시기이다. 이시기인류는혈연을토대로토지와자원을공유하며정치적으로평등했다. 56

71 Ⅱ. 국가 참고자료 잉여가치 자본가 A가노동자 B의노동력을구매하는데투자한가치의양보다더많은가치의양을말한다. 즉자본가가투자한가치보다더늘어난가치를의미한다. (3) 가부장권설 가부장권설은메인 (Maine) 등이주장하였다. 가부장권설은국가의기원을가족에서찾는다. 인류가최초로경험한사회의형식은가족이었고, 가족과가족이확대되면서국가가만들어졌다는시각이다. 즉가족집단이모여서씨족집단으로확대되고, 씨족집단이모여서부족집단을형성하였으며, 부족과부족이결합하고확대되면서국가가성립되었다는견해이다. 2) 철학적기원설 국가의탄생을설명하는철학적기원설에는신의설 (divine theory), 자연발생설 (natural theory), 사회계약설 (social contract theory) 등이있다. 이들은신의뜻, 인간의본성, 사회계약등다양한원인으로국가의탄생을설명했다. 철학적기원설가운데사회계약설이가장큰주목을받았다. 사회계약설은 17ㆍ18세기사회를주도한사상으로이를주장한학자로는홉스, 로크, 루소등이있다. (1) 홉스의사회계약설 홉스 (Thomas Hobbes) 의사회계약설은그의유명한책 리바이어던(Leviathan) 에소개되어있다. 홉스는먼저국가도, 또한잘못을판단할수있는어떤규칙도정해져있지않은자연상태를설정한다. 자연상태에서인간은평등하게태어났다. 그렇지만인간들은스스로의목적을위해그리고자신을보호하기위해서로경쟁할수밖에없었다고본다. 즉인간은자연상태에서 만인에대한만인의투쟁 상태이었기때문에스스로의안전을보장받을수없었던것이다. 이런자연상태에서인간은어떤느낌을받았을까생각해보자. 행복하였을까? 아니면불행하였을까? 안전을보장받을수없는환경을생각해보자. 이런환경에서인간은행복할수없다. 즉이런자연상태에서인간은불행했던것이다. 다음으로인간의본성에대하여서도생각해보자. 인간의본성은평화와협력을원할까? 아니면갈등과다툼, 전쟁을더원할까? 인간은보편적으로평화를추구하는본성을지니고있다. 홉스의주장에따르면, 여기서누군가는국가이고, 보호받기를원했던인간은추상적인공동체인국가와계약을맺는것이다. 홉스는이런배경에서국가가탄생했다고본다. 이것이홉스의책 리바이어던 (Leviathan) 에소개된사회계약설이다. 인간은자연상태에서의모든권리인자연권을포기하였고, 이를강력한권력을지닌국가에위임했다고본다. 57

72 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 토마스홉스 (1588 년 ~1679 년 ) 홉스는사회계약론을처음으로소개한철학자이다. 홉스의유명한책 리바이어던 은 1651년에출판되었다. 홉스는원래인간의보편적인운동법칙에대한책을저술하려고했으나, 영국을비롯한유럽의곳곳에서발생한분쟁을보면서국가와시민권에대한연구를시작하였다. 이때출판된책이 리바이어던 이다. * 자료 : (2) 로크의사회계약설 로크 (John Locke) 의사회계약설은그의저서 시민정부론(Second Treatise of Government) 에소개되어있다. 로크의사회계약설도홉스의사회계약설과마찬가지로자연상태에대한설명으로부터시작한다. 그러나로크의견해는달랐다. 로크에의하면인간은자연상태에서자연권을지닌존재로, 자연상태에서인간은평화롭고자유롭게생활하였다고본다. 물론이런상태에서도분쟁이나갈등, 다툼등이발생할가능성이있다. 인간의생활이항상평화만을추구하는것은아니기때문이다. 그런데문제는이런상황이발생할경우자연상태에서는이를해결할수있는재판관이나해결사가없다는것이다. 로크에의하면이때필요한재판관이바로국가이다. 인간은이런자연상태에서벗어나기위해공동의권력인국가가필요했던것이다. 인간은그들이누리고있던자연권을보다확실하게누리기위하여국가와계약을맺는것이다. 로크는이런과정에서국가가탄생했다고본다. 로크는홉스와다르게권력을한명의사람이나추상적인공동체에게양도한것은아니다. 즉국가권력의원천은인간자신에게있고, 국가는인간을보호하여야의무가있는것이다. 그러므로로크는통치자가계약을위반하고개인들의자유를침해한다면시민들은이에저항할권리를지니고있다고주장하였다. 58

73 Ⅱ. 국가 참고자료 존로크 (1632 년 ~1704 년 ) 로크는 1688년에있었던영국명예혁명의사상가로알려져있다. 로크는인식론의창시자이며계몽주의철학의개척자로알려져있다. 그의저서들은볼테르와루소등유명한철학자의사상에영향을주었다. 로크가저술한 시민정부론 은홉스의 리바이어던 보다약 40년늦은 1690년에출판되었다. 이외에도중요한저서로 인간오성론 (An Essay Concerning Human Understanding) 과 관용에대한편지 (A Letter Concerning Toleration) 등이있다. * 자료 : 참고자료 자연권 인간이태어날때부터자연적으로가지고있는천부적인권리를말한다. 한국헌법에서자연권을찾을수있다. 헌법제10조에서 모든국민은인간으로서의존엄과가치를가지며, 행복을추구할권리를가진다. 국가는개인이가지는불가침의기본적인권을확인하고이를보장할의무를진다 라고밝히고있다. 보다구체적으로평등권 (11조), 신체의자유권 (12조), 재산권의보장 (23조) 등으로나타나고있고, 제37조 1 항에서 국민의자유와권리는헌법에열거되지아니한이유로경시되지아니한다 라고규정하여자연권을포괄적으로보장하고있다. 그러나제2항에서는 국민의모든자유와권리는국가안전보장 질서유지또는공공복리를위하여필요한경우에한하여법률로써제한할수있으며, 제한하는경우에도자유와권리의본질적인내용을침해할수없다 고규정하여자연권의제한과한계를언급하고있다. 59

74 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (3) 루소의사회계약설 루소 (Jean-Jacques Rousseau) 의사회계약설내용은그의책 사회계약론 (Du Contrat Social ou Principes du droit politique) 에나타나있다. 루소의사회계약설도홉스나로크와마찬가지로자연상태에대한설명으로부터시작한다. 루소에의하면인간은자연상태에서자유롭고평등한존재이다. 자연상태에서인간은자신의이익을추구하고서로다투기도한다. 그러나이런다툼이치명적인결과를초래한다고보지않았다. 자연상태에서인간은 자기애 와동료들에대한 자연적동정심 이라는좋은성품을지니고있었기때문이다. 이는홉스의견해와다르다. 자유롭고평화로운자연상태에서인간은자유와평등을제도적으로보장받기위해자발적으로계약을맺어국가를건설했다고본다. 루소의계약설은홉스와마찬가지로주권의절대성을인정한다. 그러나여기서주권의소재는계약을맺은개인에게있는것이지국가에있는것은아니다. 그렇기때문에국가가계약을위반한경우개인은국가에대하여저항할수있는권리가있다고본다. 참고자료 장자크루소 (1712년 ~1778년 ) 루소의 사회계약론 (Du Contrat Social ou Principes du droit politique) 은 1762년에출판되었다. 이외에도중요한저서로 에밀 (Émile ou de l'éducation), 인간불평등의기원론 (Discours sur l'origine et les fondements de l'inégalité parmi les hommes) 등이있다. 루소는스위스제네바에서태어났다. 열살에집을떠나, 열두살에법원서기가되는교육을받았다. 신학교에입학했으나사제의뜻이없어신학공부를포기하고음악공부를하였다. 그러나음악인으로성공하지는못하였다. 루소는 1749년디드로 (Denis Diderot, 1713년 ~1784년 ) 와알게된이후, 그의권유로마흔이다된나이에프랑스아카데미의학술공모전에참가하는데그가공모한 학문및예술론 이 1등으로당선되면서이름을떨치게된다. 이후, 루소는불평등의원인을파헤친 인간불평등의기원 을저술했다. 임마누엘칸트가 번개를맞은듯한깨달음을얻었다 고칭찬한책이바로이책이다. 루소는모든사회악의근원과사회갈등의원인은경제적불평등에있다고주장하면서, 이를해결하기위해서는사회구조가근본적으로변화하여야한다고주장한다. 사회계약론 에서그가주장한급진적정치이론에는이런근본주의적인인식이배경이되었다. * 자료 : 60

75 Ⅱ. 국가 참고자료 자연상태 사회계약설을주장하는학자들이그들의이론을설명하기위하여만든사회라고생각하면된다. 자연상태란개인의정치적권위와합법적인권리가존재하지않는사회를의미한다. 토론주제 1. 국가는개인의자유를어떤경우에어느정도까지정당하게구속할수있다고생각하는지토론하시오. 2. 다음밑에있는그림은홉스가설명하고있는리바이어던이다. 왕관을쓴리바이어던은국가를상징한다. 그의몸은국민들로구성되어있고, 국민들은그를향하고있는것을알수있다. 한손에는칼들들고있는데, 이것은국가권력을의미한다. 다른손에는종교적권위를뜻하는지팡이를들고도시를지키고있다. 리바이어던에의하면국가권력의원천은어디에서나타나는지설명해보시오. 61

76 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 4. 정부형태 국가마다정부의형태는다르다. 어떤국가에는대통령제 (presidential system), 다른국가는의원내각제 (parliamentary system) 또는분권형대통령제 (semi-presidential system) 를갖고있다. 또한어떤국가는단방제 (unitary system), 다른국가는연방제 (federal system) 를갖고있다. 이러한다양한정부형태는어떻게다르며어떤특징을갖고있을까? 1) 권력의기능에따른분류 (1) 대통령제 대통령제는대통령을중심으로행정권을행사하는정부형태를의미한다. 대통령은의회로부터독립되어있고독자적인선거에의해선출된다. 따라서기본적으로대통령제는대통령과의회, 두개의민주주의제도가운영되는이원적인구조를가진다고할수있다. 대통령제는 18세기영국에서독립한미국에서처음등장하였고, 19세기에남미의일부국가에서이제도를채택하면서전세계적으로확산되어갔다. 이제도의장단점은동전의양면과도같은데, 장점은대통령이정해진임기를보장받고, 의회가아닌국민의신임여부에따라국정을신속하게강력하게추진할수있다는것이다. 반면단점으로는대통령이막대한권한을악용하여독재정치를할가능성이존재하고, 의회와의대립이발생할시정국이마비상태에빠질수있다는것이다. 참고자료 미국독립 (1783 년 ) 그레이트브리튼왕국 ( 대영제국 ) 은 7년전쟁의일환으로북아메리카의식민지지역에서벌어진프랑스- 인디언전쟁이끝난 1763년, 제국유지비용을아메리카식민지에서충당하려고하였다. 미국대륙에서는독립파인사들이영국제국에대항하기위한독자적인의회의구성에합의하였고이들은대륙회의를결성하였다. 1773년 보스턴차사건 이후영국이군대를파견하자미국인들은민병대를조직하여대항하였다 년 13개식민지의대표들은미국독립선언에서명하고새로운국가인아메리카합중국 ( 미국 ) 을수립하였다. 미국의대륙군은 1777년새러토가전투와 1781년요크타운전투에서영국제국의군대에승리하였다. 미국과영국제국은 1783년파리조약으로평화협정을맺었고영국은미국의독립을인정하였다. 미국의첫번째헌법은 1781년에제정된 연합규약 이었다. 이는중앙정부가없이 13개주정부가연합한형태였다. 미국인들은중앙집권제를전제왕권과동일시하여강력한중앙정부를원하지않았다. 독립당시 13개의주는각자완전한주권을가지며, 연합회의가외교, 국방, 화폐, 인디언대책등의공통사항을처리했다. 중요사항은 13개주중 9개주의찬성이필요했으나, 회의는권고까지만할수있었다. 또한징 62

77 Ⅱ. 국가 세, 통상규제권한이없고상비군도없어서오늘날의 UN과비슷하였다. 그러나이후재정곤란, 지폐가치의하락, 물가앙등등으로사회가불안해지자강력한중앙정부의수립이요청되었다. 그리하여 1787년에필라델피아에서 헌법제정회의 가열렸으며 1788년에연방헌법이발효되었다. 연방헌법은몽테스키외의삼권분립의원리에입각한공화제헌법으로, 각주에광범한자치권과권한을인정한것이었으나중앙에연합의회보다훨씬강력한연방정부를두기로하였다. 1789년에는초대대통령으로조지워싱턴이선출되었고, 이로써아메리카합중국 (USA) 이탄생되었다. (2) 의원내각제 의원내각제는내각즉행정부가전적으로의회의신임여부에달려있는정부형태이다. 시민은의원만을선출하며다수당이내각을구성하기때문에민주적정당성이일원화되어있다. 17세기영국에서입헌군주제의도입과동시에실시되었다. 장점은체제의민주적정당성이매우높고, 이른바내각의책임정치가실현될수있다. 일반적으로평시에그효율성이매우높다고평가된다. 그러나단점은일반적으로위기상황시에극명하게나타나는데, 내각을전문가나행정관료가맡는것이아니라집권당혹은연립정부를구성하는정당의소속인사들이구성하므로, 신속한결정과판단이불가능할수있다. 의원내각제는그시초가영국이라는점에서, 이국가의역사적변화과정과함께발전했다. 행정부보다입법부가제도적차원에서우위에있다는점에서고전적의미에서의삼권분립의원칙에상대적으로더욱부합한다고할수있다. 그러나항상적으로존재하는행정부의불안정성은이제도의가장큰약점으로꼽을수있다. 참고자료 입헌군주제 입헌군주제 ( 立憲君主制 ) 란헌법체계아래서세습되거나선임된군주를인정하는정부형태이다. 즉군주의권력이헌법에의하여제한을받는정치체제가입헌군주제다. 군주가절대적인권력을가지는전제군주제에서의법률과입헌군주제에서의법률은보통상당히다른양상을보인다. 오늘날의입헌군주제는거의대부분간접민주제와혼합되어있고, 나라의주권은국민에게있다는주권이론을내세우기도한다. 국왕은나라의수장이다. 현대의입헌군주제는대부분민주주의를표방한다. 그러나역사적으로항상그러했던것은아니다. 이탈리아, 스페인과같이군주제와헌법이공존하던나라에서권력자의독재가이루어지기도했으며, 타이와같이정부가군부독재치하에있었던경우도있다. 아시아에서는말레이시아와일본, 유럽에서는영국과네덜란드, 아프리카에서는모로코와스와질란드등전세계적으로모두 38개의국가가입헌군주제를채택하고있다. 63

78 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (3) 분권형대통령제 ( 혹은이원집정부제 ) 분권형대통령제는이원집정부제라고불리며대통령과수상이공존하는제도이다. 평상시에는내각이수상을중심으로행정권을행사하나, 위기상황시에는대통령이긴급명령권, 계엄선포권등기타행정권을행사한다. 즉의원내각제와대통령제의요소가혼합된형태라고할수있다. 역사적으로독일의바이마르공화국, 오스트리아, 핀란드등에서실시및발전해왔으며현대적유형으로는프랑스의제5공화국이가장대표적이다. 이제도의특징은첫째, 내각은의회에대하여책임을진다. 둘째, 대통령은의회로부터독립하여존재한다. 셋째, 평상시와위기시등시기에따라전자에서는내각의수반즉총리혹은수상이, 후자에서는대통령이행정권을행사한다. 이제도는대통령과다수당의소속정당이같을경우대통령제의장단점이, 다를경우의원내각제의장단점이각각나타날가능성이높으며, 운용의묘가상대적으로더욱중요한제도라고할수있다. 현재프랑스, 포르투갈, 러시아, 이집트등약 30여개국가에서이제도를채택하고있다. 참고자료 독일바이마르공화국 (1919 년 ~1933 년 ) 바이마르공화국은 1919년부터 1933년까지의독일을가리키던비공식적명칭이다. 바이마르라는이름은이공화국의헌법제정단이처음으로회의를개최한바이마르란도시이름에서따왔다. 정식명칭은 1918 년까지존속했던독일제국의이름을따온독일국이다. 바이마르공화국은이원집정부적간접민주제를채택하였으며, 11월혁명속에서탄생하게되었다 년 8월 11일에 ' 독일국 ' 의명칭으로쓰인헌법이바이마르에서소집된의회에서채택되면서바이마르공화국은정식출범하게되었다. 이후공화국은초인플레이션과극좌ㆍ극우세력의저항과제1차세계대전이후외교관계의논란등많은문제에직면하게되었다. 특히대공황은브뤼닝내각의경제정책을붕괴시켰으며실업률은폭등하였다. 1933년에아돌프히틀러는연정을통해총리에취임했으며, 나치는각료 10명중 2명을나치하게되었다. 폰파펜은부총리로위촉되어힌덴부르크와의연결을통해히틀러뒤에서흑막정치를할계획을세우게되었다. 그러나히틀러는폰파펜의계획과달리실질적인권력을잡아독재정치를펼치게되고, 이로써바이마르공화국은사라지게된다. 64

79 Ⅱ. 국가 2) 권력의지역배분에따른분류 (1) 단방제 단방제는단일제라불리기도한다. 단방제는중앙정부가모든정책에대하여권한을지니고있는정부형태를말한다. 중앙정부는지방정부에게자치권을부여하기도한다. 그렇기때문에중앙정부와지방정부의사이에권력의분산이이뤄질수있다. 그러나이경우에도지방정부가행사할수있는권한은미약하다. 단방제에서모든권한은중앙정부에집중되어있기때문에국가단위의정책을계획하고추진하는데적합하다. 또한단방제는중앙정부가모든정책을통제하고감독하기때문에정책을계획하고추진하는데있어서효율적이다. 그러나지방자치의기회가박탈된다는점, 지역적특수성을고려하지않고정책이결정된다는점등은단방제의단점이다. 현재다수의국가들이단방제정부형태를채택하고있다. 대한민국도단방제의정부형태를채택하고있다. 이외에영국, 프랑스, 일본, 이스라엘, 칠레, 스웨덴등이단방제의정부형태를채택하고있다. 참고자료 자치권 지방자치단체 ( 지방정부 ) 가단체로서의존립목적을실현하기위해가지고있는자율적인통치권을말한다. 즉지방정부가그지역내에서법률에의해정해진자치행정을할수있는통치권을의미한다. (2) 연방제 연방제는중앙정부와지방정부의정치권력이분할되는정부형태를말한다. 즉연방제에서중앙정부와지방정부는각각자신의영역에서독자적으로결정을내릴수있는권한이보장되어있다. 일반적으로중앙정부는국방, 외교, 경제등에대하여권한을지닌다. 반면지방정부는복지, 교육, 보건등에대하여책임을진다. 연방제에서지방정부는중앙정부와함께모두권한을행사할수있다. 연방제는주로여러지역이하나로통일되는것이어려운경우채택되곤한다. 미국의탄생배경이이런사례이다. 일반적으로연방제국가는의회에서양원제를채택하고있다. 전체의국민을대표하는의회이외에도지방을대표하는또하나의의회가필요하기때문이다. 미국, 독일, 호주, 캐나다등이연방제를채택하고있으며연방제를채택한국가의숫자는많지않다. 참고자료 단방제 / 연방제국가 2011년을기준으로하여, 연방제정부형태를채택한국가는 21개이다. 반면 174개국가는단방제정부형태를채택하였다. 세계에서연방제를채택한국가의비율은 11% 정도밖에되지않는다. 그러나인구는세계인구의 39%, 영토는세계영토의 50% 정도를차지하고있다 ( 쉬블리 2013). 65

80 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 양원제 의회가상원과하원으로구성되어있는형태를양원제라고한다. 반면단원제는상원과하원의구분이없는경우를말한다. 현재대한민국의국회는단원제를채택하고있다. 역사적으로제2공화국때민의원과참의원으로구성된양원제를채택한경험이있다. 3) 한국의정부 한국은대통령제를원칙으로한다. 역대제 3공화국의대통령제와미국의대통령제와유사한측면이많이존재한다. 그러나제6공화국에들어대통령의권한은다소약화시키고, 국정조사권부활등국회의권한을강화시키며, 헌법재판소제도의도입을통해사법부의독립성을제고하려하였다. 우리나라의대통령은국가의원수인동시에행정권의수반이며 5년단임제로써국민이직접선출한다. 그는법률안거부권, 중요정책에대한국민투표회부권, 대법원장과대법관및헌법재판소소장임명권, 긴급명령권, 긴급재정및경제명령권과처분권, 계엄선포권을가지고, 국무회의의수장이되는등권한행사에서다른권력에비해우월한측면이있다. 국회는행정부에대한견제를위해국무총리에대한임명동의권을가지며, 국무위원에대한출석요구권과질의권그리고해임건의권을가진다. 또한탄핵소추와긴급명령및긴급재정그리고경제명령승인권그리고계엄해소요구권등을가지며, 국정감사권을활용하여행정부의국정을감사하거나특정국정사안에대해하여조사할수있는권한을보유한다. 한편대통령은대법관의임명에국회의동의를얻어야하며, 대법원은사법을담당하는주무기관으로써국회와행정부를견제하기위해독자적인자치입법권을보유하며, 위헌법률심사를헌법재판소에제소할수있다. 헌법재판소는이밖에도탄핵, 정당의해산, 국가기관간권한쟁의, 헌법소원등에관하여심판한다. 참고자료 한국의대통령실한국의대통령실은대통령의국정수행보좌에관한사무를관장하는중앙행정기관이다. 2013년대통령실은폐지되고, 대통령비서실로재편되었다. 조직은 10개실 ( 경제수석, 국정기획, 외교안보수석, 민정수석, 정무수석, 교육과학문화수석, 국가위기관리, 사회정책수석, 홍보수석, 정책 ) 과경호처그리고대변인으로구성된다. 66

81 Ⅱ. 국가 참고자료 한국의지방자치한국은지방자치의단체즉지방정부가일정한지역에대하여국가로부터자치권을부여받아지방의사무를처리할수있다는지방자치의원칙을헌법에서인정하고있다. 지방자치단체의조직및운영등에관한사항은법률로정하고있고, 자치행정권, 조례에대한제정및개폐등을골자로하는자치입법권, 지방세과징과사무처리경비의수입및지출등을골자로하는자치재정권을인정하고있다. 지방자치단체는광역 ( 서울특별시, 부산 대구 인천 광주 대전 울산광역시, 세종특별자치시, 경기 강원 충남 충북 경북 경남 전남 전북도, 제주특별자치도 ) 와기초 ( 인구 50만이상의도소속의시에설치된구와특별자치도소속의시를제외한각시와군및자치구 ) 로나뉜다. 참고자료 한국행정부기관의종류 원 ( 院 ): 대통령직속기관으로국가안보 안위와관련된업무를수행하는기관실 ( 室 ): 대통령또는국무총리를보좌하는기관부 ( 部 ): 대통령이결정한정책과그밖에행정부의권한에속하는사항을수행하는국무총리산하의기관처 ( 處 ): 국무총리소속으로여러부에관련되는기능을통합적으로관할하는참모적업무를맡으며정책수립을주로하는기관청 ( 廳 ): 부가수행하는기능중에서독자성이높으면서도업무의범위가전국에미치는일을수행하며정책수립보다는정책집행을하는기관위원회 ( 委員會 ): 행정기관이담당하는사무에관하여자문을하거나조정, 협의, 심의또는의결등을하기위해만들어진조직으로복수의구성원으로이루어진합의제기관 토론주제 1. 입법부가행정부를견제하는수단에는무엇이있는지토론해보시오. 2. 대통령제와의원내각제의차이점은무엇인가설명해보시오. 3. 우리나라에는삼권분립이제대로이루어지고있는지토론해보시오 67

82 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 5. 행정부 1) 행정부의개념 17-18세기이르러정부는권력분립원칙에따라입법부와사법부그리고행정부로나누어졌다. 따라서이시기에들어서야행정부는정부의하나의기구로써분화되어이해되어지기시작했다. 즉이시기에는국가와정부그리고행정부가서로다른개념으로구분되어사용되었다. 이런전통은현재까지도이어져서, 정부는광의적의미에서정부를입법부, 사법부그리고행정부를모두포함한총체적인정부기관을지칭하는즉국가의통치기구로보는견해와, 다른협의의측면에서정부를입법부와사법부를제외한행정부만을가리키는견해가존재한다. 그러나인류역사의발전의추세를감안한다면, 국가와정부그리고행정부는각각서로다른개념으로이해되는것이바람직하다고볼수있다. 즉국가는가장넓은범위를포함하는공동체의공적뿐만아니라사적영역까지도포괄한다. 정부는이중공적영역을대표하며, 국가의의지의집행과그존재를영속시키는주요기능을담당한다. 한편행정부는바로이정부의한부분으로써주로정책의집행을담당한다. 2) 행정부의기능 행정부는일반적으로아래와같은기능을수행한다. (1) 의전적리더십 국가의수장, 최고행정관그리고더작은범위에서원로급장관혹은차관들은국가를대표한다는의미를갖고있다. 의전 ( 儀典 ) 은정해진격식에따라치르는행사를의미한다. 따라서의전적리더십은행정부는위계를갖춘질서와구조를가지고있고, 이에따라명령하고지휘한다는것을뜻한다. 이를위해행정부는관료제혹은공무원제라는제도를갖추고있다. 입법부와사법부에도이런제도가존재하지만, 집행기구로써행정부의관료제는더욱중요하다. (2) 정책입안리더십 행정부는정책과정을지시하고통제한다. 정책은주로정부기관에의해만들어지는다양한지침을의미한다. 행정부는정책을입안하는과정에서매우중요한역할을한다. 이과정은정책의제를채택하고구체화하는다양한단계로이루어진다. 68

83 Ⅱ. 국가 (3) 대중리더십 정부는정책을제시하고운영하는과정에서대중의지지를이끌어내야한다. 대중의협조와양보를얻어내는대중리더십은정책을효율적으로진행하기위하여극히중요하다. 특히 1980년이후사회가민주화되면서정부는과거와같이일방적으로사회를통제하고관리할수없게되었다. 대중의협력과지지가더욱중요해진것이다. 시민사회와연계하여공공의문제를해결하는과정에서행정부는더욱더대중과의소통에노력을기울여야한다. (4) 관료적책임 행정부의주요업무는정책집행이며행정부가주요한관료적, 행정적책임을갖고있다. 정책집행을하기위해서는행정부는인적및물적자원을동원하고조직해야한다. (5) 위기관리 행정부는국내정치나국제정치에서위기가발생할경우대응할수있어야한다. 예를들어국내적차원에서는지진, 해일, 태풍등자연재해와대형사고, 전염병등인적재해등이주요한대상이다. 한편국제적차원에서는전쟁, 분쟁등전통적인위기뿐만아니라인터넷, 테러, 통상, 환경등전세계혹은지역적차원에서의위협이주요대상이라고할수있다. 3) 행정부의정책과정 (1) 행정부의정책 정책이란공공문제를해결하거나목표달성을위해정부가만드는행동방침이다. 정책에는여러가지분류가존재한다. 예를들면, 농업정책, 주택정책, 과학기술정책, 안보정책등이다. 또전통적인분류로는노동정책, 복지정책, 민권정책등이있다. 한편, 정책과정은특정정책이채택되고, 결정되고, 집행된후평가되는과정을가리킨다. (2) 정책의제설정 어떤정책이필요한지결정하는것이정책의제설정이다. 정책의제의설정이중요한이유는모든문제를다처리할수없는현실적인한계때문이다. 따라서어떤문제가가장먼저해결되어야할지, 어떤문제가부차적인지를결정하는것이중요하다. 일반적으로아동학대나장애인문제, 실업문제등어떤특정사안이공개적으로이슈가될때정책의제로설정된다. 69

84 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (3) 정책결정행정부는그렇다면어떻게정책을결정할까? 학자들은행정부의결정에대하여다양한의견을제시하고있다. 어떤학자는행정부가합리적으로이성적으로정책을결정한다고본다. 다른학자들은합리적판단에는한계가있다고보며따라서적절하게만족스러운수준에서결정한다고주장한다. 그러나도대체무엇이만족스러운기준인지판단하기어렵다는비판이존재한다. 또다른학자들은대부분의정책들이기존정책을약간씩만수정하는과정에서결정된다고본다. 모든정책대안을다검토하고근본적으로개혁하는것은현실적으로어렵다는지적이다. 4) 한국행정부의역사 (1) 대한민국정부출범 (1945년) 이전의행정부 1919년수립된대한민국임시정부는초기에대통령제를채택했고 1925년까지이승만이대통령을수행하였다. 그러나이후 1925년국무령과국무원으로조직된국무회의가정무를총괄하도록하는국무위원제를운영하였으며이후의원내각제로변화했다. 참고자료 대한민국임시정부 ( 년) 대한민국임시정부 ( 大韓民國臨時政府, 영어 : Provisional Government of the Republic of Korea, 1919년 ~ 1948년 ) 는 1919년 3월 1일경성 ( 京城 ) 에서선포된 3 1 독립선언에기초하여일본제국의대한제국침탈과식민통치를부인하고한반도내외의항일독립운동을주도하기위한목적으로 1919년 4월 13일중화민국상하이에서설립된임시정부이다. 같은해 9월 11일에는각지에난립된임시정부들과통합하여발전을모색하였다. 1919년임시헌법을제정하여대한제국의영토를계승하고구황실을우대한다고명시하였다. 대한민국임시정부의초대대통령이었던이승만은광복후수립된대한민국의초대대통령이되었고, 1948년제정된대한민국제헌헌법전문과 1987년개정된대한민국헌법전문에대한민국임시정부에대한계승의지가수록되었다. < 중국상하이의대한민국임시정부자취 > * 자료 : 70

85 Ⅱ. 국가 (2) 국가건설기 (1945 년 ~1960 년대초반 ) 의행정부 1945년광복이후, 이승만의주장으로단원제국회와대통령제를골자로하는정부형태가채택되었다. 이후행정부의형태를둘러싼대통령제와의원내각제간의논쟁과다툼이줄곧진행되었다. 이승만은대통령제를보다강화하고자 1954년제2차헌법개정을불법적으로시도하였다. 결국 1960년 4.19혁명이후의원내각제를기본정부형태로하는제3차개헌이진행되었다. 강력한대통령제가독재체제를낳았다는비판에근거하여의원내각제가도입된것이다. 대통령의지위는원칙적으로의례적 형식적지위에한정되었고, 실질적행정권은국무총리를중심으로한내각이보유하였다. 그러나의원내각제는곧이어 1961년에발생한군사쿠데타로인해중단되었다. (3) 경제발전기 (1960 년대중반 ~1980 년대후반 ) 의행정부 5.16 쿠데타로이후에는다시 1962년제5차헌법개정에서 강력한 대통령제와단원제를골자로하는정부조직안이도입되었다. 이헌법은대통령에게막강한권한을부여했다. 긴급명령과긴급재정및경제명령권, 그리고계엄선포권을갖는다고규정했다. 동시에국무총리임명시국회의동의를필요로하지않고, 국회의해임건의권은법적구속력이없는것으로만들었다. 또한헌법재판소를폐지하여사법권을크게훼손시켰다. 이런강력한대통령제는독재형태로사실상운영되었다. 1971년 3선에성공한당시박정희대통령은 1972년이른바유신헌법즉제7차개헌을통해대통령의중임이나연임규정을없애고, 헌법개정을국민투표를통해진행하게했다. 이후시민들의저항이격렬하게일어났으며, 결국 10.26사건이일어나면서박정희체제는붕괴했다. 이시기는점차일반적인대통령제즉제 3공화국에서대통령의권한이절대적인초월적대통령제인제 4공화국두시기로나눌수있다. 이른바 1980년찾아온짧은민주화의시기는 1980년전두환을중심으로하는신군부에의해막을내렸다. 전두환은제 8차개헌을통해대통령의간접선출, 7년단임제등을명문화했다. 그러나국회해산권의존속등을근거로봤을때여전히행정부중심의대통령제였다. (4) 민주화시기 (1988 년 ~2007 년 ) 의행정부 전두환군부쿠데타를통해등장한제5 공화국은 1987년 6월항쟁을기점으로폭발한시민들의저항으로막을내린다. 이후여야합의를통해대통령직선제로의개헌을골자로하는안이공포되었고, 1987년국민투표에의해확정되었다. 이를통해대통령직선제, 대통령 5년단임, 대통령의국회해산권박탈, 헌법재판소의부활, 국회의국정감사권부활등으로인해상대적으로행정부권력이약화된형태의정부조직의틀을갖추게되었다. 이후김영상행정부시기에는작은정부의구현을기치로정부조직개편과통폐합을진행했고, 정부의규제완화를추진하기위해기구설립등을추진했다. 김대중행정부시기에도 2차례정부개혁을진행했다. 곧이어등장한노무현행정부역시이러한기조를이어받았다. 권위적정치문화극복을기치로내걸기도했으며, 특히지방분권의측면에서중앙행정부의권한감소를추진했다. 71

86 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 6 월항쟁 (1987 년 6 월 ) 6월항쟁은 1987년 6월 10일부터 6월 29일까지대한민국에서전국적으로벌어진반독재, 민주화운동이다. 6월민주항쟁, 6.10 민주항쟁, 6월민주화운동, 6월민중항쟁등으로불린다. 전두환대통령의호헌 ( 護憲 ) 조치 ( 후임대통령역시선거인단에의한간접선거를골자로한기존의헌법으로선출하겠다는것으로, 개헌요구를전면부정한특별선언 ) 와, 경찰에의한박종철고문치사사건, 이한열이시위도중최루탄에맞아사망한사건등이도화선이되어 6월 10일이후전국적인시위가발생하였다. 이에 1987년 6월 29일노태우가수습안을발표하였고대통령직선제로개헌이이루어졌다. 이후 1987년 12월 16일새헌법에따른대통령선거가치러졌다. 6월항쟁은대한민국의민주화에큰영향을주었으며, 사회운동이비약적으로상승하는효과를가져왔다. (5) 민주화이후시기 (2008 년 ~ 현재 ) 의행정부 각각 2008과 2013년에시작된이명박과박근혜행정부하에서는개인적특성이나선호보다는제도가더큰영향을미쳤다. 민주화이후개인의이념적성향에영향을받지않을정도로행정부가안정되었다고볼수있다. 참고자료 헌법개정과공화국구분 국가의기초법인헌법의개정은공화국의특성에매우중요한영향을미친다. 그러나공화국의구분은전체국가의통치체제가변화되었을때이루어진다. 따라서헌법이개정되었다고해서무조건공화국이달라지는것은아니다. 실제로 2016년기준으로한국의헌법은모두 9차례개정되었으나, 동년기준제6공화국이다. 보다자세히살펴보면, 제1공화국은대통령제를중심으로모두 3차례의개헌이진행되었으며, 제2공화국은제4차개헌으로내각책임제를채택했고, 제 3 공화국은대통령제를채택하고모두 2차례의개헌을진행했다. 제4공화국은 6년임기, 연임제한철폐, 간선제등 제왕적 대통령제를채택했으며, 제5공화국은 7년단임제의대통령제를, 제6공화국은 5년단임제의대통령제를채택했다. 72

87 Ⅱ. 국가 (6) 한국행정부의미래 한국행정부는본질적으로국내외환경의변화에적응할수밖에없다. 이렇게봤을때다음의세가지측면이중요하다. 첫째, 국내외적으로 작은정부 는이미거스를수없는추세이다. 둘째, 이같은작은정부건설추세에도불구하고, 국내적으로복지의필요성은더욱커져가고있다. 셋째, 이런측면에서작은정부조건하에서필요한공공서비스와복지를제공하기위해서는국민의자발성을끌어내고비정부기관과의협력과연대를해야만한다. 한국행정부의미래는바로이런요구에얼마나적응하는가여부에따라그결과가판가름날것이다. 토론주제 1. 국가와정부그리고정부와행정부등의개념에대해역사적으로그의미가어떻게변화했는지토론해보자. 2. 한국행정부의변화상황에대해정리하고, 어떤유형이한국사회에더적합한지에대해토론해보자. 대통령제? 의원내각제? 이원집정부제? 3. 행정부가인터넷을검열하고규제하여야한다는주장이있다. 행정부가인터넷의내용을검열하고규제하는것이바람직하다고생각하는가아니면적절하지못하다고생각하는가? 73

88 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 6. 입법부 1) 입법부의의의와기원 (1) 입법부의의의 입법부 ( 立法府, Legislature) 는국가의현안에대한법률을만든다. 일반적으로입법부는행정부및사법부와함께삼권분립 ( 三權分立, trias politica) 이라는권력분립 ( 權力分立, separation of powers) 의원칙에근거해서국가권력기관들간에상호견제와균형을이루게된다. 그러나입법부의존재의의를단순히국가에서법률을제정하는기능에만한정시킬수는없다. 입법부의또다른중요한의의는국민들이직간접적으로그대표들을선출한다는점에있다. 대의민주주의에서입법부는국가주권의최고기관으로서국민들의의사를국정에반영하고대변하는것이다. 참고자료 대의민주주의 (Representative democracy) 대의민주주의는시민들이선거등의절차를통해서자신들의대표를선출해서간접적으로정치과정에참여하는민주주의제도이다. 대의민주주의를직접민주주의 ( 直接民主主義,, direct democracy) 와대비되는뜻으로사용되는경우, 간접민주주의 ( 間接民主主義, indirect democracy) 라는용어를대신사용하기도한다. 한국을포함한오늘날대부분의민주주의국가들에서는대의민주주의를채택하고있다. 반면, 스위스와같은일부국가들에서는직접민주주의제도가작동하고있다. 참고자료 의회의어원입법부는의회 ( 議會 ) 와사실상같은의미로사용된다. 서양국가들에서의회는다양한용어들로지칭되어왔는데, 대표적으로영국에서는 Parliament, 프랑스에서는 Assembly( 프랑스어 : Assemblée), 미국에서는 Congress 를사용한다. 또한일본의의회는영어권에서 Diet 로지칭된다. 의회를지칭하기위해가장폭넓게쓰이는 Parliament 는 말하다 라는의미를가진프랑스어의 parler 라는동사에그어원을두고있다. 이처럼의회는대화와토론그리고협상이라는과정을통해서숙의하는공간이라는의미를내포하고있다. 즉, 국민의의사를대변해서선출된정치인들이치열한논의끝에관련된입법의장이라는의회의본질적기능이단어의어원속에도담겨있는것이다. 74

89 Ⅱ. 국가 (2) 입법부의기원 현대적인의미에서의의회의역사는 13세기영국으로부터시작된다고할수있다. 영국에는전통적으로국왕에게자문을하는신분제에기반을둔귀족들의회의체가있었는데, 이를일명 귀족원 이라고한다, 그런데이귀족원이 1215년에왕권에대한귀족들의권리를보장받는것을골자로한마그나카르타 ( 大憲章, Magna Carta) 가공포되면서이때부터의회 (Parliament) 라는이름으로명칭을바꾸게된다. 이후에드워드 1세가이의회에귀족과성직자뿐만아니라기사와시민대표들도참여시키면서, 당시의회는영국사회의각신분계층을모두망라하여대표하는의미를갖게된다. 그리고 14세기에영국의의회는귀족및성직자로구성된귀족원 (House of Lords) 과기사및시민대표들로구성된평의원 (House of Commons) 으로분화되는데, 이것이오늘날양원제에서각각상원과하원에해당하는형태로발전하게된다. 참고자료 마그나카르타 ( 大憲章, Magna Carta) 마그나카르타 ( 라틴어 : Magna Carta, Magna Carta Libertatum, 영어 : the Great Charter of Freedoms) 는 1215년 6월 15일에영국의존왕이귀족들의강력한요구에의해국왕의권리제한을문서화한것이다. 당시영국의귀족들은기존에국왕이지니고있던권리들의일부를포기할것과, 국왕의권리가법에의해제한될수있도록요구한것이다. 신분제에기반을두어귀족의이해관계만반영된것이었기때문에이자체가민주주의적의의를지니고있는것은아니지만, 국왕이가진절대권력의제한이었다는점에서역사적의의가있다. * 자료 : 75

90 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 의회의역사적기원 고전적인의미에서의의회의역사적기원은고대메소포타미아문명으로거슬러올라간다. 기원전 2,500년경오늘날시리아와이라크의지역에위치한고대메소포타미아인들은왕정군주제와민주제의혼합형태의정부를운영해왔다. 그래서메소포타미안문명에서는중요한의사결정을할경우에는왕이모든전권을갖지않고유력가문들의대표로구성된의회의논의과정을거쳐동의를얻어야만했다. 2) 입법부의기능 (1) 입법기능 입법부의가장핵심적인기능인법을만드는일, 즉 입법 기능이다. 입법부는행정및사법과함께삼권분립의한축을이루고있다. 우리나라헌법은제40조에서 입법권은국회에속한다 라고규정하고있다. 이처럼, 대부분국가들에서는헌법에이러한내용을규정해서의회가입법기관임을밝히고있다. 법치국가에있어서법률은모든국가권력의기반이기때문에입법은입법부의가장본질적이고중요한권한이다. 또한입법부는일반적으로헌법개정을제안하거나의결할수있는권한을갖고있다. 또한, 국민의권리와국가의재정에상당한영향을미칠수있는국제조약체결권및비준에대한동의권도행사한다. (2) 대표기능 입법부는국민이선거를통해서선출한의원들로구성된다. 따라서국민의주권을대변하는대의민주주의의최고기관이다. 국민을대표하는의원들은법률을만들고수정하는입법과정을통해서국민들의이해관계를반영한다. 즉, 국민의다양한이해관계와신념을집약하여법안및정책에반영하는것이다. 입법부는국민을대변하는기관으로서이러한과정을통해서국민과국정사이의실질적인연결고리를제공한다. (3) 재정기능 입법부는정부의한해살림살이에대한예산안을심의하고결산한다. 입법부는예산안심의를통하여국민들의의사가제대로반영되는지감시한다. 즉, 복지예산이적절한지, 국방예산은적절하지, 교육예산이충분한지등등을심의하는것이다. 입법부가재정을감시함으로써국가의살림살이는보다효율적이고건전해질수있다. 그리고입법부는정부의한해살림살이가법에맞게제대로집행되었는지평가하고, 법을어겼거나부당한사항이있었을경우에는정부와해당기관에시정을요구한다. 또한, 입법부는세금에대한법을만든다. 76

91 Ⅱ. 국가 (4) 일반국정기능 입법부가행정부를감시하는것을 국정감사 혹은 국정조사 라고부른다. 입법부는행정부가국정운영에서잘못할경우이를적발하고시정하게한다. 이는책임있는정부운영을가능하게해준다. 일반적으로의회내에구성된상임위원회들은이러한국정감사혹은국정조사에서핵심적인역할을담당한다. 상임위원회들은해당분야에대한전문성을바탕으로관련법안의심사뿐만아니라행정부의관련부처및기관들의활동을감시한다. 이를위해서입법부에는국무총리와국무위원들을의회본회의나상임위에출석시켜질문할수있는권한이주어져있다. 참고자료 국정감사와국정조사 우리나라입법부에서행정부활동에대한감시와견제는무엇보다도국정감사와국정조사를통해서이루어진다. 국정감사는국정전반을대상으로정기적으로행하는조사이며, 국정조사는특정한사안을대상으로비정기적으로실시하는조사이다. 국정감사는매년국회정기회의시작이전에국회에있는상임위원회별로이루어진다. 만약필요할경우에는정기회기간중에도실시가가능하다. 반면, 국정조사는재적의원의 4분의 1 이상의요구가있는경우에특별위원회혹은상임위원회를통해서국정의특별한사안에한정하여조사를시행하게하는것이다. 그런데이러한정기국정감사는전세계에서유일하게우리나라에만있다. 학자들은 1년중 30일정도의기간만을정해국정감사를실시하지말고항상적으로국정감사를해야한다고주장하고있다. * 자료 : 산업통상자원부 ( 77

92 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (5) 외교기능 입법부는의회차원에서의외교 (Parliamentary diplomacy) 기능을수행한다. 현대사회에서외교는행정부, 특히외교부에서만이루어지지는않는다. 그래서다른부처들은물론이고의회도외교를수행한다. 일반적으로의회의외교는세가지형태로이루어진다. 첫째, 의회는외국의회의주요인사들을초청하여상호간의이해를증진하고현안들에대한의견을교환한다. 둘째, 의원들은외국의회를방문하여그국가의의회나정부주요인사와의면담을하고현안을논의하기도한다. 셋째, 의원들은국제기구나비공식회의등다양한국제회의에참여한다. 참고자료 우리나라제 20 대국회의의회외교강화노력 제20대국회의전반기를책임지고있는정세균국회의장은 2016년 9월 28일 대통령중심제인대한민국의특성상지금까지우리국회가펼쳐온의회외교는정부를보조하는역할에머물러왔던것이사실 이라며, 국회가정부외교를보완하고선도하는적극적인의회외교의주체로나서야하고또그렇게되도록의장으로서의역할을다하려고한다 고밝혔다. 그러면서 북한의군사적위협과한반도평화체제구축과관련해서국회가손을놓고있어선안된다 면서 안보와국익에관한문제는초당적대응이필요하다 고주장했다. 그리고이러한맥락에서 이번국정감사가끝나는대로미ㆍ일ㆍ중ㆍ러 4개국의회를상대로한의회외교에착수할예정 이라고밝혔다. * 자료 : 외교부 ( 78

93 Ⅱ. 국가 3) 입법부의형태 (1) 단원제 단원제 ( 單院制, Unicameralism) 란입법부가하나의의회로만구성된형태이다. 그에비하여두개의의회로구성된경우는 양원제 라고부른다. 오늘날세계의국가들중절반이상이단원제를갖고있다. 국제의회연맹 (Inter-Parliamentary Union, IPU) 에따르면, 2015년말기준으로전세계국가들의 58.85% 는단원제를채택하고있으며, 반면양원제를채택하고있는국가들은 41.15% 로나타난다. 뉴질랜드 (1950), 덴마크 (1953), 스웨덴 (1970), 아이슬란드 (1991) 와같이기존에양원제였다가상원의회의폐지를통해서단원제국가로전환한경우들도있다. 단원제를채택한나라들은대부분민족이나언어가동일하고인구나국토면적이비교적작고, 중앙정부로권한이집중된경향을갖고있다. 또한, 중국이나쿠바처럼공산권국가들의경우에도다수가단원제를채택해왔다. 그외에도앙골라나보츠와나처럼아프리카대륙에위치한국가들도양원제보다는단원제형태를선호해왔다. 단원제의장점은무엇보다도입법과정이능률적이라는점에있다. 양원제에서는법제정을둘러싸고종종상원과하원사이에갈등이발생한다. 그러나이러한갈등이단원제에서는존재하지않는다. 반면단원제의단점은다양한계층이나지역, 민족들의이해관계들을제대로반영시키지못한다는데있다. (2) 양원제 양원제 ( 兩院制, Bicameralism) 는의회가상원과하원으로분리된입법부형태이다. 양원제는오늘날세계의 41% 의국가들이선택하고있다. 특히미국, 러시아, 영국, 프랑스, 독일, 일본등세계에서정치경제적으로커다란영향력있는국가들중다수가양원제를갖고있다. 그외에도폴란드 (1989), 루마니아 (1991) 와같은구공산권국가들이양원제를선택하였다. 그렇다면어떤나라에서양원제를선호할까? 양원제를채택한나라들은대부분국가내다양한민족들의같이살고, 인구나국토가크고, 지방분권이이루어진경우가많다. 미국, 독일, 스위스, 벨기에등사실상거의모든연방국가들이양원제를가지고있다. 또한구공산권국가들에서도연방국가였던구소련이나러시아모두양원제를채택했었다. 양원제의장점은무엇보다도한국가내에존재하는다양한계층과지역, 민족등의이해관계들을반영되기쉽다는점에있다. 또한, 입법부내에서상원과하원이서로견제하기때문에권력남용을방지할수있다는점도장점이다. 반면상원과하원사이의심각한의견불일치나갈등이있을경우에국정이마비된다는점은단점이다. 79

94 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 4) 한국의입법부 (1) 입법부형태 우리나라는현재단원제를갖고있다. 한국과같은대통령제하에서는양원제보다는단원제가맞다고볼수있다. 양원제에서는상원과하원간의갈등이생기고여야의정쟁이심화되는경향이있기때문에국정운영이어렵고특히의회가분열되면행정부를견제하기어렵기때문이다. 그러나예를들어통일이후에는남북한의다양한이익을반영하기위해양원제를도입하자는주장도있다. (2) 의원정수 몇명의국회의원이국민을대변하고있을까? 제20대국회를기준으로현재한국의국회의원은총 300명이다. 대한민국헌법제41조에따르면 국회의원의수는법률로정하되, 200인이상으로한다 라고되어있다. 국회의원의정수는회기마다변화했는데제6대및제7대국회에서 175명으로최소였고, 제19대국회부터 300명이되었다. 의회의규모가클수록, 즉국회의원의숫자가많은수록국민의다양한선호를국가정책에반영할수있다고알려져있다. 그러나의회의규모가너무크면, 정치적합의가어렵다는지적도있다. 또한일각에서는국회의원의특권을비판하며국회의원수를줄여야한다고주장하기도한다. (3) 입법부의구성 한국의입법부는의장단 ( 의장, 부의장 ), 위원회 ( 상임위원회, 특별위원회 ), 교섭단체등으로구성된다. 의장단이란의장과부의장을의미한다. 의장단은대내외적으로국회를대표하는권위를가지고, 원활한회의운영을위한 의사정리권 과회의장질서유지를위한 질서유지권 을행사할수있으며, 국회의조직과운영에대한전반적인 사무감독 을맡는다. 두번째, 국회에는상임위원회와특별위원회등이있다. 이들은경제, 복지, 외교등다양한분야에서활동한다. 제 20대국회의경우상임위원회는 16개로구성되어있는데, 여기에속하는법안의심사를맡는다. 위원회에는위원장 1인과각교섭단체별로간사 1인씩을둔다. 임기는 2년이며상임위원들은소관상임위원회의직무와관련한영리행위를할수없다. 세번째, 국회에는교섭단체가있다. 20인이상의소속의원을가진정당이하나의교섭단체를구성할수있게되어있다. 하지만, 다른교섭단체에속하지아니하는 20인이상의의원으로따로교섭단체를구성할수도있다. 그외에도국회의입법지원조직으로국회사무처, 국회도서관, 국회예산정책처, 국회입법조사처가있다. 80

95 Ⅱ. 국가 참고자료 국회의장은어떻게선출할까? 국회의장선출은무기명투표로이어지는데, 재적의원과반수의득표로당선이된다. 만약 1차투표에서과반수득표자가없을경우 2차투표를실시하고, 2차투표에서도과반수득표자가없을경우, 1위와 2위득표자들을대상으로결선투표를실시한다. 관례적으로, 국회의장은제1당에서오랜기간의원활동경험이있는다선의원들중에서당내후보가결정되고본회의에서투표가이루어지며, 부의장은여당과야당에서 1인씩당내선출후본회의투표를거쳐선출된다. 참고자료 제 20 대국회의상임위원회와특별위원회 (2016 년 9 월 1 일현재 ) 1. 상임위원회국회운영위원회, 법제사법위원회, 정무위원회, 기획재정위원회, 미래창조과학방송통신위원회, 교육문화체육관광위원회, 외교통일위원회, 국방위원회, 안전행정위원회, 농림축산식품해양수산위원회, 산업통상자원위원회, 보건복지위원회, 환경노동위원회, 국토교통위원회, 정보위원회, 여성가족위원회 2. 특별위원회예산결산특별위원회, 윤리특별위원회, 인사청문특별위원회 참고자료 제 20 대국회교섭단체현황 (2016 년 9 월말기준 ) 정당명 지역구 비례대표 총의석수 비율 (%) 새누리당 교섭단체 더불어민주당 국민의당 비교섭단체 정의당 무소속 총합

96 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (4) 선출방식 우리나라국회의원들은어떻게그리고얼마나자주선출할까? 우리나라에서국회의원선거는 4년에한번씩이루어진다. 대한민국국민은만 25세가지나면국회의원선거에출마할수있다. 우리나라의국회의원선거는후보자에게투표하는지역구선거와정당에게투표하는비례대표선거가혼합된형태로이루어져있다. 2016년에치러진제 20대국회의원총선거의경우, 지역구선거를통해선출된당선자는 253명, 비례대표제를통한당선자는 47명이었다. 참고자료 국회의원의특권 국회의원은보좌관, 비서관, 비서, 인턴비서등총 9인 ( 인턴 2인포함 ) 의보좌직원을둘수있으며, 현행범인경우를제외하고는회기중에의회의동의없이는체포 구금되지않는불체포특권, 국회밖또는국회에서직무상행한발언과표결에대해책임지지않는면책특권을갖는다. 이특권들은의원이외부의압력이나방해없이국민의대표로서자유로운의정활동을할수있도록보장하기위해만들어졌다. 그러나최근에는국회의원의특권이너무과도하다는비판이제기되고있다. (5) 운영방식 우리나라국회의원들은어떤일을하며국회는어떻게운영될까? 우리나라에서는주로상임위원회를중심으로법안을처리한다. 상임위원회에배치된국회의원들은해당분야와관련된법안들만을심사함으로써효율적으로법안을처리함과동시에전문성을키울수있다. (6) 한국의회의기능 우리나라국회에서법률안을제출하기위해서는국회의원 10명의동의가필요하다. 제출된법률안은상임위원회와법제사법위원회의심사를거친다. 의결된법안은정부로이송되고, 대통령은이송후 15일이내에해당법안을공포하거나거부권을행사하여야한다. 그외에도예산심의는국회의핵심적인역할중하나다. 국회는예산안을심사하고의결함으로써정부의예산편성에대해직접적인압력을행사할수있다. 정부는예산안을편성하고국회에서는예산결산특별위원회에서이를심사한다. 심사된예산안은본회의에서심사및의결되어확정된다. 마지막으로우리나라에서도의회의가장중요한기능중의하나는행정부감시기능이다. 민주화이후국회의협력을얻지않고서는행정부는제역할을수행할수없다. 헌법제61조에따라우리나라의국회는국정을감사하거나특정한국정사안에대해서조사할수있다. 또한국회는대통령이거부권을행사한법안을 82

97 Ⅱ. 국가 재의결할수있을뿐아니라대통령을탄핵소추할수있는권한도갖고있다. 토론주제 1. 입법부가오늘날민주주의국가에서하고있는중요한역할은무엇인가? 2. 양원제와단원제는각각어떤나라들에서채택하고있는가? 그이유는무엇이라고생각하는지토론하시오. 3. 현재한국에서는만 19세이상에게투표권을부여하고있다. 하지만전세계여러국가들은 16~18세이상에게투표권을부여하고있다. 이에투표권연령을낮추는것에대한찬반논의가활발한데, 이에대해토론하시오. 4. 한국입법부가국민들로부터정치불신을넘어신뢰를받기위해서는어떠한노력이나변화가필요하다고생각하는지토론하시오. 83

98 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 7. 국가의미래 국가의미래에서중요한것은무엇일까? 국가의미래에대하여서는많은것들이언급될수있다. 그러나무엇보다도일반시민들이정부를믿는것이중요하다. 정부에대한불신이오랜기간지속되는경우정치체제전반에대한불신으로확산될수도있다. 또한정부에대한신뢰가낮으면경제에나쁜영향을미친다는분석도있다. 정부신뢰가낮은경우투자가감소되고이로인해경제성장이둔화된다는것이다. 그렇다면정부는어떻게시민의신뢰를얻을수있을까? 시민은투명하고경쟁력있는정부를신뢰한다. 예를들어경제성장률, 실업률, 물가상승률등에서정부가경제적성과를올릴때시민은정부를신뢰하게된다. 즉, 시민들은정부가제도를잘운영하고그결과가만족스러우면정부에대하여신뢰를표현한다. 그러나정부가기능을제대로수행하지못할경우시민들은정부를불신하게된다. 그외에도시민들은투명하고책임성있는정부를신뢰한다. 또한시민들이정치참여에대한평등한기회를갖게될때도정부에대한신뢰는커진다. 국가에대한신뢰는국가가안정적으로유지되고효율적으로운영되기위해반드시필요하다. 그렇기때문에미래의국가에서다른무엇보다도중요한것이다. 참고자료 정부신뢰도비교 경제협력기구 (OECD) 에서발표한 ' 한눈에보는정부 2015(Government at a Glance 2015)' 보고서에의하면, 2014년을기준으로하여정부에대한한국국민의신뢰도는조사에포함된 41개국중 26위에머물렀다 년한국국민가운데정부를신뢰한다고응답한비율은 34% 로조사에포함된국가의평균 42% 보다낮았다. 참고문헌 김영재외 정치학. 서울 : 박영사. 쉬블리, 필립스. 김계동외역 정치학개론: 권력과선택 서울 : 명인문화사. 유낙근ㆍ이준, 국가의이해. 서울 : 대영문화사. 이재철 남한주민과북한이탈주민의정부신뢰및정부신뢰결정요소분석 : 젊은세대의비교 정치ㆍ정보연구 제16권 2호. 이정식외 정치학. 서울 : 대왕사. 정상호 제2공화국의양원제연구. 한국정당학회보 제 11권제3호, 최학유 국가론. 서울 : 세종출판사. 카야노, 도시히토. 김은주옮김 국가란무엇인가 : 국가의본질에대한역사적고찰. 고양시 : 산눈출판사. 헤이우드, 앤드류. 조현수옮김 정치학: 현대정치의이론과실천. 서울 : 성균관대학교출판부. 홍익표ㆍ진시원 세계화시대의정치학 서울 : 오름. 84

99 Ⅲ. 정당

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101 Ⅲ. 정당 1. 정당이란무엇인가 1) 정당의기원 (1) 정당이란 정당이란무엇일까? 어떤목적을가지고만들어지는걸까? 슘페터는정당을 당원들모두가동의하는어떤원칙에입각하여공공의복리를증진하고자하는사람들의집단이아니라... 정치권력을향해싸우고자모인사람들의집단 라고정의한다. 젠다는정당을 자기측대표를권력자의지위에앉히려는목적을추구하는조직 이라고정의한다. 사르토리는정당을 선거에후보자를내세우고선거를통해서후보자를공직에앉힐수있는모든정치집단 이라고정의하였다. 이러한정의들을보면정당은기본적으로선거에참여하고승리함으로써공적인권력을쟁취하고자하는사람들의집단이라고볼수있다. 참고자료 정당 (Political Party) 의개념 정당은선거나다른수단을통해정부권력을획득하고자하는사람들의집단이다. 정당은종종이익집단또는정치적운동과혼동된다. 일반적으로정당은다음네가지특징에서다른집단과구별된다. 1) 정당은정치적직책을획득함으로써정부권력을행사하는것을목적으로한다. 하지만작은정당들은직접권력을획득하기보다는공론의장에참여하기위해선거를이용할수있다. 2) 정당은 공식적으로등록된 회원을가진조직단체이다. 이점은정당을더폭넓고분산된정치운동과구분하도록만든다. 3) 정당은일반적으로주요한정부정책을포괄하여정부정책전반에대해관심을가지고문제를제기한다. 하지만작은정당들은하나의문제에만초점을둘수있으며, 그런점에서이익단체와유사할수있다. 4) 정당은정도차가있지만공동의정치적선호와일반적인이데올로기적정체성을통해결합된다. * 자료 : 앤드류헤이우드저. 조현수역 정치학. p.491. (2) 정당은왜등장했을까 정당은근대민주주의와선거권이점차확대되는과정에서등장하였다. 상업을통하여부와영향력을축적한시민계급 ( 부르주아지 ) 이강력한절대왕정과전통적신분사회에저항하며시민적권리와자유를주장하면서근대민주주의가성장하게되었다. 시민계급 ( 부르주아 ) 은초기에는경제적인권리만을주장하였으 87

102 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 나이후선거권, 언론의자유, 집회 결사의자유를비롯한정치적권리역시주장하기시작하였다. 이과정에서정당이라는새로운제도가탄생하였다. 즉, 정당은시민적권리의내용이자동시에시민적권리를쟁취하기위한도구로등장한것이다. 시민적권리는이후 19세기를거쳐 20세기초반에들어서면서인간적인삶의보장을지향하는사회적권리의영역까지확장되었다. (3) 누가정당을만들었을까 근대적인의미의정당은영국, 독일, 미국등에서처음나타나기시작되었으며짧게는 150년에서길게는 350년이상의역사를갖고있다. 1 영국정당의태동 가장역사가오래된정당은 17세기에등장한영국의토리당 (Tory) 과휘그당 (Whig) 이다. 이들은주로귀족, 상공업자, 지주등의회의엘리트집단을기반으로성장하였다. 토리 는왕정체제에보다우호적인정당으로점진적이고보수적인개혁을지지하였다. 반면상인과신교세력에기반한 휘그 는보다급진적으로의회권력의강화와입헌군주제도입을주장하였다. 토리 는오늘날보수당 (Conservative Party) 의전신이다. 반면급진적개혁을요구하였던휘그당은영국명예혁명을주도하였으며 19세기중반자유당 (Liberal Party) 으로당명을바꾸게되었다. 보수당과자유당은 20세기초반까지영국의양대정당이었으나노동자세력을대표하는노동당 (Labour Party) 의세력이확대되면서자유당은점차축소되었다. 현재영국의정치는보수당과노동당의양당이주도하고있다. 참고자료 토리(Tory) 와휘그 (Whig) 토리와휘그는오늘날과같은정당이라고보기는어렵지만 17 세기후반영국에서왕권을둘러싼논쟁과정에서발생한정치적분파로정당의초기형태라고할수있다. 토리는토지소유계급을대표하는세력으로왕권을지지했으며개혁과변화에조심스러운보수적인정파인반면, 휘그는상인계층을대변하는세력으로개혁과변화를주장했다. < 그림 > 18 세기영국하원의모습 * 자료 : 88

103 Ⅲ. 정당 참고자료 영국노동당의성장 영국은본래토리로부터파생된보수당과휘그를기원으로하는민주당의양당체제였다. 노동당은 1900년에창당된군소정당이었으나 1차세계대전이후선거권이노동자와여성에게확대되면서그영향력이커졌으며, 1922년이후보수당과노동당의양당체제가지속되고있다. 2 미국정당의태동 미국의정당은 18세기후반에등장하였다. 초창기에는강력한미국연방중앙정부건설을지지하였던연방주의자정당 (Federalist Party) 과개별주들의독립과권리를지지하였던민주공화당 (Republican Party) 이서로대립하였다. 그중민주공화당은 19세기중반노예제도와경제정책등을둘러싼갈등속에서다시금민주당과공화당으로분화됨으로써현대미국의공화당 (Republican Party) 과민주당 (Democratic Party) 의기원이되었다. 초창기북부의이익을대변하였던공화당은산업자본주의성장을지지하며보수주의정당으로자리잡은반면초기남부의이익을대변하며노예제를찬성하기도하였던민주당은이후노동자와이민자이익을대변하는정당으로변화하였다. 두정당은 19세기중반부터미국정치를주도하는양대정당으로정착되었다. 참고자료 민주당과공화당 미국은진보성향의민주당 (Democratic Party) 과보수성향의공화당 (Republic Party) 이주도하는양당제국가로대통령선거나연방하원의원선거등에서두정당의후보가대결한다. < 그림 > 2016 미국대선민주당후보인클린턴과공화당후보인트럼프 * 자료 : 89

104 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 3 독일정당의태동 영국과미국의정당이주로귀족이나대지주, 혹은부르주아시민세력등소수의엘리트들이중심이되어의회내에서만들어졌다면, 유럽의좌파정당은 19세기후반광범위한노동자세력 ( 프롤레타리아트 ) 이형성되면서의회밖에서이들의이익을대변하기위해만들어졌다. 보통선거권이확대되면서광범위한대중조직에기반한정당이탄생하게된것이다. 대표적인정당은독일의사회민주당 (SPD) 으로노동운동을배경으로탄생하였으며이후전유럽으로확산되었다. 사회민주당과같은좌파정당은노동자계급의이익을대변하는것을정당의목표로삼았으나 20세기중반이후노동자계급을넘어광범위한중산층의이익을대변하면서계급적성격을약화되었다. (4) 정당과이익집단은어떤점에서다른가 정당과이익집단은특정한이익이나목표를추구하고조직을만들어집단적행동을취한다는점에서비슷하다. 특히정치적이익과목표를추구하는이익집단 ( 예를들어환경운동단체나여성운동단체 ) 은정당과비슷하게조직되고활동한다. 그렇다면이익집단과정당의차이는무엇일까? 가장중요한차이는정당의경우이익집단과는달리직접적인정치권력의장악을추구한다는점이다. 때로는정치적목표를추구하는이익집단이정당으로이행하는경우도있다. 대표적으로유럽의환경운동단체들은 1970년대에보다적극적으로환경정책의을추진하기위해녹색당을만들었다. 실제로녹색당창당이후유럽의환경정책은상당한진보를이루었다. 2) 한국정당의기원 (1) 한국정당은어떻게등장하였는가 1945년해방전후한국에는다양한이념적노선과지향성을가진정치단체들이존재했다. 특히해방직후미군정이정치단체들을 정당 으로신고하게함에따라한국에서도비로소근대적인정당이등장하기시작하였다. 그러나한국정당은 1961년군부독재체제가들어선이후 1987년민주화까지약 25년간제역할을수행하지못하였다. 서구정당이수백년의역사를배경으로하고있는반면한국정당은불과 70여년이채못되는짧은역사를갖고있다는점, 그중약 3분의 1은권위주의체제하에서제역할을하지못했다는점등을고려하면한국정당의역사는약 30-40년에불과하다. 참고자료 미군정의정당등록포고문 미군정은 1946 년군령법정제 55 호 정당에관한규칙 을공포하였다. 그내용은 3 인이상으로구성된정 90

105 Ⅲ. 정당 치집단들은정당으로등록한다는것이다. 이후 1946년부터 1947년사이에 4백개이상의정당과사회단체가등장하였다. 좌파에는조선공산당과남조선노동당 ( 남로당 ), 우파에는한국민주당이등장하였다. 그러나미군정이 1946년이후공산당에대한정치적통제를하면서좌파정당의활동을금지하였을뿐아니라이어진한국전쟁으로한국에서좌파정당은뿌리를내릴수없었다. (2) 한국정당의역사 1 해방후 ~ 4.19 혁명 ( ): 민주주의실험과정당정치의태동 1945년해방이후 1960년 4.19혁명까지의기간은혼란과무질서, 좌파와우파간의극심한갈등, 이승만대통령의독재적통치방식과민주주의에대한열망이상호충돌했던혼란의시기였다. 이승만정부시기에는자유당과민주당이가장중요한정당이었다. 집권여당인자유당은 1954년의회에서의신뢰를잃은이승만대통령이재선할수있도록국민직선제개헌을주도하는등이승만정부의독재적통치방식을지지하였다. 반면자유주의적인도시중산층을기반으로한민주당은이승만정부의독재적통치를비판하였다. 이승만정부는장기집권을위해 1960년 3월 15일실시된대통령및부통령선거에서대규모부정선거를시도하였으며, 이에저항한시민들은 4.19 혁명을일으켰다. 이승만정부의붕괴이후야당이었던민주당이집권하여장면을총리로하는우리나라유일의내각제정부가들어섰지만정치 경제적혼란은지속되었다. 결국장면정부는다음해인 1961년 5.16 군사쿠데타의발발로종료되었다. 참고자료 3.15 부정선거와 4.19 혁명 3.15부정선거는 1960년 3월 5일실시되었던대통령선거와부통령선거당시발생했던개표조작을말한다. 당시에는대통령과부통령을국민들의선거로선출하였는데, 나이가많은이승만대통령의유고시부통령이그직을이어받게되므로자유당은이기붕부통령후보의당선을위해선거결과를조작하였다. 선거조작의내용을살펴보면자유당은유권자의 4할정도의표를사전에투표함에넣도록지시하고 3인또는 9인씩조를편성하여자유당완장을차고자유당투표를독려하게끔지시하였다. 또한투표함수송과정에서투표함을교체하거나개표할때표를교체하도록공무원들에게지시하였다. 선거결과이기붕후보가부통령으로당선되고이승만대통령은제4대대통령으로재선되었다. 그러나부정선거라는것이밝혀짐으로써이승만정부는광범위한시민적저항에부딪쳤고결국 4.19 민주혁명으로이어졌다. 91

106 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 쿠데타 ~ 6 월민주항쟁 ( 년 ): 군부독재와패권정당 1961년 5.16 쿠데타로집권한박정희정권시기 ( 년) 와 1980년 12.12사태를통하여집권한전두환정권시기 ( ) 는흔히 군부독재체제 로불린다. 이시기에한국정당의민주주의적기능은상당히제약되었다 군사쿠데타이후박정희정권은 2천명이상정치가들의참정권을박탈하고민주공화당을창당하여의회를장악하였다. 1972년유신이후에는자유로운정치활동에대한제한이더욱커졌다. 그러나당시군부정권에반대하는정치세력은직 간접적인정치적탄압에도불구하고신민당을중심으로정당활동을하였다. 1979년박정희가암살된후 쿠데타로집권한전두환정부역시 1980년광주민주항쟁을유혈진압하고권위주의체제를유지하였다. 그러나군부권위주의정권에대한시민들의반대와민주화열망은지속적으로확대되었다. 김대중 김영삼등이중심이된야당세력은노동운동세력, 재야운동권세력, 학생운동세력과연대하여 1987년민주화항쟁을주도하였다. 참고자료 정당법제정과공화당창당 1961년군사쿠데타를통해집권한군부는합법적인정치활동의자유를보장하고지원하겠다는선언과함께 1962년 12월 31일정당법을제정하였다. 정당법은서울과부산, 도 ( 경기도등 ) 등 5곳에법정지구당이있어야하며지구당수는국회의원지역선거구의 3분의 1 이상이되어야한다고규정하는등비교적까다로운정당설립요건을명시하였다. 또한정당의추천을받아야대통령이나국회의원선거에출마할수있도록함으로써정당기반이없이는정치활동을할수없도록하였다. 정당법을제정하면서박정희정권은집권여당인민주공화당의창당을준비하였고, 1963년에실시된대통령선거에서박정희는민주공화당의후보로출마하여당선되었다. * 자료 : 1963 년대통령선거포스터 박정희.jpeg 92

107 Ⅲ. 정당 참고자료 쿠데타 (coup d'état) 란? 쿠데타란프랑스어이며정부에일격을가한다는뜻이다. 즉, 쿠데타란무력으로국가권력을장악한다는뜻이며주로무기를갖고있는군부엘리트들이쿠데타를일으킨다. 정당이나선거등민주주의제도가취약하고정치적으로혼란스러운국가에서쿠데타가주로발생한다. 1930년대부터 1980년대까지유럽 ( 독일, 이탈리아, 포르투갈 ), 라틴아메리카 ( 브라질, 칠레, 아르헨티나등 ), 아시아 ( 한국, 태국, 베트남등 ) 국가들에서쿠데타가발발하였다. 최근에는주로아프리카에서쿠데타가발발한다. 3 민주화이후 ( 년 ): 민주화와정당체제의복구 1987년민주화항쟁이일어나한국은민주화되었다. 이후부터한국정당은평화로운정권교체를주도할수있는중요한민주주의적제도로성장하기시작하였다. 민주화이후에는진보- 보수라는구도가형성되었고정당들은경제사회정책과통일안보정책등을둘러싸고경쟁하기시작하였다. 보수계열에는한나라당에서새누리당으로이어지는보수정당들이등장하였고진보계열에는민주당, 열린우리당등이등장하였다. 또한두정당계열간에선거를통한평화로운정권교체가여러차례에걸쳐반복되었다. 그러나영남과호남간의지역주의적정당경쟁구도가형성되고지역주의가다른계급 계층적이익대표를압도할정도로강해지면서정당체제의파행이라는비판에당면하기도하였다. 참고자료 선거를통한평화로운정권교체 군부독재체제하에서는정권교체가주로쿠데타를통해서이루어진다. 그러나쿠데타가아니라선거를통해정권교체가이루어지는것이민주주의국가의가장중요한특징이다. 우리나라에서는선거를통한평화로운정권교체가 1997년대통령선거와 2007년대통령선거두차례이루어졌다. 1997년대통령선거의경우집권여당이었던한나라당의이회창후보가야당이었던새정치국민회의후보인김대중에게패배하여정권교체가이루어졌다. 2007년대통령선거의경우여당인대통합민주신당의정동영후보가야당인한나라당의이명박후보에게패배하여정권교체가이루어졌다. 93

108 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) < 그림 > 1997 년대선 * 자료 : < 그림 > 2007 년대선 * 자료 : 94

109 Ⅲ. 정당 토론주제 사람들은왜정당을지지하지않을까? 자료 1: 나는어떤정당을지지할지모르겠다. 한국갤럽이지난 1일발표한여론조사에따르면응답자의 25% 는지지하는정당이없거나의견을유보한다고밝혔다. 19세-29세에서이비율은 43% 에달한다. ( 허핑턴포스트코리아 ) 자료2: 정당이공약을지키지않는다. 정책을내세우고공약을지켜야하는이유가바로정당이국민들에게하는약속인바, 정당은모름지기비전과철학, 집권하고자하는목적이뚜렷해야하는것이다. 그래야국민들이믿고찍어주지... 그런데, 우리나라가헬조선인바정부도장관이바뀌면정책이확확바뀌는데정당도대표가바뀌면공약이확확바뀐다. ( 자료3: 정당은낯설다. 노동계급은왜진보정당을찍지않을까? 중산층이하의소득으로살아가는사람들은왜진보정당을찍지않을까? 선거때면되풀이되는물음이다. 지금으로부터 80년전의영국에서도마찬가지였다...( 중략 )... 일반인들은 부르주아이데올로기 니 프롤레타리아연대 니 수용자들에대한수용 이니하는말을들으면영감을받는게아니라정나미가떨어질뿐이다. ( 토론소주제 1. 위의주장들에동조하는가? 동조한다면그이유를, 아니라면반론을제기해보자. 2. 나는정당을지지하는가? 그렇다면왜지지하는가? 3. 나도정당을지지하지않는가? 그렇다면왜지지하지않는가? 4. 정당이사라진다면어떤일이일어날지토론해보자. 95

110 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2. 정당은어떤기능을하는가 1) 정당의기능 현대국가에서정당은시민과국가를연결하는중요한연결고리이다. 이러한정당의역할은크게다음세가지과정을통해이루어진다. 첫번째는시민의이익을수렴하여정당의정책을통해반영하는과정이다. 두번째는선거에참여하여후보를내고그후보자가당선됨으로써공직에진출하는과정이다. 마지막으로정당에소속된공직자들은의회나정부의국가정책결정과정에참여함으로써시민의이익을대변하고자노력한다. 이세가지기능이얼마나원활하게이루어지는가에따라그정당및정당체계의성숙도를판단할수있을것이다. (1) 왜, 그리고어떻게정당은시민의이익을대변하는가 일반적으로정당의가장중요한목표는선거를통해공직에진출하고, 궁극적으로는국가권력을장악하는것이다. 현대민주주의국가에서권력을장악하기위해서는유권자의지지를확보하여선거에서승리해야한다. 그렇다면다양한이해관계를갖는시민들의요구를어떻게수렴하여지지를얻을수있을까? 예를들어노동자와자본가, 도시주민과농촌주민, 청년세대와노인세대는각각다른이해관계를갖는다. 누구의이익을대변하는것이정당에게가장유리할까? 하나의특정집단이나계층, 계급의이익을강조할경우다른유권자들의지지를잃어버릴수도있다. 과거에는특정집단이나계급의이익을대변하는계급정당들이많았다. 하지만현대의정당들은특정계급의이익을주장하기보다국민다수의이해관계를반영하고자한다. 참고자료 계급, 계층과정당 계급 과 계층 이란고유한사회, 경제적인특징을공유하는집단을의미한다. 계급 과 계층 개념은사회가다양한집단으로구분되어있으며이집단간에존재하는정치, 경제, 사회적차이와갈등을강조할때주로사용한다. 계급 은보다경제적인관점이강한개념이며맑스주의전통에서기원했다. 대표적으로생산수단, 자본을소유하고있는계급은 부르주아계급 ( 자본가계급 ), 생산수단을소유하지못한계급은 프롤레타리아계급 ( 노동자계급 ) 등으로분류된다. 반면 계층 은보다사회적의미가강한개념이다. 경제적인특징보다는생활수준, 교육수준, 소득수준등의사회적요소에따라서집단이구분된다는것이다. 중산층, 상류층, 중하층 등의구분이대표적이다. 정당은위와같은특정한계급또는계층을자신의주요한지지대상으로보고그들을위한정책을만든다. 96

111 Ⅲ. 정당 (2) 왜, 그리고어떻게정당은선거에참여하는가 선거는민주주의의핵심이다. 선거가얼마나공정하고자유롭게이루어지는가에따라민주주의와권위주의를구별하기도한다. 현대민주주의국가에서거의모든선거는정당을중심으로진행된다. 정당은선거에후보자를내세우고후보자는정당의물적 조직적 정신적지원을원하기때문이다. 정당이선거에서후보자를내세우는방식을공천 ( 공직선거후보자추천 ) 이라고하는데, 공천방식은개별국가의정치문화나정치제도, 선거제도에따라다양하다. 일반적으로정당문화가발달한유럽의정당들은당원들이후보자를선출한다. 하지만최근에는당원의수가줄면서당원이아닌지지자들도일정요건을갖추면공천과정에참여할수있도록변화되고있다. 반면정당조직이나당원들의정당활동이활발하지않은미국에서는당원이아니라일반유권자들이나지지자들이정당의후보자를선출한다. 참고자료 공천 ( 공직선거후보자추천 ) 공천이란정당이공직선거에내보낼후보자를지정하는과정을의미한다. 정당의후보자로선정된다는것은선거에출마하기위한일차적인관문이다. 정당추천을받지않고무소속으로선거에출마하는경우도있으나현대선거에서는정당의추천을받지않고선거에출마하여승리하기는매우어렵다. 따라서공천과정은선거못지않게중요하게인식되고있다. 특히특정정당에대한지지가높은지역에서는해당정당의추천을받을경우선거에서승리할가능성이높기때문에공천이선거보다더중요하게취급되기도한다. 공천은소수핵심당지도부가결정하는방식부터당원들이다수의예비후보를대상으로당원협의회에서결정하는방식, 일반유권자까지광범위하게경선에참여하는방식등다양한형태로이루어진다. 97

112 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 오픈프라이머리 (Open Primary) 오픈프라이머리 란미국의선거제도이다. 연방제국가인미국의경우주마다후보자선출방식이다른데, 공직선거의후보자를선출하는방식으로 오픈프라이머리 를채택하는주가많다. 오픈프라이머리는일반유권자들이각정당의후보자를선출하는방식이다. 오픈프라이머리는선거권을가진유권자라면누구나자신이지지하는정당의후보자를선출하는과정에참여할수있도록함으로써정당민주주의를확대한다는의미가있다. 하지만후보자선출이당원의중요한권리라는점에서오픈프라이머리가당원의권리를침해하고장기적으로는정당을약화시킨다는비판도있다. < 2016 년미국대선에서공화당과민주당의후보로선출된트럼프와클린턴 > * 자료 : 2016 년미국대선 (3) 왜, 그리고어떻게정당은국가운영에참여하는가 정당은다양한방식으로국가운영에참여한다. 대통령이나장관등의공직을통해정부구성에참여하거나의회의의원직을보유함으로써입법부활동에참여하는것이대표적이다. 정당이정부구성에참여하는방식은대통령제와의원내각제에서다르게나타난다. 의원내각제에서는의회의다수당이정부를구성하기때문에행정부와입법부가실질적으로는거의동일하게구성되고거의동일한입장을갖는다. 즉, 의원내각제에서는의회다수당의대표가수상이되고다수당또는연정에참여하는정당들이내각을구성하기때문에정당은의회선거에승리하면동시에행정부권력을장악할수있는것이다. 반면대통령제에서는행정부, 입법부, 사법부간의권력분립이중요하고대통령은독자적인선거를통해선출되기때문에정당소속일지라도정치적인독립성을갖는다. 정부부처의장관또한대통령이임명하기때문에의원내각제에비해정당의권한이약하다. 따라서정당은일반적으로대통령제에서보다는의원내각제에서국가운영에더적극적으로참여할수있다. 98

113 Ⅲ. 정당 (4) 정당은약화되고있는가 20세기중반이후전세계적으로정당의기능은변화되고있다. 특히전통적으로강한대중조직을기반으로하였던유럽의정당조직은점차약화되고있다. 탈산업사회의도래이후개인주의가확산되면서젊은세대는더이상적극적으로정당조직에참여하지않는다. 정당일체감도약화되고있으며뚜렷한정당을지지하기보다는당면한선거이슈에따라정당선호가바뀌는유동층이증가하고있다. 한편, 전통적인대중정당의영향력은약화되고특정한이슈만을주장하는소규모정당이등장하기도한다. 이에정당의전통적인역할이더이상중요하지않다고주장하는전문가들이늘고있다. 다른제도들이정당을대체하거나시민이직접직접민주주의적인방식으로정치에참여하게될것이라는주장이다. 그러나아직은정당을대체할만한조직인나타나지않았으며, 대부분의민주주의국가에서정부를구성하고정책을개발 집행하는가장중요한집단은정당이다. 2) 한국정당의기능 (1) 한국정당은어떻게시민의이익을대변하는가 권위주의시기에는민주- 반민주의대립구도가존재하였다. 1987년민주화이후민주- 반민주의대립구도는사라졌고서구와같이계급이나계층의이익을대변하는정당이등장할것으로기대했다. 그러나한국정당들은현재계급이나계층보다는영남, 호남등지역의이익을대변하는경향이있다. 1987년대통령선거에출마했던노태우, 김대중, 김영삼, 김종필등유력정치가들이정치적기반이되는지역의주민들에게지지를호소하면서호남의평민당 ( 김대중 )-영남의민주당 ( 김영삼 )-충청의공화당 ( 김종필 ) 이라는정당경쟁구도가형성된것이다. 이후, 지역구도는수십년동안한국선거에서강한영향을미치고있다. 한나라당에서새누리당으로이어지는보수정당은영남에, 그리고새천년민주당에서민주당, 더불어민주당으로이어지는민주당계열은호남에강력한지지기반을유지해왔다. 그러나 2000년대이후복지문제등새롭고유동적인이슈들이등장하면서지역주의뿐아니라이념갈등과세대갈등이정치영역에서나타나고있다. 참고자료 지역주의 지역주의는지역적이익이나지역정서를통해유권자의지지를호소하거나또는정치집단을지지하는행태를의미한다. 아래그림은 1987년당시노태우 ( 파란색 ), 김영삼 ( 붉은색 ), 김대중 ( 노란색 ), 김종필 ( 초록색 ) 후보가우세했던지역을보여주는데, 특정후보에대한지지도가지역별로구분되는것을알수있다. 99

114 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) < 1987 년대선시 도별후보자의우세지역 > * 자료 : 대한민국제 13 대대통령선거 ( (2) 한국정당은어떻게선거에참여하는가 해방직후의선거에서정당은그리중요한역할을하지못했다. 1948년제1대국회의원선거당시입후보자의 44%, 당선자의 42.5% 가무소속후보였을정도였다. 그러나 1963년선거법개정으로무소속출마가금지되면서정당은선거에서보다중요한역할을하기시작하였다. 선거에서정당이담당하는가장중요한역할은선거에출마할정당후보자를선정하는것이다. 각정당들의후보자선출과정은계파보스등권력자가특정후보를지명하는관행이오랫동안유지되었다. 하지만민주화이후이러한공천관행에대한비판이지속되었으며, 3김 이정치무대에서퇴장한 2002년대통령선거이후민주적인방식으로후보자를선출하는시도가이루어졌다. 2002년제16대대선에서새천년민주당은대통령선거후보자선출을위한경선에당원과일반국민이참여하는 국민참여경선방식 을도입하였다. 이후대통령선거뿐아니라국회의원선거에서도후보자추천과정에당원과일반국민이참여하는국민참여경선방식은점차확대되었으며, 최근에는미국식오픈프라이머리를도입하자는주장도있다. 참고자료 3 김 3 김 은 60 년대부터 90 년대까지한국정당정치에막강한영향력을행사하였던 3 인의정치가를지칭한 100

115 Ⅲ. 정당 다. 20여년동안민주화운동진영의지도자로서신민당과민주당대통령선거후보, 국민회의대통령선거후보, 15대대통령을역임하였던김대중전대통령, 역시민주화운동진영의지도자이자민자당대표, 제14대대통령을역임하였던김영삼전대통령, 5.16 군사쿠데타에참여한이후공화당과자유민주연합총재를역임하였던김종필전총재가이들이다. 이들의압도적인영향력은한국정당이오랫동안인물중심, 계파중심, 지역주의적인성격을갖는데중요한요인이되었다. < 김대중, 김영삼, 김종필 > * 자료 : 1000&tm=i_lf (3) 한국정당은어떻게국가운영에참여하는가 한국은대통령이독자적인선거를통해선출되며정치적독자성을갖고있다. 더욱이한국은권위주의체제의역사를거치면서 제왕적대통령제 라고칭해질정도로대통령의권한이강한편이다. 따라서한국정당의국가운영참여는주로입법부활동에집중되어있다. 정당은국회의원선거에소속정당후보를추천한다. 정당의추천을받아국회의원선거에서승리한후보자는국회의원이되어입법활동을비롯해의정활동을펼치게된다. 그과정에서정당은의원총회등을통해정당소속국회의원들의입법활동방향을제시하며, 주요정책에대한논의와결정은정당을중심으로이루어진다. 한국정당은행정부에비해전문성이부족하여정책제시능력등이떨어진다는평가를받고있다. 또한여당의경우정부와대통령의입장으로부터자유롭지못하고수동적이라는비판도받고있다. 그러나의원들과보좌인력들의전문성향상, 정당부설정책연구소의성장, 국고보조금을비롯한정당재정의안정, 민주주의의성장등에힘입어정당의정책개발과정부견제능력은점차향상되고있다. 101

116 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 여당과야당여당 ( 與黨 ) 은국가권력을갖고있는정당을의미하며일반적으로대통령또는수상을배출한당을통칭한다. 양당제의경우는여당은보통 1개정당이지만다당제에서여러개의정당이연합정부를구성할경우에는두개또는세개정당인경우도있다. 반대로현재대통령이나수상을배출하지못하였으며여당과의경쟁을통해정권을장악하고자하는정당을야당 ( 野黨 ) 이라고부른다. 특히야당중에서도가장규모가큰정당을제1야당이라고부른다. 참고자료 국회와정당 제13대총선 (1996) 부터 2016년 5월 30일치러진제20대국회의원선거까지의총 6번의총선결과한나라당에서새누리당으로이어지는보수당계열은 4회 (1996, 2000, 2008, 2012) 제1다수당이되었으며민주당계열은열린우리당과더불어민주당으로 2회 (2004, 2016) 제1다수당이되었다. * 자료 : 102

117 Ⅲ. 정당 토론주제 시민들의이익은무엇일까? 4인으로구성된한가족이살고있다. 이들의사회적, 경제적, 정치적상황을고려해볼때어떤이익이중요할까? 그리고이들은어떤정당을지지할까? 인물 상황 이익? 정당지지? 사회 50대중반, 서울거주, 대졸 아버지중소기업회사원, 경제월소득 400만원 정치 보수 사회 50대초반, 서울거주, 고졸 어머니 경제 분식집소유주월소득 250만원 정치 보수 사회 20대중반, 대졸 오빠 경제 학원보조강사월소득 130만원 정치 진보 사회 10대중반, 학생 나 경제 소득없음 정치 진보 토론소주제 1. 정당지지에서중요한것은경제적상황일까? 사회적상황일까? 정치적입장일까? 2. 위의가족이공동으로지지할만한정책이있다면? 3. 내가정당정치가라면나는누구의이익을가장중요하게여길까? 그리고어떻게대변하고자노력할까? 103

118 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 3. 정당의유형 1) 세계정당사에나타난정당유형 (1) 간부정당 ( 엘리트정당 ) 유럽과미국의 19세기초기보수정당들은간부조직, 또는코커스를기반으로만들어졌는데듀베르제는이를간부정당 (cadre party) 이라고불렀다. 간부정당은소수의엘리트로구성되었는데이들은스스로국회의원후보자가되고선거비용도부담했다. 즉간부정당의구성원은의원들이거나의원이될후보자들이었다. 이들은비교적동등하게권력을나눠가졌기때문에정당의권력구조는분권적이었다. 부유한사람들만선거권을가졌던시기에출현한간부정당은선거때만활동하고평상시에는별활동을하지않는엘리트조직이었다. 참고자료 엘리트 (Elite) 엘리트란사회, 정치, 경제의각영역에서영향력을갖고중요한역할을하는사람들을지칭한다. 예를들어사회분야의엘리트는사회단체, 교육기관, 언론기관등에서중요한지위를갖고있는사람들이다. 정치엘리트는정부, 의회, 법원, 등정치기관의고위직을칭하며경제엘리트는기업의소유주들및 CEO 등을뜻한다. 민주주의가도래하기이전모든사회는엘리트, 즉귀족, 왕족등이지배하는엘리트주의적체제였다. 민주주의체제하에서도지적, 경제적, 도덕적으로우월한특정집단이있으며이들이사회를지배해야한다는생각이여전히널리퍼져있다. (2) 대중정당 19세기후반부터 20세기에걸쳐선거권이확대되면서유럽에서는노동자를기반으로하는사회주의정당들이창당되었다. 초기사회주의정당들은노동조합과연결되어많은노동자들이자동적으로정당에가입되었기에당원수가많았으며이들이내는당비로운영이가능했다. 또한선거때만이아니라평상시에도정치활동을했다. 듀베르제는이런정당들을대중정당 (mass party) 이라고불렀다. 대중정당은중앙집권적인권력구조를가지고있어서소수의지도자들이당의정책을결정하고이를지부조직과같은소통채널을통해당원들에게전달했다. 한편선거권이확대되면서유럽의보수정당들도사회주의정당과마찬가지로지부 104

119 Ⅲ. 정당 조직을만들고당원수를늘리면서대중정당으로변하였다. 보수주의혹은자유주의정당들은중산계층의유권자들을대상으로당원을늘려갔으며이들의이익을대변하는정강과정책을만들었다. 참고자료 지부 (the branch) 지부는중앙집권적인권력구조를가진대중정당의기초조직이다. 간부정당의기초조직인코커스가핵심당간부로만구성된폐쇄적인조직이었던것과달리, 지부는정당의구성원이되기를원하는모든사람에게개방되었다. 참고자료 독일사회민주당 (SPD) 독일사회민주당은대표적인대중정당사례이다. 19세기중반부터독일전역에서조직된노동자단체를기반으로탄생 (1863) 하였다. 원래명칭은사회주의노동자정당 (Sozialistische Arbeiterpartei Deutschalnds) 이었으나 1890년현재의명칭인독일사회민주당 (Sozialdemokratische Partei Deutschlands: SPD) 으로당명을바꾸었다. < 독일사민당의기원, 전독일노동자협회의창설자, 페르디난드라살 (Ferdinand Johann Gottlieb Lassalle)> * 자료 : (3) 20 세기정당을둘러싼논쟁들 대중정당은 20세기중반이후점차쇠퇴하고있다. 학자들은이후포괄정당 (catch-all party), 혹은선거전문가정당 (electoral-professional party) 과같은새로운정당유형이나타났다고주장하였다. 포괄정당이란중산층이나노동자층등어느한계층의지지에의존하지않고모든계층의지지에호소하는정당이다. 선거 105

120 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 전문가정당은평상시의정당활동이약화되고선거시기유권자를대상으로선거운동이강조되면서나타났다. 당관료보다선거전문가의역할이강조되며, 당원이아니라유권자의지지를얻는것을중요하게생각한다. 한편일부학자들은정당이국가의보조금을받아정당운영을하게되면서 1990년대이후에는카르텔정당 (cartel party) 이등장하였다고주장하였다. 카르텔정당은국고보조금과같은기득권을유지하기위해노력하는거대정당들을지칭한다. 이들은정당본연의임무에충실하기보다는신생정당을배제하고함께이득을추구하고있다는것이다. 참고자료 카르텔 (cartel) 과카르텔정당 카르텔은동일업종의기업들이이윤의증대를위하여가격경쟁을하지않고협정을맺는것을의미한다. 예를들어한지역의주유소들이모두카르텔을맺어가격을동일하게하는방식이다. 1980년대후반카츠와메이어 (Katz and Mair) 는 카르텔 이라는용어를사용하여정당의변화를분석하였다. 과거에서구정당들은시민의지지를얻기위하여자유롭게경쟁하였으며이과정에서시민들은다양한정책과노선을선택할수있었다. 그러나카츠와메이어의주장에따르면현대정당들은마치기업들이독과점을위해연합하는것처럼국고보조금등국가의지원을독점하기위해카르텔을맺는다. 카츠와메이어는더나아가거대정당들은자기들끼리국고보조금을나눠갖기위하여새로운정당이의회에진출하는것을방해한다고주장한다. 2) 한국의정당유형 (1) 한국정당의성격 정당정치가발달한서구에서는정치사회적변화에따라간부정당, 대중정당, 포괄정당, 카르텔정당등이나타났다. 하지만한국의경우에는이런순차적이고선형적인단계를거치지않았다. 한국의정당들은주로포괄정당으로설명되어지는데그이유는정당간이념적또는정책적차별성이적고선거에이기기위한조직으로여겨져왔기때문이다. 또한한국의정당들은당재정을당원의당비보다는국가보조금에의존하고있다는점에서카르텔정당이라고도보기도한다. 서구에서카르텔정당은당원의감소, 충성심의약화, 당비의감소등정당의위기에대응하는정당으로서의의미를갖는다. 하지만한국의정당들은당비를내는당원들이중심이된대중정당의시기를경험한적이없다. 정당정치가시작된 1950년대부터일부명망가들이중심이되어이익집단이나국고보조금에기대어 106

121 Ⅲ. 정당 정당운영을해왔다. 한편당지도부의영향력이큰간부정당의특징도보이는등한국의정당들에서는여러정당유형이동시에나타난다. 참고자료 계파와계파정치 계파란정당내에존재하는소규모의집단을의미한다. 이들은같은지역이나출신학교로맺어진경우도있고비슷한정치적입장으로맺어진경우도있다. 계파정치란특정정치계파의이해관계를중심으로정치행위를하는것을말하며계파간주도권싸움이치열할수록국민을위한정치가이루어지지않는다. 1970년대군사독재에맞설강력한리더십이필요하던시절, DJ( 김대중 ) 동교동계와 YS( 김영삼 ) 상도동계가결집하면서계파정치가등장했다. 이후친노 ( 친노무현계 ), 친이 ( 친이명박계 ), 친박 ( 친박근혜계 ) 등의다양한계파들이등장하였다. (2) 미래의정당모델을둘러싼논쟁 정당의위상과역할의변화는일부국가에서만나타나는특이한현상이아니다. 과거서구의정당들은이념과계층을대변하는동질성을갖는집단으로존재했다. 하지만계층의식의약화, 매스컴의발달과인터넷의등장, 다양한이익집단과시민단체의출현, 정치정보와지식을습득할수있는교육기회의확대등시대적상황이변화되면서정당이사라질지도모른다는위기론이나타났다. 정치학관련잡지인 포린폴리시 (Foreign Policy) 는 2005년창간 35주년특집으로 오늘은존재하지만내일은사라질것 (Here today gone tomorrow) 을다루면서그중하나로정당을꼽았다. 하지만이러한비관적예측이너무과장된것이라는지적도있다. 메이어 (Mair, 1997) 같은학자는정당의역할이나특성이여전히지속되고있다고주장한다. 정당은여전히정치과정의중요한행위자로남아있다. 그러나당원수의감소에서알수있듯이정당에대한시민들의관심이나참여는줄어들고있다. 이런추세가지속되면서새로운정당모델이필요하다는데는이견이없지만어떤모델이대안이될지에대해서는논란이일고있다. 한국은 IT 강국으로네트워크를통한정치참여의가능성이높다고할수있다. 모바일이나온라인을통한정치참여의가능성을넓힘으로써새로운대안적정당모델을모색할필요가있다. 107

122 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 이탈리아의오성운동 (Movimento 5 Stelle) 오성운동은코미디언출신정치인베페그릴로가 2009년창당한정당으로기존의정당과정치인의부패행위를비판하면서유권자들의지지를얻어 2013년총선에서제3당으로부상하였다. 중앙당과지부등으로구성된기존의정당조직과달리대중집회와블로그, SNS를통해유권자들과소통하는새로운정당활동방식으로많은지지를얻었다. 2016년실시된지방선거에서로마시장으로오성운동의여성후보자인비르지니아라지가당선되는등오성운동에대한지지가높아지고있다. < 로마시장에당선된비르지니아라지오성운동후보 > * 자료 : 토론주제 공산당과파시스트당은어떤정당유형에속할까? 중국공산당북한조선로동당이태리파시스트당독일나치당 소련과동유럽의공산주의체제는붕괴되었지만중국과북한에는공산당이남아있고, 히틀러와무솔리니의파시스트정당은사라졌지만역사적으로전세계에큰영향을미쳤다. 이런정당들은대중정당인지, 간부정당인지, 새로운유형의정당인지아래자료를보고토론해보자. 108

123 Ⅲ. 정당 * 자료공산당과파시스트당은자발적인선택에의해정당원이되지만당원과정당의관계는이익에국한된것이아니라성직자와신도들의관계처럼서약집단적인관계이다. 공산당의기초조직은세포 (cell) 이다. 세포간의횡적인연락이전혀없고위로부터종적으로조정되는조직이고, 이중일부가파괴되어도공산당자체에는별영향을미치지않을뿐아니라파괴된세포조직은재건될수있는조직이다. 공산당의지도자들은원칙상모두선거에의해선출되고그들은선출하는사람들에게책임을지게되어있으나실제로는위로부터임명되는것이나마찬가지이며, 선거는 1인후보자에대한찬반투표에지나지않는요식행위일뿐이다. 공산당의최고지도자그룹인정치국의성원들은엘리트그룹내에서의호선방식에의해충원되고, 이에있어당서기의영향력은나라에따라차이가있지만거의절대적이다. 파시스트정당의기초조직은전투대 (militia) 였다. 전투대구성원들은군대식기율을가지고군대식훈련을받았고군대식복장과의식을지켰다. 하지만법적신분은민간이었다. 그들의임무는당과지도자를보호하고때로는무력으로정권을탈취하는것이었다. 전투대외에직장세포와지부도있었지만나치당과파시스트당이다른정당과차별화되는것은전투대의존재때문이다. 파시스트정당들은지도자의민주적성격을원칙적으로부정하고 지도자원칙 을신봉한다. 지도자원칙은신의섭리이든우연한기회에의해서든어떤특정인이지도자가된것은운명적으로그렇게되었다고보는것이다. 최고지도자는하급지도자들을임명하고이들이국가를통치한다. ( 서울대교수공저, 정치학의이해, ) 109

124 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 미래정당의모습을상상해보자. 1. 본문내용을토대로아래표를완성해보자. 구분간부정당대중정당포괄정당 정당구성원은누구인가? 정당운영비는어떻게충당하는가? 정당조직은어떤모습인가? 주로어떤활동을하는가? 2. 세가지정당유형이나타난시대적상황에대해생각해보자. 3. < 모둠활동 > 미래한국사회에는어떤정당들이필요할지친구들과이야기해보자. 4. 위의내용을바탕으로미래정당을디자인하고정당로고를그려보자. 구분 OO 당 정당구성원은누구일까? 정당운영비는어떻게충당할까? 정당조직은어떤모습일까? 주로어떤활동을할까? 5. 모둠별로자신들이디자인한미래정당을소개하는동영상을제작해보자. 110

125 Ⅲ. 정당 4. 정당이념이란무엇인가? 1) 정당이념의기원 정당은정치적견해와주장이같은사람들의결사체이다. 정치적견해가같다는것은정책노선이나방향에있어서도유사한입장을가지고있다는것을의미한다. 이렇듯정당이표방하는노선이나색깔을이념이라고한다. 정당의이념은매우다양하지만기본적으로는우파와좌파로구분된다. (1) 우파 우파는현상황에만족하면서점진적인변화를추구하는보수 (conservatives) 와현상황에불만이지만변화를반대할뿐아니라과거의가치를보호하려는반동 (reactionaries) 의이념으로구분된다. 보수이념을갖는사람들은주로재산이많은기득권계층이다. 때문에영국의보수당 (Conservative Party), 독일의기독교민주연합 (Christlich-Demokratische Union), 미국의공화당 (Republican Party) 등보수정당들은사유재산권의옹호와개인의자유가최대한보장되는시장주의정책을지지한다. 또한정치적, 경제적이익을보호하기위해서급격한변화를반대하는입장을취한다. 한편, 독일의나치당이나이태리의파시스트당과같은극우정당들은민주주의정치체제를거부하고사회의전통적인가치를보호하는권위주의국가를지향했다. 참고자료 대표적인우파정당들 * 영국보수당 : 1678년창당된토리당을기원으로 1912년창당된세계에서가장오래된보수정당 * 독일기민련 : 기독교정신을바탕으로 1945년창당된중도보수정당 * 미국공화당 : 미국의보수정당 < 영국보수당로고와미국공화당로고 > 111

126 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 좌파 좌파는점진적인개혁을원하는진보 (liberals) 와급직적인개혁을지지하는혁신 (radicals) 이념으로구분된다. 대표적인정당은영국의노동당, 독일의사회민주당, 미국의민주당이다. 유럽의근대화과정에서출현한노동당이나사회민주당은기득권을가진자본가계급에저항하여노동자계급의이익을대변하기위해결성된진보정당이다. 한편 2차대전이후동유럽과구소련에서대거등장하여권력을장악한공산당은기존의사회경제적체제에반대하며공산주의체제로의급진적인변화를시도하였다. 참고자료 대표적인좌파정당들 * 영국노동당 : 1900년에창당되었으며전통적으로노동자와노동조합, 사회주의자를대변하는정당 * 독일사민당 : 1875년창당된중도좌파성향의정당으로독일에서가장오래된정당 * 프랑스사회당 : 미국의보수정당 < 독일사민당의상징인붉은깃발 > * 자료 : =readed_count&order_type=desc&liststyle=viewer (3) 정당이념의수렴 유럽의정당들은초기에보수주의이념과사회주의이념을주장하는정당들로확실히구분되었다. 그러나후기자본주의로의변화과정에서정치적이념이쇠퇴하면서창당초기에표명했던이념이나노선, 정강정책등이수정되었다. 보수주의정당들은정권유지에필요한득표를위해서사회주의정당이주장하는사회복지정책도부분적으로채택해야만했고, 사회주의정당들도집권에필요한득표를위해서는급진적노선을버리고중산층이선호 112

127 Ⅲ. 정당 하는정책을채택했다. 예를들면, 프랑스에서일어난 68혁명과정에서나타난신좌파들은좌파정당들이전통적으로주장했던사회개혁을계승하면서도생태주의, 여성주의, 소수자운동등다양한가치를추구했다. 68혁명의영향으로환경이슈를강조하는녹색당등다양한이념을표방하는정당들이대두되었다. 또한영국의보수당이나독일의기민련등보수주의정당들도사회복지정책을추진하는등보수정당과진보정당의차별성이점차약화되고있다. 참고자료 68 혁명 1968년 5월프랑스에서드골정부의실정과사회모순에저항하여발생한총파업투쟁등일련의사회운동을뜻한다. 파리소르본대학학생들의거리시위에서시작되어학생과노동자의시위와파업이지속되었으며, 6 월에는베를린과로마로퍼져나갔고영국, 미국, 칠레, 우루과이, 아르헨티나멕시코등에서도발생했다. 이런일련의저항은자본주의진영뿐아니라사회주의진영이던동구의여러나라에서도나타났다. 68혁명은구시대의가치와질서에저항한사건으로여러자본주의국가에서사회변화와개혁을추진하는계기가되었다. 프랑스에서는종교, 애국주의, 권위에대한복종등의보수적인가치들을대체하는평등, 성해방, 인권, 공동체주의, 생태주의등의진보적인가치들이사회의주된가치로자리매김하였다. <1968 년 5 월파리의 68 혁명 > * 자료 : 113

128 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2) 한국정당의이념 (1) 이념적스펙트럼의기원과배경 해방직후한국은정치적으로혼란한상황이었으며, 급진적인체제개혁을주장하는좌파진영과보수적인우파진영이대립했다. 좌파진영의중심은조선공산당이었으며, 우파진영은한국민주당을중심으로세력을형성하였다. 남한단독정부의수립을반대하는좌파와찬성하는우파진영의대립은중도세력을중심으로좌파와우파를통합하려는노력에도불구하고심화되었다. 좌파진영에서는노동자와농민생활의급진적인향상을주장하며, 토지개혁을비롯한사회주의정책을추진하고자했다. 또한일제와친일파를단죄하고그잔재를숙청하기위한민족적투쟁을전개하고자했다. 한편한국민주당을중심으로하는우파진영은급진적인변화를반대하고점진적인개혁을주장했으며, 좌파진영이소련군과공산주의세력의지령을받아사회혼란을부추긴다고주장했다. 한국전쟁을겪으면서한국에서좌파진영은사라지게되었으며, 이후한국의정당들은보수주의혹은중도성향의이념을주장하는정당들만남게되었다. 이승만정부와박정희, 전두환정부시기집권여당인자유당과공화당, 민정당은물론이고야당이었던민주당이나신민당등도보수적인이념의정당이었다. (2) 정당이념의모색과분화 이승만정부와박정희정부, 전두환정부로이어지는권위주의시기한국의정당은권위주의독재를지지하는여당세력과반독재민주주의를주장하는야당세력간의대결구도가유지되었다. 1987년민주화이후이러한민주- 반민주대결구도는영남과호남을축으로하는지역주의구도로바뀌었지만이념적측면에서는여전히보수적인정당이념을유지하였다. 하지만 2000년대이후이념이나세대갈등이새로운정치적이슈로등장하면서정당간이념적차별성이강조되고있다. 새누리당을중심으로하는보수정당과정의당이나더불어민주당을중심으로하는진보정당들이안보, 교육, 경제, 사회문화등여러가지이슈에있어서이념적차별성을보이고있다. 시장의자유확대와국가의규제, 북한에대한강력한제재와경제적지원, 교육의수월성강조와공교육강화등여러쟁점에있어서진보정당과보수정당은차별화된이념과입장을취하고있다. 특히 2004년이후국회의원을배출하기시작한민주노동당이나통합진보당그리고정의당은노동자의이해관계를대변하는정당으로기존의정당들에비해급진적인변화를추구하는진보정당이다. 114

129 Ⅲ. 정당 참고자료 제 20 대국회의정당들 2016년 4월실시된제20대국회의원선거결과더불어민주당, 새누리당, 국민의당, 정의당 4개의정당이국회에진출하였다. 더불어민주당은 1945년창당된한국민주당을기원으로하고있는중도보수정당이다. 새누리당은 1997년창당된한나라당이 2012년당명을개정한보수정당이다. 국민의당은 2016년창당된중도보수정당이다. 정의당은 2012년민주노동당에서분화되어창당된진보정당으로본래진보정의당이었으나 2013년당명을정의당으로개정하였다. < 새누리당, 더불어민주당, 국민의당과정의당로고 > 115

130 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 한국정당계보 * 자료 : < 법과정치 > 고등학교교과서 1. 현존하는한국정당들을그려넣어서계보를완성해보자. 2. 그림에있는정당들중이념적스펙트럼상위치가잘못되었다고생각하는정당이있으면수정하고그이유를설명해보자. 3. < 모둠토의 > 한국정당계보가이념적가치를토대로이어져왔다고생각하는지, 또는그렇지않다고생각하는지, 그이유는무엇인지친구들과이야기해보자. 116

131 Ⅲ. 정당 토론주제 한국정당들이추구하는이념적가치를좌우스펙트럼으로설명할수있을까? 다음자료는정당이추구하는정치이념을나타내는강령의일부분이다. 자료를보고다음질문에답해보자. 자료1: 새누리당우리국민은일제의질곡에서벗어나수많은대내외적위협에도불구하고이를이겨내고자랑스러운대한민국을건국했음은물론, 세계역사상가장짧은기간내에산업화와민주화를성공적으로완성시킨자랑스러운역사를이룩해냈다. 이과정에서새누리당은자유민주주의와시장경제그리고법치주의라는대한민국의정체성과보수적가치를바탕으로, 끊임없는자기혁신과희생그리고책임정신을통해대한민국의역동적인발전을주도해왔다. 자료2: 더불어민주당우리는대한민국임시정부의항일정신과헌법적법통, 4월혁명ㆍ부마민주항쟁ㆍ광주민주화운동ㆍ6월항쟁을비롯한민주화운동을계승하고, 경제발전을위한국민의헌신과노력, 노동자와시민의권리향상을위한노력을존중한다. ( 중략 ) 우리는대한민국이당면한과제를해결하고중산층과서민을포함한모든국민들이행복한대한민국이되도록 정의, 통합, 번영, 평화 를새정치의시대적가치로삼는다. 자료3: 국민의당우리는국민분열과이념대립의시대를마감하고사회통합의관점에서국가의중심, 사회의중심, 국민의중심을새롭게세우고자한다. 모든권력은국민으로부터나온다는헌법정신에따라국민과의공감과소통, 참여와협치를구현하고자한다. 개인과집단의다양성을인정하고약자의인권존중과공정한법집행으로사회정의를실현하고자한다. 공정과포용, 배려와연대의가치를바탕으로상생과협력의대한민국을만들고자한다. 풀뿌리시민들이정치의주체로서의사결정에동참하는참여적생활정치를구현하고자한다. 자료4: 정의당정의당은끊임없이혁신하고진화하는진보정당이될것이다. 식민과분단, 억압과착취에맞서온진보정치의자랑스러운전통을계승하는한편, 현실에맞지않는오류와한계는극복할것이다. 우리는일하는사람들의정당이다. 일하는모든사람의권리를보호하고확대하기위해폭넓은연대를주도할것이다. 우리는비정규직의정당이다. 비정규직, 영세자영업자, 청년구직자와같이노동권의사각지대에있는약자를대표하는데우선적인노력을기울일것이다. 1. 각정당이추구하는이념적가치는무엇인지찾아보자. 2. 각정당의정치이념을좌우스펙트럼으로설명할수있을지토론해보자. 117

132 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 5. 정당조직 1) 정당조직 (1) 당중앙조직 / 당원 정당은정당의이념과정책에동의하여당원 (party members) 으로가입한구성원들의조직이다. 정당의조직형태는나라마다, 또시기별로다르지만듀베르제는역사적으로나타났던정당의기본조직을네가지로분류하였다. 첫째, 코커스 (caucus), 혹은간부조직이다. 이는정당조직중가장오래된형태로소수의정치엘리트들로이루어진폐쇄적조직이다. 둘째, 지역조직 (branch) 으로 대중정당 에서주로나타나는데, 지역을기반으로조직되며소수의정치엘리트로구성된코커스와달리정당의이념과정책에동의하는사람은누구나당원으로가입할수있다. 셋째, 세포조직 (cell) 으로주로공산당에서나타난다. 직장혹은일터 (workplace) 단위로조직되며자본주의의전복을위해활동한다. 넷째, 군사조직 (militia) 으로주로파시스트정당이나극우정당에서발견된다. 선거뿐아니라다양한정치적임무를수행하였는데사적군대와같이운영되며, 위계적질서를가지고있었다. 그렇다면현대정당조직은주로어떤형태를띨까? 정당의탄생이후민주주의의발달과선거권의확대로인해정당은소수의엘리트집단이아니라다수의유권자들로부터지지를받아야선거에서승리할수있게되었다. 따라서간부중심의코커스조직에서보다개방적이고대중적인 지역조직 혹은 지구당 형태로전환하는것이불가피해졌다. 그리고세포조직이나군사조직은민주주의국가에서더이상적실성을잃어가고있다. (2) 중앙 / 지역 거의모든현대정당은중앙당조직과지역단위의지역조직, 혹은지구당 (branch) 조직을가지고있다. 그리고이들간권력배분은정치체제의특징을따라국가마다다르다. 미국의경우정당은매우느슨한형태의조직으로이루어져있다. 미국의정당은평상시정치활동에활발히참여하는당원중심의정당이라기보다선거기간에유권자의지지를받기위한선거활동이중심인지지자중심의정당이다. 지역단위의위원회가조직되어있지만선거기간에주로활동한다. 중앙당으로서의역할은전국위원회 (National Committee) 가하는데, 가장중요한역할은 4년마다대통령선거의후보자를선정하기위한전당대회를조직하고대선공약을만드는일이다. 반면영국의정당은정당의정책결정이나후보자선정에적극적으로참여하는당원들을중심으로지역별로지구당조직이발달해있다. 정당의사무를처리하는관료조직으로서의중앙당이있지만정당의후보자를 118

133 Ⅲ. 정당 지구당에서당원들이결정하기때문에한국과같이중앙당의권한이나역할이크지는않다. 평상시의중요한정책결정은당대표를포함한하원의원들이결정한다. 참고자료 영국의회와정당 영국은양원제국가로상원과하원으로구분된다. 상원은귀족이나여왕이임명하는임명직종신의원으로구성되며상징적인의미를갖는다. 하원은국민들의선거로선출되며입법활동이나중요한정책결정은하원에서이루어진다. 2015년선거결과구성된하원에서보수당이 650석중 316석을차지하여집권당이며, 노동당이 239석으로제1야당이다. < 영국하원회의장 > (3) 정당의재정 정당활동을하기위해서는돈이필요하다. 선거에서유권자는정당의정책과후보에대해알아야선택을할수있는데, 정당이공약을개발하고후보를공천하는것, 그리고유권자에게정책과후보를알리는행위는자금을필요로한다. 그렇다면정당의재원은어디로부터오는것일까? 첫째, 많은정당들은개인이나, 기업혹은노동조합과같은단체로부터기부를받는다. 예를들어영국보수당의경우기업으로부터, 노동당은노동조합으로부터자금의상당부분을기부받는다. 그러나기부금을받게될경우기부금을낸기업이나단체의이익을정당이대변할수밖에없다는점에서정당의공적기능을약화시킬가능성이있다. 둘째, 많은국가에서국가재정으로정당에보조금을지원해주고있다. 국고보조금이정당재정에서차지하는비중과보조방식은나라마다다른데, 현금을지원하는방식부터물품혹은시설의무상이용 대표적으로방송시설 등이다. 우리나라를비롯하여다수의국가에서는선거에서정당이나후보가지출하는비용 119

134 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 의일부를국가나지방자치단체가부담하는 선거공영제 를운용하기도한다. 마지막으로당원들이납부하는당비이다. 유럽의정당들처럼당원중심의정당은당비가재원의상당비중을차지한다. 하지만최근세계적으로당원수가감소하면서정당재정에서당비가차지하는비중은점차줄고있다. 참고자료 당비 당비란당원이정당에내는자금이다. 당원은당비를납부함으로써정당에대한자신의지지를표현하고정당활동을재정적으로지원한다. 또한당원은당비를냄으로써정당활동에대한영향력을갖는다. 예를들어재정적으로당비에주로의존하고있는유럽의좌파정당들의경우일반당원들의권한과영향력이상당히큰편이다. 반면당비보다는소수재력가의기부금에의존하는우파정당들의경우당원들의영향력이약한다. (4) 당내민주주의 민주주의는국가차원에서도중요하지만정당과같은작은조직내에서도중요하다. 정당의정책결정과정에서얼마나대중의의사가반영되는가를묻는것이당내민주주의다. 즉, 정당내에서엘리트가권력을독점하고있을경우당내민주주의의수준은낮다고볼수있는반면일반당원들의영향력이큰경우당내민주주의수준은높다고할수있다. 그렇다면당내민주주의는어떻게측정할수있을까? 정당에서의의사결정이누구에의해이루어지는가는정당조직의특성을결정하는중요한요소이다. 특히후보나당지도부를누가결정하는가를통해정당내권력이어디에있는가를파악할수있다. 샤츠슈나이더 (Schattschneider) 는 후보를결정하는사람이그정당의소유자 라고했다. 그렇다면후보는누가결정하는가? 첫째, 일반국민이후보를선출하는경우이다. 미국의 개방형예비선거 (open primary) 가대표적예이다. 둘째, 당원들이투표로후보자를결정하는경우이다. 영국의하원의원선거후보자가이러한방식으로선출된다. 셋째, 당원들에의해선출된 대의원 들로구성된기구가후보를선정하는방식이다. 넷째, 비선출정당기구 에서후보자를선정하는방식으로소수의정당엘리트로구성된 후보선정위원회 가후보를결정하는경우가그사례이다. 다섯째, 소수의정당지도자혹은정당엘리트가 비공식모임 을통해후보를지명하는방식이다. 마지막으로정당지도자 1인이후보를지명하는방식이다. 주로권위주의적정당에서발견되는유형이다. 위의여섯가지경우가운데당원이나선출된대의원, 혹은유권자들이후보를선출하는방식이당내민주주의가높은방식이라면선출되지않은정당기구나소수의정당지도자, 혹은한명의정당지도자가후보를지명하는방식은당내민주주의가낮다고할수있다. 정당형성초기에는당지도자가소수지도자들이후보를결정하는경우가많았으나최근에는당원이나일반국민들이후보를결정하는경우가늘어나고있다. 120

135 Ⅲ. 정당 참고자료 아래표는영국과독일의재정구조를보여준다. 영국의경우개인과기업, 그리고노동조합으로부터의기부가, 독일은당비와국고보조금이더많은비중을차지하고있음을알수있다. < 2015 년영국정당의정치자금기부현황 > 구분액수 ( 단위 : ) 비중 (%) 원환산 ( 단위 : 억원 ) 개인 32,645, 기업 14,573, 노동조합 15,153, 법인 2,891, 공적자금 9,754, 타정당 148, 신탁 199, 공제회 930, 유한책임조합 (L.L.P) 305, 기타 13, 합계 76,615, ,307 * 자료 : 영국선거위원회홈페이지 ( 에공개된자료를토대로작성 < 독일정당의재정구성 > 연대 당비 기부금 국고보조금 기타 1960년대 년대 년대 년대 년대 전체평균 * 자료 : Koβ (2008), p 유진숙 (2012) < 표 2> 에서재인용 121

136 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2) 한국의정당조직 (1) 주요정당의정당조직 정당법에따르면한국의정당조직은중앙당과시 도당으로구성된다. 과거에는국회의원선거구단위로지구당을두고있었으나 2004년지구당이폐지되면서선거구나구 시 군단위의지역조직은없어졌다. 하지만국회의원선거를준비하기위해서는선거구에서의정당활동이필요하기때문에선거구에비공식조직인당원협의회나지역위원회를두는경우가많다. 주요정당인새누리당이나더불어민주당의경우중앙당은수도인서울에있으며, 서울을비롯하여 16개광역시 도에시 도당을두고있다. 한편특정정당의소속인국회의원들은의원총회라는조직을두고국회에서의정당활동을하고있다. 의원총회에서는국회에서정당이중요한안건으로다루어야할의제나국회제출법안중쟁점사안을심의하거나주요정책에대한정당의입장을결정한다. (2) 정당의재정과운영 민주주의국가에서정당은일반적으로당비, 국가보조금, 그리고후원금을통해재정을확보한다. 최근에는당비의비중이줄고국가보조금이나후원금의비중이늘고있는데, 우리나라의경우국가보조금이차지하는비중이매우높다. 그이유는첫째, 한국에서는개인이나단체의정당후원이법적으로금지되어있기때문이다. 따라서개인이나, 기업, 노동조합과같은이익집단, 그리고시민단체가정당에정치자금을제공할수없다. 둘째, 유럽과같은대중정당을경험하지못한한국의경우당비를내는당원의수가적다. 한국정당의 1년수입은주요정당의경우약 600억원이다. 그가운데국고보조금이차지하는비중은새누리당이 61%, 더불어민주당의전신인새정치민주연합이 56% 이다. 반면당비가차지하는비중은각각 18% 와 10% 에불과하다. 한편한국은다른나라에서는찾아보기어려운 기탁금 제도를운용하고있다. 기탁금은일반유권자가중앙선관위에기부하면중앙선관위에서각정당에지급하는형태로, 개인이나단체가정당을후원할수없기때문에만들어진제도이다. 기탁금이정당재정에서차지하는비중은정당재원의 10% 이하이다. 참고자료 국고보조금 국고보조금은정당의보호, 육성을위해국가에서지급하는돈으로매년분기별로 경상보조금 을지급하되공직선거가있는해는별도로 선거보조금 을지급한다. 아래그림을보면한해에두번의선거 ( 대통령선거와지방선거 ) 가실시되었던 2002년과 2012년에다른해보다많은국고보조금에지급된것을알수있다. 국고보조금은총배분액의 50% 를먼저 원내교섭단체 에배분하고, 나머지는의석수비율혹은국회의원선거득표율에따라정당별로차등지급한다. 이밖에도공직선거에여성을공천할경우그정당에지급하는 공직후보자여성추천보조금, 그리고장애인을추천할경우지급하는 공직후보자장애인추천보조금 이있다. 122

137 Ⅲ. 정당 < 2001 년이후정당국고보조금현황 > * 자료 : < 국회 ON> 2016 년 4 월 13 일 참고자료 한국정당의수입구조 2014년새누리당의경우당비를납부한당원은 25만 3,552명으로 1인당평균액은 10만 4,136원이었다. 반면더불어민주당 ( 새정치연합 ) 에서당비를낸당원은 31만 6,836명이었고, 1명당평균은 6만 7,176원이다 년기준새누리당당원은 270만 8,085명, 더불어민주당 ( 새정치연합 ) 은 243만 1,111명이라는점을감안하면, 각각당원의 9.4% 와 13% 만이당비를납부한것이다 ( 동아일보 2015/8/19). < 2014 년한국정당의중앙당수입구조 > 단위 : 백만원 * 자료 : 중앙선거관리위원회 년도정당의활동개황및회계보고. p

138 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (3) 당내민주주의 정당내민주주의정도는앞서설명한바와같이주로정당내에서공직선거에출마할후보를결정하는방식을통해알수있다. 한국정당들은과거에는당수 1인이나소수의당지도부가후보자를지명하였으며당내민주주의수준은극히낮은수준이었다. 그러나 2000년대이후점차일반당원이나유권자들이후보자를선출하는방식으로변화되었다. 새누리당이나더불어민주당의경우당원과유권자들이일정비율로참여하는 국민경선 방식으로후보자를선출하며, 국민경선이어려울경우여론조사방식으로경선을실시하기도한다. 하지만여전히중앙당에서선거전략상중요한지역으로지정하여한명의후보를지명하는경우도많다. 이는후보공천이나중요한정책결정과정에서중앙당의권한이나역할이여전히크다는점을보여준다. 참고자료 2002 년대통령선거와국민경선제 국민경선이란국민이정당의후보자를선출하는제도이다. 2002년대통령선거를앞두고당시여당이었던새천년민주당은한국역사상처음으로일반국민과당원이대통령후보자를선출하는 국민경선 을실시하였다. 당시국민경선에는노무현전대통령을비롯하여정동영, 이인제, 한화갑, 김근태등 7명의후보가나왔다. 제주도에서시작하여광주, 서울등전국 16개지역에서순회경선방식으로실시된경선결과노무현이대통령후보로선출되었다. < 새천년민주당경선에서승리한노무현후보 > * 자료 : 노무현사료관 ( 124

139 Ⅲ. 정당 토론주제 누가공직선거후보를정하는것이좋을까? 언급한바와같이공직후보자선출은국가마다다양하며그에따라당내민주주의수준도다르다. 효율적인정당운영과국민을대표한다는정당의근본기능을고려할때어떤방식이가장좋을까? 선출참여장점단점 정당당수 1 인 소수의중앙당핵심인사들 당원이선출한대의원대회 일반당원 일반당원 + 일반유권자 일반유권자 외부전문가위원회 1. 각방식의장 단점을토론해보자 2. 일반유권자를참여시킨다면그비중과방식은어떤것이좋을지토론해보자. 3. 내가정당정치가라면나는어떤방식을선호할까? 125

140 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 6. 정당체제란무엇인가 1) 정당체제의유형 지금까지개별정당의조직에대해알아보았다. 그러나한국가의정치체제에서정당의기능과특성을이해하기위해서는다른정당과의관계속에서더입체적으로파악해야한다. 대부분의정치체제에서는복수의정당들이존재하면서경쟁하기때문이다. 이처럼복수의정당들이상호의존하면서경쟁하는관계의특성을 정당체제 (party system) 라고한다. 정당체제는국가마다다른모습을보이는데, 일반적으로정당의수와상대적규모에따라일당체제, 양당체제, 다당체제로나뉜다. 다음에서는각정당체제의특징과사례에대해알아보도록하자. (1) 일당체제와지배적일당체제 일당체제하나의정당만존재하는체제이며두개의유형으로다시분류할수있다. 하나는 1개정당만활동이허용된경우로권위주의정치체제에서나타난다. 다른하나는민주주의적인경쟁이허용됨에도불구하고 1개정당이단독으로혹은다른정당과연합하여지속적으로집권하는경우로 지배적일당체제 라고도불린다. 먼저권위주의체제에서나타나는일당체제는법적으로 1개의정당만허용되며, 정당이모든권력과관직을독점하고정부기구를통제한다. 주로공산주의국가의정당이나나치하의독일파시스트정당, 프랑코독재통치하의스페인정권등이이에속한다. 반면 지배적일당체제 는 1개정당이권력을상당기간장악하고있지만다른정당도공식적으로존재하고지배적일당과경쟁한다는점에서일당체제와는다르다. 또한지배적정당이간혹다른정당과연합해행정부를구성하는경우도있다. 주로신생민주주의국가에서볼수있지만간혹선진민주주의정치체제에서도나타난다. 후자의대표적사례는스웨덴의사회민주노동당 (SAP) 과일본의자유민주당 (LDP) 이다. 두정당은수십년간지배적인정당으로서의지위를유지했다. 참고자료 스웨덴사회민주노동당 스웨덴사회민주노동당은 1889년창당이후성장과복지를조화시키려는노력을통해 1932년부터 1976년까지집권당지위를유지했다. 사회민주당의장기집권은정직과검소, 국민통합노력을통한리더십을보여주면서 1946년부터 1969년까지 23년동안총리직을수행한에를란데르총리의영향이컸다. 126

141 Ⅲ. 정당 < 사회민주노동당출신총리에를란데르 > * 자료 : EBS 지식채널 e 국민의집 캡처자료 (2) 양당체제 양당체제는두개의주요정당이서로경쟁하는정당체제이다. 일반적으로두정당이번갈아집권하는경향이있다. 두정당외에다른소규모정당들이존재하지만소규모정당들은국민들로부터의지지율이낮아집권할가능성은거의없다. 양당체제의특징은다섯가지로요약할수있다. 첫째, 일당체제에비해복수의정당이경쟁하는체제이기에유권자들의선택의폭이넓다. 둘째, 두정당중하나의정당이집권당이된다는점에서정치적안정성이높다. 셋째, 집권당과야당의대립구도가명확하기때문에국정성공이나실패에대한책임소재가분명하여책임정치가이루어질가능성이높다. 넷째, 특정이념이나가치를지향하는대중정당보다는선거승리를위한포괄정당이나타날가능성이높다. 다섯째, 선거승리와집권에비중을두기때문에극단적인정책이나이념에치중하기보다는일반국민다수를대상으로하는중도적인정책을펼가능성이높다. 양당체제의대표적사례는미국과영국이다. 미국의경우보수적인성향의공화당과진보적인성향의민주당이대통령선거와의회선거에서번갈아승리하고있다. 영국의경우보수적이념을표방하는보수당과진보적가치를내세우는노동당의양당체제라고할수있다. 참고자료 영국 2010 년총선과연립정부의수립 영국은의원내각제국가로서하원의원을선출하는총선에서과반수이상의의석을차지한정당이집권당이되어정부를구성한다. 일반적으로보수당이나노동당가운데한정당이집권당이되지만 2010년총선의경우보수당이총 650석중 306석을얻어과반의석에미달하여제3당인자유민주당과연립정부를구성하였다. 127

142 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) < 연정을구성한캐머론보수당당수와클레그자민당당수 > * 자료 : (3) 다당체제 다당체제는 3개이상의정당이경쟁하는정당체제이다. 하나의정당이의회선거에서과반수의석을획득하기어렵기때문에가장많은의석을얻은정당의주도하에다른정당과연합한 연립정부 를구성하게된다. 다당체제의특징은다음과같이정리할수있다. 첫째, 여러이념이나가치, 이익단체를대표하는다수의정당이경쟁하기때문에사회의다양한요구가반영될수있고, 유권자또한폭넓은선택지를가질수있다. 둘째, 다수정당이참여한연립정부가구성되어국정을운영하기때문에정책실패의책임소재가불분명해질수있다. 셋째, 연정에참여한정당들간협조가어려울경우정치적불안이초래될수있다. 자주있는일은아니지만연립정부가붕괴되어선거를새로치르는상황도발생할수있다. 다당체제는독일을비롯하여많은민주주의국가에서발견된다. 2013년독일연방하원의원선거의경우 20여개정당이참여하여기독민주당 (CDU) 이전체의석의 40.5%, 사회민주당 (SPD) 이 30.5%, 좌파당 (The Left) 10.2%, 녹색당 (Alliance 90/The Greens) 10.0%, 기독사회당 (CSU) 8.9% 를얻었다. 어느정당도과반의석을차지하지못하고기민당과사민당의연립정부가수립되었다. 참고자료 연립정부 (coalition government) 의원내각제하에서여러정당이연합하여행정부를구성하는경우를의미한다. 통상적으로의회선거에서과반수를차지한정당이없는경우구성된다. 주로비례대표제를선거제도로운영하고있는국가에서나타난다. 연립정부가구성되면이에참여한정당들이행정부각부처의장관을나누어맡는다. 연립정부는두 128

143 Ⅲ. 정당 가지형태를띤다. 첫째, 다수연립정부 (majority coalition government) 이다. 복수의정당이연합하여의회의석의과반수를차지하는경우이다. 독일, 벨기에, 핀란드등이대표적예이다. 둘째, 소수연립정부 (minority coalition government) 이다. 복수의정당이연합하지만여전히의회의석과반수를차지하지못하고정부를구성하는유형이다. 덴마크등이대표적예이다. (4) 선거제도와정당체제 그렇다면국가마다왜다른정당체제가형성되는것일까? 정치적, 사회적, 역사적, 지리적환경에따라정당체제는달라질것이다. 그러나가장중요한요인은선거제도에있다. 선거제도는크게세가지로분류한다. 첫째, 한선거구에서가장많은득표를한 1명이당선되는소선거구단순다수제이다. 둘째, 정당이획득한득표율과비례해의석을차지하는정당명부식비례대표제이다. 셋째, 앞서두가지유형을결합한혼합형선거제도이다. 정치학자인듀베르제는소선거구단순다수제와양당제, 비례대표제와다당제는서로친화성을가진다고주장한다. 왜그럴까? 첫째, 소선거구단순다수제는제도자체의특징과유권자의사표방지심리때문에양당제를만들어내는경향이있다. 둘째, 비례대표제에서는다당체제가형성되는경향이있다. 득표율이낮은군소정당이라도의석을배분받게되고, 유권자들또한사표가될것이라는걱정없이자신이지지하는정당을선택할수있다. 마지막으로혼합형선거제도는소선거구단순다수제와정당명부식비례대표제를결합한방식으로우리나라의선거제도가이에속한다. 참고자료 사표와사표방지심리사표 ( 死票 ) 란 죽은표, 즉투표를했으나당선결과에아무도움이되지않고따라서의미없이버려지는표를의미한다. 예를들어다수를득표한한명이선출되는다수대표제에서후보 A와후보 B, 후보 C가각각 45%, 28%, 15% 를득표했다고하자. 이경우 45% 를득표한 A후보가당선되고 B후보와 C후보가얻은 43% 는 사표 가된다. 유권자들은자신의투표가당선에영향을미치기를바라기때문에때로는차선책을택하기도한다. 즉, 가장지지율이약한 C 후보의지지자중에는 A후보의당선을막기위하여 B후보에게투표하는경우도있다. 2) 한국의정당체제 한국은해방이후다양한형태의정당체제를경험했다. 일당체제가존재했던시기는없었지만패권적일당체제, 양당체제, 그리고다당체제가시기별로독자적으로형성되거나혼재되어나타났다. 여기서는제3 공화국의권위주의정치체제하에서나타났던정당체제와민주화이후의정당체제를살펴보도록하자. 129

144 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (1) 패권적일당체제시기 제3공화국은 1961년박정희장군의군사쿠데타로만들어진정권이다. 1963년대통령선거이후권위주의적정치제체가지속되었으며, 1972년이후유신체제시기에는패권적일당체제가나타났다. 유신헌법은대통령의중임제한을철폐함으로써종신집권을가능케하였으며, 대통령이국회의원의 3분의 1을임명할수있도록함으로써패권적인일당체제를형성하였다. 실제 1973년실시된국회의원선거에서집권당인공화당은지역구정수 146명중 73석을차지하였으며, 대통령이임명하는 73명을합하여총 219석이사실상여당의석이되었다. 반면야당인신민당은 53석, 무소속은 19석을얻는데그쳤다. 이와같이볼때제3공화국과유신체제이후제4공화국에서의정당체제는일견공화당과신민당양당체제로할수있으나실질적으로는공화당이라는패권정당이박정희대통령의권위주의정치체제를유지하는수단으로기능하였던시기라고볼수있다. 참고자료 유신헌법 (1972): 1972 년박정희대통령이계엄령하에통과시킨헌법 대통령은통일주체국민회의에서간접선거로선출함정당은국민회의대의원선거참여금지대통령임기 4년에서 6년으로연장, 연임제한폐지대통령이국회의원 3분의 1( 유정회의원 ) 을추천하고국민회의에서승인대통령이모든법관임명국회의원소선거구제에서중선거구제로변경입법부와사법부의권한축소대통령이긴급조치권과국회해산권보유 * 자료 : 130

145 Ⅲ. 정당 (2) 양당체제와다당체제우리나라는양당체제일까다당체제일까? 정치학자들은한국가에서실질적으로의회에진출하는정당의수가얼마나되는지를측정함으로써특정국가가어떤유형의정당체제에속하는지를구분한다. 한국의경우실질적으로의회에진출하는정당의수를나타내는유효정당지수는 3 정도로양당제보다는다당제에가깝다고할수있다. 이처럼한국이다당제적특성을보이는이유는비례대표선거를통해군소정당이의회에진출할수있다는점과특정지역을기반으로하는지역정당의존재때문이다. 한국은 2004년총선부터소선거구다수대표제로선출되는지역구의원과정당명부식비례대표제로선출되는비례대표의원을동시에선출하는혼합제선거방식을채택해왔다. 이후민주노동당, 통합진보당, 정의당등군소정당이국회에진출하게되었다. 한편한국의주요정당들은특정지역을기반으로하는지역정당의성격을가지고있다. 예를들어 1995년창당되어 2006년까지활동하였던 자유민주연합 ( 자민련 ) 은주로충청도지역을기반으로국회에진출한정당이었다. 자민련은비록군소정당이지만충청지역에서의석을얻어국회에진출할수있었다. 2016년실시된제20대총선에서도국민의당의경우지역구당선자 25명중 24명이호남지역에서당선되었고, 그결과양대정당인더불어민주당과새누리당에이은제3당의지위를갖게되었다. 참고자료 한국선거제도 - 혼합제 한국의선거제도로서는대통령선거제도와국회의원선거제도가가장중요하다. 대통령선거는단순다수대표제로치러지고있다. 즉, 가장다수의표를득표한후보가대통령으로선출된다. 다만최다득표자가 2인이상일경우에는국회에서표결하여다수득표자를대통령으로정한다. 국회의원선거제도는다수대표제와비례대표제가혼합된혼합제가운영되고있다. 따라서유권자는아래그림과같이후보자에게행사하는 1표와정당을투표하는 1표, 총 2표를행사한다. 2014년지역구인구편차가 2분의 1일초과하면위헌이라는헌법재판소의결정에따라지역구인구편차를줄이면서지역구가대폭늘어나고비례대표제의석수가줄어들었다. 현재총의석수는 300석이며이중지역구는 253명, 나머지 47석은비례대표제로선출된다. * 자료 : &bih=577&source=lnms&tbm=isch&sa=x&ved=0ahukewjl--20x_bpahxmpd4khqxgbpcq_auibigb& dpr=2.5#imgrc=clsk9krnvulrim%3a 131

146 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 한국은 1 당체제? 양당체제? 다당체제? 1. 1 당체체, 양당체제, 다당체제의특징과장 단점을정리해보자 정당체제장점단점대표적사례 1 당체제 양당체제 다당체제 2. 현재한국의정당체제는양당제로볼수있을까? 다당제로볼수있을까? 3. 향후한국의정당체제는양당제로갈것인가? 다당제로갈것인가? 4. 향후한국의정당체제로는양당제가더긍정적인가? 다당제가더긍정적인가? 132

147 Ⅲ. 정당 참고문헌 김수진 한국민주주의와정당정치. 서울 : 백산서당. 김용호 한국정당정치의이해. 서울 : 나남. 김윤철 정당. 서울 : 책세상 박상훈 정당의발견. 서울 : 후마니타스. 심지연 한국정당정치사. 서울 : 백산서당. 심지연외 현대정당정치의이해. 서울 : 백산서당. 정진민 한국의정당정치와대통령제민주주의. 서울 : 인간사랑. 정진민외 정당정치의변화, 왜어디로. 서울 : 형설출판사. Dalton, Russell and David Farrell Political Parties and Democratic Linkage: How Parties Organize Democracy. Oxford: Oxford University Press. Duverger, Maurice Political Parties. 2nd ed. London: Methuen. Mair, Peter 저. 김일영외역 정당과정당체계의변화 : 접근과해석. 서울 : 오름. Michels, Robert 저. 김학이역 정당론. 서울 : 한길사. Sartori, Giovanni 저. 어수영역 현대정당론. 서울 : 동녘.. Parties and Party Systems: A Framework for Analysis. New York: Cambridge University Press. Ware, Alan Political Parties and Party System. Oxford: Oxford University Press. 133

148

149 Ⅳ. 선거

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151 Ⅳ. 선거 1. 선거란무엇인가? 1) 선거와선거제도개념과의의 (1) 선거개념과의의 선거는국민을대표하여국가를운영할공직자를투표를통해뽑는일을의미한다. 인구가많고, 영토가넓으며, 복잡하고다양한문제들이정책사안으로다뤄지는현대국가에서민주정치는대의민주제 ( 또는간접민주제 ) 의형태를띠고있다. 직접민주제에서는국민이국가통치에직접참여한다. 그러나대의제하에서는국민이선출한대표자들이국민을대신하여정부를구성하고일정한기간동안그들에게권력이위임된다. 국민주권의원리가선거를통해구현되는것이다. 따라서선거는현대민주국가에서국민이주권을행사하는가장중요한수단이며, 민주정치의성공과실패를결정하는가장핵심적인요인이다. 그러나선거가실시되고있다고해서민주정치가자동적으로그리고충분히구현되는것은아니다. 단순히선거가존재한다는사실이외에도선거가실제로어떻게시행되고있는지, 선거가민주적요건들을잘충족하고있는지, 그리고얼마나많은국민들이선거에참여하는지등의문제가매우중요하다. 참고자료 대의제와선거가필요한이유 왜현대민주국가들은직접민주제가아니라대의민주제를채택하고선거를치르는것일까? 민주주의이론의대가로손꼽히는미국의정치학자로버트달 (Robert Dahl) 은그의유명한저서 민주주의에관하여 (1998) 에서그이유를단순하고도명쾌하게설명하고있다. 그는아래의표와함께 시간과수의법칙 을제시하면서, 약간의계산만해봐도시간과수가갖고있는냉혹한결과 를짐작할수있는데, 1만명의시민으로구성된작은국가에서각시민에게발언시간을 10분씩만준다고하더라도, 8시간동안의회합을 200일이상에걸쳐지속해야하는우스꽝스러운상황이펼쳐질것이라고지적하였다. 사정이바로이렇기때문에, 직접민주제를운영하는국가에서조차사실상대의제도가존재할것이며, 시민들은결국자유롭고공정한선거를통해대표자를선출하는방안을합리적으로선호하게될것이라고주장하였다. 137

152 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) < 시간과수의법칙 > 민주적단위에시민들이많이있으면있을수록정부결정에직접적으로참여할수있는시민은점점줄어들고점점더그들은다른사람들에게권위를위임해야할것이다. < 직접민주제의값비싼대가 > 각시민이다음의발언시간을갖는경우필요한총시간 10분 30분시민수하루 8시간하루 8시간분시간회합시필요한분시간회합시필요한날짜수날짜수 , , , ,000 10, , ,000 50, ,000 2, , ,000 1, ,000 5, * 자료 : Dahl 저 김왕식외역 (1999), 검색일 : ). (2) 선거제도개념과의의 선거는어떻게실행되는가? 선거는 선거제도 에따라서치러진다. 선거제도란넓은의미에서선거권, 피선거권, 선거구제, 대표제, 선거운동등선거를실제로운영하기위한규칙들을말한다. 그리고보다좁은의미에서선거제도는 유권자가행사한표를의석수로전환하는방식 으로, 여러가지요소들가운데특히세가지 선거구제도, 대표제도, 투표제도 에초점을맞춰정의된다. 그런데이러한선거제도를어떻게설계하느냐에따라서선거의결과는크게다르게나타날수있다. 예를들어어떤선거구제도, 어떤대표제도, 어떤투표제도를채택하느냐에따라서각정당이획득하는의석수가달라질수있는것이다. 많은국가들에서선거제도를둘러싼논쟁이끊임없이되풀이되는이유는선거제도가지니는이와같은영향력때문이다. 138

153 Ⅳ. 선거 참고자료 선거구제도, 대표제도, 투표제도란무엇인가? 선거구제도, 대표제도, 투표제도는선거제도를구성하는가장핵심적인요소들이다. 이세가지요소들의조합을통해 유권자가행사한표들 이 후보자또는정당이획득하는의석수 로전환된다. 첫째, 선거구제도란한선거구에서선출되는대표자의수, 즉 선거구의크기 에관한규정으로, 대표자의수에따라소선거구제, 중선거구제, 대선거구제로분류된다. 둘째, 대표제도란당선자를확정하는방식에관한규정으로크게세가지로분류될수있는데, 가장많은표를획득한후보자가대표자로선출되는다수대표제, 정당또는후보자의득표율에따라의석을비례적으로배분하는비례대표제, 그리고다수대표제와비례대표제의혼합형제도가있다. 셋째, 투표제도란유권자의기표방식에관한규정으로, 유권자가투표용지에기재된후보자들가운데한명을선택하는범주형기표방식과유권자가투표용지에기재된모든후보자들에게선호하는순위를표시하는순위형기표방식등이있다. 참고자료 선거제도에따라선거의결과가달라질수있다. 선거의결과는선거제도, 즉선거구제도 대표제도 투표제도가각각어떻게설계되어있는지에따라매우다르게나타날수있다. 예를들어소선거구제 다수대표제 범주형기표방식을채택한경우에도출되는선거의결과와대선거구제 비례대표제 순위형기표방식을채택한경우에도출되는선거의결과는매우다를수있다. 다음의그림에서와같이유권자의선호도 (A) 가동일할지라도어떠한선거제도를통하느냐에따라의석의배분양상 (X 또는 Y 또는 Z) 은상이해진다. 따라서가능한한많은의석을획득하기를원하는후보자들또는정당들사이에서선거제도는항상주요한쟁점이되어왔다. 139

154 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2) 민주적선거원칙 (1) 보통선거 (universal suffrage) 원칙 선거는비민주국가들에서도종종치러진다. 그렇다면이국가들의선거와민주주의국가들의선거는무엇이다른가? 현대민주국가에서선거는 보통 평등 직접 비밀선거 라는네가지기본원칙에따라실행된다. 우리나라의선거도이러한원칙을따르도록헌법에규정되어있다. 이가운데 보통선거 란능력이나신분에따라투표자격을제한하지않고, 모든국민에게선거권을부여해야한다는원칙이다. 이러한원칙이확립되기이전까지는재산, 소득, 성, 인종, 학력등에따라오직일부의국민에게만선거권을주는 제한선거 가오랫동안치러졌다. 단, 오늘날에도각국선거법이정하는요건에따라예외적인제한은두고있다. 우리나라의경우에는 19세이상의대한민국국민으로서공직선거법이규정하는국적 연령 주소요건을충족하고, 범죄등으로인한결격사유가없는자에게만선거권이부여된다. 참고자료 대한민국헌법에규정된선거의기본원칙 제24조모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다. 제41조 1 국회는국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출된국회의원으로구성한다. 제67조 1 대통령은국민의보통 평등 직접 비밀선거에의하여선출한다. 참고자료 공직선거법에규정된선거권부여의요건 제15조 ( 선거권 ) 1 19세이상의국민은대통령및국회의원의선거권이있다. 다만, 지역구국회의원의선거권은 19세이상의국민으로서선거인명부작성기준일현재다음각호의어느하나에해당하는사람에한하여인정된다. 1. 해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람 2. 주민등록표에 3개월이상계속하여올라있고해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람제18조 ( 선거권이없는자 ) 1 선거일현재다음각호의어느하나에해당하는사람은선거권이없다. 1. 금치산선고를받은자 2. 1년이상의징역또는금고의형의선고를받고그집행이종료되지아니하거나그집행을받지아니하기로확정되지아니한사람. 다만, 그형의집행유예를선고받고유예기간중에있는사람은제외한다. 3. 선거범 4. 법원의판결또는다른법률에의하여선거권이정지또는상실된자 140

155 Ⅳ. 선거 (2) 평등선거 (equal suffrage) 원칙 평등선거 는모든유권자에게동등한가치를지닌표를부여해서 표의등가성 을실현해야한다는원칙이다. 표의등가성은, 1 1인 1표 (one man, one vote), 즉유권자가행사하는표가수적으로동등하고, 2 1표 1가치 (one vote, one value), 즉한표의가치가선거결과에기여하는정도에서도동등할때, 비로소실현된다. 과거에는사회적신분, 재산, 학력등에따라차등을두어특정집단에게더많은표를주거나더많은대표자를선출할수있게하는노골적인 차등선거 가존재하였으나, 이제는대부분사라졌다. 그러나오늘날에도평등선거의원칙이완벽하게구현된다고말할수없는경우가있는데, 선거구별로유권자의수가동일하지않을때발생하는표의등가성훼손문제가대표적이다. 참고자료 중세부터 1948 년까지영국에존속했던차등선거 영국에서는 1918년과 1928년두차례의선거법개정을통해 21세이상의모든남성과여성에게선거권이부여되는보통선거의시대가열렸다. 그러나평등선거는그보다 20년후인 1948년이되어서야실현되었다. 중세부터시작된학력과재산에따른복수선거권제도, 즉대학선거권과사업처선거권이 20세기중반까지유지되었기때문이다. 당시대학졸업생과대학교수는주소지에근거한지역선거구에서의 1표에더해별도의대학선거구에서 1표를더행사할수있었으며, 10파운드이상의가치를지닌사업처의소유자는지역선거구에서의 1표와는별도로해당사업처가있는선거구에서 1표를더행사할수있었다. (3) 직접선거 (direct voting) 원칙 직접선거 는유권자가직접투표소에가서후보자에게투표를해야한다는원칙으로, 대표자가어떤매개자도통하지않고유권자의의사에의해직접결정되어야함을의미한다. 만일선거일에투표소에갈수없는유권자가투표를하려면, 사전투표제도 를활용해야지대리인을내세워대신투표하게해서는안된다. 또한직접선거의원칙에따라중간선거인을통한 간접선거 도허용되지않는다. 과거우리나라에서는대통령을국회나통일주체국민회의에서선출하는간접선거가시행되었는데, 부정선거의가능성뿐만아니라국민의진정한의사가왜곡될수는있다는비판에부딪혀 1987년직선제로의개헌이이루어졌다. 한편, 과거국회의원선거에서는정당에대한별도의투표없이각정당의지역구득표율로정당별비례대표의석을배분하였다. 그러나비례대표의원의선출이유권자의투표에의해직접결정되지않는다는점에서이러한선거제도역시직접선거의원칙에위배되는경우에해당한다. 141

156 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 사전투표제도와재외선거제도 만일선거에참여하기를원하지만이러저러한이유로선거일에투표소에갈수없는유권자라면, 결국투표를포기해야하는것일까? 현재우리나라는유권자의기본권과선거권을보장하고투표참여를돕기위해사전투표제도와재외선거제도를운용하고있다. 기존부재자투표제도의단점을보완하여만들어진사전투표제도는 2014년지방선거에서부터전국적으로실시되고있다. 사전투표를원하는유권자는아무런사전신고없이신분증만을소지하고전국읍 면 동마다설치되는사전투표소중어느곳이든방문해서투표를할수있게되었다. 또한 2012년국회의원선거에서부터실시된재외선거제도에따라재외선거인과국외부재자신고인이선거권을행사할수있게되었다. 재외선거인이란국외에거주하거나체류하는대한민국국민으로서국내에주민등록이되어있지않은사람을의미한다. 국외부재자신고인이란국외여행자, 유학생, 상사원, 주재원등국내에주민등록이되어있는국외일시체류자중외국에서투표하고자하는사람을말한다. < 제 20 대국회의원선거에서실시된사전투표와재외선거 > 출국전사전투표를하려는사람들 미국 LA 총영사관재외투표마감 * 자료 : =1195m( 검색일 : ); 검색일 : ). 142

157 Ⅳ. 선거 참고자료 국민이직접뽑지않은대통령 < 통일주체국민회의와제 8 대대통령선거 > 통일주체국민회의개회식 통일주체국민회의대의원대통령선거 1987년직선제로의개헌이이루어지기전까지과거우리나라에서는대통령을국민이직접뽑지않고대리인이선출하였다. 유신헌법이공포된 1972년부터 1980년까지통일주체국민회의의대의원들이대통령을선출하였던사례가대표적이다. 형식적으로통일주체국민회의는국민의직접선거에의해선출된대의원들로구성되나, 실질적으로는박정희의영구집권을정당화하기위한정치적도구로이용되었다. * 자료 : 검색일 : ). 참고자료 직접 평등선거위배한국회의원선거제도 현재우리나라에서시행되고있는국회의원선거제도는 2004년공직선거법이개정됨으로써확립되었다. 과거에우리나라에서는비례대표의석을지역구득표율에따라배분하였다. 그러나이에대해헌법재판소가 2001년위헌판결을내림으로써지역선거구후보자에대한투표와비례대표후보자에대한투표가분리되었다. 다음은헌법재판소의위헌판결내용이다. 가. 공직선거및선거부정방지법 ( 이하공선법 ) 은이른바 1인 1표제를채택하여유권자에게별도의정당투표를인정하지않고있으며, 지역구선거에서표출된유권자의의사를그대로정당에대한지지의사로의제하여비례대표의석을배분토록하고있는바, 유권자가지역구후보자나그가속한정당중어느일방만을지지할경우 자신의진정한의사는반영시킬수없으며, 후보자든정당이든절반의선택권을박탈당 143

158 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 할수밖에없 ( 다.) 이는선거에있어국민의의사를제대로반영하고, 국민의자유로운선택권을보장할것등을요구하는민주주의원리에부합하지않는다. 나. 직접선거의원칙은의원의선출뿐만아니라정당의비례적인의석확보도선거권자의투표에의하여직접결정될것을요구하는바, 비례대표의원의선거는지역구의원의선거와는별도의선거이므로이에관한유권자의별도의의사표시, 즉정당명부에대한별도의투표가있어야함 현행제도는 선거권자들의투표행위로써비례대표의원의선출을직접 결정적으로좌우할수없으므로직접선거의원칙에위배된다. 다. 현행 1인 1표제하에서의비례대표의석배분방식에서, 지역구후보자에대한투표는지역구의원의선출에기여함과아울러그가속한정당의비례대표의원의선출에도기여하는 2중의가치를지니게되는데반하여, 무소속후보자에대한투표는그무소속후보자의선출에만기여할뿐비례대표의원의선출에는전혀기여하지못하므로투표가치의불평등이발생하는바, 무소속후보자에게투표하는유권자를차별하는것이라할것이므로평등선거의원칙에위배된다. 라. 공선법 은위와같은이유로헌법에위반되며, 1인 1표로한다 부분은국회의원선거에있어지역구국회의원선거와병행하여정당명부식비례대표제를실시하면서도별도의정당투표를허용하지않는범위에서헌법에위반된다할것인바, 그로인하여유권자인국민들의비례대표국회의원에대한선거권, 무소속후보자에대하여투표하는유권자들의평등권등의기본권이침해된다. 출처 : 2000헌마91. 검색일 : ). (4) 비밀선거 (secret voting) 원칙 비밀선거 는어느유권자가어느후보자에게투표했는지다른사람이알수없도록비밀을보장해야한다는원칙이다. 투표내용이공개될경우받을수있는불이익과강압으로인해유권자가자신의의사에따라자유롭게투표할수없게되는상황을방지하기위해서이다. 따라서기명 거수 기립 구술투표와같은모든 공개선거 는이원칙에위배되며, 선거는반드시무기명투표로치러져야한다. 비밀선거를보장하기위해규격화된투표용지가 1858년오스트레일리아에서처음으로사용되었기때문에, 비밀선거는오스트레일리아식투표 (Australian Ballot System) 라고도불린다. 현재우리나라에서는공직선거법이규정하는바에따라다른사람이엿볼수없도록기표소가설비되고, 규격화된투표용지가사용되며, 투표함이봉해지고보관 인계됨으로써비밀선거의원칙이준수되고있다. 144

159 Ⅳ. 선거 참고자료 비밀선거원칙을위배한선거법위반사례 현행선거법상왼쪽아래의사진에서와같이유권자가초등학생이상의자녀와함께기표소안으로출입하는행위는위법이다. 그럼에도불구하고최근 20대국회의원선거에서는기표소에자녀와동반입장하려다가제지를당한유권자가오히려분풀이를한사건들이신문에보도되기도하였다. 또한한연예인이기표소안에서투표용지를손에들고자신의모습을촬영하여논란거리가된일이있었는데, 이러한행위도선거법위반에해당한다. 현행선거법상기표소안에서투표지를촬영하는것은허용되지않는다. * 자료 : 검색일 : ); 검색일 : ). 3) 민주적선거의기능 (1) 국민의대표자선출과정부구성 현대민주국가에서선거가담당하는기능은무엇일까? 가장주요한기능은국민을대신하여국정을운영할대표자를선출하는것이다. 선거를통해유권자는경쟁하는후보자들가운데서자신의의사를대표하게할사람을선택한다. 이러한유권자개개인의선택이모아져서 국민의의사 가되고, 경쟁에서이긴승자는 국민의대표자 가된다. 그리고선거를통해선출된국민의대표자들은 공직자 가되어정부를구성하고국가의주요정책들을결정하게된다. 따라서국민의대표자이자공직자를뽑는선거는정치인을충원하고정부를구성하는주요수단임과동시에국민의의사가정치과정에투입되어정책결정에영향을미치게하는통로로도기능한다. 145

160 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 정치권력의정당성부여 선거의두번째주요기능은정치권력에 정당성 또는 정통성 을부여한다는데있다. 현대민주국가에서정치권력의정당성은바로선거를통해서만인정될수있다. 선거를통해만들어진정치권력이란합법적인절차에따라국민의지지와동의를얻어형성된것을의미하기때문이다. 따라서선거를통해집권한정부의행위는국민의의사에따라수행되는것으로간주되며, 국민을대상으로하는공권력의행사또한정당성을갖게된다. 선거가지니는이러한기능으로인해, 쿠데타와같은비민주적인방식으로집권한정권도선거라는절차를완전히없애기보다부정선거를적극적으로활용하려고든다. 선거를통해자신의부 ( 不 ) 정당성을 세탁 하려는것이다. 그럼에도불구하고이러한정권이국민들의반정부시위와저항에지속적으로시달리게되는이유는오직 민주적 선거를통해서만얻을수있는정당성을결여하고있기때문이다. (3) 정치권력에대한통제와책임정치구현 민주적선거는국민이대표자를한번더당선시키거나교체해버림으로써정치권력을통제할수있게하는기능을한다. 국민은지난선거에서선출되어국정을담당하고있는대표자를다시선거를통해평가할수있다. 만일대표자가국민의의사를충실히반영하여직무를훌륭히잘수행해왔다면, 유권자들은다음선거에서도그에게투표할것이다. 그러나만일반대의경우라면, 유권자들은다른후보자에게투표함으로써그에게정치적책임을물을것이다. 국민이통치에직접나서지는않지만, 선거를통해평화적으로그리고규칙적으로정부를심판하고해고할수있는것이다. 그러므로선거는정치권력이국민의의사와다른방향으로행사되는것을막고, 대표자들이국민의목소리에귀를기울이고책임정치를실현하도록만드는효과를지닌다. (4) 민주정치체제유지 민주적선거는사회적갈등을합법적인방식으로처리함으로써민주정치체제자체가무너지지않고유지될수있게한다. 선거는유권자들의서로다른이익과요구가후보자들을통해표출되는과정이다. 그리고선거라는 게임 에참여하는후보자들은 게임의규칙 을준수하면서유권자의표를얻기위해서로경쟁한다. 이때가장중요한규칙은, 유권자이든후보자이든게임의모든참가자들이결과에승복해야한다는것이다. 이에따라선거의패배자들도원하지않았던결과에불복하고체제를뒤엎으려는혁명세력이되기보다는, 체제내에남아규칙을계속준수하면서다시집권을시도한다. 따라서선거는합법적인절차를통해사회적갈등과정치적반대를처리하는효과적인장치로서, 민주정치체제를존속시키는기능을한다. 146

161 Ⅳ. 선거 참고자료 선거와민주주의의공고화 과연선거는민주주의가튼튼해지고단단해지는것, 즉 민주주의의공고화 와어떤관련이있을까? 폴란드출신의미국정치학자아담쉐보르스키 (Adam Przeworski) 가 민주주의와시장 (1991) 에서사용한표현을빌려, 민주적선거가 동네에서할수있는유일한게임 (the only game in town) 이되었을때, 그국가의민주주의는공고화되었다고평가된다. 특정한제도체계가우리동네에서유일한게임이되었을때, 어떤사람도민주적제도밖에서행동한다는것을상상조차할수없게되었을때, 패배자들이원하는모든것은그들이패배한바로그제도내에서다시경쟁하는것일때, 민주주의는공고화된다. 관련된정치세력들이패배하였다하더라도현재의결과에순응하고제도적틀내에서모든행동을하는것이민주주의를전복하려고하는것보다더낫다는것을발견하였을때, 민주주의는공고화된다 (Przeworski 저 임혁백외역 1997, 49). * 자료 : 검색일 : ). 147

162 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 1 선거를바라보는다양한관점들 * 자료 1: 루소 (Jean-Jacques Rousseau) 의 사회계약론 (1762) 에서. 영국인민은자신들이자유롭다고생각한다. 하지만그들은크게잘못생각하고있다. 그들은의회의의원선출기간에만자유로울뿐이다. 의원을선출하자마자그들은곧노예가되며, 별것아닌존재가되어버린다. 그짧은자유의기간동안, 그들이자유를행사하는것을보면자유를빼앗겨도마땅할정도다 (Rousseau 저 김중현역 2010, 135). * 자료 2: 연방주의자논설 에나타난매디슨 (James Madison) 의관점에대해. 헬드 (David Held) 의 민주주의의모델들 (2006) 에서. 공중의견해는 선출된시민집단이라는중개자를경과 하면서 정제되고확장 될수있기때문에대의체제는중요한의미를지닌다. 선거자체가공적이슈의명료화를가져오며, 정치과정을감당할능력이있는선출된소수는모든시민의이익, 즉 자기나라의진정한이익을분별 할능력이있을것이기때문이다 (Held 저 박찬표역 2010, ). * 자료 3: 토크빌 (Alexis de Tocqueville) 의 미국의민주주의 (1835) 에서. 선거가다가오면집권세력의우두머리 ( 대통령 ) 는앞으로준비해야할투쟁에대해서만생각한다. 그는더이상국가의이익을위해통치하는것이아니라자신의재선을위해전력투구한다. 선거가다가옴에따라각종음모가판을치고, 사회적동요가심해지면서광범위하게확산된다. 시민들은여러당파로분열되어각자자기가지지하는후보자의이름으로행동한다. 나라전체가열에들뜬상태가되어버린다 (Van Reybrouck 저 양영란역 2016, 재인용 ). * 자료 4: 헌팅턴 (Samuel Huntington) 의 제3의물결 : 20세기후반의민주화 (1991) 에서. 선거는민주주의를경영하는방법이며, 권위주의정권을약화시키고붕괴시키는방법이기도하다. 선거는민주화의목표일뿐만아니라민주화의매체이다. 제3의물결이주는교훈은선거가민주주의의생명일뿐만아니라독재정치의종말이라는사실이다 (Huntington 저 강문구외역 2011, 244) 토론소주제 1. 자료들을통해짐작해볼수있는선거의긍정적인측면과부정적인측면은무엇인가? 2. 선거의부정적인측면을해소하기위한방법으로는무엇이있을까? 148

163 Ⅳ. 선거 토론주제 2 선거권을부여할수있는적정한연령은? : 19 세이상 vs. 18 세이상 * 자료 1: 19세이상의선거권연령은유지되어야한다. 19세미만은투표할수없고선거운동도정당가입도할수없도록한공직선거법이헌법재판소에서합헌결정을받았다. 현행공직선거법은 19세이상부터투표할수있도록규정하고있다. 헌재는 19세를기준으로나누는이유에대해 선거권행사는일정한수준의정치적판단능력이전제돼야한다 며 입법자 ( 국회 ) 는우리의현실상 19세미만의미성년자의경우아직정치적 사회적시각을형성하는과정에있거나독자적인정치적판단을할수있을정도로정신적 신체적자율성을충분히갖췄다고보기어렵다고봤다 고밝혔다. ( 헌재 18세는정치적판단능력미약해 선거권제한합헌. 경향신문 ) * 자료 2: 선거권연령을 18세이상으로낮춰야한다. 경제협력개발기구 (OECD) 34개국중유일하다. 한국만 18세에게선거권을주지않는다. 세계각국도 20~21세로규정돼있던선거연령을 18세로낮추는추세이며, 미국 영국 프랑스 독일 일본등세계 147개국도이미선거연령을 18세로하는점을고려하여선거권연령을 18세이상으로낮추려는것임. 중앙선거관리위원회가공청회를거쳐 8월 25일정리해발표한선거법개정의견의내용이다. 여기엔 정치 사회의민주화, 교육수준의향상, 인터넷등다양한매체를통한정보교류로인하여 18세에도달한청소년도독자적인신념과정치적판단에기초하여선거권을행사할수있는능력과소양을갖추었다 고제안이유가못박혀있다. ( 18세선거권이전부는아니지만. 한겨레 ) 토론소주제 1. 자료에나타난선거권연령에관한논쟁은어떤민주적선거의원칙과관련되는가? 2. 어떤입장이더타당하다고생각하는가? 그이유는무엇인가? 149

164 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 3 우리나라에서민주적선거의원칙은어떻게구현되어왔는가? * 자료 1: 헌법재판소, 1인 1표제비례대표의석배분방식위헌결정 헌법재판소는지역구선거결과에따라비례대표의석을각정당별로배분하는방식과비례대표제를실시하면서도별도의정당투표를허용하지않는 1인 1표제는위헌이라는결정을내렸다. 이에따라선거법의전면개정이불가피해진만큼앞으로여야가어떻게선거법개정협상을전개할지에대해국민들의관심이쏠리고있다. 이번헌재의위헌결정은비례대표의원선택권을유권자들에게돌려주었다는점에서국민들로부터폭넓은지지를받을것으로보인다. 현행선거제도하에서는정당간전국구의석배분이유권자의정당선택의사와는관계없이지역구의원선출에의해비례적으로결정됨으로써유권자들에게전국구의석에대한정당선택권이주어지지않았다. ( 정당정치개혁의시발점으로. 매일경제 ) * 자료 2: 재외국민의선거권 한국국적을갖고있으나국내주민등록이돼있지않은재외국민과국외거주자에게선거권을제한한공직선거법과주민투표법등의관련조항에대해헌법재판소가 28일 헌법불합치 결정을내렸다. 헌재는 1999년 재외국민의선거권제한 에대해합헌결정한지 8년만에판례를변경했다. 헌재전원재판부는 선거권을제한하는입법은국가안전보장, 질서유지, 공공복리를위해필요하고불가피한예외적인때에만그제한이정당화될수있으며이경우에도선거권의본질적인내용은침해할수없다 고밝혔다. 재판부는재외국민과단기해외체류자등에게대통령과국회의원선거권을제한한선거법제37조 1항에대해 단지주민등록여부에따라선거권행사여부가결정되도록한것은헌법에보장된재외국민의선거권과평등권을침해하고 원칙에위배된다 고지적했다. ( 재외국민도선거권줘야 선거권제한 헌법불합치결정. 동아일보 ) 토론소주제 1. 자료들에서언급된상황은각각어떤민주적선거의원칙들과관련되는가? 2. 자료들에서언급된헌법재판소의결정을계기로어떤제도들이도입될수있는가? 실제로는어떤제도들이만들어졌으며, 그효력은어떠한가? 150

165 Ⅳ. 선거 2. 선거의역사 1) 고대 : 그리스아테네의민주정치와제비뽑기 (1) 민주정치의원형 : 시민이곧정부 선거는어떤역사적과정을통해오늘의형태에이르게된것일까? 선거는민주정치와역사를같이하므로, 선거의역사는민주정치의발전과정속에서파악될수있다. 고대그리스아테네는다수민중에의한지배를뜻하는민주주의가처음시작된곳으로알려져있다. 아테네의민주정치를떠받치던네개의중추기관 민회, 500인의평의회, 민중법원, 행정직 모두가소수의엘리트가아닌시민들로구성되었으며, 시의모든중요한결정이이곳에서다수의시민에의해의결되었기때문이다. 평의회를구성하는 500명의시민들이민회의회합을위해법안을작성하면, 모든시민이참석할권한을지녔던민회에서수천명의시민들이논의를통해최종적인의사결정을내렸고, 수백명의시민배심원들이민회결정의합법성을검토하면, 600명의시민공무원들이결정사항들을실행하였다. 이처럼시민이곧정부이고, 정부가곧시민이었다는점에서고대아테네의정치는민주정치의원형으로간주된다. 참고자료 고대아테네에서민주정치는어떻게이루어졌는가? * 자료 : Van Reybrouck 저 양영란역 (2016),

166 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 대표자선출방식 : 제비뽑기방식의추첨제와윤번제 고대아테네는직접민주제로운영되었다고종종언급되나엄밀한의미에서는그렇지않았으며, 평의회, 민중법원, 행정직은모두시민의대표자들로구성되어있었다. 단, 대표자를선출하는방식이통치자 ( 統治者 ) 와피치자 ( 被治者 ) 의일치를가능하게함으로써민주정치의원리가가장충실하게구현될수있었던것이다. 선거를통해선출되는군사와재정분야의고위공무원 100명을제외하고, 모든기관의대표자들은클레로테리온 (kleroterion) 이라는장치를통해시민들가운데서제비뽑기방식의추첨으로선출되었다. 그리고임기 1년의신속한교체로인해시민들이돌아가며차례로공직을맡는윤번제가적용되었다. 이에따라대부분의시민들은일생에한번쯤공직에참여할수있었으며, 번갈아가면서통치자가되고피치자가되었다. 선거가아닌추첨으로대표자를선출하는이러한방식의채택에는통치자와피치자, 정치가와시민을구분짓지않는아테네시민들의고유한정치관념이전제되어있다. 참고자료 아리스토텔레스가들려주는고대민주정치의특징 아리스토텔레스 (Aristoteles) 의 정치학 (B.C ) 은고대민주정치에대한가장뛰어난서술을담고있다고평가된다. 그러나그는오히려민주정치를 좋은통치형태에서벗어난것 이라고생각하는철학자였다. 그가고대민주정치의특징에대해언급한부분만을간략히들여다보자. 민주정체의특성은다음과같다. 공직자들은모두에의해모든시민중에서선출되며, 모두가각자를지배하고각자는번갈아가며모두를지배한다. 모든공직자또는경험과전문지식이필요하지않은모든공직자는추첨으로선출된다. 공직취임에재산자격요건은필요없거나아니면최저수준으로낮춘다. 같은사람이같은공직을연임할수없고, 연임하더라도몇번에한하거나, 전쟁과관련된공직을제외한소수의공직에한한다. 모든공직또는되도록많은공직의임기는짧다. 모두가또는모든시민중에서선출된배심원이모든또는대부분의사건을, 말하자면임기종료시의공직자회계감사, 정체에대한범죄, 개인간의계약등중차대한문제들을재판한다. 민회가모든문제또는가장중요한문제에대해최종결정권을가지고, 공직자들은어떤문제에대해서도최고권력을갖지못하거나소수의문제에한해서만최종결정권을가진다 (Aristoteles 저 천병희역 2009, 335). * 자료 : 검색일 : ); 검색일 : ). 152

167 Ⅳ. 선거 (3) 아테네민주정치의성립조건 : 소규모도시국가와배타적시민권 아테네시민들은그누구도다른사람보다정치적으로나도덕적으로우월하지않으며, 신이모두에게부여한정의감과양심을지니고만있다면어떤사람이든지정치에참여할수있다고믿었다. 그러나실제로고대아테네에서참정권을부여받은시민은 20세이상의자유민남성에국한되었으며, 여성, 노예, 외국인등에게는시민으로서의자격이없었다. 정치영역에서배제된여성과노예가가사노동과생산노동을전담하였는데, 이덕분에자유민성인남성은공적업무에만전념할수있었다. 이는인구가적고영토가좁은소규모도시국가라는물리적조건과더불어아테네에서민주정치가꽃필수있었던중요한이유이다. 아테네의민주정치는모든주민이아니라시민들사이에서만, 즉전체인구의 10 24% 에불과한특권계급사이에서만작동하였으며, 이들이회합을가지는것은전혀불가능한일은아니었다. 참고자료 고대아테네의여성과노예에게는시민자격이없었다. 영국의정치학자데이비드헬드 (David Held) 는지극히제한된시민권에기초하고있었던고대아테네민주정치의 배타성 에대해다음과같이말한다. 아테네민주주의의혁신적내용들은상당부분그배타성에근거하고있었다. 먼저, 아테네정치문화는성인남성의문화였다. 20세이상의아테네남성만이시민으로활동할자격이있었다. 여성은정치적권리가전혀없었으며, 시민적권리도엄격히제한되었다. 고전적민주주의가이룬성취는, 정치적으로전혀인정받지못한여성 ( 과어린이 ) 노동과가사노동에직접적으로연계되어있었다 ( 아테네출신의자유여성은 시민 으로인정되었지만, 그것은오직혈통적목적에서였다. 그들은정치에참여할수없었다. 그들의시민권은시민아들을생산하기위한수단적인것이었다 ). 정치적으로배제된가장큰집단은아마노예인구였을것이다. 페리클레스시대의아테네에서노예대자유시민의비율은최소 3 대 2로서, 노예인구는 8만에서 10만으로추정된다. 노예는집안에서뿐만아니라농업, 산업, 광산등거의모든형태로이용되었다. 아테네민주주의는노예제와불가분의것으로보인다. 고전적인정치적평등의개념은모든성인의 동등한권력 에대한개념과는거리가멀었다. 정치적평등이란같은신분 ( 아테네에서태어난성인 ) 을가진사람에게만해당하는평등의한형태였다. 전설적인민주주의는 시민들의전제정치 라할수있는것과밀접히연계되어있었다 (Held 저 박찬표역 2010, 46-47). * 자료 : 검색일 : ). 153

168 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2) 근대 : 선거의탄생과선거권의점진적확대 (1) 시민혁명 : 공화제와선거의탄생 중세와근대초반내내자취를감추었던민주주의는어떻게역사의전면에다시등장하게된것일까? 그리고왜대표자를선출하는방식으로, 고대아테네의추첨제가아닌 선거 라는새로운방식이출현하게된것일까? 민주주의가재등장한계기는영국명예혁명, 미국독립혁명, 프랑스혁명으로대표되는시민혁명이었다. 이를통해천부인권사상과국민주권의원리가확립되는기틀이마련되었다. 그러나당시혁명가들의목표는민주주의가아니라공화제의건설에있었다. 미국 건국의아버지들 중한사람인제임스매디슨 (James Madison) 이 연방주의자논설제10호 (1787년) 에서분명히밝히고있는것처럼, 본래그들은선거를통해선출된소수의대표자에게정부를위임하는대의민주제, 즉공화제를구상하였다. 이들사이에서민주주의는 중우정치 와동일시되고있었으며, 새로운정치체제가고대아테네의민주주의와흡사해지는것에대한거부감이컸기때문이다. 이에따라혁명가들은추첨제와는전혀다른원리로운용되는대표자선출방식, 즉 선거 를고안하였다. 참고자료 연방주의자논설제 10 호 에나타난공화제의구상 미국건국의아버지들은 1776년독립선언후강력한중앙정부를수립하기위해헌법을제정하였다. 이과정에서 연방주의자 라고불리는새로운헌법의강력한옹호자들은대중적지지를이끌어내기위해헌법의필요성을주장하는총 85편의논설을신문에게재하였는데, 이를 연방주의자논설 이라고부른다. 그중제임스매디슨 (James Madison) 이작성한제10호에는건국의아버지들이공유하고있었던 공화제 건설의구상이다음과같이잘드러나있다. 공화국, 즉대표제도가행해지는정부는다른가능성을열어주고우리가추구하는해결책을약속한다. 154

169 Ⅳ. 선거 공화국과순수한민주주의의차이점을조사해보면우리는해결책의본질과연맹의효율성을이해하게될것이다. 민주주의와공화제간의가장큰두가지차이점은첫째, 공화제의경우시민이선출한소수의대표에게정부를위임한다는사실이다. 둘째, 공화제는더많은수의시민들과더넓은범위의국가로확장될수있다는점이다 (Madison 저 김동영역 1995, 65). * 자료 : 검색일 : ) 검색일 : ). 참고자료 중우정치란무엇인가? 중우정치란이성보다충동에지배되는 어리석은무리들의정치 를의미하는개념으로, 종종민주정치를폄하하려는의도로사용된다. 민주정치가중우정치의특성을지니고있다고주장하는사람들은, 다수의민중이국가통치에필요한전문지식, 경험, 올바른이성적 정치적판단능력을지니고있지않으며, 일시적인감정, 편견, 충동에사로잡혀일을처리한다고비판한다. 참고자료 공화제선거 : 가장뛰어난인재를선출하기위한방법 공화제의대표자선출방식으로고안된선거가제비뽑기방식의추첨제와구별되는가장큰차이점은통치자와피치자가 질적으로 다르다는점을전제한다는데있다. 시민혁명이후혁명가들이채택한선거는어리석은군중이아니라 가장뛰어난인재들 에게정당한절차를통해정치권력을부여하려는데목적이있었다. 남들보다뛰어난자질을갖추고있어서일반시민들에게호감을주는인재들이결국민의의선택을받게될것이라고기대되었기때문이다. 혁명가들이품었던이러한기대는미국건국의아버지들이쓴다음과같은구절에서잘드러난다. 미국제1대부통령과제2대대통령을지낸존애덤스 (John Adams) 는 정부론 에서 미국은직접통치하기에는영토가너무광대하며인구가너무많다. 가장큰다수가가진권력을가장뛰어나고가장현명 155

170 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 한몇몇사람들에게위임하는것이이제부터거쳐야할중요하고본질적인단계 ( 이다.) 민중이전체의이름으로의사를표현할수없다면, 최고인물들로이루어진소수집단이전체민중을대신해서그일을해야한다 고주장했다 (Van Reybrouck 저 양영란역 2016, 118 재인용 ). 또한제4대대통령제임스매디슨은 연방주의자논설제57호 에서 모든정치체제의목표는우선그사회의공익이무엇인가를판단할최고의지혜와그러한공익을추구하는최고의덕성을지닌사람들을지도자로확보하는것이거나확보해야하는것이다. 선거를통해지도자를선출하는방법은공화정부의특징적인정책이다 라고서술했다 (Madison 저 김동영역 1995, 345). * 자료 : 검색일 : ). (2) 노동자들의차티스트운동 : 재산에의한선거권제한철폐 시민혁명이후탄생한공화제에서는재산과소득의정도에의해참정권이크게제한되었다. 시민혁명을주도한사람들의대부분은노예를소유한대지주, 기업가, 법률가등이었는데, 이들은절대왕정시대동안왕과귀족이누렸던특권을박탈하고싶어하는동시에, 일반시민들은정치에참여할수있는능력이없다고주장하였다. 그결과선거권은상당한재산을가진소수의백인남성에게만부여되었다. 이같은상황에서 차티스트운동 으로대표되는노동자들의의회개혁운동은선거법개혁의시발점이되었다. 산업혁명이후노동자들은지나치게긴노동시간과저임금에줄곧시달려왔는데, 현실을조금이라도개선하려면정치권력이필요하다는사실을깨닫기시작한것이다. 그리고이러한깨달음은선거권과피선거권에대한요구로나타났다. 아주오랜시간이걸렸지만, 지속적인투쟁으로노동자들은마침내투표할수있는권리를얻게되었고, 재산에의한선거권제한은사라졌다. 참고자료 세금을많이내는극소수의사람만이정치에참여할수있었다. 시민혁명이후보통선거권이확립되기이전까지유럽과미국에서는일정금액이상의세금을납부할수있는사람들에게만선거권과피선거권이제한적으로부여되었다. 예를들어 년동안프랑스의하원의원선거에서선거권은 300프랑이상의직접세를내는납세자들에게만, 그리고피선거권은 1,000프랑이상을내는납세자들에게만주어졌다. 이로인해 1848년남성보통선거권이확립되기이전까지프랑스의유권자수는전체인구의 1% 도되지않았다 ( 최장집 2005, 72). 156

171 Ⅳ. 선거 참고자료 차티스트운동과인민헌장 : 노동자들의보통선거권요구 차티스트운동 (Chartist Movement) 이란 1830년대후반부터 1840년대후반까지영국에서광범하게전개되었던노동자들의의회개혁운동으로, 그들의요구사항을인민헌장 (People s Charter) 에담아투쟁하였다고하여붙은이름이다. 1832년선거법개혁에도불구하고, 당시선거권을행사할수있었던유권자는약 65만명에불과했으며, 산업혁명이후열악한노동조건속에줄곧내몰려온노동자들의불만은쌓여만갔다. 이에노동자들은자신들의요구사항을여섯가지로집약하여인민헌장을작성하였고, 이를실현하기위한청원운동을점차조직적으로그리고전국적으로확대해나갔다. 인민헌장에담긴여섯가지요구사항은성인남성의보통선거권, 무기명투표, 재산에의한의원의자격제한철폐, 의원에대한급여지급, 평등한선거구제, 의회의매년소집이었는데, 이러한헌장은여러차례하원에제출되었으나번번이거부되었다. 그러나차티스트운동은비록즉각적인성과를거두지는못했을지라도, 노동자들의전국적인조직화와선거권개혁의시발점이되었다는점에서역사적의의가크다고평가된다. * 자료 : 검색일 : ); 검색일 : ); 검색일 : ). (3) 여성참정권운동과흑인민권운동 : 보통선거권확립 오늘날모든시민의당연한권리로인식되는보통선거권이세계각국에확립되기시작한것은불과한세기도채되지않는다. 모든백인남성에게선거권이부여된이후에도여성과유색인종은한동안투표를할 157

172 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 수없었으며, 많은시민들이큰희생을치르고난후에야선거권을행사할수있었다. 19세기중반부터중산층여성을중심으로전개된여성참정권운동은미국에서는 1920년에, 영국에서는 1928년에비로소성과를거두었고, 스위스에서는무려 1971년이되어서야여성의보통선거권이확립되었다. 한편, 미국에서는이미 1870년부터흑인에게도투표할수있는헌법상의권리가주어졌지만, 선거권의실질적행사는치열한민권운동의시기를거쳐 1965년이되어서야가능해졌다. 참고자료 세계각국의보통선거권은언제확립되었는가? 언제부터보통선거가실시되었을까? 1688년명예혁명당시영국에서선거권을가진인구는전체의 10% 에불과했고, 실제로참정권을행사한사람은 1% 안팎이었다. 보통선거권이확립된시기와과정은국가마다매우다르지만, 선진민주국가들에서는대체로 19 20세기동안노동자들과민권운동가들의투쟁에의해점진적으로성취되었다. 이국가들에서선거권은일정금액이상의재산세를납부하는소수의재산가로부터점차중산층, 상층노동자, 성인남자, 성인여성에게까지확대되었는데, 일반적으로남성보통선거권은 1차대전이끝나면서, 여성보통선거권은 2차대전이끝나면서전면적으로시행되었다. 한편, 우리나라에서보통선거권은 1948년제헌국회의원선거가실시되면서성인남성과성인여성모두에게즉각적으로부여되었으나, 선진민주국가들에서나타난것과같은민주주의의발전은까마득하게먼일이었다. < 남성 여성보통선거권확립시기 > ( 단위 : 연도 ) 국가프랑스스위스미국독일뉴질랜드벨기에이탈리아영국한국 남성 여성 * 자료 : 최장집 (2005), 75( 단, 프랑스 이탈리아의여성보통선거권확립시기수정함 ). 158

173 Ⅳ. 선거 참고자료 선거권획득을위해과격한투쟁에나섰던영국의여성들 모든성인여성들에게남성과동등한선거권이부여되기까지에는선진민주국가들에서조차오랜시간과무수한희생이필요했다. 영국에서도 19세기말부터본격화된여성참정권운동은 1928년이되어서야결실을맺었는데, 이는메리울스턴크래프트 (Mary Wollstonecraft) 나존스튜어트밀 (John Stuart Mill) 과같은사상가들이여성선거권의당위성에대해주장한지아주오랜시간이지난후에서야일어난일이다. 당시이사상가들의주장은너무나이상한것이어서거의주목받지못하고잊혀졌다. 그러다가 1903년 노예로사느니차라리반역자가되겠다 고외쳤던에멀린팽크허스트 (Emmeline Pankhurst) 를중심으로 여성사회정치동맹 이결성되면서여성참정권운동은전환점을맞았다. 서프러제트 (Suffragette) 라고불리는이조직화된여성들은단식투쟁과가두시위뿐만아니라투석, 기물파손, 방화에이르는급진적이고전투적인운동을전개했는데, 이러한투쟁은 1918년 30세이상의여성에게선거권과피선거권을부여한국민대표법이제정되는데가장중요한역할을한것으로평가된다. 사진은왼쪽부터여성사회정치동맹, 그리고에멀린팽크허스트가시위중연행되는모습과대중연설을하는모습이다. * 자료 : 검색일 : ). 159

174 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 미국의흑인참정권운동 : 셀마 - 몽고메리행진과투표권법제정 1965년투표권법이제정되기이전까지미국에서흑인들은일찌감치헌법으로보장되었던선거권을실제로행사하지못했다. 흑인들의투표권행사를제한하는제도적장치들이존재했었기때문이다. 대표적인예로인종차별이극심했던남부지역의대다수주들에서는투표에참여하는조건으로현재약 20 달러에해당하는 투표세 를납부해야했을뿐만아니라흑인들에게차별적으로적용되는 문맹검사 를통과해야했다. 이러한상황에서 1960년대흑인민권운동이다양한형태와방식으로전개되었는데, 특히마틴루터킹 (Martin Luther King, Jr.) 을중심으로한셀마 (Selma) 에서몽고메리 (Montgomery) 까지의대행진은린든존슨 (Lyndon B. Johnson) 대통령으로하여금투표권법안을발의하게하는결정적인계기가되었다. 이는주정부가관장하던선거관련업무에연방정부가강제적으로개입해서흑인의투표권을보장할수있다는내용을골자로한법안이다. 이투표권법이시행된 1965년을기점으로흑인의투표율이급상승하고, 민선공직자에서흑인이차지하는비율이높아지게되었다. 2015년개봉한영화 셸마 (Selma) 는당시미국사회의인종차별실태와셀마 -몽고메리행진이이루어지기까지의과정을생생하게다루고있다. * 자료 : 검색일 : ); 검색일 : ); 검색일 : ). 160

175 Ⅳ. 선거 3) 현대 : 민주화의물결과선거제도발전 (1) 선진민주국가 : 첫번째물결과민주적선거의점진적실현 오늘날에는앞서살펴본선진민주국가들에서뿐만아니라제3세계의많은국가들에서도보통 평등 직접 비밀선거의원칙을따르는민주적선거가시행되고있다. 이처럼세계각국에민주적선거가들어선것은어떤역사적과정을통해서였을까? 민주적선거의실현과정과각국에도입된선거제도는국가마다매우달라서파악하기가어렵지만, 새뮤얼헌팅턴 (Samuel Huntington) 의연구는좋은길잡이가되어준다. 그에따르면, 세계민주국가들은모두 세번의민주화물결 을타고민주적선거를도입해왔는데, 그 첫번째물결 은미국과유럽대륙에서수십년동안단절없이민주주의를정착시켜온선진민주국가들에서나타났다. 이국가들에서민주적선거는앞서살펴본것처럼시민혁명이후약 100여년에걸쳐매우점진적으로실현되었으며, 뚜렷이대별되는두가지형태의선거제도가운용되어오고있다. 대체로영미계국가들은상대다수제를채택한이후선거제도를크게개편하지않는반면, 유럽대륙의국가들은상대다수제에서정당명부식비례대표제로선거제도를전환하는경향을보였다. 참고자료 세계민주국가들은세번의물결을타고민주적선거를도입했다. 세계적으로유명한미국의정치학자새뮤얼헌팅턴 (Samuel Huntington) 은 제3의물결 : 20세기후반의민주화 (1991년) 에서 민주적선거 에초점을맞춰, 정치체제의가장강력한예비정책결정자집단이자유롭게득표경쟁을벌이며, 실제로모든성인이투표권을가지는정당하며공정하고주기적인선거를통해선출된다는점 을충족하는정치체제를 민주적 이라고규정하였다 (Huntington 저 강문구외역 2011, 28). 그에따르면, 이러한조건을만족시키는오늘날의세계민주주의국가들은대체로세차례의거대한민주화물결을타고출현하였다. 첫번째물결은시민혁명의영향을받은국가들에서 년에걸쳐점진적으로전개되었고, 두번째물결은제2차세계대전중에시작되어 년동안서방연합국의영향을받은국가들에서발생하였으며, 세번째물결은 1974년포르투갈독재체제의종식을기점으로헌팅턴의저작이출간된 1990년대초반에이르기까지전세계약 30여개국가들에서광범하게일어났다. 그러나헌팅턴은이와같은전지구적민주화의역사적과정을 2보전진을위한 1보후퇴 라고규정하는데, 민주화된국가들가운데일부에서는민주정치체제가다시전복되는양상이나타났기때문이다. 그는이러한현상을 역 ( 逆 ) 물결 이라고부른다. 161

176 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) < 세계각국의민주화물결과역 ( 逆 ) 물결 > 물결과역물결 발생시기 해당국가군 제1의장기적민주화물결 년 A, B, C, D, E, F 제1의역물결 년 C, D, E, F 제2의단기적민주화물결 년 C, D, G, H( 한국 ), I, J 제2의역물결 년 B, D, H( 한국 ), I, J 제3의민주화물결 년대초 B, D, E, H( 한국 ), I, K, L 제3의역물결 1990년대초 I, L A - 오스트레일리아, 캐나다, 핀란드, 아이슬란드, 아일랜드, 뉴질랜드, 스웨덴, 스위스, 영국, 미국 B - 칠레 C - 오스트리아, 벨기에, 콜롬비아, 덴마크, 프랑스, 서독, 이탈리아, 일본, 네덜란드, 노르웨이 D - 아르헨티나, 체코슬로바키아, 그리스, 헝가리, 우루과이 E - 동독, 폴란드, 포르투갈, 스페인 F - 에스토니아, 라트비아, 리투아니아 G - 보츠와나, 코스타리카, 감비아, 이스라엘, 자메이카, 말레이시아, 몰타, 스리랑카, 트리니다드와토바고, 베네수엘라 H - 볼리비아, 브라질, 에콰도르, 인도, 한국, 파키스탄, 페루, 필리핀, 터키 I - 나이지리아 J - 버마, 피지, 가나, 가이아나, 인도네시아, 네바론 K - 불가리아, 도미니카공화국, 엘살바도르, 과테말라, 온두라스, 몽골, 나미비아, 니카라과, 파나마, 파푸아뉴기니, 루마니아, 세네갈 L - 아이티, 수단, 수리남 * 자료 : Huntington 저 강문구외역 (2011), 37-38( 재구성 ). 검색일 : ). (2) 전후 ( 戰後 ) 신생민주국가와한국 : 두번째물결과민주적선거의이식 민주주의의역사가오래지않은신생민주국가들은두번째물결과세번째물결을통해출현하였는데, 두번째물결 은 2차세계대전이끝난후 10여년이라는짧은기간동안독일, 이탈리아, 일본등의패전 162

177 Ⅳ. 선거 국들과식민지독립국가들에서발생하였다. 선진민주국가들이한세기에걸쳐조금씩민주화되었던데비해이국가들의민주화속도는빠른편이었다. 그리고이국가들의선거제도는 식민지유산 과 외부로부터의이식 이라는공통적인특징을보이며도입되었다. 예를들어영국으로부터독립한국가들의과반수는영국과유사한상대다수제를도입한반면, 과거스페인과포르투갈의식민지였던국가들은이식민지본국들과유사한정당명부식비례대표제를주로채택하였다. 그리고광복후미군정시대를거친우리나라에는미국과유사한상대다수제가도입되어 1984년최초의국회의원선거가치러졌다. 참고자료 우리나라에서발생한민주화의물결과역 ( 逆 ) 물결 그렇다면우리나라는몇번째물결을타고민주적선거를도입하고민주화되었을까? 우리나라는두번째물결을타고민주주의로이행하였다가역물결에의해권위주의로퇴행하고, 세번째물결이일어나다시민주화된사례에해당한다. 헌팅턴은 제 3의물결 에서우리나라의민주화와민주적선거에대해다음과같이적고있다. 제2차세계대전중제2의짧은민주화물결이시작되었다. 연합국의점령은서독, 이탈리아, 오스트리아, 일본, 한국에서민주적제도의출범을진행시켰다. ( 그러나 ) 1950년대후반무렵정치발전과정권이행은상당부분권위주의적색채를보여주고있었다. 1950년대말한국에서이승만대통령은민주적절차를지키지않았으며, 1960년이승만뒤를이은민주당정부는 1961년군부쿠데타로전복되었다. 이러한새로운 반 ( 半 ) 권위주의 정권은 1963년에치러진선거로정통성을회복했지만, 1972년유신헌법의국회통과로 1973년에철저한권위주의체제로변했다. 그러나다시한번역사의변증법은사회과학이론을뒤집어버렸다. 1987년한국의군부정권은매우치열하며상대적으로공정한선거에자신의후보를출마시켰으며, 이선거에서승리를거두었다. 그다음해에야당은국회의다수의석을확보하였다 (Huntington 저 강문구외역 2011, 41-47). (3) 20 세기후반신생민주국가와한국 : 세번째물결과민주적선거의설계 민주화의 세번째물결 은 1970년대중반부터지중해연안유럽, 라틴아메리카, 아프리카, 중부 동부유럽, 동아시아의국가들에서광범위하게일어났다. 1987년 6월항쟁과대통령직선제개헌을통해민주화된우리나라는두번째역 ( 逆 ) 물결에이어세번째물결이일어난국가군에속한다. 20세기후반에탄생한이신생민주국가들에서선거는비민주체제의종식과민주화의성공여부를좌우하는매우중요한문제로부각되었는데, 이에따라어떤선거제도를채택하고, 선거법을어떻게제정할것인가를놓고중요한결정들이내려졌다. 그러나선진민주국가들을본보기로하여채택한선거제도에도불구하고, 이국가들에서민주정치가안정화되기까지는긴시간이필요했으며, 그과정에서선거제도는수차례개혁되어야했다. 163

178 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (4) 21 세기세계민주국가들의다양한선거제도 험난한역사적과정을거쳐 21세기오늘날에이르기까지민주정치를유지하고발전시켜온전세계민주국가들에서선거는현재매우다양하게치러지고있다. 국가마다선거의양상이이처럼다르게나타나는것은상이한역사적배경과상이한사회경제적조건으로인한당연한현상이다. 그러나또하나의중요한이유는국가들이서로다른선거제도를운용하고있기때문이다. 선거제도의차이는전혀다른정치적결과를가져온다. 따라서선거제도는특정한결과와기능을기대하며설계되는데, 어떤기능을가장우선시할것인가에대한규범적판단에따라채택되는선거제도가달라진다. 예를들어효율적이고안정적인정부의구성을우선시하는지아니면사회구성원전체를고르게잘반영하는의회의구성에중점을두는지에따라선거제도는다르게고안될수있다. 전세계민주국가들이서로다른선거제도를발전시켜온근본적이유는이와같은규범적판단에큰차이가있기때문이다. 참고자료 선거제도를둘러싼규범적판단 : 국민을대표한다는의미는무엇인가? 국민의대표자 선출제도인선거제도는 대표 (representation) 라는개념을이해하는서로다른관점으로인해여러가지형태로설계될수있다. 기본적으로는두가지관점이대립하는데, 하나는 전체사회의정확한축소판처럼구성된의회가국민을잘대표한다 고보는관점이며, 다른하나는 모든국민의이익을위해판단하고행동할수있는능력을가진의회가국민을잘대표한다 고보는관점이다. 그런데이두관점은양립하기가어려운동시에타당한면을모두지니고있다는점에서사실상규범적판단을요구한다. 과연국민을대표한다는의미는무엇인가? 그리고어떤의회가국민을더잘대표하는가? 또는어떤의회가국민의대표기관으로서더욱바람직한가? 이러한의문들에어떻게대답하느냐에따라선호하는선거제도가달라진다. 두가지관점과선거제도유형의관계에대해아일랜드의정치학자데이비드파렐 (David Farrell) 은다음과같이이야기한다. 한편에서는의회구성의배경과특징이전체인구를반영해야한다고생각한다. 다른한편은의원의능력과그들이내리는판단의성격이더중요하다고생각한다. 비례대표제옹호자들은전자의관점, 즉의회는사회의 축소판 이여야한다는관점을지지한다. 반면비례대표제의반대자들은후자의관점, 즉의회의구성보다결정이더중요하다는관점을옹호한다. 두관점의장단점을평가한다는것은결국규범적판단의문제다. 만약의회가사회의축소판이되어야한다고믿는다면비 ( 非 ) 비례제보다는비례제를더선호할것이다. 하지만어느관점이옳은지는경험적으로증명하기가어렵다 (Farrell 저 전용주역 2012, 254). 164

179 Ⅳ. 선거 토론주제 1 역사적으로대표자의선출에사용된두가지방식은어떻게다른가? * 자료 1: 판레이브라우크 (David Van Reybrouck) 의 선거에대하여 (2013) 에서. 제비뽑기는나름대로장점이있다고, 나의심란한마음따위는전혀아랑곳하지않는페르딘교수가침착하게설명을계속했다. 제비뽑기의목적은사사로운영향력을무력화시키는데있다. 로마시대에는제비뽑기가존재하지않았는데, 그결과무수히많은부패스캔들이발생했다. 더구나아테네에서는제비뽑기로선출된자들에게할애된자리의임기가 1년에불과했고, 한번그자리에앉은사람은일반적으로재임되는경우가거의없었다. 그때문에시민들은모든수준에서자리를내어주고물려받아야했다. 말하자면최대한많은수의시민들을나라살림살이에참여시키고, 이를통해평등을구현하려했던것이다. 제비뽑기와교대책임제 (rotation) 야말로아테네민주주의체제의핵심이었다. 나는열광과불신사이에서주저했다. 나라면선출된것이아니라제비뽑기를통해당첨된사람들로꾸려진정부에신뢰를보낼수있을것인가? 도대체이런체제가제대로기능할수있었단말인가? 어떻게해야미숙한아마추어리즘을방지할수있단말인가 (Van Reybrouck 저 양영란역 2016, 92-93)? * 자료 2: 매디슨 (James Madison) 의 연방주의자논설제57호 에서. 선거를통해지도자를선출하는방법은공화정부의특징적인정책이다. ( 중략 ) 누가연방의대표들을뽑아야하는가? 부자들만도그리고가난한자들만도아니며, 학식있는사람들만도그리고무식한사람들만도, 명문가의상속자들만도그리고불운하고이름없는사람들의비천한자손들만도아니다. 대표를뽑는사람들은합중국시민전체이다. 그들은모든주에서의회의의원을선출할권리를행사하는바로그사람들이다. 누가대중의선택대상이되는가? 자신의고장의존경과신뢰를얻고당당하게자신을추천할만큼장점을지닌모든시민들이다. 우선그들은동료시민들에의해선발될것이므로일반적으로그들이동료시민들이선호하는특성을다소남다르게지닌사람들이며, 그들의업무에대해진지하고면밀한관심을가질사람들이라는것을추측할수있다 (Madison 저 김동영역 1995, ) 토론소주제 1. 자료들에서언급된대표자선출방식은각각어느시대에서사용된어떤제도인가? 2. 각방식을통해선출되는대표자들의특성은서로어떻게다른가? 3. 어떤방식을통해선출되는대표자가국민의대표자로서더바람직하다고생각하는가? 165

180 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 2 그들에게선거권의획득은왜그토록중요했는가? * 자료 1: 한영국여성의목숨을건투쟁 1913년 6월 4일엡섬더비에서사고가났다. 한여성이트랙에난입하여질주하던말과부딪혀쓰러진것이다. 충돌한말은국왕조지 5세소유의앤머였다. 병원으로호송된지나흘만에사망한 40대초반의여성은에밀리데이비슨이라는여성참정권을위해싸우던투사였다. 데이비슨은 말이아닌행동 을구호로삼으며여성참정권쟁취를위해과격한행동으로사람들의관심을끌었던에밀린팽크허스트가결성한 여성사회정치연합 의기준을훨씬초과달성했던회원이었다. 투석과방화등의혐의로아홉차례나수감되었고, 감옥에서도단식투쟁을벌였다. 당시단식투쟁을벌이는여성참정권주의자들에게는강제로음식물을섭취토록하는것이관행이었는데, 데이비슨은 49차례나그처사를당했다. ( 조한욱. 경마장의죽음. 한겨레 ) * 자료 : 검색일 : ). * 자료 2: 미국흑인여성의비폭력운동 로빈슨은 1965년 3월 7일흑인들의투표를가로막는남부주정부들에맞서셀마에서몽고메리까지행진에나선흑인시위대 600여명중한명이었다. 이들이에드먼드페터스다리를건너려고하자경찰은곤봉과최루탄으로무자비하게진압에나섰고, 역사는이날을 피의일요일 로기록했다. 로빈슨은이날경찰의곤봉에맞아의식을잃고쓰러졌다. 중년의가정주부가죽은듯거리에널브러져있는사진이신문에실리자미국국민들은충격에빠졌다. 이사진은미국인들의시선을셀마로집중시켰다. ( 흑인참정권불댕긴 셀마행진 로빈슨별세. 한겨레 ) * 자료 : 검색일 : 2016년 10월 20일 ) 토론소주제 1. 당시선거권을행사할수없었기때문에그들이겪어야만했었던어려움은무엇이었을까? 2. 이들의목숨을위협하면서까지여성과흑인에게동등한선거권을부여하지않았던이유는무엇이었을까? 166

181 Ⅳ. 선거 3. 선거권과피선거권 1) 선거권 선거권이라함은 일정한자격을가진국민이국가또는지방자치단체의공직을담당하는공무원을선출하는권리, 즉선거일에투표할수있는권리를말한다. 대한민국헌법 제24조에는 모든국민은법률이정하는바에의하여선거권을가진다 고규정하고있으며, 공직선거법 제15조에서선거권이있는자에대해서구체적으로규정하고있고, 제18조에서는선거권의결격사유를규정하여선거권을제한하고있다. 선거권이있는자로서선거인명부또는재외선거인명부에등재되어야선거권을행사할수있다. (1) 선거인의정의 공직선거법 제3조에따르면선거인이란 선거권이있는자로서선거인명부또는재외선거인명부에올라있는자 를말한다. 이는선거인이되기위해서는선거권이있더라도선거인명부 ( 재외선거인명부포함 ) 에올라있어야한다는것을의미한다. 따라서선거권이있더라도선거인명부에올라있지않은경우나, 반대로선거인명부에올라있더라도선거권이없으면 공직선거법 에규정된선거인이라고할수없으므로선거과정에서투표가불가능하다. 다만, 선거인명부에올라있지않은자중선거인명부누락에대한이의 불복 등재신청결과, 이유가있다는결정통지를받은사람은투표할수있다. (2) 선거권이있는자 대한민국헌법 제24조에근거하여 공직선거법 제15조에서선거권이있는자에대해서구체적으로규정하고있다. 선거권을갖기위해서는기본적으로 국적요건 과 연령요건 을구비해야한다. 그러나이두요건외에지방자치단체의의회의원및장의선거에있어서는지방자치단체에주민등록이되어있어야하는 주소요건 이추가되며, 일정한요건을갖춘외국인에대해서는국적요건을갖추지못했더라도지방선거의선거권을부여하고있다. 참고자료 대한민국의선거권 국적요건 : 대한민국의국민이어야대통령및국회의원, 지방의회의원, 지방자치단체장의선거권이있다. 그러나지방선거에서는 출입국관리법 제10조및제34조의규정에따라영주의체류자격취득일후 3년이경과한 19세이상의외국인으로서선거인명부작성기준일현재당해지방자치단체의외국인등록대장에등재된자는대한민국의국민이아니더라도지방선거의선거권을부여하고있다. 167

182 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 연령요건 : 대한민국의국민이라도 19세이상이어야선거권이있으며, 지방선거의선거권을갖는외국인도 19세이상이어야하며, 선거권과피선거권의연령은선거일현재로산정하며출생일을산입한다. 선거일을기준으로 19년을역산하여그해의선거일에해당하는날의다음날이전출생자까지선거권이있는것으로이해하면된다. 주소 ( 거소 ) 요건 : 지역구국회의원선거에서선거인명부작성기준일현재해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있거나, 주민등록법 제6조제1 항제3 호에해당하는사람으로서주민등록표에 3개월이상계속하여올라있고해당국회의원지역선거구안에주민등록이되어있는사람은선거권을가진다. 지방선거에있어서는선거인명부작성기준일현재해당지방자치단체관할구역에주민등록이되어있거나, 주민등록법 제6조제1 항제3 호에해당하는사람으로서주민등록표에 3개월이상계속하여올라있고해당지방자치단체관할구역에주민등록이되어있는사람은선거권이있다. 지방선거의선거권이있는외국인도 출입국관리법 제34조에따라해당지방자치단체의외국인등록대장에올라있어야선거권이있다. 참고자료 OECD 국가들의선거권 * 자료 : 168

183 Ⅳ. 선거 (3) 선거권이없는자 선거권을갖기위한국적 연령 주소요건을충족했다고하더라도다음과같은결격사유가있는자는선거권이없다. 특히선거범과 정치자금법 에규정된일정한죄를범한자및대통령 국회의원 지방의회의원 지방자치단체장으로서재임중직무와관련 형법 특정범죄가중처벌등에관한법률 에규정된일정한죄를범한자에게는선거권을제한하고있다. (4) 선거권행사의보장 공직선거법 에서국가는선거권자가선거권을행사할수있도록필요한조치를취하여야하고, 다른사람에게고용된자들의선거권행사가보장되어야함을규정하고있다. 또한 근로기준법 에서도근로자의선거권행사를보장하는사용자의의무를규정하고있다. 국가의선거권행사보장의무 : 공직선거법 에서는국가가선거권자의선거권행사를위한필요한조치를취하도록국가의선언적의무를규정하고있으며, 교통이불편한지역에거주하는선거인또는노약자 장애인등거동이불편한선거인에게교통편의를제공할수있도록구체적인방안을마련하고있다. 그리고투표를마친선거인에게는국 공립유료시설의이용요금을면제 할인하는등의필요한대책을수립 시행할수있도록조치하고있다. 사용자등의선거권행사보장의무 : 공직선거법 에서는공무원 학생또는다른사람에게고용된자의선거인명부열람이나투표권행사의보장을규정하고있으며, 이를위해직장 학교등을벗어난때를휴무또는휴업으로보지아니하도록규정하고있다. 그리고 근로기준법 은근로자가근로시간중에선거권, 그밖의공민권행사또는공의직무를집행하기위하여필요한시간을청구하면사용자는거부하지못한다고하고, 이에위반한경우 2년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처하도록규정하고있다. 참고자료 선거참여는의무일까? 권리일까? 선거참여는권리일뿐만아니라시민의의무이기도하다. 공직선거법 제6조제4항에서는 선거권자는성실하게선거에참여하여선거권을행사하여야한다 고규정하고있다. 다만이조항은선거권자의투표참여의무를 선언적 으로규정하고있는것으로, 선거에참여하지않은경우불이익에대한규정은없다. 헌법재판소도선거권자들로하여금투표를하도록강제하고과태료나벌금등의수단을채택하게된다면자발적으로투표에참가하지않은선거권자들의의사형성의자유내지결심의자유를부당하게축소하고그결과로투표의자유를침해하여결국자유선거의원칙을위반할우려도있게된다고판시한바있다 ( 헌법재판소 선고 2003헌마 병합결정 ). 169

184 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (5) 주요국의회의원선거권 미국상하원선거에있어서 18세이상미국시민으로해당선거구에거주하는자 는선거권을가진다. 영국의회의경우하원의경우 18세이상의영국, 아일랜드, 영연방시민 이선거권을가지며, 독일의회의경우연방상하원모두 18세이상독일국민 은선거권을가진다. 프랑스의회는 18세이상프랑스국민 이선거권을가지며, 일본의경우 18세이상일본국민 이선거권을가진다. 2) 피선거권 피선거권이란 선거에있어서당선인이될수있는자격 을의미하고선거권에비하여그요건이더욱엄격하다. 대한민국헌법 제25조에서 모든국민은법률이정하는바에의하여공무담임권을가진다 고하여공무담임권을기본권으로보장하고있으며, 공직선거법 제16조에서피선거권이있는자에대해서구체적으로규정하고있고제19조에서는피선거권의결격사유를규정하여피선거권을제한하고있다. 용어해설 공무담임권이란? 공무담임권 ( 公務擔任權 ) 은대한민국헌법상권리로국민이국가나지방자치단체기관의구성원으로서공적인업무를담당할수있는권리이다. 공무담임권은피선거권과공직취임권을포괄하는개념인바, 공무담임권의보호영역에는공직취임의기회의자의적인배제뿐아니라, 공무원신분의부당한박탈까지포함된다 (1) 피선거권요건 공직선거법 제16조에서는피선거권의적극적요건으로국적과연령, 그리고주소요건을규정하고있다. 따라서대한민국의국민이어야공직선거의피선거권이있고, 외국인은영주권취득여부를불문하고피선거권이없다. 그리고선거별로연령요건을규정하고있으며, 지방의회의원과지방자치단체의장선거에서는주소요건을두고있습니다. 또한국적, 연령, 주소요건외에소극적요건으로 공직선거법 제19조에서정한피선거권에대한결격사유가없는자이어야합니다. (2) 선거별피선거권 대통령의피선거권 : 대한민국헌법 제67조에 대통령으로선거될수있는자는국회의원의피선거권이있고선거일현재 40세에달해야한다 고명시하고있다. 공직선거법 에서는헌법에명시된요건외에 선거일현재 5년이상국내에거주 하고있어야한다 고거주요건을규정하고있다. 170

185 Ⅳ. 선거 국회의원의피선거권 : 국회의원의피선거권은선거일현재 25세이상으로서 대한민국국민 이어야한다. 지역구국회의원의경우비록각지역선거구에서선출되기는하지만국가의입법기관의구성원으로서국민대표적성격을가지고있기때문에거주요건을요구하지않는다. 지방자치단체장, 지방의회의원의피선거권 : 지방의회의원및지방자치단체장선거의피선거권은선거일현재 25세이상의국민이어야하고, 또한선거일현재계속하여 60일이상당해지방자치단체의관할구역안에주민등록이되어있는주민이어야한다. (3) 피선거권이없는자 피선거권을갖기위한국적 연령 주소요건을충족하더라도피선거권결격사유가있는자는공직선거에입후보할수없다. 참고자료 피선거권이없는자 금치산선고를받고선거일현재금치산선고가취소되지아니한자 선거범, 정치자금법 제45조 ( 정치자금부정수수죄 ) 및제49조 ( 선거비용관련위반행위에관한벌칙 ) 에규정된죄를범한자또는대통령 국회의원 지방의회의원 지방자치단체장으로서그재임중의직무와관련하여 형법 ( 특정범죄가중처벌등에관한법률 제2조에의하여가중처벌되는경우포함 ) 제129조 ( 수뢰, 사전수뢰 ) 내지제132조 ( 알선수뢰 ) 특정범죄가중처벌등에관한법률 제3조 ( 알선수재 ) 에규정된죄를범한자로서다음에해당하는자 - 100만원이상의벌금형의선고를받고그형이확정된후 5년을경과하지아니한자 - 형의집행유예의선고를받고그형이확정된후 10년을경과하지아니한자 - 징역형의선고를받고그집행을받지아니하기로확정된후또는그형의집행이종료되거나면제된후 10년을경과하지아니한자 ( 형이실효된자도포함 ) 선거범 이라함은 공직선거법 제16장벌칙에규정된죄와 국민투표법 위반의죄를범한자를말함 전에 정치자금법 제45조또는국회의원, 지방자치단체장등이그재임중직무와관련한알선수뢰등에해당하는죄를범한경우에는종전의예에따라 금고이상의형의선고를받고선거일현재그형이실효되지아니한자 를적용함.( 공직선거법 부칙 ( ) 제6조 ) 법원의판결또는다른법률에의하여선거권또는피선거권이정지또는상실된자 금고이상의형의선고를받고그형이실효되지아니한자 국회법 제166조 ( 국회회의방해죄 ) 의죄를범한자로서다음에해당하는자 ( 형이실효된자포함 ) 171

186 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) - 500만원이상의벌금형의선고를받고그형이확정된후 5년이경과되지아니한자 - 형의집행유예의선고를받고그형이확정된후 10년이경과되지아니한자 - 징역형의선고를받고그집행을받지아니하기로확정된후또는그형의집행이종료되거나면제된후 10년이경과되지아니한자 제230조제6 항의죄를범한자로서벌금형의선고를받고그형이확정된후 10년을경과하지아니한자 ( 형이실효된자포함 ) (4) 주요국의회의피선거권 미국의회의경우, 상원은 30세이상으로 9년이상미국시민권소지자이며, 해당선거구거주자, 하원은 25세이상으로 7년이상미국시민권소지자이며, 해당선거구거주자 로피선거권을제한하였다. 영국하원은 18세이상의영국, 아일랜드, 영연방시민 으로피선거권을제한하고있는데, 영국의경우선거권과피선거권이동일한기준에따르고있다. 독일연방하원의경우 18세이상독일국민 으로제한하여선거권과피선거권의기준을동일하게유지하고있다. 프랑스의회는상원의경우 24세이상병역의무를마친프랑스국민 으로, 하원의경우 18세이상병역의무를마친프랑스국민 으로피선거권을제한하고있다. 일본의회의경우상원격인참의원에서는 30세이상일본국민 으로, 하원격인중의원에서는 25세이상일본국민 으로피선거권을제한하고있다. 토론주제 개별국가들이선거권과피선거권에연령요건을마련한이유는무엇인가? * 자료 1: 주요국의연령제한 172

187 Ⅳ. 선거 * 자료 2: 대한민국의선거권행사연령제헌헌법부터제2차개헌까지는대통령, 부통령선거법과국회의원선거법에서선거권부여를 21세이상으로규정하였으나, 제3차개헌부터제4공화국유신헌법과제5공화국헌법까지는 20세이상으로변경함. 현행제9차개정헌법은선거권연령을법률에위임하였고, 공직선거법및선거부정방지법 이제정되기전까지개별선거법에서 20세이상으로규정함. 2005년 6월공직선거법개정으로 19세이상으로하향조정됨. 최근에정치권과학계를중심으로선거권연령을 18세로하향하려는논의가진행되고있음 * 자료 3: 최근의선거연령개정논의중앙선관위는유권자의참정권확대를위해선거연령의 18세하향조정을제안했다. 현행법상혼인 8급이하공무원시험응시 자원입대 운전면허취득등은 18세이상이면가능하고민법상성년의기준은 19 세, 7급이상공무원시험응시기준은 20세이상이다. 경제협력개발기구 (OECD) 34개국회원국가의선거연령을살펴보면한국이 19세, 오스트리아 16세, 나머지 32개국이 18세이다. 이개정의견은선거연령하향조정이라는세계적추세에부응함으로써국민의참정권을보다확대하려는것으로평가될수있다. 반면선거연령이하향조정되면 18세고교생을대상으로한정치활동과선거운동이가능해져교육의정치적중립을침해할소지가있다는논란이따를것으로보인다. ( 국회입법조사처, [ 이슈와논점 ] 1200호, 공직선거법에대한중앙선관위의개정의견과개선과제. ) 토론소주제 1. 자료들에서언급된바와같이개별국가들이선거권및피선거권에차이를둔이유는무엇일까? 2. 한국의선거과정에서선거권의연령요건을 18 세로하향조정하는것은어떠한정치적효과를가질것인가? 173

188 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 4. 선거구제와대표제 1) 선거구의의의 선거구란 전체의선거인을일정단위의선거인단으로구분하는표준이되는단위지역, 선출직공직자를선출하기위하여선거가실시되는단위지역 을의미한다. 따라서선거의종류에따라그단위지역의규모가다르며, 단위지역에따라공직자를선출하는선거인단이다르다. 우리나라의경우대통령은나라전체를대표하고전국에서 1명만선출하기때문에전국을단위로하고, 지방자치단체의장은해당지방자치단체관할구역을단위로 1인만선출하기때문에선거구와행정구역이일치하여선거구를별도로정할필요가없다. 그러나국회의원과지방의회의원의경우는선출하는의원의정수 ( 定數 ) 가다수이므로선거구를어떤기준으로, 어떻게구분하여, 그단위지역에서몇명의의원을선출할것인지를정해야한다. 따라서선거에서선출하는정수와선거구획정에관한사항은국회의원선거와지방의회의원선거에만해당된다. 용어해설 선거구획정 선거구 란대표를선출하는기본단위를말하며, 선거구획정 이란선거구를분할하여대표자를선출하는기본단위를정하는것을말한다. 그런데선거구를어떻게정하느냐에따라선거결과에커다란영향을미치므로, 선거구획정에따라정당의이해관계에커다란영향을미치게된다. 선거구획정은정치적 사회적 문화적동일성이어느정도보장되어야한다. 그러므로행정구역, 생활구역, 교통, 정치적, 경제적, 지리적, 사회적요소등을종합적으로고려하여결정하여야된다. 또선거구획정을하는데있어서중요하게고려되어야하는문제로써각선거구의인구를고려하여야한다. 2) 선거구제의종류 (1) 소선거구제 소선거구제는 1선거구에서 1인의대표자를선출하는것을의미하여 1선거구 1인선출제 라불리며, 선거인은필연적으로후보자 1인에게만투표할권리를가지고다수의득표를한자를그선거구의당선인으로결정하는것으로단기 ( 單記 ) 투표의방식을취한다. 현재우리나라지역구국회의원및시 도의원선거시소선거구제를채택하고있다. 일반적으로다수대표제와결합한다. 174

189 Ⅳ. 선거 참고자료 단기투표제와연기투표제 1) 단기투표제 : 선거구의의원정수의다소에관계없이투표용지에 1명의후보자만을기표하는제도 2) 연기투표제 : 투표용지에있는 2명이상의후보자를지명하는제도. 연기투표제는의원정수까지의후보자를모두지명하는완전연기제, 일정수의후보자만을지명하는제한연기제, 동일후보자를이중으로지명하는것을인정하는누적연기제등으로구별된다. 대체로대선거구제하에서는단기투표제와연기투표제가모두행해지고있으나, 소선거구제하에서는단기투표제를원칙으로한다. 참고자료 소선거구제의장단점 소선거구제는다수당의출현이용이하여정국의안정을가져올수있고, 선거인이후보자의인물식견을잘알면서투표할수있으며, 선거의공정을기하기쉽고, 선거비용이소액으로보궐선거와재선거를행하기쉽다는장점이있다. 반면, 정치적소수는대표를내세울수없고, 사표 ( 死票 ) 가나올가능성이많으며, 정실에의한투표등으로지역적인물의당선가능성이높고, 선거간섭등이용이하여부정투표의가능성이많으며, 선거구의정략적획정 (Gerrymandering) 의위험성이있다는단점이있다. 외국의경우소선거구제를채택하는국가로는미국 일본 영국 호주등의하원의원선거와캐나다, 프랑스등이있으며, 독일은비례대표제에소선거구제를가미하는독특한방식을채택하고있다. (2) 중 대선거구제 중 대선거구제 ( 中 大選擧區制 ) 는한선거구에서 2명이상의대표를선출한다. 일반적으로소수대표제와결합한다. 투표방법은단기또는연기 ( 連記 ) 방식이모두채택될수있으며, 대부분소수대표제와비례대표제이지만, 연기투표방식의경우다수대표제로작용하는경우도있다. 우리나라의경우제5공화국이전국회의원선거에서한선거구에서 2명을선출한사례가있으며, 현재지역구자치구 시 군의원선거의경우선거구별로 2~4인을선출하고있다. 175

190 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 중대선거구제의장단점 중 대선거구제의장점으로는사표를적게할수있다는점, 소수대표를가능하게하여비례대표제의이상을실천할수있다는점, 소선거구제에있어서와같은선거간섭 정실 매수등에의한부정투표를제거할수있다는점, 인물선택의범위가확대되어자질있는대표를선정할가능성이많아진다는점을들수있다. 단점으로는소정당의출현을촉진하여정국의불안정을초래할수있으며, 선거비용이많이들고, 보궐선거와재선거가행하여지기어려운점을들수있다. 3) 대표제 대표제란대의제민주주의정치체제에서국민의대표자를선출하는방법을의미한다. 즉대표제는 선거에서당선인결정방법 을의미하므로, 선거구제와밀접하게관련되어대표제를전제하지아니하는선거구제는아무런의미가없다. 아울러대표제는투표방법, 정당제도와와관련이깊다. 즉, 투표방법이단기제이냐연기제이냐, 정당제도가양당제냐다당제냐에따라대표제도는다양하게나타난다. 대표제에는다수대표제, 비례대표제, 양자를절충한혼합제등이있다. 외국에서대표제운용사레는영국과미국의경우소선거구제를기본으로한다수대표제를, 서유럽국가에서는대부분비례대표제를채용하여발전시켜왔다. (1) 다수대표제 다수대표제는다수의사를최고로존중하는제도로서, 의사결정의가장기본적인형태인다수결원리에따라선거에서유효투표의다수를얻은자를당선인으로결정하는방법이다. 다수대표제는안정적다수의형성이가능하고양당제를도모하는경향이있으므로의원내각제를채택한국가에서 1인선거구제와결합하여주로사용되고있다. 현재영미국가와프랑스등에서시행되고있다. 참고자료 다수대표제의유형 다수대표제는상대다수대표제와절대다수대표제로구분할수있다. 상대다수대표제는누구든지다수표를얻은사람을당선자로결정하기때문에반드시과반수를얻지않더라도 1회의선거로당선자가결정된다. 이방법은민주적정당성의측면에서는부족한점이있으나절차가간소하다는장점이있고영국, 미국등에서채택하고있다. 한편, 절대다수대표제는적어도유효투표의과반수득표자를당선자로하는제도로서 1차투표에서당선자가나오지않는경우일정한기준이상의득표를한후보자 ( 보통은 1위와 2위후보자 ) 를대상으로다시 2 차투표를실시하여과반수를획득한사람을당선자로결정한다. 이방법은투표절차는번거로우나민주적정당성을확보하는데있어보다적합하고프랑스에서채택하고있는제도이다. 176

191 Ⅳ. 선거 참고자료 게리맨더링이란? 게리맨더링 (Gerrymandering) 이란특정후보자나특정정당에유리하도록선거구를획정하는것을말한다. 1812년미국매사추세츠주주지사였던엘브리지게리는자기정당에유리하도록선거구를분할하였는데, 그모양이마치전설상의괴물샐러맨더 (Salamander) 와비슷하여이를게리 (Gerry) 의이름과합하여게리맨더 (Gerrymander) 라고불렀고, 이후이와같이선거구를획정하는것을게리맨더링이라고부르게되었다. 참고자료 뒤베르제의법칙 프랑스의정치학자모리스뒤베르제 (Moris Duverger) 는그의저서정당론 (1951) 에서각국의선거제도와정당수간의관계에관한가설과법칙을제안하였다. 이법칙은첫째, " 단순다수제는양당제와친화성이있 " 고둘째, " 결선투표제와비례대표제는다당제와친화성이있 " 다는것이었다. 소선거구제에서는지역구에서 1인만을선출하기때문에유권자는 1인에게만투표하게된다. 그렇기때문에소선거구제는제3당의발전을억제하고양대정당에유리하게작용한다. 이러한추정에는소선거구제에서실제로당선될가능성이있는후보는소수에불과하다는생각이깔려있다. 합리적으로생각하는유권자는자신이선호하는정당의후보보다당선가능성이높은후보에투표하게된다. 이렇게표는당선가능성이높은소수, 즉어느정도우파와어느정도좌파양당에집중된다. 비례대표제, 특히전국을하나의선거구로하는이스라엘같은경우, 선거제도가다당제를촉진시킨다. 득표수가정당의의석을결정하기때문에, 새로운정당은틈새공략을통해발전할여지가있다. 그래서비례대표제는다당제와친화적이다. 177

192 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 비례대표제 비례대표제는다수대표제나소수대표제의단점을보완하기위하여고안된제도로서 투표의등가성 을최대한보장하기위한제도이다. 즉다수대표제의사표문제, 투표의등가성문제와소수파를존중하기위하여인위적 작위적방법에의존하는소수대표제의결함을보정하기위하여고안된제도이다. 비례대표제란각선거구에서다수의정당이분립하고있는경우각정당의득표율에비례하는수의대표자를공평하게선출할수있도록하여 비례성 을확보하는대표제이다. 참고자료 투표의등가성 ( 等價性 ) 평등선거의원칙을기본으로하여모든투표는 1표로서의동등한가치를가져야한다는원칙. 평등선거의원칙은헌법상평등의원칙이선거구제에적용된것으로써모든선거인에게 1인 1표 (one man, one vote) 를인정함을의미할뿐만아니라 1표의가치가대표자선정이라는선거의결과에대하여기여한정도 ( 투표의성과가치 ) 에있어서도평등하여야함 (one vote, one value) 을의미함. 비례성 : 투표의결과가의석으로반영되는지의여부 비례대표제는소수대표제에비하여유권자의의사를보다정확하게반영할수있다는점에서대의정치의이상에보다부합한다고할수있다. 비례대표제는다양한사회적균열을정치적세력으로투영하기위한노력으로고안되었으며정당제도의발달과더불어 20세기에들어와시작되었다. 참고자료 비례대표제의방식 비례대표제는선거구의규모, 입후보방식, 선거인의투표방법, 유효투표의의석배분등에따라다양한방식이있다. 선거구의규모에따라서는전국구제와권역별비례대표제로나눌수있다. 1) 입후보방식가 ) 단기이양식 ( 單記移讓式 ) 후보자개인이입후보하는방식으로서유권자는명부상의개인에대하여투표하고당선된개인은초과득표를같은정당의다른후보에게이양해주는방식을말한다. 전문가의의회진출을용이하게하고유권자의후보자에대한선택권을넓혀줄수있는장점이있다. 나 ) 정당명부식 ( 政黨名簿式 ) 178

193 Ⅳ. 선거 정당명부식비례대표제는유권자가정당명부또는정당명부의후보자에게투표하도록하고각정당의득표율에따라의석을배분하는제도이다. 명부상의순위의변동여부에따라고정명부식, 가변명부식, 자유명부식으로나눌수있습니다. 고정명부식 : 명부상의후보자와순위가당해정당에의하여사전적으로결정되어변경할수없고단순히한정당명부에대한투표여부만을결정할수있음. 가변명부식 : 유권자가투표시명부상의후보자에대하여선호하는순위를변경할수있는방식 자유명부식 : 유권자가여러명부상의후보자중에서자유롭게후보자를선택하여자신의명부를작성할수있는방식 가변명부식과자유명부식은정당의후보자추천과정에서유권자의의사가반영될수있다는점에서민주주의의원리에보다부합하지만투개표의절차가번거롭다는문제가있음. 2) 유효투표의의석배분비례대표제에서는유권자의투표가정당의의석확보에비례성을최대한반영하기위하여다양한의석배분방식을개발하고있다. 대표적인것으로득표할당의평균을최대로하는최고평균법, 정당별로득표율에따라배분된기수를제외하고잔여표를최대로하는최대잉여법, 고정법 ( 자동식 ) 등으로나눌수있다. 3) 저지규정비례대표제는군소정당의난립을막기위하여의석을획득할수있는최소한의문턱 (threshold) 을어떻게설정할것인지가중요한과제이다. 이는저지규정 ( 沮止規定 ) 을어떻게마련할것인지와관련된것으로선거에서일정수이상의득표율을올렸거나당선자를낸정당에게만의석배분에참여하게함으로써다수세력의형성을촉진하기위한제도이다. 저지규정을어떻게설정하느냐에따라정당의정치활동에중요한영향을미치기때문에다각적인고려를해야한다. 독일의경우유효득표율이 5% 이상이거나지역구에서 3석이상을획득한정당만이의석배분을받고있습니다. 우리나라의경우는지역구에서 5명이상의당선자를내거나유효투표총수의 3% 이상을득표한정당에한하여의석배분을하고있다. 179

194 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 소선거구단순다수제와비례대표제의선거결과 소선거구단순다수제를채택하고있는영국의경우보수당이나노동당과같은대정당은득표율보다많은 의석을확보한반면자민당이나기타정당들은득표율보다훨씬적은수의의석만을얻을수있었다 년선거결과보수당이과반의석을차지하여집권당이되었다. 정당 득표율 (%) 의석수 의석률 (%) 보수당 (Conservative Party) 노동당 (Labour Party) 스코틀랜드국민당 (Scottish National Party) 자유민주당 (Liberal Democratic Party) 기타정당 년벨기에하원선거결과 정당명부식비례대표제 정당명부식비례대표제를채택하고있는벨기에의경우득표율과의석률이거의일치하는것을볼수있 다. 이는소선거구단순다수제에비해비례대표제가유권자들의의사를보다정확히반영한다는점을보여 준다. 정당 득표율 의석수 의석률 Nieuw-Vlaamse Alliantie Parti Socialiste Mouvement Réformateur Christen-Democratisch en Vlaams Open Vlaamse Liberalen en Democraten Socialistische Partij Anders Centre Démocrate Humaniste Ecolo Groen! Vlaams Belang Fédéralistes Démocrates Francophones Workers' Party Parti Populaire 합계

195 Ⅳ. 선거 (3) 혼합대표제 혼합대표제란다수대표제와비례대표제를적절하게혼합하여각제도의장점을살리려는제도이다. 대체로지역구에서는소선거구상대다수대표제를대선거구비례대표제를혼합하고있다. 혼합제를채택하고있는국가는독일, 일본등이있지만구체적실현형태는다소차이가있다. 참고자료 독일과일본의혼합대표제 1) 독일식혼합대표제 ( 연동식 ) 독일연방하원에서채택하고있는투표방식으로유권자는지역선거구의후보자와주명부에대하여각각 1 표를행사한다. 지역구선거의투표지에는후보자의성명과추천정당이기재되지만주명부에대한투표의경우에는정당의명칭과정당이승인한주명부중상위 5인의성명이기재된다 ( 독일연방선거법 제30조 ). 의석배분절차를살펴보면우선정당이차지할의석은정당이획득한주별비례대표의득표율에따라주별의석수가일차적으로결정된다. 이때유효득표율이 5% 이상이거나지역구선거에서 3석이상을획득한정당만이의석배분을받을수있다 ( 저지조항 ). 다음으로정당의지역구당선자를결정하여정당이전체적으로획득한의석을정하게되는데정당명부의득표율에의하여정하여진의석보다지역구의당선자가더많은경우지역구의의석을모두인정하게되므로초과의석 (Überhangsmandat) 이발생할수있다. 독일은정당의의석이기본적으로정당명부에대한투표에의하여결정된다는점에서비례대표제적속성이더강하다고할수있으나, 지역구에서상대적다수대표제를혼합하고있는점에서혼합대표제라할수있다. 2) 일본식혼합대표제 ( 병렬식 ) 일본은중의원과참의원선거에서지역구와비례대표의의원정수가미리정하여져있다는점에서독일식비례대표제와구별된다. 유권자는 1인 2표를행사하며지역구의원은상대다수대표제로, 비례대표의원은정당명부식비례대표제로선출되며비례대표제에는권역별비례대표제로운영된다. 1996년이후중의원선거에서중복입후보를허용하고있는데이러한후보자는비례대표명부에서동일순위로하고지역구에서낙선한후보자의득표수를그지역구의최하위당선자의득표수로나누어그비율이가장높은후보자를비례대표에서구제하여당선시키는데이를석패율 ( 惜敗率 ) 제도라한다. 4) 선거구획정 선거구획정이란선거가치러지는지역단위 ( 예를들어종로갑, 종로을등 ) 를결정하는것을의미한다. 선거구는 1인 1표라는민주주의적평등선거의원칙과가치를최대한살릴수있도록결정되어야한다. 선거구가어떻게획정되는가에따라서후보자의당락이결정되기도하며지역구분이달라지기도한다. 따라서적정한선거구의획정은평등하고공정한선거권행사를위하여필수불가결한요소이다. 181

196 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (1) 개요 공직선거법 에서는선거구를획정하기위하여선거구획정위원회를설치하도록하고있다. 이때중요한점은선거구획정위원회가최대한공정하고객관적으로선거구를결정할수있도록하는점이다. 이해당사자가선거구결정에참여하게되면공정성이훼손될수있으므로국회의원이나정당의당원은선거구획정위원회위원이될수없다. 마찬가지로지방의회의원이나당원은지방의회선거선거구획정위원회에위원이될수없다. (2) 국회의원지역선거구획정 국회의원선거구획정위원회는국회의원선거일전 13개월까지선거구획정안을국회의장에게제출해야한다. 그리고국회는국회의원지역선거구를선거일전 1년까지결정한다. (3) 시 도의회의원과자치구 시 군의회의원지역선거구획정 시 도의원지역선거구의획정은인구비례원칙, 지역대표성, 도시와농어촌간의인구편차등세가지요소를고려하여이루어진다. 헌법재판소는 현시점에서는상하 60% 의인구편차 ( 이경우상한인구수와하한인구수의비율은 4:1) 를헌법상허용되는인구편차기준으로삼는것이가장적절하다 고하여국회의원지역선거구보다인구편차의허용한계를다소완화할수있다고보았다. 자치구 시 군의원선거구획정에서도시 도의회의원선거와같이 60% 인구편차를허용하고있다. 토론주제 어떠한선거제도가어떠한결과를낳는가? * 자료 1: 다수대표제의장 단점장점은첫째, 소선거구제와결합하여거대정당에유리하게됨으로써안정적다수를형성하는데용이하다. 그러나, 비례대표제를통해서도정당정치가성숙되고정당간의연립, 연정이활발하게이루어지는정치문화에서는안정적다수의형성이가능하기때문에제도의우열을단정하기는어렵다. 둘째, 대표자와선거구민간의개인적유대관계를강화하여책임성을확보할수있다. 단점은첫째, 사표가많이발생하고정치적소수세력의이해관계를충분히반영할수없다. 둘째, 게리멘더링을비롯한선거구의인위적조작을통하여선거결과를유리하게만들수있다. 셋째, 상대다수대표제에서는정당의득표율과의회의석수간에불일치가발생하여전체적인민의가왜곡되는불합리한현상이발생할수있다. 182

197 Ⅳ. 선거 * 자료 2: 비례대표제의장 단점비례대표제의장 단점은소선거구다수대표제의장 단점과는대조적이다. 장점은첫째, 소수당의의석확보에보다용이하여민주주의의원리인소수자보호에보다적합한제도이다. 둘째, 투표가치의비례성을확보할수있어서선거권의평등원칙에보다충실할수있고유권자의사표를방지할수있다. 셋째, 계급 인종 지역등의사회적균열을해소하여정치세력화하고정당명부에투표하게함으로써정당정치의발전에기여할수있다. 단점은첫째, 소수정당의난립으로정국의안정을해칠수있다. 둘째, 비례대표제는절차가복잡하여당선인의결정까지어려움이있다. 셋째, 정당의명부작성과정에서유권자의의사가제대로반영되지못할경우직접선거의원칙에위반될소지가있다. 넷째, 정당간부의영향력이증가하고금권 파벌정치의온상이될수있다 토론소주제 1. 현재한국의국회의원선거제도는다수대표제를기본으로하여지역구에서 253명을선출하고, 비례대표제로 47명을선출한다. 선거제도의차이는어떠한결과적차이를만들어내는가? 다수대표제와비례대표제는어떠한제도가더우수한가? 2. 현재한국의국회의원정수는 300명인데, 이들을전원다수대표제방식으로선출한다면어떠한장단점이있을까? 또한 300명전원을비례대표제로선출한다면어떠한장단점이있을까? 183

198 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 5. 선거운동 1) 선거운동에대해이해하기 (1) 선거운동이란무엇인가? 보통선거운동 (electoral campaign) 은선거에서유권자들이어떤후보를지지하도록홍보하고설득하는과정에서행하는여러종류의정치활동을가리키는말이다. 우리나라에서선거를보다투명하고공정하게관리하기위해만든공직선거법에서는 선거운동 을 당선되거나되게하거나되지못하게하기위한행위 라고설명하고있다. 이런의미에서볼때선거운동은선거운동이되기위해서는반드시어떤사람을당선시키기나낙선시킬목적으로의지를갖고능동적으로계획을세워행동하는모습이드러나야한다. 그러므로선거때선거와관련된어떤활동을한다고해서무조건선거운동이라고말할수는없다. 단순히선거에관해자신의의견을말하거나후보로나서거나선거운동을하기위해사전에준비를하는등의행위는선거운동으로볼수없다. 마찬가지로선거때라할지라도일상적으로해오던정당활동을하거나정당의후보자를추천하는문제에대해지지하거나반대하는의견을드러내는정도의행위도선거운동이라고할수는없다. (2) 선거운동의다양한유형과방법 선거운동은여러가지방법으로이루어질수있고선거의종류와선거가실시되는국가혹은지역의문화적환경에따라다양한모습을나타낸다. 고대그리스나로마에서는왕이나집정관, 원로원의원등을선거로뽑았는데이때의선거운동은주로투표권자들을한곳에모아놓고지지를호소하는대중연설의형태로이루어졌다. 하지만고대로마사의기록에는그당시의선거에서도집집마다방문을하거나유권자들에게서표를사거나하는등여러가지다양한종류의선거운동이이루어졌음을알수있다. 그에반해오늘날이루어지는선거운동은선거운동의주체가누구인가에따라그방법이달라질수있다. 먼저선거운동에나서는사람이후보당사자이거나공직선거법에따라후보가지명한공식선거운동원인경우공직선거법에서정한방법대로선거운동을할수있다. 물론일반유권자도선거운동을할수있는데중앙선거관리위원회의규정에따르면인터넷홈페이지, 전자우편, 문자메시지, 전화등을이용해후보를알리거나지지를호소할수있다. 아울러참고자료의그림에서볼수있는것처럼예식장, 장례식장, 도로시장등과같은공개된장소에서지지를호소하는방법으로선거운동을할수있다. 하지만우리나라공직선거법은각각의경우선거운동이가능한기간과시간그리고방법과장소등을명확히규제하고있어이를잘따를필요가있다. 184

199 Ⅳ. 선거 2) 선거법변화와선거운동변화 (1) 통합선거법이전의선거운동 사실우리나라에서선거운동에관한법률이처음부터지금처럼할수있는것과없는것을자세하게규정해놓았던것은아니다. 1948년에제정된제헌헌법은미국선거법의영향을받아비교적자유롭게선거운동을할수있도록허용했다. 그러나 1958년에민의원과참의원선거법이만들어지면서선거운동을할수있는사람을제한하는등선거운동에대한규제가강화되기시작했다. 이후여러차례선거관련법률들을개정하는과정에서도선거운동을규제하는데무게를둔우리나라선거법의방향은그대로유지되어왔다. 특히박정희, 전두환대통령이집권했던권위주의정권시기에는선거에드는비용을국가가모두부담하는선거공영제를채택하게되면서선거운동을규제하는성향이더욱강화되었다. 아직인터넷사용이일반화되지않았던시기여서이시기의선거운동은주로합동연설회와같은대규모군중집회에서유권자를대상으로연설을하거나현수막이나벽보, 기호표등을통해후보자신을홍보하는것이전부였다. 1987년제13대대통령선거에가서야유권자중심의선거운동이본격화되면서텔레비전을통한경력방송, 대담, 토론등이가능해졌다. 참고자료 선거공영제 우리헌법 116조에서는 선거운동은각급선거관리위원회의관리하에법률이정하는범위안에서하되균등한기회가보장되어야한다 며 선거에관한경비는법률이정하는경우를제외하고는정당또는후보자에게부담시킬수없다 고규정했다. 비용부담을최대한낮춰국가가국민의정치참여를보장하겠다는 선거공영제 를명시한것이다. 그래서정부는대통령 국회의원 자치단체장 지방의원 교육감등의공직후보자를뽑는선거비용을지원한다. (2) 통합선거법이후의선거운동 1994년 3월 16일통합선거법이제정되면서원칙적으로누구든지선거운동을자유롭게할수있도록허용되었다. 이후통합선거법은지금까지 60여차례나개정되어오면서 2005년 8월 4일에는지금과같은공직선거법으로명칭이바뀌는등많은변화를겪어왔다. 선거운동에대한관리가통합적으로이루어지지기시작한이후선거운동의양상에도크나큰변화가나타나기시작했는데이는 2000년대접어들어방송및인터넷기술의발달이가져온결과이기도했다. 대중연설을하거나명함을나눠주는등유권자를직접만나자신을 185

200 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 홍보하던선거운동에서이제는텔레비전광고나인터넷홈페이지, 카페, 블로그, 전자우편, 문자메시지등을통해직접유권자를만나지않고도자신을알리는온라인선거운동이중요한수단으로각광을받게되었다. 2000년대후반에접어들면서인터넷과 SNS 등소셜미디어에의존하는선거운동방식이더욱보편화되면서다양한소셜미디어를활용해동시에수많은유권자와개별적인접촉을시도하거나텔레비전광고를통해자신만의이미지를창출해내는방식의조용한선거운동이이루어지고있다. 3) 현행공직선거법의선거운동문제 (1) 선거운동규제 우리나라공직선거법에서는선거운동은기본적으로선거기간개시일부터선거일전일까지만할수있도록규정하고있다. 대통령선거의경우에는 22일간, 다른선거의경우에는 13일간의공식선거운동기간이주어진다. 선거운동기간이아닌경우에도인터넷홈페이지, 게시판, 대화방, 전자우편등을이용해항상선거운동을할수있다. 물론공직선거법에 선거운동을할수없는자 로규정된사람들은선거운동을할수없다. 개인뿐만아니라기관이나단체도선거운동을할수있으나선거에서의중립의무가있거나공정성을담보할수없는기관이나단체 ( 그대표자와임 직원또는구성원을포함 ) 는그기관이나단체의명의혹은대표의명의로선거운동을할수없도록규정하고있다. 특히현역후보와경쟁하는후보에게똑같이기회를주기위해 2005년부터 예비후보자제도 를도입하고있는데, 예비후보자로등록한사람이나그배우자와직계존비속은공직선거법에서허용하는범위내에서선거운동을할수있다. (2) 외국선거운동규제와의차이 미국, 영국등대다수의서구민주주의국가들에서는선거와관련된법률체계가우리나라처럼엄격한규정이나규제조항들을갖고있지않다. 대부분의민주국가의선거법은선거운동의자유라는원칙을지향하지만선거의자유원칙은선거의공정성의원칙을위배하지않는범위에서보장되어야한다. 따라서선거운동에대한일정한규제는피할수없는현실이다. 우리나라나일본, 프랑스처럼선거운동의기간, 주체, 방법등을세밀히규제하는반면미국과독일은선거운동에대한규제가거의없다. 영국, 호주, 캐나다등은선거비용의한도를규제함으로서선거의공정성과선거의자유를동시에보장하고자노력한다. 186

201 Ⅳ. 선거 참고자료 선거자유의원칙과선거공정의원칙 우리나라헌법제116조는선거운동에서균등한기회가보장되어야한다고하고있고헌법제114조는선거관리위원회의임무로서선거와국민투표의공정한관리의무를명시하고있다. 이에근거하여공직선거법또한제1조에서선거의공정성과선거운동의자유를동시에보장하여야한다고규정하고있다. 문제는선거자유의원칙과선거공정의원칙이실제선거사무를관리하는입장에서는때때로충돌하는경우가많다는점이다. 우리나라공직선거법은선거의공정을기하기위해선거의자유를제한하는경향이강한편인데이로인해종종두가지원칙이충돌하게된다. 이런충돌은결국헌법재판소의판결로이어지는경우가많다. (3) 현행공직선거법의문제 현재의공직선거법은 1994년부터 2016년 10월현재까지무려 69차례의개정을거쳐왔다. 공직선거법은실제로는선거의자유보다는선거의공정에중점을둠으로써선거의자유를규제하는방향으로운영되어왔다는평가가많다. 즉현행공직선거법은원칙적으로대부분의선거운동을규제하고예외적인경우에한하여허용하는이율배반적인모습을보여왔다는것이다. 따라서보다폭넓은선거운동의자유를보장하는쪽으로공직선거법을개정해야한다는요구가점점커져가고있다. 4) 인터넷의발달과선거운동의다양성 (1) 인터넷발달의영향 텔레비전이나라디오가널리보급되지않았던 1970년이전에선거운동은주로당원들이유권자의집을가가호호방문하거나유권자들을한장소에대규모로모아놓고대중연설을하는등의형태였다. 하지만텔레비전과라디오가본격적으로보급되고전화기사용이일반화되면서선거운동의방법역시변화하였다. 후보자들은텔레비전이나라디오에자신의이미지를담은광고를내보내거나전화여론조사를통해자신을은연중에홍보하는등의자본집약적인방식을도입하였다. 2000년대이후인터넷보급이확산되고 SNS 등소셜미디어사용이활발해지면서최근의선거운동은과거와는전혀다른양상으로변모해가고있다. (2) 온라인선거운동규제의변화과정 우리나라에서온라인선거운동에대한규제는 1997 년제 15 대대통령선거의선거운동당시시작되었다. 187

202 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 이후인터넷매체의무분별한선거이용을제한하려는노력이지속적으로이어졌고, 온라인선거운동도현재엄격하게규제되고있다. 예를들어인터넷상에서특정후보를지지하거나비판하는행위는선거법위반사례였다. 심지어투표를독려하기위해투표후인증사진을촬영해인터넷상에게시하는것도선거법위반사례가되기도했다. 하지만인터넷선거운동에대한엄격한규제에도불구하고온라인선거운동은지속적으로확대되어왔으며, 온라인선거운동의자유를허용해달라는사회적요구도점점강해졌다. 결국 2011년 12월 29일헌법재판소는인터넷선거운동에대한규제행위가한정위헌에해당된다는역사적판결을하게되었다. 이에중앙선거관리위원회는 2012년 1월 13일 SNS 등인터넷을이용한선거운동을상시허용한다는내용의공직선거법운용기준을결정하였다. 이로써온라인선거운동의전면자유화가실현되었다. (3) 뉴미디어선거운동의미래 SNS 등뉴미디어는젊은세대가자신의정치적신념을자유롭게표현함으로써비슷한신념을공유하게만든다는점에서정치사회에큰변화를가져왔다. 정치인의입장에서도뉴미디어는저렴한비용으로손쉽게대중에게다가갈수있는기회를제공한다. 또한뉴미디어는선거과정에유권자의관심을끌수있게하는유용한매체로활용되어시민의정치참여를증진시킨다. 2014년제6대전국동시지방선거당시투표참가인증샷보내기운동은뉴미디어선거운동의효과를보여준다. 하지만뉴미디어를활용한선거운동이반드시긍정적인역할만하는것은아니다. 때로는뉴미디어가오히려네거티브선거운동등에광범하게활용되어선거분위기를혼탁하게만들기도한다. 토론주제 어떤경우가공직선거법위반사례일까? [ 사례 1] 제20대국회의원선거예비후보자 A는 B(A의배우자 ), C(A의후원회장 ), D( 유사기관팀장 ) 와공모하여선거운동원 6~12명을모집하고, ` ~ 까지 A가운영하는장례식장및자택에서전화를이용하여선거운동을실시하였다. 그리고선거운동대가로일당 10만원씩제공하기로약속하였으며, B는일부선거운동원 6명에게총 470만원의수당을현금으로제공하기도하였다. 유사기관을설치해불법선거운동을실시하고, 대가를제공또는약속한것이다. 여기서유사기관이란 선거운동 을목적으로설립되고공직선거법으로정한선거사무소또는선거연락소처럼이용되는정도에이른기관 단체 조직또는시설을말한다. [ 사례 2] 부동산사무실을운영하는 A는 `16년 2월중순경평소친분이두터운예비후보자 B로부터선거사무소개소식에많은사람을참석시켜달라는부탁을받았다. 이에 A는지인들과함께참석한후식사장소로이동하 188

203 Ⅳ. 선거 여동행한사람들 (26명) 에게갈비와주류등 60만원상당의음식물을제공하였다. 예비후보자 B는식사장소에가서참석자들에게명함을나눠주면서인사를하고술을따라주었으며, 뒤늦게참석한사람들에게인사를하고자선거사무소에갔다가다시식사장소에돌아와인사를하였다. 이를인지한선관위의조사과정에서 A는 식사모임참석자들은대부분 B와친분이있는사람들이고, B는식사모임을사전에알지못했다 고하였으며, B도 A로부터 여기고향사람들여럿있는데, 인사도하고밥먹고가라 는말을듣고식사모임에참석하였을뿐, 식사모임과관련하여 A와사전에논의한사실이없고 A가심적으로자신을돕고자식사를대접한것이라고진술하였다. [ 사례 3] 00신문발행 편집인 A는과거 제목으로월간지를등록하였으나, 한번도발행하지않다가 ` 초순경 00신문으로제호및제명을변경등록하여 ` 말경창간호 1만부를발행하였다. A는 00 신문의기사작성과편집등모든업무를직접처리하는과정에서예비후보자 B를선전 홍보하기위하여전체 8면중 2면에걸쳐 B의기사를게재하였다. 그리고지면의 4분의1 크기의사진을부각되게삽입하고공약사항을상세하게게재하였다. 발행한신문은본인이직접차를몰고다니며예비후보자 B 후원회사무실, 농협 3개지점, 마을회관에배부하고, 이 통장등선거구민에게우편발송하였다. 조사과정에서 A는 B 가 00신문과관련된연구회회원이기때문에특별대담기사를게재하였고, B에게직접대담을요청하지않고예전에물어보았던내용과 2015년경자주만나며했던이야기를구체화하여인터뷰형식으로게재한것이라고진술하였다. [ 사례 4] 예비후보자 A씨의학교동창생인 B씨는공식적인선거운동기간이아닌데도불구하고예비후보자 A씨의성명 학력 경력 활동상황 정치적소신, 강연내용과예비후보자 A씨의소속정당인 C정당의정강정책에대한정보를자신이직접사비를들여제작한홈페이지에저장하여두고예비후보자 A씨가출마하게될지역구의선거구민으로하여금자신의경비와노력을들여그정보를열람하게독려하였다. * 자료 : ( 검색일 : ) 1. [ 사례 1] 에서 A~D의공직선거법위반혐의피의자중공직선거법상선거운동을할수없는사람이있는가? 있다면누구이며왜그렇게생각하는가? 2. [ 사례 4] 에서예비후보자 A씨의동창생인 B씨의행위가인터넷선거운동규제에관한헌법재판소의한정위헌판결이이루어진 2011년 12월 29일이전에실시된선거에서이루어진행위라면 B씨의행위는공직선거법을위반한행위인가? 그렇게생각하는근거는무엇인가? 189

204 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 6. 새로운제도의도입 1) 선거구획정문제 (1) 선거구획정제도를둘러싼논란 2014년헌법재판소가선거구획정법안을위헌판결하면서선거구획정문제는심각한논란이되었다 년 10월 30일헌법재판소는당시 3대 1이었던선거구별인구편차기준에대해헌법불합치판결을내리고선거구간인구편차를 2대 1 이하로조정할것을요구하였다. 그와같은헌법재판소의결정으로인해 2016년제20대국회의원선거에서는전국에서수많은선거구가합구혹은분구되었다. 따라서선거구획정위원회의중립성이그어느때보다중요한문제로강조되었다. 이에당시국회에설치되어있던선거구획정위원회를중앙선거관리위원회산하기구로변경하게되었다. 하지만이로써논란이해소되지는않았다. 선거구획정위원회에는여당과야당이추천한위원들이참여하였는데이들은각정당의입장만을대변함으로써결국합의를이루지못하였다. 선거구획정위원회는유명무실해졌고결국선거구획정은여야정치권의정치적담판에의해결정되었다. 용어해설 선거구획정의역사우리나라역대선거에서의선거구획정은선거구획정위원회를구성하지않고정치세력간의적절한타협을통해이루어져왔다. 따라서정치세력간정치적영향력의차이에따라자의적으로선거구획정이이루어져특정후보나정치세력에게유리한방향으로선거구가획정될수있었다. 하지만 1994년통합선거법이제정이후국회내에별도의선거구획정위원회가만들어지면서나름보다공정한선거구획정이이루어지게되었다. 특히제17대국회에서선거구획정위원을모두순수민간인으로구성하도록공직선거법을개정함으로써중립성논란이어느정도해소될수있었다. 용어해설 툴리멘더링 (Tullymandering) 툴리멘더링 (Tullymandering) 은아일랜드에서집권통일당과노동당의연립정부가 1974년공화당의게리맨더링에대항하기위해선거구재획정담당장관인 James Tully의주도로새로운게리맨더링을시도한데서유래되었다. 하지만선거결과는툴리의계획과는정반대로공화당이보너스의석을대거차지하면서게리멘더링의대표적인실패사례가되고말았다. 190

205 Ⅳ. 선거 (2) 우리나라선거구획정, 어떻게하는것이좋을까? 선거구획정은유권자가던지는한표의가치가평등하고동일하게행사될수있게하는데극히중요하다. 또한선거구를제대로획정하기위해서는인구수뿐만아니라주민의생활경제권이나행정구역, 기존선거구현황등다양한요소들이함께고려될필요가있다. 그러나제20대국회의원선거선거구획정과정에서는이와같은다양한요소들이동시에고려되지않아비판의대상이되었다. 상대적으로인구가적은농어촌선거구의경우, 생활권이다른몇개의시군구를합친거대선거구가생겨나기도했다. 선거구획정에적용되는인구기준일또한논쟁거리가되고있다. 인구기준일을어떻게설정하는가에따라선거구가분구또는합구대상이될수있기때문이다. 아울러동수의여야추천위원으로구성된선거구획정위원회의구조도중요한문제점의하나로볼수있다. 참고자료 제 20 대국회의원선거선거구획정결과 * 자료 : ( 검색일 : ) 191

206 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 2) 공천문제 정당의공천제도는정치에입문하는정치엘리트들의질을좌우하고정당민주화의중요한기준이되기때문에민주적인선거제도를확립함에있어매우중요한요소이다. 1987년민주화이전권위주의시대에는김대중, 김영삼, 김종필등 3김에의존하는정당운영으로인해정당의최고지도자들이공천권을독점하고있었다. 민주화이후에도정당의보스가밀어주는후보자가일방적으로공천되는이른바낙하산공천이선거때마다되풀이되어당내갈등의온상이되었다. 공천과정이보다투명하고민주적으로이루어지기시작한것은 2002년제16대대통령선거때국민경선제가도입되면서부터였다. 이후국회의원선거는물론지방선거에도국민경선제가일부도입되면서당원과유권자의의사가더많이반영되는상향식의공천방식으로조금씩변화해나가기시작했다. 2015년 2월에는중앙선관위가 전국동시국민경선제 와함께 안심번호제 를도입할것을주장하기도하였다. 그러나정치적이해관계의벽에부딪혀 안심번호제 를채택하는수준에그쳤을뿐전국동시국민경선제는수용되지않았다. 공천과정의민주화는여전히중요한정치개혁의과제이다. 3) 선거구제의대표성은어떻게강화할수있는가? (1) 선거구제를둘러싼논란 우리나라의경우에는거의대부분의선거가소선거구제단순다수대표제로치러졌다. 이는선거에이긴사람이모든것을다가져가는, 즉승자독식의선거제도이기때문에정당이실제득표한비율과의석점유율간에큰차이가나타날가능성이높다. 소선거구제단순다수대표제는민주적대표성이낮을뿐만아니라사표를방지하는효과가매우적다고할수있다. 따라서중대선거구제도입, 비례대표제확대등다양한대안들이제시되고있다. (2) 비례대표제가대안인가? 우리나라의비례대표제는제6대국회의원선거에서처음도입되었다. 그러나우리나라의비례대표제는선거의대표성과비례성을높이기에는불충분하다. 제13대국회의원선거때까지비례대표제는철저하게제 1당에게유리한방법으로실시되었다. 군소정당들에게는아예비례대표의석을할당하지않는봉쇄조항을두고있었기때문이다. 제14대국회의원선거부터는지역구최소득표율을 3% 로낮추었고제17대국회의원선거에서부터는 1인 2표제를도입하기도했다. 그러나우리나라비례대표의석은여전히 47석에불과하여비례대표제의효과가제대로발휘되고있지못하다. 최근에는비례대표제를강화하여대표성을높이자는주장이자주제기되고있다. 192

207 Ⅳ. 선거 참고자료 권역별비례대표제 2015년 2월제20대국회의원선거를 1년여앞둔시점에서중앙선관위는국회의원선거제도개선방안의하나로권역별비례대표제를제안하였다. 이는전국을크게 6개의권역으로구분하여 300명의국회의원정수를권역별인구비례에따라배분하되지역구와비례대표의비율은 2대 1의범위에서정하는방안이다. 소선거구제단순다수대표제의문제점과지역투표문제를해결할수있다는취지였다. 또한대통령선거에대해서도유권자의표심을보다정확히반영하고민주적대표성을강화하기위해결선투표제를도입하자는주장이제기되기도했다. 4) 정치자금문제 (1) 우리나라정치자금관리체계의특징 정당이나정치인들이사용할수있는정치자금을관리하는문제도민주적인선거제도정착을위해매우중요한부분이다. 우리나라는공직선거의후보자에대해일정한득표기준을충족할경우모든선거비용을국고에서보전해주고있다. 따라서선거와관련된정치자금에대한규제가비교적강력한편이다. 예를들어우리나라는세계주요국들중에서기업후원을아예금지한거의유일한국가이다. 참고자료 세계주요국가의정치자금체계비교 * 자료 : 검색일 : ) 193

208 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 정치자금규제를둘러싼논란 우리나라에서정치자금에대한관리가법률에근거하여이루어지기시작한것은 1965년정치자금법이제정되면서부터였다. 이후정치자금법은 18차례에걸쳐개정되었는데 2012년개정된현행정치자금법은일명 오세훈법 에뿌리를두고있다. 현행정치자금법에따르면개인이국회의원에게기부할수있는후원금은최대 2천만원이며특정국회의원에대한후원금한도는 5백만원이다. 국회의원 1명당모금할수있는연간후원금한도는 1억 5천만원이며선거가있는해에한해서만 3억원까지모금이가능하다. 2005년개정된정치자금법에따라법인이나단체는어떤경우에도후원금을낼수없게되어있다. 2015년 12월 23일에는헌법재판소가정당후원회금지조항에대하여헌법불합치판결을내렸다. 이후정당후원회가부활되는등지나치게규제중심인정치자금제도가완화되고있다. 참고자료 오세훈법 일명 오세훈법 은지난 2004년총선을앞두고 ' 정계은퇴 ' 를선언했던오세훈서울시장이주도해만들었다. ' 차떼기 ' 로상징되는불법정치자금을통한정경유착등후진적정치문화를개혁하라는국민여론과여야의자성의지가맞물려유례없이강력한조항들이신설됐다. 단체 법인의기부가전면금지됐고 ' 돈먹는하마 ' 라는비난을받았던지구당도폐지하도록했다. 대신소액후원제도를활성화하기위해 1인당 10 만원까지의정치자금기부에대해서는정부가전액보존해주는제도를도입했다. ' 대가성뭉칫돈 ' 의유입을철저히묶는대신소액후원을늘려정치자금의투명성을높이겠다는의도였다. 참고자료 정당후원회금지에대한위헌심판결정요지 [ 전원재판부 2013 헌바 168, ] 정치자금중당비는반드시당원으로가입해야만납부할수있어일반국민으로서자신이지지하는정당에재정적후원을하기위해반드시당원이되어야하므로, 정당법상정당가입이금지되는공무원등의경우에는자신이지지하는정당에재정적후원을할수있는방법이없다. 그리고현행기탁금제도는중앙선거관리위원회가국고보조금의배분비율에따라각정당에배분 지급하는일반기탁금제도로서, 기부자가자신이지지하는특정정당에재정적후원을하는것과는전혀다른제도이므로이로써정당후원회를대체할수있다고보기도어렵다. 나아가정당제민주주의하에서정당에대한재정적후원이전면적으로금지됨으로써정당이스스로재정을충당하고자하는정당활동의자유와국민의정치적표현의자유에대한제한이매우크다고할것이므로, 이사건법률조항은정당의정당활동의자유와국민의정치적표현의자유를침해한다. * 자료 : 국가법령정보센터 ( 년 10 월 20 일검색 ) 194

209 Ⅳ. 선거 (3) 정치자금관리, 어떻게개선할수있을까? 현행정치자금법은정치자금에대한자유로운접근을지나치게막고있다는비판이계속되고있다. 특히우리나라는당원들이당비를제대로납부하지않는형평이기때문에선거를비롯한정당활동이어렵다. 한편에서는정치자금이투명하게운영되지않고있다는비판도제기되고있다. 따라서정치자금의자유를확대하되정치자금을부당하게사용하는데대해서는강력히처벌하는방향으로정치자금법개정이이루어져야할것이다. 5) 선거운동의자유는어떻게확대될수있을까? (1) 규제중심의선거관리를둘러싼논란 규제중심의선거관리체계는우리나라에공명선거분위기를정착시키는데크게기여했다. 그러나이러한규제중심의공직선거법이자유로운선거분위기를오히려위축시킨다는비판도많다. 헌법에보장된 선거자유의원칙 이훼손되고있다는것이다. 따라서선거운동의자유를확대하기위해어떤제도적인개선이필요한지논란이되고있다. (2) 규제에서자율로 선거운동의자유가확대되기위해서다양한의견이있다. 선거운동의방법에대한규제를완화해야된다는것이다. 특히사전선거운동에대한규제를완화혹은철폐할필요가있다는주장도일고있다. 그외에여론조사결과공표금지규정이나온라인여론조사제한규정, 호별방문금지규정등을폐지혹은완화해야된다는주장도있다. 후보자등록기간이선거일기준으로너무짧게잡혀있는점도유권자의알권리를제한한다는비판의목소리도높다. 제20대국회의원선거후중앙선거관리위원회는말과전화로하는선거운동의상시허용, 유권자에게소품또는표시물활용선거운동허용, 시설물 인쇄물등을활용한정치적표현의자유확대, 선거일에온라인선거운동허용, 선거운동가능단체의범위확대와선거운동불가능자의범위축소등다양한방안을담은공직선거법개정의견을국회에제출하기도했다. 토론주제 기초단체장과기초의원에대한정당공천제찬반논쟁 [ 자료 1] 단체장과기초의회선거에서정당공천제를없앨것인지를둘러싸고정치권에서논쟁이한창이다. 여야정치권은지난 18대대선과정에서기초자치단체선거의정당공천제폐지를공약했지만부작용을우려하는 195

210 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 반대론이커지면서지금까지선뜻결정을내리지못하고있다. 지방선거정당공천제는기초단체장의경우 1995년, 기초의원은 2006년지방선거때부터각각도입됐다. 정당의책임정치구현, 공직후보자에대한사전검증필요성등이도입이유였다. 하지만중앙당의지나친개입으로지방자치의취지가무색해지고각종비리가발생하는등부작용도적지않았다. 폐지논의가나오게된배경이다. [ 자료 2] 정당공천을폐지하자는쪽은지방정치의중앙정치예속을가져오는것을막고각종비리도줄일수있다고주장한다. 김도종명지대교수는 지방정치가중앙정치에철저히예속됨으로써지방자치본연의취지가전혀실현되지못하고있다 며 지방선거과정이지역별현안이쟁점화돼야하는데주요정당간대결구도로선거가치러짐에따라선거자체가정권에대한중간평가의성격을보이고있다 고지적했다. 그는또 민선 4기기초단체장의경우 230명가운데 49.1% 가임기중비리혐의로조사를받았고, 결국 19.6% 인 45명이유죄판결을받아임기중사퇴했다 며 이런비리를단절시키기위해서라도정당공천을폐지해야한다 고주장했다. 육동일충남대교수도 지역정치구조가특정정당에독점되면서 정당공천 = 당선 이라는인식과함께지방선거가토착비리와지역주의를재생산하고건전한지방자치를저해하는주요원인이되고있다 며지방선거정당공천폐지를지지했다. 새누리당송광호의원은 여성정치활성화를위한제도마련은꼭해야한다 면서도 공천헌금등여러가지부작용이제기되므로정당공천제는폐지해야한다 고말했다. 한편새누리당이채익의원은 지방자치 23년을거치면서정당공천은순기능도많았고역기능도많았다 며 개인적으로는공천폐지를찬성하지만폐지에따라극복해야할문제점도많다고생각한다 고밝혔다. [ 자료 3] 정당공천제를계속유지하자는측에서는여성을비롯신진소수세력의보호를위해서필요하다고맞서고있다. 정연주성신여대교수는 지방자치제도의중요한기능이다원적민주주의의실현 이라며 정당공천을금지하는것은다원적민주주의를내용으로하는지방자치제도의기능에반하고, 아울러정당민주주의와복수정당제를보장하고있는헌법제8조에반하는것 이라고주장했다. 그는또 다른여타의선거에서인정되는정당공천을유독기초지방선거에서만금지하는것은평등의원칙에도위반된다 는입장이다. 특히여성의원들의경우반대의견이압도적이다. 진보정의당심상정의원은 정당공천제가폐지되면여성할당제마저사라지게돼여성의원수의급격한축소가불보듯뻔하고소수정당의진출도난관에처하게될것 이라며 여성과소수정당진출을가로막는정당공천제폐지논의를중단해야한다 고주장했다. 새누리당김을동중앙여성위원장, 민주당유승희전국여성위원장등여야여성의원 39명은지난달초국회에서긴급토론회를열고정당공천제를유지해야한다는의견을낸바있다. 목포대김영태교수는 정당을표방하지않고선거에출마할수있는자유가보장돼있듯이정당을표방하고선거에출마할자유도마땅히보장해야한다 며정당공천제폐지가지방자치의강화로이어지기보다는오히려지방자치역량의퇴조를가져올수도있다고주장했다. 196

211 Ⅳ. 선거 * 자료 : 검색일 : ) 토론소주제 1. 기초의원정당공천제가지닌장단점은무엇인가? 2. 기초의원정당공천제에대해군소정당들은어떤견해를갖고있는가? 정당공천제에대한군소정당의주장에동의하는가? 참고문헌 Aristoteles 저 천병희역 정치학. 고양 : 도서출판숲. Dahl, Robert 저 김왕식 장동진 정상화 이기호역 민주주의. 파주 : 동명사. Farrell, David 저 전용주역 선거제도의이해. 파주 : 한울. Hamilton, Alexander, James Madison, and John Jay 저 김동영역 페더랄리스트페이퍼. 서울 : 한울. Held, David 저 박찬표역 민주주의의모델들. 서울 : 후마니타스. Huntington, Samuel 저 강문구 이재영역 제3의물결 : 20세기후반의민주화. 고양 : 인간사랑. Rousseau, Jean-Jacques 저 김중현역 사회계약론. 서울 : 펭귄클래식코리아. Van Reybrouck, David 저 양영란역 국민을위한선거는없다. 서울 : 갈라파고스. 최장집 민주화이후의민주주의 : 한국민주주의의보수적기원과위기. 서울 : 후마니타스. 197

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213 Ⅴ. 시민사회

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215 Ⅴ. 시민사회 1. 시민과시민사회 1) 시민과시민성 (1) 시민은누구인가? 시민 은근대시대최고의발명품중하나이다. 근대시민의개념은 17-18세기영국의명예혁명, 프랑스대혁명그리고미국혁명을거치면서만들어졌다. 시민은 인간 으로서그리고공동체의구성원으로서마땅히가져야할자유와평등의권리를갖는개인이라는의미로발전하였다. 이러한시민개념은근대정치사상가인루소 (Jean-Jacques Rousseau) 의시민에대한정의에서잘드러난다. 루소는시민을 자신을구속하는법을제정하거나그과정에참여하는자유롭고자율적인개인 이라고정의하였다 ( 사회계약론 1762). 또한프랑스대혁명이후에작성된프랑스의 인간과시민의권리에대한선언 에서는인간과시민으로서의자유롭고평등한권리가보편적인권리임을선언하고있다. 참고자료 프랑스인권선언 < 인간과시민의권리선언 > 의주요내용 제 1 조인간은권리에있어서자유롭고평등하게태어나생존한다. 사회적차별은공동이익을근거로해서만있을수있다. 제 2 조모든정치적결사의목적은인간의자연적이고소멸될수없는권리를보전함에있다. 그권리란자유, 재산, 안전, 그리고압제에의저항등이다. 제 3 조모든주권의원리는본질적으로국민에게있다. 어떠한단체나개인도국민으로부터명시적으로유래하지않는권리를행사할수없다. 제 4 조자유는타인에게해롭지않은모든것을행할수있음이다. 그러므로각자의자연권의행사는사회의다른구성원에게같은권리의향유를보장하는이외의제약을갖지아니한다. 그제약은법에의해서만규정될수있다. 제 6 조법은일반의사의표명이다. 모든시민은스스로또는대표자를통하여그작성에협력할수있는권리를가진다. 법은보호를부여하는경우에도처벌을가하는경우에도모든사람에게동일한것이어야한다. 제 7 조누구도법에의해규정된경우, 그리고법이정하는형식에의하지아니하고는소추, 체포또는구금될수없다. 자의적명령을간청하거나발령하거나집행하거나또는집행시키는자는처벌된다. 그러나법에의해소환되거나체포된시민은모두즉각순응해야한다. 이에저항하는자는범죄자가된다. 제 10 조누구도그의사에있어서종교상의것일지라도그표명이법에의해설정된공공질서를교란하지 201

216 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 않는한방해될수없다. 제 11 조사상과의견의자유로운소통은인간의가장귀중한권리의하나이다. 따라서모든시민은자유로이발언하고기술하고인쇄할수있다. 다만, 법에의해규정된경우에있어서의그자유의남용에대해서는책임을져야한다. 제 12 조인간과시민의제권리의보장은공공무력을필요로한다. 따라서이는모든사람의이익을위해설치되는것으로서, 그것이위탁되는사람들의특수이익을위해설치되지아니한다. 제 13 조공공무력의유지를위해, 그리고행정의제비용을위해일반적인조세는불가결하다. 이는모든시민에게그들의능력에따라평등하게배분되어야한다. 제 14 조모든시민은스스로또는그들의대표자를통하여공공조세의필요성을검토하며, 그것에자유로이동의하며, 그용도를추급하며, 또한그액수, 기준, 징수, 그리고존속기간을설정할권리를가진다. 제 17 조하나의불가침적이고신성한권리인소유권은합법적으로확인된공공필요성이명백히요구하고, 또정당하고, 사전의보상의조건하에서가아니면침탈될수없다. 참고자료 시민 개념의역사적변천본래시민의개념은고대그리스도시국가와로마공화정부터존재하였지만, 그시기시민은근대적의미의시민의개념과는달랐다. 역사적으로시민의개념은어떻게변화하였는가? 1. 고대그리스와로마공화정에서의시민 : 고대의시민은 20세이상의남성이면서재산과교양을갖춘사람들을지칭했다. 여성의경우시민으로인정되었지만, 여성의시민권은시민의아들을생산하는기능을위한것이었다. 그리고노예, 거류외국인, 이방인들은시민의범주에포함되지않았다. 2. 시민혁명이후 : 시민혁명이후등장한근대적시민은상업과공업분야의부르주아지 (Bourgeois), 즉재산을지닌자를의미하였다. 로크 (John Locke) 는재산권을지닌사람들을시민이라고보았고, 스코틀랜드계몽주의사상가들역시재산권을지니고상업활동에참여하는것을시민의덕목으로보았다 세기 : 대의민주주의의발전과보통선거권의확대가이루어지면서시민의범주는점차확대되었다. 시민 은 20세기에들어서면서재산, 계급, 성별, 인종에관계없이모든사회구성원들은의미하게되었으며이들은보편적, 정치적자유와권리를평등하게보장받았다. (2) 시민권개념 그렇다면시민권 (citizenship) 은무엇인가? 시민권이란첫째, 공동체를구성하는구성원들에게주어진본질적권리와권력을누릴수있는지위를의미하며둘째, 인간으로서가져야할보편적권리와도일치한다. 시민권은도시, 국가, 공동체라는특정한공간에속해있는구성원이보편적으로갖는권리라는점에서인권 (human rights) 과는다르다. 그러나현재세계화가진행되면서시민권은공간적경계를뛰어넘어세계시민으로서인간의보편적권리를의미하게되었다. 202

217 Ⅴ. 시민사회 참고자료 시민권의세가지발전단계 ( 마샬 ) 시민권은어떻게발전하였는가? 마샬 (T. H. Marshall) 은영국의역사적경험을바탕으로 18세기의시민적권리 (civil citizenship), 19세기의정치적권리 (political citizenship), 그리고 20세기의사회적권리 (social citizenship) 가차례로발전하였다고하였다. 1. 시민적권리 는법률에의해시민 ( 개인 ) 의자유와평등을보장하는것을본질로한다. 즉, 언론, 사상, 신앙의자유, 재산과계약의자유, 정의에대한권리등법앞에서의자유와평등할권리를의미한다. 2. 정치적권리 는정치적참정권으로써대표의선출과입후보할수있는권리와정치권력의행사에참여할수있는권리를의미한다. 3. 사회적권리 는최소한의경제적복지와보장에대한권리로부터사회적유산을공유하고사회의통상적기준에따라문명화된삶을향유할수있는권리로써복지권리 (welfare right) 를의미한다. 참고자료 두가지관점으로보는시민권 (citizenship) 시민권은크게두개의시각으로구분된다. 자유민주주의에서의시민권과적극적시민권이그것이다. 1. 자유민주주의에서의시민권 : 영토적이고, 법률적인개념으로대의민주주의에서의시민을의미한다. 여기서시민이란법률적개인을의미한다. 2. 적극적시민권 : 이관점은적극적인참여와공동체의식을강조한다. 즉, 시민권이란공공선의실현을위한다양한방식으로참여할수있는권리를의미한다. 시민에대한교육과참여를중시한다. 2) 시민사회개념 (1) 시민사회의등장 시민사회 (civil society) 는무엇일까? 시민사회는다양한시기와공간에따라, 그리고문화적으로다양하게규정된다. 에드워즈 (M. Edwards) 는시민사회의특징을다음과같이표현하기도했다. 시민사회는모든사람들의혀끝에걸려있는 거대한사상 인듯하다... 카멜레온처럼시민사회라는동일한구절이본질적으로다른관점들을정당화하는데도용되고있다. 사상가들은시민사회를어떻게인식하였는가? 존로크를비롯한아담스미스 (Adam Smith) 와아담퍼거 203

218 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 슨 (Adam Ferguson) 등계몽주의철학자들은국가와개인을연결시켜주는개념으로시민사회를인식하였다. 헤겔과마르크스는시민사회를부르주아지사회에대한성찰과비판이있는공동체로보았고토크빌등다원주의자들은미국의다원주의적정치를설명하는개념으로도입하였다. 즉, 쉽게말하자면 시민사회 는시민적권리의식과비판적참여의식을가진시민들의공동체라고볼수있을것이다. 1990년대이후억압, 불평등, 환경파괴의심화, 성적인불평등, 소수자들의억압, 인권의억압등다양한경제적, 사회적문제가발생하면서특히시민사회가주목받고있다. 즉, 국가가하향식으로전사회를관리할수없으며시민사회의적극적협력과참여가중요하다는것이다. 따라서시민단체, 사기업, 등시민사회에대한관심이증가하고있다. 참고자료 시민사회 (civil society) 의요소 시민사회의주요요소는다음과같다. - 시장경제 - 독립적인여론매체 - 정부정책의모든측면에관한, 국가로부터독립된전문적지식의공급원 - 사회생활의전분야에서자발적인조직망이번창하는것 사람들은시민사회의이러한요소들을통해자신의문제를해결해나간다. 사람들은자신의문제를해결하거나이익을증진시키기위해서는집단적으로행동해야한다는것을인식하게된것이다. (2) 시민사회모델 시민사회모델은시민사회에대한개념과마찬가지로다양하게제시되고있다. 참고자료 에드워즈 (Michael Edwards) 의시민사회모델 1 결사적삶으로서의시민사회 (association organization) 공익을발전시키고집합행동을용이하게할목적으로구성된국가및시장과는차별적인시민사회를사회의일부분으로간주하는모델이다. 여기서시민사회는 제 3 섹터 로지칭된다. 가정과국가사이에존재하는기업이외에모든결사체들과네트워크가포함된다. 204

219 Ⅴ. 시민사회 2 좋은사회로서의시민사회 (norm) 자기이익의영역이라기보다는서비스의영역으로서시민사회를규범적용어로규정한다. 여기서시민사회는협동, 신뢰, 관용, 비폭력등과같은태도와가치들을육성하는영역이된다. 시민사회는서로다른존재방식과삶의방식에의해, 또는사회마다 시민적 인것의의미를규정하고있는서로다른합리성에의해동기가부여되는특정사회유형을의미하게된다. 3 공공영역으로서의시민사회 (public sphere) 시민사회는공적심의와합리적대화, 그리고공익추구의일환으로적극적시민권이행사되는하나의장, 즉공공영역이다. 1 시민사회는정치적공동체 고대그리스의철학자인플라톤 (Plato) 과아리스토텔레스 (Aristotle) 는시민사회를정치적공동체로보았다. 즉, 시민사회는곧윤리적인시민으로구성된국가라는것이다. 예를들어아리스토텔레스는시민을 자산과여가가충분하며공공선을지향하는호의적이고공명정당한관심을갖는재산을가진계급 으로정의하였다. 시민들은자유로운토론과숙의에참여하여도덕적향상과자기완성을추구하며공공선을이룩한다는것이다. 2 시민사회는국가개입으로부터자유로운공간 근대에들어서시민사회개념은자유주의에많은영향을미쳤다. 이들은특히시민의권리와자유를보장하고국가의개입을방지하는것을시민사회의중요한성격으로보았다. 즉, 시민사회는억압적이고권위주의적인국가에대한저항과독립을추구하는정치제도라는것이다. 특히로크는시민사회를자기재산의보호와자유로운경제활동을보장해주는정치적자유의조건을누리는상태로인식하였다. 아담스미스역시시민사회를자신의이익을추구하면서생산과경쟁이이루어지는영역이라고보았다. 3 시민사회는자산가들의영역 헤겔 (Georg Wilhelm Friedrich Hegel) 은시민사회에대하여비판적인입장을갖고있었다. 시민사회는각자자신의이익만을추구하는자산가들의영역이며따라서불평등과빈곤, 소외와부자유와부정의가지배한다는것이다. 마르크스 (Karl Marx) 역시시민사회란착취와지배에기초한자본주의생산관계를은폐하는부르주아지의이데올로기 ( 허위의식 ) 라고지적하였다. 시민사회에서는경쟁과소외때문에인간들사이에자연적유대가해체되고공동체대신개인주의가강화된다는것이다. 205

220 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 1. 시민개념을중심으로 시민이누구인가 를토의해보자. * 시민개념 : 시민은자유롭고평등한권리를지니며, 공동체결정에참여하고, 평등하게부여된자신의권리를자율적이고자유롭게행사할수있는사회구성원이다. - 토론주제 1 여기서자유롭고평등한권리는무엇인가? 어디까지자유가허용되며, 평등이보장되는가? 2 시민으로서담당할의무는무엇인가? 참여는무엇인가? 만약참여하지않는다면시민이라고할수없는가? 정치, 사회에참여하는자만이시민인가? 3 역사적으로시민의개념은변화하였다. 예전에는재산권을지닌남성들만시민이었고, 노예나여성은배제되었다. 그렇다면시민의자격이라는것이존재하는가? 현대사회에서시민권은무엇을의미하는가? 2. 시민으로구성된 시민사회 에대해토의해보자. 사상가들은시민사회를무엇으로보았는가? 역사에따라시민사회는다르게정의되었는가? 다음의시민사회의내용이무엇을의미하는지를토의해보자. 시민사회는전체사회의일부이다. 시민사회는유토피아이자이상향이다. 시민사회는계급이존재하는국가, 자기이익이중요시되는시장과는다르게공익을추구하는영역이다. 206

221 Ⅴ. 시민사회 2. 시민사회유형 시민사회내부에는다양한조직들이존재한다. 시민사회의다양한세력들은서로갈등하거나협력하기도한다. 다양한가치관을지닌사람들이모여결사체를만들고, 자율, 참여, 연대라는개념에따라서로의견을공유하고여론을형성한다. 1) 비정부 비영리부문 시민사회는비정부 비영리부문에속한다. 이영역에서활동하는단체비정부기구 (Nongovernmental Organization, NGO), 비영리기구 (Nonprofit Organization, NPO), 시민사회단체 (Civil Society Organization, CSO) 등으로불리운다. (1) 비정부기구 비정부기구는비정부성, 공익성, 연대성, 자원성, 공식성, 국제성을특징으로하는민간단체라고할수있다. 비정부기구는시민들의자발적참여와연대를통하여국제, 국가, 지역사회문제를해결하는단체로서국가권력을견제하고시민권리를옹호하는역할을담당한다. 비정부기구의범위는국가마다다르다. 미국이나일본에서는비정부기구가환경, 개발, 인권, 여성등과같은공공이익을추구하는자발적결사체, 특히국제원조에참여하는국제단체로간주된다. 반면유럽에서는비정부기구를비영리기구와같은개념으로보는경향이강하다. 한국에서비정부기구는일반적으로공공의이익, 집단의공동이익을추구하는결사체를의미한다. 참고자료 비정부기구 용어의기원비정부기구 (NGO) 라는용어가국제사회에등장한것은대체로제2차세계대전이후이다. 1945년 NGO라는용어를공식적으로사용한이후, 국제연합 (United Nations, UN) 은 1950년과 1968년개정한 UN헌장제71조에따라 NGO에경제사회이사회 (Economic and Social Council, ECOSOC) 와협의할수있는자격을부여하였다. 국제연합의정의에의하면, 비정부기구는 국가기구와관계를맺고협의하는조직, 곧정부이외의기구로서국가주권의범위를벗어나사회적연대와공공목적을실현하기위한자발적인공식조직 을의미한다. 207

222 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) (2) 비영리기구 비영리기구 (NPO) 는미국에서많이사용하는용어이다. 미국의비영리기구는정부와기업을제외한, 자체관리절차에따라공공목적에봉사하는단체를의미한다. 비영리기구에는비영리병원과사립학교에서부터고아원, 보육원, 박물관, 오케스트라, 종교단체, 환경운동단체, 사교클럽등규모와역할이다양한조직과집단이포함된다. 한국에서비영리기구는공공서비스를제공하고국가권력을견제하는단체로간주된다. 비영리기구는영리를추구하지않는민간조직으로서건강, 교육, 과학의진보, 사회복지, 다원적가치관의촉진등공공목적을추구하는기관의집합체이다. (3) 시민사회단체 최근에는비정부기구라는용어대신시민사회단체 (CSO) 용어를사용하자는주장이제기되었다. 비정부기구개념은정부가하지않는일을수행하거나정부를보조하는역할을수행하는단체라는소극적의미가강하다. 반면시민사회단체개념에는시민사회가국가와상대하여국가권력을견제하고시민권리를옹호하는단체라는적극적의미가담겨있다. 1980년대후반부터등장하기시작한한국의시민단체는국가권력에대한견제하고시민권을옹호한다는목적을강조한다. 또한공공서비스를제공하기도하고사회적약자의이익을대변하기도한다. 참고자료 대표적인시민사회단체, 참여연대 참여연대는 1994년 9월 10일 참여민주사회와인권을위한시민연대 의이름으로공식출범하였다. 2004년부터유엔경제사회이사회 (ECOSOC) 특별협의지위를부여받아유엔의공식적인시민사회파트너로활동하는비영리민간단체이다. 참여연대는정부, 특정정치세력, 기업에정치적재정적으로종속되지않고독립적으로활동한다. 회원과시민들의회비와후원에기초하여운영된다. 참여연대는시민의민주적참여를바탕으로다양한활동을전개하였다. * 자료 : 참여연대홈페이지 ( 208

223 Ⅴ. 시민사회 2) 풀뿌리조직 풀뿌리민주주의에서풀뿌리는이름없는시민들의연대와힘을의미한다. 현대사회에서풀뿌리조직은시민사회의이상을간직한결사체사회의부분집합으로볼수있다. 이들조직에서는사람들이자발적으로모여문제를해결하며, 조치를취하거나네트워크를만들어간다. 풀뿌리조직의특징은몇가지로요약될수있다. 첫번째, 대부분의풀뿌리조직은민주적으로구성되어있으며자원활동가들이주로활동한다. 두번째, 풀뿌리조직들은다양한문제를직접해결하고자한다. 셋째, 풀뿌리조직들은전통적으로다루어지지않았던여성, 평화, 생태등과같은새로운영역의주제들을주로다룬다. 참고자료 풀뿌리조직, 소비자생활협동조합 ( 생협 ) 한국소비자생활협동조합 ( 이하생협 ) 운동은 1980년대중반부터진행되었다. 생협운동은안전한먹거리에대한요구와농업, 환경을지키고자하는생산자와소비자의각성속에서발달하였다. 첫째, 생협에서는친환경유기농산물의생산자 -소비자직거래방식을선택하였다. 이는농업을지켜야한다는명분, 농약및인체에유해한식품첨가물남용, 빈번한식품사고에대한불안심리등의요구가반영된것이었다. 두번째, 생협은또한약자와의연대라는가치를바탕으로소외된이웃과의나눔, 연대활동에도참여하고있다. 예를들어, 생협의지역과의나눔, 연대활동으로각지역의단위조합들이진행하고있는수입의 1% 나눔운동을들수있다. 또한저소득층공부방이나지역아동센터, 독거노인, 이주노동자가정등지역의소외이웃을찾아매년말성금이나물품을전달하는활동들도전개하고있다. 3) 사회운동 사회운동 (social movement) 은비공식적운동이다. 사회운동은정치적영향력을추구하면서공동의이슈를제기하는느슨한대중운동이다. 19세기후반부터 20세기초반까지등장하였던사회운동은주로노동운동, 농민운동등계급갈등과관련된형태를띠었다. 그러나 1970년대유럽과미국에서는전통적인사회운동과는다른새로운유형의사회운동인 신사회운동 (New Social Movements) 이등장하기도하였다 년대등장한서구의신사회운동은기존의사회운동과비교할때목표, 지지기반, 참여동기, 조직구조, 이슈등에있어차이를보인다. 첫번째신사회운동은물질이나부보다는문화적인것, 삶의질등을추구한다. 두번째, 신사회운동은광범위한사회집단, 계층, 계급들로부터지지를받았다. 세번째, 조직구조에있어서도신사회운동은분권적, 개방적, 민주적인유연한구조를취하였다. 네번째, 이들은자아, 건강, 성, 이웃, 환경, 성차별, 세대차, 문화, 인류생존, 인권등을포괄하는삶의정치를지향하는다양한이슈들을다루었다. 209

224 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 노동운동과신사회운동의비교 노동운동 신사회운동 위치 ( 점차 ) 정치체계내부 시민사회 목표 정치적통합, 경제적권리 가치및생활양식의변화, 시민사회방어 조직 형식적, 위계적 네트워크, 풀뿌리조직 행위수단 정치적동원 직접행동, 문화혁신 * 자료 : Scott(1990). 4) 사회적기업및기업가 사회적기업가정신 (social entrepreneurship) 은최근가장주목할만한혁신중하나를대표한다. 사회적기업가 (social entrepreneurs) 는기존의시민사회활동의근간이되는공동체, 민주주의, 네트워크구축전통등을중시하는기업활동을추구한다. 최근의환경악화, 보건문제, 물과에너지위기, 이민증가등과같은위기에당면하여기업도이윤창출뿐만아니라사회적기여를동시에추구해야한다는인식이확산되고있다. 기업도공동체적문제의해결에적극적으로참여할수있다는것이다. 예를들어영리적사회기업가는사회복지프로그램을시장화할수있다. 참고자료 영국의공동체이익회사 (Community Interest Company) 공동체이익회사는사회적기업이제도화되는과정중영국에서처음으로등장한개념이다. 영국의공동체이익회사는공동체이익회사는사적이익을넘어공동체이익을위한사업기타활동을수행하는회사를지칭하는개념으로, 주주보다공동체이익을고려하는유한회사의한형태이다. 공동체이익회사는영국에서도입첫해에 360개이상이설립되었고 2016년 5월 12,000개를넘어섰다. 기준으로새로설립되는회사 200개중하나가공동체이익회사일정도로영국에서빠르게성장하는공동체기반의회사로자리잡고있다. 공동체이익회사의성공적사례로는런던의 민와일스페이스 (Meanwhile Space) 를들수있다. 런던북서부의브렌트구웸블리 (Wembley) 는이민자들이많이몰려있는지역으로과거영국에서가장악명높은범죄지역이었다. 런던시는웸블리를재개발지역으로지정했고이후지역에빈공간이증가하게되었다. 210

225 Ⅴ. 시민사회 2009년에설립된 ' 민와일스페이스 (Meanwhile Space)' 는정부, 민간으로부터공간을빌린후이를공동체를위한공간으로활용하는공동체이익회사로, 웸블리의빈공간들을활용해다양한프로젝트를진행하였다. 그렇게탄생한것이 ' 커밍순클럽 (The Coming Soon Club) 이다. 지역주민들과정치나종교주제를제외한아이디어들을모아공동체를위한공간으로재탄생시키는프로젝트로, 축구클럽, 수공예모임, 사진전시, 영화상영, 뮤직비디오촬영을위한공간들로유휴공간을활용해왔다. 민와일스페이스의또다른대표사례는 ' 코트렐하우스 (Cottrell house)' 로 35년간사용되지않았던자동차전시장 (car showroom) 을 17 개월동안빌려, 아티스트스튜디오, 워크숍공간, 소셜키친등지역주민을위한공간으로재탄생시켰다. * 자료 : 서울시 NPO 지원센터홈페이지 B3%B5%EB%8F%99%EC%B2%B4) 5) 한국시민사회유형 한국시민사회는정치, 사회운동적성격을갖고역동적으로발전하였다. 특히 1987년민주화이후변화된정치구조에서시민사회는양적으로질적으로팽창하게되었다. 그동안억눌렸던시민의다원화된요구가표출되면서정치, 사회, 환경, 인권, 여성, 정치개혁에서부터복지, 자원봉사, 청년 / 아동에이르기까지다양한결사체들이등장하였다. 이후시민사회를구성하는이들결사체의수는급속도로증가하였다. 참고자료 한국비영리민간단체현황 * 자료 : 행정자치부홈페이지 ( 211

226 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 참고자료 년시민사회지표 (Civil Society Index) 조사를근거로조직, 참여, 가치, 영향, 환경의측면에서살펴본한국시민사회의현황은다음과같다. 1. 참여의다양성이나타나지만권익주창활동은저조한편이다. 2. 조직수준에서인적자원과국제적연계가부족한것으로나타났다. 3. 가치측면에서민주적의사결정, 양성평등기회제공, 내부민주주의등에서는발전된반면, 노조참여율, 환경기준공개, 비폭력과비관용의식등에서는취약한것으로드러났다. 4. 시민사회의영향력은대체로낮게나타났다. 5. 외부환경의경우, 정부와의관계에있어대립과갈등이있다는점이드러났다. * 자료 : 주성수 (2010). 토론주제 시민단체의정치개혁운동에대해논의해보자. 2000년 국회의원선거이전시민사회단체들로구성된 총선시민연대 는투표해서는안되는부적격후보자들의명단을발표하였다. 이를낙천 낙선운동이라고한다. 총선시민연대는부적격정치인의정당공천을반대하는공천반대운동, 공천된인사들에대한공천철회운동, 선거국면에서의낙선운동을진행하였다. 이들은부패행위, 선거법위반, 헌정파괴반인권전력, 지역감정선동, 불성실한의정활동을했거나, 법안이나정책에대한태도가올바르지않은후보자들을지목하였고, 명단을발표하였다. 낙천 낙선운동은부패하고무능한정치인들을척결하고시민사회에의한정치개혁을추동한운동이었다. 첫째, 총선시민연대의활동과정을연대기로작성한다. 둘째, 낙천 낙선운동의효과를알아본다. 실제당선되었거나낙선한후보자를알아본다. 이과정을통해다음을논의해보자. 212

227 Ⅴ. 시민사회 1. 총선시민연대의활동은효과가있는가? 효과는어떻게측정할수있는가? 2. 총선시민연대의활동은민주적이었는가? 민주주의의근거는무엇인가? 민주적이었다면어떠한점에서민주적이고민주적이지않았다면어떠한점에서그러한가? 3. 정치, 사회발전을위하여시민단체는어떠한역할을해야하는가? 토론주제 2011 년제주강정마을해군기지건설을둘러싼갈등에대해논의해보자. 제주도서귀포시강정마을에해군기지를건설할것을둘러싸고정부 -주민, 환경단체사이에갈등이발생하였다. 정부는 2007년강정마을에해군기지건설을국책사업으로결정하였다. 이에대해강정마을주민은국방부의강제적토지수용에반대하였고, 환경단체들은해군기지건설로인한환경파괴에반대하였다. 건설을추진한해군은건설예정지역의구럼비해안이천연보호구역및생물권보전지역에해당하지않으므로생태학적가치가상대적으로낮은지역으로주장하였다. 반면건설반대를주장하는환경단체에서는강정등대, 기차바위주변해역에서연산호군락이확인되었고, 보기드문바위습지를형성하고있기때문에보전가치가높다고주장하였다. 여기서갈등은 환경보호 vs 개발 과 환경보호 vs 안보 양상으로나타났다. 위의내용을중심으로다음과같이토론을진행해보자. 1. 환경보호팀, 개발팀, 안보팀 으로나누어정보및근거를수집한다. 2. 수집된정보및근거를바탕으로팀간토론을진행한다. 3. 주장제시 - 반론제기 - 자유토론과정을거쳐해결책을모색한다. 213

228 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 3. 시민사회영역 영역으로서의시민사회는국가, 경제영역과대비된다. 과연국가, 시장과대비하여시민사회는어떻게다른영역인가? 시민사회는무엇을하는영역인가? 1) 이론적논의 시민사회의영역은본래국가에대해상대적인영역으로나타났다. 국가에속하지않는영역이바로시민사회이다. 막스베버 (Max Weber) 는국가가 주어진영토안에서물리적폭력의사용을독점할수있는권위체 라고정의했는데, 이에반해시민사회는국가의통제바깥에서개인이나집단간에사적이고자발적인합의에의해조직되는영역인것이다. 참고자료 공공성 (publicness) 과국가 - 시장 - 시민사회 공공성은개인이나집단의사적인이해를넘어서형성되는공적, 사회적특성을의미한다. 이러한공공성은국가, 시민사회, 시장등을포괄한다. 그중첫번째, 국가는정부를중심으로법과제도를운영하고공권력을사용한다. 또한행정과정책을통해공공재, 즉공동체의재원을어떻게배분할지결정한다. 두번째, 시장은무엇보다이윤과경쟁의논리가지배한다. 그러나한편기업의사회적기여나공익재단설립등도오랜역사를가지고있다. 세번째, 시민사회는시민이자발적으로결사하고연대하는영역이다. 국가와시장의횡포와실패를감시하고교정할수있다. 시민사회는사회의구성원누구에게나개방돼있고, 누구나쟁점에대해목소리를낼수있다. 참고자료 국가 - 시장 - 시민사회관계 214

229 Ⅴ. 시민사회 시민사회 (societas civilis, civil society) 라는용어는근대이전에도있었지만, 이것은정치사회 (koinonia politike, political society) 나국가 (polis, civitas) 와구별되지않는개념으로법에의해지배되는안정된질서를뜻하였다. 시민사회는과거에는국가나공적인영역에부수적이고종속적인것으로생각되었다. 현대적의미의시민사회가태동하게된계기는 년에걸쳐유럽대륙에서일어난일련의혁명이다. 정부나국가에대비하여사회적삶의영역을의미하며, 시장교환, 자선단체, 사교클럽, 자원봉사, 독립적인교회와출판업등여러형태를아우르는개념이되었다. 현대 참고자료 공동체 - 시장 - 국가간의차이 공동체 시장 국가 조정원리 자발적연대 분산된경쟁 위계적통제 지배적행위자 가족 기업 관료기구 기타행위자 행위가능조건교환의매개교환의산물 지배적자원 우세행위자의동기열세행위자의 친족, 혈통, 동네, 지역, 협회 기업가, 소비자와노동자 납세자, 징집대상자, 공무원, 법조의뢰인, 수당청구자 귀속성원권지불능력법적인정 존중돈강제 협약계약규제권한 존중, 신뢰, 계승된지위 경제적혁신성, 계산적합리성 강제수단에대한정당한통제, 지위의권위적배분, 행정적법적전문성, 절차적정확성 추종자의존경이윤승진, 관료적안정성 집단소속감, 공통가치의공유 물질적혜택 처벌위협 215

230 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 동기공통된동기결정원리 정체성충족이익극대화, 공통의동의, 만장일치 소비자선호 위험최소화, 예측가능성극대화형식적권위체의판결, 강제성있는증명 주요배분재화 연대 사적재화 공공재 주요균열 토박이대외지인 판매자대구매자 지배자와피지배자 기타균열 지배적인법원리 주요보상 친족갈등, 세대차, 세력다툼, 상속갈등, 사적충돌 자본대노동, 생산자대소비자, 수입대수출, 우세한자대열세한자, 관할권의중첩, 정부수준간갈등, 국가간갈등 관례재산소유권형식적행정절차 상호돌봄, 집합적정체성 물질적번영 외부적안전, 공평하고예측가능한대우, 자원의효율적동원 * 자료 : Streeck and Schmitter 1985, 122 에서시장부분을수정하여재구성. 2) 국가와시민사회 이상적상황에서국가는시민사회에대해규제하고조정하는역할을하며, 공공선의보루가된다. 그러나현실은다르다. 시민사회영역이중요하게부각된역사적계기는냉전시기동유럽사회주의에서시민사회를억압하는국가기구와이에저항해서자유화, 민주화를이뤄낸자발적인시민의힘으로부터비롯되었다. 일찍이토크빌 (Alexis de Tocqueville) 도자발적결사체와시민적습속이자리잡지못한곳에서민주주의가싹트기어렵다고보았고, 이는민주주의국가에대해서도마찬가지이다. 좋은국가, 좋은정부는시민사회의자양분을통해서만들어지며, 좋은국가의역할없이시민사회자체가조화롭고호혜적인상호작용을보장하지는못한다. 참고자료 굿거버넌스 (good governance) 거버넌스 (governance) 는일반적으로정부의위계적통치방식 (government) 과대비하여정부와시민사회간의네트워크와파트너십에기반한관계양식을일컫는다. 거버넌스개념은 1980년이이후등장하였다. 세계화, 민주화, 분권화의흐름속에서전통적인정부역할이약화되고, 국경이희미해지며, 참여장벽이낮아지는등의변화가일어나고있다. 이런조건에서국가와시민사회간의대화, 협상, 조정을통한문제해결을거버넌스라고말한다. 거버넌스개념은 기업가적정부, 작은정부 와같은신자유주의적경향을반영하며, 고객중심, 수익창 216

231 Ⅴ. 시민사회 출에초점을맞추고, 직책이아니라임무중심으로조직을유연화하는데중점을두었다. 이에반해최근등장한개념, 굿거버넌스 란시민의참여를확대하고, 정책결과못지않게의견수렴과결정과정을중시하는거버넌스를의미한다. 시민을정책대상으로만간주하지않고행정의주체이자관리의중심으로인식하는것이다. 이러한협력적거버넌스는단지참여를개방하는데그치지않고, 정책의공동생산을통해서시민역량을배양하는목표까지지향한다. 참고자료 폴란드의솔리다리티 (Solidarity) 솔리다리트 는 1980년폴란드의바웬사 (Lech Walesa) 가조직한노조연맹이다. 솔리다리티는로마가톨릭교회와연합하여반공주의비폭력사회운동을주도하였다. 국가체제에반대하는지식인들의지지를등에업고솔리다리티운동은폴란드전역에노조결성으로이어졌고, 1981년회원수가 9백만명에이르는성과를이루면서, 국가공산당의전횡을차단하는정치적효과를가져왔다. 1982년 10월솔리다리티운동의확산에당황한정부는계엄령을발동하고노조활동을정지시키고자하였지만, 성공하지못하였고 1983 년계엄령을철회하였다. 그럼에도여전히노조활동은불법이었기때문에 1980년대계속솔리다리티는지하활동을전개하였고, 1988년정부와의협상을통해결국노조활동의합법화가이루어졌다. 이후솔리다리티후보들이대규모로의회에진출하였고, 솔리다리티운동을주도했던바웬사는대통령에당선되었다. 현재솔리다리티의영향력은예전만큼크지않다. 그러나솔리다리티의비폭력사회운동은 1980년대동유럽국가들의민주화에큰영향을주었다. 3) 시장과시민사회 시장은무엇인가? 자본주의시장경제에서시장은노동소외의문제와불평등, 계층화로인한사회통합의문제등을낳을수있다. 이처럼시장을통한자원배분은사회적문제를해결하는데는그다지효율적이지않은경우가많다. 시민사회는이러한불완전한시장의대안이되거나보완하는역할을할수있다. 예를들어시민사회에서는주요한단체간교섭과합의를통해장기적이고조화로운거버넌스를만들어낼수있다. 참고자료 기업의사회적책임 (CSR: Corporate Social Responsibility) 기업은사회적책임을갖는가? 이문제는상당히논란이되는주제이다. 최근에는기업도사회적책임을갖는다는주장이확산되고있다. 특히 2008년글로벌금융위기이후기업과사회의관계에대한전면적인재인 217

232 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 식이일어나게되었는데, 기업도경제적가치와사회적가치를동시에추구해야한다는생각이확산되었다. 이와연관되어등장한개념이 기업의사회적책임 ( 이하 CSR) 이다. 기업의사회적책임은기업이주도적으로나서서사회적으로유익한기능을수행하는것을말한다. 기업의사회적책임은환경경영, 윤리경영, 사회공헌, 노사공생, 지역사회활성화등다양한방식으로수행될수있다. 가장단순하게는기업의이윤을통해서자선사업을펼칠수있고, 취약계층에게일자리및사회서비스제공등의사회적목적을달성할수도있다. 친환경사업목표를세워서탄소배출을절감하는것도한방법이다. 영업이익의일부를사회적목적을위해서재투자하거나, 지역공동체에투자할수도있다. 고용관계에서공정하고윤리적인대우를통해서 CSR을수행할수도있는데, 다국적기업의경우모국에비해느슨한노동규제를가진국가에서이러한윤리경영을실천할수있다. 참고자료 협동조합 협동조합 은경제적약자나중소상공업자및일반소비자가상부상조하여물자의생산, 판매, 구매, 소비등을같이해나가는것을말한다. 자본주의와시장의불완전성에대한대안내지는대응방식으로주목받고있다. 미국, 덴마크, 네덜란드등의낙농협동조합의경우, 대기업의시장독과점문제에대응하여소비자협동조합을조직하여조합원들에게수익을분배하고혁신을통해서기업으로발전해나간사례들이여럿있다. 한국의경우 1990년들어자발적으로만들어진새로운협동조합이등장하기시작했다. 대표적으로소비자공동구매협동조합은최근까지가장성공적으로활동해온조직이라고할수있다 ( 아래그림참조 ). - 한국친환경생활재공동구매생활협동조합공급액추이 * 자료 : 각연합조직총회자료집, 장종익 (2012) 에서재인용. 특히 2011년 12월에협동조합기본법이제정되어다양한분야에서협동조합이설립될수있게되었다. 이 218

233 Ⅴ. 시민사회 법에따르면협동조합은주식회사와는달리 1인 1표의민주적운영원리에따르며, 일반협동조합이나사회적협동조합을통해서영리 / 비영리부문에걸쳐설립이가능하다. 4) 국가 - 시장 - 시민사회거버넌스 국가-시장-시민사회는어떻게연결되는가? 기본적으로국가 ( 정부 ) 는중앙집권적계획과통제를운영원리로삼는다. 시장은쌍방의이해관계에근거하여교환이이루어지는영역이다. 반면시민사회는시민간호혜성과연대의원리에기반한다는점에서큰차이가있다. 그러나이차이는어디까지나이론상으로만나타날뿐이고, 실제세계에서는각각의영역이상호작용할뿐아니라세가지영역이서로결합되거나중첩되기도한다. 즉, 정부, 기업, 비영리단체등은더이상대립관계가아니라공생하는동반자라는것이다. 참고자료 시민사회부문정부재정의존도 ( 년 ) * 자료 : Salamon(2014) 219

234 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 토론주제 국가 - 시장 - 시민사회관계를논의해보자. 1. 우선국가, 시장, 시민사회는어떠한기능을하는가? 국가, 시장, 시민사회의기능과역할에대해토론해보자. 2. 국가- 시장, 국가- 시민사회, 시장-시민사회는어떠한관계가있는가? 국가와시장은서로견제하는관계인가? 시민사회는국가에저항해야하는가? 시민사회는정부의개입에좌지우지되는가? 시민사회단체가정부의지원혹은기업의지원을받아도되는것인가? 3. 시민사회는국가, 시장의문제점을해결할수있는가? 시민사회는국가와시장에대한일종의보루인가? 시민사회는국가와시장으로부터중립적이어야하는가? 4. 바람직한시민사회는어떤시민사회인가? 220

235 Ⅴ. 시민사회 4. 시민사회영역의확대 : 세계시민사회 1) 세계시민사회의등장 최근에는단지 시민사회 뿐만아니라 세계시민사회 가중요해지고있다. 왜냐하면 1980년대후반에서 1990년대세계화 (globalization) 가진전되면서정치, 경제, 사회, 문화등모든영역에서전지구적전환이이루어지고있기때문이다. 세계시민사회 (global civil society) 는이러한세계화를배경으로부상하게되었다. 우선환경, 인권, 난민, 기아, 개발등한국가차원에서해결하기어려운초국적문제들이등장하였다. 국민국가의주권과통제가약화되는가운데전통적인국가는위와같은문제를해결하기에는역부족이다. 또한신자유주의가확산되면서탈규제, 민영화, 자유화등기업을비롯한경제영역이국가보다우위를점하게되었다. 새롭게야기된전지구적문제와갈등을해결할수있는새로운모델이필요하다는의견이확산되었고전지구거버넌스 (global governance) 가등장하였다. 참고자료 세계화 세계화란국가간의다양한경제적, 정치적, 사회문화적장벽이사라지면서세계가하나로통합되어가는현상을가리킨다. 세계화는인적유동성의증가, 커뮤니케이션의발달, 무역과자본이동의폭증, 테크놀로지개발의결과로등장하였다. 세계화는무엇보다도경제영역에서가장먼저시작되고가장많이진척되었다. 예를들어자유무역협정은국가간에관세를폐지하고자유로운경제활동을허용하는협약이다. 사회문화적으로도인터넷과 SNS의발달은국가를뛰어넘어전세계적인소통을가능하게한다. 세계화로인하여여러가지다양한이슈들이전지구적으로상호연결되게되었다. 참고자료 전지구거버넌스 (global governance) 20세기들어서면서국가가더이상일방적으로사회적문제를해결할수없을정도로사회는복잡화되었다. 이런환경의변화속에서국가와사회체계간의협조체제, 즉거버넌스의중요성이강조되고있다. 국제적인차원에서도상황은비슷하다. 냉전이후경제, 문화, 인권, 환경등의다양한세계적이슈들이확산되었다. 그리고더이상한국가또는전통적인국제기구만으로는국제적인문제를해결하기어려운상황이도래하였다. 전지구거버넌스는이러한상황에서등장한국제적거버넌스를뜻한다. 221

236 민주시민교육표준모델 ( 중 고등학생용 ) 전지구거버넌스는정부뿐만아니라국제기구, 비정부기구, 다국적기업, 세계자본시장, 세계언론매체등의다양한세력들이자발적으로상호협력하는체제이다. 전지구거버넌스는정책결정에있어상호신뢰와네트워크에근거한수평적연계를전제로한다. 따라서개인과집단의다양한참여를허용하면서동시에공동의문제를해결할수있는장점을지닌다. 즉민주성과효율성양자를모두만족시킬가능성이높다고할수있다. 참고자료 1999 년시애틀에서의 WTO 전투 (WTO Protest in Seattle) * 자료 : 시애틀전투는사회운동에의한정치적행동의대표적사례이다. 1999년세계무역기구 (WTO) 장관회의가시애틀에서개최되기로결정되자, 무역과경제발전에대한주류국제규칙에반대하던반세계화세력, 노동세력, 환경단체등이결집하면서시위가발생하였다. WTO 회의몇달전부터랄프네이더시민조직에서일하고있던마이크돌란 (Mike Dolan) 은시애틀로이동하여 WTO 저항시위를조정하고, 참가자들에게물류지원을제공하였다. 돌란은또한미국노동총연맹 (AFL-CIO), 시에라클럽등과같은기존의조직들과도긴밀한연계를유지하였다. 222

237 Ⅴ. 시민사회 참고자료 월가를점령하라!(Occupy Wall Street!) * 자료 : D%95%98%EB%9D%BC) 2011년 9월 17일 - 미국사회의경제불안과부조리에항의하는 " 고학력저임금세대 " 30여명이월가에서처음시위를벌였다. 구호는 ' 월가를점령하라 '(Occupy Wall Street) 였다. 이들미국청년들은억압이월스트리트금융권력에서나온다고믿고, 기존의정당이나시민사회단체에의지하지않고 직접행동 에나섰다. 운동초기참여했던인원은불과수백명에불과하였지만, 인터넷과소셜미디어를통한메시지확산으로참여인원이확대되었다. 이들은웹사이트, 블로그, 트위터, 페이스북등을통해시위대의메시지를퍼뜨리 223