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1 예산정책연구제 3 권제 2 호 pp 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 * 손희준 ** 국문초록 1995년민선 1기가야심차게출범한이후 20여년이경과하면서지방재정역시많은변화가있었다. 전체적으로절대적인재정규모는확대되었으나, 중앙재정과의상대비중은크게변화하지않았다. 구조적으로는국고보조금과지방교부세등의존재원의비중이지속적으로증가하여, 1995 년 63.5% 이던재정자립도가 2014년 50.3% 로감소하였다. 또한사회복지비의급증에따라재량적지출이감소하였으며, 재정위기사전경보시스템과긴급재정관리단체지정등수많은재정관리수단이마련되었으나, 지방재정의건전성은확보되지못하고있다. 더욱이올해출범한민선 6기는부동산경기와환율등장기적인경기침체와북한의불안정성및진보성향교육감의대거당선에따른단체장과의회및교육감과의갈등이확대되고있는실정이다. 게다가국정과제의일환인통합재정수지산출과법정수임사무등국가사무의지방이양확대에따른 자율과책임재정의구현 은중앙과지방간의보다협력적인재정체계의구축을원하고있다. 이에자율성확대를위해, 지방소비세인상과비과세감면축소등자체재원확충방안, 보조금과지역발전특별회계등중앙과지방의재정조정제도개편, 그리고주민에대한책임성확보를위한재정관리제도의개선을통한투명성과건전성확보를위한과제를제시하였다. 주제어 : 민선 6 기과제, 재정성과, 재정자립도, 사회복지비, 재정관리제도 투고일 : 수정일 : 게재확정일 : ** 익명의논평자들에게깊이감사드립니다. ** 청주대학교행정학과교수 (hjsohn9@cju.ac.kr)

2 74 예산정책연구제 3 권제 2 호 I. 서론 우리나라의지방자치는 1948년제헌헌법과 지방자치법 의제정에따라 1952 년 4월, 시 읍 면의회선거가실시되면서도입되었다 ( 김순은 2014). 당시는전쟁중이어서수복되지않은지역을제외하고지방선거를실시할정도로지방자치에대한열망이강했지만, 우여곡절을겪으면서 1961년 5 16 군사정변에의해전면폐지되었고, 1987 년노태우대통령의 6 29 선언을통해 1991년지방의회가구성되고, 1) 1995년단체장에대한직선제 2) 가도입되면서 2014 년현재민선 6기가출범하였다. 따라서 1991년부터는 23년이되었고직선제는 19년째로성년을앞두고있다. 그동안지방자치의성과에대해서부문별또는학술적으로평가가이루어져왔지만 ( 김순은 2001; 손희준 2004; 주만수 2014 등 ), 찬반양론이대립하고있다. 긍정적으로는지방자치의본질인풀뿌리민주주의 (grassroots democracy) 가어느정도작동하고있다는평가부터중앙에서결정된국가업무를지방이해결하도록일방적으로강요하지못하고, 권위적인관존민비 ( 官尊民卑 ) 의폐해가줄어들고, 주민에대한인식과자세가달라졌으며, 서비스지향및지역의다양성이확보되었다는평가가있다. 또한서울의청계천복원사업, 부산국제영화제, 함평나비축제, 울산태화강살리기, 화천군산천어축제등은지역발전이지방주도적으로이루어진대표적인성공사례로꼽히고있다 ( 월간조선 2014). 반면태안방폐장, 제주도강정해군기지및밀양송전탑건설등중앙과지방간의갈등증폭 ( 김순은 2014), 소지역이기주의에의한단체장과의원들의재선을위한전시성 선심성사업빈발, 태백의오투리조트사업과용인경전철등과다한투자사업및일부단체장의비리와인사권남용등이문제로지적되고있다. 지난참여정부는획기적인지방분권을통한정부혁신을국정과제로내세웠음에도불구하고, 재정분권화의성과가크게나타나지않았다는평가를받았다 ( 정부혁신지방 1) 1961 년 5.16 군사정변이후정지되었던지방자치제의부활을의미하는지방의회의재구성은 1991 년 3 월 28 일시 군 구의회의원과 6 월 20 일시 도의회의원을주민들이직접선거를통해선출함으로써재기되었다. 2) 단체장의직선은 1995 년 6 월 27 일지방의회의원선거와통합하여실시하였고, 제 2 기는 1998 년 6 월 4 일, 제 3 기는 2002 년 6 월 13 일, 제 4 기는 2006 년 5 월 31 일, 제 5 기는 2010 년 6 월 2 일선거및제 6 기는 2014 년 6 월 4 일선거를통해 7 월 1 일부터시작되었다.

3 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 75 분권위원회 2003; 손희준 2005). 3) 무엇보다 2006년공직선거법개정을통해기초선거에대한정당공천제와기초의원선거에있어중대선거구제및비례대표제가도입되었고, 동시에지방자치법개정을통해지방의원들에게지급하던회기수당을월정수당으로바꿨다. 이러한선거및지방의회의제도변화는지방재정에많은변화를야기했다. 특히 2005년개혁에서는지방교부세법정률을 15% 에서현재의 19.24% 로인상하였으며, 지방양여금폐지에따른국가균형발전특별회계설치와국고보조금제도개선에따른분권교부세및종합부동산세 ( 국세 ) 신설에의한부동산교부세신설등지방교부세가크게변화되었다. 2008년출범한이명박정부는세계경제위기극복을위해소득세와법인세인하등감세와확장적재정정책 ( 최병호 2012) 을추진하는바람에지방재정부족을야기하고, 지방예산의조기집행과적자예산편성에따른지방채가증가하였다. 그나마 2010년에는지방소득 소비세가도입되었다. 2013년박근혜정부는출범초국민행복과정부 3.0을국정과제로제시하면서, 부동산경기활성화를위해취득세의영구인하를단행하고지방소비세율을인상했다. 또한무상보육과기초연금등복지사업확대를둘러싸고중앙과지방의갈등이심화되어보건복지부장관이사퇴하기도하고최근기초단체장이복지디폴트를선언하기도하였다. 4) 우선이처럼지방재정을둘러싼환경변화가지방재정에어떤영향을미치게되는지성과평가를각시기별로시도해보고자한다. 왜냐하면이런지방재정의성과평가는향후지방재정의발정과성장을위해매우중요하다고생각하기때문이다. 특히올해부터시작되는민선 6기의환경을추정해보고, 이에따른지방재정의바람직한기본방향과과제를모색해보고자한다. 3) 구체적으로재정 세제개혁로드맵에서재정분권추진, 세제 세정합리화, 지출효율성및재정투명성제고, 재정건전성견지등 5 개목표와 15 개과제를제시하고있으나, 추진된정책은지방양여금폐지에따른국가균형발전특별회계의설치및지방교부세의특별교부세규모를축소하고법정교부율을상향조정한것등으로지방세등자주재원보다는주로이전재원의개편을통한재정조정을변화시킨정도이다 ( 손희준 2005). 4) 2014 년 9 월 3 일전국시장 군수 구청장협의회의조충훈회장이급증하고있는복지재정수요를충당하기어려워기초단체의복지재정난을해결해달라는호소문을발표하기도하였다. 중앙일보 2014 년 9 월 14 일자, 복지디폴트우려 127 개시 군 구, 공무원월급못줄판 기사내용참조.

4 76 예산정책연구제 3 권제 2 호 II. 민선이후제도적환경과지방재정변화 1. 지방재정의제도적환경변화 각시기별지방재정환경인정치 경제 사회변화와대통령및국회의원선거와정부조 직변화등을 1991 년지방의회를구성한부분도입기는제외하고 1995 년 7 월민선 1 기 부터현재까지를구분하면 [ 그림 1] 과같다. 가. 민선 1기 ( ~ ) 1991년 3월 26일기초의회선거이후 1995년까지는부분적인도입기간이라고할수있는데, 1992년 3월 24일제14대국회의원선거와 3당합당을통해민자당의김영삼후보가 1992년 12월 18일대통령에당선되었고, 1995 년상반기단체장선거실시를공약으로내세웠다. 이후정부는 1994년 3월 16일 공직선거및부정선거방지법 이라는소위통합선거법을제정하면서, 부칙으로 1995년 6월 27일지방의원과단체장선거를동시실시한다고정했다. 여당은열악한재정자립도를이유로선거연기를주장하였지만, 공약실천을위해선거가실시되었다. 이미김영삼정부는경제기획원과재무부를재정경제원으로통합하였고, 직할시를광역시로바꾸고, 전국의 41개시와 39개군을 40개의도 농복합시로통합하였다. [ 그림 1] 지방재정의제도적환경변화 연도 지방자치 부분도입 민선 1 기민선 2 기민선 3 기민선 4 기민선 5 기 6 기 정권김영삼김대중노무현이명박박근혜 경제사회 OECD 가입 IMF 체제한일월드컵 세계경제침체 ( 서브프라임 ) 부동산경기침체 세월호 중앙정부 재정경제원, 행정자치부 (1994~1998) 기획예산위, 예산청 기획예산처 (1999~2008) 행정안전부재정경제부 안전행정부기획재정부 국회 제 14 대국회 제 15 대국회 제 16 대국회 제 17 대국회 제 18 대국회 제 19 대국회

5 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 77 결국본격적인민선 1기는제1회전국동시지방선거를통해당선된단체장과의원들이업무를시작한 7월 1일부터였고, 35년만에도입된단체장직선때문에지방의원선거는소홀해지고위축되었다. 정치적으로는 1996년 4월 11일에제15대국회의원선거가있었고, 경제적으로는대규모경상수지적자로인한외채의누적과한보와기아, 대우자동차등대기업의연쇄적인부도로 1997년 11월 IMF로부터구제금융을신청하는경제위기를맞았다. 이런경제위기는정권교체의밑바탕이되어 1997년 12월 18일김대중후보가대통령으로당선되고, IMF 위기극복을위해 1998년 3월내무부와총무처를통합한행정자치부가탄생하였다. 나. 민선 2기 ( ~ ) 김대중정권은 1999년 5월, 제2차정부조직개편을통해기획예산위원회와예산청으로분리되었던중앙예산기관을기획예산처로통합하였으며, 2001년 1월에는재정경제부와교육인적자원부장관을부총리로격상하고, 여성부를신설하였다 ( 안문석 2001). 2000년 4월 13일에제16대국회의원선거가있었고, 경제적으로는 2001년에정부가공식적으로 IMF 관리체제에서벗어났음을공포했다. 또한중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률등이제정되어중앙사무의지방이양이촉진되고, 주민의조례제정권과주민발의제도를도입하였다 ( 한원택 2002). 그러나 2000년말에는시장 군수 구청장등기초단체장을임명제로전환하려는움직임이있었고, 5) 2001년 9월 11일미국뉴욕세계무역센터에대한테러가발생하였으며, 2002년 6월한 일월드컵이개최되었다. 다. 민선 3기 ( ~ ) 2002년말대통령선거를통해새천년민주당의노무현후보가당선되었다. 사회적으로는미군장갑차에의한여중생사망사건이있었고, 2003년 3월미국의이라크전쟁으로파병문제가야기되었다. 2003년 지방분권특별법, 국가균형발전특별법, 신행 5) 2000 년 11 월 28 일임인배의원등이시장 군수 구청장을임명제로전환하려는법안을발의했고, 2001 년 4 월임시국회에서자민련의조부영부총재가기초단체장의임명제전환을촉구하였다.

6 78 예산정책연구제 3 권제 2 호 정수도건설을위한특별조치법 등 3대특별법이국회에서통과되었고, 2004년 1월 주민투표법 이제정되었다. 2004년 3월 12일대통령탄핵소추결정이국회에서의결되면서국민간에찬반갈등이심화되었으나탄핵은 2004년 5월 14일기각되었다. 참여정부는지방분권을추진하기위해 정부혁신지방분권위원회 를설치하였고, 신행정수도이전이위헌판결을받았으나, 행정중심복합도시로수정 변경하여추진하였다. 균형발전을위해기업도시와혁신도시등지방분산정책이확정되었다. 2004년 4월 15일대통령탄핵여파속에제17대국회의원선거가치러져, 여당인열린우리당이다수당이되었다. 2006년민선 4기를앞두고공직선거법을개정하여, 기초의원에대한정당공천제와중대선거구제도입및유급제등이도입되었다. 라. 민선 4기 ( ~ ) 2006년 5월 31일치러진민선 4기지방선거는노무현대통령에대한중간평가의의미로받아들여져, 수도권뿐만아니라충청권등한나라당출신의시 도지사가대거당선되었고, 미국의서브프라임모기지로인한세계경제위기극복을위해 2007년말이명박후보가대통령에당선되었다. 이명박정부는 2008년집권초기 5+2 광역경제권개발 을추진하였으며, 행정자치부를행정안전부로바꾸고, 기획예산처와재정경제부를통합하여기획재정부로확대하였다. 2008년 4월 9일시행된제18대국회의원선거에서민주노동당이위축되고충청권을중심으로자유선진당이선전하였으나, 한나라당과친박연대가다수당을차지하였다. 또한 4월부터광우병사태에따른촛불시위가이어졌고, 2009년에는노무현, 김대중전직대통령의사망이이어졌다 년 3월 26일천안함이피격당했다. 마. 민선 5기 ( ~ ) 2010년 6월 2일, 시 도교육감까지동시선출하는통합선거에서야당출신단체장이대거당선되었고이는보궐선거까지이어졌다. 그러나 2010 년 11월 23일서해연평도포격사건이발생하여남북관계가경색되고, 2011 년 12월 17일김정일이사망에이어김정은이집권하였다. 결국이런남 북한긴장고조속에 2012 년 4월 11일열린제19대국회의원선거에서여당인새누리당의승리로이어졌으며, 2012 년 12월 19일대통령

7 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 79 선거에서박근혜후보가당선되었다 년 2월출범한새정부는행정안전부를안전행정부로바꾸고국민행복시대와정부 3.0을국정과제로제시하였으며, 2011 년말부터지속된무상보육과기초노령연금등각종복지사업을둘러싸고중앙과지방간갈등이노정되었다. 특히 2014 년 4월 16일발생한세월호사건은안전의중요성을재인식하게하였다. 바. 민선 6기 ( ~ 현재 ) 2014년 6월 4일시행된지방선거는세월호사태와관련하여안전공약이강조되었고, 여당출신의거물급정치인들이광역단체장에대거당선되었으나수적으로는야당이우세했다. 이후치러진보궐선거에서야당이참패하여유권자들의절묘한균형감각이돋보였다는평가다 ( 경실련 2014). 세월호특별법제정과관련하여여야간에정쟁이심화되고있으며, 정부조직법개정과세제개편안을둘러싸고갈등이예상된다. 2. 지방재정제도의주요변화 가. 민선 1기 ( ~ ) 이미민선 1기이전부터많은변화가있었는데, 이는 1988 년 지방자치법 개정을통해사전준비가이루어졌기때문이다. 즉지방재정투융자심사와지방재정진단 분석제도및 1991년지방양여금과선택세 (selective) 인지역개발세신설등이이에해당한다. 따라서민선 1기에는지방재정과관련된큰변화가없었다. 1995년자동차세납세필증폐지및경자동차보급을위해등록세율을인하하고, 지방세부과 징수에있어과세전적부 ( 適否 ) 심사를하는등주로절차와관련된내용이었다. 지방양여금의대상이확대되었고, 1996년지방세무기구와조직이개편되었으며 ( 이영희외 1995), 지방재정진단과분석제도는 1998년부터시행되었다.

8 80 예산정책연구제 3 권제 2 호 나. 민선 2기 ( ~ ) 민선 2기는 IMF 탈출을위한강도높은개혁이잇따랐다. 지방세의고급주택에대한중과세율을 7.5배에서 5배로낮추고, 1가구 2차량에대한중과도폐지하고, 자동차등록세와자동차세율을인하함에따라주행세를신설하였다. 또한부가세 (sur tax) 로운영하던교육세를지방교육세로전환하고, 담배소비세율을인상하였으며, 경주 마권세를레저세로바꾸었다 년부터이어져온지방교부세법정교부율 13.27% 를 2000 년에 15.0% 로인상하고, 2002년에는지방교부세관련법령위반과징수태만단체에대해서지방교부세를감액할수있도록하였다 ( 김광진 2002). 2000년에징수교부금을개선하여시 도세의 27%( 인구 50만이상의시와자치구가아닌구가설치된시는 47%) 를인구와징수실적에따라재정보전금으로배분하였고, 2002년부터지방양여금농특세비율을 19/150 에서 23/150 으로상향조정하고대상사업과배분비율을개정하였다. 2000년부터서울시강남구와경기도부천시에복식부기제도를시범 적용하고, 서울시에성과주의예산을도입하였으며, 통합재정수지시스템을구축하기위해지방예산통합정보시스템을개발하였다 ( 김주현 2001). 다. 민선 3기 ( ~ ) 2003년참여정부에의해정부혁신과지방분권이국정과제가되면서, 국세와지방세의합리적조정, 신세목확대, 비과세 감면축소등지방의과세자주권확대를통한재원확충과이전재원을통한수직적 수평적재정조정등재정분권방안이추진되었다. 2005년국가균형발전특별회계의설치를위해지방양여금이폐지되고, 지방교부세법정률이 15% 에서 18.3% 로인상되었으며, 지방이양사무에대해분권교부세를 0.83% 로신설하되, 2010 년보통교부세로통합할예정이었다. 그러나 2006년분권교부세율을 0.11% 인상하여현재 19.24% 이며, 특별교부세는여러가지문제로 1/11에서 4% 로축소되었다. 6) 또한지방재정정보에대한전반적인업무분석과정보화계획을수립하고예산편성과정에대한주민참여예산제도를시범 도입하였다 ( 정헌율 2004). 6) 신정아사건을통해특별교부세가자의적으로결정되며, 특별교부세의배분결과와규모에대한비공개원칙등이드러나문제점으로지적되면서규모가축소되었다.

9 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 81 그러나핵심재정분권과제였던지방소득 소비세의도입에대해서는부처간이견이 조정되지않아구체적인도입일정을확정하지못하였다. 라. 민선 4기 ( ~ ) 2006년 지방재정법 을 지방계약법, 지방기금관리기본법, 공유재산법 등으로분리하여, 중앙정부가 예산회계법 을 2007년 국가재정법 으로제정하는계기를만들었다 ( 정경진 2006). 또한지방재정운용결과를주민에게공시 ( 公示 ) 하는재정공시제도를도입하여공개성과투명성및주민친화성을높이고자하였다. 특히 2006년에는 지방예산 100조원시대 를기록하였고 ( 박연수 2006), 지방예산편성지침서시달과기채승인제를폐지하여지방재정의자율권을크게신장시켰다. 또한시범 적용해왔던복식부기제도가 2007년전면도입되었고, 이를위해 e-호조시스템이구축되었으며, 자치단체의자산및부채등재무보고서가작성되었다. 2008년사업예산제도의본격적인시행으로사업별성과관리를통해중기계획과의연계및환류기능을확보할수있게되었다. 2008년경제회복을위한소득세와법인세감세에따른지방재정의파급효과를최소화하는데집중하여 2010년지방소득 소비세가도입되었으며, 2010 년보통교부세로통합이예정되었던분권교부세는 2014년까지연장되었다. 마. 민선 5기 ( ~ ) 2010년성남시의모라토리엄선언이후재정위기를사전에차단할수있는방안에집중하였고, 2011 년 3월부동산경기활성화를위해중앙정부가일방적으로취득세를감세하고, 지방세법 을 지방세기본법, 지방세법, 지방세특례제한법 으로분리하여지방세목을줄이고, 지방세정을선진화하고자하였다. 또한 2011년 9월전국적으로 주민참여예산제도 가도입되었다. 동시에지방재정위기사전경보시스템을도입하여재정건전성확보에주력하였다. 2011년무상보육과관련하여중앙과지방이첨예하게대립하면서, 2012년안전행정부에지방재정부담심의위원회가설치되어국고보조사업의지방비부담기준과비율을심의하였으나, 제한적이어서 2014년총리실로격상되었다.

10 82 예산정책연구제 3 권제 2 호 2013 년에중앙정부가취득세영구인하를결정하면서, 2014 년부터지방소비세율을 5% 에서 11% 로인상하였다. 또한분권교부세의노인, 정신요양, 장애인생활시설사업을 국고보조사업으로환원하고, 나머지사업은 2015 년보통교부세로통합하도록하였다. III. 민선자치이후지방재정의성과와한계 1. 영향평가를위한분석틀 민선자치제도입이후지방재정의성과와문제점을파악하기위해서는몇가지근거와구분이필요하다. 이를위해그동안의지방재정관련쟁점을중심으로성과분석틀을제시하면 [ 표 1] 과같다. 첫번째, 재정규모측면에서는지방재정이국내총생산및중앙재정규모등과의비교와지방재정규모의상대적인비율등을통해지방자치제도입이후지방재정규모가더빨리더많이증가하지는않았는지등을파악하고자한다. 두번째, 재정구조측면에서는우선세입분석을통해자주재원의비율과인건비와물건비등경직성경비비율의증가및이전경비비중의변화추이를파악하고세출분석을통해서는사회복지비의증가추세와현황을중심으로파악하고자한다. [ 표 1] 지방재정영향의분석틀 지방재정규모 지방재정구조 세입 세출 지방재정관리 쟁점사항 재정규모가과다하지않은지? 자치제이후급증했는지? 적정재정규모가존재하는지? 자주재원확충노력이있는지? 의존재원은급증하지않았는지? 복지비지출이과다하고급증했는지? 경직성경비가과다한지? 판공비등비효율적지출은없는지? 재정위기관리단체에대한사전조치는? 적정하게채무관리를하는지? 재정운용의투명성과주민참여는? 분석대상및내용 재정규모의상대적비중 재정규모의증가율 세입예산구조와추이 재정자립도추이 채무비율 세출결산항목비중과추이 사회복지비비중과추이 이전지출의비중과추이 재정관리제도의종류 내부통제시스템 재정분석과사전위기관리제도

11 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 83 세번째, 재정관리측면에서는기존의재정관리제도와최근강조되고있는내부통제 시스템및지방재정분석제도및사전위기관리제도의내용등을분석하고자한다. 2. 재정규모측면 중앙재정과지방재정의규모를파악하면 [ 표 2] 와같다. 국내총생산 (GDP) 은 1991년에비해 2011 년 5.8배증가하였고, 중앙재정은같은기간 6.9배증가하였지만지방재정은 6.5배로, 중앙이더많이증가했다. 한편 GDP에대한비중을보면, 중앙은 1991년 18.4% 이던것이 2011 년 22.1% 로 3.7% 증가한반면, 지방은 10.2% 이던것이 11.4% 로 1.2% 증가하여상대적으로낮다. 또한중앙재정에대한비중은 1991년 55.5% 이던것이 2007년에비정상적으로확대되었으나 2011 년 51.6% 로감소하였고, 1991 년의비중을초과한연도는 1993년과민선 4기등 4개년에불과하여지방재정규모증가율이중앙을추월하지못하였다. 가. 지속적인규모확대 전반적으로지방재정역시외형적인성장과규모확대는이루어져왔다고할수있다. 국내총생산 (GDP) 규모 비중 중앙재정 (A) 지방재정 (B) [ 표 2] 지방재정과중앙재정규모의비교 부분도입민선 1기민선 2기민선 3기민선 4기민선 5기 , , , , , , , , ,013 1,063,059 1,235,160 39,366 51,187 72,915 92, , , , , , , ,700 21,850 28,874 36,664 50,958 53,979 67,504 82, , , , ,233 A/GDP B/GDP (B/A) 주 : 중앙재정과지방재정모두일반회계와특별회계의세출결산순계기준임. 자료 : 1. 한국은행, 경제통계연보, 각연도. 2. 안전행정부, 지방재정연감, 각연도. 3. 기획재정부, 조세개요, 각연도. ( 단위 : 10 억원, %)

12 84 예산정책연구제 3 권제 2 호 특히민선 4 기는참여정부에의해재정분권이실현되어형식적인측면에서지방재정 규모와외연이확대되어, 2006 년예산순계기준으로 101 조원을돌파했다. 나. 외형적성장에따른의존성심화재정규모의증가가자주재원의증대에의한것이아니라, 지방교부세와보조금등의존재원에의해이루어져오히려의존성이증가하여구조적인측면에서는바람직하지못하다. 특히 2008년이후의채무증가는미래세대의부담으로이어질가능성이커서앞으로유의해야할것이다. 3. 세입구조측면 1991 년부터지방재정의세입구조를파악하면 [ 표 3] 과같다. 지방세입을당초예산순계기준으로파악하면, 민선 6 기인 2014 년은 1991 년에비해 8.2 배, 1995 년에비해 4.4 배증가하였다. 그러나세입구조를보면, 지방세가 1991 년 지방세 세외수입지방교부세지방양여금 부분도입민선 1기민선 2기민선 3기민선 4기민선 5기민선 6기 ,350 (40.4) 60,716 (30.5) 34,524 (17.3) 5,570 (2.8) 보조금 1) 17,875 (9.0) 지방채 2) - 합계 199, ,169 (41.8) 90,324 (24.6) 56,713 (15.5) 18,701 (5.1) 32,189 (8.8) 15,575 (4.2) 366,671 [ 표 3] 지방재정세입예산 ( 일반회계 + 특별회계 ) 순계추이 184,977 (36.4) 166,917 (32.9) 70,298 (13.8) 28,763 (5.7) 43,331 (8.5) 13,361 (2.6) 507, ,685 (34.5) 157,593 (29.3) 69,187 (12.9) 29,061 (5.4) 78,912 (8.5) 17,286 (2.6) 537, ,397 (37.3) 183,375 (25.6) 123,499 (17.3) 46,281 (6.5) 90,387 (12.6) 8,146 (1.1) 715, ,165 (36.9) 200,363 (25.6) 115,196 (14.7) 48,504 (6.2) 106,663 (13.6) 22,639 (2.9) 781, ,952 (36.5) 233,769 (25.3) 172,047 (18.6) 152,813 (16.5) 28,092 (3.0) 주 : 1) 2001 년부터조정교부금, 재정보전금포함 2) 2014 년보전수입등내부거래 143,580 억원은별도계상자료 : 안전행정부, 지방자치단체예산개요, 각연도. 380,732 (34.0) 278,509 (24.9) 214,083 (19.1) 470,670 (34.2) 337,708 (24.6) 265,081 (19.3) 497,434 (35.3) 296,349 (21.0) 274,085 (19.4) 537,470 (34.2) 334,124 (21.2) 314,600 (20.0) 544,751 (33.3) 206,145 (12.6) 316,006 (19.3) ,590 (18.9) 34,950 (3.1) 265,004 (19.3) 36,886 (2.7) 305,528 (21.7) 36,996 (2.6) 341,732 (21.8) 40,960 (2.6) 923,673 1,119,864 1,375,349 1,410,392 1,568,887 ( 단위 : 억원, %) 376,584 (23.2) 48,727 (2.9) 1,635,793

13 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 85 에비해 6.7배증가하였으나, 1995 년 41.8% 이던것이 2014 년에는 33.3% 에그치고있다. 또한세외수입 7) 역시 1995년 24.6% 이던것이 2014년 12.6% 로급감하여, 자주재원이지속적으로감소하였다. 반면지방교부세는 1991년에비해 2014 년 9.1배증가하였고, 비중은 1995년 15.5% 였으나 2014년에는 19.3% 로증가하였다. 보조금역시 1991년에비해 2014년에 21배나증가하였고, 비중은 1995년 8.8% 에서 2014년 23.2% 로 2배이상증가하였다. 이러한이전재원의지속적인증가는지방재정의의존율을심화시키고있다. 지방채는 1995년 1조 5,575억원이던것이계속감소하다가, 민선 4기에 3조원을넘어 2014 년 4조 8,727 억원으로급증하였다. 이처럼지방채무가증가한것은이명박정부의지방예산조기집행과국세의감세정책으로인한재원부족을채무로충당하였기때문이다. 전반적으로세입구조가악화된것은최근급증하는복지수요와장기적인부동산경기침체에따른거래세와재산세등지방세수증가율이상대적으로낮기때문이다. 가. 지방소비세의도입과한계지방세입구조의의존성은지방재정자립도추이를통해서도알수있다. 1995년 63.5% 이던재정자립도 8) 가계속낮아지다가 2004년 57.2% 로반등하였으나, 민선 4기인 2006년부터계속하락하여, 2014 년에는 50.3% 로자립수준이낮아진것을알수있다. 이는무엇보다세입의핵심인지방세가조세가격 (value for money) 기능을제대로수행하지못하고있기때문이다 ( 원윤희 임성일 2008). 2014년현재지방세수입으로 자립도 (%) 민선 1 기민선 2 기민선 3 기민선 4 기민선 5 기 주 : 일반회계당초예산기준 [ 표 4] 지방재정자립도추이 7) 세외수입은 2014 년부터잉여금과이월금, 전입금과예탁금및예수금, 융자금원금수입등을제외하고분류하여과거와는다르다. 8) 2014 년에는세외수입과목개편에따라재정자립도가전국평균 44.8% 이나, 과거의기준에따라재산출하면 50.3% 에해당한다 ( 안전행정부 2014).

14 86 예산정책연구제 3 권제 2 호 지방세로미해결자체수입으로미해결 (58) 38 (20) 144 (58) 28 (11) 146 (59) 32 (13) 151 (61) 35 (14) 자료 : 안전행정부, 지방자치단체예산개요, 각연도. [ 표 5] 인건비미해결단체현황 151 (61) 42 (17) 131 (53) 30 (12) 137 (56) 40 (16) 124 (51) 38 (15.6) 123 (50.4) 41 (16.8) ( 단위 : 개, %) 125 (51.2) 38 (15.6) 127 (52.0) 78 (31.9) 당해자치단체의인건비를충당하지못하는단체가 127개로전체 244개의 52% 이고, 2004년과 2006년의경우는더욱심해 61% 에달했다. 세외수입등자체수입으로이를충당하지못하는단체는 78개로 31.9% 나되고있다. 이러한현상은지방세를시 도등광역단체중심으로할당하고, 나머지를시 군세로하여서울등재정력이우수한단체에게지나치게많은세수가집중하지않도록세목을배분했던때문이며, 이는결국광역과기초간재정력격차가발생하게되는근본원인으로작용하고있다 ( 손희준 2011). 그러나 2010 년에지방소득 소비세가도입되어어느정도지방재정확충효과및세제개편효과도있었다. 9) 물론지방소비세의도입배경과내용을보면더많은문제를초래하고, 오히려부분적인도입이라고평가하기도한다 ( 주만수 2013). 10) 왜냐하면도입당시부가가치세의 10% 를요구하였으나, 일단 5% 를적용하고 2013년에 5% 추가인상하기로하였으나, 기획재정부는인상여부를 2013년에가서결정하기로하였다고하고, 지방은 5% 추가인상을적용해야한다는상반된주장을하다가 2013년취득세영구인하조치에따른 중앙- 지방간기능및재원조정방안 을통해중앙은취득세인하에따른세수감소분 2조 4,000억원과무상보육관련재원확충을위해지방소비세를 2014년부터 11% 로조기인상하고, 3~5 세무상보육지원사업은교육자치단체의누리과정으로이관하며, 무상보육사업에대한기준보조율을 5% 인상하기로하였다. 9) 2010 년지방소비세가국세인부가가치세 (VAT) 의 5% 로도입되어, 지방세제개편의해묵은과제가해소되었으나, 도입배경은수도권규제완화에따른비수도권의반발을잠재우기위한것이었다. 또한지방소득세는 2010 년도입당시국세소득세에대해부가세형태로적용한과거의주민세소득할을명칭만변경하였으나, 2014 년부터는독립세로전환하였다. 10) 지방소비세를국세인부가가치세의 5% 로도입하면서, 배분은지역별로차등 (100, 200, 300) 하고수도권지역의세수는 지역상생발전기금 으로충당하는것등을문제점으로지적하면서진정한지방세로볼수없다는의견도있다.

15 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 87 나. 의존재원확대에따른자율성위축지방교부세와보조금등지속적인의존재원의증가와특히보조금의급증추세는지방재정운영의자율성을크게위협하는것이다. 2005년지방양여금을폐지하면서국가균형발전특별회계 11) 를신설하고, 동시에지방교부세 12) 를대대적으로개편하면서전반적인재정조정제도의틀이변화되었다. 지방교부세가복잡해지고, 분권교부세는한시적으로운용하면서, 특정재원의성격을띠어지방의부담을요구하기도하였다. 부동산교부세는연도말에배분되는시기의문제와종합부동산세의세수규모가축소되고배분기준이자주변경되는등재원의안정성과예측가능성에서많은문제를야기하였다 ( 손희준 2014). 특히국고보조금의급증은지방비부담으로작용하며, 그증가추세가재정규모의증가율을상회하고있다. 국고보조사업에따른지방비부담을살펴보면, [ 표 6] 과같이지속적으로상승하고있는것을알수있다. 보조사업의지방비부담액 (matching) 비율이 2005년 31.7% 에서 2013 년 40.0% 까지매년 1% 씩증가하였으며, 총사업비를세출총액과비교하면 2005년 24.1% 에서 2014년 37.3% 로크게증가하였고, 지방비부담액이세출에서차지하는비중은 2005 년 7.6% 이던것이 2014 년 14.3% 로거의 2배증가하여지방재정운용의경직성을심화시키고있다. 결국이러한의존재원비율증대와가속화는지방이스스로세입증대와세출절감을모색하려는유인을낮추어, 자치단체의도덕적해이를초래할수있다. 왜냐하면자치단체가지역주민보다는재원의원천인중앙정부와지역구국회의원의의도에포획 (capture) 될가능성이높아지기때문이다 ( 손희준 2008). 11) 국가균형발전특별법을개정하면서이명박정부는광역 지역발전특별회계로, 박근혜정부는지역발전특별회계로명칭을전환하였다. 12) 현행지방교부세는보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 부동산교부세인데, 보통교부세는모든지방자치단체가일정한행정수준을유지하도록기준재정수요액과기준재정수입을비교하여부족액을보전하는일반재원으로재원보장기능과형평화기능을수행하며, 특별교부세는지역현안수요, 시책수요, 재해대책수요를반영하는특정재원이다. 분권교부세는국가사무와기능을지방으로이양하면서재원보전을위해신설하여 2010 년에보통교부세로통합하기로하였으나, 복지부담을고려하여 2015 년까지기한을연장하였다. 부동산교부세는 2005 년국세로종합부동산세를신설하고그세수전액을지방에배분하기위한재원이다.

16 88 예산정책연구제 3 권제 2 호 [ 표 6] 국고보조사업비의재원구성및예산대비비중 ( 단위 : 조원, %) 세출총액국고보조사업비 (A) 소계 (B) 국고보조금지방비부담액 (C) B/A C/A (68.3) 7.3(31.7) (69.8) 7.4(30.2) (65.3) 9.7(34.7) (64.9) 12.2(34.8) (63.5) 15.2(36.5) (62.5) 17.5(37.5) (61.9) 18.5(38.1) (61.0) 20.6(39.0) (60.0) 22.7(40.0) (61.8) 23.3(38.2) 자료 : 서정섭 (2013) 을재작성. 4. 세출구조 세출의기능별분류는 1996년 5대분류적용과 2008년사업예산의도입에따른 16개로세분화되어추세분석 (trend analysis) 이나시계열분석 (time series analysis) 을하기에는많은어려움이있다 ( 김동기 2008). 지방세출결산을기능별로파악하면 [ 표 7], [ 표 8] 과같다. 기능별분류를통해가장특징적인것은경제개발비가 1991년 64.9% 를정점으로비중이감소하는반면, 사회개발비 13) 가세출의절반이상으로급증했다는것이다. 또한 2008년변경된기능별세출구조를통해 2009년 18.6% 이던사회복지비가 2014년 24.5% 로, 전체세출의 1/4에해당할만큼증가하였다. 이는기초생활보장과노인 청소년지원및보육 가족과여성지원사업등복지지출증가에따른것으로, 특히사회복지단체에대한민간이전경비와사회단체보조금이쟁점이되고있다 ( 이상용 2010). 14) 이러한사회복지비는지속적으로증가할것이며, 향후가장큰재정수요로작용하게될것이다. 13) 기능별분류체계변경에따라과거의보건및생활환경개선비와주택및지역사회개발비등이사회개발비로분류하여자연증가한측면이있다. 14) 사회단체보조금은지방재정법제 17 조또는개별법령및조례에근거하여보조할수있는사회단체에대해사업비또는운영비를지원하기위해지방자치단체예산편성기준경비로정한한도액이설정된경비이나국고또는시 도비보조금에의한경우의보조금은한도액에서제외한다.

17 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 89 일반행정비사회개발비경제개발비 민방위비 지원및기타 합 계 부분도입민선 1기민선 2기민선 3기민선 4기 ,405 (15.8) 29,487 (13.5) 141,923 (64.9) 3,874 (1.7) 8,802 (4.1) 218,501 [ 표 7] 기능별지방세출결산순계추이 ( 일반회계 + 특별회계 ) 72,185 (19.7) 58,224 (15.9) 225,141 (61.4) 6,329 (1.7) 4,758 (1.3) 366,642 89,846 (17.5) 200,293 (39.3) 202,771 (39.3) 11,294 (2.2) 5,383 (1.0) 509,589 88,898 (16.5) 232,210 (43.0) 198,455 (36.8) 10,253 (1.9) 9,977 (1.8) 539, ,093 (16.8) 323,029 (47.9) 213,071 (31.6) 12,793 (1.9) 13,061 (1.9) 675, ,379 (16.3) 376,090 (45.8) 280,707 (34.1) 17,096 (2.0) 13,586 (1.6) 821, ,707 (17.3) 468,640 (49.0) 287,285 (30.0) 20,013 (2.0) 14,188 (1.4) 955,835 ( 단위 : 억원, %) 196,503 (13.0) 771,593 (51.2) 412,126 (27.3) 23,189 (1.5) 104,480 (6.9) 1,507,893 주 : 1996 년이전의의회비는일반행정비에, 사회복지비와문화및체육비는사회개발비에, 산업경제비와지역개발비는경제개발비에합산했음. 자료 : 행정안전부, 지방재정연감, 각연도. 2009년 ( 최종 ) 2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 일반공공행정 118,293(7.5) 119,619(8.5) 125,034(8.8) 128,920(8.5) 129,895(8.2) 138,381(8.5) 공공질서및안전 26,516(1.6) 21,757(1.5) 23,366(1.6) 27,653(1.8) 28,862(1.8) 26,831(1.6) 교육 83,366(5.3) 81,384(5.8) 90,143(6.4) 98,201(6.4) 100,180(6.3) 96,849(5.9) 문화및관광 83,535(5.3) 77,948(5.5) 69,872(4.9) 74,441(4.9) 78,408(4.9) 79,981(4.9) 환경보호 168,942(10.7) 149,025(10.6) 150,305(10.6) 154,187(10.2) 157,925(10.0) 162,636(9.9) 사회복지 291,648(18.6) 265,342(18.9) 284,632(20.1) 309,157(20.4) 349,921(22.3) 400,832(24.5) 보건 24,264(1.5) 22,250(1.6) 20,082(1.4) 20,825(1.3) 23,323(1.4) 24,139(1.5) 농림해양수산 109,547(6.9) 97,236(6.9) 97,944(6.9) 104,329(6.9) 108,898(6.9) 111,931(6.8) 산업 중소기업 41,631(2.6) 30,171(2.1) 30,437(2.1) 32,514(2.1) 32,213(2.0) 30,120(1.8) 수송및교통 220,058(14.0) 164,648(11.7) 151,118(10.7) 156,791(10.3) 154,683(9.8) 151,833(9.3) 국토및지역개발 166,516(10.6) 128,439(9.1) 116,385(8.2) 125,744(8.3) 122,118(7.7) 114,703(7.0) 과학기술 7,670(0.4) 4,374(0.3) 3,293(0.2) 5,149(0.3) 6,254(0.3) 6,316(0.4) 예비비 19,841(1.2) 21,964(1.5) 23,125(1.6) 30,566(2.0) 31,038(1.9) 30,468(1.9) 기타 205,193(13.0) 214,400(15.3) 224,657(15.3) 242,472(16.0) 245,168(15.6) 260,773(15.9) 합계 1,567,028 자료 : 안전행정부, 지방재정연감, 각연도. [ 표 8] 변경된기능별지방세출예산순계 ( 일반회계 + 특별회계 ) 1,398,564 1,410,393 1,510,950 1,568,887 ( 단위 : 억원, %) 1,635,793

18 90 예산정책연구제 3 권제 2 호 지방세출결산의구조를성질별로파악하면 [ 표 9] 와같다. 인건비는 1995년 13% 에서 2011년 11.6% 로다소감소한반면, 물건비는 1991년 11% 에서상당히감소한 7.1% 이다. 이전경비는 1995년 11.3% 이던것이지속적으로증가하여 2011 년 34.3% 에달한다. 이러한경상적경비비율 15) 은 1995년 36.6% 에서지속적으로증가하여 2011년에는 53.0% 이다. 지역경제개발을위한자본지출은 1991년 60.4% 에서지속적으로감소하여 2011년에는 35.5% 이다. 또한차입금상환을위한보전재원은 1995년 4.1% 에서 2009년 1.4% 로감소하였다가 2011년에는 2.5% 이다. 내부거래는 1995년 1.8% 이던것이 2003년 10.3% 로급증하였다가 2011년 7.3% 로낮아졌다. 27,543 인건비 (12.6) 24,131 물건비 (11.0) 이전경비 13,716 (6.3) 자본지출 131,905 (60.4) 융자및출자 보전재원 내부거래 예비비및기타 합계 부분도입민선 1기민선 2기민선 3기민선 4기민선 5기 ,262 (2.9) 8,817 (4.0) 3,292 (1.5) 2,832 (1.3) 218,501 47,598 (13.0) 45,078 (12.3) 41,585 (11.3) 204,182 (55.7) 5,993 (1.6) 15,060 (4.1) 6,583 (1.8) 560 (0.2) 366,642 59,167 (11.6) 60,374 (11.8) 63,192 (12.4) 281,019 (55.1) 10,546 (2.1) 16,417 (3.2) 15,986 (3.1) 2,885 (0.6) 509,589 자료 : 안전행정부, 지방재정연감, 각연도. [ 표 9] 성질별지방세출결산순계추이 ( 일반회계 + 특별회계 ) 59,205 (11.0) 64,788 (12.0) 97,641 (18.1) 265,571 (49.2) 9,395 (1.7) 25,078 (4.6) 15,855 (2.9) 2,257 (0.4) 539,793 67,349 (10.0) 71,115 (10.5) 136,067 (20.2) 304,388 (45.1) 12,594 (1.9) 25,797 (3.8) 5,4775 (8.1) 2,960 (0.4) 675,048 80,523 (9.8) 82,622 (10.0) 155,569 (18.9) 384,784 (46.8) 11,630 (1.4) 18,848 (2.3) 84,437 (10.3) 3,443 (0.4) 134,051 (12.9) 71,803 (6.9) 270,621 (26.2) 430,623 (41.7) 13,354 (1.3) 26,379 (2.5) 81,474 (7.9) 4,730 (0.5) 139,267 (9.2) 77,179 (5.1) 507,417 (33.7) 554,621 (36.8) 35,114 (2.3) 32,541 (2.2) 15,514 (10.2) 6,607 (0.4) ( 단위 : 억원, %) 175,000 (11.7) 91,630 (6.1) 419,701 (28.0) 665,979 (44.5) 17,866 (1.2) 21,208 (1.4) 94,289 (6.3) 10,911 (7.3) 165,072 (11.6) 100,587 (7.1) 485,177 (34.3) 501,855 (35.5) 13,031 (0.9) 36,340 (2.5) 103,727 (7.3) 6,542 (0.4) 821,860 1,033,038 1,507,893 1,496,588 1,412,334 15) 세출구조의경직성을파악하기위해사용되는경상적경비비율은경상적경비가세출총액에서차지하는비율로서, 경상적경비의항목은인건비, 물건비, 경상이전비 ( 출연금, 이자보전, 교부금, 투자적경비분을제외한부담금 ), 보전재원중지방채원리금상환금, 관서당경비등을합한금액이다 ( 손희준외 2011).

19 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 91 가. 사회복지비급증에따른부담증가세출의사회개발비급증은단순히분류체계상의과목변경뿐만아니라, 지방의사회복지수요증가에의한것이다. 지방정부가스스로복지지출을증가시키는경우도있지만, 복지사업은대부분국가사무이지만, 국고보조사업으로, 지방정부의능력과의지와는무관하고변경이불가능한법적 의무적경비이다 ( 이용환외 2009). 따라서지방의사회복지비증가는지방정부스스로에의한것이라기보다는, 중앙정부의정책변화로인해지방정부가부담하지않을수없다는것이더큰문제이다. 2013년내내문제가되었던영유아보육료지원사업이대표적이며, 국회예산정책처 (2010) 에따르면사회복지분야국고보조사업은 2006년이후계속증가하였으며, 특히 2010년기초노령연금, 무상보육등대규모국고보조사업의확대에의해지방비부담액역시지속적으로증가하였고, 증가율은국비에비해월등하여지방의부담을가중시키고있다. 특히 2014 년에는기초연금도입에따라 [ 표 10] 과같이전년대비 7천억원의추가부담이발생하기도하였다. 나. 분권교부세사업의부담증가 2004 년국고보조사업정비를통해 149 개사업을지방에이양하는과정에서, 이양사업 2008 년기초노령연금신설 (2014 년기초연금개편 ) [ 표 10] 주요복지시책관련지방비부담증가현황 계 년양육수당신설 년장애인연금신설 년영유아보육료확대 기초생보 국비합계 지방비합계 주 : 기초생보는생계급여, 의료급여, 주거급여, 교육급여, 해산장제급여를의미자료 : 안전행정부보도자료, 주민세등지방세 20 년만에현실화한다, ( 단위 : 조원 )

20 92 예산정책연구제 3 권제 2 호 사회복지지방이양사업 (A) 국비 / 분권 (B) (B/A) 지방비 (C) (C/A) 증가율 이양전이양후증가율 ,247 10,434 12,951 16,820 19,201 22,268 26,200 28,134 30,019 33, ,215 (45.6) 5,032 (54.4) 4,912 (47.1) 5,522 (52.9) [ 표 11] 분권교부세사회복지이양사업의추이 6,107 (47.2) 6,844 (52.8) 5,531 (32.9) 11,289 (67.1) 6,955 (36.2) 12,246 (63.8) 7,955 (35.7) 14,313 (64.3) 9,518 (36.3) 16,682 (63.7) 8,507 (30.2) 19,627 (69.8) 9,510 (31.7) 20,510 (68.3) 10,582 (31.9) 22,872 (68.1) 이양전 이양후 A B C 주 : 연평균증가율은이양전평균과이양후평균이며, 최종예산기준임. 자료 : 서정섭 (2013) 에서재인용 ( 단위 : 억원, %) 규모에훨씬못미치는재원이분권교부세로신설되어, 이양사업추진에따르는지방비부담이지방재정을더욱어렵게하였다. 국고보조사업의지방이양에따른분권교부세는도입첫해부터재원부족 (88.2% 보전 ) 의문제가발생하였고, 16) 오히려국고보조사업으로수행될때보다지방의부담은더늘었다. 특히사회복지이양사업의경우, 이양전국비의증가율이지방비에비해높았으나, 이양후에는연평균국비 ( 분권교부세 ) 8.2%, 지방비 18.6% 로지방비가 2배이상증가하였다. 그결과이양전국비대지방비비율이 47대 53이었으나, 이양후에는 32대 68로지방비부담이크게증가하였다. 이에따라분권교부세개선요구가끊임없이제기되어, 결국 2015년노인, 정신요양, 장애인생활시설등 3개사업은국고보조사업으로환원하되, 분권교부세율은지방교부세율 ( 내국세의 19.24%) 로존치하고, 나머지사업은보통교부세로통합하기로하였다 ( 최병관 2014). 16) 분권교부세도입당시인 2005 년내국세수입의 0.83% 는 8,454 억원이고, 부족분은담배소비세인상분 1,127 억원으로추산하여총 9,581 억원은이양사업규모 1 조 689 억원의 90.8% 에불과한것이었고금연열풍으로담배소비세인상분이추산에못미쳤다. 결국 2006 년내국세수입의 0.94% 로 0.11% 인상하지않을수없었다. 자세한내용은손희준 (2006) 과서정섭 이창균 (2012) 을참조할것.

21 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 재정관리제도 지방재정관리제도란지방재정이지역주민의공적복지를증진하기위해필요한재화와서비스를제공하는데있어재원을제대로조달할수있는가, 지방세출의주요투자사업이투자가치가있는가, 효율적으로운영되고있는지를점검하고평가하는것이다 ( 김동기 2011). 즉지방이예산편성과집행및결산등전재정과정과활동에서재정을건전하고효율적으로운영하도록, 지방자치법과지방재정법등이규정한다양한제도 17) 로 [ 표 12] 와같다 ( 손희준 2012). 재정관리제도는중기재정계획수립과투자심사제도등사전관리제도와지방재정분석 진단제도등사후관리제도등이있다 년에도입된지방재정위기사전경보시스템은전자치단체를대상으로재정수지와채무증가등재정상황을상시모니터링하여재정위험수준에따라 정상 주의 심각 으로등급화하는조기경보시스템 (early warning system) 으로, 주의단체는채무감축과세출구조조정등자체적인재정건전화계획을수립 시행하며, 심각단체는기채및신규사업제한등의무적재정건전화계획을수립 시행하도록하고있다 ( 행정안전부 2011). [ 표 12] 현행지방재정관리제도의유형 사전재정관리재정집행제도사후재정관리기타 1 중기지방재정계획 2 투융자심사 3 지방채발행총액한도제 4 지방예산편성기준제시 5 지방비부담관련법령및국고보조예산협의 6 지방재정부담심의위원회 1 예산편성의주민참여및공개확대 2 지방재정조기집행 3 지방계약지도 4 지방금고운용지도 5 지방기금운용지도 1 지방재정분석 진단 2 교부세인센티브및감액 1 복식부기회계제도 2 지방통합재정분석제도 3 지방재정상황공개제도 4 지방재정위기사전경보시스템 자료 : 김동기 (2011) 에내용추가 17) 지방재정관리제도는대부분내부통제 (internal control) 보다는사전적인기채승인제도나예산편성지침서시달등외부통제수단 (external control) 이었으나, 2005 년재정분권의결과로사후적관리방식으로전환되었다.

22 94 예산정책연구제 3 권제 2 호 [ 그림 2] 지방재정조기경보및위기관리대책흐름도 재정지표모니터링조기경보위험등급별위기관리대책 재정수지 지방채무 세입결손 자금현황 공기업 종합분석 정상 주의 심각 심층진단 ( 위기관리위원회 ) 주의 : 세출 채무조정등자구노력권고 심각 : 재정위기단체지정, 지방채발행제한등재정건전화조치 자료 : 안전행정부, 지방재정위기사전경보시스템기본계획, 또한 2012 년중앙정부의일방적인정책결정이나강요에따른지방재정의부담여부를판단하고, 각종보조사업의기준보조율과부담비율등을검토하는 지방재정부담심의위원회 가안전행정부에설치 운용되어왔으나, 2014 년부터는국무총리실로격상되어운용되고있다. 가. 건전성확보에미흡한재정관리제도다양한재정관리제도를운용하고있음에도불구하고, 지방재정의건전성과책임성을확보하는데에는한계를드러내고있다. 왜냐하면태백의오투리조트, 용인과의정부의경전철, 인천월미도은하레일사업등지방재정의건전성을위협하는많은사업이추진되었지만, 재정관리제도가이를사전에방지하지못했기때문이다. 따라서오히려각종재정관리제도를통합 관리하거나제도도입성과에대한평가를통해정리하는것이오히려합리적이라고할수있다 ( 손희준 2012). 나. 중앙정부정책변화에의한수동성 2008년추진된중앙정부의감세정책은소득세율의단계적 2% 인하및법인세율인하, 종합부동산세의개인별합산방식으로의변경등인데, 이로인해주민세와지방교부세가감소되었다. 이러한감세정책에의한지방정부의세수감소가어느정도인지를예측한결과는 2008년부터 2012 년까지 5년동안총 19조 8,816억원이며, 이러한세입감소분은열악한지방재정에추가적인부담으로작용하였다 ( 김경수 2009). 문제는중앙정부에의한세입부문의감소뿐만아니라, 다양한복지정책확대에따른

23 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 95 [ 표 13] 소득세 법인세감세로인한지방세입감소 ( 단위 : 억원 ) 계 소득세, 법인세 (A) 27,440 80, , , , ,842 지방세중주민세 (B) 2,744 8,055 17,141 17,541 17,304 62,784 내국세 (C) 30,770 96, , , , ,027 지방교부세 (D) 5,920 18,529 36,418 37,692 37, ,032 지방세입감소 (B+D) ( 주민세 + 지방교부세 ) 8,664 26,583 53,559 55,233 54, ,816 주 : 주민세는소득세 법인세감소분의 10%, 지방교부세는내국세감소분의 19.24% 로추산자료 : 김경수, 감세의지방재정영향분석 지역별재정감소및지방소비세세입증가효과를중심으로, 세출증가까지지방이부담해야한다는것이다. 최근의무상보육확대와기초연금등각종현금급여사업에대한법정률의지방비부담액의확대가대표적이다. 이런중앙정부정책변화에의한지방의추가적인세출증가는지방정부의자율적인세출감축과세입증대노력에대한의지를꺾어, 더욱의존적이며수동적인재정운영방식과행태를갖게한다는것이더큰문제이다. IV. 민선 6 기의환경변화와지방재정의과제 1. 민선 6 기의환경변화 2014 년 7 월 1 일출범한민선 6 기의환경변화를예측하면다음과같다. 가. 경제 : 저성장기조와부동산경기침체에따른세수감소최근경제성장률이지속적으로낮아져국세결손이생기면지방교부세감액으로이어지고, 지방세의재산과세에대한지나친의존은부동산경기에의해좌우되어경기침체에따른세수감소가예측된다. 결국지방은대폭적인세출감축과대대적인구조조정을하지않을수없다. 따라서이에따른소득 소비과세위주의지방세제개편과, 인건비와물건비등경직성경비축소방안등을모색해야할것이다 ( 주만수 2014).

24 96 예산정책연구제 3 권제 2 호 동시에유가인상과환율변동에따른수출감소와세계경제의침체등거시경제적인 요인도고려하지않을수없다. 나. 정치 : 남북문제와갈등증가북한의불안정성과지속적인핵위협및통일비용문제등남북관계에따른안보비용이증가할것이고, 지난 6 4 지방선거결과에의해단체장과의회의정당차이로인한갈등이확대되며, 특히교육감의진보성향에따른교육재정교부금등법정전출금문제는지속적인갈등요인으로작용할가능성이매우높다 ( 경실련 2014). 게다가아직까지상존하고있는지역감정과중앙과지방간, 광역과기초간, 동급자치단체간갈등역시증폭될가능성이있어타협과협상을통한해결방안의모색이요구되며, 이러한정치적요인의영향은더커질것이다. 다. 사회 : 복지수요증가저출산고령화및다문화가정과외국인노동자문제등지방은도시지역과는상이한복지수요에직면하고있어, 이에따른재정부담과대응을명확히할필요가있고, 특히노인, 청소년, 영유아, 여성등세대간 계층간 대상간적절한복지수요에대한명확한정부간분담비율을강구해야할것이다 ( 손희준 2013). 동시에지방 SOC에대한과도한투자와중복에따른낭비와비효율을축소하여지역사회의생활복지를확대해야한다는주장에따라, 지역의대규모투자수요와복지수요간에적절한배합과조정을모색해야할것이다 ( 이재원 2013). 또한지방에상대적으로취약한일자리, 문화, 위락, 의료, 교육등다양한서비스수요에대한적절한생산 공급 평가시스템의구축이요구된다고하겠다. 라. 행정 : 국정방향과과제박근혜정부는출범당시 140개국정과제를제시하였는데, 그중에서지방재정의개선과제는 [ 표 14] 와같이 지방재정확충및건전성강화 에포함되어있다 ( 손희준 2013). 정부의국정과제는지방재정의자율성확대를위한지방세와세외수입등자체재원

25 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 97 세부과제 114. 지방재정확충및건전성강화 지방자치단체의자체재원비중확대 지방재정조정제도개선 지방재정의건전성및투명성강화 [ 표 14] 박근혜정부의지방재정관련국정과제 지방재정관련세부과제내용 지방소비세인상등지방세비중을지속확대하고, 이전재원을축소해재정자립도를높임 취득세중심에서지방소비세 지방소득세중심으로개편 비과세감면축소 체납징수율제고 세외수입관리체계강화 보통교부세산정시지역발전정도에따라수입산정차등화 특별재정보전금폐지 분권교부세는지방교부세와통합하고현사업은지방사무로전환 지방채무및지출관리강화 자치단체 지방교육재정 지방공기업등을포함한통합재정수지산출 중앙투 융자사전심사대상확대 재정공시확대및사업별원가정보공개 입찰 계약전과정공개의무화 지방공기업과출자 출연기관의체계적관리 자료 : 제 18 대대통령직인수위원회, 박근혜정부희망의새시대를위한실천과제, 확대및중앙과지방간재정조정제도를개선하고, 재정운용의건전성과투명성을확보하기위한수단을제시하고있다. 동시에대통령소속의지방자치발전특별위원회는새정부지방재정의비전을 자율과책임재정의구현 으로정하고, 자주재원및이전재원확충, 재정건전화를목표로전략과제를제시하였는데, 가장핵심이과거의단체위임사무와기관위임사무등위임사무를폐지하고, 재원이양을전제로하는법정수탁사무의선정이다. 이에따라중앙과지방간기능재배분과동시에재원재배분등이재설계되어야할것이다. 2. 지방재정의기본방향과과제 가. 기본방향민선 6기출범에따른지방재정의기본방향은여전히 자율성확대에따른책임성확보 이다. 왜냐하면지금까지지방재정은자율성보다는의존성이지속적으로확대되어재정책임역시주민이아닌중앙에집중되어왔기때문이다. [ 그림 3] 을보면, 민선 1기지방세와세외수입등자체재원의비중이 63% 에서민선

26 98 예산정책연구제 3 권제 2 호 5 기 53% 로 10% 낮아졌고, 보조금은 11% 에서 22% 로 2 배나증가하였다. 결국지방자 치제가실시되어오면서도재정운용의자율성은낮아지고, 보조금에의한타율과의존 성이증가해왔다는것을입증하고있다. 따라서무엇보다이러한의존성을탈피하여, [ 그림 3] 중앙 - 지방간재정관계의성과와기본방향 민선 1 기 (1995) 민선 2 기 (1999) 민선 3 기 (2004) 민선 4 기 (2009) 민선 5 기 (2013) < 기본방향 > 1단계 2단계 지방세 (47) 지방세 (48) 지방세 (48) 지방세 (45) 지방세 (42) 지방세 (50) 지방세 (60) 세외수입 (16) 세외수입 (12) 세외수입 (12) 세외수입 (12) 세외수입 (11) 세외수입 (15) 세외수입 (15) 지방교부세 (19) 지방교부세 (19) 지방교부세 (19) 지방교부세 (25) 지방교부세 (25) 지방교부세 (20) 지방교부세 (15) 양여금 (7) 양여금 (7) 양여금 (7) 보조금 (10) 보조금 (11) 보조금 (14) 보조금 (14) 보조금 (18) 보조금 (22) 보조금 (15) 주 : 괄호안의비중은일반회계 ( 지방채제외 ) 세입순계기준임.

27 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 99 재정의자율성을확대하고이에따른재정운용의책임을확보할수있는방안의모색 이시급하다. 18) 보다바람직한중앙과지방의재정관계구축을위해서는다양한방안 이제안될수있지만, 핵심적인개선과제를제시하면다음과같다. 나. 자율성확대를위한자체재원확충방안자체재원의비중을높이고, 의존재원을축소하여재정자립도를높이겠다는새정부의국정과제와궤를같이하여지방소비세율의인상과지방세제개편방안및세외수입의확대방안을모색하여야할것이다. 올해취득세의영구인하에따른지방소비세의인상 (5% 11%) 19) 은지방의입장에서는다소미진한측면이있어, 부가가치세의 16% 또는 20% 까지인상방안을검토해야하며, 시 도의부족한소방재원을충당하기위한 ( 가칭 ) 소방안전세의신설방안 ( 송상훈 2013) 과최근의주민세와자동차세율인상등지방세의개편방안역시신중하게검토해야한다. 20) 동시에이미정책과세로과도하게활용되고있는지방세비과세 감면의축소를위한일몰제 (sunset law) 의확대 적용및지방세지출예산 (local tax expenditure budget) 의엄격한적용방안도요구된다 ( 유태현 2013). 물론지방세체납징수율제고등지방세정의합리화방안은자치단체간연계 협력등을통해전국적으로체납자에대한지방세체납처분을할수있는프로그램이나매뉴얼개발등이요구된다. 자주재원의하나인지방세외수입의종합적인관리체계의구축이요구되나, 자칫무 18) 지방재정의기본방향으로수도권과비수도권등지역간세원의편재 ( 偏在 ) 로인해, 지방세등자체재원확충방안 ( 자주재원주의 ) 보다는오히려보통교부세등일반재원의확대를통한방안 ( 일반재원주의 ) 이오히려상대적으로수월하고형평적이라는주장이있기는하지만, 재원의출구가결국세출책임을담보할수있다는점과주민들의직접적인부담증가에의한재원확충이결국주민참여와관심의증대로이어진다는점에서, 자주재원주의가지방자치이념에도부합한다고할수있다. 자세한논의는이재은 (2002) 을참고할것. 19) 지방은 2013 년 9 월 25 일취득세율영구인하및복지부담완화를위해 지방재정건전화를위한재원조정방안 을통해지방소비세율을 2014 년부터 11% 로인상하였으나, 이는지방소비세도입당시이미 2013 년에 5% 추가인상하기로하였기때문에 1% 의인상효과밖에없다는입장이다. 20) 최근담뱃값의인상과주민세등일부정액세에대한세율인상에대해언론은서민증세라고하는반면, 정부는 비정상의정상화 라고주장하고있다.

28 100 예산정책연구제 3 권제 2 호 료서비스에대한유료화와요율인상은영세계층의부담증가와서비스이용에대한 장벽과제약으로이어질수있어신중한개선이요구된다 ( 안전행정부 2014). 다. 재정조정제도의개선과제 2015년보통교부세로통합하기로한분권교부세로인해, 지방교부세의산정방식과배분비율등지방교부세제도개선이우선요구되나, 근본적으로는국고보조금과지역발전특별회계 21) 의제도개선이우선되어야한다. 왜냐하면보조금과지역발전특별회계의경우지방비의부담이추가되기때문이다 ( 신두섭 2014) 년분권교부세중노인양로, 장애인, 정신요양시설사업은국고보조사업으로환원하고, 나머지사업은보통교부세로통합하기로하면서, 복지관련시설사업의경우비경상적수요는반영되기어렵고, 지방교부세를교부받지않는자치구에대한분권교부세사업의지속가능성을여하히확보할것인가등이과제로제기되고있다 ( 최병관 2014). 무엇보다중앙과지방간사무재배분에따른재원연계를전제로국세와지방세비중및광역과기초간세원재배분의설계와동시에재정조정제도의개편도함께고려해야할것이다 ( 손희준 2014). 특히수평적재정조정제도인재정보전금제도뿐만아니라, 특 광역시와자치구간조정교부금제도에대한개선역시필요하다. 라. 책임성확보를위한과제박근혜정부의국정과제에포함된지방채무및지출관리는지방재정부담심의위원회의위상제고와재정위기사전경보시스템및기존의지방재정분석 진단제도등을통해가능할것이며, 여기에긴급재정관리단체 22) 지정등이추가될것으로보인다. 또한투 자심사대상및재정공시확대와입찰과계약의전과정공개의무화등은재정운영의투명성확보를위해서요구되는것이며, 지방공기업과출자 출연기관에대한체계 21) 2005 년도입된국가균형발전특별회계는도입당시 5 조원이었으나광역 지역발전특별회계로의명칭변경과함께 2011 년과 2013 년 10 조원에육박할정도로확대되었고, 2014 년에는지역발전특별회계로바뀌어그규모가 9.36 조원에달하고있다. 22) 올해초여당대표에의해제기된자치단체파산제도는많은논란이있어, 최종 긴급재정관리단체 로입법예고되어있으나, 사후적인징벌적의미보다는재정재건이나회생을위해도입되어야할것이다.

29 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 101 적관리방안은건전성확보를위한것이다. 그러나대부분의국정과제는주민에대한최종적인책임성확보보다는중앙정부에대한재정관리수단으로보인다. 따라서주민들이보다손쉽게재정정부에접근하여지방재정의투명성과건전성을파악하기쉽게하고, 주민참여예산제도의확대와공개등적극적으로참여하고확인할수있게하여주민에대한책임성을확보할수있는방안을모색해야하겠다. 최근연이은국세의세수결손에따른지방교부세의정산액축소 23) 는자치단체의세출구조조정및사업예산제도의정착에따른예산사업의성과보고서작성등성과평가제도의개선등도포함되어야할것이다. V. 결론 민선자치제이후현재까지지방재정의변화와성과를평가해보고민선 6기의환경변화에따른개선과제를제시해보았다. 물론기본방향과개선과제하나하나에대해서는많은쟁점이포함되어있지만, 가장핵심적인과제중심으로파악해보았다. 민선자치도입성년기에걸맞은재정관계를구축하기위해서는무엇보다중앙이지방을단순한중앙의대리인이나하수인이아니라, 미래국가발전을위한조력자인동시에동반자라는인식이필요하다. 이러한인식전환이가장근본적인전제조건이다. 또한지방역시아껴쓰고절약하는보다책임감있고노력하는자세가요구된다. 동시에지방의책임을확보하기위해서제도적으로재정의자율성을확대하여야한다. 이를위해서는지방소비세의인상과세율조정등자주재원의확대와동시에국고보조금과지역발전특별회계의전면개편과지방교부세등이전재원제도의개선이선행되어야한다. 물론제도가한순간에개선되고향상될수없지만, 지속적인관심과노력으로지방자치발전을통한국가경쟁력향상을모색해야하는것은국민이든지역주민이든다르 23) 안전행정부의내부자료에의하면 2013 회계연도결산에서나타난내국세결손에의한 2015 년의지방교부세감액정산분은약 1 조 5,130 억원이예상된다.

30 102 예산정책연구제 3 권제 2 호 지않다. 그렇기때문에앞으로의민선 6 기시대는보다성숙하고의연한중앙과지방 의관계속에서각자자신이해야할일을충실히하면서서로에게도움이되는진정한 상생 (win-win) 의길로나아가야할것이다.

31 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 103 참고문헌 감사원, 감사원이본민선자치 10년, 감사원, 경제정의실천시민연합, 6 4 지방선거평가와지방자치발전방안토론회발표논문집, 경제정의실천시민연합, 기획재정부, 조세개요, 기획재정부, 각연도. 김경수, 감세의지방재정영향분석 지역별재정감소및지방소비세세입증가효과를중심으로, 국회예산정책처, 김광진, 논단 : 2002 지방재정의과제와전망, 지방재정 2002 권 1호, 한국지방재정공제회, 김동기, 한국지방재정학, 법문사, 김순은, 지방의회의정활동 (1991~2001) 의평가와과제, 지방정부연구 제5권제2호, 한국지방정부학회, 2001., 지방자치 20년평가와전망, 한국지방자치학회제6회지방분권포럼발표논문, 김주현, 2001 지방재정의주요시책방향, 지방재정 108 권, 한국지방재정공제회, 2001, 4~16 쪽. 대통령직인수위원회, 박근혜정부희망의새시대를위한실천과제, 대통령직인수위원회, 박연수, 2006 년지방재정 세제의전망과운용방향, 지방재정 2006 권 1호, 한국지방재정공제회, 2006, 3~10 쪽. 서정섭, 지방자치제도입이후지방재정세입변화와추이분석, 한국지방재정논집 제10권제 2호, 한국지방재정학회, 2005, 105~128 쪽., 국고보조사업개편방안, 지방재정전략회의및토론회발표논문, 서정섭 이창균, 분권교부세제도의개선방안, 한국지방행정연구원, 신두섭, 지역발전특별회계개편방안, 국가보조금제도개선을위한정책토론회발표논문, 손희준, 재정분권화정책의평가와발전방안, 한국거버넌스학회보 제12권제2 호, 한국거버넌스학회, 2005, 159~185 쪽., 분권교부세도입에따른문제점과개선방안, 한국사회과학연구 제28 권 1호, 청주대학교사회과학연구소, 2006, 123~143 쪽., 재정분권을위한중앙과지방간재원배분방안 한국거버넌스학회보 제15권제2호,

32 104 예산정책연구제 3 권제 2 호 한국거버넌스학회, 2008, 157~185 쪽., 기조연설 : 지방자치 20년, 지방재정의평가와과제, 한국지방재정학회세미나자료, 한국지방재정학회, 2011., 연간기획 : 건전성과책임성확보를위한재정관리제도의개선방향, 지방재정 2012 권 3호, 한국지방재정공제회, 2012., 중앙 지방간합리적재정관계구축방안, 안전행정부지방재정전략회의발표논문, 손희준외, 지방재정론, 대영문화사, 안문석, 공공부문개혁의향후전개방향, 행정논총 제39 권제2호, 서울대학교, 2001, 1~18 쪽. 안전행정부, 지방재정연감, 안전행정부, 각연도., 지방자치단체예산개요, 안전행정부, 각연도., 지방재정위기사전경보시스템기본계획, 안전행정부, 2011., 주민세등지방세 20년만에현실화한다, 안전행정부보도자료, , < 원윤희 임성일, 지방세제개편방안, 한국경제선진화를위한세제개혁, 해남, 월간조선, 지방경영 19년의명암, 월간조선, 유태현, 지방세법개편의연혁과지방세제의발전방향, 제1차지방세네트워크포럼창립기념세미나및한국지방재정학회춘계학술대회발표논문, 이상용, 지방자치단체의선심성 전시성예산의통제방안, 지방재정과지방세 통권제26호, 한국지방재정공제회, 2010, 17~34 쪽. 이영희외, 시 군지역세무기구및인력의효율적운용방안, 한국지방행정연구원, 이용환외, 국가에의한지방재정의무지출실태와개선방향, 경기개발연구원, 2009 이재원, 참여정부의재정분권 2년에대한평가와과제 : 지방세입부문에서제도개편을중심으로 한국사회와행정연구 제16권제1호, 서울행정학회, 2005, 325~346 쪽. 이현우, 분권교부세기간연장에따른복지재원변화에관한연구, 경기개발연구원, 정부혁신지방분권위원회, 참여정부지방분권추진로드맵 : 분권형선진국가의건설, 정부혁신지방분권위원회, 정헌율, 2004 지방예산개요와운용방향, 지방재정 2004 제1호, 한국지방재정공제회, 2004, 9~23쪽. 조봉업, 지역상생발전기금설치의의및발전방향, 지방재정과지방세 통권제28호, 한국지방재정공제회, 2010, 61~80 쪽.

33 민선 6 기출범에따른지방재정성과와과제 105 주만수, 지방소비세의도입효과와증률을위한대안모색, 인천재정포럼발표논문, 2013., 지방자치 20년, 지방재정성과와과제 : 지방재정분야, 제1차지방세네트워크포럼창립기념세미나및한국지방재정학회춘계학술대회발표논문, 지방자치단체재정난극복 TF, 지방자치단체재정난의원인과대책, 국회예산정책처, 지방자치발전위원회, < 최병관, 분권교부세운영성과및향후개편방향, 제1차지방세네트워크포럼창립기념세미나및한국지방재정학회춘계학술대회발표논문, 최병호, 현정부의지방재정관련정책의평가와차기정부의과제, 한국재정학회학술대회논문집, 한국재정학회, 한국은행, 경제통계연보, 한국은행, 각연도. 한원택, 지방행정론, 법문사, 日本總務省, 地方財政白書, 日經印刷, 각연도.

34 106 예산정책연구제 3 권제 2 호 Trend Analysis of Local Finance System since 1995 and Implications for Autonomy and Accountability Sohn, Heejune Abstract This paper tries to show changes and trend of local government finance since 1995 when local autonomy system was introduced in Korea. Size of local budget is expanded as GDP and central budget s were expanded. But the dependency on central government is getting worse by grants from central government and local share tax were increased almost every year because of matching funds. In addition, expenditures of social welfare services in local government is being increased by policy making of central government and National Assembly. As a result of fund supporting programs for child care and basic senior pension programs, local governments are taking a heavy burden. Recently as economic conditions of real estate and export are expected not good, conflict between mayors and local council is founded, it is necessary to coordinate and reconciliate various fiscal needs. As a vision of next fiscal governance system between central-local governments, it is recommended intergovernmental fiscal cooperative system to take accountability of local finance and local fiscal sustainability. First of all, it is important to increase independent financial resources (e.g. local consumption tax) for improving self-autonomy and accountability of local government. Second, it needs to reform fiscal transfer system between central-local governments. Third, it is suggested to give opportunity for citizen participation budget to take transparency and responsibility. Keywords: Local finance system, Social welfare expenditure, Local financial management tools, Fiscal crisis early warning system