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1 연구보고서 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 - 재정분담체계재구조화를중심으로 고제이 김재호 이근재이상호 조성규 최병호

2 책임연구자 고제이한국보건사회연구원부연구위원 주요저서 사회보장관리대상사업분류체계연구보건복지부 한국보건사회연구원, 2013( 공저 ) 2012년세입예산안분석및중기총수입전망국회예산정책처, 2012( 공저 ) 2011회계연도총수입결산분석국회예산정책처, 2012( 공저 ) 공동연구진 김재호한국보건사회연구원초빙연구위원이근재부산대학교경제학부조교수이상호원광대학교경제학부조교수조성규전북대학교법학전문대학원교수최병호부산대학교경제학부교수 연구보고서 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 - 재정분담체계재구조화를중심으로 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄처가격 2013 년고제이외최병호한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 235( 우 : ) 대표전화 : 02) 년 7 월 1 일 ( 제 호 ) 경성문화사 7,000 원 c 한국보건사회연구원 2013 ISBN

3 발간사 << 본연구는최근급속하게확대되고있는사회복지분야재정지출과관련하여국가와지방자치단체간첨예하게대립하고있는비용분담의문제를포괄적으로분석하고있다. 사회복지지출과지방재정의문제는오랫동안행정학이나법학, 정치학, 경제학등다양한학계연구자들의관심분야였고, 수많은연구결과들을찾아볼수있다. 그러나지방세입구조의취약성이나국고보조금또는지방교부세제도의문제를중심으로겉으로드러난재정분담의문제에대한해법을모색하는연구가대부분이다. 국가와지방자치단체의사회복지재정분담문제가정치 경제 행정모두를총망라하는사안이므로종래와같이현행제도틀안에서의미세조정을통한해결은한계가존재한다. 본연구는피상적현상의본질적문제에대한해답을찾기위해실증적분석이외에도제도 이론적측면에서의심층적인논의에초점을맞추고있다. 현행지방재정제도의틀내에서의지방재정문제해결가능성을타진하기위해재정분담실태를살펴보고지방세출구조조정과지역경제파급효과를실증적으로분석하였다. 그리고법리적검토를통해법규범적차원에서의구조적한계와개선과제를도출하고, 경제적효율성과형평성원칙에부합하도록합리적수준의재정분담구조의정립방향을제안하였다. 본보고서가국가와지자체의사회보장관련사무책임과재정분담의제도화를통해진정한지방자치구현과사회보장재정의효율적운용을위한기초자료로활용될수있기를기대하며, 집필에노고를아끼지않은연구진과최종편집에힘써준김소라연구보조원에게격려를보낸다. 그

4 리고연구내용에대한아낌없는조언과냉철한지적을해준본원의유근춘연구위원, 황남희부연구위원, 남서울대학교경제학과유태현교수, 국회예산정책처심혜정박사께깊은감사의뜻을전한다. 마지막으로본보고서에제시된견해는연구자개인의의견이며, 본연구원의공식적인견해가아님을밝혀둔다 년 11 월 한국보건사회연구원장 최병호

5 목차 Abstract 1 요약 3 제 Ⅰ 부우리나라사회보장재정운영체계 제 1 장서론 13 제 1 절연구의배경및목적 13 제 2 절연구의범위및방법 15 제2장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 19 제1절사회보장재정분담체계 19 제2절사회보장관련재정이전제도 43 제3절개선과제 62 제3장이전재원과사회보장지출 71 제1절이전재원이지자체지출구조에미치는영향 71 제2절사회보장지출의지역경제파급효과분석 80 제3절지방세출구조조정의필요성과한계 98

6 제 II 부사회보장과지방분권에관한법리적검토 제 4 장지방자치제도와사회보장제도의규범적접점 105 제 1 절지방자치의의의와기능 106 제 2 절복지사무의법적성격 110 제5장실정법제상복지사무의배분현황 117 제1절지방자치단체의원칙적자치사무 117 제2절사무이원론과사무일원론의문제 119 제3절복지관련실정법제상사무권한의배분 124 제6 장재정분담의규범적과제 135 제1절책임사무와재정분담의규범적원리 135 제2절복지국가원리에따른공동부담 139 제3절국가와지방자치단체간비용분담의적정기준설정 141 제4절규범적과제 143

7 Korea Institute for Health and Social Affairs 제 III 부사회보장책임배분틀의재정립방향 제 7 장지방분권이론의실천적한계 151 제 1 절공공선택과자원배분의효율성 153 제 2 절사회보장기능배분의쟁점 155 제 8 장사회보장책임사무조정방안 171 제 1 절국가와지방자치단체간사회보장책임배분원리와조정기준 171 제 2 절정책효과시뮬레이션 181 제 9 장결론및정책제언 189 참고문헌 193 부록 199

8 표목차 표 2-1 회계연도별국가사회보장지출현황 22 표 년도추경예산및 2014년도예산요구안 25 표 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장지출현황1) 26 표 년도지방자치단체세출예산배분현황 ( 순계기준 ) 28 표 2-5 지방자치단체사회보장지출부문별세출예산배분현황 ( 순계기준 ) 29 표 2-6 UN-COFOG 일반정부총지출및사회보장지출추이 34 표 2-7 연도별교부금및국고보조금집행현황 36 표 2-8 지방교부세교부현황 37 표 2-9 정부예산회계사회보장지출부담비율 39 표 년도영유아보육료지원재원분담비율 40 표 년도자치단체별일반회계세입 세출결산현황 ( 총계기준 ) 42 표 2-12 국가의지방재정조정제도비교 46 표 년도분권교부세대상사회복지사업 50 표 2-14 차등보조율적용대상사업 54 표 2-15 광역자치단체의기초자치단체재정조정제도 57 표 3-1 사회개발비와경제개발비산출탄력성 87 표 3-2 사회개발비및경제개발비의재정승수 89 표 3-3 사회개발비및경제개발비의재정승수 90 표 6-1 [ 별표1] 지방자치단체의종류별사무 ( 제8조관련 ) 147 표 8-1 사회보장제도영역과사회안전망 172 표 년도보건복지부소관주요국고보조사업 182 표 년도보건복지부소관국비 100% 지원사업 183 표 8-4 국고보조사업재분류 184 표 8-5 책임사무조정에따른지역별지방부담증감 ( 시뮬레이션 1) 186 표 8-6 책임사무조정에따른지역별지방부담증감 ( 시뮬레이션 2) 187

9 Korea Institute for Health and Social Affairs 부표목차 부표 1 세출기능별분류신 구비교표 199 부표 2 시 군별, 연도별지출승수 200 그림목차 그림 2-1 우리나라의재정구조 20 그림 2-2 회계연도별국가사회보장부문별결산규모 ( 기금포함 ) 24 그림 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장부문별결산규모 27 그림 2-4 지방자치단체별사회보장부문별지출비중 30 그림 2-5 지방자치단체유형별사회보장부문지출구성비 31 그림 년도지방자치단체세출예산분야별 재원별구성 32 그림 3-1 시 군의인구와재정력지수 (2013년) 75 그림 3-2 시 군의인구와 1인당세출 (2011년일반회계결산기준 ) 76 그림 3-3 광역자치단체의인구와 1인당세출 (2011년일반회계결산 ) 77 그림 3-4 자치단체유형별사회복지비의변화 78 그림 3-5 자치단체인구규모와사회복지비 80 그림 3-6 재정지출승수의추이 91 그림 3-7 재정의존도와재정지출승수 (2000년) 94 그림 3-8 재정의존도와재정지출승수 (2005년) 95 그림 3-9 재정의존도와재정지출승수 (2010년) 95 그림 3-10 사회복지비비중과재정지출승수 97 그림 3-11 사회복지비비중과경제개발비승수와사회개발비승수의격차 (2010년) 97 그림 7-1 우리나라일반정부구조도 169 그림 8-1 사회보장책임사무조정기준 180

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11 Abstract << An Institutional Framework for Redefining the Role of Central and Local Governments in Social Service Provisions A decade-old conflict between the central and local governments over the social welfare budget is becoming more intense amid slow economic recovery. This is compounded by not only the entangled intergovernmental transfer system but also the obscure provisions in relevant laws and statues for the assignment of appropriate function and responsibility to local governments. This study aims to minimize congestion costs by providing an institutional framework for clarifying the respective functions of the central and local governments in social service provisions. The study is composed of three parts. First, Part I examines the current status of social welfare provisions by the central and local governments in order to specify the main source of their contention over fiscal allocation. It also explores the possibility of an amicable settlement in the given institutional system. Second, Part II discusses the limitations in the existing legal institutions related to social welfare and local autonomy and analyzes the possibility of structural reforms. Finally, Part III presents standard rules to reassign central and local government responsibility in the social service sector

12 2 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 based on the economic theory of decentralization. Simulation results confirm that the classification of central and local responsibility for matching grants social programs can improve the fiscal space of local governments by reducing their matching burdens from 1.1 to 1.7 trillion won.

13 요약 << 1. 연구의배경및목적 최근급속한고령화등으로보건 복지재정지출수요가급증하면서국가와지방자치단체모두상당한재정압박에직면함에따라그간사회보장비용분담을둘러싼재정갈등이이제는분쟁의상황으로까지확대되고있음. 지방교부금확대나국고보조율인상등이전재원확대를골자로하 는종래의미시적제도개편은국가재정에대한지방재정의의존도 를심화시키고있음. 사회보장과관련한재정사업이갖는하방경직적이며규모확장적인 지출특성과함께다층적정부구조에따른공급주체간의복잡한재 정이전관계는상호간의불신과대립을증폭하는요인임. 지방자치고유의목적과의미를회복하고사회보장재정운영의효 율성을제고하기위해서는국가와지자체간적절한사무권한의배 분과재정분담의제도화가요구됨. 본연구는이를위한규범적원리와구체화된배분기준을제시함으 로써혼잡비용의최소화를목적으로함.

14 4 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 2. 주요연구결과 사회보장분담실태와구조적문제점 이전재원을고려한국가-지자체분담비율 -2011년기준 82:18( 기금제외 ), 국세와지방세비율 79:21 지방재정과사회보장지출의문제는도시지역 ( 특 광역시자치구 ) 의부담과관련된사항이핵심 -특히사회복지분야중최근확대되고있는노인청소년 ( 기초노령연금등 ) 부문과보육가족및여성 ( 영유아보육료확대등 ) 부문이쟁점 총지출에서차지하는사회보장지출비중-광역시도본청 16.6%, 자치시 24.9%, 자치군 18.1%, 자치구 48.3% (`13 년도예산개요 ) -일반회계세입의사회보장지출부양비율, 자치구 43.3% -순지방재원의사회보장지출부양비율, 자치구 80.3% - 자치구의사회보장기능이확대되고재정부담이급증하는데비해자치구의재원조달능력은이를뒷받침하지못함. 다양한재정조정제도가작동하고있음에도불구하고지자체재정구조는건전성에서멀어지고있음. 지방자치단체의경우, 전체세입에서자체재원의비중은낮은반면이전재원의비중이높아국세수입이감소할경우지자체재정건전성이약화됨.

15 요약 5 사회복지사업이지방재정의건전성을위협하게된이유가사회복지수요의지속적인확대때문만이아니라자치단체의사회복지사업이대부분국비와지방비매칭의결합으로추진되기때문이기도하다면, 대안의모색은기본적으로이러한결합을제도화시킨국가와지방자치단체의재정관계를중심으로진행될수밖에없음. 지원규모의문제-사회복지수요가지속적으로확대되는상황에서도고정된보조율 ( 교부세율 ) 이그대로적용되고있기때문에나타나는문제 -따라서해법은확대되는복지수요에맞춰보조율 ( 이나교부세율 ) 을인상할수있는가에있음. - 그렇지만사회복지국고보조사업체계가크게달라지지않는한, 이러한해법이현실화되기위해서는복지수요의확대에비례해서국가의세수입이지속적으로늘어나야할것임. - 이를위해서는세율인상이불가피한데, 아마도여기에는복지확대에대한사회적합의가요구될것임. 지원기준의문제-기준보조율의지역간차이나차등보조율의합리적조정이가능하다면보조율인상에도불구하고이전재원의총액은늘어나지않는대안도가능 - 이를위해서는무엇보다도먼저자치단체별사회복지수요와재정현황을비교적정확하면서도충분히파악해서지원기준에대한합리적근거를확보할필요 이를위해연구에서는지자체별차별적인재정여건과재정수요를고려할경우사회복지비확대위주의세출구조조정의가능성을타진해보았음.

16 6 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 실증분석결과재정의존도가높은저개발지역 ( 군단위 ) 일수록경제개발비지출승수가빠르게감소하고사회복지비승수가경제개발비승수보다높음. 재정의존도가낮은도시지역은경제개발비지출이사회보장지출에비해지역경제에보다긍정적인영향을미치므로이들지역에서는 SOC를포함한일정수준의경제개발관련지출이요구됨. 군과같이인구가과소한지역은사회복지비부담수준이낮아사회복지비위주의세출구조조정의여지가있으며그경제적효과가그다지부정적이지아니함. 반면, 인구가집적된도시지역은재정의존도가낮고사회복지부담수준이높아사회복지비확대여력이적고, 세출구조조정의효과가상당히부정적임. - 지방재정조정에서도이러한측면을반영하여이전재원을배분할필요가있음. 지원규모나지원기준의조정을통한개선방안이나도덕적해이를최소화하기위한장치는현행지방재정조정제도틀자체의변화혹은개선이수반될때, 실효성이더욱높아짐. 현행제도가그대로유지되는한, 그래서사회복지분야국고보조사업이대부분국비와지방비매칭방식으로시행되는한, 복지수요의확대는지방비부담을지속적으로확대시켜지원규모나지원기준의계속적인조정을요구할가능성이있으며, 도덕적해이를제어하기위한장치도그효과가제한적일수밖에없기때문임.

17 요약 7 국비와지방비매칭방식의변화를위해서는, 무엇보다도먼저사 회복지분야에대한국가와지방자치단체의책임영역을명확히설 정할필요가있음. 분담구조의근본적문제점-책임관계의중첩성과재정관계의복잡성 현재사회보장재정을둘러싼국가와지자체간의갈등은공공부조와사회서비스영역에의공동책임구조와그에따른복잡한재정이전관계에서그원인을찾을수있음. 더불어행정주체간사무권한과기능에대해명료하게규정하지못하는실정법상의한계가대립과갈등을증폭시키는역할을하고있는것임. 사회보장사무의성공적수행과건강한지방자치발전을위해서는국가와지자체간의합리적기능배분과이에따른개별법제의정비가필수적으로요구됨. 지방분권의취지와현실에부합하는합리적사무배분과그에따른비용분담이이루어질경우그누구도서로를부러워하지아니하는 형평 한분담상태의달성이가능 집행책임과재정책임의주체가동일할때그리고그사무가정부간서로독립적일때최종수혜자인국민또는주민들은그전달에대한합리적평가와견제능력을가질수있으며, 결과적으로각정부의재정책임성을제고할수있음. 사무조정기준 먼저사무조정의방식은현재공동책임제로추진되고있는사업

18 8 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 들중국가책임과지자체책임으로명확히구분할수있는사업들을구분하는것임. -즉, 공동책임영역을최대한축소, 국고보조사업수를줄이는것을목적으로현존하는사회보장사무의급여제공형태별사무조정기준을도출하였음. 가. 국가책임 수급자에게직접적으로전달되는경상현금보조 현금지원 - 상대가격변화없이소비자효용극대화선택이가능 -직접적인소득이전으로소득재분배효과가가장크게나타남. - 현물 서비스와달리객관적효용가치를측정하고비교가능하며, 동질적이고, 타인의수혜정보파악이용이하므로소비의불경제유발가능성이가장높아전국적통일성이중요함. - 전산자료를통한수급자선정및관리가상대적으로용이하므로규모의경제가가능 스스로의인권을보호할수없는취약계층보호시설서비스 국가-지자체-민간위탁구조와사회적무관심으로인원유린등관리감독체계의문제가심각하고지역간생산의외부성이존재 국가독점에따른공급비용증가는표준적인서비스제공을통한취약계층보호효과와상쇄가능

19 요약 9 나. 지자체책임 일반주민을대상으로하는일상생활 ( 시설 ) 서비스 이용자본인또는그보호자가선택권을가지고있으며실질적인행사가가능하고, 민간에의해최종적으로서비스가지역주민에게전달되므로관리감독책임이일차적으로지자체와사용주민에게귀속됨. 서비스수준과질에대한수요의지역별개인별격차가존재 - 선호의이질성에따른정보탐색비용 -일종의경험재적특성으로소비불경제의유발가능성이낮음. 다. 공동책임 그밖의서비스와현물보조 선호의이질성에따른정보탐색비용등을고려했을때기본적으로지자체의책임영역이나, 수혜대상이주로저소득층이고상당한재정소요가존재하므로국가재정지원이요구되는영역이라할수있음. 보건분야 질병예방이나통제등은주민이자국민의건강한삶을보호하는것을목적으로함. 이는모든유형의정부가존재하는의미이자목적이므로이론적배분원칙과상관없이상호협력이요구되는영역임.

20 10 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 3. 결론및시사점 정책효과시산결과 `13년도보건복지부소관 144개국고보조사업 17개시도별내역기준 100% 국비지원사업제외 128개사업에대한책임영역조정 - 시뮬레이션 1: 총사업비 17.6조원 23개사업의국가고유사업, 총사업비 7.8조원 18개사업의지방고유사업전환 총보조사업비규모 89% 축소, 순지방재정분담 1.1조원, 지방재정자립도및재정자주도각각 4.9%p와 6.7%p 상승 - 시뮬레이션 2: 총사업비 11.6조원 11개현금수당지원사업국가고유사업, 총사업비 2.8조원 17개지방고유사업전환 총보조사업비규모 49.3% 축소, 순지방재정분담 1.7조원, 지방재정자립도및재정자주도각각 3%p와 4%p 상승 최근발표된정부의지방재정지원대책은중앙과지방간기능재조정을전제하고있음. 국고보조사업의지방이양이나포괄보조금방식으로의전환에대한깊은논의와명확한기준설정이우선되어야할것임.

21 제 I 부우리나라사회보장재정운영체계 제 1 장서론 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 제 3 장이전재원과사회보장지출 제 I 부를구성하는논의의일부는보건복지포럼통권제 205 호 ( , pp52-68) 에이미게재된내용을그대로수록한것임을밝힌다.

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23 1 서론 << 제 1 절연구의배경및목적 최근경기침체가계속되는반면보건 복지재정 ( 이하 사회보장재정 ) 지출수요가급증하면서국가와지방자치단체모두상당한재정압박을받고있다. 그에따라사회보장비용분담을둘러싼해묵은갈등과대립이이제는사회보장이라는특수한공공재의원활한공급을볼모로하는분쟁의양상으로까지치닫고있다. 최근의사례만보더라도영유아무상보육과관련하여지방자치단체가지방재정을이유로사무수행을회피하는사례라든지, 정치적문제로까지비화된진주의료원건등이그러하다. 1) 이것은복지국가의관점에서는물론지방자치의관점에서도결코바람직한모습이아니며, 공공재공급주체간의경쟁을통한공공부문의책임성제고와자원의효율적배분으로사회후생이증대하고경제성장을이끌어낼것이라는지방분권론의약속과도배치되는결과이다. 지금까지국가와지방자치단체간재정분담과관련한문제의해법을찾기위한다양한 집필자 : 고제이, 한국보건사회연구원부연구위원 1) 국가는 2013 년 7 월현재 0~5 세무상보육예상 1 조 4,000 억원 ( 중앙대지방각 50%) 중국가부담액 7,000 억을미리지급한상태이나, 지방부담금이과하다는반발에따라지방부담금 7,000 억원의 80% 인 5,607 억원에대해서는조건부로국가가부담하겠다고약속하였고, 나머지부족분을자체예산으로충당하거나추가경정예산을편성하기로약속한일부지방자치단체에대해서는집행을하였으나, 서울특별시와 22 개구청 ( 종로 서초 강남제외 ) 은국가가전액을부담하여야한다는입장을고수하고있어집행이되지않고있다고한다. 이와관련하여서울시는국가가일방적으로결정해놓고추가경정예산을조건으로국비를지원하겠다는것은갑의을에대한횡포라고비판하는데반해, 정부는전체예산이 23 조에달하는서울시가반발하는것은정치적목적과의도에서비롯된것이라고비난하면서갈등관계에있다 (2013 년 7 월 17 일자중앙일보 새누리 박원순무상보육충돌 내년지방선거기싸움 참조 ).

24 14 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 연구와정책적노력이있었다. 하지만재정갈등의근본적인원인을탐색하고근원적인해결책을제시하기보다는지방교부세와같은이전재원의확대를중심으로한지방재정조정제도의개편에그쳤다. 이는지방자치단체의취약한재정상황에대한일종의동정적인조치로지방자치단체의이전재원의존도가더욱심화되는결과를초래하고있다. 2) 다시말해서, 건강한지방자치실현을통한국민복리증진을위한사회보장지방분권화노력의결실이오히려지자체의국가귀속이라는역설로시현되고있는것이다. 3) 기여 와 급여 간의견련성 (the nature of connection) 원칙이크게강조되지않는사회보장사무의특수한공공재적특성상일단어떤제도 ( 사업 ) 가시행되면, 재정지출규모가지속적으로확대되는경향성을보이며대단히강한하방경직적지출구조를갖는다. 여기에다층적정부구조로인하여공급주체들간복잡하게형성된재정이전관계와더불어각행정주체간사회보장사무의권한과책임을명료하게규정하지못하는실정법제의한계가상호간의불신과대립을증폭시키고있다. 국방과치안이물리적위협으로부터국민을보호하는방어기제인것과마찬가지로사회보장은사회경제적위협으로부터국민을보호하고국민누구나인간다운삶을영위할수있도록하는장치이다. 이같은사회보장사무의특성상수혜형평과재정부담의형평그리고재정운영의효율성 2) 국고보조금이나지방교부세의형태로국가로부터의이전재원에대한지자체의세입의존도는참여정부출범이후지방분권화차원에서이루어진정부기능의지방이양과이에따른지방재정조정제도개편이후빠르게증가하고있다. 국가지자체의세입분권비율 ( 국세 : 지방세 ) 은 `07년이후 79:21 수준으로유지되고있다. `95~`11년지자체재원별세입순계결산자료에따르면지방자치단체의중앙재원의존도가크게증가하였다. `95년의존재원비중 22.2% `11년 37.3%, 총계기준으로 `11년의존재원비중은 46% 에이름 `00 년이후꾸준히하락하던이전재원의존도는 `05년이후급증하고있다. 지난 5년간 (`06~`11) 의존수입은 8.4% 증가, 지방채 10.8% 증가, 자체재원은 2.2% 증가에그쳤다. 3) 고제이 (2013) pp.52-53

25 제 1 장서론 15 을담보하는최적의사회보장을위해서는국가와지방자치단체간적절한사무권한의배분과재정분담의제도화가필요하다. 이에본연구에서는최적의사무권한배분과재정분담의제도화를위한규범적원리와구체화된배분기준을제시함으로써혼잡비용을최소화하고자한다. 제 2 절연구의범위및방법 1. 연구내용 본연구는총 3부로구성되어있다. 제1부에서는먼저우리나라사회보장재정운영체계실태분석을통해현재국가와지방자지단체간빚어지고있는재정마찰의근본적인원인을파악하고현행제도틀내에서의개선가능성을검토한다. 제2부에서는우리나라사회보장제도와지방자치제도에관한법리적검토를통해실정법제의한계를진단하고법규범적개선과제를도출한다. 제3부는우리나라사회보장분담구조틀을조성하는지방분권이론의실천적한계를살펴보고, 건강한지방자치와바람직한사회보장제도발전을위한합리적기능배분원리와조정방안을마련한다. 2. 연구방법 본연구는크게재정통계분석과문헌및제도연구방법을사용하였다. 먼저국가와 244 개지방자치단체의회계연도별예 결산자료에기초하

26 16 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 여각행정주체의사회보장지출현황과분담수준을검토하였다. 지방자치단체별국고보조금, 지방교부금산정자료를수집 정리하고이에기초하여자치단체의세출구조조정가능성을살펴보았다. 2013년도보건복지부소관 144개사회보장관련국고보조사업의시도별내역과예산회계세입자료를활용하여책임사무재조정전 후재정부담수준의변화와재정자립도및재정자주도의변화를시산하였다. 문헌및제도연구를통해현행사회보장분담체계의구조적한계를진단하고합리적기능배분을위한제도개선방향을제시하였다. 3. 용어의정의 가. 국가와지방자치단체, 중앙 ( 정부 ) 과지방 ( 자치단체 ) 우리나라는사무기능을중앙과지방으로구분하는중앙집권적사무분권형행정체계를유지하고있는단방국가이다. 따라서정부는유일하다. 현행관련법제상사회보장제도공공전달체계의사무주체는국가와지방자치단체로구분되며, 이때국가는행정주체로서이해되는개념이다. 일부연구에서는국가와지방자치단체를중앙정부와지방정부로구분하기도하지만, 본고에서정부란국가를지칭하는것으로한정하고지방정부라는용어의사용을자제하기로한다. 한편, 보고서내용의흐름상간혹국가와지방자치단체 ( 지자체 ) 를중앙과지방또는중앙정부와지방 ( 자치단체 ) 으로표현하였다. 나. 복지, 복지사무, 복지재정 사회보장기본법 의본격시행으로사회보장과복지의개념을구분할

27 제 1 장서론 17 필요가있다. 본고에서사회보장이란 사회보장기본법 에따라 출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스 를의미한다 ( 법제3조제1호 ). 4) 일반적으로일컫는 복지 는협의의개념으로사용한다. 복지사무 와 복지재정 은재정기능분류상 사회복지 분야에해당되는재정사업과그에대한재정지출을말한다. 4) 사회보장기본법제 3 조 ( 정의 ) 1. " 사회보장 " 이란출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스를말한다. 2. " 사회보험 " 이란국민에게발생하는사회적위험을보험의방식으로대처함으로써국민의건강과소득을보장하는제도를말한다. 3. " 공공부조 "( 公共扶助 ) 란국가와지방자치단체의책임하에생활유지능력이없거나생활이어려운국민의최저생활을보장하고자립을지원하는제도를말한다. 4. " 사회서비스 " 란국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도를말한다. 5. " 평생사회안전망 " 이란생애주기에걸쳐보편적으로충족되어야하는기본욕구와특정한사회위험에의하여발생하는특수욕구를동시에고려하여소득 서비스를보장하는맞춤형사회보장제도를말한다. ( 국가법령정보센터, 에서인출 )

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29 2 우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 << 이장에서는국가와지방자치단체간치열하게전개되고있는재정갈 등의원인을파악하고그해결책을모색하기위해행정주체별사회보장 지출현황과재정분담구조를살펴본다. 제 1 절사회보장재정분담체계 1. 우리나라재정체계와사회보장재정의정의 국가와지방자치단체의사회보장재정규모와범위를정의하기위해서는먼저나라살림구조에대한이해가필요하다. 우리나라의재정체계는재정운용주체를기준으로국가 ( 중앙 ) 재정과지방재정으로구분되며, 지방재정은다시일반재정과교육재정으로나뉜다. 재정운용수단에따라예산회계와기금회계로구분할수있는데, 국가재정은예산회계 ( 일반회계 + 특별회계 ) 와기금회계로구성된다. 지방재정은예산회계 ( 일반회계 + 특별회계 ) 와기금회계로구성된일반재정그리고교육비특별회계로운영되는교육재정으로구분된다 ( 그림 2-1 참조 ). 2013년현재국가재정은 1개일반회계와 18개특별회계 (5개기업특별회계, 13개기타특별회계 ) 그리고 64개기금으로구성되어있다. 현재전국에는 16개광역자치단체와 228개기초자치단체로구성되어있으며, 총 244개일반회계, 2,182개공기업및기타특별회계, 2,409개기금

30 20 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 (`11년말기준 ) 및 16개교육비특별회계가설치되어운영되고있다. 사회보장재정의규모와범위는사회보장의개념과현재다양한기준으로작성되고있는재정통계에따라달리설정될수있다. 정확한사회보장재정현황을파악하기위해서는먼저사회보장의범위와재정규모에대한정의가필요하다. 본고에서는분석의일관성을위해사회보장재정의범위를 사회보장기본법 에서정의하는 공공부조, 사회보험 그리고 사회서비스 영역에해당하는일반정부 ( 국가와지방자치단체 ) 의재정활동으로정의한다. 회계기준에따른사회보장재정운용수단은일반정부예산회계 5) 와국가기금회계중 6개사회보장성기금 6) 으로한정한다. 그림 2-1 우리나라의재정구조 자료 : 국회예산정책처, 2012 년도대한민국재정, p.18 도표인용 사회보장재정지출규모는재정통계작성기준에따라다소달라질수 있는데, 각정부수준별분석에있어서는정부회계작성기준분류체계를 5) 국가및지방자치단체일반회계와특별회계. 6) 공적연금, 고용보험기금, 산업재해보상보험및예방기금.

31 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 21 따른다. 사회보장지출규모는국가의경우국가회계기준 16대지출분야중 보건및사회복지 분야지출을의미하고지방자치단체의경우에도마찬가지로 14개지출분야중 보건 및 사회복지 를포괄한다. 일반적으로말하는 국가복지예산 또는 복지지출 은행정주체로서의국가재정통계작성기준 16개지출분야중 사회복지및보건 지출규모를의미한다 (`13년도추경예산 99.3조원, 14년도예산안기준 105.9조원 ). 7) 그러나재정통계작성기준은보건과사회복지를구분하므로 복지지출 이나 복지예산 과같은모호한용어의사용을자제할필요가있다. 본고에서 복지 는협의의개념으로정의되므로 복지재정 또는 사회복지재정 이란사회복지분야지출규모를의미한다. 2. 국가사회보장지출 1990년대말이후사회보험체계의완성과연이은경제위기상황을겪으면서공적부조형식의사회안전망이본격적으로도입되었고, 최근에는사회서비스영역으로까지정부재정활동이확대됨에따라국가의사회보장재정규모가급격하게증가하고있다. < 표 2-1> 의회계연도별국가결산자료에따르면 2008년 279조원이었던국가총지출은연평균 4.7% 씩증가하여 2011년현재 335.4조원을기록하고있다. 8) 동기간사회보장지출은총지출보다약 1.9배더빠른증 7) 회계기준으로 재정 은예산회계와기금회계를포괄하므로, 사회보장성기금을제외하는경우사회보장예산으로사회보장재정과구분하여사용할수있다. 8) 우리나라의경우예산을중심으로한재정분석이주를이루고있다. 국가의사회보장재정의경우예산과결산과정이복잡하지않고그편차또한크지않았기때문에지금까지관행적으로예산중심의분석이이루어져왔다. 그런데지방자치단체의경우매년수차례의추경이편성되어당초예산과최종예산의차이가클뿐만아니라각종보조금과교부금등다양한이전재원이존재하고회계과정도복잡하기때문에결산자료를통해정확한사회보장재정규모를파악할필요가있다. 따라서국가와지방자치단체의사회보장재정에

32 22 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 가속도를보이고있다. 기금을제외할경우상대적으로낮은증가세가나타 나는사실로보아고령화와사회보험의성숙에따른사회보험급여지출확 대가국가사회보장지출급증의주요원인으로파악된다 ( 그림 2-2 참조 ). 표 2-1 회계연도별국가사회보장지출현황 ( 단위 : 조원, %) 평균증가율 총지출 [A] 사회보장지출 [B] B/A 일반공공행정공공질서및안전통일외교국방교육문화및관광환경사회복지보건 (222.9) (252.2) (248.7) (258.9) (274.8) (5.4) (23.1) (28.9) (28.5) (29.7) (30.9) (7.5) (10.3) (11.5) (11.5) (11.5) (11.2) (37.5) (42.4) (43.8) (46.1) (51.0) (8.0) (11.4) (12.2) (12.7) (13.8) (15.0) (7.2) (2.0) (1.6) (1.8) (2.0) (2.3) (3.5) (27.2) (29.7) (30.0) (32.5) (33.2) (5.1) (36.3) (37.3) (38.1) (41.5) (45.5) (5.8) (2.0) (2.2) (2.3) (2.5) (2.6) (7.5) (5.5) (7.6) (7.4) (8.2) (7.9) (9.3) (18.7) (23.3) (22.7) (23.9) (24.8) (7.4) (4.4) (5.6) (5.8) (5.8) (6.0) (8.1) 대한포괄적검토가요구되는본연구에서는결산을기준으로분석하기로한다.

33 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 23 농림수산 산업기업에너지 교통및물류 통신 국토및지역개발 과학기술 평균증가율 (17.4) (18.1) (18.8) (19.0) (20.7) (4.4) (12.0) (13.2) (10.2) (9.9) (9.7) -(5.2) (30.2) (36.7) (31.5) (29.5) (33.1) (2.3) (6.5) (6.7) (6.7) (6.8) (7.6) (3.7) (8.7) (11.8) (12.4) (12.7) (9.8) (3.0) (2.7) (6.5) (4.0) (4.5) (5.1) (17.0) 예비비 (0.3) (0.3) (0.3) (0.3) (0.4) (3.4) 주 : 총지출은일반회계 + 특별회계 + 기금-내부거래-보전거래괄호안의수치는기금을제외한규모임자료 : 대한민국정부, 국가결산보고서, 각회계연도 정책부문별사회보장지출추이를보면, 보육가족및여성과노인 청소년그리고사회복지일반부문지출의연평균증가율은각각 21.6% (20.7% 기금제외 ), 16.5%( 17.3% 기금제외 ), 14.8%(14.9% 기금제외 ) 로가장빠른성장세를보이고있다. 기금을포함한국가사회보장지출중가장큰비중을차지하는부문은 공적연금 으로전체사회보장지출의 31.8% 를차지하고있으며, 뒤를이어주택 (20.3%), 노동 (15.4%), 기초생활보장 (9.6%), 건강보험 (6.7%) 순으로나타났다. 기금을제외한경우기초생활보장 (27%), 건강보험 (15.4%), 보훈 (12%), 노인 청소년 (11.7%) 그리고보육가족및여성 (8.5%) 순으로높은비중을차지하고있다. 최근 5 년간기초생활보장이나취약계층지원의비중은점차감소하는반면, 보육가족및여성이나노인 청소년그리고건강보험부문의비중이확대되고있다.

34 24 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 그림 2-2 회계연도별국가사회보장부문별결산규모 ( 기금포함 ) ( 단위 : 조원 ) 기초생활보장취약계층지원공적연금보육가족및여성 노인청소년노동보훈주택 사회복지일반보건의료건강보험식품의약안전 주 : 대한민국정부, 국가결산보고서, 각회계연도자료에기초하여구성 2012년현재국가사회보장지출은 92.9조원을기록하여 5년전 66.1 조원에비해 41% 급증하였다. 이러한증가세는박근혜정부의국정과제 ( 국민행복 ) 가본격적으로추진됨에따라더욱가속화될것으로예상된다. 이와같은상황은 2013년도 1차추경예산과 국정과제이행을위한재정지원실천계획 ( 이하 공약가계부 ) 9) 가반영된 2014년도정부예산요구안 10) 에서도확인할수있다 ( 표 2-2 참조 ). 2014년도사회보장지출은 2012년예산대비 17%, 2013년도본예산대비 11.3% 그리고추경예 9) 자세한내용은기획재정부 (2013a) 참조 10) 각부처의예산요구서를취합한것으로정부가국회에제출하는예산안과는구별되므로해석에주의해야한다.

35 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 25 산대비 9.1% 증액되었는데, 특히기초노령연금지원과행복주택신규공 급그리고 4 대공적연금급여확대를예고하고있다. 표 년도추경예산및 2014 년도예산요구안 2012 예산 2013 본예산 2013 추경예산 ( 단위 : 조원 ) 2014 예산요구안 총지출 [A] 사회보장지출 [B] B/A 보건 복지 노동 기초노령연금지원 행복주택신규공급 대공적연금급여 교육 문화 체육 관광 환경 R&D 산업 중소기업 에너지 SOC 농림수산식품 국방 외교 통일 공공질서 안전 일반공공행정 지방행정 자료 : 기획재정부 3. 지방자치단체사회보장지출 지방자치단체역시지난 5 년간사회보장지출이급증하고있다. 전국 지방자치단체총재정지출은연평균 4.9% 증가한반면, 사회보장지출의 증가율은총지출증가율의 1.6 배에이르는 7.8% 로나타났다. 특히사회

36 26 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 복지분야의지출은연간 8.4% 씩증가하여가장빠른증가율을기록하고 있다. 이기간동안지방자치단체총지출에서사회보장지출이차지하는 비중은 2008 년 19.5% 에서 2012 년현재 21.8% 로급격하게확대되었다. 표 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장지출현황 1) ( 단위 : 조원, %) 평균증가율 총지출 [A] 사회보장지출 [B] B/A 일반공공행정 공공질서및안전 교육 문화및관광 환경보호 사회복지 보건 농림해양수산 산업중소기업 수송및교통 국토및지역개발 과학기술 예비비 기타 2) 주 : 1) 2011년까지는지방자치단체세출결산순계자료, 2012년은세출예산순계자료임. 2) 행정운영경비 ( 인력운영비 + 기본경비 ) 자료 : 안전행정부, 지방재정연감 각연도, 2012년도지방자치단체예산개요 사회보장지출부문별결산추이를보면, 연간지출규모가 1조원이하인식품의약안전, 사회복지일반, 보훈, 노동부문을제외하고보육가족및여성 (17%) 과취약계층지원 (10.6%) 부문지출이가장빠르게증가하고있다. 이는최근영유아보육지원확대, 장애인연금도입등국가의정책

37 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 27 사업확대를반영하는것이다. 이들부문이지방자치단체전체사회보장재정지출에서차지하는비중은 2008년각각 16.9% 와 12% 에서 2012년현재 23.5% 와 13.3% 로특히보육가족및여성부문이가장빠르게확대되고있다. 한편, 사회보장재정지출에서가장큰비중을차지하는기초생활보장부문의지출비중은지난 5년간지속적으로하락하여 2012년현재 28.2% 를차지하고있다 (2008년 34.2%, 5년평균 29.7%). 그림 2-3 회계연도별지방자치단체사회보장부문별결산규모 ( 단위 : 조원 ) 기초생활보장 취약계층지원 보육가족및여성 노인청소년 노동 보훈 주택 사회복지일반 보건의료 식품의약안전 주 : 안전행정부, 지방재정연감 각연도자료에기초하여구성 2013년도지방자치단체세출예산분야별배분현황에따르면, 사회복지와보건분야에각각 37조원과 2.3조원이배분되어사회보장지출비중이역대최대인 23.8% 에이른다 ( 표 2-4 참조 ). 이는 2012년예산대비 13.1% 증가한것으로써특히보육가족및여성 (7.75조원 9.87조원,

38 28 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 27.4% 증가 ) 부문지출의급격한확대에기인한다. 기초생활보장이나취약계층지원, 노인 청소년부문이전체사회보장지출에서차지하는비중은하락했지만, 보육가족및여성부문은전년예산대비 12.9% 증가하여 26.6% 를차지하고있다. 표 년도지방자치단체세출예산배분현황 ( 순계기준 ) 분야부문계 보조사업 (A) 정책사업 자체사업 (B) 행정운영 재무활동 ( 단위 : 조원, %) 보조사업비율 (A/(A+B)) 합계 일반공공행정 공공질서및안전 교육 문화및관광 환경보호 사회보장 사회복지 기초생활보장 취약계층지원 보육가족및여성 노인 청소년 노동 보훈 주택 사회복지일반 보건 보건의료 식품의약안전 농림해양수산 산업중소기업 수송및교통 국토및지역개발 과학기술 예비비 기타 자료 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 )

39 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 29 < 표 2-5> 의 2013년도지방자치단체별총지출대비사회보장지출비중을보면광역시 도본청은 16.6%, 자치시 24.9%, 자치군은 18.1% 인데반해자치구의경우 48.3% 로압도적으로높은상황임을알수있다. 특히광역시자치구가 52.4% 로나타나특별시자치구 ( 서울 25개구 ) 비중 43.1% 보다높다. 모든수준의지방자치단체에서사회보장지출이꾸준히증가해왔지만특히자치구의사회복지분야지출이가장빠르게확대되고있다. 표 2-5 지방자치단체사회보장지출부문별세출예산배분현황 ( 순계기준 ) ( 단위 : 억원 ) 전국 시도본청 시 군 자치구 총지출 [A] 1,568, , , , ,964 사회보장지출 [B] 373,244 96, ,682 46, ,880 B/A 사회복지 349,921 92, ,616 41,666 95,396 기초생활보장 102,700 51,412 20,721 7,856 22,710 취약계층지원 47,401 14,056 15,478 5,891 11,977 보육가족및여성 98,688 5,407 47,623 9,206 36,453 노인 청소년 76,976 8,352 30,833 16,060 21,731 노동 6,481 1,714 2, ,498 보훈 2, , 주택 11,655 10, 사회복지일반 3, , 보건 23,323 4,736 8,066 5,037 5,484 보건의료 22,699 4,516 7,858 4,947 5,378 식품의약안전 자료 : 안전행정부, 2013년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 전국지방자치단체사회보장지출을기준으로살펴보면, 자치시의지출 비중이가장높다 (34%). 뒤를이어자치구 27%( 특별시자치구 11%, 광 역시자치구 16%), 광역 특별시 도본청이 26%, 그리고자치군이 13% 를

40 30 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 차지하고있다. 부문별로보면기초생활보장과주택부문을제외하고자치시와자치구의지출이 50% 이상으로나타난다. 특히보육가족및여성부문의경우자치시와자치구가각각 48% 와 37% 를차지한다 ( 그림 2-4 참조 ). 그림 2-4 지방자치단체별사회보장부문별지출비중 ( 단위 : %) 식품의약안전보건의료사회복지일반주택보훈노동노인청소년보육가족및여성취약계층지원기초생활보장 사회보장지출 % 20% 40% 60% 80% 100% 시도본청시군특별시자치구광역시자치구 주 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 에기초하여구성 [ 그림 2-5] 의자치단체유형별사회보장정책부문별지출구성을보면, 광역단체본청단위에서는기초생활보장 (53%) 과취약계층 (14%) 및주택 (11%) 부문에대한지출이집중되어있다. 자치시와자치구의경우보육가족및여성 ( 각각 37% 와 36%) 과노인 청소년 ( 각각 24% 와 22%) 부문에집중되어있다. 자치군단위에서는노인 청소년 (34%) 부문지출이가장높게나타난다. 이처럼기초자치단체의경우지방대응이필요한영유아무상보육이나기초노령연금확대시인구구성의비율차이로인하여향후부담비율에도차이가발생하게될것으로예상할수있다.

41 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 31 그림 2-5 지방자치단체유형별사회보장부문지출구성비 ( 단위 : %) 기초생활보장취약계층지원보육가족및여성노인청소년노동 보훈주택사회복지일반보건의료식품의약안전 광역시자치구 특별시자치구 군 시 시도본청 % 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 주 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 에기초하여구성 한편, 위의 < 표 2-4> 를통해우리나라사회보장재정구조의특징을확인할수있다. 사회보장지출의약 90% 가보조사업이다. 이것은보조사업비율이상대적으로높은농림 수산 해양 (76.4%) 이나공공안전및질서 (65.3%) 분야와비교해보아도절대적으로높은수준이다. 특히보육가족및여성 (94.4%) 이나기초생활보장 (98.5%) 과같은주요사회복지정책부문사업이대부분국고보조사업이라할수있을정도로자체사업비중이대단히낮게나타난다. [ 그림 2-6] 의분야별재원구성에따르면, 지방자치단체사회보장재정의 50.2% 가국비이다. 반면에농림 수산 해양과공공안전및질서분야의국비구성비는각각 40.5% 와 31.3% 로나타났다.

42 32 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 그림 년도지방자치단체세출예산분야별 재원별구성 ( 단위 : 조원 ) 국비시도비시군구비기타 주 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 에기초하여구성 이러한자료를근거로일부지방자치단체나관련연구들은국가중심의정책판단에따라신설 확대된사회보장관련국책사업과그에대한매칭비부담으로인하여지방이필요로하는자체사업이축소될수밖에없다고주장한다. 일부에서는사회보장재정구성비의 50% 가국비라는점을들어국가위임사무임에도불구하고국가의재원부담은그절반에그칠뿐이며상대적으로재정여건이열악한지방자치단체에부담을전가한다는논리를전개하기도한다. 그런데한가지흥미로운사실은재정지출규모가상대적으로큰국토및지역개발 (12.2조원) 분야에서보조사업이차지하

43 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 33 는비중이 40.4% 에이르고국비보조가그절반에도못미치는 19% 수준이지만이에대해서는별다른불만을제기하지않고있다는점이다. 11) 사실국고보조사업은기본적으로신청주의에입각하여지방자치단체의자발적인참여에의해사업이추진된다. 특히지역개발과같은사업에있어서는지방자치단체간치열한경쟁이벌어지기도한다. 이에비해사회보장과관련된사업에대해서는지자체의자발적인신청이거의없었고결과적으로대부분사업들이국가주도하에보조사업의형태로추진되고있다는점도생각해보아야할부분이다. 4. 국가와지방자치단체의사회보장재정지출분담현황 12) < 표 2-1>~< 표 2-5> 가보여주는사회보장지출규모에는국고보조금과지자체의일반재원으로사용되는지방재정교부금등이전재원이포함되어있다. < 표 2-5> 의국비는기본적으로국고보조금을의미하는것으로이러한재정이전관계를고려하지않고국가와지자체의사회보장지출부담을직접비교할경우잘못된결론에이를수있다. 보다정확한재정지출수준을비교하기위해서는정부가 IMF 재정통계작성기준 (GFSM: Government Finances Statistics Manual) 에따라지방교부금과같은이전지출이나차입금상환등보전지출을제외하고작성한통합재정을살펴보아야할것이다. 13) 그런데현재통합재정을통해서는국가의사회보장지출현황만파악가능하며지방자치단체의정보는공개되지않고있어정확한비교가어려운상황이다. 14) 11) 고제이앞의글 pp ) 고제이앞의글 pp 의내용을옮겨온것임. 13) 통합재정세출및순융자에대한 14 개기능별분류중보건 사회보장및복지지출이이에해당한다.

44 34 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 현실적으로결산정보에기초하여국가와지자체의사회보장지출수준 을비교할수있는자료로는한국은행이 UN-COFOG 기능분류에따라 작성하여 OECD 에제출하는일반정부재정통계가사실상유일하다. 표 2-6 UN-COFOG 일반정부총지출및사회보장지출추이 구분 `05-`11 증가율 총지출 국가 ( 사회보장기금 ) (30.7) (35.8) (40.9) (45.3) (52.6) (58.3) (62.0) (10) 지방자치단체 총사회보장지출 국가 ( 사회보장기금 ) (30.1) (34.9) (40.1) (44.2) (51.3) (56.9) (60.7) (10) 지방자치단체 지방자치단체집행비율 ( 단위 : 조원, %) 주 : COFOG(Classification of the Functions of Government) 에따라한국은행이국민소득통계부속표중 일반정부의부문별기능별총지출 ( 명목, 연간 ) 에작성하여수록 ( 보건 + 사회보호 ) 자료 : 한국은행, 경제통계시스템 14) 통합재정지출추이 ( 단위 : 조원 ) 국가 지자체 구분 증가율 총지출 (A) 사회보장지출 (B) 비중 [A/B] 총지출 (C) 사회보장지출 (D) 비중 [D/C] 자료 : 기획재정부, 디지털예산회계시스템

45 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 35 < 표 2-6> 은국민계정부속표의일반정부부문별 기능별총지출자료에근거하여작성한국가와지자체의사회보장지출추이를보여준다 년부터 2011년까지일반정부총지출은연간 8% 씩증가하였는데, 주로사회보험을비롯한각종사회보장지출급증에기인한다. 이기간동안국가 ( 사회보장성기금포함 ) 와지방자치단체의사회보장지출집행분담비율은 2005년지방사무이양이후점차증가하다가최근경제위기로다소하락하여동기간평균 74:26로나타났다. 기금 15) 을제외하고살펴보면지방자치단체에의한사회보장지출증가세가상대적으로더욱가파르게나타나는데, 이것은이기간동안급격하게확대된사회보장관련국고보조사업과그에따른지방매칭비증가에기인한다. 기금을제외한경우평균집행비율은 38:62로역전된다. 이와같은분담비율을근거로일부연구에서는국세와지방세비율이 80: 20으로국세비중이압도적인데비해지방자치단체가사회보장지출대부분을부담하고있다는점을강조하며국가의추가적인재정지원을요구해왔다. 사실그간의이러한주장은나름설득력을얻었고차등보조율제도의도입이나지방교부세확대그리고지방소득세및지방소비세의도입이라는큰성과를거두었다. 그런데위의결과를해석함에있어주의할점이있다. 그것은바로여기서비교되고있는국가와지자체의사회보장지출규모가재원을기준으로측정한것이아니라재정의최종적인집행주체를기준으로집행금액을보여준다는사실이다. 따라서사회보장재정분담비율이아니라 사회보장재정사용액또는집행비율 로이해해야한다. 지방자치단체의지방매칭비부담이증가했다고는해도국고보조금과지방교부세와같은이전재원역시꾸준히증가해왔음은이미전술한바있다. 바로이점이국가와지방자 15) 지방자치단체의사회보장기금지출은 `13 년도예산상 1.3 조원수준으로사회보장기금지출대부분은국가의지출로볼수있다.

46 36 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 치단체간재정분담과관련하여쟁점이되고있는사안이며본고의분석대상이다. 이전재원과관련해서는제3장에서자세히살펴보기로하고이하에서는재정이전실적에기초해서국가와지방자치단체의사회보장재정분담비율을추산해본다. 표 2-7 연도별교부금및국고보조금집행현황 연도재정이전교부금계 지방재정교부금 지방교육재정교부금 국고보조금계 ( 단위 : 조원 ) 사회보장 1) 기타개발 2) 주 : 1) 사회보장국고보조금은연도별보건복지부, 고용노동부, 여성가족부일반회계국고보조금집행금액의합계치 2) 기타개발사업국고보조금은연도별국토교통부 ( 구건교부, 국토해양부 ) 일반회계국고보조금과특별회계 ( 농어촌구조개선, 교통시설, 균특및광특 ) 국보조조금집행금액을합산하여구한수치임. 자료 : 대한민국정부, 국가결산보고서, 각회계연도 국가결산보고서에따르면국가로부터지방자치단체로이전된재원은 2003년총50.6조원에서 2012년현재 111.9조원으로두배이상증가하여국가총지출결산액 335.4조원의 33.4% 를차지한다. 2005년에서 2011년까지평균증가율을비교해보면, 총재정이전이 7.9%, 보통교부세등지방재정교부금이 7.1%, 예산회계 16) 국고보조금이 9.9% 로나타났다. 특히보건복지부, 여성가족부, 고용노동부일반회계국고보조금규모가

47 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 37 연평균 17% 증가한것으로나타나사회보장관련국고보조사업이급속하게확대되어왔음을알수있다 ( 표 2-7 참조 ). 동기간동안 (`05~`11) 일반재원으로사회보장수요에대응할수있는보통교부세와사회보장사무지방이양을지원하기위해한시적으로도입되어현재까지운영되고있는분권교부세규모는연평균 7.2% 와 9.2% 씩증가하였다 ( 표 2-8 참조 ). 표 2-8 지방교부세교부현황 연도 보통 분권교부세 보통교부세 분권교부세 특별교부세 부동산교부세 ( 단위 : 조원 ) 증액교부금 주 : 1) 부동산교부세교부금액은국회안전행정위내부자료 2) 국가결산보고서지방재정교부금집행내역과안전행정부공개자료간금액불일치가존재함에주의자료 : 안전행정부, 2013 년지방교부세산정해설 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 분석의편의를위해기금을제외한예산회계사회보장지출결산자료를 중심으로재정이전관계를고려한사회보장재정분담수준을살펴보자. 16) 일반회계와특별회계를지칭한다.

48 38 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 < 표 2-9> 는국가가지방자치단체로이전하는사회보장관련국고보조금과지방교부금을제외할경우국가와지자체의사회보장재정분담비율산출과정을보여준다. 먼저상기 < 표 2-1> 의기금을제외한국가예산회계사회보장지출은보건복지부, 여성가족부등의국고보조금지출을포함하고있다. 반대로 < 표 2-3> 의지방자치단체사회보장지출에는국가로부터이전된사회보장국고보조금이포함되어있다. 이와같이중복계산되는국고보조금을고려해서순사회보장지출규모를파악해야한다. 한편, 사회보장수요가반영되어지급되는보통교부세와분권교부세는지자체사회보장지출의주요재원이다. 분권교부세의경우약 74% 가사회보장지방이양사업을지원하는데소요되므로이를적용하여분권교부세를재원으로한사회보장지출규모를산출할수있다 17). 보통교부세는지방자치단체의일반재원으로써실제얼마가사회보장지출에사용되는지정확히알수없다. 그러나연도별지방자치단체사회보장지출이총지출에서차지하는비율만큼보통교부세도사회보장지출에소요된다는가정하에보통교부세사회보장지출규모를추산할수있다. 결국지방자치단체사회보장지출 (B) 에서사회보장국고보조금 (D) 과지방교부세사회보장지출 (G+H) 을차감하여지방자치단체순사회보장지출규모를파악하는것이다. 일반정부예산회계순사회보장지출규모 (J) 는국가순사회보장지출 (A+G+H) 과지방자치단체순사회보장지출 (I) 을합산하여구하고각각의사회보장재정분담비율을산출하였다. 그결과를보면, 2009년이후지방자치단체의분담비율은꾸준하게하락하고있는것으로나타났다. 2012년현재국가와지방자치단체의분담비율은 82:18로확인된다. 18) 이러한결과는기금을포함할경우사실상 17) 보건복지부내부자료에따르면지방교부세중보건및사회복지분야지원은보통교부세 26%, 분권교부세 74%, 부동산교부세 25% 로복잡한지출구조로집행되고있다. 18) 이와같은방식으로지방세등지방자치단체의순수한자체재원으로조달된사회보장지

49 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 39 사회보장기금이국가의회계나마찬가지이기때문에국가의분담률이보 다압도적으로나타난다. 표 2-9 정부예산회계사회보장지출부담비율 ( 단위 : 조원, %) 국가사회보장지출 (A) 지방자치단체사회보장지출 (B) 지방자치단체사회보장지출비중 (C) 사회보장국고보조금 (D) 보통교부세 (E) 분권교부세 (F) 보통교부세사회보장지출 (G=E*C) 분권교부세사회보장지출 (H=F*0.74) 지방자치단체순사회보장지출 (J=B-D-G-H) 국가순사회보장지출 (I=A+G+H) 순사회보장지출 (K=I+J) 국가분담비율 [I/K] 지방자치단체분담비율 [J/K] 주 : 국가와지자체재정통계를기준으로작성하였음 이와같은역산과정을거쳐살펴본국가대지방자치단체의재정분담률은지방자치단체가최근과같이크게반발할정도로심각하게불평등한수준이아니라고생각할수있다. 하지만지자체총사회보장지출과거의비슷한규모를보이는막대한이전재원의역할과이의지자체간배 출규모또한추계해볼수있다. 지방의사회보장매칭비는결산정보가없는관계로먼저전체국고보조사업에대한지방매칭비총액에총국고보조금에서사회보장관련일반회계국고보조금이차지하는비율을적용하여지방자치단체의사회보장국고보조금매칭비를추산할수있다. 이를앞서구한지방자치단체순사회보장지출에서차감하면지방자치단체가순지방재원을통해지출하는사회보장재정규모를추정해볼수있다.

50 40 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 분상황을생각해보면전국평균수준에서파악하는분담비율의비교는큰의미가없을수있다. 앞서보았듯이기초자치단체중특히자치구의지출부담이가장높다. 하지만현행지방재정조정제도의틀내에서는인구가적은지역, 특히군단위지자체에상대적으로많은재정지원이이루어진다. 국고보조사업은법정기준보조율을적용하고있는데영유아보육료지원과같이특 광역시자치구지출비중이큰보육사업에대한전국평균기준보조율은 49.4% 로상당히낮게책정되어있다. 더구나도시지역으로구분되어재정수입여건이상대적으로좋다는임의적인기준에의해특히서울시자치구의경우지나치게낮은보조율이적용되고있다 ( 표 2-10 참조 ). 표 년도영유아보육료지원재원분담비율 사업명 구분 국비보조율 전국평균 43.7 보육돌봄서비스 서울 20.0 지방 50.0 전국평균 49.4 영유아보육료지원 서울 28.0 지방 53.1 전국평균 48.0 가정양육수당 서울 27.7 지방 52.3 자료 : 보건복지부내부자료 서울 20%, 지방 50%(±10% 차등보조율적용 ) 서울 10~30%, 지방 40~60% 서울 10~30%, 지방 40~60% ( 단위 :%) 국고지원확대를통한지방자치단체재정부담완화를목적으로지난 2008년부터보통교부세불교부단체에대하여재정여건을반영한차등보조율제도가시행되고있다. 그러나재정구조와사회경제적배경이상이한시 군 자치구에대해기본적으로재정자주도 19) 라는일률적인기준을

51 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 41 적용하고있어실효성있는대안의역할을하지못하고있다는부정적이평가가주를이룬다. 더나아가차등보조율제도가오히려자치구간의재정력편차를키우는부정적인효과를초래하고있어폐지해야한다는주장이힘을얻고있는실정이다. 또한 2011년기준으로 6.6조원에이르는보통교부세의사회보장재정지원 (G) 은현행지방교부세법상보통교부세직접교부대상에서제외된특 광역시자치구에는해당이없다. 최근들어보통교부세산정시고려되는기준재정수요에사회보장수요를반영하도록개편되었고그비율도확대되고있다. 이로써보통교부세의직접교부대상인광역시 시 도비부담분은감소될수있지만, 자치구의재정부담완화에는큰영향을주지못한다. 이와같은사실은 < 표 2-11> 의지방자치단체별일반회계결산자료를통해구체적으로알수있는데, 자치구의경우보통교부세를직접교부받지못하고대신본청으로부터일반재원으로사용할수있는조정교부금을받는다. 하지만조정교부금은지방보통세의일정비율로배분되기때문에자치구는국가와광역단체간의재정조정관계변화의직접적인영향권으로부터벗어나있다. 즉, 등록면허세와재산세그리고일부주민세와지방소득세가전부인자치구의열악한세입구조를지원하는조정교부금제도가사회경제적변화와무관하게 1988년도입당시의틀을유지하고있는것이다. < 표 2-11> 하단의일반회계세입대비사회보장지출비율을보면자치구가 43.3% 로써광역단체나자치시의약 2배그리고자치군보다약 3배가량높게나타난다. 그리고지방세, 세외수입, 조정교부금및재정보전 19) 재정자주도 = 자체수입 ( 지방세수입 + 세외수입 + 지방교부세 + 재정보전금 + 조정교부금 )/ 일반회계예산규모. 국고보조금이증가할수록재정자주도는하락

52 42 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 금의합계로정의한순지방재원대비사회보장지출부양비율역시자치구가 80.3% 로다른지자체의약 2배에이른다. 사회보장지출구조분석결과자치구의사회보장기능이확대되고재정적부담이급증하는반면, 자치구의재원조달능력은이를뒷받침하지못하고있다는것을알수있다. 최근불거지고있는사회보장재정갈등의진원지가상대적으로재정여건이좋다고알려진서울과일부광역시자치구들이라는사실은이러한이전재원배분구조의문제점을드러내는좋은사례라고할수있다. 표 년도자치단체별일반회계세입 세출결산현황 ( 총계기준 ) 특 광역시본청 도본청 ( 단위 : 십억원, %) 시군자치구 일반회계세입계 52,104 51,627 6,557 3,341 2,891 지방세수 30,582 15,931 1, 세외수입 4,708 4,799 1, 지방교부세 4,878 6,552 1,418 1, 보통교부세 3,957 5,672 1,278 1,171 0 분권교부세 기타교부세 조정교부금및재정보전금 국고및시도비보조금 9,236 22,200 1, ,139 국고보조금 9,236 22,200 1, 시도비보조금 지방채 2,700 2, 일반회계세출계 49,989 48,402 5,476 2,667 2,694 사회보장지출 13,589 11,543 1, ,251 일반회계세입의사회보장지출부양비율 순지방재원의사회보장지출부양비율 1) 주 : 1) 순지방재원의사회보장지출부양비율 = 사회보장지출 /( 순지방재원 = 지방세수입 + 세외수입 + 조정교부금및재정보전금 ) 자료 : 안전행정부, 2011 지방재정연감자치단체별일반회계결산자료를토대로작성

53 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 43 앞서보았듯이국가는이미새정부의국정과제추진에따른사회보장국고보조사업의확대시행을준비하고있다. 이는곧지방자치단체특히자치구의매칭비부담이지금까지보다더크게증가한다는것을의미하므로현재진행중인대립과갈등의골이더욱깊어질수있다. 현재국가와지방자치단체간사회보장의재정분담책임을둘러싸고고조되고있는갈등의근본원인을규명하고그해결방안을모색하기위해서는보다실체적인접근이필요하다. 이를위하여다음절에서는국가와지방자치단체간재정이전관계를중심으로지자체사회복지분야의문제를살펴본다. 제 2 절사회보장관련재정이전제도 현재우리나라의사회복지분야재정규모는주요국에비해크지않지만매우가파른증가세를보인다. 특히지방자치단체는동분야지출급증세로재정구조가심하게압박받는상황이다 ( 김현아, 2012a, pp ). 여기에는최근에사회복지분야지출수요가급증하고있다는사실 20) 과함께, 2005년일부국고보조사업의지방이양이후지방자치단체사회복지사업의상당수가국비 ( 분권교부세, 국고보조금등 ) 와지방비매칭 (matching) 방식으로전환되었다는사실이놓여있다. 21) 국고보조사업의지방이양과함께분권교부세가신설되었지만, 수요의증대로국비-지 집필자 : 이상호, 원광대학교경제학부조교수 20) 저출산 고령화, 맞벌이가정, 가족해체, 고용불안정및소득양극화, 빈곤율상승등이복지수요의증대원인으로꼽힌다 ( 김재일 김종오 김태일 이인원 정덕희, 2011, pp. 7-8; 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, pp ). 21) 자치단체의사회복지사업은지방이양사업, 국고보조사업, 자체사업으로구분되는데, 이중에서자체사업만이자체재원으로운영될뿐이다 ( 서정섭, 2011, pp ).

54 44 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 방비매칭방식의재정사업이늘어나면서지방자치단체의매칭비부담증가율이분권교부세증가율을상회하기때문이다. 이러한사회복지분야재정지출의문제는지방재정의건전성을, 아니더나아가국가재정의건전성까지위협할수있다는점에서, 매우시급한과제에속한다. 이과제의해법은다양하겠지만, 늘어나는수요에맞춰국가와지자체의재정분담방식을조정하는방안은거의반드시포함되어야할것이다. 중앙과지방의재정분담방식의조정은지방재정조정제도의변화와연결된사안이므로, 사회복지재정의건전화는궁극적으로늘어나는사회보장수요에맞춰지방재정조정제도를조정하는문제로집약될수있다. 22) 이절은바로이러한관점에서지방재정조정제도를중심으로국가와지방자치단체간사회보장재정체계의실태및특징을살펴보고, 여기에기초해서개선과제를도출하려는시도이다. 1. 국가와지방자치단체간사회보장관련재정이전 지방재정조정제도 (local finance equalization scheme) 는지방자치단체가최소한의행정수준 (national minimum) 을유지하는데필요한재원을보장해주면서지방자치단체간의재정력격차를완화시키기위해국세수입의일부또는기타자금을일정기준에따라지방자치단체에배분하는제도이다. 여기서재원이전은크게중앙에서지방으로이전하는경우, 광역자치단체에서기초자치단체로이전하는경우, 동급자치단체 22) 복지제도는사회보험, 공공부조, 사회서비스로구분된다. 사회보험은기획과집행이모두국가에의해이루어지는경우가많지만, 공공부조와사회서비스는기획과집행이모두지방자치단체에의해이루어지거나국가와지방자치단체가각각기획과집행을나누어맡는경우가일반적이다. 그래서중앙과지방의복지재정분담체계에관한논의는주로공공부조와사회서비스를중심으로전개된다 ( 김재일 김종오 김태일 이인원 정덕희, 2011, pp ).

55 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 45 사이에서이전하는경우로구분될수있다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 3). 이는곧이제도의경우국가와광역자치단체로구분해서접근할필요가있음을시사한다. 국가의경우, 지방교부세와국고보조금이지방재정조정제도의핵심으로기능한다. 23) 지방교부세와국고보조금외에지방양여금이있었지만 2005년에폐지되었다. 원래지방양여금제도는지역단위개발사업을추진하는데사용되었으며, 대상사업의대부분이지방자치단체의숙원사업임과동시에국가차원에서도중요한사업이었다. 그래서동제도는지방자치단체재정운영의자율성을높이고대상사업을성격에따라국고보조금대상사업등으로재편하기위하여 2005년에폐지되었다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp ). < 표 2-12> 에서드러나듯이, 지방교부세와국고보조금은다양한측면에서비교될수있다. 우선지방교부세는자치단체의재원보장및재정력불균형완화를주된목적으로하며, 지방교부세법 을근거로한다. 지방교부세법에따르면, 교부세의재원은내국세의 19.24% 에해당하는금액 으로규정된다. 24) 지방교부세는형식적으로는국가의일반회계에서지출되지만일단교부되면그용도가해당자치단체의자율에맡겨진다 ( 안전행정부, 2013a, pp. 4-5). 이에반해, 국고보조금은국가의특정목적 ( 국가위임사무와시책사업, 지방자치단체간에발생하는외부효과로인한자원배분의비효율성시정등 ) 을달성하기위하여국가의엄격한통제아래운영되는특정지원금 (specific grant) 의성격을띤다. 이러한국 23) 광역자치단체의경우시 도비보조금, 조정교부금, 재정보전금이핵심제도로기능하는데, 이에대해서는후술할것이다. 24) 1983 년이후 13.27% 로운영되다가 2000 년부터 15% 로인상되었으며, 2005 년도부터는지방양여금재원의일부 ( 도로사업양여금등 ) 가지방교부세로전환되고분권교부세가신설되면서 19.13% 로인상되었고, 2006 년도에는분권교부세율이 0.83% 에서 0.11% 인상되면서교부세율이 19.24% 가되었다 ( 안전행정부, 2013a, p. 6).

56 46 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 고보조금은 보조금의예산및관리에관한법률 에근거해서운영되며, 교부금, 국고부담금, 협의의국고보조금 25) 등이모두여기에해당된다 ( 김 필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp ). 표 2-12 국가의지방재정조정제도비교 구분지방교부세국고보조금 근거법령지방교부세법보조금의예산및관리에관한법률 재원구성용도배분방법성격 내국세의 19.24% (2006 년이후 ) - 보통교부세 : 분권교부세를제외한교부세총액의 96% - 특별교부세 : 분권교부세를제외한교부세총액의 4% - 분권교부세 : 내국세총액의 0.94% - 부동산교부세별도운영 - 보통 분권교부세 : 용도지정없이자치단체일반예산으로사용 - 특별교부세 : 용도지정 조건부여가능 - 보통교부세 : 단체별기준재정수입액과기준재정수요액을산정한후재정부족액을기준으로포괄배분 - 특별교부세 : 지역현안, 재해대책, 시책수요사업에대하여사업의타당성등을종합적으로심사하여사업별 시책별교부 - 분권교부세 : 경상적수요와비경상적수요의합계액 - 보통 분권교부세 : 일반재원 ( 자주재원성격 ) - 특별교부세 : 일반재원 ( 특정사업 ) 국가의일반회계또는특별회계예산으로계상 용도와조건이지정되어특정목적재원으로운용 소관부처별중장기사업계획등을고려하여매년정부예산으로정함 특정목적재원 ( 의존재원성격 ) 자료 : 안전행정부, 2012 년도지방자치단체예산개요 25) 교부금은국가위임사무에대해국가가부담하는것이고, 국고부담금은지방자치단체의사업에대해국가의책임정도에따라경비의전부또는일부를국가가부담하는것이며, 협의의국고보조금은지방자치단체에대해특정사업의실시를권장하거나지방자치단체의재정을지원하는것이다.

57 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 47 지방교부세는재원의성격과용도에따라보통교부세, 특별교부세, 분권교부세, 그리고부동산교부세로구분된다. 보통교부세는내국세총액의 19.24% 중분권교부세 0.94% 를제외한금액과전년도내국세정산금액을포함한교부세총액의 96% 에해당하는금액이며, 특별교부세는나머지 4% 에해당하는금액이다 ( 안전행정부, 2013a, p. 9). 부동산교부세는이 3종의교부세와별도로운영되며, 종합부동산세를재원으로한다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, p. 35). 26) 보통교부세는모든자치단체가일정한행정수준을유지할수있도록표준수준의기본적행정수행경비를산출하고지방세등일반재원수입으로충당할수없는부족분을일반재원으로보전하는재원이다. 보통교부세의재원배분은매년도기준재정수입액이기준재정수요액에미달하는자치단체에대하여교부되며, 그과정은다음과같다. 27) 먼저기준재정수요액과기준재정수입액의차이로재정부족액이산정된다, 그리고재정부족이발생한자치단체의재정부족액을합산한후보통교부세총액에재정부족액총액이합치될수있도록조정률을구한다음, 각자치단체의재정부족액에조정률을곱하여자치단체별보통교부세교부액이산정된다 ( 안전행정부, 2013a, pp ). 28) 특별교부세는보통교부세산정과정에서필연적으로발생할수밖에없 26) 지방재정상부득이한수요가있는경우별도로교부세를증액교부할수있도록하는증액교부금제도가 1992 년부터시행되었지만, 제도운영의합리성 투명성등의문제가제기되면서 2005 년폐지되었다 ( 안전행정부, 2013a, p. 11). 27) 기준재정수요액은지방교부세법시행령에규정된측정항목및측정단위와동법시행규칙에서규정한단위비용과보정계수에의하여산정하는기초수요와각종법률등에근거하여산정하는법정보정수요및지역균형수요, 사회복지균형수요, 그리고자치단체의세출절감등노력정도를반영하는자체노력반영금액을합산하여산정된다. 기준재정수입액은지방교부세법령에서규정한지방세법상의보통세를기초수입으로하고, 목적세및경상세외수입, 재정보전금, 시 도세징수교부금등은보정수입, 그리고세입증대노력등을반영하는자체노력반영금액을합산하여산정된다. 28) 예외적으로, 제주특별자치도는 2007 년부터제주특별법에따라재정부족액에관계없이보통교부세재원의 3% 를정액으로교부받고있다.

58 48 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 는획일성과시기성을보완하여지방교부세제도전체의타당성을확보하기위한제도이다. 이것은보통교부세산정시반영할수없었던구체적인사정, 지방재정여건의변동, 예기치못한재정수요등을고려하여교부된다. 지방교부세법제9조에따르면, 특별교부세는 1기준재정수요액의산정방법으로는파악할수없는지역현안에대한특별한재정수요가있는경우, 2국가적장려사업, 국가와지방자치단체간에시급한협력이필요한사업또는지역역점시책등특별한재정수요가있는경우, 3보통교부세의산정기일후에발생한재해를복구하거나재해예방을위한특별한재정수요가생기거나재정수입이감소한경우, 4지방행정및재정운용실적이우수한지방자치단체에대한재정지원의경우에교부된다. 1~ 3의경우, 각각특별교부세재원의 100분의 30, 100분의 20, 100분의 50이교부되며, 4의경우에는재해대책수요잉여예상분이활용된다. 특별교부세의교부대상은 3가지유형 ( 지역현안수요, 시책수요, 재해대책수요등 ) 으로나누어운영하되, 재해대책수요잉여예상분은우수단체재정지원에사용된다 ( 안전행정부, 2013a, pp ). 분권교부세는 2005년에국고보조사업의일부를지방 (149개사업, 9,581억원 ) 으로이양하면서이에소요되는재원을합리적으로보전하기위하여도입되었다. 29) 이것은원칙적으로보통교부세와같이교부된금액에대하여자치단체에서자율적으로편성 운영하는일반재원이라고할수있지만, 비경상적수요 30) 에대해서는목적외집행이나미집행시다음 29) 처음에는분권교부세율을내국세총액의 0.83% 로정하고부족한재원은담배소비세인상으로늘어나는지방세수입에서충당할계획이었다. 그러나담배소비세가예상만큼늘지않아서자치단체의재정부담이가중되자, 2006 년도부터분권교부세율이내국세총액의 0.94% 로상향조정되었다 ( 안전행정부, 2013a, p. 49). 30) 분권교부세산정수요는 경상적수요 와 비경상적수요 로구분되는데, 전자가계속일정수준의재정수요를필요로하는사업으로서예산과이양사업관련통계등을감안하여객관적인산식화가가능한사업을지칭한다면, 후자는일정한산정공식을적용하기어려운사업을지칭한다 ( 소진광 권영주외, 2008, pp ).

59 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 49 해분권교부세산정분에서그금액만큼감액될수있다는점에서보조금의성격을일부갖고있다. 원래분권교부세는 2005~2009년사이에 5년간한시적으로시행한후 2010년부터는보통교부세에통합될예정이었으나, 현재는 2014년까지운영기간이연장된상태이다. 31) 분권교부세는 13개부처에서이양한 149개사업을대상으로출발했지만, 2009년에대상사업이 90개로축소되었으며 (2011년부터적용 ), 2012년에는다시 87 개로축소되었다 (2013년부터적용 )( 안전행정부, 2013a, pp ). 부동산교부세는국세인종합부동산세신설에따라감소되는지방세수입을보전하고잔여분은지역균형발전재원으로활용하기위해 2005년에신설되었다. 이것은보통교부세와마찬가지로용도가지정되지않은일반재원의성격을가지며, 재원의지역별배분은지방자치단체의재정여건이나지방세운영상황등을고려하여결정된다. 교부기준은당해연도예산에계상하여교부할종합부동산세총액이자치단체의지방세감소분의합계액보다적을경우에는각자치단체의지방세감소분비율에따라교부하고, 초과할경우에는자치단체별지방세감소분을우선교부하고나머지잔액은재정여건, 사회복지, 지역교육, 부동산보유세규모를기준으로교부한다 32) ( 안전행정부, 2013a, p. 140). 31) 복지수요의급증으로분권교부세증가율이지방이양사회복지사업의수요증가율에훨씬미치지못하여지방의재정부담이늘어나는상황이초래되자, 2009 년에지방재정지원제도개편과연계하여사회복지사업의일부를국고보조사업으로환원하려는시도가나타나기도했다. 그러나관계부처간견해차이와보통교부세로통합시지역간재정중립성확보의어려움등을고려하여분권교부세운영기한을 2014 년까지연장하는방향으로결정되었다 ( 안전행정부, 2013a, pp ). 32) 2007 년 12 월부터부동산교부세의균형재원배분기준이변경되면서, 재정여건 (80%), 지방세운영상황 (15%), 보유세규모 (5%) 순으로배분되던방식에서재정여건 (80%), 사회복지 (25%), 지역교육 (20%), 보유세규모 (5%) 순으로배분되는방식으로전환되었다. 또한부동산교부세는종합부동산세를재원으로하며전액이지방자치단체에이전되는데, 2010 년지방소비세도입에따라전액균형재원으로배분된다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, p. 59).

60 50 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 표 년도분권교부세대상사회복지사업 구분 대상사업 노인복지비 경로당운영경로식당무료급식노인건강진단치매상담센터운영지여사회시니어클럽운영 재가노인복지시설개보수및운영저소득재가노인식사배달노인복지회관운영노인일거리마련사업경로당활성화 경상수요 장애인복지비 장애인복지관운영장애인직업재활시설운영장애인재가복지센터운영시각장애인심부름센터운영장애인주간보호시설운영의료재활시설운영공동생활가정운영청각장애인 ( 수화통역센터운영 ) 장애인단기보호시설운영 정신지체인 ( 자립지원센터운영 ) 장애인특별운송사업장애인체육관운영편의시설설치시민촉진단여성장애인가사도우미지체장애인편의시설센터운영장애인정보화지원센터운영청각장애인아동달팽이관수술 아동복지비 아동시설운영아동급식가정위탁양육지원소년소녀가장지원아동보호전문기관설치및운영 가정위탁지원센터운영입양기관운영퇴소아동자립정착금결연기관운영 그외복지비 비경상수요 한부모가족복지시설운영한부모가족복지시설퇴소자자립정착금사회복지전담공무원인건비노숙자보호쪽방생활자지원 미혼모중간의집운영사회복지관기능보강및운영사회복귀시설운영푸드뱅크운영장비지원중소도시보건소신축 노인시설운영, 노인복지회관신축, 장애인거주시설운영, 장애인복지관기능보강, 장애인체육관기능보강, 정신요양시설운영, 근로자종합복지관 자료 : 안전행정부 2013 년도지방자치단체통합재정개요 지방교부세는꾸준히증가하여 2013 년에는 34 조 4,409 억원에도달했 으며 ( 안전행정부, 2013a, p. 7), 그중에서보통교부세가 31 조 4,479 억 원으로지방교부세전체의약 90% 를차지한다. 33) 그렇다고해서보통교 33) 2013 년의경우, 보통교부세는 31 조 4480 억원으로지방교부세총액 (34 조 4409 억원 ) 의 90% 를약간상회하는데반해, 특별교부세와분권교부세는각각 1 조 3103 억원과 1 조

61 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 51 부세가모든자치단체에똑같이배분되는것은아니다. 2013년현재지방자치단체일반회계재원중보통교부세가차지하는비중은광역시와도의경우각각 13.8%, 12.9% 로비교적낮은반면, 특별자치시는 38.4%, 시는 41.4%, 군의경우 81.4% 로서재원의대부분을보통교부세에의존하고있다. 2013년도보통교부세배분액에대한자치단체별구성비에서도광역시, 특별자치시, 도, 시, 군에각각 9.6%, 0.5%, 18.4%, 33.7%, 37.8% 가배분되고있으므로, 전체의 71.5% 가시 군에대한보통교부세배분액이된다 34) ( 안전행정부, 2013a, p. 64). 지방교부세전체로보면보통교부세의비중이월등이높지만, 중앙과지방의사회복지재정관계로범위를좁힐경우분권교부세가오히려중요한의미를갖는다. 35) 앞서언급했듯이, 분권교부세는재정분권을위해일부국고보조사업을지방으로이양하면서도입되었다. 지방이양이후사회복지사업의총수요는연평균 14.4% 씩증가하였으나국비 ( 분권교부세 ) 증가율은연평균 8.2% 에불과한반면이를대응하기위한지방비부담 ( 지방비매칭 ) 은연평균 18.6% 증가했다. 그결과, 지방비매칭을포함한총사업비비중에서도비복지분야는 2004년당시 42.2% 에서꾸준히감소하여 2011년에는 32.1% 수준으로하락했다 ( 김현아, 2012b, pp ). 이는곧분권교부세의도입과관련된지방이양사업의지방비부담증가가자치단체의가용재원을잠식하여재정압박을가중시키는상황 6827 억원에그치고있다 ( 안전행정부, 2013a, p. 12). 34) 도와광역시를구분할경우, 아직까지보통교부세는광역시보다도에더많이배분되고있지만, 두지역의배분격차는점차줄어드는추세이다 년에광역시계와도계의배분차이가 11 배 ( 광역시계 : 990 억원, 도계 : 11,434 억원 ) 였는데, 2010 년에는 5.6 배 ( 광역시계 : 4,236 억원, 도계 : 23,653 억원 ) 로격차가크게줄어들었기때문이다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp ). 35) " 사회복지부문의중앙 지방간재정관계는외형상지방교부세 ( 보통교부세 ), 분권교부세, 국고보조금의세제도를중심으로형성되어있고, 실질적의미에서는분권교부세와국고보조금제도를중심으로이루어져있다 ( 임성일, 2007, p. 85)

62 52 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 으로이해될수있다, 한편, 국고보조금은지방자치단체가특정업무를수행하도록장려하기위하여국가가사용용도를지정하여교부하는재정상의원조를의미한다. 36) 대부분공식에의해자치단체간에배분되는지방교부세와달리, 국고보조금은원칙적으로매년자치단체가보조사업을신청하고국가의심사에의해사업의내용과지원규모, 그리고지원대상이정해지고예산에반영된다. 아울러지방교부세의대부분을차지하는보통교부세는용도의제약이없는일반재원이지만, 국고보조금은정해진보조사업으로그용도가한정된특정재원으로서대응지방비부담을수반하는경우가일반적이다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, p. 22). 보조금은보조주체에따라, 국고보조금과시 도비보조금으로구분된다. 전자가국가의감독을받는의존재원으로서국가위임사무에대해국가가사업비의일부또는전부를지방자치단체에지원하는제도라면, 후자는시 도의감독을받는의존재원으로서, 광역자치단체인시 도가시 도위임사무에대해사업비의일부또는전부를시 군 구등에지원하는제도이다. 37) 또한보조금은지출목적이나경비의성질에따라, 교부금, 부담금, 협의의보조금으로분류되거나보조형태에따라정액보조금과정률보조금으로구분되며, 사전신청여부에따라신청보조금과무신청보조금으로구분되거나교부조건여부 ( 용도 ) 에따라일반적보조금과특정적보조금으로구분된다. 이밖에도, 보조금은시행주체에따라직접보조금과간접보조금으로구분되기도한다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp ). 보조금은일반국고보조금과광역지역발전특별회계 ( 광특회계 ) 38) 의국 36) 보조금의운영근거로는지방자치법, 지방재정법, 보조금관리에관한법률및동법률시행령등이있으며, 시 도에는보조금관리조례가있다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 72). 37) 시 도비보조금은다음절의주제에해당된다.

63 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 53 고보조금으로이원화되어운영되며, 광특회계는다시지역개발계정, 광역발전계정, 그리고제주특별자치도계정으로구분되어운용된다. 39) 정부는광특회계의세출예산을편성하는과정에서지방자치단체의재정상황, 지역발전시책의시행실적에대한평가결과등을고려하여지원규모, 보조비율등에차등을둘수있으며, 지방주도로지역의특성과우선순위에따른체계적인지역발전전략을수립하고추진하도록했다. 또한, 정부는각시 도별로세출예산의용도를포괄적으로정한보조금 ( 포괄보조금 ) 으로편성 지원토록하여, 지방의특성에맞춰자율적으로활용할수있도록하였다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp ). 국고보조금을지급하는방법은크게기준보조와차등보조로구분된다. 기준보조는보조금이지급되는대상사업, 경비의종목, 국고보조율을법령 ( 보조금관리에관한법률제9조, 동시행령은제4조 ) 에정해진기준에따라보조하는방식이며, 차등보조는보조금예산을편성할때, 해당지방자치단체의재정사정을고려하여기준보조율에서일정비율 (10%, 15%, 20% 등 ) 을가감해서보조하는방식이다. 38) 광특회계는 2004 년에국가균형발전특별법이제정되면서신설된것으로. 처음에는국가균형발전특별회계 ( 균특회계 ) 였으나 2009 년부터광특회계로개편되었다. 여기에는재정분권의확대를위해중앙사무의대폭적인기능이양과보조사업의재량확대를시도했던참여정부의정책적노력이놓여있으며, 분권교부세와광특회계지역개발계정이바로그대표적인결과였다 ( 이재원, 2009, pp. 137, ). 39) 지역개발계정은사전에시 도별예산신청한도를설정하며, 광역발전계정은지방의입장에서각부처사업간연계를도모하며, 제주특별자치도계정은제주특별자치도법제정 (2006 년 2 월 ) 의후속조치로서제주특별자치도의조기정착을위한재정적기반을마련하기위해도입되었다. 지역개발계정은주세의 40%, 과밀부담금등을그세입으로하고, 성장촉진지역및농산어촌의개발등의관련사업에대한보조등을그세출로하며, 광역발전계정은주세의 60% 등을그세입으로하고, 광역경제권활성화및지역경쟁력강화관련사업에대한출연, 보조, 융자등을그세출로하고있다. 제주특별자치도계정의세입은일반 특별회계로부터의전입금등으로구성되며세출은제주지역국고보조사업, 이관된특별행정기관관련사업비, 자치경찰인건비및운영비등으로구성된다.

64 54 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 표 2-14 차등보조율적용대상사업 대상사업기준보조율비고 70. 청소년시설확충 80. 기초생활보장수급자생계급여 81. 기초생활보장수급자주거급여 82. 기초생활보장수급자자활급여 83. 기초생활보장수급자해산급여 장제급여 84. 기초생활보장수급자교육급여 89. 영유아보육사업지원 서울 30% 지방 70~88% 서울 50% 지방 80% 서울 20% 지방 50% 지방은재정자주도에따라차등지원 - 인상보조율 : 사회복지비지수가 25 이상이면서재정자주도가 80 미만인기초자치단체는 10%p 인상 - 인하보조율 : 사회복지비지수가 20 미만이면서재정자주도가 85 이상인기초자치단체는 10%p 인하 자료 : 보조금법시행령 < 별표 1>, 안전행정부 (2012) p. 31 표재인용. 국고보조사업의경우, 애초에는기준보조방식을중심으로운영되었지만, 기준보조율이지나치게낮게책정되어있을뿐만아니라지방비매칭의무화로지방자치단체의사업선택권이침해되는한계를안고있었다 ( 유태현, 2013, p. 13). 이에정부는 2008년부터차등보조방식을도입해서, 국고보조금사업에대하여서울과지방에상이한기준보조율을적용하고재정자주도와사회복지비비율을고려하여기초지방자치단체별로기준보조율대비 10% 씩의차등보조율을적용할수있도록했다. 차등보조율은해당지방자치단체의재정자주도, 분야별재정지출지수에따라결정되는데, 재정자주도는예산에서자치단체가자체적으로사용할수있는일반재원이차지하는비중 40) 을, 분야별재정지출지수는개별지방자치단체의전체예산에서특정분야에투입되는예산의비중을각각의 40) 이것은개별지방자치단체의지방세수입, 세외수입, 지방교부세, 재정보전금및조정교부금의합을일반회계예산규모로나눈값으로산정된다.

65 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 55 미한다. 그런데사회복지분야 6개사업에대해서만이러한차등보조율이적용되므로, 재정지출지수는결과적으로사회복지비지수를지칭한다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, p. 31). 국고보조금은원칙적으로신청주의 41) 에의거하지만, 국가시책둥에따라중앙부처에서자체적으로국고보조금을편성할수도있다. 신청에의한사업은국고보조금신청지침에국가와지방의재원부담비율이명기되어있으므로, 자치단체는사전에지방비부담에관한정보를확인할수있다. 국가시책에따라중앙부처가자체적으로편성하는국고보조사업의경우, 지방비부담을수반할사업계획에대해행정안전부장관 ( 현, 안전행정부장관 ) 과사전적으로협의하고사후적으로는기획재정부장관과행정안전부장관에게통보하도록규정되어있다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, pp ). 지방자치제도가시행된후국고보조금은지방자치단체의재원중가장빠르게증가한항목에속한다. 특히 2000년대중반이후에는복지수요의급증으로복지관련국고보조사업이빠르게확충되고있다. 42) 이러한국고보조사업의확충효과는이중적이다. 우선국고보조사업의확충은지방재정지출의총액을증가시켜지방재정의외형적규모를확대하는긍정적인효과가있으며, 국가적정책목표에따라지방의재정지출이이루어지도록유도함으로써정책목표를보다더효과적으로달성하는데기여할수도있다. 그러나대부분의국고보조사업은대응보조금 (matching grant) 의형식으로추진되므로지방비부담을수반한다. 이는곧국고보조사업의확충이지방자치단체로하여금대응지방비부담을가중시켜 41) 1988 년부터보조금예산을편성할때신청주의 ( 차등보조요구포함 ) 가도입되었다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 78). 42) 부처별국고보조금현황을살펴보면, 보건복지부의보조금액이두드러지게높다 년보건복지부의국고보조금액은 148,622 억원으로, 이는전체 323,289 억원의 45.97% 에해당된다 ( 김필헌 임상수 김소린 박지혜, 2012, pp ).

66 56 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 지방의재정지출우선순위에영향을미침과동시에상당한재정압박요인 으로기능하고있음을시사한다 ( 최병호 김의섭 유태현 이재원 정종필, 2012, pp. 1-2). 2. 광역자치단체와기초자치단체간사회보장관련재정이전 이미언급했듯이, 국가와지방자치단체사이에서는지방재정조정제도가지방교부세와국고보조금을중심으로작동된다면, 광역자치단체와기초자치단체사이에서는이제도가시 도비보조금, 조정교부금, 재정보전금을중심으로작동된다. 우선, 시 도비보조금은위임사무에대한재정보조라는점에서국고보조금과함께보조금범주에속한다. 기준보조와차등보조로구분되어운용된다는점에서도, 시 도비보조금은국고보조금과차이가없다. 43) 다만두보조금사이에는보조주체와관련된차이가분명하게놓여있다. 예를들어, 지방재정법제23조는보조금의교부에관한조항으로, 다음과같이구성된다. 1국가는정책상필요하다고인정할때또는지방자치단체의재정사정상특히필요하다고인정할때에는예산의범위에서지방자치단체에보조금을교부할수있다. 2 시 도는정책상필요하다고인정할때또는시 군및자치구의재정사정상특히필요하다고인정할때에는예산의범위에서시 군및자치구에보조금을교부할수있다. 여기서 1 항과 2항은각각국고보조금과시 도비보조금에관한것으로, 내용이거의비슷하지만교부주체에서는분명한차이가있다. 43) 서울특별시보조금관리조례 에따르면, 자치구의보조금대상사업의범위와보조사업별시비보조율이규칙으로정해지며 ( 제 8 조 ), 해당자치구의재정사정등을감안하여차등보조율을적용할수있다 ( 제 9 조 ). 또한 서울특별시보조금관리조례시행규칙 에서는보조금의지급대상이되는자치구의사업및시비보조율 ( 제 2 조 ) 과차등보조율의범위및기준 ( 제 3 조 ) 이구체적으로명시되어있다.

67 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 57 표 2-15 광역자치단체의기초자치단체재정조정제도 구분시 도비보조금조정교부금재정보전금 근거법령 - 지방재정법제 23 조제 2 항 - 지방재정법시행령제 29 조제 5 항 - 지방자치법제 173 조 - 지방자치법시행령제 117 조 - 지방재정법제 29 조제 1 항 재원구성 - 시 도의일반회계또는특별회계 - 특별시 광역시세인취득세중조례로정하는일정액 서울 50%, 부산 55%, 대구 56%, 인천 40%, 광주 70%, 대전 56%, 울산 58% - 일반교부금과특별교부금으로운영 ( 모든광역시특별교부금 10%) - 시 군이징수하는광역시세 도세 ( 원자력발전 특정부동산에대한지역자원시설세및지방교육세제외 ) 의총액및지방소비세의 27%( 인구 50 만이상의시와자치구가아닌구가설치되어있는시의경우에는 47%) 에해당하는금액 - 일반재정보전금 : 90% - 시책추진보전금 : 10% - 특별재정보전금 ( 경기도 ) 용도 - 특정한지원대상사업재정수요충당 ( 용도지정 ) - 용도지정없이기초자치단체의일반재원으로운용 - 용도지정없이기초자치단체의일반재원으로사용 ( 시책추진보전금은시장 군수가요청하는사업또는시 도지사가필요하다고인정하는사업 ) 배분방법 - 지원사업별사업우선순위등에의거지원 - 기초자치단체별기준재정수입액과기준재정수요액을분석한후재정부족액을기준으로포괄배분 - 인구, 징수실적, 당해시 군의재정사정기타대통령령이정하는기준에따라배분 자료 : 안전행정부, 2013 년도지방자치단체통합재정개요 ( 구예산개요 ) 그렇다고해서시 도비보조금과국고보조금이완전히분리된것은아 니다. 예를들어, 서울특별시보조금관리조례 제 4 조 44) 에따르면, 서울 44) 서울특별시 보조금관리조례 제 4 조의내용은다음과같다. 제 4 조 ( 보조대상 ) 서울특별시장 ( 이하 " 시장 " 이라한다 ) 은다음각호의어느하나에해당하는경우에는필요한경비의전부또는일부를보조할수있다.

68 58 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 시의보조대상은총 4가지경우로구분되는데, 이중에서두번째경우 ( 2. 국고보조재원에따른것으로서국가가지정한경우 ) 는시 도비보조금이국고보조금을간접지원하는용도, 즉, 간접보조금으로사용될수있는법적근거이다. 45) 자치단체별보조금의구성에서, 광역자치단체인시 도가기초자치단체인시 군보다절대액이나구성비측면에서모두높게나타나는이유도이러한간접보조금의존재와무관하지않다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 107). 조정교부금은각특별시 광역시의자치구간세원분포의불균형에서비롯된재정불균형을해소하고, 자치구간행정의일정한수준을확보하기위해시세중일부세목을일정한기준에따라자치구에교부하는제도이다. 46) 따라서이제도는본질적으로시와자치구간수직적형평보다자치구간수평적형평을중시하는것이므로, 자치구간재정력의형평화와자치구에대한재원보장이주요기능이된다. 이러한조정교부금의운영근거는지방자치법 47) 에있으며, 운영책임은특별시장 광역시장이갖는다. 그리고특별시와광역시별로교부율, 산정방법, 교부시기등을규 1. 법령에서정하는경우 2. 국고보조재원에따른것으로서국가가지정한경우 3. 시가권장하는사업을위하여필요하다고인정하는경우 4. 용도를지정한기부금에의한경우다만, 이경우에는지정기부금범위내에서보조할수있다. 45) 보조금은시행주체에따라직접보조금과간접보조금으로구분되는데, 전자가국가로부터교부된보조금을지방자치단체가직접집행하는보조금을의미한다면후자는국가로부터교부된보조금이지방자치단체를통하여민간 ( 단체 ) 이나타기관에재교부되는보조금을지칭한다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 75). 46) 1988 년지방자치법의개정으로특별시및광역시의행정구가자치단체로서별도의법인격을부여받고재정과정도시본청과별도로운영할수있게되었다. 이에따라자치구는자치행정을수행할수있는재정기반의확립이요구되었으며, 시본청과자치구간사무기능배분에상응하는재원을배분하여자치구에서의지방자치가실효를거둘수있도록재원을보장해줄필요성또한대두되었다. 조정교부금은바로이러한상황의산물이었다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 59). 47) 지방자치법 은제 3 조 1 항에 지방자치단체는법인으로한다 고명시하고있다.

69 제 2 장우리나라사회보장재정분담실태와개선과제 59 정한 자치구의재원조정에관한조례 를제정 시행한다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp ). 조정교부금제도는여러측면에서국가가지방자치단체에게교부하고있는지방교부세제도와유사하다. 조정교부금은지방교부세와마찬가지로교부받은지방자치단체의일반재원으로활용된다. 또한조정교부금은지방자치단체의기준수요액과기준수입액을기초로각지방자치단체별부족재원을파악하고, 총체적으로는전자치구의부족재원의합과일치하지않는재원총규모를조정률로조정하여교부하는등많은부분에서유사한방식으로운용된다 ( 최원구, 2012, p. 3). 조정교부금의재원은원래특별시 광역시의시세수입중취득세와등록세합산액의일정비율이었지만, 2011년부터세제개편에따라취득세의일정비율로전환되었다. 다만그비율은해당지역의재정형편에따라시의조례로서결정되기때문에. 서울 50%, 부산 55%, 대구 56%, 인천 40%, 광주 70%, 대전 56%, 울산 58% 등으로지역마다상당한차이가있다 ( 시 도공무원교육원, 2012, p. 60). 그렇지만부동산경기에민감한취득세에기초해서조정교부금제도를운영할경우자치구의안정적인재정운영에부작용을끼칠수있다는비판이끊임없이제기되었으며, 이에따라 2012년 6월에지방자치법시행령이일부개정되면서 2013년부터는조정교부금의총액이취득세의일정비율에서특별시및광역시의보통세 ( 취득세, 레저세, 담배소비세, 지방소비세, 자동차세, 주민세, 지방소득세등 ) 총액의일정비율로전환되었다 ( 안전행정부, 2012). 48) 조정교부금은보통교부금과특별교부금으로구분되지만, 대부분지역 48) 이에따라특별시및광역시는조례개정을통하여취득세의일정비율로규정된현행교부율을보통세의일정비율로개정하여야하는데 ( 최원구, 2012, p. 9), 인천의경우 2012 년 12 월에 인천시자치구의재원조정에관한조례일부개정조례안 이통과되면서조정교부금의재원이취득세의 40% 에서보통세의 20% 로변경된바있다 ( 인천조정교부금신 구도심차등지원, 헤럴드경제, ).

70 60 중앙과지방의사회복지재정형평화연구 : 재정분담체계재구조화를중심으로 에서보통교부금이 90%( 부산광역시의경우, 예외적으로 95%) 를차지할정도로조정교부금의재정조정기능은주로보통교부금이담당한다. 49) 보통교부금은기초자치단체의일반재원으로사용되고, 특별교부금은특정목적사업에지원된다. 보통교부금의교부방식은기준재정수요와기준재정수입으로산정되는지방교부세 ( 보통교부세 ) 교부방식과유사 50) 하며, 특별교부금은특별교부세와그용도가유사하다 ( 시 도공무원교육원, 2012, pp ). 재정보전금은 2000년부터시행된제도로서, 지방자치단체의세입중징수교부금의불합리한점을개선하면서세입결손보전을위해도입되었다. 51) 동제도에따르면, 시 도지사 ( 특별시장제외 ) 는시 군에서징수하는광역시세 도세 ( 원자력발전및특정부동산에대한지역자원시설세와지방교육세제외 ) 의 27%( 인구 50만이상의시와자치구가아닌구가설치되어있는시의경우에는 47%) 에해당하는금액을시 군에대한재정보전금으로확보하고인구, 징수실적, 당해시 군의재정사정, 기타대통령령이정하는기준에따라당해시 도 ( 특별시제외 ) 의관할구역안의시 군에배분해야한다. 지방세기본법시행령 제55조에따르면, 재정보전금의교부기준은각시 군및자치구에서징수한도세징수금액의 3% 로하되, 지역실정을고려하여필요할경우조례로징수금액외에징수건수를반영하여교부기준을달리정할수도있다. 49) 특별교부금은보통교부금산정방법으로측정하기어려운재정수요가나타나거나보통교부금산정후자치구에특별한재정수요가발생했을때교부된다 ( 최원구, 2012, pp. 5-6). 50) 보통교부금은각자치구의기준재정수입액과기준재정수요액을산정하여기준재정수입액이수요액에미달하는자치단체에대해부족재원을교부율에의하여지원한다. 이를위해자치구청장은조정교부금의산정에필요한자료를작성하여시장에게매년제출하여야한다. 51) 재정보전금에대한이하의설명은주로시 도공무원교육원 (2012, pp ) 에의지하고있다.