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1 합법불법사행산업및온라인도박 통합감독방안

2 본보고서에수록된내용의일부혹은전부를사전승인없이전재, 역재, 복제할수없음

3 제출문 사행산업통합감독위원회위원장귀하 본보고서를합법불법사행산업및온라인도박통합감독방안의최종보고서로제출합니다. 2009년 7월한국형사정책연구원원장박상기

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5 목차 제 1 장서론 1 제 1 절연구의필요성 1 제 2 절연구의목적및방법 2 제 2 장도박과사행행위의개념및유형 4 제 1 절도박과사행행위의구분 4 1. 도박과사행행위의관계및개념구분의필요성 4 2. 합법사행행위와불법사행행위의개념구분의기준 7 제2절합법적인사행행위의개념과유형 7 1. 합법사행행위의개념 7 2. 합법사행행위의유형 8 가. 개별법률에근거한합법사행산업 8 나. 사행행위처벌특례법상의합법사행행위영업 13 제3절불법적인사행행위의개념과유형 불법사행행위의개념 불법사행행위의유형 15 가. 불법사행산업 15 나. 사행행위처벌특례법상투전기와사행성유기기구로하는불법사행행위영업 17 제4절불법도박의개념및유형 불법도박의개념 불법도박의유형 19 가. 오프라인도박 19 - i -

6 나. 온라인도박 21 제 3 장현행법상사행산업과도박규제체계의문제점검토 22 제1절합법적인사행산업관련규제의현황과문제점 합법사행산업의규제현황 22 가. 개별법률에의한규제 22 나. 사행산업통합감독위원회에의한규제 현행사행산업규제의문제점 33 가. 개별법률에의한사행산업규제의문제점 33 나. 사행행위처벌특례법상사행행위영업규제의문제점 37 다. 사감위에의한규제의문제점 37 제2절불법적인사행산업관련규제의현황과문제점 불법사행산업규제의현황 38 가. 개별사행산업관련법률에의한불법사행산업규제현황 39 나. 사행행위처벌특례법과게임산업진흥법에의한불법사행행위영업의규제 44 다. 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률에의한규제 불법사행산업규제의문제점 48 가. 사행산업관련법률에의한불법사행산업규제의문제점 48 나. 사행행위처벌특례법과게임산업진흥법에의한불법사행행위영업규제의문제점 51 제3절불법도박의규제및대응방식의문제점 현행법상온라인도박에대한규제방식 온라인도박규제에있어서문제점 - 관할권문제 58 가. 서버가국내에있고, 내국인이국내에서도박사이트를제공하는경우 59 나. 서버가국내에있고, 외국인이도박이합법인국가에서도박서비스를제공하는경우 59 다. 외국인이도박이합법인국가에서버를두고도박사이트를운영하는경우 60 라. 내국인이도박이합법인국가에서버를두고도박사이트를서비스하는 - ii -

7 경우 60 마. 온라인도박규제를위한관할권충돌의해결방안모색 61 제 4 장주요외국의사행산업규제및입법경향에관한비교법적고찰 62 제1절주요외국의사행산업현황 미국 호주 유럽 아시아 66 제2절외국의사행산업규제방식 서설 미국 67 가. 연방차원의카지노규제 68 나. 주차원에서의카지노규제 70 다. 네바다주 71 라. 사우스다코타주 74 마. 뉴저지주 영국 79 가. 감독기구 79 나. 허가규제 80 다. 영업규제 호주 82 가. 뉴사우스웨일즈주 82 나. 퀸즐랜드주 84 다. 빅토리아주 소결 88 제 3 절외국의사행산업관련입법경향 미국 89 - iii -

8 가. 연방법률 90 나. 주 ( 州 ) 법 91 다. 뉴저지주의게이밍규제법 영국 101 가. 2005년겜블링법이전의상황 102 나. 백서에서법안성립에이르기까지의흐름 105 다. 법안에관한논의와동향 106 라. 겜블링법의주요내용 108 제 4 절소결 : 사행산업규제정책모델 115 제 5 장합법 불법사행산업과온라인도박의효과적규제방안 118 제1절합법사행산업의효과적규제방안 합법사행산업정책방향의제고의필요성 118 가. 합법사행산업에대한관리원칙의부재 118 나. 공익적목적의형해화 합법사행산업관리감독체계의전환 120 가. 현행합법사행산업관리정책의한계와문제점 120 나. 합법사행산업에대한관리감독체계의확립방안 합법사행산업통합관리감독업무의효율성확보를위한구체적방안 124 가. 통합관리감독권한의실효성확보 124 나. 인허가업무담당부처등과의협력체계구축 124 다. 사행산업관리감독을위한제도적개선 125 제2절불법사행산업의효과적규제방안 불법사행산업의효과적규제정책 130 가. 불법사행산업규제의지속성모색 130 나. 불법사행산업의효과적규제방안 불법사행성게임의효과적규제방안 iv -

9 가. 불법사행성게임영업규제방향의재정립 136 나. 불법사행성게임장에대한효과적규제방안 140 제3절온라인도박의효과적규제방안 온라인도박규제체계마련의시급성 146 가. 접근의용이성에따른도박중독자양산 146 나. 청소년도박문제야기 147 다. 불법인식의결여에따른무분별한확산 148 라. 도박사이트를이용한다른범죄의경로제공 온라인도박사이트규제정책의한계 149 가. 도박사이트적발및감시체계분산 149 나. 도박사이트접속차단명령의실효성확보의불명확성 150 다. 도박자금결재차단을위한시스템미비 온라인도박의근절을위한규제정책확립 151 가. 예방적인규제정책 152 나. 상호보완적인규제정책 온라인도박의효율적규제체계구축 154 가. 도박사이트단속을위한통합모니터링시스템구축 154 나. 도박사이트결재대금추적및차단시스템마련 156 다. 접속차단절차의간소화를통한차단의신속성구축 157 라. 온라인게임사이트의변칙운영에대한감독강화 158 마. 온라인신고센터의활성화 158 제 6 장결론및제언 161 제1절합법사행산업과불법사행산업관리감독의통합 합법사행산업에대한관리감독업무의통합 161 가. 합법사행산업에대한인식의전환 161 나. 현행개별법률에의한사행산업관리감독의한계 163 다. 합법사행산업관리감독업무통합의필요성 v -

10 라. 합법사행산업통합관리감독업무의구현방안 합법사행산업과불법사행산업관리감독업무의통합 170 가. 불법사행산업규제를통한합법사행산업의보호 170 나. 불법사행산업규제를위한관리감독업무범위설정 171 다. 불법사행산업규제에필요한실효성있는수단확보 172 제 2 절사감위내모니터링시스템구축을통한온라인도박의통합관리가능성 173 제3절입법론적제언 합법사행산업통합관리감독을위한입법방안 177 가. 사감위기능으로서통합관리감독업무규정 177 나. 사감위의통합관리감독업무의범위및권한 178 다. 사감위의통합관리감독실효성확보방식 178 라. 사행산업광고심의절차마련 합법 불법사행산업통합관리감독을위한입법방안 179 가. 사감위법의적용대상으로불법사행산업포섭 179 나. 사감위기능으로서불법사행산업단속및규제업무규정 180 다. 불법사행산업단속과규제의실효성확보방식규정 불법사행산업과온라인도박모니터링업무구축 181 가. 사감위의기능으로서온라인도박모니터링업무규정 181 나. 모니터링결과의실효성확보규정 사감위의통합관리감독업무의실효성확보를위한제재규정도입 182 가. 행정적제재수단의도입 182 나. 형벌조항보완 183 참고문헌 vi -

11 표차례 < 표 4-1> 카지노산업매출규모 62 < 표 4-2> 복권산업의매출규모 63 < 표 4-3> 미국의각주별카지노산업현황 64 < 표 4-4> 허가권의유형 ( 네바다주 ) 73 < 표 4-5> 허가유형 ( 사우스다코타주 ) 75 < 표 4-6> 허가유형 ( 뉴저지주 ) 78 < 표 4-7> 허가유형 ( 영국 ) 80 < 표 4-8> 각주별사행산업관련규제법률 92 - vii -

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13 제 1 장 서론 제 1 절연구의필요성 한국사회에서도박은명백히법으로금지되는불법행위이다. 도박은그사행성으로말미암아국민일반의건전한근로관념과건전한경제질서를훼손할우려가있기때문에형법상범죄행위로규정되어있다. 하지만이와같은사행성을내포하는행위가운데국가적필요에의해법으로허용되는행위도존재하고있다. 이를일컬어사행산업내지사행행위영업이라고정의하고있다. 1) 사행산업은단기적으로재정수입의확충, 신규고용의창출, 서비스업증대, 소비의확대등과같은긍정적인효과를도출할수있다. 하지만장기적으로는생산성과고용의질을저하시키고, 부작용을해소하기위한재정지출이확대되고, 부정부패를유발해성장잠재력을약화시키며, 주된소비계층인저소득층을더욱가난하게만들어소득양극 화를심화시키고, 사회적비용을늘려사회 경제적발전을저해하는원인으로작용할 우려가높다. 특히긍정적인효과는단기적이고즉각적으로나타나기때문에쉽게계산될수있는반면에부정적인효과는잠재적이고장기적이어서쉽게인식되기도어렵고, 평가자체가어렵기때문에합법적인사행산업확대의주장이훨씬더설득력을갖게되는것이사행산업확대의메커니즘이라할수있다. 그러나공인된사행산업시장의확대는사회내사행심리를만연시키기때문에음성적불법도박산업을동시에확대시키는결과를초래할뿐만아니라궁극적으로는근로의식 1) 사행산업통합감독위원회법제 2 조 ( 정의 ) 에따르면 사행산업이란관광진흥법과폐광지역개발지원에관한특별법의규정에따른카지노업, 한국마사회법의규정에따른경마, 경륜경정법의규정에따른경륜과경정, 복권및복권기금법의규정에따른복권, 국민체육진흥법의규정에따른체육진흥투표권을말한다 고규정하고있다

14 과윤리의식을훼손시키는결과를초래할수있다. 사행산업의매출규모를보면 2000년도에는약 6조원에불과했던것이 2007년에는 15 조원에육박하고있다. 이는비단우리나라만의추세는아니다. 전세계적으로사행산업의시장규모는 2006년 90,470백만달러에서연평균 8.8% 성장하여 2010년에는 125,019백만달러에이를것으로추산되고있다. 2) 이와같은사행산업의급성장은사회적부작용을초래하며, 사회내부정적문제들을해결하기위한사회적비용의증가를가져온다는점에대해서는이의의여지가없다고할수있다. 즉도박중독자의치료비용, 사행산업사업자에대한관리및단속비용, 증가한범죄자에대한교정등으로정부의지출이증가하면서사행산업을통한수익을다시사행산업으로인해발생한문제들을해소하는데사용하는비생산적인악순환이반복된다고할수있다. 3) 따라서사행산업에대해서는원칙적인규제와예외적인허용이라는기본적인입장에충실해서관리감독방안이모색될필요가있다. 그렇기때문에불법사행산업은규제하고합법사행산업은육성해야한다는논리를취하는것은타당하지않다. 즉합법사행산업에대해서도법률상허가의취지에부합하는범위내에서의합리적인규제가행해져야하고, 불법사행산업에대해서는엄격한단속과규제를병행함으로서사행산업의무분별한확산으로인한우리사회의병폐가발생하지않도록해야하는것이다. 제 2 절연구의목적및방법 본연구는현행합법사행산업에서야기되는문제점과규제의한계를검토해봄으로써사행산업이지니고있는공익적기능과도박적기능을균형있게관리할수있는방안을모색함과아울러, 합법사행산업을침해하고도박중독에따른사회적폐해를유발하고있는불법사행산업을효과적으로단속하고규제할수있는방안을함께모색해봄으로써국가전체적으로사행산업이합리적으로규제가능한범위내에서건전하게유지될수있는방안을제안하고자하는데목적을두고있다. 또한우리사회곳곳에난립해있는사행성게임장과 IT 기술의발달로말미암아야기되고있는온라인도박으로인한사회적문제 2) Pricewaterhousecoopers(2006), Global Entertainment and Media Outlook-Casino and Other Regulated Gaming( ); 최승묵, 호주사행산업관리감독정책과시사점, 한국관광정책, 제 30 호, 2007, 60 면. 3) 고은애 / 구택곤 / 김준하 / 채희진, 사행산업문제에대한경제적접근과해결방안모색, 경우논집제 37 집, 2006, 제 면

15 점을인식하고, 이에대한효과적인관리방안을제시해보고자한다. 이를위해본연구는현행사행산업관련개별법률에대한체계적인분석을통해현행규제방식의문제점과한계를검토해보고, 이를통해현행사행산업관리의중심을어디에둘것인지를살펴보고자한다. 또한외국의사행산업관련정책과입법방향을비교해봄으로써현행우리나라사행산업의정책방향을어떻게수립할것인지를검토해보고자한다. 이와같은사행산업에대한법적정책적문제점에대한분석을바탕으로현행합법사행산업에대한보다합리적인관리감독방식으로의전환가능성과합 불법사행산업에대한실효적인통합관리감독방안을제시해봄으로써사행산업이우리사회에미치는부정적영향을최소화하는데기여하고자한다

16 제 2 장 도박과사행행위의개념및유형 제 1 절도박과사행행위의구분 1. 도박과사행행위의관계및개념구분의필요성 우리사회에서도박과사행행위는일반적으로동일내지유사한의미로이해되거나사용되는경우가많다. 이론적으로도양자의개념을별개로구분하여설명하는경우도매우드물다. 단지도박은형법상도박죄의규정가운데서나오는용어이고, 사행행위는 사행행위등규제및처벌특례법 ( 이하에서는 사행행위처벌특례법 이라고한다 ) 또는 게임산업진흥에관한법률 에서나오는용어라는구분정도만이있을뿐이다. 양자의개념과관련하여사행행위에대해서는사행행위특례법상개념정의가명확히명시되어있다. 즉사행행위특례법상사행행위란 다수인으로부터재물또는재산상의이익을모아우연적방법에의해득실을결정하여재산상의이익또는손실을주는행위를말한다. 4) 라고명시하고있다. 반면에도박에대해서는형법상개념정의가존재하지않으며, 학설과판례에의해서그개념에대한해석이이루어지고있다. 따라서통설과판례에따르면도박이란 당사자가서로재물을걸고우연한승부로그재물의득실을결정하는행위 5) 라고되어있다. 이와같은개념규정내지법해석에비추어보더라도도박과사행행위의개념간에는중복되는부분이있다. 이는양개념간의교집합에해당하는우연적방법에의한득실 4) 사행행위등규제및처벌특례법제 2 조제 1 호 5) 이회창외, 주석형법 (Ⅳ), 2006, 119 면,; 대법원 선고, 2006 도

17 이라고하는 사행성 요소가존재하기때문이다. 하지만사행성이라고하는것은 우연에의하여이익을얻고자하는성질 을뜻하는것으로도박과사행행위모두에내재하는본래적성질을의미할뿐그것만으로도박과사행행위가모두설명될수는없다. 도박과사행행위는법률용어이기때문에그개념을명확히할필요가있다. 일상용어로사용할때는양자를명백히구분할실익이없을지는모르지만, 법적인의미에서는구분할필요가있다. 즉국가형벌권의한계나형사입법정책적인차원에서의규제의범위를설정함에있어서도박과사행행위는그차원을달리하기때문이다. 먼저형법상도박은그행위가있게되면바로범죄를구성하며, 예외적으로일시적오락의경우에만위법성이조각될수있을뿐이다. 도박은도박현상에대한사회구성원들의정서와그것의사회 경제 문화적역기능에대한정책적인식을토대로, 입법자들이규범적가치에반하는행위로평가하여형벌을부과하고자하는입법적결단이내려진행위이다. 따라서도박은원칙적으로그행위자체가불법이며, 합법도박이라는개념은존재할수없다. 즉도박은사람의요행심을조장하여건전한근로생활을퇴폐케할뿐만아니라폭행 협박 살인 상해 절도 강도등다른범죄를유발하는원인이되기때문에국가적공권력수단인형벌에의해처벌하도록규정하고있는, 사회적법익을침해하는범죄행위인것이다. 그렇기때문에도박에대해서는국가의공권력인형벌의개입이정당화되며, 이는사법기관에의해행해져야하는것이다. 이에비해사행행위는법률상허가를취득하면합법적으로허용되는행위라는점에서도박과근본적인차이가있다. 즉사행행위특례법상사행행위규정을보면사행행위를금지되는행위로서억제내지처벌하기위한규정이아니라오히려사행행위를가능하게하는허가의요건을규정하고있기때문에행위자체를금지하고있는형법상도박과는분명한차이가있는것이다. 특히사행행위특례법상사행행위는영업을전제로하는개념이라는점에서도박과는다르며, 허가에의해허용되는행위와허가가금지되는행위가명시적으로구분되어있기때문에합법적사행행위와불법사행행위라는개념구분이가능하다는점에서도도박개념과구분이가능하다. 사행행위는원칙적으로형법상금지되는불법행위로서도박죄에포섭될수있는행위유형의일부를국가가운영하거나국가에의해허용되는경우에는합법적영업행위로서간주되고있는것이다. 이러한사행행위에대한입법정책적태도는사행산업통합감독위원회법에서도그대로나타나있다. 즉법률에근거를둔일정한방식의합법적사행행위영업을사행산업이라고규정함으로써합법적경제질서내의하나의산업형태로서까 - 5 -

18 지규정짓고있으며, 지도와관리감독을위한규정을마련해두고있기때문이다. 이와같이우리의현행법체계에있어서사적이고비공개적인도박은형사처벌의대상이지만, 국가의법적허가를받아영업의형태로운영되는사행행위는원칙적으로지도및관리감독의대상이라는점에서양자의개념구분의필요성이제기될수있는것이다. 이러한개념구분에따라도박과사행행위에대한법정책적지향점이달라지게된다. 먼저도박은금지규범이기때문에위반행위에대한인지와처벌이법정책의중심이된다. 우리사회의생활방식이급격히변화하는데비례하여점점다양화되어가는도박방식을수사기관이빠르게인지해서행위자와공급자양자를모두적발하고, 이를사법처리하여적절한형사처벌을부과하는데중점이두어진다. 이경우사적으로은밀히행해지는다양한형태의도박의인지를어떻게효과적으로해낼것인지, 그리고도박행위에대한현행형법상형사처벌의수준이 1995년형법개정당시그대로이기때문에, 도박금액의규모가현저히증가한현시점에서법개정을통한법정형의상향조정이필요한단계는아닌지, 도박죄에대한실제형선고가지나치게경미하기때문에일반예방적효과가낮다면도박의사회적폐해를고려하여실형위주의형선고정책이필요한것은아닌지등에대한논의가법정책적판단의중심이된다. 반면에사행행위의경우에는법률에의한허가를요건으로하는영업행위이기때문에지도와관리감독이법정책의중심이된다. 즉인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는형태로이루어지는것이사행행위영업이기때문에, 이용자들의과도한사행심의발현에따른사회적부작용이발생하지않도록지속적인지도와괸리감독이필요하게되는것이다. 국가가사행행위영업에내재하는위험성과공익의필요성을비교형량하여제한적으로허용하고있는것이기때문에, 양자의균형이유지될수있는수준에서의엄격한통제를유지하는것이무엇보다중요하다. 따라서사행행위영업에있어서는애초에법률상허가를내주었던본래의목적이현재에도타당한것인지에대한정책적재검토, 현재법률상허가된사행행위영업이법적요건을제대로준수하고있는지의여부에대한지속적인조사와단속, 법률상규정된조사와단속규정의실효성에대한재검토즉, 사회의변화와사행행위영업방식의변화에따른조사와관리감독방식의전환여부, 사행행위영업으로인하여불가피하게발생하는사회적부작용에대한효과적인해결방안, 법률상허가를받지않고행해지는불법사행행위영업에대한효과적인규제및단속방안등에대한논의가법정책적판단의핵심이되는것이다

19 이와같이법정책적관점에서도박과사행행위는서로다른논의위에서있기때문에 양자에대한법적개념에대한명확한구분이필요한것이다. 2. 합법사행행위와불법사행행위의개념구분의기준 앞에서도언급한바와같이사행행위는법률상국가가부과하고있는영업허가를요건으로하는행위이다. 따라서법률에의한영업허가의요건을갖추었는가의여부가바로합법사행행위와불법사행행위의구분기준이라할수있다. 즉개별법률에의하여일정한허가요건을갖추어운영되고있는경우는합법적사행행위이며, 법률상허가요건을갖추지못하여허가없이행하거나허가가취소된상태에서행해지는사행행위는불법사행행위인것이다. 이와아울러허가당시에는법률상요건을갖추어영업을개시한경우라할지라도그운영과정에있어서기존의요건을무시하거나임의로변경하여위법상태가야기되었다면이는불법사행행위로간주될수있다. 즉사행행위영업에대한법률상허가요건의확보와아울러지속적인준수와요건의유지도합법사행행위와불법사행행위의구분기준이된다고할것이다. 제 2 절합법적인사행행위의개념과유형 1. 합법사행행위의개념 합법적인사행행위란인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는업가운데개별법률에규정된요건을구비하여관할기관의허가를받고, 업무에관한제반관리감독사항을준수하여시행하는경우를말한다. 따라서관광진흥법폐광지역개발지원에관한특별법제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법경제자유구역의지정및운영에관한법률등에의한카지노업, 한국마사회법상경마업, 경륜경정법상경륜업과경정업, 복권및복권기금법에의한복권업, 국민체육진흥법에의한체육진흥투표권발행업등의사행산업, 사행행위등규제및처벌특례법상복표발행업, 현상업, 영리목적회전판돌리기업추첨업경품업등의사행행위영업에한해서만합법적사행행위라할수있다

20 이와같이법률에의해허가된사행행위는합법적사행행위라는점에서는동일하지만, 개별법률상의사행산업인카지노경마경륜과경정복권체육진흥투표권등의사행산업과사행행위특례법상의사행행위영업은중요한점에있어서큰차이가있으며, 이러한차이점으로인해관리감독의방식과범위에있어서차이가발생할수밖에없다. 먼저단일법률들로규정된사행산업인카지노 경마 경륜과경정 복권 체육진흥투표권등의사행산업은그시행주체가정부나지방자치단체또는그로부터운영을위임받은자인데비하여, 사행행위특례법상사행행위영업의시행주체는사인이라는점에서차이가있다. 다음으로전자는정부또는지방자치단체의재정확충및기금확보등과같은공익적목적과연계되어있어서수익금의일정부분을법률상정해진특정목적의기금으로출연하도록의무화하고있으며, 환급금규정을두어매출액의일정이상이다시이용자에게환급될수있도록하고있고, 사행산업에대한조세율이 18% 로매우높게책정되어국세와지방세로확충될수있도록하고있다. 그에비해사행행위처벌특례법상사행행위영업에대해서는기금납부 환급금등에관한규정이없기때문에공익적목적과아무연관성이없고오로지사적인이득의목적으로행해진다. 즉동일한내용의사업이라고할지라도그것이공익을목적으로할경우와사익을목적으로할경우에있어서운영방식과법적요건준수의의지가달라질수밖에없기때문에동일한형태의관리감독방식이적용되어서는안된다. 이와같이합법사행행위내에서도공익과의연계성여부에따라구분이가능하고, 이를근거로합법적사행행위에대한관리감독등의규제방향에있어서차이를둘필요가있다. 2. 합법사행행위의유형 가. 개별법률에근거한합법사행산업 1) 관광진흥법폐광지역개발지원에관한특별법등의규정에따른카지노업카지노는경마와함께세계에서가장많이합법화되어있는사행산업이라할수있으며, 주로관광수입과외화획득을목적으로휴양지나관광지에설립되며, 매출규모가일반중소기업이상에이른다. 아시아에서가장먼저카지노를합법화한마카오의경우, 카지노산업이마카오의제1의산업으로까지성장하였다. 우리나라의경우 1962년 복표발생현상기타사행행위단속법 의개정으로카지노설립의근거를마련한후 1967년인 - 8 -

21 천올림포스호텔카지노, 1968년서울워커힐호텔카지노가처음으로개설되었다. 이후 1984년관광진흥법이제정되면서외국인전용카지노가지속적으로개설되어현재 16 개가있으며, 폐광지역개발지원에관한특별법에의해내국인전용카지노가강원도정선에설립되었다. 이외에도제주특별자치도설치및국제자유도시조성을위한특별법, 경제자유구역의지정및운영에관한법률, 기업도시개발특별법에카지노업의허가와관련된내용이규정되어있다. 카지노업이란전문영업장을갖추고주사위트럼프슬롯머신등특정한기구등을이용하여우연의결과에따라특정인에게재산상의이익을주고다른참가자에게손실을주는행위등을하는업을말한다. 6) 일반적으로카지노내에서할수있는게임은 100여개이상이라고알려져있지만, 우리나라의경우카지노내에서행해지는게임의종류에대해서는관광진흥법시행규칙제35조제1항에의거하여규정된별표6에구체적으로 20개 7) 의게임유형이명시되어있으며, 영업종류를변경하고자하는경우에는동법시행규칙제8조제1항 1호바목에의해변경허가를받도록되어있다. 이와같이카지노내게임의종류와규칙을엄격히규제하고관리감독을하는방식은나라를불문하고일반적으로행해지는규제방식이다. 2) 한국마사회법상의경마카지노와함께사행산업의대표적인것이경마이다. 2007년한해우리나라사행산업전체매출액의 44.9% 를경마가차지하고있다. 경마는우리나라에서가장먼저합법화된사행산업으로최초의경마시행체가등장한것은 1922년서울에서사단법인조선승마구락부가발족하면서부터였다. 이후 1928년 신설동경마장이개장되는등전국 20 여곳에서대 소규모의경마가진행되어전성기 를맞이하였지만, 1933년조선경마령이시행되면서경마는법규에의한규제를받기시작해서경마법인에의해서만시행할수있게되어 9개경마구락부에의해서만경마가시행되었다. 이후 1942년조선마사회령이공포되면서현마사회의전신인조선마사회가설립되었 6) 관광진흥법제 3 조제 5 호. 7) 관광진흥법시행규칙별표 6 : 1. 룰렛 (Roulette) 2. 블랙잭 (Blackjack) 3. 다이스 (Dice, Craps) 4. 포커 (Poker) 5. 바카라 (Baccarat)6. 다이사이 (Tai Sai) 7. 키노 (Keno)8. 빅휠 (Big Wheel)9. 빠이까우 (Pai Cow) 10. 판탄 (Fan Tan) 11. 조커세븐 (Joker Seven)12. 라운드크랩스 (Round Craps)13. 트란타콰란타 (Trent Et Quarante) 14. 프렌치볼 (French Boule)15. 차카락 (Chuck - A - Luck) 16. 슬롯머신 (Slot Machine) 17. 비디오게임 (Video Game) 18. 빙고 (Bingo) 19. 마작 (Mahjong) 20. 카지노워 (Casino War) - 9 -

22 고, 경마는단일시행체인마사회만이시행하게되었으며, 해방을맞아 1945년한국마사회로개칭되었다. 1960년정부의건전한경제생활을위한경마중지결정에의해잠시중단되었다가, 1962년마사회법이공포되면서공식적인법적근거가마련되어현재에이르고있다. 경마와관련한제반규정은현재한국마사회법과동법시행령에규정되어있으며, 동법률에의한경마의정의를보면 기수가기승한말의경주에승마투표권을발매하고, 승마적중자에게환급금을교부하는행위 를경마라한다. 8) 경마의종류는평지경주 장 애물경주마차경주속보경주썰매경주등이있는데, 이가운데우리나라는평지 장애물 마차경주만을경마의종류로규정하고있다. 9) 속보경주는프랑스와벨기에, 썰 매경주는일본에서주로시행되는경마의경주유형이다. 현재우리나라에서경마가행해지는경마장은서울경마공원, 제주경마공원, 부산경남경마공원 3곳이며, 경마공원외의일정건물에마권발매및경마중계시설을설치, 경마공원의경마를중계하여마권발매및환급업무를실시하는장외발매소가수도권에 25곳, 지방에 7곳등총 32개소가설치운영되고있다. 마사회법에의한경마에대해서는승마투표방식, 경주유형, 경주횟수, 투표금액, 마권구매제한등에대한규정을두고있으며, 위반에대한벌칙규정을두고있다. 3) 경륜 경정법상의경륜과경정세계적으로많은나라에서경마를시행하고있지만, 경륜을시행하는나라는덴마크 일본 이탈리아 미국등일부에불과하다. 경륜을가장먼저시행한나라는자전거보급률이가장높은덴마크로서, 1888년코펜하겐부근에오드랍경기장을건설하면서경륜을시행했다. 일본또한일찍부터경륜이발전한나라로, 제2차세계대전이후국가재정확보와패배감극복을위해정부정책의일환으로실시했다. 이후 2000년에시드니올림픽에서사이클이공식종목으로채택되면서전세계적으로확대되는추세에있다. 한편경정은모터보트경주에승자투표권을발매하고승자를맞춘사람에게배당금을주는것으로, 1952년 4월일본나가사끼현오오무라경정장에서최초로경정이시작되 8) 한국마사회법제 2 조제 1 호. 9) 한국마사회법시행령제 3 조 ( 경주의종류 ) 법제 3 조제 2 항의규정에의한경주의종류는다음각호와같다. 1. 평지경주 : 장애물등을설치하지아니한경주로에서 600 미터 ( 제주도에소재하는경마장의경우에는 400 미터 ) 이상의거리를경주하는것 2. 장애물경주 : 마사회규정이정하는장애물을설치한경주로에서 1 천 600 미터이상의거리를경주하는것 3. 마차경주 : 마사회규정이정하는마차로 1 천미터이상의거리를경주하는것

23 었다. 경륜과경정은우리나라사행산업가운데가장늦게도입되었다. 서울올림픽대회때만들어놓은자전거경기장의활용문제를놓고고민하다가, 1991 년경륜경정법을제정하기에이르렀고, 1994년 10월처음으로 6주간의경륜경주가시행되었고, 경정은 2002 년 6월미사리경정장에서국내최초로경정사업이시행되었다. 경륜 경정법상규정되어있는경륜이란자전거경주에대한승자투표권을발매하고 승자투표적중자에게환급금을내주는행위를말하며, 경정이란모터보트경주에대한승자투표권을발매하고승자투표적중자에게환급금을내주는행위를말한다. 10) 이는스포츠경기의결과에내기를걸고적중한사람에게돈을지급하는방식으로내기스포츠의일종이라고할수있다. 경륜과경정의시행주체는지방자치단체와서울올림픽기념국민체육진흥공단으로문화체육관광부장관의허가를받아시행하도록되어있으며, 사인은허가를받을수없게되어있다. 현재경륜의경우본경기장은국민체육진흥공단에서운영하는잠실본장과지방자치단체에서운영하는창원시및부산광역시의본장을합해모두 3개이며, 경정의경우국민체육진흥공단이운영하는미사리경정장 1개가있다. 장외발매소로는경륜이 20개소, 경정이 14개소로총 34개의장외발매소가운영되고있다. 동법률과시행령에의하여연간경주개최일수 경주의종류와횟수등은사전에문화 체육관광부장관의승인을얻도록되어있으며, 변경시에도다시승인을받도록규정함 으로써사행산업으로서규제하고자하는정책적의도가반영되어있다. 4) 복권및복권기금법상의복권대한민국최초의복권은 1948년제14회런던올림픽대회참가경비를마련하기위하여발행된 1947년 12월올림픽후원권이었다. 이후 1949년에이재민구호기금마련을목적으로후생복표가 3회에걸쳐발행되었고, 1956년산업및사회복지자금조달을목적으로애국복권이발행되었다. 1969년무주택군경유가족국가유공자파월장병의주택마련을목적으로주택복권이발행되면서정기발행복권이만들어졌고, 최초의즉석복권으로는대전엑스포개최비용조성을위한엑스포복권이 1990년부터 1993년까지한시적으로발행되었다. 10) 경륜경정법제 2 조제 1 호, 제 2 호

24 하지만이와같이발행된복권들은건설교통부, 과학기술부등 10개정부기관이개별법에근거하여다양하게발행한탓에일관된규제나시행이어려웠다. 따라서복권을일괄적으로관장하고복권수익금을체계적으로관리하여사용의투명성과효율성을높이기위해 2004년복권및복권기금법이제정되면서새로운형태의복권이자리잡게되었다. 복권및복권기금법상규정된복권이란다수인으로부터금전을모아추첨등의방법에의하여결정된당첨자에게당첨금을지급하기위하여발행하는표권을말한다. 11) 복권은인쇄복권과전자복권으로나누어지며, 각각즉석식과추첨식으로다시구분되어진다. 먼저추첨식인쇄복권은복권면에추첨용번호를미리인쇄한후에추첨으로당첨번호를결정하는복권을말하며, 주로옛날에발행되었던종이식복권이이에해당하는데주택복권이대표적이었지만지금은모두발행중지된상태이고, 현재에존재하는추첨식인쇄복권으로는팝콘복권이있다. 다음으로즉석식인쇄복권은당첨방식을미리정한후복권면에당첨방식내역을인쇄하여복권의최종구매자가구입하는즉시당첨여부를확인할수있는복권을말하며, 스피또복권이그에해당한다. 추첨식전자복권은 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제2조제1항제1호의규정에의한정보통신망을통하여발행및판매가이루어지는전자적형태의복권으로서, 복권면에추첨용번호를미리정하여두거나최종구매자가번호를선택할 수있도록한후에추첨으로당첨번호를결정하는복권을말하며, 럭키넘버스 5 분키 노등이이에해당한다. 한편즉석식전자복권은 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률 제2조제1항제1호의규정에의한정보통신망을통하여발행및판매가이루어지는전자적형태의복권으로서, 당첨방식을미리정한후복권면에당첨방식내역을표시하고복권의최종구매자가구입하는즉시당첨여부를확인할수있는복권으로, 메가잭팟팡팡매직스핀등이이에해당한다. 마지막으로온라인복권은복권의최종구매자가복권판매장소에서복권발행시스템을갖춘중앙전산센터와전용회선으로연결된복권의발매단말기를통하여직접번호를선택하거나전산에의하여자동으로번호를부여받아출력된복권을구매하고추첨으로당첨번호를결정하는복권을말하고, 로또복권이이에해당한다. 11) 복권및복권기금법제 2 조제 1 호

25 5) 국민체육진흥법상의체육진흥투표권체육진흥투표권이란경마와마찬가지로일정한돈을걸고경기결과를예측하는게임을말한다. 단순히두팀의승패를점치는것도있고, 경기의득점을정확히맞혀야하는것도있다. 따라서정확한승부예측력과함께어느정도운이따라줘야하는게임이라고할수있다. 외국의경우영국이 1923년가장먼저체육진흥투표권 (Football Pools) 을도입했으며, 이탈리아가 1946(Totocalcio) 년에도입했다. 일본 (ToTo) 은한 일월드컵을앞두고체육 학교건강센터라는특수법인을설립해지난 2000년부터시행하고있다. 12) 국민체육진흥법상체육진흥투표권이란운동경기결과를적중시킨자에게환급금을내주는표권으로서, 스포츠토토가여기에해당한다. 체육진흥투표권은투표방법에따라다시승부식점수식혼합식특별식으로구분된다. 승부식은체육진흥투표대상운동경기의결과를예측하여승패또는무승부를표시하도록한투표항목으로구성된것이며, 점수식은체육진흥투표대상운동경기결과를예측하여득실점을표시하도록한투표항목으로구성된것이다. 혼합식은체육진흥투표대상운동경기결과를예측하여승패또는무승부를표시하도록한투표항목과득실점을표시하도록한투표항목으로구성된것이며, 특별식은체육진흥투표대상운동경기의우승자등위득점선수등경기팀또는선수의성적기록을예측하여표시하도록한투표항목으로구성된것이다. 나. 사행행위처벌특례법상의합법사행행위영업 1) 복표발행업 ( 동법제2조제2호가목 ) 특정한표찰 ( 컴퓨터프로그램등정보처리능력을가진장치에의한전자적형태를포함 ) 을이용하여다수인으로부터재물등을모아추첨등의방법에의하여당첨자에게재산상의이익을주고다른참가자에게손실을주는행위를말한다. 2) 현상업 ( 동법제 2 조제 2 호나목 ) 특정한설문또는예측에대하여그해답의제시또는적중을조건으로응모자로부터 재물등을모아그설문에대한정답자나적중자의전부또는일부에대하여재산상의 12) 한겨레신문 2002 년 05 월 29 일제 411 호

26 이익을주고다른참가자에게손실을주는행위를하는영업을말한다. 3) 회전판돌리기업 ( 동법제2조제2호다목, 동법시행령제1조의2 제1호 ) 영리를목적으로참가자에게금품을걸게한후그림이나숫자등의기호가표시된회전판이돌고있는상태에서화살을쏘거나던지게하여회전판이정지되었을때그화살이명중시킨기호에따라당첨금을교부하는행위를하는영업을말한다. 4) 추첨업 ( 동법제2조제2호다목, 동법시행령제1조의2 제2호 ) 영리를목적으로참가자에게번호를기입한증표를제공하고지정일시에추첨등으로당첨자를선정하여일정한지급기준에따라당첨금을교부하는행위를하는영업을말한다. 5) 경품업 ( 동법제 2 조제 2 호다목, 동법시행령제 1 조의 2 제 3 호 ) 영리를목적으로참가자에게등수를기입한증표를제공하여당해증표에표시된등 수및당첨금의지급기준에따라당첨금을교부하는행위를하는영업을말한다. 제 3 절불법적인사행행위의개념과유형 1. 불법사행행위의개념 불법사행행위란인간의사행심을이용하여이익을추구하거나관련된물적재화나서비스를생산하는영업임에도불구하고법률상규정된허가를받지않은상태로운영되는경우를말한다. 그리고이와함께개별법률상요건을구비하여합법적사행행위로운영허가를받았음에도불구하고운영과정에있어서개별법에서요구되는법률상금지및제한사항이나허가및신고사항등을위반하여행위함으로써본래의허가내용을벗어나는방식으로운영되는사행행위역시불법사행행위라고해야할것이다. 이와같은불법사행행위는형법상도박죄가아니라해당개별법률의위반행위로처벌되기때문에이를도박으로포섭할이유는없다고본다. 따라서개별법률에의하여규정된사행산업가운데법에서금지되는행위로규정하

27 고있는불법사행산업과사행행위처벌특례법상금지되는행위로서규정되어있는사행행위영업이불법사행행위에해당한다고볼수있다. 이경우불법적인사행행위영업에불과한행위에대해불법사행산업이라는개념을사용하는것은합법사행산업관련법률에의해금지되는불법한행위유형으로서합법사행산업에대응되는개념으로사용하고자하는것이상의의미를갖지않는다. 즉합법사행산업관련법률에의해허가되는특정한사행행위영업을모사하여또는합법사행산업의경기내용에기생하여불법적으로베팅을하게하는행위를총칭하여불법사행산업이라함으로써사행행위처벌특례법상의불법사행행위영업과구분짓고자하였다. 2. 불법사행행위의유형 가. 불법사행산업 1) 사설경마경마는원칙적으로한국마사회법상마사회에서만열수있고, 경마마권도마사회에서만판매하고, 그리고맞췄을경우환급도마사회에서만가능하다. 따라서이와관련하여마사회법은제48조에유사행위금지라는규정하에서사설경마를금지하고있으며, 이를위반하는행위에대해 3년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처한다고규정하고있다. 이규정에의하면첫째, 마사회가아닌자가마사회가시행하는경주에관하여승마투표와유사한행위를하게하여적중자에게재물또는재산상의이익을교부하는행위, 둘째, 마사회가아닌자가영리의목적으로마권구매를대행또는알선하거나마권을양도하는행위, 셋째, 마사회가아닌자가외국에서개최되는말의경주에전자적방법으로국내에서승마투표행위또는승마투표유사행위를하게하는행위, 넷째, 말의경주에관하여도박한행위또는이를방조한행위가사설경마에해당하는행위라할수있다. 따라서사설경마는경마장본장과장외발매소에서마권을사는것이아니라, 그이외의장소에서마사회의경마방송, 전화 ARS, 마사회인터넷웹페이지등을통해경마가행해지는것을보면서베팅을하고배당금을받는경우를말한다. 과거사설경마는경마장이나장외발매소주변에서마사회단속원들의눈을피해소규모로은밀히이뤄지던것이전부였다. 그러나경마대중화명목으로 TV 경마중계방송의시작과함께경마

28 장에직접가지않고도베팅을할수있게되면서이른바 ' 하우스 ' 형태의사설경마장들이우후죽순식으로생겨났다. 이와같은오프라인상의불법사설경마와함께인터넷을통한온라인불법사설경마도급격히증가하고있는추세에있다. 즉인터넷상마권구매대행사이트인것처럼위장하여불법사설경마를하는것이다. 이들사설경마장은개설및보안유지가쉽고, 참가자들의무제한베팅을유도할수있기때문에막대한수익을올릴수있는구조로되어있다. 즉마사회에서행해지는합법적인경마의경우 1인당마권구매상한선이있으며환급률이 73% 인데비해, 사설경마의경우에는마권구매상한선이라는것이있을수없고환급률도 80-90% 에이르고설령결과를맞추지못했다고하더라도베팅한금액의 20% 를돌려주는등의방식으로운영되기때문에이용자들의사행심을최대한자극한다고볼수있다. 2) 사설카지노카지노는중독성이강한사행성게임의형태로이루어져있기때문에병리적도박자들을양산하는것으로검증되어 13) 법에의한엄격한규제를받도록되어있다. 우리나라의경우카지노를관광산업과연계시켜카지노산업을통한외화수입을주목적으로외국인에한해서만출입이허용되는카지노를허가해왔다. 이후내국인이출입가능한정선카지노가개장함으로말미암아도박중독자양산과지역사회범죄증가등의사회적인문제를야기하고있다. 이와같이합법적인카지노의경우에도심각한사회적인문제를야기하기때문에, 불법적인사설카지노는어떠한경우에도허용될수없으며철저한단속과처벌이이루어져야할부분이다. 사설카지노는합법카지노와동일한시설을갖추어놓고딜러까지고용하여행해지는기업형사설카지노와가정집을개조해서소규모로운영하는사설카지노가있다. 기업형사설카지노의경우청원경찰과유사한시스템을둠으로써철저히기밀을유지하여외부로부터의적발을어렵게만든다. 3) 사설경정및경륜 경륜 경정법은동법제 24 조에유사행위금지규정을두어사설경륜과사설경정에대한 처벌근거를마련해두고있다. 즉경주사업자가아닌자가승자투표권또는이와비슷 13) 이태원, 카지노도박이지역사회범죄에미치는영향, 형사정책연구제 17 권제 2 호, 2006, 101 면

29 한것을발매하거나승자투표적중자에게금전을내주는경주행위, 경주사업자가아닌자가승자투표권의구매주선양도등과관련하여하는모든영리행위, 경주에관하여영리를목적으로도박을하는행위또는이를방조하는행위에대해서는 3년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처하도록규정하고있다. 이와같이사설경륜은합법적인경륜시행체가발행하는경주권에의하지아니하고, 특정개인이다수의인원을상대로유사경주권을발매하여시행체가실시하는경주결과에따라서로사전에약속한비율에따라배당금을교부하는행위를말한다. 이외에도원칙적으로금지되어있는구매대행행위에해당하는인터넷상경주권을주문받아일정액의수수료를받고구매한후적중되었을경우당첨금을계좌로입금하는방식, 경륜경주를인터넷으로실시간중계하면서사람들로하여금베팅을하게하는방식등의사설경륜도행해지고있다. 사설경정은사설경륜과마찬가지로경정운영본부를거치지않고개인또는사설단체를통해베팅이이루어지는경우를말한다. 실제경정경주를인터넷으로중개하면서전국에서전화로베팅을받는방식으로행해지거나인터넷구매대행방식으로행해진다. 나. 사행행위처벌특례법상투전기와사행성유기기구로하는불법사행행위영업 사행행위처벌특례법상불법사행행위영업에는합법적사행행위영업으로허가를받아야함에도이를받지아니하고행한복표발행업 현상업 회전판돌리기업 추첨업 경품업과동법률에의해금지되는사행행위영업으로규정하고있는투전기 기계식구슬치기기구 사행성전자식유기기구로사행행위를하는경우가포함된다. 특히후자의금지된사행행위영업으로규정하고있는투전기등에의한사행행위는허가여부를불문하고형사처벌이될뿐만아니라그러한기구를판매제조수입하는행위도형사처벌의대상이됨을분명히하고있다. 1) 투전기 ( 동법제2조제1항제5호 ) 투전기란주화 지폐또는대용품을투입하여우연의결과에따라재물등이배출되어이용자에게재산상이익또는손실을주는기기를말한다. 일반적으로성인오락실용게임기의하나라고할수있다

30 2) 사행성유기기구 ( 동법제2조제1항제6호 ) 사행성유기기구란투전기외에기계식구슬치기기구, 사행성전자식유기기구등사행심을유발할우려가있는기계, 기구등을말한다. 사행성전자식유기기구의대표적인예가바다이야기이며, 이외에빠칭코등이있다. 제 4 절불법도박의개념및유형 1. 불법도박의개념 도박은형법상범죄구성요건에해당하는행위이기때문에그자체로서불법행위이고따라서불법도박이라는개념은타당하지않다고볼수있다. 즉당사자사이에재물을걸고우연에의해재물의득실을결정하는행위인경우그것이일시적오락에해당하지않는한도박죄가성립하기때문에, 도박이라는용어안에는이미불법이내재되어있다고볼수있기때문이다. 도박은그유형을세분화하기어려울만큼다양한형태로이루어질수있고, 사회의변화에따라도박의수단과대상이변화되어가는양상을보인다. 또한도박의규모도우리사회의경제발전에따라확대되어가는경향을보인다. 도박은사람들로하여금요행심리에빠지게하여건설적인생산활동을등한시하게함으로써개인적으로는가정과직장, 사회적으로는경제와범죄와관련하여심각한문제를발생시키기때문에, 현실적으로재물의득실이있는가의여부와상관없이행위의착수만있으면법질서에대한위험이존재한다고보아기수가된다. 또한도박은범죄이기때문에이는사법기관에의한단속과처벌의대상이된다는점에서앞에서기술한법률상허가에근거한사행행위와는차이가있다. 즉사행산업또는사행행위영업은법률상국가기관에의한허가를받아서행해지는것이기때문에합법일뿐만아니라원칙적으로허가요건의준수여부에대한관리감독이일차적인규제방식이되며, 그러한허가요건을위반하였을경우에한해서만사법처리의대상이된다. 도박의유형을굳이구분해보자면오프라인도박과온라인도박으로구분해볼수있다. 즉기존의도박이현실의세계에서이루어지는사람과사람간의행위라고한다면

31 인터넷의확대로말미암아컴퓨터를이용한사이버공간안에서도박이가능해졌다는점에서, 오프라인도박과온라인도박으로구분되어지는것이다. 오프라인도박과온라인도박모두형법상도박죄에해당하는행위이지만, 차이가있다면오프라인도박은사전예방이라는것이사실상불가능한행위형태인데비하여, 온라인도박은인터넷이라고하는기술적특성을이용하면사전예방이가능하다는점에서차이가있다. 오프라인도박은기존에행해져왔던화투 포커 마작 투견 투계 내기골프 내기바둑등이이에해당하며, 온라인도박은인터넷상에서재물을걸고우연에의해재물의득실을결정하는일체의행위로서주로인터넷상도박사이트에서제공하는도박전문프로그램을다운받아설치하고, 도박사이트에접속해서포커와블랙잿 바카라 룰렛등과같은카지노게임이나회전판돌리기나슬롯머신등을하고, 게임결과에따라신용카드와현금을이용해돈을정산하는방식으로이루어진다. 몇년전까지는신용카드결재가많이이루어졌지만최근도박사이트에대한단속이강화되면서무통장입금방식을이용하는현금결재가주를이루고있다. 2. 불법도박의유형 가. 오프라인도박 현실세계에서재물을걸고우연한승부에의해그득실을결정하는모든행위가오프라인도박에해당한다. 물론일시적오락에해당하는경우에는도박행위는성립하지만위법성이조각되기때문에형법상도박죄로처벌되지않음은앞에서기술한바와같다. 도박은행위태양이중요한것이아니라행위방식에있어서우연적승패와그결과에따라환금성이수반되는가가행위의불법성을판단하는요소이다. 다만도박이너무나다양한형태로행해진다는이유로이를무의미하게유형을나열하기보다는가장기본적인행위의특성에따라구분해보는것이도박의유형을이해하는데좀더도움이될것으로생각된다. 1) 내기방식 내기방식은가장고전적인형태의도박이라할수있다. 사람들의기본적속성에내재 하는사행심이가장쉽고단순하게발현되는것이내기이기때문이다. 즉일상생활속에

32 서사람들은그날날씨변화에, 누군가입고있는옷의색깔에, 앞에지나치는차의번호판숫자등의사소한것들에내기를걸고점심값 간식값등을지불하기로한다. 물론이와같은일상적인오락수준의내기는도박이아니다. 하지만내기가운데서도박에해당할만큼의거액의돈과재산상이익이오고가는경우도적지는않다. 그대표적인예가바로내기골프와내기당구등이다. 도박죄가정당한근로에의하지아니한재물의취득을처벌함으로써경제에관한건전한도덕법칙을보호하고자하는데있는이상, 이경우고액의판돈이오가기때문에설령당사자의실력이중요하다고해도우연적속성이지배되는한에있어서는도박 14) 이라고보는것이대법원의입장이다. 다음으로내기도박의대표적인유형이동물들의싸움에돈을거는경우이다. 투견 투계 투우등이그것이다. 특히이러한형태의내기도박은동물학대를수반하기때문에동물보호법제7조에의하여 도박 광고 오락 유흥등의목적으로동물에게상해를입히는행위를금지한다 고명시적으로규정하고있다. 마지막으로내기도박가운데가장일반적이고고전적이면서도도박이라고잘인식되지않는행위가바로각종공식적인스포츠경기결과에대한내기이다. 즉스포츠경기결과를대상으로한베팅행위는상당부분개별법률에의해합법화되어있는경우가많기때문이다. 따라서내기도박에해당하는스포츠승패결과에대한내기는이를제외한시합의경우에한해서만적용된다고할수있다. 2) 게임방식게임방식의도박에있어서가장일반적인것이주사위 바둑 화투 마작등과같이기구를사용하여게임을하는행위에도박하는것이다. 이러한기구자체는본래오락의목적으로활용되는것이기때문에합법적이지만, 그러한기구를이용한게임에재물을걸고도박을하기때문에도박의한유형으로포섭되는것이다. 우리나라에서오락과도박의양면성이가장강한게임으로는화투를들수있다. 각집마다화투한벌씩없는집이없을정도로화투를이용한게임은전국민이즐기는놀이에해당하지만, 그에비례하여도박의대명사로불릴만큼전국곳곳에서남녀노소를구분하지않고도박판을벌여사회적문제를야기해왔다. 게임방식에는이러한오락용기구와함께기계를이용한게임방식도박이있다. 일반 14) 대법원 선고 2006 도

33 적으로전자오락기로불리우는아케이드게임기계들이대표적인예라할수있는데, 이러한오락기계를이용하여게임을하고그결과에따라경품이나상품권을지불하고이를다시환전하는방식으로도박이이루어진다. 2006년우리사회를뒤흔들었던바다이야기, 황금성같은아케이드게임기의경우도박성을강화하기위해게임을개변조해서연타와예시기능을추가하는등의불법적인방법으로사람들을도박중독의상태로몰아넣음으로써큰문제를야기했었다. 나. 온라인도박 온라인도박은사행성 PC방을이용하는경우와인터넷도박사이트를이용하는경우로나뉘어진다. 사행성 PC방이란도박사이트를인터넷에개설한후이도박사이트서버와연결할수있는프로그램을 PC방에설치한후게임을하러온고객에게현금으로게임머니를구매하면 ID와패스워드를제공해서도박게임을하게하고수수료를받는수법으로행해진다. 즉프로그램을설치한 PC방에서만해당도박사이트에접속할수있게함으로써일종의폐쇄형태의망을이용하는방식을취한것이다. 이에비해인터넷망을이용한도박사이트는인터넷접속이가능한곳이라면어디서든지이용할수있도록되어있다. 인터넷도박사이트들은포커 바카라 고스톱등의사행성프로그램을이용하여도박을하게하고, 도금은주로대포통장을이용해서거래하는방법을사용한다. 도박사이트에대한모니터링과단속이강화되자도박사이트들은수시로 IP주소를옮겨다니면서수사망에의한적발을피하고있어서단속에어려움을겪고있는것이현실이다. 그러나도박사이트는현실의공간이아니라기술적으로구성된사이버공간이기때문에기술적인방법에의해도박사이트와이용자간의접속자체를불가능하게할수있고, 이에의해온라인도박을예방할수있는방안을모색해볼수있다. 이에대해서는뒤에서기술하고자한다. 한편합법사행산업가운데경마와복권의경우모바일및인터넷투표가가능하게되어있다. 즉온라인베팅이가능하게되어있어서이를온라인도박과혼동하는경우가있다. 하지만합법사행산업에대한온라인베팅은법률상관리감독기관의허가를받아시행하고있는것이고해당개별법률에의거하여규제를받기때문에불법인온라인도박사이트와는다르다는점을분명히할필요가있다

34 제 3 장 현행법상사행산업과도박규제체계의문제점검토 제 1 절합법적인사행산업관련규제의현황과문제점 1. 합법사행산업의규제현황 가. 개별법률에의한규제 합법사행산업인카지노 경마 경륜과경정 복권 체육진흥투표권은각각개별법률과시행령 시행규칙그리고자체규정을통해허가에서부터영업종류 영업방식 시설기준 허가기간 구매상한등산업전반에걸쳐관리감독을받고있다. 즉사행산업은단순히이익을추구하기위해허용된것이아니라공익적목적과연계하여예외적으로허용된사업이기때문에목적범위를넘어서는영업방식을취해서는안될뿐만아니라, 특히일반이용자들의사행심을일정수준이하로통제함으로써사행산업으로인해초래될수있는사회적문제를발생시키지않도록해야할의무가있는것이다. 사행산업은그본질적특성상이용자들의구매욕구를무한대로끌어올릴수있을뿐만아니라시행주체의의도에따라확률을조정하여최대한의이익을이끌어낼수도있다. 이와같이이용자들로하여금가정과직장에있어서문제를일으키게할수도있고, 더나아가범죄에의유혹을느끼게도할수있는소인을내재하고있는것이사행산업이다. 따라서일반산업과같이영업이익의극대화를추구하는방식으로운영되어서는안되

35 며, 운영방식에있어서의건전성을유지함으로써레저산업으로서의취지를실현할수 있도록일정한범위내에서의규제가행해지고있는것이다. 1) 카지노 가 ) 허가규제카지노업을경영하고자하는사람은관광진흥법상문화체육관광부령으로정하고있는시설과기구등을갖추어문화체육관광부장관의허가를받도록되어있다. 15) 그리고허가받은사항이라고하더라도중요사항에해당하는대표자변경, 영업장소위치및면적변경, 시설의변경및교체, 영업종류변경등을하려면문화체육관광부장관의변경허가를받도록되어있다. 카지노업의허가를받고자하는자와그임원이되려는자의자격도법률상엄격히제한함으로써조직폭력이개입하거나조세포탈이이루어지지않도록하고있다. 16) 나 ) 영업규제카지노업의영업종류는문화체육관광부령으로정하도록규정하고있으며, 영업기구들은공인기준에부합해야하고문화체육관광부장관지정검사기관의검증을받아야사용할수있도록하고있다. 또한허가를받아영업중이라하더라도시설이나기구의유지관리에소홀하거나기금을미납한경우, 준수사항을위반한경우등에있어서는 6개월이내에사업의전부또는일부의정지를명하거나시설및운영개선을명할수있도록되어있다. 카지노의경우에는관광진흥법상의카지노업과폐광지역개발지원에관한특별법에의한카지노업에있어서규제의내용에약간의차이가있다. 관광진흥법상카지노업은외국인을대상으로하는것으로영업허가기간에제한이없는반면에, 폐광지역개발지원에관한특별법에의한카지노업은내국인을대상으로하는것으로영업허가기간이 3 년이내의범위로제한되어있다. 카지노업은본래관광과외화확보의목적이라는점에서정당성이부여되어왔는데, 내국인에대해서는이러한정당성의논거가부합하지않기때문에내국인에대해허용되는카지노업에대해서는보다엄격한영업허가기준이적용되어진것으로볼수있다. 따라서내국인출입이허용되는카지노사업자는 3년마 15) 관광진흥법제 5 조. 16) 관광진흥법제 22 조

36 다재허가심사절차를거쳐야하고, 이와같은재허가심사절차에의해서카지노사업의 보다건전한운영에대한제고가가능해진다고할것이다. 다 ) 공익적규제문화체육관광부장관은카지노업의허가신청을받으면허가할수있도록되어있지만, 공공의안녕및질서유지또는카지노업의건전한발전을위하여필요하다고인정하면허가를제한할수있도록하고있다. 17) 그리고카지노사업자에대하여공익적목적에부합하는일정한준수사항을부과하고위반시영업정지등의행정처분을부과할수있도록하고있다. 즉지나친사행심을유발하는등선량한풍속을해칠우려가있는광고나선전을하는행위, 19세미만인자를입장시키는행위, 내국인을입장하게하는행위등을금지되는행위로규정하여카지노사업자로하여금이를준수하도록의무를부과하고있다. 18) 또한총매출액의 100분의 10 범위에서일정비율에해당하는금액을관광진흥개발기금법에따른관광진흥개발기금으로내도록규정하고있다. 특히내국인의입장을허용하고있는폐광지역지원에관한특별법에의한카지노의경우에는관광진흥법보다더강화된공익적준수사항을부과하고있다. 즉기금납부에있어서외국인전용카지노보다높은비율의수익금을기금으로납부하도록규정하고있다. 동법률에의하면이익금중 100분의 20 이내의범위에서대통령령이정하는금액을폐광지역과관광진흥및지역개발을위해사용하도록규정하고있다. 이와같이내국인카지노는낙후된지역경제를살리고자하는강력한공익적목적을위해법률상허가된것이기때문에그에부합할수있는범위내에서의기금납부의무와지원사업등을구체적으로규정하고있다. 19) 2) 경마 가 ) 허가규제 경마는원칙적으로법에의해설립된법인인마사회만이개최할수있도록되어있다. 그리고마사회의회장 부회장및상임이사등은농림수산식품부장관이임명하도록되 17) 관광진흥법제 21 조제 2 항. 18) 관광진흥법제 28 조. 19) 관광진흥법제 30 조. 폐광지역개발지원에관한특별법시행령제 16 조제 3 항

37 어있고, 이사는다시농림수산식품부장관의승인을얻어마사회장이임명하도록되어 있다. 임원의임기를 3 년으로제한하고, 임원이동법에의한명령이나규정등을위반한 경우에는농림수산식품부장관이해임할수있도록하고있다. 나 ) 영업규제마사회법에의거하여경마장설치 장외발매소설치등에관해서는농림수산식품부장관의허가를얻도록함으로써경마시설의임의적인확장을제한하고있다. 그리고농림수산식품부장관은필요한경우마사회업무에관한감독상필요한명령과처분을할수있고, 사무소경마장의업무상황또는장부나서류등을소속공무원이검사할수있도록함으로써경마를주관하는마사회업무의공정성을담보하고자하고있다. 또한경마개최일수 경주종류 장외발매소의업무범위 마권의투표금액과발매방법등을동시행령에규정함으로써사행성에기인한과몰입가능성을배제하고있다. 다 ) 공익규제마사회법은마사회로하여금마권과구매권및경마관련스티커나포스터 홍보자료 언론광고등에마권의지나친구매행위가가져올수있는개인적 사회적폐해등에관한경고문구를표기하도록의무를부과함으로서경마로인한중독적사행심리발현을방지하고자하고있다. 또한미성년자에대해서는마권을발매하지못하도록금지하고있으며, 경마관련업무에종사하는자들로하여금마권의구매 알선또는양수업무를하지못하도록금지함으로써경주의공정성이훼손되지않도록하고있다. 경마의경우에도마사의진흥및축산의발전이라고하는공익적목적을지향하기위해허용된사행산업이기때문에, 해당목적달성을위한공익적사업의시행에관한규정이법률내에구체적으로규정되어있고, 특별적립금을축산발전, 마사진흥, 농어업인자녀및농어업인후계인력장학사업, 농업농촌에대한이해증진및농축산물소비촉진사업, 자유무역협정의이행에따른농어업인등에대한지원, 농어촌사회복지증진필요경비로충당하도록규정하고있다. 3) 경륜과경정 가 ) 허가규제

38 경륜과경정은지방자치단체나국민체육진흥공단에한해서만허가신청을할수있도록규정하고있고, 문화체육관광부장관이허가권을가지고있다. 즉경륜과경정의경우에는시행주체가공익법인과지방자치단체이기때문에시행자의자격이나요건에대한별도의규제조항을두고있지는않다. 따라서지방자치단체가경주사업을위탁하고자하는경우에도지방공기업법에따라설립된지방공사나지방공단과진흥공단에한해서만할수있도록범위를제한하고있다. 나 ) 영업규제경륜장과경정장의설치에있어서는문화체육관광부장관의허가가필요하며장외발매소도법률상의시설과설비를갖춘경우에한해문화체육관광부장관이허가를할수있도록되어있다. 경륜, 경정은경마와달리경주개최일수나경주종류등은법률상제한규정을두고있지않지만, 승자투표방법은법률에규정되어있다. 다 ) 공익규제경마와마찬가지로경륜과경정의경우에도승자투표권의지나친구매행위가가져올수있는개인적 사회적폐해등에관한내용의문구를승자투표권과광고등에표기하도록의무화하고있다. 또한미성년자가승자투표권을발매할수없도록금지하고있으며, 경주에관련된자에의한승자투표권의구매 주선 양도행위를금지하고있다. 경륜및경정이청소년의건전육성 국민체육진흥 지방재정확충이라는공익적목적을위해시행되고있기때문에수익금을국민체육진흥기금 청소년육성기금 산업기반기금 공익사업등에일정비율배분하도록경륜경정법시행령에명시하고있다. 4) 복권과체육진흥투표권 가 ) 허가규제복권은기획재정부산하복권위원회 ( 위원장은기획재정부차관 ) 에서복권의종류와액면가액 발행조건등을정하되, 복권발행업무는단체나법인또는개인에게위탁을하거나복권위원회의승인하에재위탁을할수있도록하고있다. 이와같이발행업무를위탁받은수탁자또는재수탁자에대해서는동법에의한처벌을받은전력이없고, 복권발행사업을수행함에필요한도덕성및사회적신용이있으며, 자금조달능력과운영계획

39 서의실행가능성여부등을요건으로하고있다. 한편체육진흥투표권은서울올림픽기념국민체육진흥공단에서발행하는것으로투표권의종류와방법, 단위투표금액, 대상운동경기등을법률상제한하고있다. 체육진흥투표권역시복권과마찬가지로문화체육관광부장관의승인을얻어단체나개인에게발행사업을위탁할수있도록되어있으며, 수탁자의요건은복권과거의동일하게규정되어있다. 나 ) 영업규제복권및복권기금법은 1인당 1회복권구매금액의상한을법률과대통령령으로제한하고있으며, 온라인복권의경우복권위원회의승인을얻는경우에한해서계약에서정한장소에서만판매할수있도록하고있다. 복권위원회는복권의발행 관리 판매 수익금의배분및사용등에관한업무를하지만구체적인발행및판매는수탁자나재수탁자가담당하기때문에이들에대한조사감독권한을갖고있다. 따라서필요한경우복권발행및유통, 판매자에게관련자료의제출을요구하거나관계공무원으로하여금시설에출입하여서류등을조사할수있는권한을부여하고있다. 또한복권관련법인이나단체등에공무원등을파견할수있도록함으로써복권업무의공정성과효율성을담보하고자하고있다. 체육진흥투표권역시국민체육진흥공단이직접발행하는것이아니라발행사업자체는법인이나개인에게위탁을하고있기때문에, 수탁사업자로하여금운동경기종목과개최일시및장소와횟수, 투표권의종류와방법등에대한심사를받도록하고있다. 체육진흥투표권은 1인당총투표금액을 10만원이하로하고있고, 연간 1천회를초과하여발행하지못하도록제한하고있다. 또한투표권발행대상이되는경기종목을축구 농구 야구 배구 골프및씨름으로제한함과아울러일정한요건을갖추어행해지는경기에한해서만허용하도록동법시행령에규정하고있다. 다 ) 공익규제다른사행산업과마찬가지로복권도사행성의발현을막기위해복권에경고문구를표시하도록하고있을뿐만아니라광고도복권위원회의승인을얻어야만할수있도록제한하고있다. 또한복권판매자로하여금청소년에게복권을판매하지못하도록금지의무를규정하여두고있다. 이에비해체육진흥투표권은다른사행산업과달리어디에

40 도사행성방지를위한경고문구를두도록하는규정을갖고있지않다. 다만미성년자에대해서는수탁사업자로하여금투표권을판매하거나환급금을내주어서는안된다는금지의무규정을두고있다. 복권은국민의복지증진이라고하는목적에서, 체육진흥투표권은국민의여가체육육성및체육진흥등에필요한재원조성이라고하는목적에서발행이허용되고있기때문에수익금의일부를기금으로사용하도록규정을두고있다. 복권의경우복권기금을설치하여과학기술진흥기금 국민체육진흥기금 근로자복지진흥기금 국민주택기금 중소기업진흥및산업기반기금 지방자치단체 제주자치도개발사업특별회계 사회복지공동모금회 산림환경기능증진자금 한국보훈복지의료공단등에배분하고, 이와함께저소득층주거안정지원사업 국가유공자복지사업 소외계층에대한복지사업 문화유산보존사업 공익사업등에사용하도록하고있다. 체육진흥투표권도수탁자가환급금과운영비를제외한금액을국민체육진흥공단에넘기면, 진흥공단은문화체육관광부장관의승인을얻어법률상규정된목적즉, 2002년월드컵축구경기장건립지방자치단체의경기장건립비지원 기금에대한출연 체육진흥투표권발행대상운동경기를주최하는단체의지원 문화체육관광부장관이정하는문화체육사업의지원등에수익금을배분하도록규정하고있다. 체육진흥투표권의경우수익금의사용용도에있어서기금과지원사업의구체적인명목이없다는점에서다른사행산업과차이가있다. 5) 사행행위처벌특례법상사행행위영업앞서살펴본개별법률에의해허용되는합법사행산업외에사행행위처벌특례법상사행행위영업으로규정되고있는복표발행업, 현상업, 회전판돌리기, 추첨업, 경품업등은합법적사행행위에포함된다. 다만개별법률에의해허용되는합법사행산업은공익적목적하에서허용되기때문에그와관련한규제가존재하지만, 사행행위처벌특례법상사행행위영업은공익적목적과는무관하게허용되는것이기때문에공익관련규제내용이존재하지않는다는점에서차이가있다. 하지만기본적으로법질서에의해허용되지않는사행성을내포하는영업행위이기때문에법률에의한엄격한규제를바탕으로하여허용되고있다

41 가 ) 허가규제 1 사행행위영업허가의기본요건사행행위처벌특례법은사행행위영업을하고자하는경우에는법에규정된시설및사행기구를갖추고지방경찰청장의허가를받도록하고있으며, 허가를받았다고하더라도업소의명칭이나상호의변경, 허가받은영업장소의동일구내에서변경, 허가받은영업방법의변경, 허가받은당첨금또는당첨금시상률표변경, 허가받아설치한사행기구교체또는설치대수변경을하고자할때는다시경찰청장또는지방경찰청장의허가를받아야한다. 하지만허가에필요한요건을갖추었다고해서무조건영업허가를하는것이아니라그영업의목적이법률에규정된목적일경우에만한해서허가를하도록하고있다. 즉공공복리증진을위해특히필요하다고인정되거나상품의판매선전을위해특히필요하다고인정되는경우, 관광진흥과관광객의유치촉진을위해특히필요하다고인정되는경우에한해서만허가할수있도록되어있다. 이에대해서는동법시행령제3조에보다구체적으로허가요건을세분화하여명시함으로써법률해석에따른요건의불명확성을해소하고있다. 2 사행행위영업을하고자하는자에대한허가요건사행행위영업을하고자하는자에대한심사요건을규정하여둠으로써사행행위영업이그목적에서벗어나과도한사행심을유발하는방향으로행해지지않도록하고있다. 즉사행행위처벌특례법을위반하거나이법에의한명령을위반하여허가가취소되거나영업소가폐쇄된경우에는 2년이지나지않으면동일한장소에서동일한영업을할수없도록하고있다. 또한영업을하고자하는자가금치산자한정치산자또는미성년자인경우, 파산선고를받은자로서복권되지아니한자인경우, 정신병자마약기타약물중독자인경우, 폭처법제4조의규정에의한단체또는집단을구성하거나그단체또는집단에자금을제공하는자인경우, 금고이상의형을선고받아그집행이종료되거나집행을받지아니하고확정된날로부터 2년이지나지아니한자인경우, 금고이상의형의집행유예선고를받고그집행유예기간중에있는자인경우, 금고이상의형의선고유예를받고그선고유예기간중에있는자인경우, 영업에관여하는임원가운데위와같은조건에해당하는자가있는법인인경우, 그리고다른법령에서사행행위영업을할수없도록규정하고있는자인경우에는사행행위영업허가를받을수없도록제한하고있다

42 3 사행행위영업허가의기간요건사행행위영업에대한허가는원칙적으로 3년을초과할수없도록제한하고있으며, 시행령에업종별로허가기간을정하도록규정하고있다. 이에의하면복표발행업, 현상업기타사행행위업은 90일을넘지못하도록하고있다. 따라서유효기간이지난경우에는다시허가를받지않으면영업을할수없도록되어있다. 나 ) 영업규제 1 영업방법등에대한규제사행행위처벌특례법은사행행위영업방법과당첨금을대통령령으로정하고, 경찰청장이필요하다고인정하는경우영업시간 영업소관리운영등에관한사항을제한할수있도록하고있다. 즉동법시행령에의한사행행위영업방법에대한규제를보면현상업의영업방법에대한제한만이규정되어있다. 즉투표금액은 1만원을초과하지못하도록규정하고있으며, 투표방법은설문의성질에따라투표방법을사업계획서에세부 적으로정하도록하고있으며, 투표방법에는당첨의결정 실시방법등에관한사항을 함께정해야한다고되어있다. 그리고당첨금은 1등의경우당첨금총액의 30/100 및단위투표금액의 50배를초과해서는안된다고제한하고있다. 영업시간과영업소의관리운영등에대한제한은공익상필요하거나과도한사행심유발의방지등선량한풍속을유지하기위하여필요하다고인정하는경우에경찰청장이제한할수있도록되어있다. 따라서사행행위영업시간은오전 9시에서부터오후 12시까지로동법시행규칙에규정되어있으며, 영업소의관리및운영에관한제한사항으로는허가받은장소이외의장소에서의영업행위금지와 19세미만의미성년자사행행위영업참여및영업소입장금지, 영업소에설치된회전판돌리기대수제한등이규정되어있다. 허가받은사행행위영업이라하더라도영업에이용하는사행기구에대하여매3년마다법률상규정에의한규격과기준에적합한지여부에관해경찰청장의검사를받고검사합격필증을부착하도록되어있다. 2 영업자에대한규제경찰청장및지방경찰청장은사행행위영업자등에대해보고를하게하거나관계공무원이업소에출입하여직접장부등의서류를검사할수있다. 그리고공익상필요시또는과도한사행심유발방지등을위해필요한경우영업자에대한필요한지도와명령을

43 할수있고, 명령위반시영업허가취소또는 6개월이내의영업정지를명할수있다. 만약사행행위영업자가사행행위처벌특례법상규정된규격및기준에맞지않거나검사를받지않은사행기구를이용하는경우이를수거 폐기하도록명하거나관계공무원이직접수거 폐기할수있도록규정하고있다. 이와같은명령을위반하여정지내지취소명령을받고도영업하는경우에는영업소를폐쇄할수있다. 다 ) 이용자규제사행행위처벌특례법은특이하게사행행위영업을이용하는자들에대하여일정한의무준수사항을규정하고있다. 즉사행행위영업은사인과사인간의행위이기때문에사행성유발방지에대한의무가영업자에게만있다고볼수없다는데서비롯된것이라할수있다. 따라서이용자들도영업자에게사행심을유발하는등의행위를요구해서는안되며, 주민등록증신분확인요구에응해야할의무가있다. 나. 사행산업통합감독위원회에의한규제 사행산업통합감독위원회 ( 이하사감위라고한다 ) 는사행산업통합감독위원회법에의거하여사행산업통합관리감독및건전화를위한종합계획을수립시행하고, 사행산업업종간통합또는개별사행산업업종의영업장수, 매출규모등에관한총량조정이필요한경우관련기관등과의협의조정또는권고업무를하며, 과도한사행심유발방지를위하여사행산업사업자에대한현장실태확인과지도감독에관한업무를한다. 현재사행산업에대한인허가와관련한업무권한은개별법률에의거하여해당정부부처에주어져있기때문에사감위에의한사행산업규제는주로영업규제에그내용이집중되어있다. 1) 사행산업총량규제사감위는사행산업업종간통합또는개별사행산업업종의영업장의수, 매출액규모등에관한총량조정이필요하여관련기관 단체또는개별업계등의요청이있을경우문화체육관광부 농림수산식품부및복권위원회등의관련행정기관의장과협의하여이를조정하거나권고할수있도록법에명시하고있다. 이에의거하여사감위는사행산업업종별매출총량을설정하고매출총량이행수단을지정하였다. 20)

44 카지노의경우총매출액총량을 2009년 GDP 대비 0.11% 인 1조 1,089억원, 2010년 GDP 대비 0.11% 인 1조 1,276억원으로설정하였다. 이는 2008년도총매출액총량에비해 2009년은 188억원, 2010년은 10억원이각각축소된규모이다. 경마의경우에는총매출액총량을 2009년 GDP 대비 0.72% 인 7조 2,962억원, 2010년 GDP 대비 0.70% 인 7조 4,484억원으로설정하였다. 이는 2008년도총매출액총량에비해 2009년은 1340억원이축소된것이며, 2010년은오히려 92억원이증가된규모이다. 경륜의경우에는총매출액총량을 2009년 GDP 대비 0.22% 인 2조 1,823억원, 2010년 GDP 대비 0.21% 인 2조 2,239억원으로설정하였다. 이는 2008년도총매출액총량에비해 2009년은 968억원, 2010년은 1,384억원이각각증가한규모이다. 경정의경우에는총매출액총량을 2009년 GDP 대비 0.06% 인 6,470억원, 2010년 GDP 대비 0.06% 인 6,621억원으로설정하였다. 이는 2008년도총매출액총량에비해 2009년은 452억원, 2010년은 301억원이각각축소된규모이다. 복권의경우에는총매출액총량을 2009년 GDP 대비 0.25% 인 2조 5,504억원, 2010년 GDP 대비 0.25% 인 2조 6,273억원으로설정하였다. 이는 2008년도총매출액총량에비해 20 09년은 1,717억원, 2010년은 2,483억원이증가된규모이다. 그리고각업종별사행산업매출총량이행수단으로출입일수내지경기개최일수, 영업시간, 1회베팅상한액등매출에직접영향을미치는사항을지정하였다. 이와같이사감위에의해설정된업종별사행산업매출총량을준수하지못하고초과한경우에는그에대한불이익으로서사행사업자의부담금을추가로부과하거나차기연도의매출액총량과영업장수를축소함으로써이행의실효성을확보하고자하고있다. 2) 영업장신설규제지방자치단체의적극적인사행산업유치추진정책으로말미암아장외발매소를확대하거나신규영업장신설요구가지속적으로나오고있다. 그러나장외발매소는사행산업의건전화및레저산업으로의육성이라고하는목표와는거리가멀고, 오히려중독유발원인으로지적 21) 되고있기때문에사감위는본영업장위주의영업을중점으로하고장외발매소는확대를억제하려는정책을추진하고있다. 이로인해부산경륜서면지점과 20) 사행산업통합감독위원회, 사행산업건전발전종합계획, 면참조. 21) 사행산업이용실태조사에따르면경마의경우도박중독률이본장의경우에는 39.1% 인데비해장외발매소는 72.9% 로거의두배에이르며, 경륜의경우에도본장의도박중독률이 56.4% 인데비해장외발매소는그비율이 74.3% 인것으로나타났다. : 한국문화관광연구원, 사행산업이용실태조사, 면

45 창원경륜김해지점은사감위결정에의해경기수신을중단하였다. 이와같이레저기능 이취약한장외발매소는사행산업확산의주된원인이라는점에서신규설치를억제하고 있다. 3) 사행산업영업관련지도감독및조사사감위는과도한사행심을유발하는광고나선전행위, 영업장내외에서이루어지는사행심조장금융거래행위, 사행산업사업자의준수사항이행여부등을확인하고지도감독할수있도록규정되어있다. 그리고필요한경우에는소속직원이영업장에출입하여서류등을직접조사하거나소관행정기관에조사를의뢰할수있다. 2. 현행사행산업규제의문제점 가. 개별법률에의한사행산업규제의문제점 개별법률에의한사행산업에대한규제방식은업종별특성에맞게각기달리규정되어있다. 하지만사행산업은국가재정의확보와공익적목적을추구한다는점에서보다엄격하고도구체화된규제내용을법률에명시함으로써해석의여지가없도록명백한규정을둘필요가있다. 1) 허가규제에있어서의문제점개별법률에의한사행산업의허가와관련하여모든업종에있어서공통적으로사행사업자의도덕성을확인할수있는요건을주된허가요건으로하고있다. 당연히사행산업의특성상도덕성과준법성이강력히요구된다는점에서반드시허가에수반되는요건임에는틀림이없다. 하지만사행산업에있어서는사업자의행위의건전성뿐만아니라사업경영을위한재정의건전성도필요하다고본다. 즉사행산업을직접운영하고자하는자또는위탁을받아서운영을하고자하는자가사업운영에필요한자금을어떠한방식으로조달했는지에대한허가전사전조사도필요하다. 그렇게함으로써사행산업에불법자금이흘러들어오는것을막을수있다. 사행산업의운영에올바르지못한자금이들어오게되면합법적운영을담보하기가어렵게되기때문이다

46 한편다른사행산업과달리복권과체육진흥투표권은사인이나단체에업무를위탁하는것을허용하고있다. 따라서실질적인사업자는수탁자또는재수탁자가됨에도불구하고그들에대한자격요건이너무형식적으로규정되어있다. 특히복권또는체육진흥투표권발행사업을수행함에필요한도덕성및사회적신용이있을것이라고하는요건은판단기준이모호하다는점에서문제가있다고보여진다. 오히려도덕성이나사회적신용과같은추상적개념을기술하기보다는그러한도덕성이나사회적신용을판단할수있는구체적인기준을제시하는것이사행산업의건전성을확보하는측면에서보다바람직하다고할것이다. 사행산업수탁자나재수탁자에대해사행산업사업자와동일한정도의엄격한요건을요할것은아니지만적어도그에준하는정도의요건은명시할필요가있다. 사행산업의영업허가에있어서허가의유효기간이설정되어있지않다는문제도지적할수있다. 물론영업중에조사나심의를통해허가내용의준수여부를확인하고는있지만, 일단허가를받으면중대한문제가발생되지않는한허가의효력이지속되도록하고있다. 하지만사행산업도산업이기때문에수익성향상과산업진흥이라는명분을추구하게되고, 그러한과정에서사행산업으로서준수해야할법적기준들을우연히또는고의적으로넘게되는경우가생길수있다. 따라서사행산업본래의취지를지키기위해서는영업허가의유효기간을정하고, 그기간이경과되면처음과동일한심사와허가요건의충족여부를검토하여재허가를받도록하는과정을거침으로써사행사업자로하여금보다더법적요건을준수할수있도록할필요가있다. 영업허가기간과관련하여함께고려되어야할또다른문제는공익적목적과관련되어있다. 즉현재까지합법사행산업은특정한공익적목적과연계하여법률상허가를받아왔다. 따라서애초에허가의목적으로했던공익적부분이충족된경우에는해당사행산업을폐지할것인가에대한진지한논의가있어야함에도불구하고그와관련한어떠한규정이나논의도행해지지않고있다는것은문제의여지가있다고보여진다. 국가적필요에의해법률상명백히금지되는행위를불가피하게허용할수밖에없었다면그필요가사라진시점에있어서는원칙적인금지의영역으로되돌리는것이국가전체의법질서의유지와보호라는측면에서바람직하다고할것이다. 2) 영업규제에있어서의문제점 사행산업의허가를담당하는정부부처는필요한경우에관계공무원으로하여금해당

47 사행산업에대한조사를실시할수있도록법률에규정되어있다. 그러나법률은조사를담당하는공무원에게그러한조사권한이있다는증표만을해당사행산업관계인에게제시하도록규정하고있다. 하지만증표의제시만으로해당공무원의조사가실효를거둘수있을지에대해서는의문이다. 물론개별법률상이러한공무원의조사에불응하거나방해하는경우관광진흥법은형사처벌규정을두고있고, 나머지개별법률들은과태료처분을두고있다. 이와같은제재조항으로서적어도사업자로하여금해당공무원의조사에응할의무를부여하고있다는점에서는타당하다. 하지만사행산업별로지나치게차이가있는규제를둔다는것은규제의형평성에문제가있다고보여진다. 카지노의경우에는사업의특성상의문제로형사처벌을부과하고있다고는생각되지만해당공무원의조사거부나방해에대한제재로서는형사처벌이나과태료보다는영업정지나영업장폐쇄등의행정적처분이보다효과적이라고보여진다. 즉수익에민감하게반응하는것이사행산업의특성이기때문에수익을차단하는행정처분이보다조사의실효성을담보하는방안이되지않을까한다. 그리고이러한행정처분을위반한경우에비로서형사처벌을부과하는것이합리적체계의제재방식이라할것이다. 또한사행산업은업종에따라영업종류와방법이다양하게행해질수있다. 하지만이와같은다양성을허용하게되면사행산업은끝도없이확산될여지가충분히있다. 즉영업종류와영업방법은사행산업의도박적기능과긴밀한연관성을갖고있기때문에, 개별법률들은가능한한사행산업의영업종류와방법등을법률에구체적으로명시함으로써제한하고자하고있다. 특히카지노와경마의경우에는영업종류와방법에대해대단히구체적이고자세하게기술하고있다. 하지만경정과경륜의경우에는영업종류와방법에대한규정이없다. 또한경마의경우개최일수와개최횟수에대한법률상제한이마련되어있는데반해, 경정과경륜은그에대한제한규정이없고오히려시행사업자가경주개최계획서내에개최일수와종류및횟수등을작성해서제출하면이를문화부장관이승인하는방식으로되어있다. 물론승인과정에서그에대한심사가이루어지겠지만영업종류와방식등을사업자에게일임한다는것은사행산업의취지에맞지않는다고판단된다. 그리고복권과스포츠토토의경우에는장외발매소라는개념이있을수없기때문에판매계약을맺은일반업소에서판매를하고있다. 하지만판매점수에는제한이없기때문에복권의경우에는온라인복권과인쇄식복권을합쳐판매점수가 2008년기준으로 20,790 개, 스포츠토토도 6,450개에달하고있다. 또한판매점설치위치에대한규정도없기때문에청소년보호구역이나학교인근지역에서판매가행해지

48 는부작용이발생하고있다. 마지막문제점으로지적할수있는것은사행산업의광고에대한규제내용이법률에구체적으로규정되어있지않다는점이다. 물론사행산업의광고와관련하여서는사감위법에의해지도감독사항으로규정되어있지만사행산업의허가의취지에비추어본다면사행산업에대한광고는원칙적으로맞지않는영업행위라고할수있다. 따라서개별법률에의거하여원칙적으로는광고를금지하되예외적으로영업장소내에서의광고, 영업장소에비치된관련책자에의한광고등으로제한하는것이타당하다. 공개적인광고는일반인으로하여금사행산업에대한경계심을낮추어호기심을갖도록유도할수있다는점에서신중해야할필요가있다고본다. 3) 공익규제에있어서의문제점개별법률에의한사행산업은공익적목적을갖기때문에수익금의일부를기금으로출연하거나특별지원사업에사용하도록법률상의무화되어있다. 따라서업종별로해당정부부처와의연관성에따라수익금의일부를구체적인명목의기금과지원사업에사용하고있다. 그런데사행산업가운데국민체육진흥투표권의경우수익금의사용처가법률상분명하게규정되어있지않다. 공익적목적을위해사용되어져야할수익금이단순히 기금에대한출연, 문화체육관광부장관이정하는문화체육사업의지원 에사용되도록한다는것은바람직하지못하다. 다른사행산업의경우에는여러기금에대한정확한배분율까지규정해두고있고, 지원사업도구체적으로명시하고있는점을고려한다면체육진흥투표권의수익금의기금사용부분은좀더명확히규정할필요가있다. 다음으로공익적목적하에서사행산업을규제하는방식으로각사업에서사용되는투표권과광고에경고문구를기재하도록의무화하고있는것은매우바람직하다고본다. 다만사행산업업종별로경마와경륜및경정, 카지노의경우에는지나친구매행위가가져올수있는개인적 사회적폐해등에관한내용을경고문구로기재하도록하는데비해복권은청소년에게복권을판매하지아니한다는내용만을표시하도록되어있다. 그리고체육진흥투표권은아예경고문구에관한규정이전혀없다. 사행산업업종별로특성은다양하지만기본적으로사행심리를유발할수있는기제를내포하고있다는점에서는모두공통적이라할수있다. 따라서사행산업에해당하는업종에있어서는모두공통적으로청소년혹은미성년자에게는판매하지않는다고하는

49 문구와지나친구매행위로인한개인적사회적폐해를알리는문구를경고문구로기재하 도록의무화하는것이바람직하다고본다. 나. 사행행위처벌특례법상사행행위영업규제의문제점 1) 허가규제의문제점개별법률에의한사행산업과마찬가지로사행행위처벌특례법상사행행위영업에있어서도해당사행행위영업을하고자하는자에대한요건을규정함에있어서자금의건전성여부에대한요건이규정되어있지않다. 특히공익적목적과무관하게사인에게허가되는사행행위영업의경우에는자금의출처가명확한경우에한해서만허가될수있도록할필요가있다. 2) 영업규제의문제점사행행위처벌특례법은사행기구에대하여법률상규정에의한규격과기준에부합한것인지의여부에관하여경찰청장의검사를받도록하고있다. 하지만이러한검사결과의준수를보다확실히담보하기위해서는검사한기기장치에봉인을하여개변조가불가능하게할필요가있다. 또한검사를필하여합격증을부착한기기에대해서는고유의일련번호를부여하여기기의불법적이동을방지하고기기에대한전체적인규제가가능하도록할필요가있다. 다. 사감위에의한규제의문제점 1) 총량규제의문제점개별사행산업별로매출총량을설정함으로써사행산업의규모가무분별하게확대되는것을방지하는것은바람직한규제방식이라생각된다. 다만이와같은총량규제에대한이행을담보할수있는방안이마련될필요가있다. 사감위가제안한매출총량규제의이행방식 - 장외발매소축소, 차년매출총액축소, 사업자부담금추가부과 - 등에대해해당사행산업사업자가따르지않거나해당소관부처가동의하지않는경우가생긴다면현재사감위의권고권한만으로는구체적으로이행을담보할수있는방법이없다고

50 도할수있기때문이다. 따라서총량규제방식에대한이행담보규정으로서사행산업사업자에대한구체적인행정적불이익처분을부과할수있는법적근거를마련할필요가있다고보여진다. 또한현행사행산업인허가부처와의유기적인협력체계를구축하여총량규제의필요성과정당성에대한사행산업사업자와해당정부부처그리고관련민간기구들간의합의를도출해냄으로써실질적인준수여부를담보할수있는여건을마련할필요가있다. 2) 지도감독의한계사감위는과도한사행심유발광고선전행위, 사행심조장금융거래행위, 사업자준수사항이행여부, 구매한도액이나출입일수등의과다등에대하여지도감독업무를하도록되어있고, 소속직원이필요하다면직접영업소에서서류등을조사할수도있다고규정되어있다. 이는개별법률에의거한사행산업영업규제와마찬가지로지도감독을행사할수있는구체적인권한이없는상태에서단순히지도감독업무를한다고하는규정은선언적의미외에는중요성을갖지못한다. 법에서규정하고있는지도감독업무가필요한위의내용들은그각각에대하여별도의규정을두고개별적으로규제해야할필요가있을만큼사행산업관리감독에있어서중요한내용들임에도이를단순히선언적규정으로만들어버린다는것은문제가있다. 따라서적어도사감위소속직원에의한영업장등에대한조사시사업자의조사에응할의무를부여하고의무위반시행정적인불이익처분을부과할수있도록규정할필요가있다. 그렇게함으로써만사행산업전반에대한효율적인지도감독이이루어질수있다고본다. 제 2 절불법적인사행산업관련규제의현황과문제점 1. 불법사행산업규제의현황 불법사행산업은법률상규정된허가절차를준수하여운영되고있는합법사행산업을 모방하거나또는합법사행산업내에서행해지는경기내용을통신매체를통해사적으로 중계하는방식으로행해지는것이일반적이다. 즉법적허가절차없이사적으로사행행

51 위영업을하는것으로, 법률상명백히금지되는행위에해당하는것이불법사행산업이다. 이와같은불법사행산업의규모는카지노 경마 경륜 경정을합쳐 3조 5천억원정도 22) 이며, 이는해당합법사행산업의매출규모에해당하는약 10조 8천억원 23) 의 1/3 정도에해당하는수준으로결코적지않은규모라고할수있다. 불법사행산업은 1인당베팅한도에대한규제가없고, 수익금의일부가기금이나조세로환수되기때문에환급률이낮은합법사행산업과달리, 세금등이없기때문에환급률이 80-90% 로매우높을뿐만아니라, 설령맞추지못한경우라하더라도손실액보전차원에서원금의 20% 를돌려주는방식을취하고있기때문에합법사행산업고객의유인가능성이매우높다. 합법사행산업과달리불법사행산업은법적규제로부터벗어나있기때문에고도의사행성을내포하고있고그로인한이용자들의중독성유발로인해사회적부작용이매우크게나타나고있다. 따라서이러한불법사행산업이발생되지못하도록개별사행산업관련법률에의해금지된행위로규정되어있고중한형벌의부과로위하효과를확보하고자하고는있지만, 그러한금지규정이실효성을거두기에는너무나형식적으로규정되어있는측면이있다. 즉불법사행산업에대한규제는법률에의해예외적으로허가된합법사행산업에대한보호라는측면과법에의한허가요건을확보하지못하는한원칙적으로금지되는불법행위라는양측면에서이루어져야하기때문이다. 따라서불법사행산업사업자에대한규제는엄중한형벌부과와아울러수익의전부몰수내지추징을통해불법사행행위영업을조장하는경제적인유인을근본적으로차단할필요가있다. 현행법상불법사행산업에대한규제역시개별사행산업관련법률에의한금지규정을근거로한형사처벌과범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률에의한범죄수익의몰수및추징규정을근거로한경제적이익의차단을중심으로이루어져있다. 가. 개별사행산업관련법률에의한불법사행산업규제현황 1) 관광진흥법등에의한불법사행산업규제 현행관광진흥법규정에따른불법사행산업은크게두가지유형으로구분할수있 22) 사행산업통합감독위원회, 불법도박의실태조사및대책연구, 아주대산학협력단, 2008, 면참조. 23) 사행산업통합감독위원회, 사행산업건전발전종합계획, , 26 면

52 다. 첫째는법률상허가받지아니한사행산업이그것이고, 둘째는허가받은사업자의중대한법률상준수의무위반행위가그것이다. 그리고이에대해서는사법적규제와행정적규제가중첩적으로혹은선택적으로규정되어있다. 먼저첫번째유형에해당하는불법사행산업행위는관광진흥법제5조제1항에위반한행위로, 이에대해서는동법제81조에형사처벌규정이마련되어있다. 이에의하면카지노업을경영하려는자는전용영업장등문화체육관광부령으로정하는시설과기구를갖추어문화체육관광부장관의허가를받아야하고, 이러한카지노업의허가를받지아니하고카지노업을경영한자는 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처하거나양자를병과할수있도록규정하고있다. 또한이와같이허가또는신고없이영업을하는자에대해서는그영업소를폐쇄하기위해관계공무원이해당영업소의간판이나그밖의영업표지물을제거또는삭제하거나해당영업소가적법한영업소가아니라는것을알리는게시물을부착하거나영업에필요한시설물또는기구등을사용할수없게봉인할수있도록되어있다. 즉불법사행산업사업자에대한형사처벌과사업장에대한행정적폐쇄조치를통해사설카지노의존립자체를불가능하게하고자하는입법취지를알수있다. 두번째유형에해당하는불법사행산업행위는관광진흥법제28조제1항제1호와제2 호로, 법령에위반되는카지노기구를설치하거나사용하는행위와법령을위반하여카지노기구또는시설을변조하거나변조된카지노기구또는시설을사용하는행위가그것이다. 이러한행위를한자는위의경우와마찬가지로 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처하거나양자를병과할수있도록규정하고있다. 즉법령에위반되는기구이기때문에이미합법적허가요건을벗어나는불법행위이고, 따라서등록취소의사유가됨과동시에형사처벌의대상이되는것이라할수있다. 또한카지노업이지니는사행성의정도를고려해볼때카지노기구의변조등의행위가가지는불법의정도는다른준수사항과달리무허가사설카지노운영의불법의정도와동일한것으로간주하고자하는입법취지를엿볼수있다. 2) 마사회법에의한불법사행산업규제마사회법에의한불법사행산업의행태는사설경마라고할수있다. 현행마사회법제 48조에규정된유사행위금지규정에의한불법사행산업의유형은크게두가지로분류될수있다. 즉마사회이외의자가경마를시행하는행위와마사회가시행하는경마에

53 대해베팅을하게하는행위가그것이다. 그러나첫번째행위유형은경마장이라고하는대형시설과경주마와기수등을확보해야가능한일인데, 이를허가없이마사회의감시범위를벗어나서국내에서행한다는것은사실상불가능에가깝다. 따라서일반적으로마사회법상불법사행산업으로서사설경마라고하게되면두번째행위유형을말한다고볼수있다. 즉마사회가아닌자가마사회가개최하는경주를이용해서마권발매유사행위를하여적중자에게재물또는재산상의이익을교부하는행위가마사회법상의불법사행산업행위유형이라할수있다. 주로마사회가제공하는 TV 경마방송을사적인장소에서중계하고, 해당장소에모인사람들로하여금이에베팅을하게하거나, 인터넷에서중계되는마사회경주를보면서전화와인터넷뱅킹으로구매대금을송금받는방식또는인터넷사설베팅사이트를개설하되포털사이트를통해검색되지않도록하고, 이메일과휴대전화스팸메일과문자를통해회원을모집하여베팅을유도하는방식을취하기도한다. 이와같은사설경마의순매출액은 2조 6,885억원으로마사회의경마순매출액의 1/3 정도에해당하고, 24) 그로인한축산발전기금과세금누수액이상당한규모에이르는것으로조사되고있다. 따라서현행마사회법에의하면유사경마행위를한자에대해서는 3년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처하도록규정하고있다. 마사회법제48조 ( 유사행위의금지등 ) 제1항에의하면마사회가아닌자는경마를시행할수없고, 제2항에의하면마사회가아닌자가마사회가시행하는경주에관하여승마투표와유사한행위를하게하여적중자에게재물또는재산상의이익을교부하는행위를할수없도록하고있다. 그리고제3항에의하면누구든지영리의목적으로마권구매를대행또는알선하거나마권을양도하는행위, 외국에서개최되는말의경주에전자적방법으로국내에서승마투표행위또는승마투표유사행위를하게하는행위를하는것을금지하고있다. 그리고이러한유사행위금지조항에대해동법제50조에벌칙조항을두고있는것이다. 이규정이외에불법사행산업으로서사설경마에대한단속내지규제에관련한규정은없다. 경마의허가기관인농림수산식품부소속공무원이마사회에대해서는서류나장부등을검사할수있는법률상근거규정은있지만사설경마를단속하거나적발하기위한근거규정은마사회법상으로는존재하지않는다. 24) 사행산업통합감독위원회, 사행산업건전발전종합계획, , 113 면

54 3) 경륜 경정법에의한불법사행산업의규제경륜 경정법에의한불법사행산업의행태는경마와마찬가지로사설경륜과사설경정이라할수있다. 동법률제24조의유사행위금지로서경주사업자가아닌자가승자투표권또는이와비슷한것을발매하거나승자투표적중자에게금전을내주는경주및승자투표권의구매 주선 양도등과관련한모든영리행위를규정하고있다. 그리고동조항의금지규정을위반한자에대해서는 3년이하의징역또는 1천만원이하의벌금에처하도록규정하고있다. 불법적인사설경륜과사설경정의매출액은합법경륜과경정매출액의 1/5정도되는것으로조사되고있다. 25) 일반적으로사설경륜과사설경정은시행주체가아닌자가특정고객을상대로경주에베팅을한후경주결과에따라환급하거나인터넷으로경주권을주문받아일정액의수수료를받고구매한후적중되었을경우당첨금을계좌로입금시키는방식으로행해진다. 이에대한경륜경정법상규제방식으로는형사처벌외에는존재하지않는다. 기본적으로사행산업관련법률들은합법적인사행산업의관리감독에관한내용을규정하는데중점이두어지며, 불법적인사행산업에대해서는그자체가원칙적으로불법행위이기때문에그에대한행정적규제라는것은존재할수없고, 따라서사법기관에의한형사처벌만이가능하다는데서불법사행산업의규제방식의한계가있다고볼수있다. 4) 복권및복권기금법에의한불법사행산업규제다른불법적인사행산업과달리복권및복권기금법상으로는유사행위금지와같은규정은없으며, 다만복권위원회 복권발행업무의위탁을받은자또는재위탁을받은자가아니면복권을발행할수없다는금지규정을두고있으며, 이를위반한자에대해서는 3년이하의징역또는 2천만원이하의벌금에처하도록규정하고있다. 복권과관련한불법사행산업이라한다면허가받지않은자에의한복권발매행위라할수있으며, 이러한유사복권의발매로인한피해규모나매출액에대해서는다른사설경마나사설카지노와는달리아직까지정확히추계된것이없다. 유사복권은다른사설경마나사설카지노와달리 1회이용금액이낮지만복권의특성상인쇄복권이나로또복권과같이구매대행영수증등을진짜복권과구별하기어렵게함으로써이용자들이불법을인식하지못한상태에서불법이용자가되게만든다는점에 25) 사행산업통합감독위원회, 사행산업건전발전종합계획, , 113 면

55 서문제가있다. 그리고이러한유사복권이사적인조직망을통해판매되는경우도있지만, 대부분기존의합법적인복권을판매하고있는온라인복권방이나인쇄복권판매점등을통해유통됨으로써적발이어렵게되어있다. 물론이러한합법적인복권판매소에대한위반행위조사를시군구의공무원이담당하고는있지만이는불법적인복권의발매에대한규제가아니기때문에행정적규제로제한될수밖에없고, 불법적인유사복권발매및불법판매처에대한규제권한은관할행정기관에주어져있지않다. 따라서다른불법적인사행산업과마찬가지로불법적인유사복권의발매행위에대한규제는사법기관에의한단속과처벌로제한되어있다. 5) 국민체육진흥법에의한불법사행산업규제국민체육진흥법상불법사행산업의유형으로는유사스포츠토토의발매라고할수있다. 동법률제26조의유사행위금지규정을통해서울올림픽기념국민체육진흥공단과수탁사업자외에는체육진흥투표권발행이나이와유사한행위를할수없도록되어있으며, 이러한유사행위금지규정을위반한자에대해서는 3년이하의징역이나 1천500만원이하의벌금에처하도록규정되어있다. 유사스포츠토토는주로인터넷에서발매되고있다. 오프라인상에스포츠토토판매처가있지만이는합법적인판매처로서관할행정기관의단속과규제를받기때문에, 공식적인온라인발매사이트와유사한형태의불법사이트를개설해서투표권을발매하거나현금을걸고경기결과를예측하는불법유사행위가이루어지고있는것이다. 이러한불법스포츠베팅사이트는베팅금액의제한이없거나제한을해도실제실명인증절차가없기때문에동일인이여러계정을생성하도록해서무제한베팅을할수있도록하는방식으로사행성을조장하고있다. 이와같은불법온라인스포츠토토사이트에대한단속은경찰의수사를통해이루어지거나관련기관에의제보된내용을토대로수사가의뢰되어단속되어진다. 유사스포츠토토의경우에도다른불법사행산업과마찬가지로사법기관에의한단속과규제외에는법률에의한별도의규제가마련되어있지않다. 하지만다른불법사행산업이주로오프라인상에서이루어지는데비해유사스포츠토토는대부분온라인상에서이루어진다는점에서볼때, 관련기관내지허가를담당하는국민체육진흥공단에서의지속적인모니터링을통한적발과단속시스템을갖춘다면어느정도효과적인규제가가능하다고보여진다. 이를단순히수사기관에만맡겨두기보다는특정단속기관이해당유사

56 스포츠토토사이트를검색해서불법내용이어느정도확인되면수사기관에수사의뢰를 하는방식이보다효과적인규제방식이될수있다. 나. 사행행위처벌특례법과게임산업진흥법에의한불법사행행위영업의규제 1) 사행행위처벌특례법상불법사행행위로서투전기와사행성유기기구를이용한사행행위영업사행행위처벌특례법은사행행위관련영업의규제와함께투전기또는사행성유기기구로사행행위하는자등을처벌하고자마련된법률임을동법제1조의목적에명시하고있다. 즉동법률에의한불법사행행위가무엇인가하는것을분명히하고있는것이다. 따라서투전기또는사행성유기기구로하는사행행위영업은불법사행행위에해당하고, 이와같은투전기또는사행성유기기구를이용하여사행행위를업으로한자와그러한자에게투전기또는사행성유기기구를판매하거나판매할목적으로이를제조하거나수입한자에대해서는 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처하도록규정하고있는것이다. 하지만사행행위처벌특례법은본래복표발행업 현상업 회전판돌리기 추첨업 경품업등의사행행위영업을엄격한허가절차를거쳐합법적으로영업을할수있도록하는사행행위관련영업의지도와규제를목적으로하고있는법률이기때문에, 사행행위처벌특례법의규제의중심은이러한합법적사행행위영업에대한행정적규제와단속에있지불법사행행위영업의규제와단속에있다고보기는어렵다. 투전기와사행성유기기구에의한사행행위영업은원칙적으로금지된행위로서규정하고있기때문에빠징코와바다이야기, 스크린경마와같은사행성유기기구는제작판매수입이용등이원천적으로불가능하게되어있다. 사행행위처벌특례법상에투전기와사행성유기기구에대한원칙적인금지와형사처벌의강화가마련된것은이전의빠징코사태와바다이야기사태가반영된결과라고할수있다. 이와같이하드웨어와소프트웨어가일체가된형태로작동하는아케이드게임기를이용한사행성영업행위는바다이야기이후경찰의강력한단속으로말미암아사실상거의찾아보기힘들게되었다. 이러한사행성유기기구는기계 1대의가격이만만치않기때문에투자비용이많이드는데다단속에적발되는경우기계를압수당할뿐만아니라압수된기기는폐기처분되기때문에투자대비손실이커서사행행위영업자들로서

57 는이러한영업을지속할이유가없어졌다고도볼수있다. 물론영업허가를받지않고사행성유기기구등을설치하여비밀리에영업을하는불법사행성게임장의경우경찰의지속적인단속의대상이되고는있지만, 이러한불법게임장은다른업태로위장되어있을뿐만아니라 CCTV를달고단골손님만입장시키거나한곳에서만영업하는것이아니라여러영업장을두고단골손님에게문자메시지를통해그때그때다른영업장으로오도록함으로써단속을회피하기때문에, 신고나첩보가아니고서는적발자체에어려움이있어서단속과규제라는것이극히곤란하다고할수있다. 이러한불법사행성게임장을근본적으로근절하기위해서는아케이드게임기제작단계에서부터유통에이르기까지모든게임기의이력이추적가능하도록할필요가있다. 일반사업과마찬가지로제조영업허가만있으면누구든지얼마든지게임기를만들수있다고한다면그러한게임기가개변조되어불법사행성게임장으로흘러들어가지않는다고누구도보장할수없기때문이다. 이에대해정상적이고합법적으로만든게임기를불법으로개변조해서이용하는사람만처벌하면되지합법적으로만든사람까지규제하는것은과잉규제라는논리가제시될수도있다. 하지만이는아케이드게임기전체를불법으로규정하자는것이아니라아케이드게임기가합법적인시장에서만유통될수있도록하자는것이기때문에과잉규제라는논리는맞지않는다고할수있다. 일단만들어놓고그것이합법적으로이용되면다행이고불법적으로이용되어도어쩔수없다고하는것은사회공동체의일원으로서무책임한자세라하지않을수없다. 합법적인게임기제작과정부터이게임기가앞으로어디서어떻게이용되어질것인가에대한이력추적이가능한기능을부착한다고해서그것을규제라고받아들이는것은오히려과잉대응이아닐수없다. 그리고이러한이력추적이가능하기위해서는게임기제작업체를제한적으로허가할필요가있다. 2) 게임산업진흥법상불법사행행위로서불법사행성게임물의유통및이용과경품제공및환전을통한사행성영업행위이와같이사행행위처벌특례법의적용이가능한사행성유기기구를이용한영업행태가줄어들면서대신에사행행위영업이옮겨간곳이바로사행성 PC방이다. 하지만사행성 PC방의경우에는해당 PC가사행성유기기구라고볼수없기때문에사행행위영업을하는 PC방에대해서는사행행위처벌특례법이적용될여지가없다. 따라서사행성 PC방에대한규제는게임산업진흥법에의해행해질수밖에없다. PC에

58 서구동될수있도록제작되는프로그램에대한규제와게임물을제공하는영업장에대한허가와관련한규제는게임산업진흥법으로서이루어지기때문이다. 게임산업진흥법에의하면사행성게임물은동법률의적용대상에서배제되는불법게임물로분류되고, 등급분류를신청한게임물의사행성여부를확인하여사행성게임물에해당한다고판단되는경우에는등급분류를거부하도록하고있다. 이와같이등급분류가거부된게임물은유통및이용이금지되고, 이를위반하여유통및이용에제공되는경우에는형사처벌의대상으로규정함으로써사행성게임물이게임제공업소에서이용되는것을차단하고있다. 이와같이사행성게임물은그자체가불법게임물로분류되고, 이러한불법게임물을유통하거나이용에제공하는등의행위를한경우에는동법률제 44조제1항제2호의규정에의하여 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처하도록규정되어있다. 한편게임물관련업자는이러한사행성게임물이이용되지않도록차단프로그램이나장치를설치해야하고이를위반한경우영업정지나영업폐쇄등의행정처분이부과되어질수있다. 게임산업진흥법상의불법사행행위로서는앞서기술한사행성게임물을유통내지이용하는등의행위외에, 경품등을제공하거나게임결과를환전하여줌으로써사행성을조장하는행위도포함된다. 즉합법적인허가를받은게임제공업소에서법으로금지하고있는경품등을제공하는행위와게임물을이용하여획득한유무형의결과물을환전하는행위, 환전을알선하는행위, 재매입하는행위등은이용자로하여금사행심을유발시키기때문에법으로명백히금지하고있으며, 이에대해서는불법사행성게임물의유통등의행위와마찬가지로 5년이하의징역또는 5천만원이하의벌금에처하도록규정되어있다. 즉불법사행성게임물을유통시키거나이용하는행위는법률상금지를감수하고자했다는점에서불법성이큰반면, 합법적인게임물을이용해서정상적인게임제공업으로등록해놓고법으로금지하고있는환전이나경품등을제공하는행위는이용자들로하여금불법인식없이사행행위를유발시키는합법을가장한불법행위이기때문에그비난의정도가불법사행성게임물유통등의행위보다결코낮지않다고보는것이다. 게임산업진흥법상불법사행행위영업에대한규제는형벌부과에의한사법적규제와함께게임물관련사업자로하여금사행성게임물차단프로그램또는장치를설치하도록의무를부과하고있고, 이를위반한경우 6월이내의영업정지또는영업폐쇄를명할수있도록하고있다. 게임물의특성상기기와일체로서작동하는것이아니라프로

59 그램을설치하거나프로그램이장착된칩을부착하는형태로되어있기때문에프로그램이구동될수있는 PC나게임기에사행성프로그램이구동되지않도록하는장치를하게함으로써소프트웨어적인통제와아울러하드웨어적인통제를함께하고자하는것이다. 다만이러한차단프로그램이나장치를설치하지않거나설치된프로그램이나장치를기술적으로해제하는행위에대한규제가없다는것은규제의실효성과관련하여문제가될수있다. 일단허가를위해설치했다가영업중에이를해제한다면처음에설치하고자했던취지가무의미하게되기때문이다. 다. 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률에의한규제 불법사행산업내지불법사행행위에대한현행법상규제방식은앞에서기술한바와같이형사처벌에의하는것이일반적이다. 하지만불법사행산업이나불법사행행위영업의특성상불법영업으로인한경제적이익이웬만한기업을운영해서나오는이익보다크고, 투자대비수익률이엄청나기때문에어느정도의형사처벌을감수하고서라도불법영업을지속하려는경향이있다. 이와같은불법사행산업등의운영자에대한경제적이익의귀속을차단하지않고서는불법사행산업등의영업행위를근절한다는것은불가능에가깝다고할수있다. 이러한불법행위로인한수익귀속의차단을통해특정범죄를조장하는경제적요인을근본적으로제거하고자마련된법이범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률이다. 동법률에의하여불법사행산업등의영업행위로발생한수익은범죄수익으로간주되며이에대해서는몰수와추징이가능하도록되어있다. 그리고그러한범죄수익의취득및처분사실, 발생원인에관한사실등을가장하거나범죄수익을은닉한자에대한형사처벌을부과함으로써범죄수익의특성상합법재산으로전환되거나수익자이외의자의명의로전환되는행위까지모두규제함으로써가능한한범죄수익을차단하고자하고있다. 하지만동법률에의한불법사행산업및불법사행행위영업과관련한범죄수익의몰수 추징에있어서미흡한측면이있다. 즉동법률상규정된몰수추징의대상으로규정된중대범죄에불법사행산업및불법사행행위영업과관련한모든불법행위유형이포섭되지못하기때문이다. 동법률제2조에의하면재산상부정한이익을취득할목적으로범한죄를특정범죄라정의하고, 이에해당하는범죄유형을별표에규정하고있다

60 그런데별표에규정된범죄유형가운데불법사행산업이나불법사행행위영업으로인한범죄수익을몰수 추징할수있는규정으로는형법상상습도박죄와도박개장죄, 경륜 경정법상사설경륜및경정금지규정, 한국마사회법상사설경마금지규정, 사행행위처벌특례법상투전기또는사행성유기기구를이용한영업및제조, 수입및판매등에관한규정만이열거되어있다. 따라서관광진흥법상사설카지노에관한금지규정, 복권및복권기금법상의사설복권및온라인사설복권발매행위금지규정, 체육진흥법에의한사설스포츠토토금지규정등은동법률상몰수 추징의대상에서제외되어있다. 다만게임산업진흥법상사행성게임물유통및이용제공금지규정과경품과환전금지를위반하여사행성을조장하는행위등에대해서는게임산업진흥법상몰수 추징규정이이미존재하기때문에범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률에다시규정할필요는없다고할수있다. 불법사행산업및불법사행행위영업에대한일관된규제를가능하게함으로써합법시장을보호하고불법시장으로인한이용자의피해를최소화하기위해서는, 모든불법사행산업과불법사행행위영업으로발생한범죄수익에대해서는전부몰수및추징이가능하도록범죄수익은닉법상대상범죄가개정되어야할것이다. 2. 불법사행산업규제의문제점 가. 사행산업관련법률에의한불법사행산업규제의문제점 1) 단속과규제의지속성결여불법사행산업에대한규제는불법행위에대한처벌이라는측면뿐만아니라합법적인사행산업에대한보호라는양측면에서이루어져야한다. 즉합법사행산업이건전한생산구조를통하여수익을추구하는사업이아니라법질서에서원칙적으로금지하고있는, 사람들의불건전한사행심리를부추겨자본을축적하는구조이기때문에보호라는명제가정확히부합하지는않는다. 그럼에도합법사행산업이정당성을부여받을수있는근거가되는것이바로공익적목적에일부기여하도록법률상의무를부여받았다는데있다. 현행법상수익금의일부를조세와각종공공기금, 지자체지원사업등에사용하도록규정되어있는것이합법사행산업존재의정당성을뒷받침해주고있는것이다. 그렇기때문에적어도합법사행산업이지니고있는공익적목적이불법사행산업에의

61 해침해되지않도록보호되어야할필요성이있다. 이와같이불법사행산업의확대에의한합법사행산업의수익금감소로인하여공공기금등의확보가위협을받지않도록지속적인단속과규제가행해질필요가있는것이다. 그런데현행법률은불법행위에대한처벌이라는측면에만규제의중심이놓여져있기때문에불법사행산업에대한단속과처벌이전적으로사법기관에맡겨져있다. 그러나불법사행산업에대한단속업무는사법기관으로서는극히일부에해당하는업무에불과하기때문에그에대한단속이지속적으로이루어지기보다는단타성내지는기습성단속에의존하기때문에단속과규제의공백이생길수밖에없다. 범죄에대한가장효과적인예방책은중한형벌의부과보다는일단불법행위가발생하면반드시적발되어처벌된다는인식에있다고할수있다. 따라서지속적이고체계적인단속과규제를통해어디에서든불법사행산업이행해지고있으면반드시단속되어처벌된다는인식이사회전반에심어져있으면감히그러한위험을감수하면서까지불법사행산업에투자할생각을하기어렵게된다. 그런데현재와같이사법기관에의한단속이나규제에있어서공백이생기게되면불법사행산업을하고자하는사람으로서는걸리면재수없고, 안걸리면최단시간에투자금을회수하고막대한이익도올릴수있는대박사업이라는인식이존재할수밖에없고, 불법사행산업은근절되기어렵다고할수있다. 따라서최종적인사법처리는사법기관에서담당하더라도불법사행산업에대한단속과규제는해당합법사행산업을허가하고있는정부기관이나지자체또는사행산업을관리감독할수있는권한을가진별도의기구가지속성을가지고단속과규제를담당하는것이실효성을담보하는데있어서훨씬효과적이라고할수있다. 그런데현행사행산업관련법률상으로는관계공무원이합법사행산업사업장에대한단속업무를할수있는근거규정은있지만, 불법사행산업사업장에대한단속업무를할수있는법적근거는아무것도없다. 사설카지노나사설경마등을적발하는데있어서는주거침입, 압수와수색, 재물손괴등헌법상보장되는기본적인인권을침해할수있는소지가크기때문에법률상근거에의하지아니하고는이를단속하거나규제할수없다. 따라서불법사행산업사업장에대한단속과규제를위해서는해당법률에관계공무원의조사및단속권한을명시적으로규정하여해당사행산업허가기관에소속된공무원이나별도의관리감독기관이이를담당하도록하고, 조사및단속결과에따른사법처리는경찰내지검찰과의협조를통해처리하게되면경찰과의업무중복의우려가없을뿐만아니라오히려경찰의단속업무부담을줄여주면서도단속의효율성은높일

62 수있다고보여진다. 2) 불법사행산업으로인한수익몰수를위한근거의미비불법사행산업에대한효과적규제를위해서는불법행위로인한수익이행위자에게넘어가지않도록해야한다. 불법행위로인한수익이행위자에게남게되면처벌을받더라도이를감수하고다시불법행위를감행하게되기때문이다. 따라서불법행위로인한범죄수익은몰수내지추징함으로써범죄를조장하는경제적요인을차단해야할필요가있다. 이러한필요성에근거하여일반형법이나형사특별법에의거하여몰수할수없는범죄수익을박탈할수있는법률적인근거로범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률을제정하여몰수와추징의범위를폭넓게인정하고있다. 동법률에의하면사설경마, 사설경륜, 사설경정에의한불법수익에대해서는몰수와추징이가능하도록되어있다. 반면에관광진흥법상의금지조항에대한처벌규정, 복권및복권기금법상금지된유사복권에대한처벌조항과국민체육진흥법상의유사행위금지규정에대한처벌조항과관련하여서는범죄수익은닉규제법상중대범죄에포함시키고있지않기때문에사설카지노, 유사복권및유사스포츠토토등에대해서는몰수와추징이가능하지않다. 범죄수익은닉규제법이불법적인사행산업으로인한범죄수익에대해서도몰수와추징을통해서범죄로인하여취득한모든경제적이익을범죄인으로부터박탈하고자한것이라면모든불법사행산업전체를그대상으로삼는것이타당하다고할것이다. 불법사행산업간에몰수와추징이필요한경우와그렇지않은경우가있다고구분할이유도, 근거도없기때문이다. 3) 불법사행산업사업자와이용자에대한형벌부과의형평성결여현행사행산업관련법률에의하면불법사행산업사업자와이용자즉도박을한자와이를방조한자에대한처벌이동일하게규정되어있다. 하지만형법상도박개장죄와도박죄와의관계에서보면상습도박죄만이도박개장죄와동일한형벌로규정되어있을뿐단순도박죄에해당하는경우에는도박개장죄보다낮은형벌로규정되어있다. 일반형법상도박행위를한자와사행산업관련법률상불법사행산업을이용하는행위를한자에있어서불법의정도가차이가있다고보기는어렵다. 불법사행산업을근절하기위해서그것을이용하는사람에대해서조차형법보다가중

63 한형벌을부과함으로써불법사행산업을이용하지못하도록하고자하는것이라고이해될수는있다. 하지만이와같은일반예방적효과를고려한다고하더라도행위의불법성의차이가명백하지않음에도형의경중에있어서큰차이를두는것은형평성에반하는것이라할것이다. 다른한편으로불법사행산업사업자에대한처벌은사행산업관련법률에따라형법상도박개장죄보다낮게규정되어있는경우가있다. 불법사행산업이용자에대한형벌은형법보다높이면서해당불법사업자에대한처벌은형법보다낮게한다는것은, 사행산업관련법률들이어디에규제의중심을두어야하는지에대한재검토를요하게하는부분이라할수있다. 불법사행산업에대한규제는원칙적으로허가받지아니하고영업한사업자를중하게처벌함으로써허가라고하는행정적절차없이는사행성영업이라고하는것은법률상금지되는행위임을분명히하고자하는데중심이두어져야타당하다. 더욱이불법사행산업은법률상금지되는사행성의발현으로인한행위반가치적요소를지닐뿐만아니라사행산업을통해확보되어야할공익적목적에대한침해를수반하는행위이기때문에형법상도박개장죄보다불법의정도가더중하다고보아야한다. 따라서현행사행산업관련법률상불법사행산업사업자에대한형벌은적어도형법상도박개장죄와동일하게하거나그보다더높게규정하는것이타당하다고보여진다. 나. 사행행위처벌특례법과게임산업진흥법에의한불법사행행위영업규제의문제점 1) 사행행위처벌특례법상불법사행행위개념포섭의한계사행행위처벌특례법상불법사행행위로서형사처벌될수있는대상은투전기 사행성유기기구로제한되어있음은앞에서본바와같다. 그리고투전기와사행성유기기구의개념을동법률에정의하고있다. 이에의하면투전기란주화지폐또는대용품을투입하여우연의결과에따라재물등이배출되어이용자에게재산상이익또는손실을주는기기라고개념정의되어있고, 사행성유기기구란투전기외에기계식구슬치기기구사행성전자식유기기구등사행심을유발할우려가있는기계 기구등으로개념정의되어있다. 그리고이러한투전기또는사행성유기기구를이용하여사행행위를업으로한자에대해서만형사처벌규정을두고있다. 이와같이형사처벌의대상으로서불법사행행위를투전기와사행성유기기구로제한

64 하여둠으로써이개념안에포섭되지못하는사행성기구에대한처벌의흠결이발생할우려가있다. 즉사행행위처벌특례법상규정되어있는사행성유기기구에는기계식게임기기나프로그램이내장되어있는전자식게임기기만이포섭될수있기때문에일반 PC에서구동되도록프로그램화된게임소프트웨어는여기에포섭될여지가없게된다. 하지만이미그것이전자식이든기계식이든간에기기식게임기를이용한불법사행행위영업은급격히축소되어가고있는반면에, PC를이용한불법사행행위영업은급격히증가하고있는추세를감안한다면현재와같은열거식규정은예시적규정으로전환될필요가있다고보여진다. 물론사행성게임소프트웨어에대한규제는현행법상게임산업진흥법에의한처벌규정이존재하기때문에불가능한것은아니다. 하지만게임산업진흥법에의한규제의한계는사행성게임소프트웨어의제작을원천적으로근절하지못한다는데있다. 즉동법률에의한규제는사행성게임물을유통또는이용에제공하거나이를위하여진열보관하는행위에제한되기때문에그러한사행성게임물의제작자체에대해서까지는규제가미치지못한다. 또한현실적으로게임장에대한단속에있어서도게임물등급위원회 ( 이하에서는 게임위 라고한다 ) 와문광부또는지자체소속공무원이행하고는있지만, 사행성게임장의특성상사법적권한이전무한게임위직원과공무원들이단속하는데는한계가있을수밖에없기때문에현재는경찰을대동하고함께단속에나서고있다. 이와같이게임산업진흥법상사행성게임물의불법제작행위와불법유통이후에대한규제가제대로이루어지기어렵게되어있다면, 경찰에의해서허가부터단속까지일관되게이루어지는사행행위처벌특례법의적용대상으로전환하는것이보다효율적인규제를실현하는데타당한방법이라할것이다. 사행성게임물은그자체로서불법금제품에해당한다고볼필요가있다. 즉배당과베팅을기본으로하고있고, 예시와연타기능등을보유하고있는게임물은사행성을유발할가능성이충분하기때문에사실상금제품으로써제작자체를금지해야하고, 제작하는것자체가이미불법행위임을명시하는것이이와같은사행성게임물의유통을근본적으로차단하는길이될수있다고할것이다. 사행성을내용으로하는게임물을만드는것은불법이아니고그것을이용하거나유통에제공하는행위또는보관및진열행위만이불법이라고하는것은사후약방문에불과하다고할것이다. 이러한관점에서볼때불법사행행위로서사행성게임물은사행행위처벌특례법으로규제하는것이보다합리적이고타당하다. 즉사행행위처벌특례법은사행성유기기구등을업으로하