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1 2011 경제발전경험모듈화사업: 한국전쟁 이후 교육 재건을 위한 초등의무교육계획 추진전략 2012

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3 2011 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

4 2011 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략 Analysis on Development and Achievement of Compulsory Elementary Education after the Korean War 주관부처 교육과학기술부 연구수행기관 한국교육개발원 연구진 윤종혁, 한국교육개발원박재윤, 한국교육개발원유성상, 한국외국어대학교조경원, 한국교육개발원 자문위원 정봉근, 서울대학교 연구관리 한국개발연구원국제정책대학원대학교 사업총괄기관 기획재정부 본보고서는영문보고서를축약하여작성한것으로구체적인내용은영문보고서를참고하시기바랍니다. 정부간행물번호 ISBN ISBN ( 전40권 ) Copyright C 기획재정부

5 정부간행물번호 Knowledge Sharing Program 2011 경제발전경험모듈화사업 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

6 Preface 서문 1950년대전쟁의폐허와가난속에서원조를받던나라에서급속한경제발전을통해원조공여국이된한국의성공스토리는많은개발도상국들에게귀감이되어왔습니다. 최근에는서울 G20 회의의성공적개최등으로한국의경제발전모형에대한국제적관심이더욱고조되는가운데, 단기간내에경제발전을이루어낸한국의발전경험공유에대한수요가개발도상국을중심으로급증하고있습니다. 그동안기획재정부는한국의경제발전경험을개발도상국과공유하기위한정책자문사업으로서 KSP(Knowledge Sharing Program) 사업을 KDI와함께추진하여왔습니다. 2004년부터 2010년까지총 22개개발도상국을대상으로 200여개주제에대하여 KSP 정책자문사업이실시되었습니다. 또한기획재정부는 2010년부터한국의경제발전경험모듈화사업을 KSP 정책자문사업과병행추진하고있습니다. 즉, 한국의성공적인개발정책및제도운용사례연구를기초로정책 제도의도입배경, 정책결정 추진과정, 성과평가, 발전모형제시라는맞춤형콘텐츠를구축하고그결과물을정책자문사업의기초참고자료로활용하기위한노력을기울이고있는것입니다. 개발도상국들이궁금해하고, 필요로하며, 배울점을찾을수있는한국의독창적인발전경험성공사례들이체계적으로정리되어축적될수있다면, KSP 정책자문사업의실효성을높이고, 세계은행과 OECD 등국제기구와관련지식을공유함으로써국제개발협력분야에서도큰기여를할수있을것입니다. 2011년발전경험모듈화사업은 2010년도 20개사례연구과제추진에이어, KSP 추진협의회 를통하여관계부처의견수렴을거쳐, 인적자원, 산업에너지, 농어업, 보건의료, 국토건설, 환경, 행정 ICT 및경제일반등경제 사회의각분야를망라하는 40개세부과제를선정하여추진하였습니다. 특히, 모듈화사업의효율적진행및품질관리를위하여과제별로담당부처, 학계와국책 민간연구기관및공기업전문가로구성된집필진, 전직관료와원로전문가가포함된자문위원단으로 T/F를구성, 개발도상국의정책입안및실행에실질적으로도움이될수있도록한국의발전경험을정책사례별로정리하고, 체계적인지식인프라를구축하였습니다.

7 본보고서의발간에즈음하여여러가지어려운여건에도불구하고발전경험모듈화사업전반에대한중요성을인식하고성공적인사업추진을위해노고를아끼지않은기획재정부를비롯한관계부처담당관과집필진, 그리고보고서의검토및보완에심혈을기울여준자문진과분과별 PM 연구기관 ( 산업연구원, 국토개발원, 한국교육개발연구원등 ) 책임연구위원, 익명의검토자분들께감사를드립니다. 모듈화사업의모든참여진의노력은개발도상국들의경제발전을도모함은물론한국과개도국간의경제협력과상호교류를통한상생관계를증진시키는밑거름이될것으로믿어마지않습니다. 아울러최선을다해모듈화사업을이끌며보고서의질적수준향상에만전을기해온 KDI국제정책대학원개발교육연구실김준경실장과박진교수, 이하구성원들의노력에감사드립니다. 끝으로본보고서에수록된내용은발전경험모듈화사업에참여한각집필자개인의견해로서 KDI국제정책대학원의공식적인의견을반영한것이아님을밝힙니다 년 5 월 KDI 국제정책대학원총장 현오석

8 Contents 요약 12 제1장초등의무교육계획추진배경 17 제1절한국의초등의무교육에대한이해 18 제2절한국전쟁과초등교육상황 21 제3절한국전쟁이후초등교육의달성목표 27 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 33 제 1 절초등의무교육추진기반의정비 34 제 2 절초등의무교육계획구상및적용 39 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 51 제 1 절초등의무교육을통한인프라정비 52 제 2 절초등의무교육과한국경제의발전 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

9 제 4 장초등의무교육계획의개선과제 73 제 1 절초등교육의양적목표달성과과제 74 제 2 절초등교육의질관리를위한후속조치 76 제5장개발도상국교육발전에주는시사점 79 제1절초등의무교육발전경험에대한요약 80 제2절초등의무교육의성공요인 81 제3절초등의무교육의성과관련특색 86 참고문헌 89 목차 07

10 Contents 표목차 제 1 장 < 표 1-1> 지난 30 년간한국의성인문해변화추이 22 < 표 1-2> 연도별취학아동변화추이 ( ) 31 제2장 < 표 2-1> 해방직후각급학교학교수 학생수및교원수 (1945년) 34 < 표 2-2> 의무교육완성 6개년계획에의한교실건축계획 ( ) 35 < 표 2-3> 6년제소학교교과목및교수시수 (1938년) 40 < 표 2-4> 미군정기국민학교교과목및연간시간수 ( 월 ) 41 < 표 2-5> 전시교재발간이후의교과목및연간시간수 42 < 표 2-6> 제1차초등학교교육과정시간배당기준표 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

11 제3장 < 표 3-1> 교육공무원보수체계의발전 55 < 표 3-2> 교육공무원수당의변천 56 < 표 3-3> 문교예산의추이 (1948~59) 62 < 표 3-4> 1인당국민총생산의추이 66 < 표 3-5> 한국경제성장주요지표 (%) 67 < 표 3-6> 정부예산및 GNP 대비교육예산비율추이 ( ) 68 제 4 장 < 표 4-1> 이승만대통령과박정희대통령의교육정책우선순위 75 제 5 장 < 표 5-1> 1950 년대서울시초등학교수업편제상황 82 < 표 5-2> 교과목변화과정 83 목차 09

12 Contents 그림목차 제 1 장 [ 그림 1-1] 1949 년교육법에의한학제 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

13 Contents Box 목차 제1장 [Box 1-1] 분쟁이후교육개건사업 20 [Box 1-2] 기초교육과보편적초등교육 20 [Box 1-3] 한국의 홍익인간 교육이념검토 24 제 2 장 [Box 2-1] 한국전쟁을전후한시기의보건교육 44 [Box 2-2] 한국전쟁당시초등학교학생의생활 48 목차 011

14 요약 대한민국정부수립이후, 가장긴급하고중대한정책은바로헌법과교육법에명시한의무교육을추진하는과제였다. 정부는헌법제16조부칙에서제시한 1950년 6월 1일을기하여 6년간의의무교육을추진하고자하였으나, 불과 24일후에발발한한국전쟁으로인하여좌절되었다. 그러나 1952년 6월에교육자치제를발족함으로써이를계기로의무교육에대한계획을다시추진할수있었다. 이때부터문교부는초등의무교육 6개년계획을세워서학령아동전원을취학시키기위한목표로서이를강력하게추진하였다. 완전취학과무상교육을지향하는의무교육제도가법제화의단계를거쳐서시행단계로나아가기까지는많은우여곡절을겪었다. 사실의무교육의취학률은정부수립당시에비하여한국전쟁기간중에상당히저하하였으며, 1950년 6월역시의무교육을시행하는데있어서형식상의기점이라고할수있었다. 즉, 정부수립당시의초등의무교육취학률은 74.8% 인데비해서한국전쟁기간중인 1951년에는 69.8% 까지떨어졌다. 그런측면에서의무교육이본격적인궤도에오르게된것은한국전쟁이끝난 1954년이후전후재건시기부터라고할수있다. 1954년부터실시한의무교육완성 5개년계획은목표연도인 1959년까지전체학령아동의취학률을 96% 까지끌어올리며부족한교실을신축하였고, 이과정에필요한교육재정을확보하는것을주요내용으로하였다. 전체아동의취학률을향상시키기위하여노력한결과, 6개년계획의추진에따르는취학아동수는당초의계획을훨씬초과달성하였다. 당초의취학아동수는 267만 8,978 명이었던것이제6차년도인 1959년에는 355만 8,142 명으로증가하여당초의목표 96% 보다 0.4% 를초과달성하였다. 또한초등학교의수도의무교육의완성연도인 1959년 4,614 개교를목표로설정하였으나, 당시초등학교의총수는 4,574 개교로나타나학교의증설도계획대로달성하지못하였다. 이에따라서초등학교학급수는학년당 6학급이하, 학급당수용인원은 60명이하로 1952년 4월의교육법시행령은당분간실현할수없었다. 이로써한국교육의열악한교육지표로상징되는과밀학급, 과대학교전통의계기를마련하게되었다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

15 의무교육완성 6개년계획은취학률의목표치달성이라는측면에서볼때현대한국교육개혁에서가장성공적으로추진한된것이라고할수있다. 이와같이경이로운취학률의상승은교육을중시하는국민의식과의무교육의양적인완성정책을적극적으로추진한결과라고볼수있다. 그러나폭발적인교육수요에적절히부응하는교육재정의확충, 우수교원양성제도및합리적인학교단계간연계정책을수립하지못했거나, 수립한이후에도집행하지못하여후일학교교육의질적인낙후성에대한비판의소지를남기게되었다. 한국전쟁을전후한시기부터그이후까지교육이양적성장을거듭하게된데에는다음과같은몇가지이유가있다. 첫째, 자유민주주의대한민국성립자체가가장중요한원인이라고생각한다. 개인의자유와책임, 창의와경쟁을기본으로하는자유민주주의체제를받아드림으로서, 개개인의성장을최대로촉진하고자하는동기를자극하게된것이다. 둘째, 교육만이생존을보장할수있다는믿음때문이다. 조선전통사회의붕괴, 일제식민지배와해방, 6.25 전쟁과파괴등일련의역사적굴곡을겪으며기득권세력은소멸하고, 오로지교육을통해서길러진실력만이개개인의성취를가져올수있다는교육에대한기대, 즉교육만능사고가하나의믿음처럼확립되었기때문이다. 생존을위해서부모들은자식에게교육을시켰고, 그것은지금도한국인들에게변함없는진실이라고생각한다. 학교졸업장을거머쥐어야한국에서는살아남을수있다고생각하여이러한통념은이왕이면좋은학교졸업장을선호하는쪽으로움직이게되었고, 결국이것은학력중시풍조가역으로학벌사회를만드는데역할을함으로서교육이교육을낳는교육중심사회풍조를만들었다. 셋째, 해방직후나름대로국가교육정책을주체적으로수립하고추진할수있는교육지도자들이형성되어있었고, 정부가교육을중시해온때문이다. 미군정시절한국교육위원회, 교육심의회, 학무국에관여했던인사들은당대에있어서뿐만아니라, 오늘날에이르기까지교육과국가발전에대한경륜과식견을갖춘인물들이었다. 특별히초등교육의무교육 6개년계획추진은당시의열악한국가재정에도불구하고선견적인선택이었다. 결국한국전쟁을전후한시기에확립된기초교육의토대로오늘날의한국교육은이제초 중등교육의보편화를넘어고등교육의보편화단계로들어섰다. 교육의양적성장이한계에도달한지금한국교육은교육의질향상에초점을맞출때라고본다. 한국의교육제도및교육정책 행정측면에서는국가주도의중앙집권적인특징을강하게띠고있다. 우리나라의경우교원의양성 임용에관한법제화, 국가교육과정의제정 운영과국정교과서등국가가주도하는중앙집권적인추진체제를유지해왔다. 이러한특징은학교체제의효율성을높이고교육의내용을표준화함으로써교육기회의빠른확대와함께최소한의질적수준을확보시켜지역 계층간교육에대한균등한접근을확보하는데매우효과적으로작동하였다. 한국은초등의무교육계획의달성을위해채택한정부의정책은저비용접근전략 저비용접근 (low-cost approach) 을채택하였다. 이정책은당시의열악한재정여건상불가피한선택일수밖에없었다. 한국의단위교육비용은비슷한소득수준의다른국가에비해훨씬낮았다. 그이유는 요약 013

16 학급당학생수가매우높으며교실의다부제 (2-3 부제 ) 로활용하고, 가능한한대규모학교를유치함으로써건축 시설비와유지 관리비를최소화하였기때문이다. 또한교원의공급과관련하여, 정규기관보다기간이짧고적은비용으로도가능한임시교원양성프로그램을운영한것이교원양성의비용을낮추는요인이되었다. 교직이전통적으로존중되고상대적으로높은사회적지위인한국의문화는낮은임금으로교사를확보하는큰요인이되었다. 한편 저비용접근 에서논의된바와같이다부제수업, 과밀학급, 과대학교등의운영을통해초래되는교육의질적저하문제보다는그렇게함으로써가능할수있는초등교육기획의확대에보다우선적인가치를두었다고평가할수있다. 교육에대한열성과기대가유난히높은우리나라의역사적, 사회적맥락에서교육의질을담보보다는교육기회의확대를우선시한정책은피할수없는정책이었으며, 동시에타당한정책이었다고평가할수있다. 교육기회의질보다확대를우선시하기위해서교육에소요되는모든비용을최저로삼는다고해도소요되는교육재정의규모는클수밖에없다. 당시최빈국에가까웠던한국은이러한교육소요재원을국가의재정만으로감당하기는부족하였고, 민간부문의지원과해외원조가반드시필요하였다. 학교운영에소요되는예산과관련하여학부모들의지원을중심으로한민간예산의기여는거의절대적이었다. 건국초기에후원회란명칭으로존재했던학부모들의지원은한국전쟁을이후에는 사친회 로제도화됨으로써학교운영에크게기여하였다. 이러한학부모단체가학교재정에기여한정도는때에따라달랐지만 1958년의경우학교수입예상액의 75% 정도를지원할정도로절대적이었다. 그외에한국의전후초등의무교육완성과관련된추가제언은다음과같다. 첫째, 투명한상급학교선발제도를운영하고학습동기를부여할수있어야한다. 개발도상국의경우상급학교를진학할때학생선발에있어서투명성의결여, 졸업후취업에있어서도정치적연줄등에의한경우가만연등으로학생들의학습의욕을동기부여하는데한계를노출하고있다. 반면에우리나라는일부부정입학문제는있었지만전체적으로보면상당히투명한학생선발제도, 회사의경우도대체로시험을통한공개경쟁방식으로운영되어학생들의학습의욕을고취하였다. 사회적으로선발제도를얼마나투명하게운영하는가가부모와학생들의학습동기부여에매우중요하게작용한다. 둘째, 중도탈락자나학업포기자를위한다양한교육기회를부여해야한다. 우리나라의경우에도한국전쟁이후초기에는중학교진학률이낮았고, 가족의생계를위해초등학교만졸업하고취업하거나가사를돕는등상급학교진학을포기한경우가많았다. 한국의경우이러한진학포기자를위한다양한프로그램을운영하여학습을계속할수있도록동기부여를하였다. 예를들면방송통신중고등학교, 고등공민학교, 검정고시제도등이대표적인예이다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

17 셋째, 한국교육은성취와함께내부의개선해야할기초교육과제도안고있다. 성취와문제모두우리가선택한교육발전경로에서비롯한것이다. 한국초등의무교육발전경험을제공한다고할때, 다음과같은과제에대해심도있는논의를추가할수있어야한다. (1) 교육보편화속의다양화과제학생의개성을살릴수있는교육환경과능력을길러주는교육이요청되고있다. 한국교육은교육의평등성을강조하는만큼질좋은교육과결합할수있는학생의창의성개발은상대적으로소홀한감이있다. 이에대해개인의창의성을연마할수있는교육여건개선및학교교육의경영능력향상과같은교육개혁이요구된다. (2) 중앙집권적교육운영과학교현장과의조화문제한국의초등교육은지방자치원칙에따라서단위학교의자율성을향상하는데많은노력을기울이고있다. 특히최근지방교육자치단체에대한개혁을통해교육지원청운영방식과같은교육지원체제를구축하는것이이의대표적인특징이라고할수있다. 초등기초교육에대한중앙정부의지원전략은주로교육행정간소화및교육재정확충지원과같은거시적개혁방안으로요약할수있다. (3) 중앙정부, 지방정부, 학교간관계와역할분담등한국의초등교육은 2000년대이후단위학교의경영능력과학교별다양화전략을효율적으로끌어올리는것에초점을두고있다. 교육재정지원과같은국가계획과교원정책은중앙정부가담당하며, 교원역량개발과학교교육지원체제는지방정부가담당하는방식으로단위학교의교육경영자율성을보장해야한다. 요약 015

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19 2011 경제발전경험모듈화사업한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략 제 1 장 초등의무교육계획추진배경 제1절한국의초등의무교육에대한이해제2절한국전쟁과초등교육상황제3절한국전쟁이후초등교육의달성목표

20 제 1 장 초등의무교육계획추진배경 제 1 절한국의초등의무교육에대한이해 1. 국가발전과초등교육의위상 1950년한국전쟁이발발한이래지난 60년간한국은분쟁으로인한재난국가로서현대세계사에서유례가드문큰성공을거두었다. 세계최빈국중하나에서산업화와민주화를달성하며, 현재 G20 정상회의를주도하고, OECD/DAC 회원국으로서후발개도국에지원협력을하는위치에도달하였다. 한국은 20세기후반소위 근대적압축성장 을통해전통적인 1차산업중심농경국가에서세계적수준의통상대국으로성장하였다. 경제사회구조상으로도근대산업사회를거쳐지금은디지털정보화및지식기반사회를주도하는 글로벌중심선도국가 로진입했다. 이기간동안한국인의삶의질과양식은개발도상국들이흔히경험하고있는전통적인기아와질병의굴레를탈피하여 다이나믹코리아, 신한류문화 를이끌며세계적인수준으로발전하였다. 한국의경이적인발전은, 당시한국이처한특수한여건과환경을감안하여국가발전전략을수립하고이를효율적으로추진하였기때문이다. 그과정에서한국의교육과이를선도한교육정책이크게기여한것으로평가받는다. 교육발전을통하여단기간에교육기회의보편화와교육의기회균등을실현하였으며, 경제성장에필요한인력을적기에양성 공급하는역할을하였다 ( 이상진, 2008). 한국은모든학교단계에서교육팽창을경험하였다. 1950년대초등교육의확대로부터출발하여, 1960년대와 1970년대의중등교육의확대를거쳐, 1980년대이후에는고등교육이팽창하였다. 2000년대이후로는교육의양적팽창을기반으로하여질적인측면을제고하는방향으로변화하고있다. 이미 OECD가주도하고있는국제학업성취도평가 (PISA) 등을통해핀란드등과함께세계최상위권의교육력을인정받고있으며, 국제사회가인정하는모범적인교육개혁성공사례가되고있다. 이와같은교육선도국으로인정받는사례는사실상 1950년대한국전쟁이후초등의무교육을성공적으로달성한것에서비롯된다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

21 대한민국정부수립이후지난 60년간한국교육은다른어느나라에서도그유례를찾기어려울정도로비약적으로발전하였다. 한국교육발전의두축은양적팽창과질적내실화에있다. 한국교육의양적발전에서특이한점은팽창의규모와속도뿐만아니라그와같은발전을이룩한과정에있었다. 또한당초정부수립이후에국가계획차원에서초등의무교육을실현하고자하였으나그교육계획은한국전쟁으로잠시중단되었고, 전후교육재건의과정으로서열악한교육시설과환경속에서도새롭게추진하였다. 이후남북간군사적대치와갈등으로인해방대한규모의군비지출이지속되며교육투자규모는상대적으로위축되었던상황에서도교육기회는계속확대되어왔다. 1970년대초, 초등교육의무상의무교육이완수되기전까지교육재정은주로학부모가부담하고있었다. 당시까지중학교이후의교육에소요되는재정또한상당부분을사학재단과학부모에위임하는유상교육형태로팽창하였다. 1985년이래헌법상 9년무상의무교육을명시하였으며, 2000년대까지이를지속하였다. 한국교육 60년동안확립된국가교육체제의성과는현상적인측면에서볼때질적으로우수한교육의급속한보급으로요약할수있다. 유례없는교육팽창과기초교육단계에서의세계적수준의높은학력성취는과도한사교육비지출, 무한경쟁, 기회의불평등, 학력격차등과같은문제를불러일으키기도하였다. 그러나한국교육이자체교육체제내에서여러문제점을지니고있으면서도양적 질적인측면에서발전할수있었던것은국가와국민이일치하여수준높은교육체제를건설하고자하는측면에서파악할수있다 ( 교육부, 1998). 이러한교육풍토는건국이전개항기국가중심의공교육체제가등장할당시부터지금까지여러가지어려운국내외정세속에서도계승해온것이었다. 한국교육은전통교육에서근대교육으로이행하는과정에서교육발전의잠재성을축적하였으며, 식민지지배 35년간의억압된상황속에서도이와같은잠재성을보존하여자주국가를수립한이후교육의자기발전을이룩하였던것이다. 한국교육의발전가능성은앞으로도교육의양적 질적측면을관리할수있는평등성, 수월성, 효율성을기반으로더욱확대할수있을것이다 ( 교육부, 1998). 지금은한국의초등의무교육발전경험을개도국과공유함으로써개도국의발전에기여할시기이다. 특히분쟁및각종자연재해등으로인해기초교육이정립되어야할긴급재난국가들은한국의교육발전경험에대해많은주목을하고있다. 특히한국이성공적으로수행한분쟁이후초등의무교육정책을이해하기위해서는교육내적요인 ( 시기및영역별 ) 과교육외적요인에대한접근이동시에필요하다. 즉, 한국전쟁발발이전과이후는물론, 전쟁중의초등의무교육을추진하는과정을주목해야하며, 교육과정치, 경제, 사회발전과의역동적인관계를분석해야한다. 그과정에서두드러진양태 (patterns) 와추세 (trends) 를도출할수있고, 이를토대로한국전쟁이후초등의무교육추진정책의성과와특색, 그리고그한계와향후과제를정리할수있을것이다. 이제한국의초등의무교육발전경험을개도국과공유함으로써개도국의발전에기여할시기이다. 특히분쟁및각종자연재해등으로인해기초교육이정립되어야할긴급재난국가가한국의교육발전경험에대해많은주목을하고있다. 특히한국이성공적으로수행한분쟁이후초등의무교육정책을잘이해하기위해서는교육내적요인 ( 시기및영역별 ) 과교육외적요인에대한접근이동시에필요하다. 즉, 한국전쟁발발이전과이후는물론전쟁중의초등의무교육을추진하는 제 1 장초등의무교육계획추진배경 019

22 제 1 장 과정을주목해야하며, 교육과정치, 경제, 사회발전과의역동적인관계를분석해야한다. 그과정에서두드러진양태 (patterns) 와추세 (trends) 를도출할수있고, 이를토대로한국전쟁이후초등의무교육추진정책의성과와특색, 그리고그한계와향후과제를정리할수있을것이다. Box 1-1 분쟁이후교육재건사업 최근국제사회는분쟁이후의교육재건에대한정책적인배려에대해많은관심을보이고있다. 분쟁이후의교육재건은평화구축과인권옹호라는측면에서더욱중요한과제가되고있다. 교육재건이필요한배경은자연재해, 극단적인정치사회적인혼란, 군사적인무력충돌등크게세가지로구분할수있다 (Arnhold et al., 1998: 9). 첫째, 자연재해로인해최근에어려운경험을한국가는에티오피아, 방글라데시등이있다. 이국가는학교의재건축및복구사업, 부족한교원충원사업등이핵심적인정책과제가되고있다. 둘째, 정치사회체제가급격하게변화한폴란드등의동유럽국가, 남아프리카등의사례가있다. 이들은교육개혁의성격이강해서분쟁이전의불공평한학습기회를개선하고, 교육내용을개혁하기위한전략에중점을두고있다. 셋째, 군사적충돌을경험한발칸지역, 아프리카국가, 동티모르지역은교육을 부흥 하고 개혁 하는것에추가하여국토재건사업의일환으로서장기적인교육개발의기반이되는교육시스템을구축하고자한다. Box 1-2 기초교육과보편적초등교육 국제사회에서학교교육은초등, 중등, 고등교육등 3 단계로크게구분하고있는데, 초등교육은가장기초적인단계라고할수있다. 그래서초등교육은대체적으로 5~7 세부터 11~12 세의아동기를대상으로하여추진하는기초적인교육이라고할수있다. 즉, 장래사회생활을준비하여공통적으로습득해야할기초적인지식 기능및태도를기르기위한교육인것이다. 이와같은원칙을반영하여세계인권선언은 모든사람은교육을받을권리를가진다. 교육은최소한초등단계및기초적인단계에서무상으로추진되어야한다. 그러므로초등교육은의무적인무상교육이되어야한다 고명기하고있다 ( 제 26 조제 1 항 ). 이는초등교육이모든국민에게공평하게접근될수있는방식으로추진되어야함을의미한다. 즉, 교육을국가수준에서무상으로공급되어야하는개방적인교육, 즉보편적초등교육 (Universal Primary Education) 의개념으로정립한것이다. 그런데 1990 년타이좀티엔교육선언이후로 기초교육 (Basic Education) 이라는개념이널리쓰이고있다. 그러나기초교육자체가초등교육과동일하게사용되는것은아니다. 대체로기초교육은초등교육, 그리고의무교육의성격을지니고있는중 고등학교교육이나성인문해교육을포함하며, 국가에따라서는취학전교육혹은중등교육의일부단계를포함하는등초등교육보다넓은범위를의미한다. 그러므로기초교육은국제교육협력 ( 교육 ODA) 차원에서볼때, 보편적인초등의무교육을포함한포괄적의미의 기초교육속성추진전략 (FTI:Fast Track Initiative) 과같이교육영역을벗어나서 ODA 투명성확보방안 등으로정치쟁점화하기도한다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

23 제 2 절한국전쟁과초등교육상황 1. 식민지해방이후초등교육의변화 1945년광복과함께일제식민지체제를극복하기위한교육적인노력이지속적으로진행되었다. 일제식민지잔재를청산하는교육이념으로서 홍익인간 을제시하고, 민주주의정신을원천으로하는 새교육 운동을통해서활발한교육활동을전개하였다. 그러나광복이후 3년간미군정체제의교육은사실상우리민족의중심적인역량으로수행한것이기보다는미군정이주도하고있었다는측면에서과도적인성격이강하다. 사실상우리민족의자주적인교육체제를구현한것은 1948년 8월 15일대한민국정부를공식적으로수립한이후라고할수있다. 가. 미군정의교육개혁과초등교육변화 1945년 8월 15일광복과함께우리민족은자치조직을결성하여전국각지에서학교를비롯한식민지지배기구를광범위하게접수하였다. 건국준비위원회를비롯한각지방의자치조직은 1945 년 9월중순미점령군이진주하기전까지사실상의정부기능을담당하였다. 자치활동은광복직후조직한지식인및학자단체들이주도하였다. 경성제국대학과각전문학교를접수하기위해조직한자치위원회, 조선학술원및각종학회등은이후식민지교육청산을위한교육개혁에많은영향을주었다. 이단체들은 1945년 8월 16일부터조직되어교육개혁을구상하고실천하기시작하였다. 당시학술원내교육대책위원회위원들은 교육임시대책요강 ( 敎育臨時對策要綱案 ) 을확정하고미군정청학무국에전달하였다. 이요강은식민지교육청산을위한기본방침을천명하고구체적으로는초 중등교육및사범학교의교육과정개혁안을제안한것이다 ( 김기석외, 1996). 당시식민지교육청산작업의첫출발은광복직후 한글첫걸음, 국어독본, 국사 등을우선적으로발간 보급하는데에서시작하였다. 미군정은당시한국인지도급인사들로구성된한국교육위원회, 교육심의회를설치하여정부수립에대비신생독립국가의교육제도를설계하도록했다. 이러한위원회활동의결과로홍익인간을교육이념으로삼는교육방침과 ) 학제가구상되었다. 당시학교는민주교육을지향한새교육운동을전개하면서일제식민지잔재를청산하고자노력하였다 ( 홍웅선, 1979: p.67). 또한미군정당국은 성인문맹퇴치운동 을전국적으로전개하여, 1945년광복당시 77% 이던성인문맹률을 1948년정부수립당시까지는 42% 까지낮추는데성공하였다. 그리고학령초과아동을위한단기교육기관으로공민학교를설립하여성인교육기회를제공하였다 ( 오천석, 1964: p.21). 당시문맹퇴치정책은건국후초등교육의무교육완성을통해서더욱촉진되었다. 다음의 < 표 1-1> 은광복이후지난 30년간의한국성인의문해정도를나타낸것이다. 1) 학제는미국제도를모방한것이라는주장에대하여, 미국의교육제도를참고한것은사실이나한국인들로구성된교육심의회에서자체적으로토론하고정한것이지, 미군정의암시나결정을받아드린것이아님을오천석 (1974) 은밝힌바있다. 제 1 장초등의무교육계획추진배경 021

24 제 1 장 표 1-1 지난 30 년간한국의성인문해변화추이 연도 남 문맹률 (%) 여 계 주 : 1948 년도자료는원래의인용자료에없었지만, 오천석 (1964) 의자료소개를통해곽병선 (2008) 의발표문내용에서그대로활용함. 출처 : N. McGinn, D. Snodgrass, YB Kim, SB Kim, QY Kim Education and Development in Korea, p.48.; 곽병선, 자료를통해재인용. 한편미군정기교육개혁으로가장중요한과제는보통교육체제를건설하기위한초등의무교육의실현과학제개혁이었다. 초등의무교육의필요성은이미식민지교육시기부터한국인들이지속적으로제기한바있었다. 이를계승하여해방후의무교육실시계획을추진하는과정은교육자는물론전국민적인호응을얻었다. 결국미군정학무국은초등학교의무교육을실시하기위하여 1946년교육재정의 68% 를초등교육에할당하였다. 1947년 6월 38.6% 에달하는교육재정이당시학부모의찬조금으로이루어질만큼초등의무교육에대한국민의열망은아주커다란것이었다 ( 이길상, 2007). 그럼에도불구하고급속도로팽창하는취학인구를수용하기위한교사및교실신축이제대로이루어지지않아여전히교육재정이충분하지는못하였다. 나. 한국전쟁을전후한시기의초등의무교육쟁점 1948년에수립된한국정부는초등의무교육추진과관련된미군정당국의교육개혁을계승하였다. 그리고당시어려운상황속에서도완전무상지원방식의초등의무교육을수행하기위한기본적인전략과마스터플랜을구상하였다. 이미한국전쟁이발발하기직전인 1950년 6월 1일완전취학과무상을원칙으로하는의무교육추진계획을본격적으로발표하였다. 즉, 보통교육수준에서식민지교육내용을청산하는것을목적으로하여, 초 중등학교의교과편제와교과별시간배당기준이결정되었고각교과목별교수요목까지제정하였다 ( 교육부, 1998). 이러한교육과정운영에서가장시급한것은교과서편찬과교원양성이었다. 당시물자가궁핍하고열악한교육재정으로인하여교과서를집필할수있는전문가를발굴하기도쉽지않은여건에서모든교과서를국가수준에서편찬하기가어려운실정이었다. 정부는이를고려하여우선적으로국어및국사교과서편찬을실시하였다. 이어사범학교를증설하여초등교원을양성하였고, 사범대학과부설임시교원양성소를세워중등교원을양성하였다. 현장교사의재교육을위해미국의기술원조와미국인교육전문가초빙사업을통해서교원양성소를설립하고진보주의교육이론에따라서교사연수및교사교육을실시하였다 ( 오천석, 1964). 한편일선학교에서시행하였던 새교육운동 도미국의진보주의교육이론에입각한교육과정과교수방법을현장에도입하고자한것이었다. 교육과정과교수모형의설정, 학습평가영역에도 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

25 입한미국식아이디어는현장에적용하는데오랜시간이걸렸지만, 교육연구를활성화하고이후미국교육학이한국교육학발달에지속적인영향을미치는계기를마련하였다 ( 유네스코한국위원회, 2004). 2. 민주교육실천과초등의무교육의이념 가. 홍익인간이념과초등교육 1948년에제정한당시대한민국교육법제1장제1조 2) 는 교육은홍익인간의이념아래모든국민으로하여금인격을완성하고자주적생활과공민으로서의자질을구유하게하여민주국가발전에봉사하며인류공영의이상실현에기여하게함을목적으로한다 고소개하고있다. 즉, 우리나라교육이념은 홍익인간 의이념을기본으로하고있음을알수있다. 당시오천석은교육이념의의미에대해서 교육적행위전체를지휘하는근본원리 라고정의하였다. 이를다른말로표현하면 기본적교육철학, 최고의교육개념 이라고도할수있다. 교육이념은다음의 6가지특징을갖고있다 ( 오천석, 1964). 첫째모든교육행위를일관되게설명할수있는포괄성, 둘째교육활동전체에적용될수있는보편성, 셋째모든교육행위의바탕을이루는기본성, 넷째교육적가치의내용을모순없이통합하는일관성, 다섯째시간적 공간적상황을초월하여적용할수있는지속성, 여섯째적극적으로추구되어야하는가치체계를의미하는긍정성이바로그것이다. 2) 교육기본법은 1949 년제정당시에는제 1 조에있던관련조항을 2007 년부터제 2 조의내용으로변경하였다. 제 1 장초등의무교육계획추진배경 023

26 제 1 장 Box 1-3 한국의 홍익인간 교육이념검토 1945 년 조선교육심의회 는미군정청의교육자문기관으로서조직되었다 년 11 월 23 일미군정청학무국은일제교육의잔재를불식하고민주사회를건설하기위한교육의방향과체제를갖추기위한취지에서제 1 차전체회의를소집하였다. 이회의는교육계와학계의권위자 100 여명을초청하였는데, 이를시작으로 조선교육심의회 활동이개시되었다. 조선교육심의회는 10 개분과회의를조직, 활동을전개해나갔다. 특히제 1 분과위원회의주요한역할은한국교육의재건을위한교육목적 이념에관한논의였다. 조선교육심의회제 1 분과회의는민주주의와민족주의의이념을종합적으로반영하여 홍익인간 ( 弘益人間 ) 의교육이념을내놓았다. 홍익인간은우리가지향하고있는민주주의와민족주의적이상을종합적으로반영하고있는교육의최고이상임을강조하고있다. 백낙준은홍익인간을교육이념으로제안하면서그의의에대해다음과같이설명하였다 ( 오천석, 1964). 홍익인간 이란널리인간을유익하게한다는뜻일것입니다. 어떻든교육에문제되는것은우리가어떻게해야다른사람에게이익을줄수있을까하는것입니다. 남에게이익을주려면적어도남에게폐를끼치지않는, 또한해되지아니할만한사람이되어야할것입니다. 남에게해를주지않을뿐만아니라, 이익을주는사람이되는것이제 1 조건이될것입니다. 그러므로홍익인간을교육이념으로할때에우선우리가다각각완전한인간이됨에있습니다. 완전한인간으로사람노릇을하려면근대교육이론에따라서지 ( 知 ) 덕 ( 德 ) 체 ( 體 ) 정 ( 情 ) 의원만한교육을받음에있을것입니다. 이러한완인주의 ( 完人主義 ) 의교육을위하는것이홍익인간이념의일단입니다. 달리말하면, 홍익인간은 인간으로서다른사람에게해를끼치지않고사회를위하여유익한일을하는 의미라고볼수있으며, 인간주의, 인문주의의이상과통하는것 으로이해하였다. 그러나교육이념을 홍익인간 으로정립하는과정에서상당한이견도있었다. 무엇보다도그말이지니고있는비과학성의문제를제기하였다. 삼국유사 기록에서도알수있듯이 홍익인간 이라는말은단군신화에의존하고있으며, 그런측면에서신화적개념에의존하고있다는사실자체가현실적이지않다는것이다. 오천석은 홍익인간 은 추상적이며신화적인어귀이기때문에보다현실적이며구체적인어귀로표현해야한다 고주장하였다 ( 오천석, 1964). 백남운은 홍익인간 이내포하고있는의미가일제가한국민을일본화하는데즐겨썼던 팔굉일우 ( 八宏一宇 ) 의복사판이라고반대하였다 ( 교육부, 1998). 그런데당시전문가들은 홍익인간 이상이좋고우리민족의이상을잘표현하는것이라면충분히교육이념으로서내세울수있다고주장하였다. 이는한국교육의근원을찾는다는측면에서정통성을가질수있다는것이다. 결국 홍익인간 은몇몇인사들의반대가있었음에도불구하고조선교육심의회 제 1 분과회의 및 전체회의 에서보고서전문이채택되었다. 그결과우리정부수립후제정되는교육법의이념적기초가되어그후현재에이르기까지우리교육의이념으로서정착하게되었다. 현재우리교육은 홍익인간 을근간으로하는고조선의개국이라는반만년전통에서비롯한것이라고할수있다. 그러므로교육의궁극적인이념으로서 민족과민주 라는개념을확대할수있었던것이다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

27 나. 초등교육과새로운민주교육이념당시한국정부가달성해야할지상과제는무엇보다도민주국가의건설에있었던만큼교육개혁의기본방향은민주교육이념에두고있었다 ( 김영우, 1995). 한국교육 10년사 는이러한민주교육에대한당시의열망과관련하여한국교육계지도자들의교육에대한이해를다음과같이기술하고있다 ( 한국교육10 년사간행회, 1959). 우리교육은주로세가지의옛체제로부터탈피하지않으면안되었다. 그첫째는전제주의체제였다. 우리는사상적으로또는제도적으로구시대에속하는전제적체제에서벗어나지않으면안되었다. 우리가염원하는것은민주국가의건설인데, 이와정반대되는이념위에선체제를그대로물려받을수없었음은물론이다. 둘째로, 우리가벗어나야했던옛체제는일본적인것이었다. 자주권을다시찾은우리로서더구나우리민족의영혼을좀먹던이방인의체제에서이탈해야했음은너무나도당연한일이었다. 모든일본적인것을버리고, 우리의문화적전통과건국이념에맞는새로운체제를세워야만했다. 셋째로, 우리교육은구시대의유물인교육사상과실제로부터해방되어야했다. 르네상스이래발달하여온교육이론과 19세기말엽으로부터활발한연구를보이기시작한심리학은 20세기에들어서면서부터장족의전진을성취해왔음에도불구하고광복전까지의우리교육은구태의연한것이었다. 이시대의흐름에뒤떨어진구체제를박차고나와새시대의호흡에맞는새로운교육체제를세워야했다. 위의인용문에서도알수있는것처럼 1948년당시이승만정부가벗어나고자했던옛체제란전제주의와일본적인것, 말하자면식민교육, 그리고구시대의봉건적교육사상으로요약되고있다. 이러한모든옛체제를벗어버리고우리의문화적전통과건국이념에맞는새로운체제로나아가고자하는열망을표현한것이이른바민주교육이었다. 따라서민주교육의이념은식민지교육유산과봉건적인전통구습교육을탈피하고자하는당시한국국민의교육개혁열망을그대로반영한것이라고할수있다. 다. 한국전쟁과초등교육이념의변화 1) 일민주의 교육이념과새로운한국만들기사업 1948년에처음으로식민지체제를탈피한정부가수립된후문교부는대내적으로민주주의를수립하는것, 그리고대외적으로민주주의와공산주의로양단된국토와사상을통일하는것에초점을두고교육정책을추진하였다. 당시초대문교부장관안호상 ( ) 은홍익인간이념에기초하여 민주주의민족교육 과 일민주의 ( 一民主義 ) 사상 을강조하였다. 초기한국정부의교육정책은국민정신의통합과반공정신의확립, 그리고 1인 1기교육을제안하고있다. 특히안호상이주창한 일민주의 는문자그대로동일한혈통과운명을갖고있는민족공동운명체적의식을기반으로교육을실천하는것이었다. 이런점에서 일민주의 의강조는 민족주체성을찾자 는것으로요약될수있으며, 당시교육의최대과제로삼았던사상적안정과반공체제의확립도이러한맥락위에서추진하였다 ( 오천석, 1964). 제 1 장초등의무교육계획추진배경 025

28 제 1 장 안호상은일민주의가서구식자본주의나공산주의와는달리인간과인격에바탕을둔우리고유의민주주의임을말하고있다. 민족주의와민주주의가상호목적과수단이되어한국사회에맞는민족적민주주의, 민주적민족주의로구체화됨으로써궁극적으로는한국민족의주체성확립으로나아간다는것이다. 이것이그가말한 인간주의와민주주의로된민족주의 이며, 이를위해그는다섯가지원칙을제시하였다 ( 문교부, 1988). 1. 바른백성 ( 正民 ) 곧한밝삶 ( 大覺生 ) 으로서의한백성주의 2. 백성통일 ( 民族統一 ) 로서의한백성주의 3. 세계한백성주의 ( 世界一民 ) 으로서의한백성주의 4. 만백성다같이 ( 만민동일 ) 로서의한백성주의 5. 백성첫째 ( 人民第一 ) 로서의한백성주의그는일민주의를통하여민족도하나, 국가도하나, 국민도, 정치도, 문화도하나임을강조하려고했다 ( 오천석, 1964). 그러므로 일민주의 는 민족주체성 의확립을강조한교육이념이며, 민족자주적인민주주의를추구한전통적인한국교육을표상한것이었다. 그런데이와같이 일민주의 교육이념을바탕으로하여근대화된통일국가를만들고자한실천사업은 3 년여에이르는전쟁으로말미암아다소소강상태에머무르게된다. 한국전쟁은전쟁의결과 ( 즉, 휴전 ) 로체결된 1953년한미상호방위조약과같은국제공조체제를구축함으로써국가재건사업에순기능을하는요인으로작용하기도한다. 사실상실질적인국가형성, 즉국가가중심이되는교육재건사업이본격궤도에오른것은 1953년휴전이후라고보는것이타당하다. 2) 한국전쟁과재건교육이념 : 국토 문화 인간의재건 1950년 6월 25일, 한민족간의비극적인전쟁으로군사적정세의변동은물론정치, 경제, 사회, 문화적격동속에서교육역시크나큰시련을겪을수밖에없었다. 이로인하여교육적위기사항에대응하기위한전시교육체제를구축해야만했다. 당시백낙준문교부장관은인격교육의중시 ( 도의교육제창 ), 기술교육장려 ( 일인일기교육 ), 국방교육실시, 철저한지식교육등의 4대교육강령을준수할것을강조하였다 ( 한국교육 10년사간행회, 1959). 이것은이른바 파괴된폐허위에새건설을함에있어서새이념으로나가는새운동 이었다. 그가기술교육이라는이름하에강조한 일인일기 ( 一人一技 ) 교육은이와같은맥락에서는것이었다. 이들의교육정책은물론우리나라의교육이념인 홍익인간 에근거한것이었으며, 여기서지향했던이상적인간상은 자활인, 자유인, 평화인 으로표현되었다. 이러한그의문교정책과관련하여 문교개관 에는다음과같이말하고있다 ( 문교부, 1980). 첫째인격교육을중시하여민주주의독립국가의국민이가져야할품격을고창하였다. 새로운민주주의사회제도에적응할수있는민주주의인간교육을중시하여건국이후신구사상의상충과혼란의시기를조속히극복하려고노력하였다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

29 둘째국민경제의부흥이시급함에비추어교육을통한직업기술의향상을고창하여, 학교교육전반에걸쳐기술교육을장려하였다. 특히기술교육의구체적인시책으로 일인일기 ( 一人一技 ) 교육을통한직업교육을실시하게하여모든학생으로하여금한가지기술을습득하도록진두지휘하였다. 셋째한국전쟁전후에걸쳐공산군의침략을막고국토를수복하기위하여중등학교이상의각급학교에국방교육을실시하였다. 넷째각급학교의교육과정운영과학습지도의실제에있어서새교육방법의피상적인모방과교원의대량채용의결과야기된지도력의저하를극복하기위하여, 지식교육의정확성과철저를기하여기초학력의유지향상에노력하였던것이다. 특히, 도의교육의강조는전쟁으로인해일어난국민윤리기강의퇴폐현상을바로잡으려는노력이었다. 정부는도의교육을통해전쟁의참화로말미암아다쓰러져폐허가된국토를다시일으키고, 민족문화를새로이건설하며, 국토재건을위한인재개발의기초여건이되는인격형성에관심을둔것이다. 이미정부는국토재건, 문화재건혹은교육재건을위한선행실천조건으로서 인간재건 을제안하는등도의교육에강조점을두어야함을역설하였다 ( 오천석. 1964). 이러한백낙준의문교정책은그의후임이었던제3대문교부장관김법린 ( 金法麟 ) 의 전시문교, 건국문교, 독립문교 로이어지며전쟁중인당시상황에서는교육계역시임전태세를감추어야한다는생각에서나온것이었다. 동시에이것은국민에게새나라건설에대한의식을환기시키고민족중흥의대과업에대한기백을북돋을필요가있으며, 나아가고질적인숭외사상과사대주의를청산하고민족적창의에입각한자주문화의건설을지향한다는것이었다. 이상의사실에서광복이후미군정과대한민국정부수립, 그리고전쟁하에서일관되게강조된것이 민주주의 와 민족주의 교육이념이며, 홍익인간 은이들을집약한것임을알수있다. 제 3 절한국전쟁이후초등교육의달성목표 1. 한국전쟁이후초등교육이념의변화 가. 전쟁종식과새로운초등교육 3년간의전쟁으로국토는황폐해졌고, 그로인해교육은새로운과제에봉착하였다. 그것은전쟁으로인해무너진국민적정서를일으키는것에서부터경제부흥을위한이른바교육의재정비와부흥의과제였다. 이와같은시대적요구에대응하여교육에서는민족주의교육, 도의교육, 생산교육 ( 혹은과학기술교육 ) 이강조되었다 ( 김영우, 1990). 한국전쟁이후의교육정책은이와같은전후상황을그대로반영한것이었다. 제4대문교부장관이었던이선근 ( 李瑄根 ) 은반공민주교육의추진, 교육의질적향상, 생활문화의모색에중점을두었다. 그리고제5대문교부장관이었던최규남 ( 崔奎南 ) 은교육의질적향상및학교교육정상화, 그 제 1 장초등의무교육계획추진배경 027

30 제 1 장 리고도의교육을진흥하는것에중점을두었다. 제6대문교부장관인최재유 ( 崔在裕 ) 는조국혼과자유민주정신의교육강조, 교육의질적향상도모, 의무교육과과학기술교육의적극추진, 순미한민족문화발달의촉진, 도의교육의강화에각각강조점을두었다 ( 교육부, 1998). 이들의문교정책은구체적인내용에있어서는약간의차이를보이고있었지만, 기본적으로는도의교육과생산교육, 그리고과학기술교육이라고하는점에서일치하였다. 특히, 이시기는한국교육에있어서커다란변화가있었던때로기록되고있다. 그것은다름아닌 1952년 9월부터시작된 미국교육사절단 의내한이었다. 한국전쟁으로인하여정치, 경제, 문화, 사회등전영역에걸쳐서입은폐해는극심하였으며, 교육역시인적, 물적폐해는물론, 이념적수준에있어서도막대한영향을받았다. 이러한상황에서이루어진미국교육사절단의내한은한국교육에적지않은영향을미치게되었다 ( 정범모, 1993). 이시기는단순한교육학의계몽단계로부터벗어나교육연구의과학화를기하려는학계의움직임이활발해졌으며, 한국교육계에많은영향을주었던 중앙교육연구소 가창립된것도이무렵이었다 ( 교육부, 1998). 한편 1952년 9월에내한한미국교육사절단이전국의교육자를대상으로강습회를개최하며새교육에대한연구의욕을고취시켰다. 또한같은시기에내한한 UNESCO - UNKRA교육계획사절단역시한국에있어서교육연구의필요성을강조하였다. 이러한미국교육사절단의내한과그활동을통해서중앙교육연구소의설립을촉진할수있었다 ( 유네스코한국위원회, 2004: p.28). 나. 한국전쟁을배경으로하는새로운교육변화광복이후 1940년대후반새로운학제를제시한교육제도분과위원회의조치는결정과정에서많은충돌과논란을불러일으켰다. 특히비판적인관점의교육자들은국민경제가최고도로발전한자본주의대국미국에서실시하고있는 제를미군정당국의요구로인해서무비판적으로수용하는것이새로운학제가지닌문제점이라고주장하였다. 반면에조선교육심의회는 제를선택한것이미국측의압력이나맹목적인미국학제의모방이아니라다른학제보다이학제가여러면에서가장우월하기때문에채택했다고반박하였다 ( 문교부, 1988) 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

31 그림 년교육법에의한학제 그와같은학제논란속에서 1948년 8월 15일 3년간에걸친미군정을종식하고대한민국정부가수립되었다. 정부는교육제도를법률로써정한다는헌법제 16조의규정에입각하여새로운학제를마련하는작업을추진하였다. 정부수립이후의교육법제정에있어서학제에관한규정은이미미군정아래에서시행한내용과당시의현실적인여건을절충한것이라고할수있다. 정부에서추진한학제개편의원칙은국민개개인의능력을최고로발휘할수있고, 균등한교육기회, 교육의보급과향상을신속하게달성할수있는발전적인내용, 우리의국가사정에적절하고국제교육수준에대응할수있는제도를설정하는데있었다. 제 1 장초등의무교육계획추진배경 029

32 제 1 장 하지만, 1950년 3월 10일에개정한학제는초등및중등교육에있어서여러가지문제점을드러내고말았다. 게다가한국전쟁으로인한비상시국은교육에있어서도전시에알맞은교육체제를요구하게되었다. 이를바탕으로기존학제가지니고있는문제점을수정 보완하기위하여 1951년 3 월 20일법률제178 호로학제에관한교육법을개정하였다. 당시교육법개정과관련하여학제를변경하고자하는사항은중학교의수업연한, 고등학교와사범학교의입학자격, 초급대학의수업연한, 초급대학과대학의입학자격등의내용이었다 ( 문교부, 1988). 이는전시상황에알맞은학제로서 제의기간학제가지닌효율성을극대화하고자하는조치라고도할수있다. 이학제가지닌효율성에바탕한국민교육적인성향은 1950년대의전시교육체제와전후교육재건을위한교육개혁의기반이되었다. 1951년의제2차교육법개정으로인한학제개혁은완전한단선형학제로서교육의기회균등원칙을보장하는민주주의교육원리를확립한것이라고할수있다. 그리고중등교육단계를전기와후기로구분하여학생의심신발달을조장할수있었고, 전체적인교육연한이 16년으로서국제적인교육수준을달성했다는의의를지니고있었다. 그러나, 이학제는사회교육을위한학제편성을거의무시했으며, 인문교육위주의학제편성으로인해서실업교육을위축시킨다는문제점을낳았다. 특히초등교사를양성하기위한사범학교가고등학교수준으로되어있어서연령상혹은전문지식의측면에서불합리하다는지적을받았다 ( 교육부, 1998). 2. 한국전쟁이후초등의무교육의새로운변화정부수립이후가장긴급하고중대한정책은바로헌법과교육법에명시한의무교육을추진하는과제였다. 정부는헌법제16조부칙에서제시한 1950년 6월 1일을기하여 6개년간의의무교육을추진하고자하였으나, 불과 24일후에발발한한국전쟁으로인하여좌절되었다. 그러나 1952년 6월에교육자치제를발족함으로써이를계기로의무교육에대한계획을다시추진할수있었다. 이때부터문교부는의무교육 6개년계획을세워서학령아동전원을취학시키기위한목표로서이를강력하게추진하였다 ( 오천석, 1964). 그러나완전취학과무상교육을지향하는의무교육제도가법제화의단계를거쳐서시행단계로나아가기까지는많은우여곡절을겪었다. 사실의무교육의취학률은정부수립당시에비하여한국전쟁기간중에상당히저하하였으며, 1950년 6월역시의무교육을시행하는데있어서형식상의기점이라고할수있었다. 즉, 정부수립당시의의무교육취학률은 74.8% 인데비해서한국전쟁기간중인 1951년에는 69.8% 까지떨어졌다. 그런측면에서의무교육이본격적인궤도에오르게된것은한국전쟁이끝난 1954년이후전후재건시기부터라고할수있다 ( 이혜영외, 1998). 1954년부터실시한의무교육완성 5개년계획은목표연도인 1959년까지전체학령아동의취학률을 96% 까지끌어올리며부족한교실을신축하고, 이과정에필요한교육재정을확보하는것을주요내용으로하였다. 전체아동의취학률을향상시키기위하여노력한결과, 6개년계획의추진에따르는취학아동수는당초의계획을훨씬초과달성하였다. 다음의 < 표 1-2> 에서보는바와같이제1차년도의취학아동수는 267만 8,978 명이었던것이제6차년도인 1959년에는 355만 8,142 명으로증가하여당초의목표 96% 보다 0.4% 를초과달성하였다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

33 표 1-2 연도별취학아동변화추이 ( ) 연도별 학령아동수 취학아동수 비율 ,246,364 2,678, ,289,865 2,947, ,333,949 2,997, ,480,225 3,170, ,583,427 3,315, ,799,690 3,558, 자료 : 문교부, 문교 40년사, 1988, 153쪽에서인용. 이와같이취학아동은급격하게증가하였음에도불구하고취학아동을수용할수있는능력, 특히학교시설과교실증축은계획을달성하지못하였다. 의무교육완성 6개년계획에따르면, 제1차년도의당초계획한교실수는 5,924 개였는데실제로는 457개교실만증설하는것으로멈추었다. 그러나 1957년에는당초 6,269개교실을신축할계획이었지만, 2,923 개교실만을신축하였다. 교실증축에대하여당초계획보다훨씬모자라는실적을올리게된것은시설확충에필요한재원을확보할수없었기때문이었다. 이로써취학률이당초목표를초과달성한것에비추어과밀학급의양산을초래하였다 ( 이종재, 2008). 또한, 초등학교개설수는당초의무교육의완성연도인 1959년에는 4,614 개교를목표로설정하였다. 하지만당시초등학교의총수는 4,574 개교로나타나학교의증설도계획대로달성하지못하였다. 이에따라서초등학교학급수는학년당 6학급이하, 학급당수용인원은 60명이하로규정한 1952년 4월의교육법시행령은당분간실현할수없었다 ( 문교부, 1980). 이로써한국교육여건의열악한교육지표로상징되는과밀학급, 과대학교라는오명을씻기가어려운실정이되었다. 그럼에도불구하고의무교육완성 6개년계획은취학률의목표치달성이라는측면에서볼때현대한국의교육개혁에서가장성공적으로추진한것이라고할수있다. 이와같이경이로운취학률의상승은교육을중시하는국민의식과의무교육의양적인완성정책을적극적으로추진한결과이다. 그러나이와함께폭발적인교육수요에적절히부응하는교육재정의확충, 우수교원양성제도및합리적인학교단계간연계정책등을제대로수립하지못한것은향후중요한개혁과제로남게되었다. 제 1 장초등의무교육계획추진배경 031

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35 2011 경제발전경험모듈화사업한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략 제 2 장 초등의무교육의성장기반구축 제 1 절 초등의무교육추진기반의정비 제 2 절초등의무교육계획구상및적용

36 제 2 장 초등의무교육의성장기반구축 제 1 절초등의무교육추진기반의정비 1. 문해중심초등의무교육의전개 가. 초등교육의기회확대전략 1946년 2월 21일, 당시미군정학무국은한국내에서의무교육을실시하는것에대한계획을발표하였다. 그내용은 1946년부터 1951년까지 66억원의예산으로학령아동 400만명을취학시키겠다는것이었다. 그러나이계획은예산부족으로전면적으로추진하지는못했다. 그러나한국의학부모사회가지니고있는교육열, 자발적인한국인중심의교육개혁등으로인해 1945년광복직후초등학교취학아동수가 136만 6,024 여명에서공식적인정부수립원년인 1948년에는 266만 6,913 명으로증가하였다 ( 교육부, 1998). 표 2-1 해방직후각급학교학교수 학생수및교원수 (1945 년 ) 구분 학교수 학생수 교원수 총계 3,183 1,471,949 24,923 유치원 , 국민학교 2,834 1,366,024 19,729 중등교육기관 ( 중, 고등학교 ) , 고등교육기관 19 7,819 1,490 자료 : 김종철, 교육행정의이론과실제, 서울 : 교학사, 1965, 41쪽 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

37 사실상우리나라교육사상최초의초등의무교육이 1950년 6월 1일부터시행할예정이었지만, 한국전쟁으로인해의무교육은시행되지못하였다. 전쟁이끝난후정부는 1954년에의무교육 6개년계획을입안하여 1954년부터 1959년까지취학률을 96% 까지끌어올리고, 부족한교실을신축하는등의개혁방안을위해필요한교육재정을확보하도록강구하였다. 당시의무교육완성 6개년계획중의교실신축계획은 < 표 2-2> 와같다. 이에서알수있는바와같이, 1954년부터 1959년까지아동의취학률증대에따른초등학교교실건축계획에따르면 1954년에 5,924 교실, 1956년에는 6,569교실, 1959년에는 5,654교실을새로이건축한다는것이었다. 표 2-2 의무교육완성 6 개년계획에의한교실건축계획 ( ) 연차별 구분 소요교실수 기존교실수 보통교실수 부족교실수 건축계획수 소요교실수 특별교실수 부족교실수 건축계획수 건축교실합계 제1차년도 (1954) 42,803 22,607 20,196 5,924 3,479 3,497 5,924 제2차년도 (1955) 45,164 28,531 16,633 5,929 3,709 3,079 5,929 제3차년도 (1956) 48,165 34,460 13,705 6,569 3,929 3,929 6,569 제4차년도 (1957) 50,866 41,029 9,837 6,269 4,140 4,140 6,269 제5차년도 (1958) 53,349 47,298 6,051 6,051 4,370 4,370 6,051 제6차년도 (1959) 54,470 53,349 1,121 1,131 4,523 4,533 4,523 5,654 자료 : 문교부, 문교40년사, 1988, 152쪽. 이와같이의무교육완성 6개년계획의추진결과로아동의취학률은당초계획을 0.4% 초과달성하여 1959년에 96.4% 를달성하였다. 그러나취학아동의급격한증가추세와는달리학교의교실증축계획은달성되지못하였다. 당시의무교육완성 6개년계획은취학률은초과달성하였지만, 학교교실의부족으로인해학급당수용인원이당초목표인원인 60명을훨씬초과하였고, 교원도법정인원만큼제대로확보하지못하였다. 이와같이열악한교육여건에도불구하고, 제도적인강제장치를가동함으로써보편적인초등의무교육정책을강화했다고볼수있다. 나. 국민의식확충과민주주의교육실천광복이후 1950년대교육법의제정과의무교육 6개년계획의수립등은초 중등교육의양적인성장뿐만아니라질적인발전에도큰도움을주었다. 정부수립이후이루어진초등의무교육의완성은완전취학과무상교육의목표를가능하게하였으며, 4 19 혁명에뒤이은과도정부와제2공화국시대의교육개혁운동은교육의질적인향상에크게이바지하였다. 1950년대에는한국전쟁으로인하여교육발전이잠시정체될수밖에없었다. 그러나당시의처참한상황속에서도우리교육은그기능을잃지않고교육을통한민족수난의극복과국가재건 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 035

38 제 2 장 의기수로서의면모를보였다. 1951년에발표된 전시하교육특별조치요강 이바로그것이다 ( 오천석, 1964; 문교부, 1988). 이미전시상황에서도문교당국은교육개선을위하여중 고등학교과정을개편하였다. 또, 전쟁이끝난뒤의교육재건은교육시설의복구, 교원의양성수습및재배치뿐만아니라교육법에규정된의무교육의확대, 실업기술교육의강화, 교육자치제의강화등여러분야에서이루어졌다. 특히, 의무교육완성 6개년계획은전쟁때문에 1954년이후시행되어다소뒤늦은감은있었지만, 1959년적령아동의 96% 가초등학교에취학하는의무교육의결실을가져왔다. 그리고교육과정은교수요목에서교과중심으로전환되었으며, 당시의상황을고려하여반공교육과도덕교육이강조되기도하였다. 결국, 1950년대의교육의특징을한마디로나타낸다면국민기초교육을확충하여교육의질적인발전을이루기위해노력한시기라할수있다 ( 김종철, 1989). 2. 교육기본법정비를통한초등의무교육추진 가. 교육법체제조성을통한자율성함양 1948년한국정부수립이후가장시급한것은교육의기본정책과운영의원칙을정하는교육법의제정이었다. 즉우리의건국이념에맞는교육기본법의제정이시급하였으며, 1949년법률제 86호로서제정된교육법제1조를통해서우리나라의교육이념으로 홍익인간의이념 이법적으로재확인되었다. 이교육법은전문제10장 177조와부칙으로구성되었다. 교육법의제정으로새로운교육제도의기강이확립되었다. 대한민국헌법은, 모든국민은균등하게교육을받을권리가있음을강조하고적어도초등교육은의무적이며무상으로한다고규정하였다. 의무교육을법제화하기위하여문교부는정부수립후의무교육추진을위해 6개년계획을세우고 1950년 6월 1일을기하여의무교육을시행하도록하였다. 초등학교의교과및시간배당은공민, 국어, 역사, 지리, 이과및음악, 체육을주 18~20 시간으로배당했다가습자, 공작, 요리, 재봉및실과가추가되었다 ( 홍웅선, 1991; 문교부, 1988). 1950년대중등교육행정은중등학교입시제도에서여러차례변경되어왔으며, 교육과정시간배당기준령이 1954년에공포되었고이에따라 1955년에교과과정의공포로도의과목이신설되었다. 이는연간학년별총수업시간수에최저시간과최고시간을두어학교별로융통성을부여하였다는것이특징이었다. 이는고등학교이상에서 1954년부터학도군사교육이실시되었으며, 당시의문란한사회에서학생생활지도를위해서울특별시교육위원회주최로 1958년에카운셀러강습회가열리는등의당시로서는획기적인조치를취하였다 ( 교육부, 1998). 나. 한국전쟁시기의교육시책제2대문교부장관인백낙준은한국전쟁을승리로이끌기위한국가적, 사회적, 시대적인요청에따른교육시책을수행하였다. 이를위해자활인, 자유인, 평화인을양성하기위한교육의 3대방침을세우고, 이를구현하기위하여 1지식교육, 2기술교육, 3도의교육, 4국제교육등네가지중점교육을강조하였다 ( 한국교육10 년사간행회, 1959). 이외에도라디오학교방송의실시, 학도호 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

39 국단의개편, 학제개편을통한중등교육이수연한의개편, 유실녹화운동등을개편하고, 과학기술교육을진흥하기위하여 1951년 3월에는문교부령제 14호로과학교육위원회를두는한편, 6월에는 1인 1기교육실천요강 을발표하였다. 이에따라 1인 1기교육추진위원회를조직해서중학교이상의학생들에게 1인 1기의기술을연마시켰다 ( 오천석, 1964). 한국전쟁이계속되는 1951년 2월, 문교당국은전시하교육특별조치요강을발포하고전쟁으로중단된학교수업을재개하였다. 이요강의주요내용은 1 피난학생들의취학독려, 2 가교실및피난특설학교의설치, 3 38선이북에서피난해온학생들의수용, 4 대도시중심의피난학교설치, 5 전시연합대학의설치등으로요약할수있다 ( 교육부, 1998). 1952년 10월 30일제3대문교부장관김법린은한국전쟁으로인한교육시설의파괴와혼란을시급히수습 복구하여건국의기초를다지고자하였다. 이에따라문교시책은 전시문교, 건국문교 및 독립문교 라는세가지시정방침을천명하였다. 전시문교 는교육전체를통하여국방력을강화하려는것이다. 건국문교 는자유, 평등, 협동, 공정등 4개항의목표를제시하고그지도에역점을두기로강조하였다. 독립문교 는문화면의조직과문화사업의진흥을꾀하였다. 전시문교는교육제도를개선하여교육내용의충실을기하기위한노력도다각적으로시도하였다 ( 교육부, 1998). 이를위해첫째, 학제를변경하여중등교육기관을개편하였다. 둘째, 문교부는한국전쟁으로초래된학생거주의유동, 수업진도의불통일및종래볼수있었던정실입학, 부정입학등제반문제를해결하기위한방안을강구하였다. 셋째, 교육과정연구회를설치하여교육의기본이념과그방침에입각한교과과정을연구 개선하고, 교육과정을새롭게구성하였다 ( 허경철, 2008). 넷째, 1951년 4월 30일, 문교부는상용한자 1000자, 즉 4학년 300자, 5학년 300자, 6학년 400자를사용하기로결정하였다 ( 한국교육 10년사간행회, 1959). 다. 한국전쟁이후교육재건을위한시책한국전쟁이후의교육은전쟁피해를복구하기위한교육재건정책에주력하였다. 특히긴급하게요청된교육정책은초등의무교육을실시하고, 각급학교교육내용을개선 안정화하는사업이었다. 특히문교부는초 중등교육의문제점을수습하기위하여 1 학생의복귀조치, 2 사상교육강화, 3 학원의정화운동, 4 군사교육의강화, 5 생산기술교육의중시, 6 교육과정의제정실시와교육내용의질적향상을위한시책에주력하였다. 첫째, 반공정신에입각한문교정책을구현함에있어민주적제도를확립하고민주적인간관계를조성하였다. 그래서학원을민주화하며, 교육자치제를확립하여교육의중립화를기하고, 국민도의의앙양과건전한사회기풍진작에힘쓴다. 둘째, 교육의질적개선을기하기위하여과학적인교육정책을수립하고, 지도행정을강화한다. 그리고중앙집권행정의지양과교육내용의쇄신으로교육과정을개폐하고생활지도를체계화하여과학 기술및직업교육을개선한다. 셋째, 국민문화의진흥을위하여창의적문화를조성하고민주적문화활동의자유를보장하고, 문화행정의쇄신을기한다. 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 037

40 제 2 장 3. 초등의무교육계획지원체제의구축과실천 가. 장학체제구축을통한초등교육실천장학개념은 1945년광복이되면서미국으로부터새롭게수용한개념이었다. 따라서당시우리의새로운장학개념은 감독 시찰 명령 검열 로부터 지도 조언 지원 참여 로바뀌게되었다. 그러나 1948년정부수립이후에도장학행정조직은여전히미흡한상태였다. 1948년 11월문교부직제가 5국 1실 22과로개편될당시에도장학관을담당하는독립부서가설치되지못하였기때문이다. 단지 4~7명으로정원이배정된장학관만이비서실과기획실에부속되어근무하도록조치되었다 ( 김종철, 1989; 교육부, 1998). 한편, 지방의장학행정기구는 1949년조직개편과더불어교육국과사회국이통합되어문교사회국으로일원화하였다. 그러나각군에 1명씩배치되어있는장학사는교원업무및새로운학제시행업무등에집중하였기때문에교육내용이나방법에대한지도, 조언활동은부실할수밖에없었다. 관료제도가정비되어감에따라장학행정담당관의역할에대한논의등장학실설치여부가쟁점으로되었다. 나. 한국전쟁이후장학지원체제의변화 1950년대초반한국전쟁으로인해전시교육에따른장학방침이중요한지원업무로되었다. 특히한국전쟁이끝난이후학교교육을정비하는과정에서전문성을함양하기위한장학제도가실행되었다. 1957년에는촉탁장학관을두게되어장학관수를대폭늘렸으며, 이들을통해새로운민주교육운동을위한교육개조운동에많은영향력을발휘하였다 ( 김종철, 1989). 또한지방에서는 1952년 4월 24일에지방의원총선거가실시된후 6월에는지방교육자치제가실시되어각시 군에교육위원회가설치되었다. 새로설치된각지방교육위원회는그자체가하나의완전한행정체계를갖추게되어각시 군교육감하의학무과에장학관또는장학사를두게되었다 ( 오천석, 1964). 이시기는중앙정부의장학정책을통해장학방침의수립과시달, 학사시찰, 장학위원제도의운영, 연구학교의지정및지도, 교육연구의조장및연구소설치등을본격적으로전개하였다. 또한장학활동의연장선상에서중앙정부는현직연수, 저서및간행물등의형태로이루어지는장학을본격적으로추진하였다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

41 제 2 절초등의무교육계획구상및적용 1. 일제시대초등학교의교육과정 가. 무단통치기 ( ) 의교육과정 1911년 10월에공포된보통학교규칙에규정된보통학교의교과목은수신, 국어 ( 일본어 ), 조선어및한문, 산술, 이과, 창가, 체조, 도화, 수공, 재봉및수예, 농업초보, 상업초보이다. 이와같은보통학교교과목설정에서는다음의두가지사항에주목해야한다. 첫째, 종전의 국어및한문 과가 조선어및한문 으로변경되어이때부터조선어를국어라고호칭하지못하고일본어를국어라고호칭하게되었다는것이다. 둘째, 종전의교과과정에서는비록교수시간이배당되지는않았지만 지리 역사 과가설정되어있었으나, 1911년보통학교교과과정에서는그명칭조차삭제되었다는것이다. 이시기의교육과정특징은다음과같다. 첫째, 일본어과교수시간이학년별주당 6시간에서 10시간으로대폭증가되었다. 둘째, 일본어와는대조적으로조선어및한문교수시간은종전에주당 10 시간이었던것을 6시간으로대폭감축시켰다. 셋째, 주당총교수시간은종전에 28시간내지 30시간이었던것이 26시간내지 27시간으로감축되었다. 나. 문화통치기 ( ) 의교육과정 1919년의 3 1 독립운동이후일제는한국인을회유하기위해문화정치를표방하면서 일시동인 ( 一視同仁 ) 이란슬로건을내걸고일본인과동등한대우를해준다는방침을표명하였다. 1920년 11 월에는조선교육령의일부와보통학교규칙을개정하였다. 일제는한국의학제를일본의그것과동등하게개정한다는원칙아래 4년이었던보통학교의수업연한을 6년으로연장할수있도록하였다. 개정된보통학교규칙에서는일본역사와지리를새로부과하도록하였다. 다. 민족말살통치기 ( ) 의교육과정 1931년에만주사변을, 1937년에중일전쟁을일으킨일본은한국을아시아대륙정복을위한병참기지로활용하고자하였다. 그래서조선교육의 3대강령으로국체명징, 내선일체, 인고단련을내걸고교육제도와함께내용을개혁할것을공표하였다. 그리하여 1938년 3월마침내조선교육령 ( 제3차조선교육령 ) 을개정 공포하였다. 이개정교육령은내선일체를실현하기위해일본인학교와한국인학교의교원양성과정을통합하였다. 당시수업연한 4년의보통학교가상당수있었는데재정상의이유등을들어이들모두를즉시 6년제소학교로승격시키지못하였다. 개정교육령에따라새로공포된소학교규정에제시된교과과정에서가장주목해야할점은조선어과가수의과목으로전락했다는것으로, 1938년부터는조선어를가르칠수도있고폐지할수도있게하였다. 당시대부분의소학교교장이일본인이었던점으로미루어볼때조선어교육은이때부터거의말살되었다고볼수있다. 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 039

42 제 2 장 참고로 1938 년에개정된소학교교과목의교수정도및교수시수는다음의 < 표 2-3> 과같다. 수신과의교수시간은종전에비해 2배로증가하였으며, 조선어교수시간은또감축되었다. 뿐만아니라조선어는수의과목으로되어학교장의결정에따라가르치지않을수도있었다. 표 년제소학교교과목및교수시수 (1938 년 ) 수선 국어조선어산술 국사 지리 이과 직업 도화 창가 체조 가사및재봉 수공 계 1 학년 학년 학년 학년 남 2 여 여 남 32 여 34 5 학년 남 3 여 1 남 2 여 1 1 남 3 여 남 32 여 34 6 학년 남 3 여 1 남 2 여 1 남 3 여 남 34 여 34 주 : 1. 도화는제 1,2 학년에서매주 1 시간씩부과할수있다. 2. 제 4 학년이상에서수공은직업에서공업을학습하는아동에게는이를부과하지않을수있다. 3. 실습에관해서는규정의교수시수외에협의를거쳐부과할수있다. 자료 : 小學校規程, 일제는황국신민화교육을더욱강화하려는의도에서소학교명칭을 1941년에공포된국민학교령에따라국민학교로개칭하였다. 국민학교교과과정에서주목해야할점은다음의두가지이다. 첫째, 조선어과가완전히제거되었다는점이다. 둘째, 교과목을통합하여하나의통합교과내에몇개의과목이포함되도록하였다는것이다. 즉, 수신, 일본어, 국사, 지리를통합하여 국민과 로, 산수와이과를통합하여 이수과 ( 理數 ) 로, 체조와무도를통합하여 체련과 로, 음악 습자 도화 공작 가사 재봉을통합하여 예능과 로, 농업 공업 상업 수산과를통합하여 직업과 로하였다. 이에서알수있는바와같이, 일제식민지시대의초등학교교육은교육과정에서일본어와수신을중심으로하는체제였다. 이에반해, 해방이후미군정이주도한교육과정과 1950년대초등학교교육은국어와보건, 그리고공민교과가중심이되는체제라고할수있다. 해방이후우리교육은일제식민지시대의교육과정의형식을준용하면서도내용적으로는새로운민주주의체제에어울리는방식을채택한것으로볼수있다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

43 2. 해방이후초등학교교육과정의구축과발전 가. 한국전쟁을전후한시기의교수요목중심교육과정광복직후부터 1955년 8월 1일문교부령제 4호로각급학교의교육과정령이공포되기전까지의 10년간을대체로교수요목기라고부른다 ( 교육부, 1998; 이종재외, 2010). 이시기는미군정기와건국기, 그리고한국전쟁기등으로복잡하게세분될수있으며, 국가전체적으로통일된교육과정편제다운편제를갖추지못한시기이다. 따라서이시기를대표할만한편제표를제시하기는불가능하므로군정기와한국전쟁시기에임시로제정되었던편제안만제시하기로한다. 표 2-4 미군정기국민학교교과목및연간시간수 ( 월 ) 교과목 학년 1 학년 2 학년 3 학년 4 학년 5 학년 6 학년 국어 사회생활 남 240 / 여 200 남 240 여 200 이과 산수 보건 음악 미술 남 160 여 120 남 160 여 120 가사 여 80 여 80 계 1,120 (28) 1,120 (28) 1,200 (30) 1,360 (34) 1,360 (34) 1,360 (34) 주 : 연간시간수는 1 년을 40 주로하여나타낸것이다. 따라서국어의경우연간 360 시간은주당 9 시간 (1 시간 =40 분 ) 에해당된다. 자료 : 홍웅선, 교육과정신강, 1979, 70 쪽. 예컨대 1946년 11월약 100여명의인사로구성된교육심의회에서결의하고미군정학무국에서채택한교육과정편제안은앞의 < 표 2-3> 과같다. 이표에따르면, 초등학교 1, 2학년은주당 28 시간 (1시간은 40분 ), 3학년은 30시간, 4-6학년은 34시간씩으로시간이되어있으며, 교과목은국어, 사회생활, 이과, 산수, 보건, 음악, 미술, 가사의 8가지로구성되어있다. 이중에서가사는 5, 6학년의여학생들에게만주당 2시간씩가르쳤으며, 그대신에사회생활과미술과목에서남학생보다 1시간씩덜가르쳤다 ( 교육부, 1998; 홍웅선, 1991; 허경철, 2008). 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 041

44 제 2 장 이러한교육과정편제는한국전쟁하에서는 < 표 2-4> 와같이변경된다. 한국전쟁하의편제의특징은학년별총수업시간수가짧다는점이다. 표의숫자를주간당시간수로환산하면 3) 1, 2학년은 18시간, 3학년 20시간, 4학년 24시간, 그리고 5, 6학년은 시간으로서 < 표 2-3> 편제에비하여많이줄어든편이다. 교과목은 사회생활 과 이과 가하나로통합된것, 보건 과목이름이 체육. 보건 과목으로바뀐것이외에는변화가없다. 물론주당전체시간수가줄어듦에따라교과목별시간수도줄어든것은당연한사실이다. 예를들면국어의경우초기편제에서는 1-4학년까지는주당 9시간이었던것이전시편제에서는 7시간으로줄어들었다. 표 2-5 전시교재발간이후의교과목및연간시간수 교과목 학년 1 학년 2 학년 3 학년 4 학년 5 학년 6 학년 국어 사회생활이과 남 175 여 140 남 210 여 140 남 210 여 140 산수 체육보건 음악 미술 남 105 여 70 남 105 여 70 가사 여 70 여 70 계 주 : 이표는 1 년간을 35 주로하여작성된것이다. 자료 : 함종규, 한국교육과정변천사연구, 1984, 221 쪽. 남 945 여 980 남 945 여 980 나. 한국전쟁이후교과중심교육과정 앞에서본바와같이 < 표 2-4> 와같은교육과정편제가 1954년초까지계속사용되었다. 그러나정부가부산으로이전해있던 1952년도부터문교부는교육과정개정작업을실시하기로하여 교과과정연구위원회 를구성하였다. 이위원회는 29회의논의를거쳐 국민학교중학교고등학교사범학교교육과정시간배당기준령 을작성하고이를 1954년 4월 20일문교부령제 35호로공포하였다. 이는각급학교의교과별시간배당과교과과정의기본원칙이되었다 ( 교육부, 1998; 허경철, 2008). 3) 미술교과에연간 35 시간 (40 분 -45 분이 1 시간 ) 이배당되어있다. 연간교육주간수를 35 주로잡았다고가정하면이는주당 1 시간을의미한다. 이렇게보면 1,2 학년주당수업시간수는 18 시간, 5, 6 학년은남자 27 시간, 여자 28 시간이된다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

45 그후정부가서울로환도한 1955년, 교과과정연구위원회 와 교수요목제정심의회 의합동위원회 (115명으로구성 ) 는 26차의본회의와 10여차례의분과회의를거쳐각급학교의교과별교육과정을제정하고, 동년 8월 1일이를문교부령제44호로공포하였다. 이렇게제정, 공포된교육과정은약 10년간지속되었는데대한민국정부가수립된이후처음으로정부에의해제정된이교육과정을 제1차교육과정 이라고부른다 ( 문교부, 1988). 표 2-6 제 1 차국민학교교육과정시간배당기준표 교과목 학년 1 학년 2 학년 3 학년 4 학년 5 학년 6 학년 국어 25-30% ( 분 ) 25-30% ( 분 ) 27-20% ( 분 ) 20-23% ( 분 ) 20-18% ( 분 ) 20-18% ( 분 ) 산수 10-15% ( 분 ) 10-15% ( 분 ) 12-15% ( 분 ) 15-10% ( 분 ) 15-10% ( 분 ) 15-10% ( 분 ) 사회생활 10-15% ( 분 ) 10-15% ( 분 ) 15-12% ( 분 ) 15-12% ( 분 ) 15-12% ( 분 ) 15-12% ( 분 ) 자연 10-8% ( 분 ) 10-8% ( 분 ) 10-15% ( 분 ) 13-10% ( 분 ) 10-15% ( 분 ) 10-15% ( 분 ) 보건 18-12% ( 분 ) 15-10% ( 분 ) 15-10% ( 분 ) 10-12% ( 분 ) 10-12% ( 분 ) 10-12% ( 분 ) 음악 12-10% ( 분 ) 15-10% ( 분 ) 8-10% ( 분 ) 8-5% (90-60 분 ) 8-5% ( 분 ) 8-5% ( 분 ) 미술 10-8% ( 분 ) 10-8% ( 분 ) 8-10% ( 분 ) 7-10% ( 분 ) 10-8% ( 분 ) 10-8% ( 분 ) 실과 % ( 분 ) 7-10% ( 분 ) 7-10% ( 분 ) 특별활동 5-2% (50-20 분 ) 5-2% (50-20 분 ) 5-8% (50-80 분 ) 5-8% ( 분 ) 5-10% ( 분 ) 5-10% ( 분 ) 계 100% (960 분 ) 100% (1,000 분 ) 100% (1,080 분 ) 100% (1,120 분 ) 100% (1,200 분 ) 100% (1,240 분 ) 일년간총수업시간수 840 시간 (24) 875 시간 (25) 945 시간 (27) 980 시간 (28) 1,050 시간 (30) 1,085 시간 (31) 자료 : 문교부, 교육과정총론 ( ), 1986, 11 쪽. 이제1차교육과정중에서초등학교교육과정의편제는 < 표 2-5> 와같다. 제1차교육과정편제표를보면학교교육내용은크게국어, 산수, 사회생활, 자연, 보건, 음악, 미술, 실과의 8과목과특별활동으로되어있다. 교수요목기에비하여 자연 과목이 사회 과목과분리되었고, 가사 과목이없어지는대신 실과 과목이새로생겨 4학년부터주당 2-3시간정도가르치게되었다. 그리고특 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 043

46 제 2 장 별활동이편제표속에정식으로포함되는변화가있었다. 특활은 1,2학년은대략주당 1시간, 3학년은 1-2시간, 4학년은 시간, 5, 6학년은 2.5~3 시간정도를운영하였다. Box 2-1 한국전쟁을전후한시기의보건교육 국제사회에서보건교육은 안전하면서도건강하고포괄적이며균등하게투자된교육환경을만드는것 에목표를두고있다. 이와같은유네스코정신과미국의진보주의교육운동은학교생활속에서건강한신체와정신을육성하기위한보건환경을구축하는것에관심을두고있다. 한국은이미 1945 년미군정청이들어선직후부터아동에대한전염병예방접종등을골자로하는보건교육을학교교육을통해본격적으로실시하였다. 그리고이를통해학교와지역사회의보건소가연계하는새로운보건 양호교육을구축하게되었다 년대한국전쟁이끝난이후초등학교에재학중이었던증인에따르면, 학교보건시간은청결위생과전염병예방교육, 학교체육활동등이복합적으로이루어진다고하였다. 특히중요한활동은전염병예방을위한접종활동, 위생검사, 보건양호교육등을군부대및보건소가학교와공동으로실시하는것이라고한다. 특별한체육기구및시설등이없기때문에체육활동은사실상오락활동및학생들의유희, 놀이등을중심으로이루어졌다. 그러나의무교육 6 개년계획을성공적으로수행하는 1950 년대말이되면어느정도의교육활동으로서체육활동이본격적으로실시되었다. 그리고연중봄 가을로콜레라, 장티푸스, 이질예방접종과함께천연두, 소아마비, 결핵등에대한예방교육도병행하였다. 그즈음부터도시지역을중심으로양호실이운영되고, 학교담임교사체제와함께양호교사가본격적으로보건교육을담당하였다. 3. 초등학교학생의상급학교진학과정변화 가. 상급학교진학을위한입학관리제광복이후 1950년에이르기까지중학교입시제도는학교장의책임아래실시되었다. 그리고중학교에서실시하는필답고사성적과초등학교 ( 당시국민학교 ) 의내신서를전형요소로삼았다. 이렇게개별중학교가자체에서실시한필답고사성적과초등학교의내신서를주된전형요소로하여입학생을선발했던입시제도를학교관리제라고한다. 이는일제식민지강점시대와별로다를바없는것이었다. 교육체제의각부분과요소들이해방이되면서일제의식민지교육체제에서탈피하여미국의것을중심으로한새로운것으로바뀌고있었다. 그러나입시제도가그렇지못한것은그것이다른것들에우선순위가밀려정책당국자들이별로민첩하게대응하지못했기때문이다. 이시기의입시는두차례로나누어실시되었다. 중학교가집중되어있는도시에서는전기와후기로나누어시험을치르고농촌에서는학교장이전기에준하여실시하였다. 이렇게전 후기로나누어입학시험을실시한것은개인적또는국가적측면서인재의손실을방지하기위한것이었다. 그러나두번씩응시기회를주는것은일류학교로학생들의집중을초래하는한요인이된다는주장도있었다 ( 교육부, 1998) 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

47 학교관리제초기에초등학교의내신서와중학교의필답고사를전형요소로했던입학전형은시간이흐르면서전형요소상에변화를겪었다. 초등학교에서의성적평가가정확성과공정성이부족하다는이유에서내신서를전형요소에서제외하고, 출신학교장의추천서, 구두시험, 신체검사결과를입학전형에반영하기도하였다. 그러다가점차중학교에서시행하는필답고사성적에의해서만합격자를결정하였다. 이시기에치러진필답고사의과목은국어, 수학을중심으로한여러과목으로대부분이주관식문제로출제되었다 ( 김종철, 1989; 교육부, 1998). 또한, 입시관리주체가학교장이었던학교관리제시기동안에도전형요소는필답고사, 초등학교내신서, 지능검사, 신체검사등으로다양하였으며, 중학교입학의문은여전히좁았기때문에입시경쟁은치열하였다. 이는당시미군정당국이추진한교육개혁의영향을받아서미국식민주주의적인교육제도와교육방법을수용하는과정에서비롯한결과였다고할수있다. 나. 한국전쟁시기의국가연합고시제한국전쟁으로인하여학교, 학생및교원의거주지가유동적이기때문에, 이전의학교관리제하의중학교입학시험은실시할수가없었다. 국가연합고시제는바로이러한상황에서나온불가피한제도였다. 국가연합고시제는전시 ( 戰時 ) 하에서입시의혼란을막고모든수험생들에게균등한수험기회를부여함으로써공정한선발이이루어지도록하기위하여도입된제도였다. 국가연합고시제의특징은전국의중학교가국가가출제한동일문제로입학시험을치루고그결과에따라학생들의입학을결정하였다는점이다. 이제도는중학교입시의공동출제제또는 5.16 군사정변후의각종국가고시의효시로볼수있다 ( 김종철, 1989; 곽병선, 2008). 문교부는이러한국가고시제도를실시하는이유를다음과같이설명하고있다 ( 한국교육 10년사간행위원회, 1959). 첫째, 고사와선발을분리하기때문에학교개편전에실시할수있다. 그리고지역단위로실시하기때문에피난학생과현지학생을동일하게다룰수있다. 둘째, 국가에서출제하는만큼수업진도의차이에유의하여현실에맞고, 교육적인고사문제를작성할수있다. 더구나성적증명서는한장씩교부하게되므로입학등록때에이중지원을없애서입학경쟁을완화할수있다. 또한성적증명서를 1년간전국통용으로하였기때문에전란으로인한거주지이동에별로영향을받지않는다. 성적증명서에현지학생과피난학생을구별하여피난학생만은별도선발하여각지방중학교에서위탁수용하는관계로입학선발의혼란을방지할수있다는것이다. 셋째, 고사성적을시나군에서공개하는관계로입학자선발때에성적순으로선발하게되어부정입학을방지할수있다 ( 오천석, 1964; 문교부, 1988). 제1회국가연합고시는 1951년 7월 31일남한의수복지구전역에서실시되었다. 피난아동들은피난지초등학교에서시험을실시하였다. 학생들은자신의성적을알고전기의중학교에지원하거나, 전기에서불합격하였을경우에는후기의중학교에지원하였다. 학교는성적순으로모집정원에 10% 를추가한인원수를입학후보자로하여면접과신체검사를통하여국가연합고사성적순서로합격과불합격을결정하였다. 학생들은자신의성적을알고중학교에지원했기때문에이른바 눈치작전 이나타나기도하였다 ( 김종철, 1989). 학생들은이러한과정을거쳐장차전쟁이끝난후에입학할먼거리의중학교에입학이허가되었으며, 수복될때까지피난지최근거리의중학교에위탁수용되어교육을받았다 ( 문교부, 1988). 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 045

48 제 2 장 1952년부터는중학교장이입학지원자의성적증명서에의하여성적순으로모집정원의 5할이내를가산한입학후보자를선발하였다. 그리고이들을대상으로하여필답고사와신체검사, 그리고면접을실시하여최종입학자를선발하는방식을채택하였다. 입학후보자에게부과되는시험의경우필답고사는초등학교 6학년 2학기이후학습한국어, 산수, 사회생활, 자연, 보건, 음악, 미술, 실과를종합한것이었다. 200점만점으로 1시간 (60분) 동안실시되었던필답고사는응용문제를피하고교과서범위내에서출제하되암기를요하는문제보다는사고, 표현, 변별, 판단등의능력을객관적으로측정할수있도록출제되었다. 신체검사는수학상의지장유무를확인하는데그쳤다. 면접은입학원서, 학적부사본기재사항과본인과를대조하는정도로실시되었다. 학교장은이러한시험절차에통해서입학후보자중면접과신체검사의결과수학상지장이있는자를제외한후, 연합고사성적과필답고사성적을가산하여성적순으로입학자를결정하였다 ( 교육부, 1998). 전시 ( 戰時 ) 하라는특수한상황에서불가피하게도입되었던국가연합고시제는상반된평가를받는다. 국가연합고시제는수업진도의불일치, 학생거주지의유동등전란으로인한중학교입학의혼란을미연에방지하였다. 또한입학시기전후에야기되는정실 ( 情實 ) 입학, 부정입학등의불상사를일소하여공정한입학으로교육의기회균등을실현하였고예년의입시지옥을완화하는효과를가져왔다는긍정적평가를받았다 ( 문교부, 1988). 그런한편으로국가연합고시제는몇가지문제점을가지고있다. 첫째, 국가연합고시제는당초학교별시험을폐지하는데그목적을두었으나, 지원자의집중현상으로인하여일류학교는재차입학시험을실시하는등이중적으로고사를부과하는모순이발생하였다. 둘째, 국가연합고시제로인하여학교간의격차가더욱노출되자입시경쟁이더욱치열해져서학생과학부모의부담만가중시켰다. 셋째, 일류학교를제외한대부분의학교에서는지원자미달현상이일어나연합고시의불합격자도진학이가능하게되어국가연합고시는실효를거두지못했다. 이렇게상반된평가를받으면서 1953년까지 3년간실시되었던국가연합고시제를 1953년 5월 27일제51차중앙교육위원회는폐지하기로결정하였다. 그러나국가연합고시제는국가의위기상황에서학생선발방식을효율적으로통제할수있는여건을조성하였다는측면에서이후국가중심의학생선발관리및입시관리체제의표준척도라고할수있었다. 이후입시관리를위한교육정책적인방향은국가수준에서규정하는방식으로진행하는과정이일반적인현상이되었다. 다. 한국전쟁이후학교관리제의부활전시상황에서도입되었던국가연합고시제도는한국전쟁이끝나면서존속여부가논란이되었다. 한편에서는중학교입시의공정성을기할수있다는장점을들어국가연합고시제의존속을주장하였다. 문교부가그대표적세력이다. 그러나다른한편에서는중학교의입학자선발권을학교장에게위임하고있는교육법시행령의조항을근거로국가연합고시제의위법성과비민주성을지적하면서학교관리제로의환원을주장하였다. 이를대표하는세력은중등교육계였다. 이러한논란속에서이승만대통령은 1954년 2월 18일 중학교이상의각학교의입시는선택의자유제를실시케하라 라는특별유시 ( 諭示 ) 를내렸다. 이에따라국가연합고시제로실시되던중학교입시는학교단위의관리제로환원되었다. 학교관리제하에서중학교입학전형의주된자료는국 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

49 민학교내신서와필답고사를중심으로한학력고사성적이었다. 그러나많은수의중학교에서는국민학교내신서를주된전형자료로활용하였다. 이는문교부에서입시준비교육의과열을해소하기위하여내신서에의한무시험전형제도를장려하였기때문이다 ( 오천석, 1964). 문교부는 1956년각시 도별로남 녀 2개교이상을선정하여무시험전형제를실시하도록하였고, 모집정원이초과될때에는초등학교재학중의교과성적을상관회귀선법으로적용하도록하였다. 초등학교교과성적을전형총점의 30% 이상이되도록권장하였으며 5단계평점의환산기준은중학교에서정하도록하였다. 행동평가와특별활동의평가는선발규정상참고자료로활용하도록하는한편, 지원미달교는신체검사와면접만으로선발하도록하였다 ( 문교부, 1980). 1957년에는과외수업을억제하고초등학교교육의정상화를기할목적으로시 도의승인하에무시험전형과학력고사중에서학교별로선택하여실시하도록하였다. 각지역의교육행정당국은학력고사가초등학교에서정상적으로교육받은결과를타당하고공정하게그리고정확히평가할수있어야한다는것을강조하였다. 학력고사는필답고사와실기고사로나누어시행되었다. 필답고사는초등학교제6학년전교과를대상으로교과서내에서교과서에사용된문체, 술어및유형등을동일하게하여출제되었다. 실기고사는기능교과인보건, 음악, 미술등을대상으로초등학교 6년간에걸쳐수련되었어야할기본적기능을평가하도록출제되었다 ( 김종철, 1989). 국가연합고시제를폐지하고내신서 학력 ( 필답 ) 고사합산제를도입하는것은나름대로의기대효과가있었다. 이렇게개별학교관리제로중학교입시가환원되면서입시제도의원칙은외형상으로는선발의공정성확보에서초등학교교육의정상화와학생의경감부담으로그중점을옮겼다고볼수있다 ( 교육부, 1998). 결국초등학교졸업이후상급학교진학제도는경쟁적선발의병목현상이점차적으로이동하였음을보여주고있다. 1950~1960 년대에는중학교진학을위한단계에서의입시경쟁이치열하였다. 광복이후교육기회의확대와초등학교취학인구가급증하면서중학교진학단계에서병목현상이생겨났다. 초등학교교육인구의절대수가증가하여생긴이러한병목현상은중학교수용능력의확대없이는결코해결될수없는것이었다. 중학교진학단계에서의심화된입시경쟁은 1969학년도부터중학교무시험전형제를통한평준화정책의실시에의해해소되었다. 이는전형제도의변화만을뜻하는것이아니라우리나라국민의평균교육수준이향상되고, 중학교취학이보편화되었음을의미하는것이었다. 4. 한국전쟁당시초등학교학생의생활 ( 이부분의내용은본연구를위한면담기록을중심으로요약한것이다.) 1946년해방이듬해태어난면담자는 1952년부터 1958년까지한국전쟁이끝나기이전부터한국전쟁이후재건시기에초등학교를다니게되었다. 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 047

50 제 2 장 Box 2-2 한국전쟁당시초등학교학생의생활 가. 당시학교생활의일반특성 P 군은 5 살에 6 25 전쟁이발발하여, 한강철교가끊겨피란을못가고인민군점령하의서울에서보내면서전쟁의참혹함을목격했다. 평생뇌리에서사라지지않을만큼강한인상으로남아있다 년 1.4 후퇴때서울을떠나외가가있던문경으로이주하여, 1952 년 4 월 1 일경북의시골초등학교에입학하고, 그곳에서초등학교 5 학년까지재학하였다 년 3 월 1 일에는도시학교로전학하여그지역에서 2 번째로대규모인학교에서 6 학년생활을하고졸업하였다. 당시초등학교입학이강제는아니지만전쟁이소강상태라적령기아동의취학권고가있었을것이다. P 군은입학연령미달이라형을따라학교에갔던것으로기억한다. 놀러가는기분으로다니기시작하여그런대로적응을해간탓에계속다니고진급도했던것같다. 학생입학에대해서강제적조치를취할상황이아니었다. 방과후교사가방문하여학생을보내달라고독려를해야하는상황이었다. 당시 P 군이다닐당시교사 ( 校舍 ) 는전쟁의폭격으로벽이허물어진초가집이었고, 책걸상도없었다. 흑판도선생님들이손으로만든것이다. 분필도질이나빠서잘쓰이지않았다. 공책도재생지라누렇고거칠기짝이없었다. 연필도딱딱하고잘부러지고침을발라서눌러쓰면종이가찢어지지일쑤였다. 4 학년이되어서야새로지은마룻바닥교실에서공부했다. 책걸상은물론없었고, 유일한시설이교무실에있는풍금 ( 오르간 ) 한대가전부였다. 3 학년혹은, 4 학년무렵, 학기가끝날무렵담임선생께서거의한달이상매일시조한수씩을칠판에적어주고해설을한후에시조를암기한사람부터보내주었다. 그덕분에많은시조를암기하게되었고, 평생의학습과삶에많은도움이되었다. 6 학년되던해에도시의큰학교로전학을했으나, 교과학습내용에서특별히적응하기어려웠던것같지는않다. 오히려같은또래와의경쟁이라운동회달리기에서처음으로입상을했다. 학교에통학하는거리는약 2~3km 떨어진거리였고, 강 ( 개울 ) 을두번건너서논둑길과밭둑길을따라걸어서 30~40 분걸린것으로기억된다. 초여름에장마가져서개울이넘치면결석을하거나산속으로돌아서학교에가기도했다. 한편입학초기엔기념일이나특별행사가있을때만조회를한것으로기억한다. 당시학교수업은 2 개학년씩배우는복식수업으로한교실에서한분의담임교사에게배우곤하였다. 이를테면, 1 학년을가르치고과제를주고, 4 학년을가르치는방식으로교대로학생들을지도했다. 한학년에 명정도였고, 5 학년까지전교생이 100 명을넘어본적이없다. 지금은이학교가폐교되어없어졌다. 나. 당시학교교육과정과학교행사일제고사는없었지만, 종종과제를주고확인하는차원에서간단한시험을보았다. 도시학교로전학한후에는학급당 60 명정도, 중학교입시준비를위하여문제집을가지고문제풀이를하고, 숙제도많이내어주었다. 가장기억에남은행사가가을운동회와졸업식이다. 가을운동회는적어도한달정도방과후에매일연습을했고운동회당일은마을의잔치였고축제였다. 졸업식은풍금수리에맞춰울려퍼지는 빛나는졸업장을타신언니께꽃다발을한아름선사합니다. 로시작하는졸업식노래를부르며눈물바다가되곤했다. 그장면들은진한감동으로남아있다. 상은우등상과개근상, 상품은공책 ( 노트 ) 와연필정도였다. 후에내가졸업할무렵에는국어사전을상으로받았던것같다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

51 학교에서정기적인급식은없었고, 전쟁직후생활이어려운때라미국의원조로들여온분유 ( 가루우유 ) 와군용건빵을가끔배급받았다. * 도시학교에선씨레이션 (C ration) 박스도받았다고하나시골학교까진전달되지않았던것같다. 체육은정해진커리큘럼에따라체육시간이있었고, 보건활동이라고할만한것이따로없었다. 마을에도공중목욕탕이없었으므로, 겨울에단체로목욕을시킨다고드럼통에물을끓여서간이탈의실같은것을만들어놓고목욕을시킨일이있었다. 가을에한번구충약을무료로제공했다. ( 당시엔농촌에서야채밭에도인분을거름으로사용한탓에회충을비롯한기생충이많았다.) 학교수업료액수는정확히기억나지않지만, 농촌에서는현금이귀해서많은학생들이늘월사금 ( 수업료 + 기성회비 ) 이여러달밀려서독촉을받았던것으로기억한다. 입학하는학년초에가끔학부모회 ( 사친회 ) 가있었던것같지만, 참석률이저조했다. 학부모가가장많이학교에모이는때는역시운동회와졸업식때였다. P 군의부모님들은전학을시킬때외에는학교에오신일이거의없는것으로기억한다. 그럴필요도없었다. 학부모들의참석이저조하고대개무지한탓에몇몇소수유지 ( 有志 ) 의입김이학교운영에작용했던것같다. 마지막으로 P 군은지금다시초등학교시절로돌아갈경우에가장개선해야한다고느끼는사항은역시가장큰문제는열악한시설과환경이었다. 전후의비정상적인상황이라그런식으로라도교육이이루어진것이오히려기적이란생각이든다. 현재의관점에서비교한다는것은무의미하다. 제 2 장초등의무교육의성장기반구축 049

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53 2011 경제발전경험모듈화사업한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략 제 3 장 초등의무교육계획의운영성과분석 제 1 절 초등의무교육을통한인프라정비 제 2 절초등의무교육과한국경제의발전

54 제 3 장 초등의무교육계획의운영성과분석 제 1 절초등의무교육을통한인프라정비 1. 한국전쟁전후의교육법제정비교육에관한법규범의법원 ( 法源 ) 은최고규범인헌법에서비롯된다고볼수있다. 그런관점에서볼때한국은 1948년 7월 17일의대한민국헌법제16조에근거하여제정된교육법을비롯하여아홉차례의헌법개정을거치면서 1998년으로반세기의교육법규사를맞게되었다. 먼저대한민국정부가들어서기전미군정기의각종미군정법령은이후에전개될교육체제의근간이될교육목적및방침, 학제, 그리고지방교육자치에관한내용을포함하여 1949년 12월 31일에공포된교육법 ( 법률제86호 ) 은내용과교육체제형성에적지않은영향을주었다 ( 김종철, 1989). 가. 교육체제형성기의교육법규 1948년 7월 17일마침내국민의기본권보장과통치체제의근간이되는대한민국헌법이제정 공포되었다. 제 16조에는모든국민은균등하게교육을받을권리가있다는교육수권 ( 敎育受權 ) 이선언되었고, 최소한초등의무교육의무상원칙및국가의교육기관감독권과교육제도법정주의의대원칙이천명되었다. 그런데교육에관한헌법조항은대한민국임시정부헌장 ( ) 에서는 교육의의무 로, 대한민국건국강령 ( ) 에서는 공교육비에의한균등한수학권보장 으로, 그리고대한민국임시헌장 ( ) 에서는 취학을요구할권리 등으로이미규정된바있는데이러한기본정신이제정헌법에반영되었다고할수있다. 같은날공포된정부조직법 ( 법률제1호 ) 에의해문교부가설치되었고 8월 12일에는논란끝에국립서울대학교설치에관한법령이공포되었고동시에, 교육구의설치와공핍학교재정경리에관한법령이공포되었다 ( 문교부, 1980; 이종재외 2010). 이후 1949년 12월 31일에는 11개장 177조로구성된교육법이제정되며, 한국의교육체제의원전으로서면모를갖추게되었다. 그러나한국전쟁의반발로교육체제구축작업은본격화되지못 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

55 했고특별조치령등으로유지되다가 1952년 4월에서야교육법시행령이공포되기에이르렀다. 그리고교육법에규정되었던교육자치제는지방의회가같은날구성됨에따라 6월 4일에역사적출범을보게되었다. 나. 전쟁이후교육법규의정비한국전쟁후복구과정에서교육정책역시교육시설설비의확충을목표로자유방임적인정책기조로일관하면서사학에크게의존하게되었다. 그결과 1950년대중반에각급학교는증가일로에있었고수많은대학이설립인가되는 대학의붐 을맞아양적인성장을거듭했다. 1955년에제정된대학설치기준령이본격적용되고 1959년에는 중학교 고등학교 사범학교시설기준령 이공포되었다. 1960년에는초등학교시설기준에관한규정이제정되어기대에는미치지못하였다. 한편 1958년 8월 28일에는교육세법과의무교육재정교부금법이제정공포되었다. 이는교육시설의복구와의무교육완성 6개년계획의추진으로증가된교육재정수요를충당하기위한것으로 1981년의교육세법과는성격이다른공교육비확보차원의것이었다 ( 김종철, 1989). 이시기에있어서보다혁신적인교육정비의조치는 5 16 이후제정 공포된 교육에관한임시특례법 ( 법률제 708호, ) 에의해서이루어졌다. 그주된내용은문교재건자문위원회의설치, 학교정비를위한학교 학과의통폐합및학급 학생수의재조정, 2년제교육대학신설및대학교원임용시실적심사제의채택, 교원의노동운동및집단행위금지및정년 5년단축, 대학학사학위의국가고시제도입등이었는데이러한국가주도의개혁조치는앙적통제에머무르거나원생복구되어큰실효를보지는못하였다. 학교교육정비를위해후속된법령으로는중학교 고등학교및대학의입학에관한임시조치법, 학사자격고시령, 학교정비기준령, 유치원시설기준령, 사립학교교원징계령등을들수있다. 다. 초등의무교육완성을위한관련규정 1949년 12월 31일법률제 86호로제정된교육법은제정당시총칙, 교육구와교육위원회, 교육세와보조금, 교원, 교육기관, 수업, 학과와교과, 교과용도서, 장학과장학금, 벌칙, 부칙등의 11 개장 177조에달하는실로방대한교육체제의원전으로서의면모를갖고출발되었다. 그후지방교육자치에관한법률의제정 ( ) 으로제2~3 장 ( 제15~72 조 ) 이삭제된것을비롯하여 38차에걸친개정 ( ) 이있었으며, 1997년 11월 18일에는교육기본법, 초 중등교육법, 고등교육법이제정되어이에분산수용되었다 ( 교육부, 1998). 지금까지의교육법연혁을앞의교육법규사구분에맞추어개관하면다음과같다 ( 김종철, 1989). 교육체제형성기에있어서교육법은수업년한및국고보조에관한개정이주를이루었는데고등학교수업연한 2-3년을 3년으로하고사범학교수업년한 2년을 3년으로연장하였고초급대학제도를신설하였다 ( ). 그리고중학교수학연한 4년을 3년으로하고 ( ), 국고에서의무교육비를보조토록했다 ( ). 한편한국전쟁이끝난이후로는각급학교의학년기간을 4월 1일을 3월 1일로하고학년말을익년 2월말일로하였고 ( ), 군사정부의비상조치로교육구가폐지되었다 ( ). 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 053

56 제 3 장 교육공무원법은 1953년 4월 18일에국가공무원의특례로서설립된교육공무원인국 공립학교교원의자격, 임면, 보수, 복무, 신분보장과징계에관한내용을담고있다. 이는사립학교교원에게도준용되는규정이많아교원인사에관한가장기본적인법률이라고할수있다. 그외에도초등교육에소요되는교육재원을조달하기위한법률은 1949년의교육법에지방교육재원과운영에관한정책을규정하였다. 그리고임시토지수득세법 ( ) 의제정으로지방교육을지원하기위한국세환부제도가도입된바있다. 그러나보다본격적인교육재원확보관련법률은 1958년 8월 28일에제정된교육세법과동년 12월 29일제정된의무교육재정교부금법이라할수있다. 이교육세법은종래에적용되던호별세부가금과특별부가금을일원화하여의무교육의재원확보에기여하였다. 이후의무교육재정교부금법은교육구의재정부족액과재정수요액을정부예산에재정평형교부금으로계상하기위해제정된것으로 1966년과 1968년개정에서법정교부율을조정한바있다. 2. 교원정책의개선과초등의무교육 가. 교원양성제도의변화광복당시민주교육의정착기에새로운교육정책수립과실현을위해실질적으로부각된당면과제는초등교사의양성과확보였다. 이러한부족교원을확보하기위하여군정당국은 10개의기존사범학교를개편하여초등교원양성기관으로발족케하였는데 1946년에는 6개교, 1947년에는 1 개교, 그리고 1951년에는 1개교를증설하는등교원수급의원활을기하기위해노력하였다. 그러나 8 15 이후교육인구의증대에따라교육수요의급격한증가추세가계속되고사범학교졸업생만으로는교원의수요를충족시키기어렵게되자이들사범학교에초등교원임시양성소를따로부설 운영하였다. 교사수급사정이어느정도나아짐에따라임시양성소는 1958년까지모두폐지되었고, 초등교원양성은전문양성기관인사범학교로일원화되었다. 이시기까지에는교사교육의양적확대와체제의조정등외적조건의정비에주력한내적충실을기할수있는여유를갖지못하였다 ( 문교부, 1980). 이러한체제정비및교원교육의기반조성과함께 1950년대중반부터사범학교의과정을초급대학의과정으로연장 격상시키려는움직임이일어났다. 그리하여 1961년 9월 교육에관한임시특별법 ( 법률제208호, 공포 ) 을제정하여 2년제교육대학이법제화되었다. 이와관련하여 1962년에는 10개의교육대학이발족되었고, 1975년에는 16개의교육대학으로증가되었다. 나. 교원자격및임용제도의정비 1948년 5월에교사자격규정을공포하고최초로초 중등교원에게자격증을교부하였다. 그러다가 1953년교육공무원법이제정되어교원자격제도의틀이갖추어졌다. 1953년 10월에교육공무원자격검정령이공표되었으며, 자격검정의종류와자격증수여대상및자격증의효력등의사항을구체적으로규정하였다. 즉자격검정의방법으로무시험검정과시험검정을, 그리고시험검정은다시전형검정과고시검정으로구분하였다. 또한교사자격증의유효기간을 10년으로하고자격증의효 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

57 력을갱신하고자할경우그유효기간내에문교부장관이지정하는소정의강습을받도록규정하다. 그러나이제도는교원유인책및행정적지원이뒤따르지못해 1963년교육공무원법에개정과함께자격증의효력을정년까지유효하게하는것으로후퇴하여소위일신전속적 ( 一身專屬的 ) 인자격체계가확립된채지금까지이르고있다 ( 교육부, 1998). 한편광복이후및군정시기에는교원인력이부족하여학력기준이나자격기준을엄격히하여교원을임용할처지가안되었다. 따라서초기에는중등학교를마친사람이면특별한전형이나시험을거치지않고초등교원이될수있었다. 1950년까지전국에 18개초등교원양성기관이설립되었지만전술한바와같이부족한초등교원을양성하기위하여임시교원양성소를설치하여운영하였다. 1961년 교육에관한임시특례법 에따라 2년제초급대학과정인교육대학이법제화되었고, 1976 년까지모두 16개의교육대학이운영되었다. 그리고교육대학졸업생에게는무시험으로초등학교 2 급정교사자격증을수여하였고, 자동적으로초등학교교사로채용되었다. 다. 교원보수제도의변화 1953년 4월 18일에제정 공포된교육공무원법에는교육공무원보수의우대조항등이반영되었고, 1954년 12월 18일에공무원보수규정에서교육공무원보수규정을분리하여별도로제정 운영되었다. 1966년이전의교원봉급제도는동일호봉에대해서도학교급별로봉급액에차별을두는다원적인체제 (5원제 ) 를이루고있어학교급간의봉급격차로인한교원들의불만이고조되고, 특히국민학교교원의사기저하요인이되어왔다. 이에따라, 1966년 1월 1일교육공무원보수규정을개정하여초 중등학교교원의봉급을일원화하여동일호봉에대해서는동일봉급을지급하도록하고, 기산호봉제를도입하여초 중등교원간의초임금획정에있어서차이를두도록하였다. 이러한초 중등교원간의기산호봉의차등적용은동일한학력과경력을가지고도봉급액의차이가발생하여, 단일호봉제의근본취지에어긋나는문제점으로지적되어왔다 ( 교육부, 1998). 표 3-1 교육공무원보수체계의발전 구분주요내용 임시공무원보수규정 ( ~ ) 직위별한계호봉의삼원제 ( ~ ) 직위별한계호봉의오원제 ( ~ ) 동일최고호봉의일원제 ( ~ ) 교원보수에관한최초의규정 모든공무원에게일괄적용하기위하여제정된것으로봉급표 호봉간승급기간, 보수지급일, 각종수당등보수규정에있어서기초적사항이규정됨 별정직공무원 ( 대통령, 부통령, 국무총리, 국무위원등 ) 과법관, 비서직공무원, 일반직공무원의보수에관한사항, 그리고특히교원에관한명문화된보수규정이포함 학제가삼원제에서오원제 ( 국민학교, 중학교, 고등학교, 초급대학, 대학 ) 로변경 이에따라교육공무원의봉급표역시오원제로개편 교육공무원보수규정이제정 공포됨에따라지금까지의공무원보수규정속에서별도로분리되어독자적인체제를갖추게됨 이규정의제정과더불어교원의보수체계는대폭적인개정이이루어짐 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 055

58 제 3 장 표 3-2 교육공무원수당의변천 구분주요내용 공무원보수규정에의한수당지급 교육공무원법및교육공무원보수규정에의한수당지급 1949 년 11 월새로제정된공무원보수규정에서수당지급에대한구체적인사항이규정되었으며, 교원뿐아니라전체공무원에게적용됨 년부터지급된수당의종류는보건수당, 근속수당, 여교사조산비, 교재연구비등이포함됨 년 12 월연말상여금, 시간외수당, 야간근무수당, 특수지근무수당, 위험근무수당, 가족수당등을공무원보수규정에준하여지급함. 이러한초 중등교원간의호봉격차를해소함으로써명실상부한단일호봉제를실현하기위해초 중등교원간의학력차에의한기산호봉의차등은계속유지하면서중등교원과동등한학력과경력을소지한초등교원의기산호봉은중등교원의기산호봉을적용하여초 중등교원간의격차를해소하는노력을기울여왔다. 3. 초등의무교육지원을위한교육행정체제 가. 중앙교육행정제도의정비와발전 1948년정부수립이후본격적으로민주주의적인교육제도를정비하게되었다. 그것은다양한방식으로추진한것이며, 교육적인측면에서본다면법치행정의원칙을반영하는교육법규의정비에서가장두드러졌다. 모든교육활동의운영을국민의대표로구성한국회에서제정한법률규정과그법률의범위안에서제정한각령, 대통령령, 문교부령등의기준에따라시행한것이다. 그것은교육행정의운영에있어서국민의뜻에순응하는것이며, 정통성과대표성을반영하는것이었다 ( 김종철, 1989). 1948년정부수립직후는문교부의직제로서장 차관밑에보통 고등 과학 문화 편수국등의 5국을두었고별도로비서실이있었다. 그후문교부의직제는행정적인편의에따라자주개편하였다. 특히 5 16 군사정부이후에는학무국, 관리국등을중심으로하는기능별조직위주로개편하였으며, 기획관리실과장학실을설치하여기획제도와장학기능을강화하였다. 이후에도기능별조직은다시국단위에서분야별조직으로전환하고, 그하부에서기능별조직을가미하는혼합형조직으로개편하였다 ( 교육부, 1989). 나. 지방교육자치제도와초등의무교육우리나라교육자치제는광복직후미군정아래에서논의되기시작하여 1949년 교육법 제정으로구체화되었다. 그러나당시사회의혼란과한국전쟁으로실시가지연되다가 1952년 교육법시행령 제정, 지방자치의실시에따라비로소시 군단위의교육자치가출범하게되었다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

59 해방과더불어시작된미군정의교육정책은지방분권화에의한지방교육자치제의도입으로나타났다. 1948년 8월 12일에공포된, 군정법령제216호 ( 교육구설치에관한법령 ), 제217호 ( 교육구회설치에관한법령 ), 제218호 ( 공립학교재정경리에관한법령 ) 등은교육행정을내무행정으로부터독립시키는근거를마련해준법령이라고할수있다. 이들법령은대한민국정부수립으로시행되지못했으나, 1949년의교육법에그정신이반영되어 1952년부터군을단위로하는교육자치제가시행되는데에바탕이되었다. 1949년 12월 31일에법률제86호로공포된 교육법 의지방교육자치관련조항의주요내용은다음과같다 ( 김종철, 1989; 이종재외, 2010). 1) 실시범위군과시 ( 특별시포함 ) 단위에서실시되었다. 군단위에서는지방자치단체로부터독립된교육구를설치하여의결기관으로서의교육위원회를두었으나, 특별시 시는합의제집행기관인시교육위원회를두었다. 2) 교육위원회의성격교육위원회는도 시 군에각각존재하였으나그성격이서로달랐다. 첫째, 도교육위원회는심의기관으로도지사의자문역할을담당할뿐, 도의회가의결기관이었다. 둘째, 시교육위원회는합의제집행기관이었으며, 시의회가최종의결기관이었다. 셋째, 군교육위원회는일반행정으로부터독립된의결기관이었다. 3) 교육위원의선출방법및자격교육위원의선출방법역시행정단위별로상이하였다. 첫째, 특별시및시교육위원회의교육위원은당해특별시 시의회에서선출한 10인과교육위원회당연직위원으로교육위원회의장인시장을포함하여모두 11명이었다. 시장을제외한교육위원의임기는 4년이고, 2년마다정수의 1/2를다시선출하도록하였다. 둘째, 도교육위원회교육위원은도내각교육구및시교육위원회에서 1인씩선출한위원과도지사가선출하는 3인의위원으로조직되며의장은위원중호선하고임기는 2년으로단임제였다. 셋째, 구교육위원은각읍 면의회에서한명씩선출하였다. 그리고시 도교육위원의자격은법률로규정하지않았다. 다만시교육위원회의경우지방의회의원, 국회의원, 국가공무원, 또는지방공무원을겸할수없도록규정하고있다. 4) 교육감의성격교육감에관한규정도행정단위별로차이를보인다. 구교육감은집행기관으로서, 법령과조례의범위내에서그권한에속하는사무에관하여규칙을제정할수있는데반하여, 특별시및시의경우에는교육위원회가집행기관이었기때문에교육감은사무장의성격을갖게되었다. 도에는교육감을두지않았다. 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 057

60 제 3 장 5) 교육감의선출방법및자격교육구교육감은교육공무원법이정한자격을가진자로서교육구교육위원회의추천으로도지사와문교부장관을경유하여대통령이임명한다. 특별시의교육감은문교부장관을, 시의교육감은도지사와문교부장관을경유하여대통령이임명한다. 당시의교육자치는시 구단위의교육자치제로서초등교육을관장하였으며, 교육감이교육위원을겸하지않는것이이때의지방교육자치제의두드러진특징이었다. 이제도는 1952년 6월 4일을기하여정식발족하였고, 서울특별시를비롯하여한강이북에서 1956년 10월 2일을기하여교육자치제가발족되었다. 이와같이발족한지방교육자치제는교육계내 외부로부터비판의대상이되었다. 외부로부터의비판은주로내무부계통의관료들과그에호응하는정치세력으로부터가해졌으며교육자치제폐지운동의형태로나타났다. 이운동은 1953년, 1955년, 1957년의세차례에걸쳐일어났다. 반면내부적인비판은주로교육자치제를개편 강화하려는것이었다 ( 교육부, 1998). 그러나이러한교육자치제의외적폐지운동과내적개편강화작업도 1961년 5월 16일에발족된군사혁명위원회의포고제4호제2항에의한의회해산조치에따라교육위원회의모든기능이정지되고교육자치는일단중단하게된다. 4. 교육재정정책과초등의무교육 가. 정부수립이후의교육재정정책 1948년에대한민국정부가수립되고, 1949년에는교육의기본이되는교육법 ( 법률제86호, ) 이제정 공포됨으로써우리나라의교육제도전반에기반이잡혔다. 정부수립이후의교육재정에관한국가의기본정책은교육법및교육법시행령에나타나있다. 즉, 주요한교육재정정책은교육법제3장교육세보조금과교육법시행령제2장교육세와보조금에나타나있으며, 이부분에관한교육법과교육법시행령의개정은 5 16 군사정변에이르는동안 1951년교육법개정 ( 법률제228호, ) 과 1953년교육법시행령개정 ( 대통령령제787호, ) 뿐이었다. 당시교육법에포함된교육재정의기본정책은 1) 교육세및특별부과금의부과에관한정책, 2) 국고및도 ( 특별시 ) 의보조에관한정책, 3) 학생징수금에관한정책, 4) 시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구의자체수입에관한정책으로대분된다. 교육법제68조에의하면, 교육구 시또는특별시는그설립 경영하는초등학교와그에준하는학교를유지 경영하기위하여교육세를부과하게되어있고, 교육세에관한사항은따로법률로써정하도록규정되어있었다. 그리고교육법제69 조에서는교육구 시 특별시 도는특히필요하다고인정되는경우에있어서는법률이정하는바에따라특별부과금을부과할수있도록규정하였다. 이러한교육세및특별부과금의부과에관한정책은 5 16 에이르기까지큰변동없이유지되어왔다. 이에따른교육재원정책으로는호별세부가금과특별부과금, 제1종토지수득세환부금, 교육세, 의무교육재정교부금이있었다 ( 이종재, 2008; 이종재외, 2010) 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

61 국고및도 ( 특별시 ) 의보조에관한정책으로는 1) 각급학교교원봉급에대한국고보조, 2) 교육구, 시, 특별시또는도의교육비부족액에대한국고보조, 3) 사립학교에대한국고보조등이있었다. 즉, 교육법제70조에의하여국고는의무교육에종사하는초등학교교원의봉급전액과공립의중학교 고등학교교원의봉급반액을부담하도록되어있었다. 그리고교육법제71조에의하여국고는각급학교교원봉급이외에교육에필요한일체의경비를각교육구 시 특별시또는도에보조할수있게되어있었다. 또한, 국고는교육법제71조제3항의규정에의하여사립학교에대하여도보조할수있게되어있었으며, 국고보조에관한사무는교육법제72조의규정에의하여문교부장관이관장하게되어있었다 ( 국회입법조사처, 1959). 1) 호별세부가금과특별부과금호별세부가금과특별부과금은당초교육법제68조와제69조의규정에의하여정부수립이후최초로확립된법정교육재정의재원인바, 1949년제정 공포된지방세법 ( 법률제84조, ) 제46조의규정에의하여교육구, 시또는특별시는초등교육의경비에충당하기위하여호별세부가금과특별부과금을지방세목적세로서부과하게되었다. 호별세부가금은호별세납세의무자에게호별세부과와동시에부과하고, 호별세부과지수 1개에대하여 1원을초과하지아니하는액을부가하도록되어있었다 ( 동법제46조제2항 ). 특별부과금은과목을따로설정하여부과하게되었으며, 호별세부가금의동액을초과하지못하게되어있었다 ( 동조제3항 ). 그러나그이상을초과하여부과하고자할때에는내무부장관과재무부장관의허가를받아서부과하도록하였다 ( 동조제4항 ). 또한특별부과금은 1950년제정된지방세법시행령 ( 대통령령제297호, ) 제36조와제37조의규정에의하여특별부과를필요로하는경비의총액을한도로부과하고, 주민의담세력을조정하기위하여호별세부과등급중저위에속하는일부의등급에대하여는특별부과금을부과하지않을수있도록하였다. 이러한특별부과금의성격은교사의신 증축이나수선에필요한학교신영비 ( 學校新營費 ) 의재원이고일반교육경비의재원은아니었다. 호별세부가금과특별부과금의부과금액은교육법제27조와제37조의규정에의하여시 ( 특별시 ) 교육위원회나교육구교육위원회에서결정하며, 그징수에관하여는지방세법제1조와제48조의규정에의하여읍 면은이를징수하여교육구에납부할의무가있으며, 교육구는징수한읍 면에대하여그처리비로납입받은금액의 10/100 이내의금액을교부하도록규정되어있었다. 이는시 ( 특별시 ) 교육위원회에있어서도동일하였다. 이상에서살펴본호별세부가금과특별부과금은농가 비농가의구별없이금납제로되어있었던것이, 1951년에임시토지수득세법 ( 법률제220호, ) 이제정되면서, 농가를대상으로징수하는경우에한하여현물세인토지수득세에호별세부가금과특별부과금을포함시키고이에상당한액을환부받게되었다. 비농가에대하여계속부과 징수해왔던금납제의호별세부가금과특별부과금은 1958년의교육세법제정 ( 법률제496호, ) 과함께폐지되었다. 2) 토지수득세환부금 1951년에제정된임시토지수득세법 ( 법률제220호, ) 은 6 25 사변으로인한국가경제의불안정을조정하기위하여, 토지수익에대한조세를주로물납으로통합함으로써통화팽창의 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 059

62 제 3 장 방지와양곡정책에기여함을목적으로하는것으로서 ( 동법제1조 ), 동법에의한토지수득세는제1 종과제2종으로구분되었었다. 그중제1종토지수득세는전답에서얻은수익에대하여부과하는것인데, 동법제50조의규정에의하여제1종토지수득세를부과하는토지소득에대하여는호별세부가금과특별부과금은부과하지못하게되어있었으며, 동법제49조의규정에의하여시 ( 특별시 ) 교육위원회나교육구는문교부장관으로부터호별세부가금과특별부과금에상당한액을일정한환부율에따라직접환부받게되어있었다. 그환부율은 1951년에는징수액의 64/1000이었으며, 1952년에는 142/1000로증가되고, 1954 년에는 182/1000로증가되어, 환부율이제1종토지수득세환부금제도가폐지되게된 1961년 5 16 군사정변까지지속되었다. 3) 교육세신설 1953년 7월 27일의휴전성립을계기로국민생활이점차안정되어감에따라의무교육의정상적인발전을기하기위한시책의하나로의무교육완성 6개년계획이수립되었다. 이의무교육완성계획은한국전쟁으로인하여소실 파괴된교육시설을복구하는데그역점을두었으므로의무교육재정수요가급증되었다. 한편, 종래의의무교육재정의법정재원인호별세부가금과특별부과금은지방세부가세로서세액이의무교육재정수요액에훨씬미달된데다가그징수또한 50% 정도에불과하였다. 또한국고부담으로된초등학교의교원봉급은한국전쟁으로인한국방비이외의예산의감액으로교원의생계를유지시킬수조차없는소액이지급되었으므로초등학교사친회에서는교원후생비로사친회비를징수하게되었다 ( 이종재외, 2010). 이사친회비의징수는무상의무교육정책에위배되는것이어서국가교육정책상의모순을드러냈을뿐만아니라사회로부터세찬비난을받게되었다. 이러한일련의사태로말미암아정부는교육세제도에근본적인개혁을시도하게되었는데, 이것을종래의호별세부가금과특별부과금을일원화하여 교육세 라는단일세목으로하고, 종전의지방세부가세형태를떠나국민전체의부담으로하는독립세로부과 징수함으로서의무교육재정의건전한운영을꾀하고자하였다. 이러한취지하에서교육세법을제정하고자하는노력은 1953년이래계속추진되어왔으나, 세체계와부과 징수상에파생될여러가지문제로합의해결되지못하여그입법조치가지연되어오다가, 1958년에교육세법 ( 법률제496호, ) 이제정되었다. 이교육세법은ᄀ의무교육비의정상적인조달을위한것이고, ᄂ독립세목적세로서교육재정의독립을보장한것이며, ᄃ시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구가이를부과 징수하도록된점등을특징으로하였다. 교육세법제1조에 본법은의무교육재정제도의건전한운영을기하기위하여교육세를부과함으로써의무교육비의정상적인조달을목적으로한다 로되어있고, 교육세는동법제9조의규정에의하여국세인교육세와지방세인교육세의 2종으로되어있었다. 그리고동법부칙제2항의규정에의하여교육세법시행과함께종래지방세부가세로서의호별세부가금과특별부과금은징수할수없게되어있었고, 동법부칙제4항에는초등학교아동또는학부형으로부터여하한명목의부담금도징수하지못하게규정되어있었다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

63 4) 의무교육재정교부금법제정 1958년말에제정되어 1959년 1월 1일부터시행된의무교육재정교부금법 ( 법률제514 호, ) 은동법제1조에 본법은교육구 ( 특별시또는시교육위원회포함 ) 의의무교육재정의균형을도모하기위하여의무교육비의재원이부족한교육구에필요한재원을교부함으로써의무교육의정상적인운영을기함을목적으로한다 고규정되어있는바와같이도시와농촌간의교육재정을평형하려는의도에서제정되었다. 이러한목적하에서운영된의무교육재정교부금제도의실제를살펴보면다음과같다. 교부금은보통교부금과특별교부금으로구분되고, 보통교부금의총액산정은 { 당해년도의시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구의총기준재정수요액 } - { 총기준재정수입액 } 으로하고, 특별교부금의총액산정은 {( 상기총기준재정수요액 ) - ( 제수당을포함한기존급여 )} (30/100) 이내의금액으로하도록되어있었다. 특별교부금은ᄀ천재지변, 기타사변으로인하여특별한재정수요가있거나재정수입의감소가있을경우, ᄂ기준재정수요액의산정과소또는기준재정수입액의예정과다가있었을경우, ᄃ기타특별한사정이있을경우에기준재정수요액의산정방법에의하여는보충할수없는특별한재정수요가있는시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구에교부하는것이였다. 이상에서기준재정수요액이라함은시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구의의무교육에관한재정수요를추정하기위하여대통령령으로정한기준재정수요액의산정방법에의하여산정한금액을말하고, 기준재정수입액이라함은시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구의의무교육에관한재정수입을측정하기위하여다음의산정방법에의하여산정한금액을말하는바, 동법제11조의규정에의한기준재정수입액의산정은, 1 지방세의교육세수입은동교육세부과세율의 70/100에해당하는금액, 2 국세인교육세액의 300/1000에해당하는환부금, 3 제1종토지수득세액의 182/1000 에해당하는환부금, 4 당해년도에수입될입장세액의 50/100에해당하는환부금, 5 기타시 ( 특별시 ) 교육위원회또는교육구에속하는수입등의수입예상액을합산한액으로하였다. 이상과같은교부금제도는 5 16 군사정변이후더욱보완되어오늘과같은교부금제도로발전되었다. 나. 초등의무교육을위한교육재정운영대한민국정부수립이후, 문교예산은정부예산의테두리안에서집행되었고, 그편성 심의 집행등의과정이보다제도화되었다. 문교예산중의무교육비의비중이 62~80% 였으며, 특히 1959년에는그비중이거의 81% 에육박하였음을볼수있다. 이는의무교육의수행이문교시책의최우선중점과제이었음을짐작케하는것이다. 특히 1950년대부터초등학교의무교육실시를위한시설확충, 교원충원, 교과서무상지급, 아동급식사업등이계속추진되었다. 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 061

64 제 3 장 표 3-3 문교예산의추이 (1948~59) ( 단위 : 백만원 ) 연도 정부예산 (A) 문교예산 (B) B/A (%) 교육비및의무교육비 교육비 (C) C/B (%) 의무교육비 (D) D/B (%) D/C (%) , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , 주 : 교육비 = 문교예산 - ( 문교본부 + 학 예술기관 ) 반면에, 중등및고등교육의점증한팽창과재정수요증대를감안할때이들대부분의재원이어느정도수익자부담에의존하였는가를짐작할수있게한다. 특히한국전쟁중에는문교예산이정부예산에서차지한비율이 2% 선으로크게하락되었음을알수있거니와그이면에는교육비를거의학부형부담에의존하였음을짐작하게한다. 당시학부형부담이중등교육재정의운영에서큰몫을차지하였으며, 특히사친회와기부금이재정면에서중요한기여를하였다. 대학재정에있어서학부형부담은더욱중요하였다. 국 공 사립을막론하고학생과학부형이큰몫의재정부담을하고있었다는사실과, 사립에있어서는그것이더욱심했다는사실등을짐작할수있다. 즉, 대학재정은거의수익자부담원칙에의하여이루어졌음을보여주고있는것이다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

65 제 2 절초등의무교육과한국경제의발전 1. 초등교육성장과경제발전국가발전을측정, 비교하는준거중가장대표적인것이경제성장지표이다. 그러나센 (A. Sen, 2001) 이 UN에서인간역량을중심으로한인간개발지수의제안을계기로경제성장못지않게교육을포함한사회문화영역의개발이중시되고있다. 해방후한국의초등의무교육이완성되는과정을살펴보면서, 경제성장과사회적발전의과제를동시에추구해야하는한국의상황은국가발전의전형적인모습을보이는사례로제시할수있을것이다. 무엇보다도초등단계의의무교육제도를확립하는단계에서교육과경제성장간의밀접한관련성을어떻게보여주는가하는점은그중요성이간과될수없다. 이를제시하기위하여교육, 특히기초교육과경제성장사이의관련성에대해검토하고, 해방후초등의무교육이완성되는시기를전후한경제정책과기초교육과의연관성에대해살펴보고자한다. 우선, 교육, 특히기초교육과경제성장과의관련성이다. 많은국가에서경제성장에대한관심만큼교육에대한관심이높은것은사실이다. 그러나교육에대한관심이곧경제성장으로이어지는가에대한질문에는그다지명확한답변을내놓지못하고있다. 교육과경제성장간의관련성을인정하는경우에도어느정도설명가능한부분인지에대해그다지통일된답변이존재하지않는다. 분명한것은교육과경제성장은불가분의관계이기는하지만, 어느것이먼저라고할것없이, 국가의제도적틀속에서공동의발전단계와상호관련성을보인다는것이다. 교육은노동의생산력에영향을주는방식으로경제성장의양적, 질적확대에기여한다고보고있다. 이를증명하기위하여다양한교육의경제성장효과측정모델들이개발되어온것이사실이다 (Lucas, 1988; Barro, 1989; Mankiw, Romer & Weil, 1992 등 ). 결론적으로국가차원에서교육투자에어떤태도를취하고, 재원을투입하는가에따라경제성장의과정에직접영향을미칠수있다고본다. 문제는교육일반에대한투자보다기초교육에대한투자가과연경제성장과어떤관련성이있는가라는점이본소절에서의핵심적관심사이다. 이에다양한결과가있기는하지만, 세계은행 (1995) 은초등기초교육이경제성장에얼마나기여하였는가라는문제를제기하면서, 한국의초등교육은 년대경제성장에 54% 를차지한다 고발표하였다. 이러한큰수치는한국의전후초등교육이경제성장에어떤사회정책이나제도적지원보다도큰기능을했다는증거가된다. 그러나세계은행의자료가다른연구자나국가의사례에서동일한정도로검증되고있지않은관계로인해한계로비춰지기도한다. 그럼에도불구하고, 기초교육이경제성장과긴밀한연계성을갖고있다는점에대해서는의심하기어렵다는자료로인정된다. 기초교육이경제성장에얼마나기여하였는가를살펴보는위의내용에이어, 한국전쟁을전후하여본격적이경제성장의시기로도입하는단계에서한국의기초교육, 특히형식교육으로서의초등의무교육이어떠한관계를갖고있었는가를제시하는것은의미가있다. 황희영 김영화 유성상 (2010) 은이에대해다음과같은상호관련성을제시하고있다. 첫째, 교육정책이경제성장의토대가되었던산업화정책과어떤관계에있었는가라는질문을던지고이에대한답변을몇가지국가주도교육정책으로제시하고있다. (1) 우선당시정부는순차적교육기회확대및교육투자배분정책에바탕하여산업화전략이가능하도록했다. 각시기별로 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 063

66 제 3 장 산업화에요구되는인력의역량에차이가있었는데, 각경제개발단계에적합한인력을적절한시기에교육시스템을통해양성해낼수있었다는것은노동집약적산업국가에게꼭필요했던정책이었다. 초등-중등-고등교육순으로의교육개발정책은재원의부족에따른한계를극복할수있도록했고, 초등교육에우순순위를둔교육투자는교육환원율을높일수있는적절한정책적관여였다. 이외에도중등단계의숙련기능인력및연구개발인력을확보하고, 단위교육비용의최소화를통한행정의효율성을제고한점, 교육기회의양적확대와질수준제고에학부모의교육비를부담하도록한것등민간부문의참여를최대한유도한것은낮은공교육비에도불구하고교육의급속한확대를가능하게한요소라고볼수있다. 둘째, 그렇다면초등교육을중심으로한기초교육이경제성장에어떻게기여했는가? 이에대해서동보고서는 (1) 초등교육의빠른보편화, (2) 낮은중도탈락과높은기초교육완성, (3) 여성의높은기초교육완성률, (4) 급속한문맹퇴치, (5) 국가공통교육과정의효과적운영등이해방과한국전쟁을거치면서폐허로부터경제성장의계기를마련할수있도록했던교육의성과라고보고있다. 사실한국은동질적인구구성과단일한언어사용, 높은교육열, 국제사회의원조와주체적발전의지가가장중요한사회발전과성장의동인으로꼽을수있겠지만, 이러한요인은동시에앞서제기한교육의성과를가져올수있는동인으로도작동했었다. 무엇보다도초등수준의학교교육이식민지기이후공민으로서의민족적정체성을확립하도록하고, 이념적갈등을겪으면서도통일된국가적의지를표출할수있도록했다는점에서학교교육의성과는절대간과될수없다. 해방후 1960년대에들어서기까지겨우 15년의시간동안이념분쟁과 3년여의긴민족분쟁 ( 한국전쟁 ) 을겪으면서도경제성장의발판이마련될수있는사회, 정치적제도화를가능했던것은기적처럼보인다. 그러나이는자원이빈약한한국이노동집약적산업화를추구해야하는절체절명의상황에서선택했던정부정책의방향이적절했기때문으로해석할수있다. 무엇보다도초기산업화에요구되는인적자원의수급에필요한초등단계학교교육을위한효율적이고효과적인지원과참여유도방안은현재한국교육의발전을설명할수있는핵심적내용이라볼수있다. 2. 경제성장을위한초등의무교육의역할 4) 해방후의남분분단은일제때기형적으로배치된남북간의생산시설에따른상호보완과물류를차단해경제활동의마비를가져왔다. 정치혼란은경제를안정시키고산업발전을촉진하기어려웠다. 물자부족과인플레이션을가져왔다. 대한민국이건국되면서 년간은경제활동이안정을찾기시작하였다. 1950년초에농지개혁으로조선왕조시대로부터내려오던지주와소작농간의불평등한농업생산구조를혁파하여사회안정의기틀을마련하였다. 가. 한국전쟁시기의경제와교육 한국은건국을전후해서내부적으로는좌익계열로부터, 대외적으로는공산주의북한으로부터각종혼란, 무장반란, 전쟁과같이집요하고도치명적인온갖위협과도전을격퇴하며탄생하며 4) 이절의내용은곽병선 (2008) 이작성 발표한 1945~1960 년경제발전과기초교육수립 ( 한국교육개발원 ) 원고를전재하여일부내용을수정 보완한것임을밝힌다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

67 생존했다. 한국전쟁은단순히내전의성격을넘어한반도를적화하려는공산주의진영의기도에유엔의이름으로미국을위시한자유세계가적극적으로대응한국제전성격을띠고있다. 전쟁은남북한모두에엄청난인명과재산피해를가져왔다. 남한만군인, 유엔군, 민간인포함 200만명에가까운인명피해가있었고, 전쟁의결과로남북간의상호불신과적대관계가깊어지며반공의식의강화를가져왔다. 이승만대통령은휴전을앞두고반공포로석방을단행하며휴전직후한미군사동맹을체결하였다. 대한민국건국과정에서의혼란과 6.25 민족상잔은대한민국의산업기반을파괴시키고경제발전을후퇴시키며 년간한국경제는마이너스성장을경험했다. 건국과더불어경제면에서대한민국정부가추진한중요한정책은인구의 7할을차지한농민을대상으로한농지개혁이었다. 농지개혁은 1950년농지개혁법을통과시키고, 같은해 3월부터 5월사이단기간에분배되었다. 이렇게신속히순조롭게이루어진것은이승만대통령이개혁을기정사실화하여 1949년부터농지분배준비를마쳤기때문이다. 농지개혁은한국의정치, 경제, 사회발전에지대한영향을미친것으로평가되고있다 ( 한국근현대사, p.146). 무엇보다정치적안정에이바지하였다. 북한이토지무상배분을실시하였으나, 그것은국가토지소유조건에서경작권의배분에불과한반면, 한국의농지개혁은유상이기는하나소유권을배분한것에차이가있다. 이농지개혁은농민의신생국가에대한신뢰기반형성과생산의욕을자극하여, 농민이자유롭고자립적인경제주체로역할을하도록할뿐만아니라, 시장경제와자유민주주의가성숙할수있는토양을마련한것이다 ( 한국근현대사, p.147). 한국전쟁은나라경제를거꾸로돌려놓았다. 재산피해가 30억불이상으로추산되고있으며 ( 한국은행, 한국인의국민소득, 1965, p.4; 이영덕, 김신복, 이상주, 1976, p.215) 200만여명의인명피해로생산수준은급격히하락하였다. 전쟁인플레이션으로통화량과물가는 3년사이에 18배로뛰었다. 전쟁기간인 1950년과 1951년에각각 15.1% 와 6.1% 의실질국민총생산의감소가있었다. 나. 한국전쟁이후시기의경제상황전쟁으로피폐한나라를복구하는데온사회가집중하였다. 당시한국은가난과빈곤이지배했던사회로서세계에서가장빈곤한농경사회가운데하나였다. 1950년대말까지전체인구의 70% 가농민이었고, 농지개혁으로자기농지를소유했으나대부분 1정보미만의영세농이었다. 전후파괴된수리시설복구지연과비료의부족등으로농업생산은정체되었다. 1960년대초까지 1인당국민총생산이 100불을넘지못했다. 피난인구의유입, 높은인구증가율, 낮은생산성으로민간소비지출에서기본생계비가차지하는비중이높았다. 1954년민간소비지출가운데식품비가차지하는비중인엥겔지수가 0.61 로나타났는데, 이것은매우높은것으로알려졌다. 경제안정과부흥에원조경제가절대적역할을했다 년간총 20억달라이상의원조가한국정부에제공되었다. 정부는나름대로사회기간설비투자와기간산업부문의확충에노력을기울였으나, 재정은불충분했고장기계획으로경제개발을추진할만한의지가집약되지못했다. 산업기반은취약한상태에있었으며, 1958년이후미국의원조삭감정책은한국경제에타격을주기도했다. 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 065

68 제 3 장 휴전후 1954년부터 1960년대초까지는경제재건과경제발전모색기라고볼수있다. 전쟁으로잿더미화한국토에서정부는나름대로경제재건에총력을기울였다. 전후경제재건의노력은농림수산업에편중되었던후진적산업구조를변모시키기시작했다. 5) 그것은생활필수품의부족에따른생필품공업을중심으로제조업부문의비중이현저하게확대되었기때문이다. 1954년에는광공업부문의부가가치가전산업의 7.6% 로동란이전의수준에이르기시작했으며, 년사이에평균 14.7% 의성장을보임으로써 1957년에는 10.3% 로크게확대되었다 ( 한국은행, 한국인의국민소득, 1965, p.4; 이영덕, 김신복, 이상주, 1976, p.220). 이과정에서공업발전에치중하려는한국정부와원조경제로한국경제부흥을돕고있었던미국과견해차이가있었다. 즉, 미국은한국의공업화정책을반대하고농산물을수출하고대신공산품을수입해사용할것을희망한것이다. 이승만정부는이방침에반발하여공업화중심의소비재산업를추진하였다. 이는경제자립을위해수입공산품을국산품으로대체하기위한수입대체공업화 ( 한국근현대사, p.166) 로국산품애용이국가시책으로장려되었다. 한국정부는생산재산업과사회기반시설에대한투자에도노력을기울였다. 외국원조기관의소극적협력에따른재정의한계때문에크게확대하지는못했으나, 시멘트, 판유리, 철강, 비료등과같은기간산업부문의공장들을건설하거나착수하였다. 이상의경제발전추이를 1인당국민총생산을중심으로살펴보면다음의 < 표 3-4> 와같다. 표 3-4 1인당국민총생산의추이 ( 단위 : 금액원또는 US$, 증가율 %) 년도 경제총생산 (10억원 ) 추계인구 1인당국민총생산경상가격 1970년불변가격 ( 천인 ) 1970년불변가격동증가율 US $ ,239 43, ,823 45, ,424 43, , ,677 44, , ,331 45, , ,003 46, , ,695 45, , ,498 46, , ,231 46, 출처 : 한국은행, 경제통계연보 1975, ( 이영덕, 김신복, 이상주, 1976, p.230 재인용 ) 5) 1948 년국민총생산의산업별구성비를보면농촌수산업이 46.3% 에이르고, 사회간접자본및서비스업이 45.1% 인데비하여광공업부문은겨우 8.6% 에지나지않았다 년에농촌수산업종사자가 79.9% 에이르며, 사회간접자본및기타서비스업종사자는 16.4% 인데, 광공업종사자는 3.7% 로 1949 년실시된간이센서스자료가나타내고있다 ( 한국은행, 한국인의국민소득, 1965, p.4; 이영덕, 김신복, 이상주, 1976, p.220) 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

69 앞의 < 표 3-4> 는당시경제수준이얼마나낮았는지를보여준다. 1960년까지 1인당국민소득이 100$ 을넘지못했음을알수있다. 해방당시 1945년의수준을알수는없으나, 위표의자료에비추어이영덕등은 60달러내외로추산하고있다 ( 한국은행, 한국인의국민소득, 1965, p.4; 이영덕, 김신복, 이상주, 1976, p.229). 다른하나는 년사이의 1인당국민총생산의성장추이가완만하게상승함을보여준다. 1956년과 1960년의증가율이마이너스로돌아선경우도있다. 이것은인구증가율이경제성장율보다높았던때문인것으로설명되고있다 사이대한민국의경제사정은한마디로해방후의마비기, 전쟁파괴기, 전후재건및모색기를거치면서완만한정체수준을넘지못했다고이야기할수있다. 다음의 < 표 3-5> 는 년사이한국경제성장의주요지표를보여준다. 이표는일제식민지기간이었던 1939년으로거슬러올라간시점에서부터경제동향의추이를볼수있게해준다. 여기서주목할것은산업별성장률에있어서농림수산업의성장속도에비해서광공업, 사회간접자본및서비스부문이높은신장세를보이고있는것과, 산업구조면에서서농림수산업의비중이낮아지는대신광공업과사회간접자본및서비스부문의비중이커지는추세를볼수있는점이다. 이것은 60년대이후급속한산업화로가는시동이산업구조편성에서이미발아가되고있었다는것을암시한다. 표 한국경제성장주요지표 (%) 년도별성장율 1939/ 인구 일인당 GNP a GNP 1.11 a 농림수산업 1.88 a 광공업 사회간접자본 서비스 GNP 구성비 b 농림수산업 광공업 사회간접자본및서비스 a : 재화및생산의순가치의성장율 (Growth rates of net value of commodity-products for the Republic of Korea.) b : 해당기간마지막년도기준출처 : BOK, National Income in Korea, 1975 (Seoul); BOK, Economic statistics Yearbook 1975 (Seoul); and Kim and Roemer. (N. McGinn, D. Snodgrass, YB Kim, SB Kim, QY Kim Education and Development in Korea, 106 재인용 ) 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 067

70 제 3 장 다. 한국전쟁이후초등의무교육의실천에대한경제적시사점 년기간은한국의정치, 경제, 사회에있어서격동과굴곡의시간이었다. 그럼에도불구하고, 교육만은양적인면에서지속적인확장의과정을걸었다. 사회혼란은물론이고, 국제전이된 6.25 전쟁의참혹한파괴도교육의성장을막지는못했다. 오히려교육밖의역풍은한국인들에게교육에대한관심과열기를더욱자극했는지모른다. 특별히 6.25 전쟁휴전직후 1953년부터 1960년까지의기간은극도로빈곤하였고, 나라는전후복구에전념하였음에도불구하고, 정부가의욕적으로초등교육의무교육을추진하여성공을거둔시기이다 년간의교육은크게교육제도확립 ( ), 교육과정제정 ( ), 초등의무교육 6개년계획추진 ( ) 으로나누어볼수있다. 이전시교육기간에교육사적으로주목할만한변화가있었다. 이는 1949년제정교육법을 1952년개정하여중등교육기관을중고각각 3년과정으로분리한것이다. 표 3-6 정부예산및 GNP 대비교육예산비율추이 ( ) 교육예산 ( 백만원 ) 교육예산비율 (%) 경상가격 1970 불변가격정부예산대비 GNP 대비 n.a. 8.0 n.a n.a. 2.5 n.a , ,217 16, ,237 28, ,523 28, ,346 40, ,301 66, ,577 91, ,776 90, Note : Deflated by GNP deflators. Source : Yung Bong Kim, "Education and Economic Growth," Working Paper 7605, Korea Development Institute, October 1976, p. 29. McGinn, D. Snodgrass, YB Kim, SB Kim, QY Kim Education and Development in Korea, 16, 재인용. 미군정하의교육심의회에서건의되었던초등학교의무교육을휴전직후부터 6개년계획 (1953) 으로적극추진하였다. 1948년정부예산대비교육예산은 8.9%, 교육예산대비의무교육예산 69.4% 였던것이 1960년도에는각각 15.2%, 80.9% 로확대되었다. 정부가교육예산과의무교육에얼마나집중하였나를보여준다. 앞의 < 표 3-6> 은한국의교육과발전을분석한해외저서에제시 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

71 된교육예산의정부예산및 GNP 대비비율을보여주고있다. < 표 3-6> 을보면, GNP대비교육예산비중이 1954년이후점증하기시작하여 1960년에는 2.5% 에이르는것을볼수있다. 이러한의무교육비중심의교육투자결과는해방당시 54% 6) 이던초등학교취학률 ( 일제말기 ) 이목표연도다음해인 1960년에 95.3%(1960) 로나타났다. 학생수로는 8.15 해방당시보다 2배반이상의증가이다. 초 중등학교의양적팽창은교육의질적저하문제를야기하였으나, 향후기초교육의보편화가이루어질때까지팽창속도는위축되지않았다 기간동안한국교육에서한가지확실한발전은기초교육의기초인초등학교보편화가실현된것이었다. 한국에서이처럼경제적으로후진한상태에도불구하고, 교육부문은상대적으로발전했다는사실은외국의연구가지적한바있다. 즉하비슨과마이어스 (Harbison & Myers, 1964) 는모든자본중에가장귀중한자본은인간에투자된자본이라는아담스미스와알프레드마샬의경제학고전에착목하여세계 75개국을상대로인적자원개발정도를조사비교한연구를발표하였다. 그들은 1인당국민총생산, 실제농업종사인구백분비, 인구 10,000명당교원수, 인구 10,000명당과학자수, 인구 10,000 명당의사수, 초, 중등, 고등단계별취학률, 이공부문취학백분비, 인문 예술 법학부문취학백분비, 국민소득대비공교육비백분비, 5-14 세연령집단취학백분비등을종합하여인적자원개발수준을저개발국, 부분개발국, 중진국, 선진국의 4개수준으로분류한가운데한국은중진국에속하는것으로분석하였다. 국민 1인당소득수준으로는하위 27위, 인적자원개발순위로는상위 23위에속하는것으로서, 경제수준에비추어인적자원개발지표수준은높은것으로분류한것이다 7). 1960년기준으로 1인당평균 GNP 90불인나라들의경우, 5-14 세아동의취학률은 22% 이나한국은 59% 였다 8). 한국의경우다소특별한것은경제적으로후진국에속한처지에인적자원개발지표는중진국에분류될만큼인간에대한투자가높은나라로분석되었다는점이다. 라. 개발도상국에대한초등교육지원전략 9) 예컨대인도나멕시코는국가발전을위한교육정책을엘리트중심으로해왔다. 한국이초등학교-> 중고등학교 -> 대학순으로아래단계부터투자를늘려왔던것과는대조적인선택이었다. 가령멕시코는국민소득대비교육투자가한국보다높았지만, 1960년대부터교육투자의우선순위를고등교육에두었고, 1990년대에와서야초등교육에대한투자를본격적으로늘렸다. 한국이각교육단계의취학률과같은교육발전지표, 소득분배의형평성, 사회경제적발전등에서멕시코보다양호한성과를보이고있는점은한국의선택을지지해준다. 교육은몇십년후를내다보고하는투자이며, 교육의외부성은하위교육단계일수록높고, 아래단계의교육이그다음단계의교육을뒷받침하는것인데, 당장필요한엘리트의육성이나지배계층의이해관계에기울었던것은좋은선 6) 해방당시초등학교취학률은 45% 라고자료도있어그정확도에대해서상반되는점이있다. McGinn, D.Snodgrass, YB Kim, SB Kim, QY Kim (1980). Education and Development in Korea, 82. 7) 참고로이경향은같은분석대상이었던일본에게도해당되는것인데, 소득수준으로는상위 31 위였지만, 인적자원개발수준은상위 7 위에해당하는것으로분석되었다. 8) 1 인당 GNP 107 불이었던 1965 년의한국의인적자원개발수준은 1 인당 GNP 380 불나라들의수준과같은것이었다. McGinn, D. Snodgrass, YB Kim, SB Kim, QY Kim Education and Development in Korea, 62. 9) 이부분에대한논의는익명의심의자가제안한내용을바탕으로인용, 작성한것임을밝힌다. 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 069

72 제 3 장 택이아니었던것으로보인다. 최근공개된 일반 인도학생들의 PISA 학업성취도가최하위권이라는사실도결국소수의엘리트계층과절대다수의혜택을못받는사람들로이뤄진사회구조와무관하지않은듯하다. 그러므로의무초등교육을실시하는것자체가국가발전을위해무엇보다도중요하다고할수있다. 3. 선진공여국의초등의무교육지원성과분석 대체로교육복구를위한이념은전쟁방지를위한교육 ( 평화를위한교육 : Education for Peace) 으로이해할수있다. 즉, 전쟁을방지하기위한지적 도덕적교육을지원해야하며, 이를통해진정한세계평화에기여하는것이국제이해교육이라고할수있다. 또한전후재건의맥락에서보면, 국제사회에서교육분야의규범제정, 정보공유, 인적교류, 기술및재정지원등의기능으로서 발전을위한교육 (Education for Development) 을제안할수있다. 이와같이교육부문의협력을통해산업선진국과개발도상국간의빈부격차를줄이고, 개개인의삶을질적으로평등하게향상시키기위한노력으로서한국도교육분야의수원경험을가지고있다. 1950년한국전쟁이후유네스코를비롯한미국등주요우방국중심으로국제사회의긴급원조를통해한국교육재건에힘쓰게된다. 이미 1951년백낙준문교부장관일행은파리에서열린제 6차유네스코총회에한국의교육재건을위한긴급자금을요청하였고, 유네스코총회는이를승인 결의하였다. 그리고미국등을중심으로하여 1950년유엔총회결의에따라한국의부흥과재건을돕기위한유엔한국재건단 ( 운크라 : United Nations Korean Reconstruction Agency) 활동을개시하였다. 주요활동은식량원조를비롯한산업 교통 통신 의료 교육시설을복구하는것이었으며, 유엔 34개회원국과 5개비회원국이모두 1억 4,850만달러를운크라를통해한국에원조하였다. 1950년이탈리아플로렌스에서열린제5차유네스코총회의결의에따라 6월 14일자로 55번째유네스코회원국이된우리나라는, 불행하게도가입한지불과 2주일도못되어한국전쟁이라는비극을맞이하였다. 한반도가이러한참혹한전란에휩싸여있을때, 개최된 1950년제23차유네스코집행이사회와 1951년제6차유네스코총회의긴급원조결의는우리나라교육을재건하는데큰기여를하게됐다. 특히, 교과서인쇄공장설립지원과유네스코가운크라 ( 유엔한국재건단, UNKRA) 와협력하여실시한교육재건및지원활동은유엔과유엔의전문기구인유네스코가우리나라교육발전을위해실시한대표적인활동으로평가받고있다 ( 조우진, 2008). 이런점에서국제사회로부터교육부문의지원을받는수원국의입장을가장극명하게살필수있는 1950년대즉, 전란과전후재건과정에서이루어진몇가지유네스코활동을살펴보고그러한활동을통해공여국으로서수원국의입장을어떻게이해하고교육부문의국제개발협력사업에접근할것인가를고민해보고자한다. 전란과전후복구재건과정이라할수있는 1950년대유네스코가한국에실시한주요교육지원활동을간단히살펴보면다음과같다 ( 유네스코한국위원회, 2004; 조우진, 2008). 10) 10) 유성상은국제교육지원전략보고서에서한국의교육발전 4 단계를 년을 교육의기초수립과전후재건기, 년을 양적인성장기, 년을 질적변화의모색기, 2001 년 - 현재를교육의 재구조화 시기로구분하고있다. 유성상, 국제교육지원전략보고서, 한국교육개발원, 2006 참조 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

73 첫째, 교과서제작원조활동이다. 먼저유네스코는 1951년우리나라초등학교교과서를공급할인쇄공장건립과그시설을위한긴급원조자금제공을결의하여초등교육정상화에크게공헌하였다. 1954년대한문교서적 ( 주 ) 인쇄공장설립을위해유네스코는 10만달러, 운크라는 14만달러를원조하였다. 당시최신인쇄시설을도입하여우리나라초등학교교과서를학생들에게적기에공급할수있었다. 대한문교서적 ( 주 ) 는국정교과서 ( 주 ) 로명칭이변경되었다가 1998년대한교과서 ( 주 ) 에인수되어이듬해합병되었다. 이는유네스코의창설이후기초교육 (Basic Education) 사업으로오늘날까지도가장많은예산을들이며지속하고있는문해교육 (Literacy Education) 사업의모범적인실천모델인동시에우리나라가전후복구시대를거친뒤, 1960년대카라치플랜 11) 이행을통해초등의무교육체제를마련할수있는기반이되었다고평가할수있다. 둘째, 교육계획수립을위한전문가파견활동이다. 유네스코는 1952년도널드커트렐 (Donald Cottrell) 박사를단장으로하는 6명의유네스코-운크라교육사절단 (UNESCO-UNKRA Educational Planning Mission) 을파견하여한국의교육현황을조사하고이를토대로우리나라교육재건을위한 108개항목에달하는건의를담은보고서를한국정부에제출한바있다. 이보고서는전후교육재건을위한하나의지침을제공했다. 셋째, 한국외국어학원설치이다. 1953년에유네스코 운크라교육사절단의 한국의교육재건 보고서건의에따라한국외국어학원설치계약이문교부와유네스코 운크라간에체결되었고, 해외유학을희망하는한국인의어학훈련을전담하는한국외국어학원 (Korean Foreign Language Institute) 이서울대학교내에설치되었다. 한국외국어학원은유네스코가운영을맡아오다가정부로잠시이관된후현재의서울대학교언어교육원으로발전했다. 이는고등교육수준의교육 과학 문화분야에서국제교류및참여를가능케하는기반조성에기여했음은물론, 이후유네스코한국위원회가국내교육기관들과협력하여우리나라외국어교육을위한각종학술회의와프로그램을운영하는계기가되었다. 넷째, 신생활교육원의설립이다. 유네스코- 운크라교육사절단의건의에따라 1954년수원에신생활교육원 (Korean Fundamental Education Centre) 을설치하여한국의농촌지도자양성에기여하였다. 이는 50년대유네스코가제창하여전세계적으로공감을얻은농촌지역사회개발을위한신생활교육 (Fundamental Education) 을국내에서구현한것이었다. 운크라의 30만달러지원으로경기도수원서울대농대캠퍼스안에세워진신생활교육원을 1956년 11월개원하여 1958년 3월 19명의제1기졸업생을배출했다. 운크라사업이끝난후인 1959년한국정부 ( 문교부 ) 로이관되었다가농림부소속의농촌지도자훈련원으로개칭되었다. 그후, 농촌진흥청산하기관으로흡수되어농업공무원교육원으로운영되다가, 마침내 1999년 1월행정자치부국가전문행정연수원개편에따라농업연수부로바뀌어오늘에이르고있다. 11) 1959 년 12 월 28 일부터약 2 주간파키스탄의당시수도카라치에서아시아지역유네스코회원국초등의무교육대표자회의가개최되어이지역의모든회원국은 1960 년부터 20 년내에최저 7 년이상의완전무상의무교육을실시하기로수립한교육계획. 유네스코한국위원회편, 카라치플랜, 1963, 제 3 장초등의무교육계획의운영성과분석 071

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75 2011 경제발전경험모듈화사업한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략 제 4 장 초등의무교육계획의개선과제 제 1 절 초등교육의양적목표달성과과제 제 2 절초등교육의질관리를위한후속조치

76 제 4 장 초등의무교육계획의개선과제 제 1 절초등교육의양적목표달성과과제 1. 교육열과추진정책의정합성 년기간은한국인들에게경제생활이가장어려웠던시기이다. 해방직후의경제마비, 6.25 한국전쟁에의한철저한경제파괴, 전후원조경제의도움과경제재건이있었으나국민 1인당소득 60-90불사이의빈곤을벗어나지못한경제후진국이었다. 그럼에도불구하고, 교육부문만은성장에성장을거듭했다. 세계사조와궤를같이하는학제와신생독립국의주인으로서민주시민을길러내는현대적교육과정이설정되었고, 학교는전시에도그귀추를예측하기어려웠음에도불구하고천막교실, 노천교실에서계속수업을진행하였다. 초등학교의무교육 6년계획을실시하여 1960년에는의무교육취학률보편화단계에들어섰다. 중등학교와고등교육또한확대일로의길을걸었다. 대도시에서는콩나물교실이라고부를만큼과밀학급, 과밀학교가생겨났고, 2부제 3부제수업학교도생겨났다 ( 곽병선, 2008; 이상진, 2008). 경제성장보다교육발전이어떻게앞서일어날수있는가? 한국교육계는이것을자랑으로여기고있기도하고, 외국의연구자들이이를입증하고가능한설명을찾기도하였다. 이가운데에는배운사람을존중하는유교적전통, 학벌중시사회적풍토, 상대적으로교육투자의높은비용효과 12), 저렴한교육비, 학부모의높은교육열등이인용된다. 12) 한국의교육예산비중은외국에비해서그리높은것은아니다. 그럼에도불구하고교육이양적으로확대할수있게된것은공교육비가외국에비해서매우저렴하기때문인것으로분석되고있다. 예컨대, 1965 년한국의공교육비단가는초등 7 불, 중등 18 불, 고등 152 불로서이는파라과이, 모로코, 터키, 페루, 에콰도르, 이라크보다낮은것이었다 ( 곽병선, 2008 참조 ) 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

77 표 4-1 이승만대통령과박정희대통령의교육정책우선순위 정책우선순위 이승만 박정희 % 순위 % 순위 국방및정신무장 교육의질 개인의발전 사회경제발전 행정개선 문화발전 Source : Jin Eun Kim, Analyses of The National Planning Process, p.108. ( 곽병선, 2008, 한국교육개발원발표원고에서재인용 이가운데한가지주목할것은이승만정부가교육에관심을많이기울였다는주장이다. 즉이승만정부는교육입국을주창하여초등교육의무교육추진등교육에각별한관심을기울였다. 이러한주장은또다른연구에의해서도뒷받침된다. 앞의 < 표 4-1> 은이승만대통령과박정희대통령의국정우선순위에대한비교를보여준다. 대통령이승만과박정희는모두교육에관심을기울인인물들이다. 그러나국정우선순위에서보면이승만정부는교육을국방다음두번째로중요하게여겼다. 반면박정희정부는교육을마지막순위에두고있다. 이와관련하여곽병선은다음과같은논의를제안하고있다 ( 곽병선, 2008). 한국전쟁을전후한시기부터교육이양적성장을거듭하게된데에는다음과같은이유가있다고생각한다. 첫째, 자유민주주의대한민국성립자체가가장중요한원인이라고생각한다. 개인의자유와책임, 창의와경쟁을기본으로하는자유민주주의체제를받아드림으로서, 개개인의성장을최대로촉진하고자하는동기를자극하게된것이다. 둘째, 교육만이생존을보장할수있다는믿음때문이었다고생각한다. 조선전통사회의붕괴, 일제식민지배와해방, 6.25 전쟁과파괴등일련의역사적굴곡을겪으며기득권세력은소멸하고, 오로지교육을통해서길러진실력만이개개인의성취를가져올수있다는교육에대한기대즉교육만능사고가하나의믿음처럼확립된때문이다. 생존을위하여부모들은자식에게교육을시키며, 그것은지금도한국인들에게변함없는진실이라고생각한다. 학교졸업장을거머쥐어야한국에서는살아남을수있다고생각하며, 이러한통념은이왕이면좋은학교졸업장을선호하는쪽으로움직이게되었고, 이러한학력중시풍조가역으로학벌사회를만드는데역할하게함으로서교육이교육을낳는교육중심사회풍조를만들었다. 셋째, 해방직후나름대로국가교육정책을주체적으로수립하고추진할수있는교육지도자들이형성되어있었고, 정부가교육을중시해온때문이라고생각한다. 미군정시절의한국교육위원회, 교육심의회, 학무국에관여했던인사들은당대에있어서뿐만아니라, 오늘에이르기까지교육 제 4 장초등의무교육계획의개선과제 075

78 제 4 장 과국가발전에대한경륜과식견을갖춘인물들이었다. 특별히초등교육의무교육 6개년계획추진은당시의열악한국가재정에도불구하고선견적인선택이었다. 결국한국전쟁을전후한시기에확립된기초교육의토대를딛고오늘날한국교육은이제초 중등교육의보편화를넘어고등교육의보편화단계로들어섰다. 교육의양적성장이한계에도달한지금한국교육은교육의질향상에초점을맞출때라고본다. 2. 학교시설의확충및현대화한국의초등교육은계속양적 질적으로발전될것이예상하여진행되었다. 특히, 학교시설의확충과현대화작업은발전의양적지표이면서도동시에질적지표이기도하다. 학교의물리적환경의질은그대로교육의질로연결되기때문이다. 따라서정부는우리의국력의신장에힘입어초 중등학교의시설을개선하기위하여많은노력을하고있으며앞으로도계속될것이다. 이와같은개선과제및방향은다음과같이지적할수있다. 1 아직도일부지역에서계속되고있는학급당 40명이상과밀학급수업의완전해소, 학급당학생수의계속적인감소, 택지개발지역내의학생수용난해소를위한학교수나학급수의확충, 2 열린교육이나수준별교육과정등다양한종류의질높은교수-학습을가능하게하기위한학교시설과설비의다양화와현대화, 3 교원의근무환경의질을높이기위한학교시설의개선, 그리고 4 교육정보화여건의개선으로이루어지고있다. 이러한방향으로학교의교육환경을개선하는노력이앞으로도계속이루어질것이라는확신은현재정부에서추진하고있는사업의성격에서도유추되는것이다. 제 2 절초등교육의질관리를위한후속조치 1. 교육법제정비를통한초등의무교육발전지금까지살펴본초등의무교육을추진하기위한교육법제의정비과정에서드러난특성은다음과같이분석할수있다. 첫째, 한국의헌법중초등교육관련조항은아홉차례에걸친개정을거치면서교육에관한권리및의무의영역을더욱구체화시켜왔다. 그리고교육의자주성, 정치적중립성, 전문성, 그리고자율성으로이어지는내용은교육법의기본원리를구체화시킨동시에, 교육법의생성과판단및해석의준거가되는교육조리의핵심을내포하고있는특징을보이고있다. 또한교육제도법정주의를선언하고이를교육재정및교원지위영역에까지확대시켜헌법보장하고있는것은교육제도의공공성강화라는의미를지닌동시에과거일제시대에남용된칙령주의에대한교훈으로볼수있다. 둘째, 행정부의입법기능강화로많은교육에관한법규가행정명령에위임되어대통령또는부령의형태로제정되고있는특징을보이고있다. 행정입법의증가는실효성있는정책의추진에는다소유리한장점이있으나포괄적위임입법으로인하여행정명령에대한의회유보의원칙이잘지켜지지않는다면이또한문제가될수있다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

79 셋째, 지금까지교육관계법제의변화는교육제공자 ( 공급자 ) 중심법규에서교육수혜자 ( 수요자 ) 중심법규로, 국가중심에서국민중심으로, 교수중심에서학습자중심으로그강조점이옮아온특성을보이고있다 ( 김종철, 1989). 이는교육개혁추진과제로제시된교육규제완화방향역시기존에사용된법규신설을통한제도보장방법과비교해볼때의미있는발상의전환이라할수있고제정교육기본법에서학습자의권리가보다강조되고있음에서위의경향성은확인된다. 넷째, 한국의교육법제변천은정치변혁과정과매우밀접하게전개되어교육의정치에로의귀속위험이상존하는특징을보이고있다. 특히, 이들조치들은현행법의효력을정지시킨초법적인것이라는점에서는교육법의안정성확보에부정적영향도미칠수있다. 대표적인예로서한국전쟁당시의각종법령정비와행정명령인대통령령에의하여구성된각종교육개혁관련자문기구의총체적영향력은의회입법을통한교육제도법정주의의원칙과민주적정당성확보에부정적으로작용될소지가있다. 2. 교육재정개선을통한초등의무교육발전해방이후미군정기의교육재정은미군정당국이교육재정을확보하기위해제정한지방세법과지세령에의거하였으며, 교육재정운영은미국의원조와학부모의후원에크게의존하였다. 당시문교예산의대중을이룬것은초등교육비였다. 정부수립이후의교육재정에관한국가의기본정책은 1) 교육세및특별부과금의부과에관한정책 2) 국고및도 ( 특별시 ) 의특별보조에관한정책 3) 학생징수금에관한정책 4) 시 ( 특별시교육위원회 ) 또는교육구의자체수입에관한정책으로대분된다. 제1공화국시기에있어서의무교육비의비중은 62-80% 였으며, 중등및고등교육재원의대부분이수익자부담에의존하였다 ( 교육부, 1998). 그러므로 1950년대한국의초등의무교육은사실상국가재원을통한학교건축및시설여건등을정비한것이었으며, 학부모들이교육열을통해사재를반영하는 반관반민 형식의의무교육이라고할수있다. 바로이런측면에서한국의초등의무교육추진계획은무상교육의성격이라기보다는무상원칙을중심으로하면서도지역사회및학부모들의교육비부담을전제로하는개혁이라고할수있다. 이러한측면에서보면, 분쟁및재난을극복하는과정에서추진하고있는개발도상국의초등의무교육지원과정에주는유의미한시사점을추출할수있다. 3. 교육자치제육성과초등의무교육발전정부수립이후지난 60년간의교육자치제변천사를회고해보면, 지방교육제도의운영에관한권한을누가어떻게행사하게할것인가하는문제에대한해답의과정이라고할수있다. 운영의주체면에서볼때, 중앙정부와지방정부혹은일반행정기구와교육행정기구는대조적인주체가될수있고, 운영의방식면에서본다면전문가에의한전문적관리의원리와일반인에의한민주적통제의원리가대조적인운영방식이라고할수있다. 이러한대조적해답의방식은각각이론상으로구분되는것으로, 실제세계에서는거의대부분절충적형태를유지한다고할수있다. 중앙정부 지방정부, 일반행정기구 교육행정기구, 전문적관리 민주적통제로각각표현되는대조적극단을잇는연속선상의절충점을찾는것은쉬운문제가아니다. 제 4 장초등의무교육계획의개선과제 077

80 제 4 장 교육자치제의태동및실행기에있어서는, 지방의회를구성하여중앙정부와지방정부사이의적도분권을이루고, 지역교육위원회가일반행정기구와구분되어있으면서도협응을유지하는형태를뗬다고할수있다. 또한, 교육위원을주로지방의회에서선출하도록함으로써전문적관리에민주적통제의원리를가미하였다고할수있다. 이시기교육자치제의의의는실험적운영을시도하였다는점에서찾을수있다. 중단및시련기는중앙정부에의한집권, 교육행정의일반행정에대한예속, 민주적통제장치의결여로특징지을수있듯이교육자치제의시행이사실상중지된시기이다. 따라서대조적극단사이의절충점을유지했다기보다는보다는한극단에편향되는특성을보였다고할수있다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

81 2011 경제발전경험모듈화사업한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략 제 5 장 개발도상국교육발전에주는시사점 제1절초등의무교육발전경험에대한요약제2절초등의무교육의성공요인제3절초등의무교육의성과관련특색

82 제 5 장 개발도상국교육발전에주는시사점 제 1 절초등의무교육발전경험에대한요약 1948년, UN이승인하는총선거에의하여대한민국정부가수립되었다. 정부는새로운학교제도를세우는일과 6년제초등의무교육의수용능력을확충하는두가지과제를우선적으로추진하였다. 미군정당시의조선교육위원회가기초한학교제도방안을대한민국의학제로채택하였다. 교육받은인간의모습으로 홍익인간 을설정하였다. 홍익인간은 인간의복리를증진하기위하여헌신하는사람 을의미한다. 홍익인간을한국의교육의이념으로설정하고학교제도의틀을세웠다. 당시학교제도를구상할때, 우리나라의학교제도가갖추어야할기준으로서다음세가지기준을설정하였다. 우리국민들이보다쉽게학교에취학할수있을것 (Access to education), 학생들에게보다적합한교육기회를제공할수있을것 (Relevance), 그리고학교제도운영에관한세계적동향과흐름을같이하고국제적으로통용될수있는제도를만들것등이다. 교육이념을정립하고학제를정하고교육제도운영의기본틀을정하여 1950년에교육법을제정하였다 ( 이종재, 2008; 교육부, 1998). 이와관련하여학제에관한 6개항의원칙을설정함으로써그틀을세웠다 ( 이종재, 2008). 첫째, 6년의초등교육은무상 의무교육으로운영한다. 둘째, 중등교육은중퇴율을줄이고교육의적합성을높이기위하여두단계로구분하고전단계를중학교로, 후단계를고등학교로한다. 셋째, 중등교육은단선형으로운영한다. 그러나고등학교교육에서는여러계열 (track) 을두어, 학생의희망에따라계열간에이동이가능하도록한다. 대학진학을위한일반계열과직업준비교육을위한실업계열을두고실업계열안에다양한직업교육과정을두도록한다. 넷째, 고등교육단계에서는다양한교육기관을설치한다. 교육기관은기능, 교육기간을달리하여다양한교육의필요에부응하는교육을제공하도록한다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

83 다섯째, 교사교육을위하여초등교육을위한교사양성과중등교육을위한교사양성과정을구분하여시행하고, 초등교육의확충을위한교사공급을위하여고등학교단계인사범학교에서교사양성을하고중등교사는대학에서하도록한다. 여섯째, 성인들의학력보충을위한교육기관을설치한다. 초등학교단계와중등학교단계의교육을위하여공민학교를설치한다. 한국은 의기간학교제도를지금까지유지하고있다. 학교제도의기본골격위에서지난 60여년동안학교제도의보완적발전을위한부분적개편을해왔다. 중요한변화는초등교사양성을위한교육기관을고등학교수준에서초급대학수준으로그리고 4년데대학수준으로격상한것이었다. 고등교육기관을대학과전문대학체제로 2원화하였고, 교육기회의확대에따라공민학교에대한수요가사라져성인을위한학력보충을위한교육기관이사라지게되었다 ( 교육부, 1998). 한국전쟁으로학교시설의 85% 가파괴되어 전시교육특별조치 에의하여수복지역에서는피난중에학교를개교하고전시연합대학을개설하였다. 1953년휴전이후에는초등의무교육완성 6개년계획을수립 실시하여의무교육의취학률을높이는데온힘을다하였다. 한국교육의발전은여기서부터출발하였다 ( 이종재, 2008). 제 2 절초등의무교육의성공요인 1. 교육시설의최대한활용과과밀학급을통한학생수용학령기의모든학생들을교육하는데필요한기본조건중의하나는교실이다. 교실이부족할경우모든학생들을다교육하는일은불가능하다. 50년대한국의경제상황은 1인당 GNP가 $80 이하로서거의최빈국수준이었으며, 이러한상황에서모든학생들을수용할학교시설을마련하는일은전혀불가능하였다. 이를해결하기위해도입한방안은바로 2부제이상수업제도의도입과과밀학급의운영이었다. 교육법에의해초등교육이의무무상교육으로규정됨에따라급증한학생들을수용하기위해학급상수용학생수는늘어날수밖에없었고, 한교실을 2-3부제로활용하기도하였다. < 표 5-1> 에서보는바와같이 2부제이상으로교실을이용하는학급이전체학급의 80% 수준을초과하기도하였다. 제 5 장개발도상국교육발전에주는시사점 081

84 제 5 장 표 년대서울시초등학교수업편제상황 편제 연도 학교수비율 (%) 학교수비율 (%) 학교수비율 (%) 1부제 부제 부제 부제 계 당시교육법시행령에의하면초등학교학급수는학년당 6학급이하로, 학생당수용인원은 60 명이하로규정하였다. 학급당학생수를높게설정한이유는당시교수-학습방법이강의식과암기식수업이었으며, 학생들의전통적인교사존경의식과함께질서와규율이유지될수있는문화가있었기때문에가능한것으로추정된다. 그런데한교실을 1회이상사용하는방식을도입했음에도불구하고학급당학생수는 60명을상회하여사실상 70-80명이거의대부분이였다. 도시지역의경우학급당학생수가 90명을초과하는경우도있었다. 그래서당시서울에는세계에서가장큰초등학교라고부를수있는총120학급의 8,000명이넘는학생이다니는초등학교가있었다. 당시넘쳐나는학생들을수용하기위해지은임시교실들이운동장을차지하였으며, 사실학교라기보다는거대한벌집 (Beehive) 과같다고평가할수있다. 2. 교사공급 가. 교원인사기준마련 1952년말, 초등교사의 42% 만이정규자격을갖춘교사였으므로 ( 중등교사의경우 33%) 교원의인사에대한기준을확립하고, 수급, 양성, 처우등에대한시책을강화할필요가절실하였다. 1953년 4월에제정, 공포된교육공무원법은교원의자격, 임용, 보수, 연수와복무, 신분보장, 징계, 소청등에관한기준을제시하였으며, 법률과그에의거한각종법규의제정은교육의질적향상에기여하였다. 나. 교원양성 한국전쟁이후초등교사양성기관은총 18개교가있었으며, 이들 18개교의사범학교가초등교사양성공급의주축을이루었다. 그러나늘어나는교원수요를충족시키지못했으므로임시양성 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

85 소가사범학교에부설운영되었다. 이러한임시양성소는 1958년까지사실상폐지되었고, 사범학교에서양성하는방식으로일원화되었다. 임시교원양성프로그램은정규기관보다기간이짧고적은비용으로도가능하였다. 그이유로는당시의교수-학습방법을생각할수있다. 교사가강의하고학생이암기하는방식은매우일반적이었으며, 한국도예외는아니었다. 즉, 당시수업방식은주로강의식과암기식위주의교수-학습기법에의존하였기때문에전문적인교원양성은그만큼덜필요로했던측면이있다. 다. 교원처우정부는 1957년에는교원봉급액을배액으로개선하는한편, 보건수당을지급하는등교원처우개선에노력하였다. 그러나전반적으로국고에의한교원의인건비가생계비에도미치지못하자, 초등학교사친회에서는주로교원의후생을위해회비를징수하였다. 3. 교육과정및교과서정책초등학교교육이조기에보편화될수있었던또다른정책요인은국가교육과정제도와국정교과서제도에서찾아볼수있다. 교육과정을중앙정부에서제정, 단일화하고, 교과서의편찬과개발그리고보급도중앙의정부에서획일적으로처리하도록한이제도는교육의질을일정수준으로유지하고신속한교육기회확대에큰기여를했다. 이와같은국가교육과정은 1953년 3월부터심의를시작하여 1954년 4월에교육과정시간배당기준으로고시되었고, 1955년 8월에는학교의교과과정을제정, 공포로나타났다. 이에따라 1955년부터 1958년까지 4개년계획으로초등학교국정교과서를순차적으로발행하였다. 표 5-2 교과목변화과정 연도 내용 1955 국어, 산수, 사회생활, 자연 (1-3학년용 24종 ), 미술 (1-6학년용 6종 ) 1956 국어, 산수, 사회생활, 자연 (4-6학년용 24종 ), 실과 (4-6학년용남녀용 4종 ) 1957 음악 (1-3학년 3종 ), 도의 (1-6학년 6종 ) 1958 음악 (4-6학년용 3종 ) 전쟁후, 물자부족이심하였음에도불구하고대량교과서발행이가능했던것은한국유엔부흥위원단 (UNKRA) 및유네스코로부터의외국원조와국내사립학교재단으로구성된대한문교서적교과서주식회사 (1952 년 7월 15일설립 ), 정부, 한국유엔부흥위원단 (UNKRA) 삼자간의합의등으로최신인쇄시설이준공된덕분이었다. 이와같이교육과정을국가가제정 운영하고, 그에따 제 5 장개발도상국교육발전에주는시사점 083

86 제 5 장 라교과서역시국가가제작하여지극히저렴한가격으로모든학생들에게공급하는정책을취함으로써초등교육의빠른보편화에기여하였다. 4. 교육시설의확충한교실을 1회만사용하는것이아니라 2-3회씩사용하는것, 한교실에적정수의학생보다훨씬많은수의학생들을수용하는것모두우선은교실로대표되는교육시설이있는경우에생각할수있는것이었다. 취약한경제난속에서교육재정의부족으로교실난을정부가모두해결하기는쉽지않았다. 이당시의학교시설의확충은학교후원단체와해외원조의후원이큰역할을하였다. 1950년대학교후원단체는학교경비의 70% 이상을담당하였으며, 한국전쟁으로전파된교실 7,899 실중 3,057 실 (39%) 을반파된교실 8,162실 563실 (7%) 을신축, 복구하는데기여하였다. 한국전쟁종료후 1953년부터 1957년까지 5년간에걸친여러외국원조기관들 ( 한국민간구호처 :CPIK, 한국유엔부흥위원단 :UNKRA, 미국국제협력체 :ICA, 주한미군원조처 :AFAK) 의지원역시학교시설을확충하는데많은기여를하였다. 1953년부터 1957년사이에외국원조기관들의지원에의해전파된교실 7,899실중 3,914실 (50%) 과반파된교실 8,162실 950실 (12%) 을신축, 복구하는데기여하였다. 5. 교육재원의확보 가. 정부의노력 GNP대비교육예산의비중및정부예산대비교육예산의비중은한국전쟁후인 1954년이후에점증하였다. 교육예산중초등의무교육비의비율은 60% 이상을상회하였고, 1957년이후에는 80% 수준에이르렀다. 또한의무교육재원을안정적으로확보하기위하여 1958년 교육세법 과 의무교육재정교부금법 이제정되었다. 교육세법이시행전인 1953년부터 1957년사이에는정부예산에대비하여교육예산의비율이불과 10% 를넘지못하였으나교육세법이제정, 공포된후 1958년이후부터는정부예산에대한교육예산이점증되어 1959년에는 15% 를차지하게되었다. 1958년 12월, 의무교육재정교육금법은의무교육여건의지역간의격차를해소하고의무교육재원의형평과안정을위한목적으로제정되었다. 교부금은보통교부금과특별교부금으로구성되어있었으며, 의무교육재원이부족한교육에필요한재원을교부하였다. 나. 학부모의후원의무교육완성 6개년계획을세우게되자, 이를추진하기위한재정소요가급격히팽창하게되었다. 늘어나는재정수요를국고지원만으로는충당하지못하였으며, 당시정부의예산은초등교육에소요되는예산의 30% 에도미달되는형편이었다. 따라서교실신축, 수용비, 후생비등의 70% 이상을학부형이부담하게되었다. 초등학교사친회에서는국고에의한교원의인건비가생계 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

87 비에도미치지못하자, 주로교원의후생을위해회비를징수하여사용하였다. 정부는이러한사친회의활동을 1953년초사친회운영규약과사친회감독규정을제정함으로써사친회활동을제도화하였다. 6. 외국원조의효율적활용 가. 교육시설등하드웨어기반조성우리정부는외국원조를학교시설확충에유효하게사용할수있도록조치를취하였다. 한국전쟁종료후, 1953년부터 1957년까지 5년간에걸친여러외국원조기관들의지원으로전파된교실 7,899 실중 3,914 실 (50%) 과반파된교실 8,162 실 950실 (12%) 을신축및복구할수있었다. 또한, 한국유엔부흥위원단 (UNKRA) 및유네스코로부터의원조를바탕으로교과서인쇄소를설립하였다. 나. 교원연수및교육개선컨설팅한국이외국으로부터받은교육과관련한기술적원조는크게두가지였다. 하나는 1952년 9월부터 1955년 6월까지세차례에걸친교육사절단의활동과 1956년부터 1962년까지이어진조지피바디대학 (George Peabody College) 교수단의활동이다. 교육사절단활동과관련하여제 1차로 1952년 9월부터 1953년 6월까지 10개월간미국무성과한국유엔부흥위원단 (UNKRA) 의비용지원으로총 7명이방문하였다. 이들은주로생활중심의교육과정운동을전개했으며, 민주적인교육행정, 학습지도의개선을위한지도, 조언에주력하였다. 이를통해약700명의교원이교사연수를받았고연수를통해연구협의회 (Workshop) 의이론과방법이소개되었다. 제2차사절단은 1953년 9월부터 1954년 6월까지 10개월간한 미재단과미국의국제교육사업위원회 (Unitotian Service Committee) 의보조를얻어한국유엔부흥위원단 (UNKRA) 의비용지원으로 10개월간 6명이활동하였다. 교육철학과생활지도, 교육과정, 학습지도법의개선을중심으로한교원대상연구협의회를실시하였다. 제3차사절단은한국유엔부흥위원단 (UNKRA) 과의약정과한 미재단의보조로국제교육사업위원회에서조직, 관리하였으며 1954년 9월부터 1955년 6월까지 10개월간 13명이활동하였다. 두차례사절단방문에따른보고서를바탕으로한국교육에대한실정을충분히이해하고, 교수계획수립및교수자료작성을지원하며, 교육정책수립자들을대상으로교육사업의필요와요구에대한연구및해결방안에관한정보를제공하였다. 사절단의한국의교육관계자들에대한지도, 조언은우리나라의교육발전에크게공헌하였다고평가받고있다. 1956년 10월부터 1962년까지는미국국제협력처 (ICA) 의원조자금으로조지피바디사범대학교수단이방문하여교사양성및교사재교육개선을위한기술원조와지도및조언을하였다. 이들은특히초등교사를양성하는사업교육에대한물질적인원조와이론및실제에대한지도를하 제 5 장개발도상국교육발전에주는시사점 085

88 제 5 장 며, 이들의활동은기존의사범학교를교육대학으로 1962년부터승격하는데영향을주었다. 이는, 1952년부터운영되어온중앙교육연구소의연구 조사업무를지원하고유치원교육의중요성에영향을준것으로평가받고있다. 제 3 절초등의무교육의성과관련특색 1. 중앙정부의주도적인역할한국의교육제도및교육정책 행정측면에서는국가주도의중앙집권적인특징을강하게띄고있다. 우리나라의경우교원의양성 임용에관한법제화, 국가교육과정의제정 운영과국정교과서등국가가주도하는중앙집권적인추진체제를유지해왔다. 이러한특징은학교체제의효율성을높이고교육의내용을표준화함으로써교육기회의빠른확대와함께최소한의질적수준과지역간 계층간교육에대한균등한접근을확보하는데매우효과적으로작동하였다. 2. 저비용접근한국은초등의무교육계획의달성을위해채택한정부의정책은저비용접근전략 저비용접근 (Low-Cost Approach) 을채택하였다. 이정책은당시의열악한재정여건상불가피한선택일수밖에없었다. 한국의단위교육비용은소득수준이비슷한다른국가에비해훨씬낮았다. 그이유는학급당학생수가매우높고교실의다부제 (2-3 부제 ) 로활용하고, 가능한한대규모학교를유치함으로써건축 시설비와유지 관리비를최소화하였기때문이다. 교원의공급과관련하여, 정규기관보다기간이짧고적은비용으로도가능한임시교원양성프로그램을운영한것역시교원양성의비용을낮추는요인이되었다. 교직이전통적으로존중되고상대적으로높은사회적지위인한국의문화는낮은임금으로교사를확보하는것또한큰요인이되었다. 한국이선택한저비용접근은한정된재정으로교육투자의효과를극대화하였다는측면에서본다면학교체제의효율적운영에기초한교육재정의고효율구조를유지하였다고할수있다. 3. 양적확대우선정책교육의양적성장과질적향상간에는일종의 Trade-Off 관계가불가피하다고할수있다. 부족한교육재원을가지고가급적많은아이들에게교육기회를부여해야하기때문에그질은낮을수밖에없기때문이다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

89 저비용접근 에서논의된바와같이다부제수업, 과밀학급, 과대학교등의운영을통해초래되는교육의질적저하문제보다는, 그렇게함으로써가능할수있는초등교육기획의확대에보다우선적인가치를두었다고볼수있다. 교육에대한열성과기대가유난히높은우리나라의역사적, 사회적맥락에서교육의질을담보보다는교육기회의확대를우선시한정책은피할수없는정책이었으며, 동시에타당한정책이었다고평가할수있다. 4. 민간재원의참여확보교육기회의질보다확대를우선시하기위해서교육에소요되는모든비용을최저로삼는다고해도소요되는교육재정의규모는클수밖에없다. 최빈국에가까웠던한국역시이러한교육소요재원을국가의재정만으로감당하기는부족하였고, 민간부문의지원과해외원조가반드시필요하였다. 더구나학교운영에소요되는예산과관련하여학부모들의지원을중심으로한민간예산의기여는거의절대적이었다. 건국초기에후원회란명칭으로존재했던학부모들의지원은한국전쟁을이후에는 사친회 로제도화됨으로써학교운영에크게기여하게되었다. 이러한학부모단체가학교재정에기여한정도는때에따라달랐지만 1958년의경우학교수입예상액의 75% 정도를지원할정도로절대적이었다. 5. 기타제언 : 개발도상국상황에맞춘교육경험전수방안그외에한국의전후초등의무교육완성과관련된추가제언은다음과같다. 첫째, 투명한상급학교선발제도를운영하고학습동기를부여할수있어야한다. 개발도상국의경우상급학교를진학할때학생선발에있어서투명성의결여시켜졸업후취업에있어서도정치적연줄등에의한경우가만연등으로학생들의학습의욕의동기를저하시키고있다. 반면에한국은일부부정입학문제는있었지만, 전체적으로보면상당히투명한학생선발제도로회사의경우도대체로시험을통한공개경쟁방식으로운영되어학생들의학습의욕을고취하였다. 사회적으로선발제도를얼마나투명하게운영하는가가학생들과부모의학습동기부여에매우중요하게작용한다. 둘째, 중도탈락자나학업포기자를위한다양한교육기회를부여해야한다. 우리나라의경우에도한국전쟁이후초기에는중학교진학률이낮았을뿐더러가족의생계를위해초등학교만졸업하고취업하거나가사를돕는등상급학교진학을포기한경우가많았다. 한국의경우, 이러한진학포기자를위한다양한프로그램을운영하여학습을계속할수있도록동기부여를하였다. 예를들면방송통신중고등학교, 고등공민학교, 검정고시제도등이대표적인예이다. 셋째, 한국교육은성취와함께내부의개선해야할기초교육과제역시안고있다. 성취와문제모두우리가선택한교육발전경로에서비롯한것이다. 한국초등의무교육발전경험을제공한다고할때, 다음과같은과제에대해심도있는논의를추가할수있어야한다. 제 5 장개발도상국교육발전에주는시사점 087

90 제 5 장 (1) 교육보편화속의다양화과제학생의개성을살릴수있는교육환경과능력을길러주는교육이요청되고있다. 한국교육은교육의평등성을강조하는만큼질좋은교육과결합할수있는학생의창의성개발은상대적으로소홀한감이있다. 이에대해, 개인의창의성을연마할수있는교육여건개선및학교교육의경영능력향상과같은교육개혁이요구된다. (2) 중앙집권적교육운영과학교현장과의조화문제한국의초등교육은지방자치원칙에따라서단위학교의자율성을향상하는데많은노력을기울이고있다. 특히, 최근지방교육자치단체에대한개혁을통한교육지원청운영방식과같은교육지원체제를구축하는것은이의대표적인특징이라고할수있다. 초등기초교육에대한중앙정부의지원전략은주로교육행정간소화및교육재정확충지원과같은거시적개혁방안으로요약할수있다. (3) 중앙정부, 지방정부, 학교간관계와역할분담등한국의초등교육은 2000년대이후, 단위학교의경영능력과학교별다양화전략을효율적으로끌어올리는것에초점을두고있다. 교육재정지원과같은국가계획과교원정책은중앙정부가담당하며, 교원역량개발과학교교육지원체제는지방정부가담당하는방식으로단위학교의교육경영자율성을보장해야한다 경제발전경험모듈화사업 : 한국전쟁이후교육재건을위한초등의무교육계획추진전략

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