KDI 북한경제리뷰 K D I R e v iew o f th e N o rth K o re a n E c o n o m y

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1 제 20 권 / 제 9 호 Vol.20 / No. 9 북한경제리뷰 KDI Review of the North Korean Economy September

2 KDI 북한경제리뷰 K D I R e v iew o f th e N o rth K o re a n E c o n o m y

3 KDI 북한경제리뷰편집진 편집위원 편집위원장 이석 (KDI 선임연구위원 ) 내부편집위원이종규 (KDI 연구위원 ) 김규철 (KDI 부연구위원 ) 김유리 (KDI 전문위원 ) 외부편집위원김병연 ( 서울대학교교수 ) 김석진 ( 통일연구원연구위원 ) 양문수 ( 북한대학원대학교교수 ) 장형수 ( 한양대학교교수 ) 편집 최영윤 ( 전문연구원 ) 이우정 ( 연구원 ) 전선미 ( 연구원 ) 전은경 ( 행정원 ) KDI 북한경제리뷰는북한경제의실태, 남북한경제협력및경제통합과관련한주요이슈를분석정리하여정책당국자, 학계및업계등의이해를높이고정책방안을도출하는데도움을드리고자월별로발간되고있습니다. 본보고서의내용은출처및집필자를명시하는한자유로이인용할수있습니다. 전화번호 팩스번호 본자료는 KDI 홈페이지 ( 로 접속하시면보실수있습니다.

4 목차 북한경제연구협의회 3 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 동향과분석 23 한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 이성우 42 국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 문경연, 이수훈, 전명수 경제자료 69 UN 안보리대북제재의국가별이행보고서제출현황 이우정 부문별주요기사 (8 월 1 일 ~8 월 31 일 ) 83 대내경제, 대외경제

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6 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화

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8 INSIDabcdef_:MS_0001MS_0001 세 북/한/경/제/연/구/협/의/회 북한의 정권수립 70주년과 한반도 정세변화 KDI 경제전략연구부 북방경제실은 2018년 9월 11일 김흥규 아주대학교 교수, 박순성 동국대학교 교수, 조남훈 국방연구원 책임연구위원을 초청하여 북한의 정권수립 70주년과 한반도 정세변화 를 주제로 협의회를 개최하였다. 본 협의회 에서는 북한의 정권수립 70주년 기념일(9.9절)을 전후하여 변화하고 있는 한반도 정세에 대해 분석하고, 9월 남북정상회담에 앞서 남북한과 더불어 중국, 미국 등 한반도 주변국들의 입장에 대해 토론하였다. 본문은 토론자의 동의를 얻어 토론 내용을 정리 제공한다. 일시 및 장소 2018년 9월 11일(화) 오전 10시, 남학당 사회 이석(KDI) 초청 토론자 김흥규(아주대학교), 박순성(동국대학교) 조남훈(국방연구원)

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10 INSIDabcdef_:MS_0001MS_0001 북한경제연구협의회 북한의 정권수립 70주년과 한반도 정세변화 이석: 북한경제연구협의회를 시작하도록 하겠다. 금번 좌담회는 북한의 정권수립 70주년 기념일(9.9절)을 전후하여 변화하고 있는 한반도 정세에 대해 세 분의 전문가 선생님을 모시고 토론을 하고자 한다. 북한의 비핵화를 둘러싼 북미간 협상이 교착 상태에 빠진 것이 아닌가 하는 일부 우려와 함께, 폼페이오 국무부 장관이 방북을 취소하며 북한에 대한 중국의 부정적 역할을 언급하였다. 한때 시진핑 주석의 북한 9.9절 참석 가능성이 언급되 기도 하였으나, 중국의 권력서열 3위인 리잔수 중국 전국인민대표대회 상무위원장과 권력서열 4위인 왕양 정치협상회의 주석이 특별 대표로 방북하였다. 9.9절 열병식에 대륙간탄도미사일 (ICBM)이 등장하지 않은 것에 대한 긍정적인 평가가 존재한다. 또한 한국은 대북특사를 파견하였으며, 오는 9월 18일부터 20일까지 제3차 남북정상회담을 성공적으로 이끌기 위한 노력을 전개하고 있다. 이에 먼저 조남훈 박사님께서 9.9절을 전후한 상황변화를 북한과 미국의 정책 인식 시각의 대립이라는 측면에서 설명해 주시길 부탁드린다. 조남훈: 다들 이야기하듯 비핵화는 굉장히 어려운 과정이다. 현재 첫 번째 고비에 처한 것 같다. 앞으로 많은 고비가 있겠지만, 모두가 만족하는 좋은 결과를 얻기가 쉽지 않을 것이다. 현재의 고비는 기본적으로 김정은 위원장이 주장하는 비핵화 조치와 미국이 생각하는 비핵화 조치에 대한 입장이 다르기 때문에 발생한다. 북한의 입장은 풍계리 핵실험장 폐쇄, 장거리미사일실험장 해체 등에 대응하여 미국이 종전선언을 수용함으로써 성의를 보이라는 것이다. 이에 대해 미국은 풍계리 핵실험장이나 동창리 미사일실험장 등의 일부 폐쇄는 비핵화와 직접적으로 연관된 것이 아니고, 핵폐기 및 불능화를 위한 핵명단의 신고와 검증이 되어야 하는 것이 핵심이라 보는 입장이다. 폼페이오 국무부 장관의 4차 방북이 취소된 이유 중에 하나는 비핵화 관련하여 미국이 얻을 수 있는 것이 없다는 판단이었을 것이다. 이러한 상황에서 한국정부의 중재자 역할이 주목받고 있다. 기본적으로 저는 이것이 김정은 위원장의 전략이라고 생각한다. 사실 북한이 보여주는 비핵화 의지에도 불구하고 비핵화 과정을 최대한 늘리는 것이 북한에게 최선일 것이다. 따라서 비핵화 협상은 더디게 진행될 수밖에 없고 비핵화까지의 과정이 끊어진 듯 이어져 가는 것이 당연한 모습이라고 생각한다. 현재 기본적으로 미국이 원하는 신고와 검증을 이번 단계에서 북한이 수용하지 않을 가능성 이 높다. 또한 미국 내 강경파나 트럼프 대통령의 인식을 고려하면 종전선언 역시 쉽게 이루어질 수 없을 것이다. 따라서 어느 정도 선에서 타협을 하는지가 중요하다. 기본적으로 5

11 INSIDabcdef_:MS_0001MS_0001 KDI 북한경제리뷰 2018년 9월호 금번 단계에서 합의 가능한 조치에 대한 여러 가지 주장이 있다. 북한이 100% 신고할 것이라는 주장이 있는 반면에 신고를 다 하지 않고 일정 부분만 신고할 것이라는 의견도 존재한다. 핵심은 어느 수준에서 타협할 것인가이다. 만약 김정은 위원장이 100% 신고를 하지 않더라도 일종의 선제적 조치(예, 핵탄두 폐기)를 단행한다면 트럼프 대통령은 이를 북한의 성의로 받아들일 수 있을 것이다. 일각에서는 신고에 대해서 일단 약속만 하고 종전선언 이후 신고 명단을 제출하는 방안이 언급되고 있다. 이렇듯 비핵화 과정이 어느 쪽으로 갈 것인지에 대한 다양한 의견이 존재한다. 김정은 위원장은 9.9절을 통해 메시지를 보냈다. 열병식에 ICBM이 등장하지 않은 것은 신뢰의 표시라고 백악관의 사라 샌더스 대변인이 언급하였듯이, 북한과 미국이 비핵화를 위해 상호 노력하고 있다고 해석할 수 있다. 어려운 문제 중 하나는 종전선언에 대한 미국의 우려이다. 첫 번째 우려는 종전선언 이후 북한이 미군 철수 등을 요구할 것이라는 우려이다. 두 번째는 종전선언 이후 한국의 반응에 대한 우려이다. 미국은 종전선언 이후 한국의 여론이 한미동맹과 주한미군 조정을 요구할까봐 우려한다. 종전선언은 지난 노무현 대통령과 부시 대통령 집권 당시 논의되었으나 결과적으로 추진되지 않았다. 그럼에도 불구하고 현재 미국이 활용할 수 있는 카드는 종전선언뿐이므로 비핵화의 진전을 위해서 적당한 수준에서 타협점을 찾아야만 할 것이다. 한국 역시 이러한 상황을 고려하여 종전선언을 남북관계 발전을 위한 카드로 사용할 수 있지 않을까 생각한다. 이석: 조남훈 박사님께서 현재 상황을 잘 요약해 주신 것 같다. 북한이 현재 비핵화에 대한 의지는 보이고 있으나, 북한의 입장에서는 이러한 과정을 최대한 늘리는 것이 전략이라고 설명하셨다. 또한 비핵화에 대한 신고와 검증에 관련하여 여러 의견이 존재하지만, 이번 9.9절을 통해 북한의 비핵화에 대한 성의 또는 의지를 확인할 수 있었다는 해석이신 것 같다. 다음으로 김흥규 교수님께 현재 중국의 대북정책 및 입장이 미중 대립관계 속에서 어떻게 변화하고 있는지에 대해 의견을 부탁드린다. 김흥규: 북미 양국은 북한 정권수립 기념일인 9.9절을 전후로 아슬아슬 하게 협상에 대한 긍정적인 사인을 주고받고 있다. 그러나 이러한 분위기 가 양국 실무진의 충분한 지지를 받지 못하고 있을 가능성이 대단히 크다. 그럼에도 불구하고 이러한 분위기가 지속되고 있는 것은 비핵화와 평화체제 이슈와 관련하여 양국 지도자들의 정치적 이해가 존재하기 때문이다. 문제는 트럼프 대통령과 김정은 위원장이 생각하는 정치적 6

12 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 이해의타임프레임에차이가존재한다는점이다. 타임프레임의차이는우선순위의차이를초래할수있는데, 11월미국중간선거이후이분위기가파국으로치달을수있다는우려가있다. 우리정부는이러한불확실성을염두에두고, 보다적극적인역할로협상이순조롭게진행되도록하는노력을가속화해야할것이다. 최근뜨거운관심사였던시진핑주석의방북문제와관련하여말씀드리겠다. 9.9절을앞두고시진핑주석의방북여부와관련된기사가연일언론매체를통해보도되었다. 북한이시진핑주석의방북을성사시키기위해굉장히적극적인외교활동을한것으로알고있다. 그러나시진핑주석은직접북한을방문하는대신자신의비서실장인리잔수중국전국인민대표회의상무위원장을특별대표자격으로방북시킴으로써, 국가주석이직접방북할경우초래할수있을위험을회피하는교묘한전략을사용하였다. 저개인적으로는시진핑주석이이번에방북하지않을개연성이크다는것을여러경로로피력해왔다. 여러이유들중가장간단한이유로는북중간의신뢰가생각보다는깊지않다는것이다. 북한의카드섹션에서핵무력완성이나, 퍼레이드에서대륙간탄도미사일 (ICBM) 공개와같은이벤트가있을수도있는데, 중국의어떠한참모도그민감성과위험을감수하면서국가주석의방북을추진했을리없다고생각한다. 사실이문제는미중관계및한반도주변정세에대한이해등이얽힌굉장히복잡한정치 외교방정식이다. 이와관련해서는아래의토론을통해하나씩말씀드리겠다. 중국의대북정책을이해하기위해서는중국의대외정책의변화와미중관계에대한이해가필요하다. 중국은후진타오주석집권시기에스스로를발전도상국으로국가정체성을설정했었다. 그러나시진핑주석집권 1기에스스로를강대국으로칭하는동시에미중관계를새로운강대국관계라주창하였다. 또한중국은북중관계를국가이익이라는논리에의해서정상국가간의관계로끌고간다는것을기본원칙으로설정하였고, 강대국대약소국의프레임으로보기시작하였다. 새로운강대국관계에서북핵문제, 한반도문제는미중간갈등과지정학적경쟁의대상이라기보다는협력과협의의대상이며, 북핵은미중간전략적협력관계를해치고갈등을야기할수있는요소로규정되었다 년중반이후중국은대북제재를강화하였으며, 2017년에는조지프던포드미국합참의장이북중접경지역을관할하는중국의북부전구를방문하여군사훈련을참관하는모습을보이고미중이같이북한에군사개입을할수있다는암시를주는등북한에압박을가하기시작하였다. 사실시진핑주석집권 1기의북중관계는과거문화대혁명시기에발생한북중간군사적긴장이래로최악이었다고평가할수있다. 그러나트럼프대통령의등장과함께한반도의안보지형에변화가나타났다. 트럼프대통령은중국을미국의전략적경쟁자이며현재미국과서방주도의국제질서에반하는행위자로 7

13 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 규정하였다. 이러한반중정책이처음에는단순히무역적자와중국에대한반감에기초한일시적인정책일것으로판단되었으나, 시간이지날수록전면적 중장기적인전략으로정책을추진하고있다는점이더욱분명해지고있다. 이에대해일부에서는 냉전2.0 시대 가도래하는것이아니냐는의견도있다. 미중관계속에서한국은어떤지살펴보자. 중국이문재인정부에대한기대가굉장히컸던것이사실이다. 그러나문재인정부가실시한일련의정책들을보면서한국이북한문제를한미동맹강화를통해풀어나가려는것이아니냐는판단을하게되었고한국에대한불신을갖게되었다. 김정은위원장은이러한기회를활용하여중국에대한우호정책을강조하고, 2018년상반기에 3번의방중을통해북중정상회담을개최하는등북중관계를매우빠르게호전시키는모습을보여주었다. 정상적인국가관계대신과거사회주의가경험하였던전통적우호협력관계가다시강조되기시작한것인데, 이러한양국의관계진전은과거혈맹관계로전환하는게아니냐는우려가있을정도로급속도로진행되었다. 한반도및주변정세속에서북한의지정학적중요성이제고되었음은분명하다. 그러나우리는두가지를고려해야한다. 첫째, 중국의북한에대한강한불신과둘째, 중국이북핵문제에대해반대입장을견지한다는점이다. 북핵을예로설명하겠다. 중국은북한이핵을보유하는순간과거냉전시대에중소사이에서북한이취한태도를미중사이에서도취할것이라생각하고있다. 이것은결코중국의국익에부합하지않는다. 더불어핵확산문제도우려하고있다. 신장위구르등의분리주의문제를안고있는중국에있어핵확산은악몽이될수있다. 또다른중요한변수가있다. 중국은 중국의꿈 을실현하고미중전략경쟁이수행되는과정에서미중간의관계는미중간의관계로풀어나가길희망할뿐, 북핵문제혹은북한문제가미중간의관계에영향을끼치는변수로작용하여강대국관계가변질되는것을원하지않는다. 위에서언급한요인들을결합하면우리가얻을수있는결론은두가지이다. 중국은북한과의관계강화를통해북한에대한영향력을확대하고관리하고자하는동시에중국스스로독립변수로남기를희망한다. 이러한점들이바로위에서언급하였듯시진핑주석의방북을처음부터고려하지않았을것이라고판단하는근거이다. 그럼에도불구하고이번 9.9절에파견된중국의대북특사단을주목할필요가있다. 관례대로한다면서열 5위인왕후닝 ( 王滬寧 ) 중국공산당중앙서기처서기겸정치국상무위원이방북했어야한다. 왕후닝은중국의이데올로기와당대당의관계를관장하는인물이다. 또한지난 2015년 10월평양에서열린노동당창건 70주년경축열병식에당시권력서열 5위였던류윈샨이방북한전례가있다. 그는당시이데올로기와당대당의관계를관장하는정치국상무위원이었다. 그럼에도불구하고 8

14 INSIDabcdef_:MS_0001MS_0001 북한경제연구협의회 북한의 정권수립 70주년과 한반도 정세변화 중국 공산당이 시진핑의 최측근이자 서열 3위 상무위원을 보낸 것은 김정은 위원장에게 북중 우호협력관계를 강조하고, 북한에 대한 성의를 표시한 것으로 보인다. 결론적으로 중국은 북중관계와 주변정세를 동시에 고려한 외교전략을 펼친 셈이다. 이석: 중국이 굉장히 전략적으로 움직이는 것 같다. 김흥규 교수님께서는 중국이 트럼프 대통령이 등장한 2017년 이후 미중간의 경쟁 구도에서 북한과의 관계를 전략적으로 활용하고 있다고 말씀해 주셨다. 트럼프 대통령 등장 이후 중국을 체계적으로 압박하는 것이 아닌가하는 의견과 함께 다시 한번 북한의 지정학적 요소가 부각되고 있는 상황이라는 해석이시다. 중국은 북한에 대한 영향력을 확대하면서도 냉전시대에 버금가는 미중간의 대립관계로 돌아가 는 것은 원치 않는다는 분석이신 것 같다. 그렇다면 이러한 상황에서 우리 정부가 바빠진 것 같다. 북한의 비핵화를 둘러싼 북미협상의 교착 상태, 9월 정상회담 등으로 인해 한국정부의 입장 역시 매우 복잡하고, 조심스러울 수밖에 없는 상황이다. 이에 대해 박순성 교수님께 의견을 부탁드린다. 박순성: 전문가들의 연구와 언론 보도를 토대로 폭넓게 논의를 해보고 자 한다. 이번 9월 5일에 한국이 주도적으로 남북특사를 파견하고, 9월 18~20일에 남북정상회담 개최가 확정되었다. 이 일련의 과정에서 주목 해야 할 점은 지난 8.15 광복절 경축사에서 나타난 문재인 대통령의 한반도문제에 대한 인식이다. 대통령의 이번 연설에서는 두 개의 다소 모순적인 관점이 발견된다. 하나는 한반도문제에서 우리가 주인이 되어 야 한다는 관점이고, 다른 하나는 남북관계 개선과 비핵화 과정에서 북미협상과 보조를 맞춰야 한다는 관점이다. 이 두 가지 관점의 강조는 듣기에는 좋지만, 서로 갈등적이고 상충되는 표현이다. 사실 우리 정부의 고민이 잘 나타나 있는 표현이기도 하다. 모순적으로 들리는 이 두 개의 지침에 대해서 첫 번째는 높고 이상적인 원칙이며, 두 번째는 현실적이고 실무적인 원칙이기 때문에 두 가지 모두 병행할 수 있다고 볼 수 있으나 궁극적으로는 두 가지 지침이 서로 충돌할 수밖에 없다. 과거부터 북핵문제에 대해서 여러 가지 논쟁들이 얽혀 있었다. 북핵문제를 한반도문제로 볼 것인가 또는 국제문제로 볼 것인가에 대한 관점의 차이부터, 북핵문제 해결에 대한 접근 방식에 대해서도 상호주의 노선을 취할지 또는 우리가 선제적 조치를 보여서 북한을 끌고 갈 것인가에 대한 논쟁 또한 지속되어 왔다. 북핵문제와 경제문제를 병행할 것인가에 대한 9

15 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 논쟁도여전히제기되고있다. 따라서과거부터지속되어온우리의기본적인프레임안에서어떻게북핵문제를극복해나갈것인가가중요하다. 현정부는이런갈등상황을이해하면서도기본적으로빠른남북관계의회복을통해서북미관계를해결해나가겠다는입장인것으로보인다. 이러한빠른남북관계회복은임기 5년내에성과를거두겠다는정권차원의문제와연결되어있기도하다. 따라서현정부초기에는미국의정책에호응하는정책을펴다가평창올림픽을계기로남한이주도적으로평화프로세스를만들어나가는모습을보였다. 그러나 2018년 6월북미정상회담을계기로미국이주도적으로북한과의협상을끌고오는모습이전개되었다. 사실올해 4월남북정상회담이후에남한사회전체가남북관계에빠른변화가있을것이라고기대했었지만, 북미정상회담이후협상이교착된상태이다. 2017년말부터 2018년초평창올림픽까지남북관계와북미관계에서우리가맡았던역할을다시한번보여줄때라고생각한다. 그렇다면한국이이러한역할을충분히해낼수있을것인가? 이에대한답을하려면북미대화가왜중단되었는지를살펴보는것이중요하다. 첫째, 지금까지트럼프정부의북미대화는탑다운 (top-down) 방식의협상으로진행되었는데, 사실이러한방식의협상은유례가없었다. 탑다운방식의협상이실무자들에의해서막혀있는상태로보인다. 일종의관료체제의저항이라고볼수도있다. 미국내부에오랫동안북한의핵문제를다뤘던전문가와실무자들이가지고있는인식에서보면최고지도자의탑다운방식결정이굉장히위험하다고여겨질수있다. 관료주의의폐해이기도하지만미국입장에서보면정당하게취할수있는입장이다. 중국의경우도최고지도자가입장을전환해서끌고가는모습이다. 한국도대통령의생각보다관료시스템이잘움직이지않는다는불평이나오는상황이다. 소위말하는양면개입이벌어지고있다고생각한다. 남북, 북미협상뿐만아니라국내적으로도협상을해야만하는상황이벌어지고있으므로이문제는앞으로도계속지속될것이라고본다. 그러나바텀업 (bottom-up) 방식, 즉아래에서실무적으로문제들을다해결하고최고지도자의결정이내려지는방식도문제가있었다. 과거 1994년제네바합의가그사례이다. 어쨌든탑다운협상방식이갖는현실적어려움이나타나고있는데, 이러한자연스러운난관을실천적으로현명하게극복하는것이향후의과제이다. 두번째로단순히국내외의최고지도자와관료체제간에벌어지는갈등뿐만아니라, 북한의핵문제자체가굉장히복잡하다는사실을이야기하고싶다. 처음에는북한의핵문제와관련된행위자가북한과미국인줄알았지만, 사실한국도한행위자이고중국도크게개입되어있다. 뿐만아니라유엔대북제재위원회가따로꾸려져있고, 한편으로는그제재위원회의 10

16 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 구성원들은자기가소속되어있는국가지도부의지시도받고있다. 즉, 국제법적논리뿐만아니라정치적논리가유엔이라는공간에서작동하고있는것이다. 그외에일본과러시아도있다. 따라서북한의핵문제와관련하여다양한형태의이해관계자가존재한다고볼수있다. 마지막으로비핵화라는것자체가기술적으로굉장히해결하기어렵다는문제가있다. 기술적어려움때문에신뢰를구축하기가어렵다는측면이있고, 북한은이기술적어려움을나름대로잘이용하고있는것이다. 사실북한에있어서핵은안보문제이고, 따라서체제존속과관련되어있기때문에거의 30년동안해결이되지않고있다. 더큰문제는이런북한의비핵화와종전선언에미국과중국사이의세력전이문제도함께얽혀있어비핵화과정이더어려워졌다. 이러한세력전이문제때문에어떻게보면 90년대초반과 2000 년대의 6자회담보다협상이더어렵게되었다. 트럼프대통령이계속해서중국을견제하고있는행보를이와같은맥락에서해석할수있다. 한반도가어떤형태의평화체제로가는가는미국과중국의국가이익에절대적인영향을미치고있기때문에북핵문제를해결하는것이쉽지않다고생각된다. 이런차원에서최근에개인적으로주목하고있는것은탑다운방식에서최고지도자들이어떤태도들을보이고있는가이다. 이번북한의정권창립기념일인 9.9절행사에서주목을받고있는것은 ICBM 이등장하지않았다는부분이다. 미국입장에서볼때이것은김정은에대한신뢰를쌓을수있는행위라고해석된다. 북한과미국양측이어떤행동에대해의미를부여함으로써신뢰를쌓아가는방식으로문제를풀어나가는것은긍정적인신호이다. 신뢰라고하는것에는물질적이고기술적인부분도있지만, 정치적이고의미해석이필요한부분도있기때문이다. 또한탑다운방식에서최고지도자들이어떤행동에의미부여를하는것은국내행위자들에게지도자가올바른길로가고있다고설득할수있는수단이된다. 그런의미에서앞으로 1~2개월은탑다운방식이긍정적인방향으로갈것으로기대한다. 그렇다면이과정에서남한은과연무엇을할수있을까. 남한은중재자, 조정자로서새로운해결책을제시하고양자사이의신뢰를담보하는방식을보여주고있다. 그러나 9~10월을지나면서성과를거둘것인가는북미협상의결과에달리게되었다. 북한과미국모두남한의적극적인중재행동에대해부담을가지고있다. 미국은동북아시아의동맹국인한국을완전히배제할수없다. 북한입장에서는남한의최고지도자가북한에게호의적인태도를취하고있고남북관계도평화적으로풀기위한노력을하고있기때문에이를완전히무시할수없는입장이다. 이런관점에서낙관적전망을조심스럽게할수있다. 11

17 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 이석 : 우리정부의입장은남북관계회복을통해북미관계발전을도모하는것임을설명하셨다. 현재여러현실적인부분이해결되어야하며, 탑다운 (top-down) 방식에의한북미간의협상이가지고있는어려움에대해이야기하셨다. 그럼에도불구하고 9.9절이후로북한과미국이비핵화에대한성의를보이고있는상황에서 top-down 방식도한동안유효하지않을까하는분석이시며, 한국이중재역할을하는것에대한필요도분명존재한다는의견을주셨다. 조남훈 : 박순성교수님의말씀에첨언하자면트럼프대통령과김정은위원장모두 스트롱맨 인만큼중재자의역할이중요하다고생각한다. 보통협상참여자들은협상을깨지않기위해서로간의의견을계속조정하는데, 스트롱맨들은이와는다른행태를보이는것같다. 스트롱맨들이자기의견만주장한다면협상은깨질수밖에없다. 따라서스트롱맨들사이에서필요한부분을조정하고, 의견의상한선을정해주는중재자역할이상당히중요하다. 김흥규 : 조남훈박사님의의견에공감한다. 북미간신뢰가부족한상황에서협상을진행하기가어려웠던것이사실이다. 게다가트럼프대통령과김정은위원장의소위 스트롱맨 특징까지결합되니북미양국을협상의테이블로이끌어내는것부터매우어려웠다. 때문에양국간신뢰의끈을이어주기위한한국의역할이대단히중요했고, 앞으로도결정적일수있는중대한책무라고생각한다. 우리정부와문재인대통령이이역할을성공적으로수행하기위해서는무엇보다 신뢰의균형 이필요하다고강조하고싶다. 즉, 북미간의신뢰증진도중요하지만, 동시에문재인대통령과김정은위원장그리고문재인대통령과트럼프대통령사이의신뢰가균형을이루어야한다. 만약남북, 북미정상간의신뢰가균형을이루지못한다면북미양국간신뢰의끈을이어주는역할을수행하는데어려운상황을직면할수있기때문이다. 이석 : 그렇다면앞으로의이야기를하고자한다. 장기적인시점이아닌향후 1~2주또는 1~2개월동안어떠한정세가이어질지궁금하다. 일각에선제2차북미정상회담이언급되고있으며, 북한의친서외교가다시전개되고있는것같다. 이에 9.9절이후북미협상이어떻게진행될것으로전망하시는지조남훈박사님께의견을부탁드린다. 조남훈 : 김정은위원장이트럼프대통령에게보낸친서를통해제 2 차북미정상회담을 12

18 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 제안했다고백악관이밝혔다. 사실첫번째정상회담은두정상이만나는것에가장큰의의를두었으며, 북한의비핵화의지를확인할수있었던것에의의를두었다. 하지만두번째만남은구체적인무엇인가를필요로한다. 미국은북한의북미정상회담요청에대해구체적인조치를요구할수있다. 기본적으로비핵화과정은신고-검증 -로드맵합의-불능화 -폐기의순서이며, 평화프로세스는종전선언- 연락사무소설치-평화협정체결-수교순으로생각할수있다. 그렇다면문제는이를어떻게조합하느냐이다. 그런데각단계에서언제든지조치할수있는것이두가지있다. 하나는북한이이미보유하고있는기존핵무기의폐기인데, 이는비핵화의어느단계에서든포함될수있다. 다른하나는대북제재의해제인데, 이것역시비핵화의어느단계에서든실행될수있다. 현재북한이종전선언을원하고있는만큼북미정상회담이추진된다면종전선언이주요어젠다가될가능성이높다고생각한다. 그렇다면결국북한이무엇을줄수있는지사전협의가필요하기때문에, 조만간북한당국실무자가폼페이오국무부장관을만날가능성이높다. 앞서김흥규교수님께서신뢰의균형을이야기하셨는데, 매우중요하다고생각한다. 기본적으로신뢰의균형에는인식의문제도있다. 미국은트럼프대통령이라는최고지도자와워싱턴실무자들사이에의견차이가존재한다. 실무자들은항상실질적이고구체적인협상을해야하기때문에한국정부가수행하는중재자역할에대해 100% 신뢰하지않을수있다. 우리정부가중재자역할을하면서중요한것은미국과북한을잘중재해야하지만미국, 특히실무진들도잘설득해야한다는것이다. 비핵화자체에대해서또는한국정부의정책추진속도등에대해서부정적으로보는시선이존재하기때문이다. 따라서미국과의협의과정에서실무진들의이해도를높이는것이중요하다. 일단이번고비를잘넘기면, 어느수준에서타협이이루어지고다음단계로나아갈수도있다고생각된다. 이석 : 조남훈박사님께서는비핵화과정이논의된다고하면한편에서는평화체제와같은정치적인요소들이맞물리는데이를어떻게조합하는지가중요하다는흥미로운의견을주셨다. 이어서김흥규교수님께한국, 북한, 미국사이향후중국의입장에대해의견을부탁드린다. 김흥규 : 앞서조남훈박사님께서말씀하신내용에몇가지덧붙이고싶다. 우선폼페이오 국무부장관의역할에대해주목할필요가있다. 폼페이오국무부장관도대권에대한야심을 13

19 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 가진정치적인물로, 오직중재자역할만을수행하는것에충실하지는않을것이다. 그가정치적이해, 정치적신중성, 미래의기회를고려한행동을할가능성이있다는점을유념해야할것이다. 즉, 우리가기대하는대로반드시북핵문제해결에충실한실무자역할만을하지는않을것이라는것도염두에두어야한다. 조남훈박사님의의견에공감하면서도현재탑다운방식이라는특성때문에우리는트럼프대통령과김정은위원장에초점을맞춰맞춤형전략을펼치는것이더중요하다고생각한다. 트럼프대통령은한반도평화문제를자신의정치적성과로활용하기위해지금까지의노력을하고있다. 과거트럼프대통령은실무진의의견도제대로반영하지않았고, 한반도문제를다소쉽게생각한측면이있다. 그러나최근트럼프대통령은문제의복잡성에대해과거보다는많은이해를하고있으며실무진의의견을염두에두는듯해보인다. 그러나여전히트럼프대통령의의사가가장중요하고결정적이기때문에, 이에맞춰진구체적인이익들과맞춤형전략들을제공하지않으면향후진행이원활하지않을가능성이많다. 일단트럼프대통령은중국변수와북핵문제를미중전략경쟁차원에서보겠다는입장으로풀이된다. 그러나이에대해중국은굉장히신중한입장이다. 중국은향후미중관계의향배에따라전략을조정할수있는여지를남겨두고있다. 중국은가급적이면미중간갈등을최소화하는전략을견지하고있으며, 특히북핵문제와관련하여미중간직접적인갈등을최소화해야한다는입장이다. 거센파도가밀려올때파도에직접맞서는것은중국식이아니다. 모택동의게릴라전법을생각하면현재중국이미국에대해취하고있는태도를이해할수있을것이다. 적이오면도망가고적이약점을보이면반격하고, 자신의역량을축적하면서결국저변을넓혀서최종적으로내가승리한다는입장이다. 중국의외교정책을이러한맥락에서이해하면좋을것이다. 중국은과거보다훨씬더야심차게한반도를바라보고있다. 과거에는북한을버퍼존으로인식하고수세적 수동적으로지켜내고자했다면, 현재는북한과한국에대한영향력을확대하고자하는입장일것이다. 중국입장에서북한은지정학적으로여전히중요한공간이다. 그럼한국은어떠한가. 한국또한군사적으로전략적가치를갖고있으며특히미중간세력경쟁의흐름을바꿀수있는린치핀 (Linchpin) 으로서대단히상징적인공간으로인식하고있다. 이러한전략적가치를갖고있는한반도를두고중국은북한과의관계를잘유지하고관리함과동시에한국과도우호적인관계를만들어가고자할것이다. 이런차원에서보면한중정상회담이나전략대화를중국이피할이유가없다. 정상회담의형식에대해서는조심스럽게예측해볼수있다. 집권 1기시기시진핑주석은북한보다한국을먼저방문하였다. 반면집권 14

20 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 2기에는북한과의관계를고려하여한국보다북한을먼저방문하여북한에대한성의표시를할가능성이크다. 정상회담의경우 2018 년상반기에김정은위원장을세차례에걸쳐중국에초청하여북중정상회담을한것과마찬가지로, 문재인대통령을베이징으로초청하여한중정상회담을개최할가능성이있다. 이것이중국입장에서그릴수있는가장이상적인청사진일것이다. 중국은기본적으로한반도에서의역할을유지하고영향력을강화해나가겠다는입장이다. 이런맥락에서종전선언등관련문제에서중국이배제되는상황을받아들일수없을것이다. 특히종전선언은하나의정치적인선언이나상징적인사건이아닌평화체제구축의시작점으로인식하고있다. 때문에종전선언에서중국이배제되면서종속변수가되는것을우려할것이다. 물론중국의전략가들중일부는중국의적극적입장에대해더유연할것을주문하는이도있다. 그럼에도불구하고중국의많은전략가들은현재미중간의전략경쟁이강화되고있는상황에서처음부터개입하여미중간의전략경쟁에영향을미칠수있는모든변수를중국의의지대로관리하여야한다는입장을선호한다. 어찌되든중국의한반도문제에대한개입의지는명확하다. 조남훈 : 현재상태에서중국의역할도매우중요하다고생각한다. 현재비핵화과정의핵심은북한이원하는종전선언을미국이수용할수있는가의문제이다. 앞서미국의우려에대해이야기했다. 북한은미국의이러한우려를염두에두고한국의방북특사단에게종전선언문제는주한미군철수와는상관없다고언급하였다. 그런데주한미군철수에가장관심을두고있는국가는바로중국이다. 북한이주한미군은종전선언과상관없다고언급한것과같이중국도주한미군철수문제를언급하지않겠다는입장을취해미국의우려를덜어줄수있다면미국과북한이종전선언을주고받는일에도움을줄수있다고생각한다. 이석 : 우리정부는 9월남북정상회담을앞두고있으며, 그직전에유엔총회, 이후에는한중정상회담등발빠른외교를전개할예정인것같다. 이에대한기대감과우려등다양한의견이공존하는것이사실이다. 북한, 미국, 중국사이에서우리정부의입장이어떻게전개될가능성이있는지박순성교수님께의견을부탁드린다. 박순성 : 한국정부가굉장히어려운상황에놓여있는것은분명하다. 협상이중단된상황에서 발빠른외교를추진하고있다. 발빠른외교라고했을때가장인상에남는것은지난 15

21 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 5월에있었던문재인대통령과김정은위원장사이의두번째남북정상회담이다. 덕분에북미정상회담이극적으로개최되었다고할수도있다. 이번남북정상회담도분명히북미대화를성사시키는데에도움이될것으로판단된다. 그런데발빠른외교못지않게잘짜인외교도필요하다. 현국면에서한국정부만이딜레마상황에빠져있는것은아니다. 북한, 중국, 미국모두한반도와동북아정세의변화속에서어떤노선을취해야할지딜레마에빠져있다. 외교정책을선택하는것이과거보다더어려워진것은분명하다. 그런의미에서한국정부의역할은더중대하고반면에더어려워졌다. 만약시간이많이걸리더라도다른국가들의입장이분명히정해져있다면우리가그입장들을조정하는것이쉽지만, 주변국가들또한여러가지대안들을고려하고있는상황이다. 특히동북아세력전이, 더나아가세계적세력전이가얽혀있다. 따라서남한이협상을계속유지시키는역할, 신뢰를담보해주는역할과같은일을하는것이굉장히어려운상황이다. 우리가가지고있는국력이중국, 미국, 일본에비해큰것도아니다. 그렇다고해서우리스스로가미국이나중국에영향력을행사할수있는외교적자산을특별히가지고있는것도아니다. 그러면결국우리가할수있는것은새로운해결책이나대안을제시하는것이다. 북한, 미국, 중국이다만족할수있는새로운대안을제시하는것이필요하다. 이런방법이작동한것이 2017 년말에서 2018 년초였다. 소위평화활동가나갈등중재자들이가장중요하게생각하는전략은평면을벗어나서입체로가는방식이다. 다른국가들이생각하지못하는제3의대안을제시해서그들이받아들이도록하는것이다. 사실지난약 30년간지속되어온비핵화문제와한반도평화문제에서이러한방식으로문제를해결하는것은쉽지않다. 그러나조금씩그해결책을찾아가고있다고생각한다. 특히미국으로하여금북한의체제를보장해주는것이중요하다는것을설득해야한다. 북한에는지금의미국과의협상이마지막기회가될것이고, 그과정에서남한이경제적으로노력할수있다고얘기해야한다. 미국과중국에한국이전략적가치를가진국가라는것또한강조해야한다. 이런차원에서우리가할수있는여지가분명히있다고생각된다. 그런의미에서지금당장 9~11월에어떤일을할수있을까. 첫째, 종전선언에대한미국의우려를해소하는것이다. 북한이미국에게보낸친서에이런부분을포함하고있을것이다. 한국이북한에특사를보낸이후의결과를구태여미국에직접가서설명할필요는없었다고본다. 왜냐하면핵심적인내용은친서를통해서전달되었을것으로보기때문이다. 종전선언은크게보면군사적인문제로간주할수있기때문에, 종전선언과관련된장애물은 16

22 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 세가지가존재한다고생각된다. 한미동맹문제, 주한미군문제, 유엔사해체문제가바로그것이다. 한미동맹은북한도중국과러시아와비슷한관계를맺고있기때문에큰문제가되지않을것으로본다. 주한미군문제는북한이일정정도친서를통해서나혹은간접적인방식으로의사를전달을했을것으로생각한다. 그부분은한국도중국과일본에어느정도설명을했을것으로판단된다. 그러나유엔사해체문제는복잡한것같다. 사실주한미군문제보다더복잡한것이유엔사해체이다. 유엔사를해체하는문제에대해서북한이어떤생각을하고있는지가불분명하다. 더군다나유엔사해체문제는군사정보보호협정 (GSOMIA) 과도연결이되는문제이기때문에복잡한측면이있다. 따라서이부분에대해서우리가어떻게설득해야할지대안이필요하다. 둘째, 우리가해야할일은관료, 전문가, 공공외교에이르기까지전반적인외교정책에대한거버넌스를재정비하는것이다. 한국의대미, 대중외교가어떻게보면발빠른외교와잘짜인외교로수행되는것처럼보이지만, 여러차원에서삐걱거리는부분들이존재한다. 관료, 전문가, 공공외교차원의외교가잘짜여있는지생각해보아야한다. 그런의미에서현재정부가대미, 대중외교에있어단순히공식채널만을이용하는것이아니라비공식적인공공외교에해당하는분야까지 적절한이용과관리 를할필요가있다. 셋째, 탑다운방식으로진행되는비핵화과정에서미국과중국뿐만아니라한국도국내정책을추진하는체계가미비하다는점을지적하고싶다. 국내관료시스템이잘작동하도록더적극적으로노력해야한다. 현재정부는대북, 대미, 대중외교에서정부차원뿐만아니라관료, 국회, 전문가차원의노력도모두필요하다고판단하고있는것처럼보이지만, 국내정치, 사회차원에서의노력을사전적으로충분히하지않았다고생각된다. 폭넓은의미에서외교, 안보, 통일, 대북정책의거버넌스를정비할필요가있다. 특히중요한분야는지방정부와시민사회다. 최근남북경제협력에있어지방자치단체들의역할을강조하겠다는이야기가나오고있다. 대북정책, 나아가대일, 대중관계에서지자체의역할을강조해야한다. 시민사회도국내의시민단체뿐만아니라국제적으로미국과북한에서중개역할을하는시민단체또는구호단체들과도협력해야한다. 또한국제기구의역할도강조해야한다. 사실더어려운문제는국내여론을설득하는작업이다. 이정부가초기에적극적으로, 또한선제적으로미국과북한을설득할수있었던이유는국내에서의지지도가있었기때문이다. 대북, 통일정책에있어서국내적인기반이중요하다. 국내적인기반이라고하면정치적기반과사회경제적인기반을들수있다. 정치적기반이라는것은정치사회에서정당적인부분이고, 사회경제적인기반은국민들의지지도이다. 현재이사회경제적인기반인, 정책지지도가많이무너져 17

23 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 있다고판단된다. 따라서사회경제정책을잘해서국민들의지지를끌어올려야한다. 끝으로하나만더추가하면북한, 미국, 중국, 더나아가서국제사회에한국이북한의비핵화와한반도평화문제에있어어떤메시지를던질것인가가중요하다. 우리한국국민을대상으로는북한문제를강경책이나원칙만을앞세워서는해결이어렵고, 유연하고평화적으로접근하는것이효과적이라고상당정도설득한것으로판단된다. 국내차원에서의대북정책에대한담론을국제적인차원으로까지발전시켜야한다. 현재한반도신경제구상과같은이야기를제시하고있지만국제사회, 특히미국과중국이수용할만한정책이제시되어있지않다. 정부는미국과중국을설득할수있는체계화된한반도평화구상을제시할필요가있다. 이석 : 향후여러가지일들이예상되고있다. 9월한달만보아도남북정상회담이예정되어있으며, 북한의장관급인사가유엔총회일반토의에기조연설을한다고보도되었다. 북미정상회담, 한중정상회담등이언급되고있는상황에서향후우리정부가나아가야할방향에대해조남훈박사님께의견부탁드린다. 조남훈 : 비핵화문제에는근본적으로두가지인식차이가존재한다. 첫째, 비핵화협상이필요한지에대한인식의차이이다. 미국은협상을통해서비핵화를달성할수도있으나제재강화를통해서북한을손들게만들수도있다고인식하고있다. 반면에북한은전략상압박상황보다도비핵화협상을선호한다. 둘째, 비핵화협상이성공할수도있다는인식에반하여경험적측면에서판단할때비핵화협상은결코성공할수없다는인식이다. 그런데이러한인식차이는쉽게변할수없다. 그렇다면인식의차이를줄일수있는유일한방법은김정은위원장이핵탄두반출등국제사회가인정할수있는실제적인비핵화조치를취하는길밖에없다. 이번기회가굉장히중요하다. 그동안북한에대해유화및압박정책을모두추진하였으나어차피실패하고말았다는인식이형성되도록해서는안되기때문이다. 김정은위원장도이를인지하고있다고생각하기에, 설득과협상을통해실질적인비핵화에상호노력하며인식차이에서야기되는장애물을차례로제거하는과정이필요하다. 이석 : 이어서김흥규교수님께의견을부탁드린다. 김흥규 : 문재인대통령이 8.15 선언을통해우리의선언적지향점과실천적지향점에대해 언급한것같다. 구체적으로말씀드리자면 우리의운명을스스로책임지며 한반도의평화와 18

24 북한경제연구협의회 북한의정권수립 70 주년과한반도정세변화 번영을향해가고있다는점은선언적지향점을, 비핵화과정과남북관계를조화롭게가져가겠다는것은실천적지향점을표명한것같다. 이에대해위의두지향점이모순이아니냐는목소리도있다. 국내적상황과국외적상황이첫째, 협상의국면이탑다운방식 (top-down approach) 으로진행되고둘째, 양쪽실무자들로부터충분한지지를받지못한다는점과셋째, 트럼프대통령이시간적제약을갖고있는것을감안할때우리정부는더욱적극적인노력을기해야한다. 다시말해우리정부가단순히중개자혹은매개자의역할이아니라설계자 추진자 실무자의역할을모두수행할의지를가지고더욱적극적인자세로임하지않으면선언적지향점과실천적지향점을조합하고그공백을메우기가쉽지않을것이라는이야기이다. 그러나주의해야할점이있다. 우리정부는국민을향해 운전자역할 을너무강조할필요는없다고생각한다. 우리는우리가원하는실질적인이익을얻어내고, 트럼프대통령과김정은위원장에게공을넘기는문재인대통령의화법을견지하는것이중요하다. 앞서조남훈박사님께서말씀하신것처럼중국과의전략적소통을강화하여공모하는단계에도달하지않으면북핵문제를해결하기어렵다고판단한다. 특히미중간의전략적경쟁이강화되는상황에서이른바착시현상을갖거나혹은너무쉽게감성적으로빠져드는것은금물이다. 우리는제로섬또는이분법적인사고의유혹을철저하게억제하고, 중국의변화에대한냉철한이해를바탕으로서로의이해가합치되는부분을찾아가야할것이다. 중국과공모할수있는부분에대해함께공모하지않는다면이문제는해결하기어렵다는인식을가져야한다. 북핵문제가현상황까지나마진전이있었던것은우리정부가새로운공간을창출하고방향성을제시했기때문에가능했다고생각한다. 그러나앞으로의과정은매우다양한변수와복잡한상황이나타날것으로예상된다. 한개인의통찰력과능력으로해결될수있는문제가아니기때문에, 집단지성을최대화시키고동시에최고의외교안보역량을총동원해야할것이다. 이를통해현재점위주의외교적접촉을뛰어넘어선과면의접촉을확대해나가는전방위적인전략적소통의강화를모색해야한다. 또한 Plan A뿐만이아니라 Plan B, Plan C를준비해야하고동시에단기전략뿐만아니라중장기전략과포석을함께고려해야할것이다. 이러한요소들이유기적으로작동되어야우리가직면한복합방정식을해결할수있다는생각이다. 마지막으로앞서박순성교수님께서말씀하신것처럼비핵화추진을위한국내적인사회경제적기반이무너지고있고, 대외적인변수는점점더복잡해지고있는상황에서정부는국민의안위를위하여해야할바는분명히하고가는자세가필요하다. 최악의경우에우리가 19

25 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 군사적으로스스로를지켜낼수있는국방개혁은어떤상황이라도추진하는것이중요하겠다. 남북관계개선을통하여우리가직면한많은어려움을해결하겠다는입장에서는북한이자극받는것을우려할것이다. 그러나우리가해야할바를오히려못하게되면나중에새로운상황에직면했을때취약해질수밖에없을것이고이것은아마문재인정부에커다란역풍으로작용할가능성이크다. 조금천천히가더라도해야할바로서국방개혁, 특히북한의핵위협과그사용의측면에서우리가어떻게대처할수있는지에대한군사적역량을확보하는노력은반드시해야한다. 박순성 : 비핵화는북한에는사활이걸린문제이고, 우리에게도국가안보가걸려있는매우중요한문제이다. 그런데이비핵화는단순히남북간의문제뿐만아니라, 거시적으로는한반도의정세변화에영향을줄수있으며, 동북아지역의세력전이와도관련되어있다. 즉, 비핵화문제를거시적인측면에서바라볼필요가있다. 그런의미에서본다면한반도평화문제를북한의비핵화와직결되어있는것처럼여기는것은조심해야할필요가있다. 한반도평화문제에서비핵화가핵심적인사항이기는하나, 한반도평화문제를북한의비핵화문제로절대적으로환원시키는입장은지양해야한다. 또한비핵화가장기적으로시간이걸리는문제라는인식이필요하다. 현재우리정부는북핵문제를해결하기위한정책적전환점을맞이하고있다. 즉, 과거에추진해왔던정책경로를벗어나새로운경로를만들어야하는시점에놓여있다. 이런관점에서보면우리정부는작년말부터지금까지새로운경로를만들고있다고생각한다. 새로운분기점을만들어내는데있어최고지도자들의노력도중요하지만, 관료, 전문가, 언론, 나아가시민사회의노력도필요하다. 지금우리에게주어진기회가마지막기회일수있기때문에더욱더적극적인노력을해야한다. 이석 : 북한의정권수립 70 주년기념일을전후로또다른변곡점을맞은한반도정세에 대해흥미로운의견을나눌수있는시간이었다. 다시한번토론에참여해주신세분께 감사드리며, 이것으로금번협의회를마치도록하겠다. 20

26 동향과분석 한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의

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28 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 이성우 한국해양수산개발원본부장 Ⅰ. 서론 판문점선언으로한반도의봄이갑자기찾아왔다. 세계에서가장위험한곳으로손꼽히는한반도가북한의전향적인비핵화선언, 남북정상회담, 북미정상회담등으로새로운전기를맞이하고있는중이다. 이제부터 60년간의고립, 그리고 1990년이후의경제위기로인해취약해진북한경제에새로운변화가나타날것으로예상되고있다. 북한은지난 30여년간내부적인경제문제와더불어체제유지를위한핵개발과군사력증진에국가재정이집중되었던관계로, 국가경제의기반이되는사회간접자본에대한투자가거의이루어지지않은상태이다. 북한경제의재건은지금까지외면되었던북한의사회간접자본에대한개발에서시작되어야할것으로보인다. 한편, 우리나라와북한간의경제협력이재개될경우우선적으로개발되어야하는사회간접자본은항만물류시설일것이다. 왜항만물류시설이우선적으로개발되어야할지에대해서는두가지측면에서언급될수있을것이다. 첫째는주철종도 ( 主鐵從道 ) 가핵심인북한의육상물류시설이지나치게피폐해져주요구간몇개를제외하고는다시복원해야하는상황이라는점이다. 즉육상물류시설의복원에는엄청난재원과시간이소요된다는것이다. 물론이러한시설들은단계적으로복원해나가야하겠지만여기에는충분한시간이필요하다. 이런관점에서단기적으로북한의국토를거점개발을통해성장지원하기위해서는항만개발이선행될필요가있다. 둘째는유사한정치체계에서성공한중국의사례를벤치마킹할필요가있다는것이다. 과거중국은낙후한자국의경제를진흥하기위해항만도시개발을중심으로 점 ( 點 ), 선 ( 線 ), 면 ( 面 ) 개발전략 1) 을추진했다. 정치및사회체계가유사하고, 지리적으로 23

29 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 인접한중국의성공사례가북한의경제재건모델로가장적합하다고할수있다. 이런관점에서북한은 점 에해당되는항만과항만도시를우선개발하고, 이를지역거점으로삼아선에해당되는배후물류네트워크를확장하는형태로개발을해야할것이다. 이단계를넘어서면점과선이합쳐져다시면의개념인지역개발로확장될수있기때문이다. 결국우리나라입장에서는항만그리고배후도시를중심으로거점형개발을추진하면서육상물류인프라를남과북사이에연계해나가는방식이초기북한국토의개발방식으로적합할것이다. 2) 본연구는이러한인식하에서북한의개방으로대북경협이재개된후우리나라정부와기업들이개발대상인북한의항만물류시설을어떻게개발할지에대한방향을논의하고자한다. 2장은북한경제와무역실태를우선조명할것이다. 3장은한반도와유라시아물류통합차원에서북한의항만물류현황과문제점을검토할것이다. 4장에서는검토된북한항만의현황을기반으로북한의거시경제차원에서우선적으로개발되어야할대상과방향을제안하고자한다. 5장은북한항만물류개발과운영등에대한정책제언과고려사항등을논의하고자한다. Ⅱ. 북한경제와무역현황 북한경제현황 가. 행정구역 북한은행정체계상평양직할시, 남포, 나선특별시포함 27개도시와황해남도, 황해북도등을포함한 9개의도 ( 道 ) 로구성되어있다. 도시인구가 50만이넘는대도시는평양, 남포, 청진, 함흥시 4개이며, 평양을제외하면모두항만도시이다. 현재도시화율은 58~61% 3) 정도로추정되며이수준은남한의 1980년대수준과비슷하다고할수있다. 1) Paul T-W Lee 외, Promoting Korean International Trade in the East Sea Economic Rim in the context of the Belt and Road Initiative, Journal of Korea Trade, 2018 (forthcoming), pp.9~11. 2) 이성우, 북한항만개발방향과추진가능사업, 북한경제리뷰, KDI, , p.3. 3) 통계청 (2008), KOSIS(2016) 참조. 24

30 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 나. 경제상황 경제측면에서북한을살펴보면, [ 그림 1] 에서제시하는것처럼남북한의실질 GDP는 2016년기준남한 1,637조원, 북한 36조원으로추정되며남한대비북한의경제규모는 2.1% 에불과한것으로파악되고있다. 북한의경제성장률은 1990년대마이너스성장률을유지하다가 2000년에반등한이래증감을반복하면서 2016년에는 3.7% 의성장률을기록했다. 우리나라역시 1997년아시아경제위기이후잠시경제성장세가급락했으나반등에성공하였으며 2000 년대이후는선진국형저성장세가유지되면서 2~3% 대의성장세를유지하고있다. 현재성장률기준으로보면특별한의미는없으나남북한은거의비슷한상황이라할수있다. 2016년남북한 1인당국민소득 (GNI) 은남한 3,198 만원북한 146만원 4) 으로북한의 GNI 는남한대비 4.6% 수준에불과하다. 1990년 20% 수준에서 2016년 4.6% 수준으로격차가더욱벌어지게된것은북한의핵개발정책과이로인한남북관계의경직, UN의대북제재등으로해당경제가고립된결과라할수있을것이다. 한편, 북한의시장물가와시장환율은이러한북한경제의위축에도불구하고안정세를유지하고있는데, 이는작은경제규모와중국의존형경제구도에기인한것으로평가되고있다. [ 그림 1] 남북한실질 GDP 비교 ( 단위 : 조원 ) 자료 : 한국은행, 국민계정 ( 검색일 ; ). 4) 한국은행, 전게서 25

31 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 다. 산업구조 북한의산업구조는 < 표 1> 에서설명하듯이 2016년기준서비스산업 31.1%, 농림어업 21.7% 그리고제조업 20.6% 순으로구성되어있다 년에북한의제조업비중은 31.8% 였으나 2016년는 20.6% 로급락했다. 1990년중반부터찾아온경제위기, 대북제재그리고이러한악재가서로작용하면서경제성장의기본이되는전력, 철도, 항만, 도로등의사회기반시설이붕괴했기때문이다. 결론적으로원자재공급과수출의길이막힌상황에서북한의산업구조는농림어업의비중이높아지는퇴행적경제상황으로악화된것으로보인다. 이러한퇴행적경제구조는다음에논의될북한의교역현황에서확인할수있을것이다. < 표 1> 북한의산업구조변화추이 구분 차산업 - 농림어업 차산업 광업 제조업 전기가스수도업 건설업 차산업 정부서비스업 기타서비스업 자료 : 한국은행, 국민계정 ( 검색일 ; ). 북한무역현황 가. 교역총괄 북한의무역추이를살펴보면 2010 년에는총무역액이 41.7 억달러였으나 2016 년에는 65.5 억달러로 57% 나급증하였다. 세계의대북제재에도불구하고증가세를유지하고있으며, 전년대비전체 4.7%, 수출은 4.6%, 수입은 4.8% 를유지하면서무역성장세를유지하고 26

32 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 있다. 5) 이는 UN의대북제재에도불구하고우방인중국과러시아의지원을받았기때문으로보인다. 최근강력한대북제재로북한의무역성장세가주춤하고있지만, 얼마전까지만해도대북제재는중국, 러시아등북한의우방들과의무역의존도만심화시켰을뿐무역성장세에는큰영향을주지못했던것이다. 나. 대외무역의존도 이는 < 표 2> 에서나타나는북한의중국무역의존도를보면확인할수있다. 현재북한의최대교역국은중국으로 2016년기준전체의 92.5% 를차지하고있으며, 2014년 90.2%, 2015년 91.3% 로지속적인성장세를보이고있다. 결국대북제재는북한과중국의무역결속력만강화한셈이된것이다. 특히석탄, 철광석등대량의자원화물을제외하고는대부분북중간육상물류를통해교역이진행되고있어북한의항만인프라가저개발낙후상태를면치못하고있기도하다. < 표 2> 북한의 10 대무역국 (2016 년기준 ) ( 단위 : 천달러, %) 순위 국가명 북한수출북한수입수출입합계 금액증감률금액증감률금액증감률 비중 전년순위 1 중국 2,634, ,422, ,056, (-) 2 러시아 8, , , (-) 3 인도 14, , , (-) 4 태국 2, , , (-) 5 필리핀 16, , , ( 3) 6 파키스탄 25, , ( 3) 7 룩셈부르크 0-14,937-14, 싱가포르 , , ( 1) 9 대만 12, , ( 3) 10 스리랑카 8, , , ( 5) 자료 : KOTRA, 2016년북한대외무역동향, ) 한국은행, 국민계정 ( 검색일 ; ). 27

33 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 Ⅲ. 북한항만물류현황 항만현황 가. 물류총괄 북한의물류체계는철도, 도로, 해운, 3화수송 6) 의 4가지축으로구성되어있는데, 철도를주간선으로도로를보조간선으로이용하는 주철종도 체계가그기반이다. 이러한물류체계는산악지형이많은자연적조건에서전국의이동통제를용이하게하도록구축된물류체계이다. [ 그림 2] 에서나타난것처럼북한에는주철종도형태로물류체계가구축되어있으나, 도시화율이미흡해연결할도시숫자가적으며산악이많은내륙은거의물류체계가없는, 아주조방한형태의국토물류체계가형성되어있다. 기본적으로평양을중심으로하는수도권과서해안과동해안의항만도시를중심으로하는느슨한형태의물류구조가형성되어있으며, 이마저도철도와도로망의노후화로이용률이낮은상황이다. 최근에는철도의노후화로보조적수단인도로가단거리운송에주로사용되는현상도나타나고있다. 북한의간선도로망은서해안, 동서연결, 동해안, 북부내륙, 동서국경의 5개축으로구성되어있고도로운송은기본 30km 이내로제한하였으나최근에는 150km 거리까지로확대하였다. 도로는고속도로, 1~6급도로로구분되며평양과원산을잇는 H 자형태를골격으로한총 47개의노선망이있다. 고속도로는 8개로남한의 22% 수준이며평양 ~ 순안, 평양 ~ 남포, 평양 ~ 개성, 사리원 ~ 신천, 평양 ~ 항산, 평양 ~ 원산, 원산 ~ 금강산등의노선이있고, 최근원산에서함흥까지연결하는고속도로를건설하고있다. 6) 3 화란삭도 ( 索道 ), 컨베이어벨트, 관으로수송하는경우를지칭. 28

34 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 [ 그림 2] 북한의주요육상물류네트워크와거점 북한의도로망 북한의철도와중러철도연결망 자료 : 국토연구원, 내부자료, 나. 항만시설 북한은서해안에 137개 ( 평북 55, 평남 27, 황북 1, 황남 54), 동해안에 152개 ( 함북 65, 함남 53, 강원 34) 의항만을갖고있다. [ 그림 3] 에서보듯이이중국제무역을담당하는항만은대외해상운수항 ( 무역항기능 ) 9개 ( 흥남, 청진, 나진, 원산, 선봉, 남포, 해주, 송림 ) 이고연안화물을주로처리하는항만은지방항 24개이다. 나머지작은항만들은항만시설이라기보다는어항, 포구의형태를갖추고있어어선들이주로이용하고있다. 북한은전후복구기인 1950~60 년대에전쟁으로파괴된나진, 청진, 흥남항을복구하였고이후해주, 송림, 단천항등신규항만을건설하였다. 1차항만현대화시대인 1970~80 년대에는남포, 청진, 해주항등에대한본격적인현대화를추진하였으나 1990~2010 년까지는나진항을제외하고는신규투자를거의못하고노후화의길을걷게되었다. 2010년이후에나진항에대한러시아의투자를받았고, 남포항일부분을개보수하였으며, 자원수출항만인단천항을 2012 년현대화하여대외해상운수항기능을부여한정도가전부이다. 이렇듯북한의대부분항만들은 1980 년대이후현재까지신규투자없이기존시설에의존하다보니정상적인기능을수행하는항만이거의없을만큼열악한상황에처해있다. 29

35 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 [ 그림 3] 북한주요항만의위치도 자료 : 교육도서출판사, 조선지리전서 - 운수지리, 평양종합인쇄소, 다음은북한항만들의시설현황이다. 주요문헌에따라북한항만들의시설현황들이다르게나타나고있으나북한에서발간한 조선지리전서 (1988) 의기준과한국해양수산개발원 (2018) 이 조선지리전서 외기타해외문헌, 현지방문자인터뷰, 언론발표자료등을종합하여발표한내용이가장정확한북한항만시설현황 ( 표 4 참고 ) 으로보인다. 두자료의내용이큰차이가나는부분과비슷한부분이있는데 1988 년이래북한항만시설현황에는큰변화가없었지만남포, 해주, 단천, 청진, 나진항등의시설에일부분변화가있어보였다. 문헌상에나타난북한항만들의현대화와외국자본투자등과연결해서보면 30년간북한항만시설들의변화과정을대강추론할수있다. 언급된항만들중일부를제외하면항만시설에대한투자가없었고일부는시설노후화등으로오히려시설능력이축소되는상황도많은곳에서발견되고있다. 30

36 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 < 표 4> 북한항만시설현황비교 (1988/2018 년출처 ) 항만출처하역능력 ( 만톤 ) 접안능력 ( 만톤 ) 부두연장 (m) 동시접안규모 ( 척수 ) 남포 조선지리전서 ( 88) ,691 8 KMI( 18) 1,050 ( 컨능력제외 ) , 조선지리전서 ( 88) 송림 KMI( 18) 조선지리전서 ( 88) 해주 KMI( 18) 조선지리전서 ( 88) 600-2,833 - 원산 KMI( 18) 조선지리전서 ( 88) ,657 9 흥남 KMI( 18) 350-1,737 8 조선지리전서 ( 88) 단천 KMI( 18) 조선지리전서 ( 88) , 청진 KMI( 18) 1, ,870 9 조선지리전서 ( 88) ,515 9 나진 KMI( 18) , 조선지리전서 ( 88) 선봉 KMI( 18) 자료 : 교육도서출판사, 조선지리전서-운수지리, 평양종합인쇄소, ; KMI, 통일한반도시대의북한항만물류체계기본구상연구, 해양부, 다. 항만이용 북한항만들의이용현황을살펴보면, 무역항기능을하고있는 9개 ( 남포, 송림, 해주, 선봉, 나진, 청진, 단천, 흥남, 원산 ) 항만들의 Marine Traffic 통계자료에 2015년 1월부터 2017년 1월까지 2년간남포 40척, 원산 31척, 나진 23척의선박이입출항을한것으로나타나이들항만이북한내에서가장많은화물을처리하는항만임을알수있다. 해상교역현황 북한의 2015 년해상교역량은전체교역량의 84% 인 2,160 만톤으로추정되고있다. 그러나 대부분대량화물인석탄이그비중을차지하고석탄을제외한해상교역량은 200 만톤내외에 31

37 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 불과하여, 북한의주요외화벌이수단인석탄이해상교역의중심화물이고나머지외화벌이화물들은북중국경을통해육상으로교역이이루어지는것으로보인다. 즉, 대북제재로인해북한의교역구조가해상에서육상으로바뀌었고품목역시다양한화물에서석탄으로편중되는결과가나타냈다고추정할수있다. [ 그림 4] 를살펴보면북한의해상교역에서 5.24 조치, UN의대북제재등이후교역화물이급증했는데이는위에서언급한것처럼외화벌이수단으로북한석탄의대중수출물량이크게증가했기때문으로분석된다. [ 그림 4] 북한해상수출입물동량변화추이 (2000~15) 자료 : UN Trade( 검색일 ; ) 저자수정및재구성 한편, [ 그림 5] 분석자료에나타난지난 40년간북한의해상무역의존도를보면 1970 년대는홍콩과일본이주요대상국이었으나 1990년대말이후남북화해분위기와 6자회담시작등으로한국, 중국, 일본, 러시아가주요해상교역국으로등장하였다. 그러나 2006 년북한의핵실험과이어진여러도발로 2010년 5.24조치등강력한대북제재가지속되면서북한의해외해상무역의존도는급격히중국과러시아로기울어지게되어오늘날에이르고있다. 물론최근미국주도의더강력한대북제재는그나마있었던중국과의해상교역까지도감소시키고있는중이다. 32

38 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 [ 그림 5] 북한해상물동량국가별변화추이 (1977~2015) 자료 : S.W, LEE, Cesar, DUCRUET, M.K, KIM, The Prospect and the progress of international economic dependence of N.K. by analyzing N.K. s maritime logistics (shipping network), , p.83 [ 그림 6] 남북한해상물동량변화추이 (1980~2015) 자료 : C.Drucruet and S.W.Lee, KMI 국제세미나발표자료 ; ; Lloyd, maritime data 기반각년도분석자료. 33

39 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 지난 30여년간의남북간해상무역실태는 [ 그림 6] 을통해설명할수있다. 상호냉전기인 1980 년대초중반은해상교역이전무하다가 1980 년후반재해물자지원으로첫물꼬가트였으며, 1990 년대중반이후는햇볕정책으로인한남북경협확대로해상무역이급증했다. 그러나 2006 년핵실험, 우리나라의정권교체와잇따른북한의도발등으로대북제재국면이강화되면서대부분의해상교역이중단되었다. 이후에는일부인도적인대북지원과 2013 년이후나진- 하산프로젝트에대한논의가진행되면서 3차례의석탄시범운송만이남북간해상교역의흔적을남겼다. 소결 본장에서는북한의항만시설현황과이용현황을살펴보았다. 북한의항만시설은 1980 년대까지는투자가진행되어일부항만들의현대화등이진행되었으나 1990년대경제위기로인해대상인프라에대한투자가거의진행되지못하고낙후되었다. 2010년이후항만들에대한특정목적에의해시설투자가일부있었으나전국의항만능력제고에는큰영향을주지못했다. 한편, 북한항만의물동량증진에기여를했던러시아, 동유럽은 1990년대동구권사회주의의붕괴로그비중이감소해 2000년이후에는중국과남한에의존하는해상무역구조로바뀌게되었다. 그후항만물류시설낙후와함께경제붕괴및대북제재로인해대외수출입이급격히축소되어항만이용률이큰폭으로감소하게되었다. 특히중국에대한무역의존도가높아지면서석탄등해상수송이유리한일부화물을제외하고는북중국경무역을위한육상수송에의존하게되었다. 이러한구조는다시항만물류시설에대한투자감소로이어져현재북한항만물류시설의문제를양산하였다. 34

40 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 Ⅳ. 북한항만개발방향 북한항만개발방향 가. 전체방향 북한의해상무역은남북갈등과대북제재등의정치적요인및경제위축으로인한산업구조변화등의요인과함께축소되어왔으며이와연계되어있는항만물류시설역시해상교역기능축소로개발, 유지, 관리에서많은문제가있었던것으로보인다. 유일하게러시아자본이투자된나진항 3부두와외화벌이에필요했던단천항을제외하고는 1960~70 년대에개발된시설을그대로유지하고있는상황으로, 북한이개방될경우북한경제의빠른성장과지역의균형발전을위해서는항만물류시설에대한투자가우선되어야할것이다. 현재의분위기가이어져북한개방, 남북관계개선, 대북제재철회등의상황이전개될경우북한의항만물류시설은항만배후지의특성과한반도의유라시아대륙연결을위한물류거점의특성을살리는방향으로의개발이필요하다. 예를들면북한의수도권을지원하는남포항과해주항은우리나라인천항과같은수도권지원과대남, 대중교역거점으로개발되어야할것이고, 나진항과청진항은한반도와유라시아대륙을연결하는국제무역거점항만의역할을해야할것으로보인다. 특히나진항은중국 ( 훈춘 ) 과러시아를철도로동시에연결이가능하므로우리나라부산항과연계되어유라시아대륙의주요물류거점으로발전할가능성이높다. 물론청진항의경우도중국 ( 용정 ) 과러시아를연결한다는관점에서동일한지경학적장점을가지고있어두항만의활용도가향후높다고할수있다. 이외에단천항은배후지하자원의수출항, 원산항은국제관광물류거점등으로개발하는것이바람직해보인다. 7) 7) 이성우 (2018). 35

41 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 [ 그림 7] 북한항만물류시설개발방향제안 자료 : 이성우 (2018) 나. 개별항만 북한항만들은크게서해안권과동해안권으로구분해서개발이필요하다. 서해안권항만들은주로대남및대중교역중심항만으로개발해야할것이고동해안권항만들은글로벌교역, 대남및대러교역의중심지이자중국의 차항출해 ( 借港出海 ) 정책과연계한중국동북 2성화물의태평양진출로역할을염두에두고개발해야할것이다. 서해안권항만중남포항은이미언급한것처럼우리나라수도권인천항과유사한역할을해야할것이다. 그러나현재남포항의물리적상황으로는대동강하구에서벗어나서해안연안에새로운항만을건설해야하므로현재시설의리모델링을통한단기적사용과함께중장기적으로는신항만건설이필요한상황이다. 두번째는해주항으로, 해주지역배후에남북정상회의에서제안된해주경제특구가만들어질경우이를해당특구와기존개성산업단지까지지원할수있는항만으로개발할필요가있다. 특히해주항이성장할경우일정부분의평양권화물을처리할수있고, 현재남한에서문제가발생한모래화물에대한주요수출항의역할도수행할수있을것이다. 북한은강준설등의문제로엄청난모래자원이축적되어있는반면, 남한은건설수요증가대비모래자원고갈로힘든상황에놓여있어이를해결하기 36

42 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 위한역할이가능할것이다. 동해안권항만들은북한경제의미래를위해서해안권보다더큰역할이가능할것으로보인다. 우선러시아자본이투자된나진항은배후철도가표준궤와광궤가결합된복합궤로동북아에서유일하게중국권철도와유라시아권철도가바로연계될수있는항만이다. 또한중국훈춘으로부터 54km 밖에안떨어져중국의내륙지역인길림성과흑룡강성의주요게이트웨이역할을수행할국제항만으로성장이가능하다. 물론보다큰방향을위해서는나선경제특구내에나진, 선봉, 웅상항의기능을분담하여특화하는개발방식도필요하다. 청진항역시배후의대도시, 중국길림성용정과의연결성등을고려한국제항만으로개발이가능하고함흥과흥남항역시배후지역의기능을연계한지역지원항만으로건설이가능할것이다. 반면, 원산항은지역의특성등을고려하여관광, 제조등을연계한종합항만형태로개발할필요가있다. 주요사업제안과추진방향 가. 단기사업 중장기적으로북한의항만들은지역특성을고려한특화개발이되어야하지만남북한관계개선으로단기내에북한항만을이용하기위해전략적으로우선추진되어야할사업이있어야할것이다. 현재항만의지경학적, 지정학적가치그리고물리적여건등을고려해볼때나진항개발이남북한공동으로추진할수있는사업이될수있을것이다. 해당사업은우리나라뿐만아니라북한도선호하고중국과러시아의경제적참여도가능한사업이다. 전체사업내용은현재나진항 1, 2호부두를하나의통합부두로개발하여항만의기능을정상화및현대화하고배후지역에물류가공단지를건설하여화물처리및부가가치물류활동이가능하도록하는것이다. 나진항의경우초기 1, 2호부두의리모델링을통해카페리부두를확보하고중국길림성조선족자치구의제한된국제교통망을지원하는차원에서남북중해상여객루트와화물수송의기능을동시에하는것이좋을것이다. 초기부족한화물수요를해결하기위해여객과화물을같이운반하는카페리형태의사업이경제성제고에유리할것으로판단된다. 두번째는원산항개발사업이다. 원산항은북한의금강산경제특구활성화와배후권역의자원수출및산업단지개발수요등을고려하여관광과산업을융합한종합항만으로개발해야할것이다. 기본적으로남북연결을위한여객부두, 세계관광객을위한크루즈 37

43 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 부두그리고배후권산업을지원하기위한컨테이너부두와일반부두등이필요할것으로보인다. 나중에원산항의이용상황을보고단천항과원산항의기능재배치등도이루어질수있을것이다. 서해안권은남포항과해주항을꼽을수있다. 이미언급한것처럼남포항은현재항만시설의정비와현대화를통한기능제고가필요하다. 특히컨테이너부두기능을제고하여최근평양주변에지정된경제특구를지원하기위한상업항역할을수행할필요가있다. 남북경제협력이진전되어개성공단이재가동되고해주경제특구가개발될경우, 해주항은배후산업단지를지원하기위한산업지원항역할을수행할수있을것이다. 해주항의경우평양권과북한남중부권을지원하는항만의역할을동시에수행할수있을것이다. 현재항만시설을리모델링하는방안과신항만건설을하는방안이예상되는데배후지개발규모등이확대될경우현재항만보다더나은입지를선정해서서해안권의전략항만으로개발을집중할필요도있을것이다. 나. 중장기사업 중장기북한항만개발은남북한경제통합그리고한반도의유라시아대륙과의연결성제고측면에서신중하게진행되어야할것이다. 철도망이한반도물류의골격을유지하면서유라시아대륙과연결될수있겠지만이철도의핏줄인물동량을넣어주고빼주는역할은항만이할수밖에없는것이다. 이러한측면에서북한항만들은철도망과연동되어그기능성을제고해야할것이다. 이러한전략적측면에서서해안권항만의개발은남포항에집중되어야할것이다. 현재갑문으로시설이관리되고있는남포항은시설측면에서인천내항과쌍둥이항만이다. 과거인천내항과남포항개발을프랑스의동일항만개발업체 8) 가건설한덕분이다. 이로인해남포항의개발형태는인천항의개발방향과유사하게진행될수있을것이다. 현재인천항은내항기능이다했다고판단하여친수공간으로전환하고벌크화물들은북항으로, 컨테이너화물은신항으로이전시키고있는중이다. 즉, 남포항역시중장기적으로이러한개발방향에따라갈필요가있다. 현재는주어진항만시설을현대화하여북한의경제성장과평양권발전에지원할필요가있으나중장기적으로는북한서부권전체의중심항만역할을하기위해기존항만은도시용지로재개발하고신항만입지를찾아서컨테이너기능과벌크 8) 프랑스의조차가심한르아브르항을개발한세릭 (Seric) 이라는회사가설립한 Seric-Korea 라는회사가두항만의개발과운영기술지원등을함. 38

44 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 기능을구분한새로운항만건설이필요하다고하겠다. 동해안권에서는전략적으로미래의북한경제를지원하고남북한경제를유라시아경제와연결시키는전략항만으로나진항, 청진항, 원산항을개발할필요가있다. 우선나진항은위에서언급했던것처럼부산항과연계해남북물류의중심이되는항만, 나선경제특구및중국동북 2성의지원항만, 러시아 TSR 과중국의 TMR 철도와연계된유라시아의국제거점항만으로성장할가능성이높다. 또한지역내선봉항및웅상항과기능분담을통해벌크화물중액체화물은선봉항이, 건화물은웅상항이전담하고나진항은부산항과같이컨테이너중심항만으로개발이가능할것이다. 주어진수심, 넓은배후지, 철도연계성등을고려할때나진항은부산항과연계되어유라시아대륙의중심항기능을할수있을것이다. 청진항은나진항보다더큰항만구역과배후지인구를가지고있다. 또한중국동북의길림성용정시와 66km밖에떨어져있지않으며철도로중국과연결되어있다. 이러한점을활용하여중국동북지역과연계성제고를통한북한동해안권중심항역할이가능할것이다. 장래에항만의성장세를보고나진항과청진항의역할을다시고민해봐야겠지만현재로서는두항만을동시에개발할필요가있다고판단된다. 다음은원산항으로경원선이개통될경우남한의수도권과북한의북동지역을연결하는관문역할이가능하게된다. 또한배후의금강산과마식령관광자원등과외부수요를연결시킬수있는항만역할도가능할것이다. 단, 동해안권의특성상대규모항만개발시엄청난재원소요가예상되므로나진, 청진항과의배후권및기능의중복성을철저히고려하여한반도상업 관광중심항만으로개발해야할것이다. Ⅴ. 결론 남북의갈등구조가바뀌어상호협력을위한시대가올가능성이점차높아지고있다. 한반도가정치적으로는해양세력과대륙세력, 사회주의와민주주의세력의완충지역으로, 경제적으로는양대세력의중심지로성장하기위해서는북한의물류인프라확보가시급한상황이다. 특히북한의항만물류시설확충은북한경제의조기활성화를위한필수불가결한사항이다. 이러한측면에서본연구는북한항만을개발하기위한북한의현재상황분석과이를통해북한항만을개발하기위한방향을제시하였다. 북한의단기항만개발사업으로는남포항, 해주항, 원산항, 청진항, 나진항을제안하였다. 중장기항만개발사업은남포항, 원산항, 청진항, 나진항을언급하였다. 물론세부내용을 39

45 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 보면항만들은중복되나내용에는차이가있다. 북한경제가성장하기위해서는현재중국과러시아에치중된경제의존도를한국과전세계로확대해나갈필요가있다. 이런측면에서나진항과청진항의역할이큰데, 그이유는두항만이대륙철도망과의연결성측면에서강점을가지고있기때문이다. 아마도남북경제가연결되고활성화될경우부산항이허브로, 청진항과나진항이보조허브로서가능하며태평양과유라시아대륙을연결해주는역할을할것으로예상된다. 이연구에서제안된내용은간접적인자료로만판단이가능한북한항만의현황과배후지경제상황에의존하고있어장래상황을제대로파악한후다시연구가진행되어야할것이다. 그러나큰골격에서는본연구에서언급된 4~5개항만이북한의경제를이끌어갈것으로보인다. 그래서이항만들이제대로된역할을조기에수행하기위해우리나라정부가북한항만전체에대한기본계획, 개별항만들에대한기본구상과개발방향등을수립해야할것이다. 또한이계획에기반하여항만개발로드맵, 재원조달, 지원체계등에대한구체적인부분도동시에마련해야할것이다. 마지막으로북한항만을개발하는데는몇가지고려해야하는사항이있다. 우선북한항만간중복성, 남한항만과의중복성및연결성에대한고민이필요하다. 미래의항만중복투자는북한뿐만아니라남북간갈등의요인이될수있다. 둘째는남북의관점, 한반도전체의관점그리고태평양과유라시아대륙을연결하는관점등다층적인관점에기반하여북한항만개발방향을설정해야할것이다. 한반도의물류중심적역할의수행과주변국들간의갈등을사전에고려해야한다는것이다. 마지막으로남한항만개발정책에서실기한항만시설과잉이나편중, 특화전략실패등의문제점을염두에두고북한항만개발을수행해야할것이다. 북한에서항만을개발할때남한에서실기한사항들을굳이답습할필요가없기때문이다. 40

46 동향과분석한반도물류통합과확장을위한북한항만개발방향 참고문헌 교육도서출판사, 조선지리전서 -운수지리, 평양종합인쇄소, 국토연구원, 내부자료, 이성우, 북한항만개발방향과추진가능사업, 북한경제리뷰, KDI, 2018년 3월호. 통계청, 인구일제조사, 한국은행, 국민계정 ( 검색일 : ). C. Drucruet and S.W.Lee, KMI 국제세미나발표자료, KMI, 통일한반도시대의북한항만물류체계기본구상연구, 해양부, KOSIS, 발표자료, KOTRA, 2016년북한대외무역동향, Lloyd, Maritime historical data, 각년도. Paul Tae-Woo Lee, Sung-Woo Lee, Zhi-Hua Hu, Kyoung-Suk Choi, Na Young Hwan Choi, Sung-Ho Shin, Promoting Korean International Trade in the East Sea Economic Rim in the context of the Belt and Road Initiative, Journal of Korea Trade, Sung-Woo Lee, Cesar, Ducruet, M.K, Kim, The Prospect and the progress of international economic dependence of N.K. by analyzing N.K. s maritime logistics (shipping network), , p.83 UN Trade( 검색일 : ). 41

47 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 문경연 전북대학교교수 kymoon@jbnu.ac.kr 이수훈 고려대학교연구교수 msjeon1976@gmail.com 전명수 블라디보스톡경제서비스대학교교수 msjeon1976@gmail.com Ⅰ. 서론 그동안국제사회의대북지원은다양한채널을통해이뤄졌다. 양자대북지원, 유엔기구를통한국가의대북지원, 비정부기구를통한국가의대북지원, 유엔기구의대북지원, 비정부기구의대북지원등이대표적인대북지원의형태이다. 이중에서도본고는국제사회의유엔기구를통한대북지원에집중한다 년북한이국제사회에수해지원을요청하고 2004 년북한이긴급구호성지원이아닌개발지원으로의전환을요청한이후유엔기구의대북지원이지금까지지속되고있으나, 그동안국가중심적대북지원, 비정부단체를통한대북지원, 민간단체를통한대북지원에대한연구는다양했던반면유엔기구를통한대북지원에대한연구는거의전무하였기때문이다. 이러한문제의식에서본고는유엔기구의대북지원에초점을맞춰이들의대북지원사업과특징에대해분석한다. 이를위해지난 22년간유엔기구의대북지원이어떻게진행되었는지에대해알아보고그특징을살펴본다. 각국가의대북지원규모와분야에대해알아보고, 특히인도적지원이어떻게이뤄지는지에대해서도알아본다. 이를위해유엔개발계획 (United Nations Development Programme: UNDP), 유엔인구기금 (United Nations Population Fund: UNFPA), 유엔아동기금 (United Nations Children s Fund: UNICEF), 세계식량계획 (World Food Programme: WFP) 과유엔식량농업기구 (Food and Agriculture Organization of the United Nations: FAO), 세계보건기구 (World Health Organization: WHO) 의대북지원사업현황과지원금액에대한분석을하였다. 1) 42

48 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 아울러, 본고는위국제사회의유엔기구를통한대북지원 22년에대한평가를시도한다. 특히유엔기구대북지원의특징에대한분석을통해유엔기구만이갖는대북지원의특징에대한분석을시도하였다. 이를통해결론및함의를다루는마지막장에서는, 유엔기구의지난 22년의대북지원에대한평가를바탕으로어떠한점이개선되어야하며향후유엔기구가대북지원과한반도통일조성과정에서어떠한역할을할수있는지에대한과제를논의한다. Ⅱ. 국제사회의대북지원 22 년현황 1994년김일성사망이후경제사정이어려워진북한은엎친데덮친격으로 1995년 100년만의대홍수를겪으며국토의 75% 가물에잠기고 529만명의수재민이발생했다. 2) 이러한대규모수해로입은피해를극복하고자하는북한의요청으로 1995년부터시작된유엔기구의대북지원은 2004 년개별지원으로의전환을요청한시점까지긴급구호성지원으로지속되었다. 개발지원전환전유엔기구를통한대북지원은유엔합동호소 (Consolidated Appeal) 를통해각유엔기구별로개별국가의지원을받아총 10차례이루어졌으며이를시기별로보면 < 표 1> 와같다. 9년간에걸친총 10차례의유엔합동호소에의한대북지원을살펴보면목표와실적에상당한차이가있음을발견할수있다. 특히실적률의폭은크게 5.8%(10 차 ) 에서 146.2%(8 차 ) 까지벌어져유엔합동호소에의한유엔기구의목표액과국제사회의이행약속이연도별로큰차이가있다는것을볼수있다. 10차례에걸친유엔합동호소의연평균실적율은 73.37% 로서유엔기구의목표액에국제사회의이행이미치지못했다. 이러한현상은유엔기구와국제사회간의간극으로해석하기보다는국제사회의규범을어기는북한의행동으로인해발생한것으로해석하는것이적절하다. 예를들어 2003년핵무기확산금지조약 (Non-Proliferation Treaty: NPT) 을일방적으로탈퇴한이듬해인 2004 년 10차대북지원실적은목표액인 52억 880만달러의약 5.8% 정도밖에안되는약 3억 178만달러를기록했다. 핵확산금지조약탈퇴로인해북한은국제사회로부터신용을잃었고이에따라유엔기구의대북지원은위축될수밖에없었다는해석이가능하다. 나아가일본의경우는납북자및북핵문제를이유로 2002 년부터대북지원을중단함으로써전체유엔기구의대북지원금액이감소하게되었다. 1) Baylis, John, Patricia Owens, and Steve Smith, The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations Oxford: Oxford University Press, p.236. 유엔조직도상프로그램과전문기구는분류하는것이정확하나, 본논문에서는 UNDP, UNFPA, UNICEF, WFP, FAO, WHO 를 기구 라는명칭으로통일함. 2) 검색일 : ). 43

49 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 < 표 1> 유엔합동호소에의한통합지원과개별지원 구분목표실적 자료 : 유엔인도지원사무국 (UNOCHA), Financial Tracking Database. 실적률 (%) 국가 / 단체 / 기구별지원액 ( 이행약속 ) 1 차 ('95.9~'96.6) 2, 미국 222.5, 일본 50, EU 38 등 2 차 ('96.7~'97.3) 4,364 3, EU 860, 미국 717, 일본 600 등 3 차 ('97.4~12) 18,439 15, 미국 4,537, EU 2,752 등 4 차 ('98.1~12) 38,324 21, 미국 17,185, 한국 1,087 등 5 차 ('99.1~12) 29,208 18, 미국 16,070, EU 798, 스웨덴 383 등 6 차 ('00.1~12) 31,376 22, 일본 9,568, 한국 5,381 등 7 차 ('01.1~12) 38,398 37, 일본 10,489, 미국 10,270 등 8 차 ('02.1~12) 24,684 36, WFP 9,932, 한국 8,200 등 9 차 ('03.1~12) 22,937 18,670 (381) 81.4 미국 3,152, WFP 2,791 등 10 차 ('04.1~12) 520,880 30, 한국 11,774, 일본 4,670 등 11 차 ('05.1~12) 12 차 ('06.1~12) 13 차 ('07.1~12) 개별지원 4,983 - 유럽연합 1,740, 독일 777 등 5,054 (1,050) 11,698 (1,392) - 한국 2,198(1,000), EU 1,103(50) 등 - 한국 2,338, 호주 647(62) 등 14 차 ('08.1~12) 5,670 - 한국 1,532, 사우디아라비아 848 등 15 차 ('09.1~12) 6,133 - 한국 1,421, 스웨덴 1,406 등 16 차 ('10.1~12) 2,449 - 스위스 302, 캐나다 244 등 17 차 ('11.1~12) 8,954 (16) - WFP 1,664, EU 1,428 등 18 차 ('12.1~12) 11,779 - WFP 5,004, 캐나다 799 등 19 차 ('13.1~12) 6,280 - 한국 1,208, 스위스 1,057 등 20 차 ('14.1~12) 3,322 - 한국 657, 프랑스 104 등 21 차 ('15.1~12) 3,544 - 스위스 1,027, 독일 115 등 22 차 ('16.1~12) 23 차 ('17.1~6) 4,597 (219) 2,465 (329) - 유엔중앙긴급구호기금 1,305 등 - CERF 600, 러시아 300 등 ( 단위 : 만달러 3)4)5) ) 3) 2016 년도지원액은 FTS 의구홈페이지와신홈페이지자료를비교후누락자료를보완하여계산하였음. 4) FTS(Financial Tracking Database) 는 2017 년 1 월 13 일새로운홈페이지로개편되었음. 본표의 2000~16 년도지원액은새로운홈페이지의발표자료를활용하여업데이트하였음. 1995~99 년도지원액은구 FTS 홈페이지자료를활용하였음. 5) 유엔인도지원사무국 (UNOCHA) 이발표하는 Financial Tracking Database 자료에나타난실적이며실제지원금액과이행약속 (Pledges) 금액을합산하였으며이행약속금액은별도 ( 괄호안 ) 표기하였음. 국가 / 단체 / 기구별지원액도이와같음. 44

50 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 [ 그림 1] 유엔합동호소에의한통합지원과개별지원 자료 : 유엔인도지원사무국 (UNOCHA), Financial Tracking Database. 국제사회의유엔기구를통한통합지원과개별지원실적의흐름을보면 [ 그림 1] 과같다. 1차 (1995~96 년 ) 부터 4차 (1998 년 ) 까지는오름세를보였으나 5차 (1999 년 ) 에는실적이하락했다. 4차와 5차지원사이에는실적뿐만아니라목표액도하향조정된것을볼수있다. 결과적으로실적은하락했으나실적률면에서는오히려 5차가높았다. 국제사회의유엔기구를통한대북지원실적금액이가장높았던 7차 (2001년) 에는약 37,760만달러가지원되었고 2000년대들어지원실적금액이가장낮았던 9차 (2003 년 ) 에는약 18,670 만달러가지원되었다. 이는 2003년 1월 10일북한의핵확산금지조약탈퇴가유엔기구의 2003년대북지원의장애물이되었을것으로판단한다. 유엔합동호소에의한통합지원은 2005년폐지되었으며이후개별지원으로전환되어 2017 년 6월까지총 23차례에걸친합동호소절차가진행되었다. 개별지원으로전환된 2005 년도의 11차대북지원은전년대비약 1/6 정도의규모인약 5,000 만달러로급감했다. 이러한추이는이듬해인 2006 년도까지지속되다가 2007 년남북정상회담이열린해에는 1억 1,698 만달러로급증하였다. 남북정상회담개최의효과가작용했다고볼수있다. 유엔기구를통한국제사회의대북지원추이는북한의핵실험과밀접한관련이있음을알수있다 년남북정상회담의개최효과로 2006 년북한의핵실험은대북지원에영향을미치지않았다는것을가정한다면, 그외의 2009 년, 2013 년, 2016 년에있었던북한의연이은 45

51 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 핵실험이후에는대북지원금액이감소했다. 이러한대북지원규모의감소현상은각핵실험이 이뤄진연도의이듬해인 2010 년, 2014 년, 2017 년에나타났다. 이는결국유엔의대북지원이 북한의도발로인한정치안보의이슈로부터영향을받는다는것을알수있다. 국가별지원현황 국제사회의유엔기구를통한대북지원실적분석의일환으로 OECD 의산하기구인 DAC( 개발원조위원회 ) 국가들의대북지원실적을살펴보았다. DAC 회원국중유럽연합을제외한 29개국가중오스트리아, 벨기에, 체코, 헝가리, 아이슬란드등 12개국을제외한 17개국이 2004 년부터 2015 년까지유엔기구를통해대북지원을한것으로드러났다. < 표 2> 에서나타나듯, 그중미국의대북지원규모는나머지 16개국의대북지원합계정도의수준을보였다. 규모면에서그뒤를스위스, 스웨덴, 호주, 캐나다가따랐다. 노르웨이는 2005 년한해를제외한나머지 12개연도에꾸준한대북지원을해왔다. 스위스는 2010 년부터그리고캐나다는 2011 년부터지속적인대북지원을실시했으며, 미국은 2010 년, 네덜란드는 2011 년, 영국은 2008 년에대북지원을멈췄다. 데이터상가장최근인 2015 년도에는스위스, 호주, 캐나다, 노르웨이, 아일랜드만대북지원을한것으로나타났다. < 표 2> 유엔기구를통한 OECD DAC 국가별대북지원현황 ( 단위 : 백만달러 ) 원조국가 계 미국 스위스 스웨덴 호주 캐나다 노르웨이 독일 룩셈부르크 아일랜드 이탈리아 핀란드 프랑스 뉴질랜드 덴마크 영국 자료 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 접속일 : ) 46

52 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 < 표 2> 의계속 원조국가 계 네덜란드 그리스 오스트리아 벨기에 체코 헝가리 아이슬란드 일본 한국 폴란드 포르투갈 슬로바키아 슬로베니아 스페인 계 연도별 DAC 국가별대북지원현황을봤을때는 2004년도와 2008년도가가장많았다. 특히 2008 년도에는 2007 년 2 13 합의에따라북핵문제에호전이있다는기대감으로인해 8천만달러에육박하는대북지원이이뤄진것으로보인다. 6) 그중에서도미국은 6자회담의합의를이행하기위해약 6천만달러에가까운대북지원을했다. OECD DAC 국가들의유엔기구를통한대북지원을지도로보았을때, 미국, 캐나다, 서유럽, 호주가눈에띄게많은대북지원을했다. 특히미국과캐나다는 OECD DAC 국가의대북지원총액중약 49% 와 7% 를차지하여북미지역이전체대북지원규모의절반이상을차지한것으로나타났다. 유럽의경우스위스가 10년간 16.6%, 스웨덴이 8.2% 를차지하였으며호주는약 7.7% 를차지하였다. 국가들의분야별지원현황 OECD DAC 국가의유엔기구를통한대북지원을분야별로살펴보면 < 표 3> 과같다. 표에서볼수있듯이유엔기구를통한국가들의대북지원은인도적지원이대부분이었다. 6) Manyin, Mark. Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2005; Manyin, Mark, and Mary Niktin, Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, 2009; 박지연, 북한개발협력의역사와현황, 2017; 손혁상외, 북한개발협력의이해 : 이론과실제, 서울 : 오름, 2017, p

53 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 < 표 3> OECD DAC 국가의분야및연도별대북지원합계 ( 단위 : 백만달러 ) 구분 합계 사회인프라 경제인프라 생산분야 범분야 현물지원 부채탕감 인도적지원 기타 합계 자료 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 접속일 : ) 2004~15년기간동안이뤄진총 2억 8천만달러의대북지원중약 95% 에달하는 2억 6,500 만달러가인도적지원으로이루어졌다. 전체지원중 5% 에도미치지못하는규모이지만현물지원과사회인프라지원이그뒤를이었다. 북한의 2004 년개발지원요청이있었음에도불구하고인도적지원을제외한나머지개발지원이지지부진했던배경에는당시북한과국제사회의정치적대립과낮은접근성으로인해개발협력사업수행에필요한모니터링이지극히제한적으로가능했던것이현실적인어려움을초래했을것으로평가된다. 한편, 같은기간중경제인프라와부채탕감영역에대한대북지원실적은전무했다. 인도적차원그리고사회인프라구축을위한대북지원에관해서는 OECD DAC 국가들의관심이높았으나경제영역에대한이들국가들의관심은매우낮았기때문인것으로보인다. 이처럼 OECD DAC 국가들의대북지원은인도적지원분야에매진되었다고해도과언이아니다. 특히노르웨이 (11년), 스웨덴과스위스 ( 각각 9년 ) 가대북인도적지원을꾸준히이어왔던것을볼수있다. 전체대북지원에서도나타났듯이, 인도적지원규모에서도단연미국이 1억 4천만달러에가까운규모로해당기간 OECD DAC 국가들의인도적지원총규모인 2억 6,500만달러중절반이넘는수준이었다. 스위스는전체규모중약 17% 정도에달하는인도적대북지원을했다. 그뒤를스웨덴이약 2,300 만달러, 그리고캐나다가약 2,000 만달러정도로이어가고있다. 48

54 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 < 표 4> OECD DAC 국가별유엔기구를통한인도적지원현황 ( 단위 : 백만달러 ) 원조국가 계 호주 캐나다 덴마크 핀란드 독일 그리스 아일랜드 룩셈부르크 네덜란드 뉴질랜드 노르웨이 스웨덴 스위스 영국 미국 계 자료 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 접속일 : ) OECD DAC 국가들의대북지원중인도적지원을제외하면사회인프라, 생산분야, 범분야, 현물대북지원은전체규모의 5% 정도에그쳤다. 그중사회인프라분야에대한대북지원을수행한나라는해당기간중호주, 캐나다, 독일, 이탈리아, 노르웨이, 스위스총 6개국에불과하다. 사회인프라대북지원금액총 460만달러중노르웨이가약 160만달러의지원을하여유엔기구를통한사회인프라분야에대해가장많은지원을했다. 연도별지원추이를보면총 8개년중지원이전무한해도존재한다. 생산분야에대한지원은캐나다, 네덜란드, 노르웨이외다른국가들에서는시행하지않았으며위세국가도지속적인지원이아닌단발성지원을했다. 지원규모도다른분야에비해현저히낮은수준이다. 노르웨이가약 56만달러, 네덜란드가약 68만달러, 캐나다가약 1만달러수준의생산분야지원을했다. 그러나이러한지원마저 2013 년도이후에는중단되었으며, OECD DAC 국가들의범분야에대한대북지원은단한차례이뤄진것으로나타났다. 그외에캐나다는 2015년도 3천달러정도의범분야대북지원을기록한바있다. OECD DAC 국가별유엔기구를통한지원중인도적지원을제외한가장많은지원은현물을통해이뤄졌다는것을알수있다. 해당기간중이들국가의현물대북지원은총 49

55 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 920만달러를기록했다. 그중호주가유일하게 2개년동안가장많은금액인약 670만달러의대북지원을했으며프랑스가약 100 만달러, 이탈리아가약 96만달러, 노르웨이가약 46만달러로그뒤를이었다. 대북현물지원이이뤄진 4개년의연도별추이를살펴보면 2007년약 46만달러와 2008년약 96만달러였던지원규모가 2014년에들어 320만달러로증가하였고 2015년에는 450만달러로 8년전인 2007년과비교해약 10배규모로확대되었다. < 표 5> OECD DAC 국가별유엔기구를통한사회인프라, 생산분야, 범분야, 현물지원현황 ( 단위 : 백만달러 ) 원조국가 계 호주 캐나다 사회인프라 독일 이탈리아 노르웨이 스위스 계 생산분야 범분야 캐나다 네덜란드 노르웨이 계 캐나다 계 호주 현물지원 프랑스 이탈리아 노르웨이 계 자료 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 접속일 : ) 50

56 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 III. 유엔기구별대북지원사업평가 1995년부터 2015년까지유엔기구의분야별대북지원의규모는인도적지원, 현물지원, 사회인프라, 경제인프라, 생산분야, 범분야, 행정비용, 난민지원순이었다. 이중다른분야에비해인도적지원과사회인프라는해당기간동안지속적인지원이이뤄졌다. 생산분야는 1996년을제외한나머지연도에지속적으로지원이되어왔다. 국제사회의유엔기구를통한대북지원뿐만아니라유엔기구의실질적인대북지원역시북한의정치적도발에따라그규모가편차를보였다. 특히 2006 년, 2009 년, 2013 년핵실험에따라군사적긴장이고조된시기에는유엔기구의대북지원이저조했음을알수있다. 전체적인대북지원의흐름이 2009 년부터 100 만달러이하로급감한가운데사회인프라부분과인도적지원은명맥을유지하고있다. 사회인프라분야는대부분보건지원이주를이루는가운데결핵관리, 말라리아관리, 기본건강과기초영양부분에지원이집중되고있다. [ 그림 2] 유엔기구의대북지원분야별전체현황 ( 단위 : 백만달러 ) 자료 : OECD 국제개발협력지원현황 ( 접속일 : ) 51

57 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 1995 년대북지원이시작된이후 2015 년까지유엔기구의대북지원은사회인프라에서난민지원까지총 10개분야에걸쳐이루어졌다. 사회인프라분야에서는 1995 년 5만달러로시작된유엔기구의대북지원이 20년이지난 2015년에는 5천 9백만달러로증가했다. 사회인프라지원은개발에목적을두고있기때문에북한의지속가능한발전에대한관심이 20년간약 1,000배급증한것으로보인다. 경제인프라에대한지원은사회인프라구축에대한지원과비교했을때상당히낮은수준을보였다. 1995년약 30만달러로시작된유엔기구의북한경제인프라분야지원은대부분 100만달러수준을유지한것으로나타나지만 1996년 1997년, 2010년, 2014년은지원이아주없었던것으로보인다. 그중눈에띄는연도는단연 2002 년도이다 년도에수행된약 9,300 만달러규모의경제인프라대북지원은나머지연도를모두합친금액보다더많았다. 같은기간생산분야에대한유엔기구의대북지원은총 8,100 만달러로총대북지원중 5번째로많은금액을기록했다. 그중 1997 년에는약 2,800 만달러의대북지원이이뤄졌다. 범분야에서는약 5,700 만달러의대북지원이이뤄졌으며, 그중약절반에달하는 2,900 만달러가 2007 년에지원되었다. 유엔기구의대북현물지원은전체지원중인도적지원다음으로많은규모였다. 해당기간중총 3억 7,500 만달러의현물지원이이뤄졌으며, 지원초반인 1995~96 년사이매우저조했던시기를지나 1997년부터는 3,000만 ~4,000만달러정도를 2002년까지기록했다. 특히 2008 년에들어서는 6,400 만달러의현물지원이이뤄진것으로보인다. 이후 2011 년부터는다시 100만달러정도수준의지원이이어졌다. 유엔기구의대북지원에서가장큰비율을차지하고있는인도적지원은해당기간총합계에서차치하는비율이약 51% 정도였다. 세부적으로는 1999년에약 2억달러규모의대북인도적지원이이뤄져해당연도전체대북지원규모의약 87% 에달하는수준을기록했다. 또한 2002년과 2008년도에는전년대비급격한성장세를보였다. 2010년이후하향세를보인대북인도적지원은 2015년도에는 1,400만달러로급락했다. 해당기간을전후로나눈평균적대북지원규모는 1995~2005 년도에약 6,500 만달러, 2006~15 년도에는약 3,300 만달러였다. 유엔기구의난민지원역시 1995 년부터이뤄진것으로나타나며, 특히극심한식량난으로대량탈북사태가일어났던 1998 년과 2003 년사이에대북지원이집중되었던것으로보인다. 그후로는 2007 년부터 2012 년까지소강상태를보이다가 2013 년에약 5만달러정도의난민지원이이뤄진것으로나타났다. 52

58 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 세계식량계획 WFP는 1961년유엔총회결의안제1714호를통해개발도상국들이기아에서벗어날수있도록잉여식량을지원하는전문기구로창설되었으며, 1963년수단 (Sudan) 에서첫번째프로그램으로활동을시작하였다. 7) WFP의주요사업은개발도상국대상식량구호사업이다. WFP는식량구호사업을통해개발도상국에구호물자를지원, 운송, 보급하는사업방식을통해가용자원을동원하고비상물자를총괄 조정하는역할을하고있다. WFP 는특히국제비상식량보유고 (International Emergency Food Reserve) 를관리하고, 비상사태발생시수요산정 (Need Assessment), 기부금모금독려, 지역단위의식량지원배분및운송사업등을계획하고추진한다. WFP는 FAO와함께개발도상국의식량과곡물상황에대한평가를토대로국제사회에필요지원량을공표하는역할을한다. 보다정확한평가를위해 WFP는해당지역을직접방문하여인구, 성별, 농업, 영양등과같은기본자료를체계적으로분석하여식량지원이보다효율적으로분배될수있도록한다. 나아가인도적지원과개발지원을부분적으로결합하여해당국에단순지원보다는식품가공공장설립과같은보다장기적인지원에도힘을쏟고있다. 유엔기구중가장많은규모의대북지원사업을해온 WFP는지속적구호및복구사업 (Protracted Relief and Recovery Operation: PRRO), 8) 곡물작황평가사업 (Crop and Food Supply Assessment Mission: CFSAM) 9) 을진행해오고있다. 특히북한식량구호사업에있어 접근이없으면식량도없다 (no access, no food) 라는확고한원칙을고수하고있어개별공여국들이 WFP를통한대북지원을선호하는추세이다. 10) WFP가원조국가에서받은대북지원금액의총합계는약 2억 7천만달러로, 다른기구와비교하여대북지원에서가장큰규모를보이고있다. 공여국들의 WFP를통한대북지원중가장많은지원은유엔중앙긴급구호기금 (UN Central Emergency Response Fund: CERF) 이며, 국가단위로는스위스가가장많은지원을했다. 스위스는한해도거르지않고 WFP 를통한대북지원을진행했으며, 10년간약 4,600 만달러의 WFP를통한대북지원을기록했다. 국제사회의 WFP 를통한대북지원을연도별현황으로보면 2012 년에가장많은약8천 7백만달러를기록했다. 7) ( 검색일 : ). 8) ( 검색일 : ). 9) ( 검색일 : ). 10) ( 검색일 : ). 53

59 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 < 표 6> WFP 의대북지원현황 (2007~16 년 ) ( 단위 : 달러 ) 원조국가 계 CERF 3,098,577-12,293,725 6,995,957 10,399,003 7,122,701 6,615,778 3,247,124 3,870,643 4,659,730 58,303,238 ECHO 681, ,199 OPEC , ,000 WFP ,617,100 9,461,258 - ㅗ- - 1,519,400 27,597,758 개인및단체 ,671 8,212 78, ,876 남아프리카공화국 , , ,100 노르웨이 559, ,257 2,602, , ,486 1,767, ,178 1,001, ,852,553 덴마크 - 866, ,584 독일 2,770,270 1,168, ,938,494 러시아 ,000,000 5,000,000 3,000, ,000,000 16,000,000 룩셈부르크 441, , , , , , ,382,170 리첸스타인 , , ,801 미분류 ,200, ,200,000 브라질 ,016,716 4,115, ,131,776 스웨덴 ,600, ,600,512 스위스 2,351,708 4,300, ,788 3,024,262 4,952,278 4,910,779 7,743,263 4,158,646 5,960,217 8,078,036 46,165,128 아일랜드 337, , , , ,550-1,529,556 에스토니아 - 41, ,385 영국 2,016, ,016,706 이월 ,579,455 2,461, ,040,983 이탈리아 - 777, , ,206,790 인도 ,000, ,000,000 2,000,000 인도네시아 ,000, ,000,000 중국 ,000,000 2,000,000 1,000, ,000,000 캐나다 1,518,818 1,934,236 3,301, ,000,084-2,692,998 1,601, ,127 18,196,671 쿠바 , ,241 터키 100, ,000 핀란드 1,147, ,147,859 호주 2,786,435-1,391,788-5,512,679 2,018,163 1,500, ,189,781 15,398,846 계 17,810,862 9,794,484 20,275,305 11,127,962 52,820,840 86,834,462 26,625,092 11,099,769 11,696,691 20,595, ,681,226 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Database( 접속일 : ) 를바탕으로재구성. 54

60 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 [ 그림 3] WFP 의대북지원현황 (2007~16 년 ) ( 단위 : 달러 ) 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Database( 2017, 11, 16) 를바탕으로재구성. WFP가진행하고있는사업의일환인 DPR Korea Needs and Priorities 11) 리포트는북한내부의인도적상황을분석한유일한보고서로, 주요공여국들이대북지원을결정하는데있어매우중요한자료로사용되고있다. WFP는 2016년 7월 1일부터 2018년 12월 31일기간중 아이와여성에대한영양지원및재난위험경감을위한커뮤니티역량강화 (Nutrition Support for Children and Women and Strengthening Community Capacity to Reduce Disaster Risks) 를골자로하는 PRRO 사업을수행중에있다. 본사업은총제반사업비용 125만달러를사용하여 1,703,013 명의북한주민들에게 150,835 톤의식량을제공한다. 12) 그러나미사일발사와핵실험과같은북한의지속적인도발로인해국제사회의 WFP를통한대북지원규모는 2017년 6월지난해같은기간에비해 40% 감소하였다. 11) 검색일 : ). 12) -disaster-risks( 검색일 : ). 55

61 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 유엔국제아동기금 UNICEF는제2차세계대전으로피해를입은아동을구호하기위해 1946년유엔총회제57 호에의거하여설립되었다. 13) UNICEF 는개발도상국의아동권리와복지를증진시키기위한지원을통해아동에관한장기적이고광범위한국제협력계획을수립한다. 이러한 UNICEF는대북지원을통해북한주민들에게영양, 건강, 교육과관련된물품을전달하는사업을진행해왔다. 14) < 표 7> UNICEF 의대북지원현황 (2007~16 년 ) ( 단위 : 달러 ) 지원국 / 단체 계 CERF 500,000 1,040,921 1,798,084 1,978,486 2,040,864 2,563,139 3,083, ,885 3,274,168 4,317,947 21,596,642 UNICEF 를위한 US 펀드 , ,000 개인및단체 , , ,014 독일 /UNICEF , ,733 룩셈부르크 , ,124 미분류 , ,992 스웨덴 - - 1,729,249-2,231,740-1,026, , ,644 1,229,866 7,771,206 스위스 , ,300 이탈리아 - 1,399, , , , ,737,589 캐나다 235, , , , ,143 2,842,660 호주 ,894-1,541, ,237,519 홍콩 /UNICEF 100, ,000 계 835,850 2,642,020 5,313,996 1,978,486 6,327,437 2,648,153 6,158,154 2,819,915 3,912,812 6,614,956 39,251,779 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Database( 2017, ) 를바탕으로재구성. UNICEF의대북지원은사실상유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 에의해대부분수행되고있다. < 표 8> 에서나타나듯이 10년간 CERF 는총대북지원금액의약 55% 를북한에지원했다. 아동구호와영양에관련된지원을하는 CERF는 10년간한해도거르지않고대북지원을실시했다. CERF 를제외하면스웨덴이 770만달러규모의대북지원을했고, 그뒤를캐나다와 13) ( 검색일 : ). 14) ( 검색일 : ). 56

62 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 이탈리아가따른것을볼수있다. UNICEF 는 북한 2017 상반기인도주의상황보고서 에서가뭄과홍수로인해취약계층의영양및보건상태가악화되었다는점을언급했다. 또한 1천 8백만북한사람들이식량부족을겪고있고 20만여명의어린이가영양실조상태에있는것을파악하여 189개시 군에서지역중심영양실조관리사업을시작했다. 15) 세계보건기구 유엔이창립되던 1945 년에외교관들이가장먼저논의했던이슈중에하나가세계보건기구를설립하는것이었으며, 회원국의비준에따라 1948 년설치되었다. 16) 세계보건기구는매년합동호소에참여하여결핵, 소아마비, 혈액안전등을위한지원을하고있다. 유엔내에서국제보건이슈를다루는 WHO는요청국가의보건영역발전을지원한다. 17) WHO 역시 UNICEF 와 WFP 처럼북한의수해지원요청에따라 1995 년 6월 220만달러규모의의약품을북한에지원하며대북지원사업을시작했다. 그중유엔중앙긴급구호기금이가장큰비중을차지하였고호주, 스웨덴, 이탈리아가지원한금액이총지원액의 1/3 정도를차지하였다. < 표 8> WHO의대북지원현황 ( 단위 : 달러 ) 지원국 / 단체 계 CERF 800,000 1,407,256 1,800,171 1,980, ,004 2,024,996 2,872,297 1,000, ,175 1,751,707 15,348,681 GAVI연합 , ,000 WHO , ,000 개인및단체 , ,000 노르웨이 364, , ,090 미분류 , ,000 스웨덴 - - 2,002, ,002,083 이월 ,900, , ,289,998 이탈리아 1,364, , , ,579,338 폴란드 47, ,880 호주 805, ,390, ,195,571 계 3,382,270 2,774,173 3,802,254 1,980,075 8,061,694 7,029,996 3,064,297 1,000, ,175 1,751,707 33,678,641 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Database( 2017, ) 를바탕으로재구성. 15) ( 검색일 : ). 16) ( 검색일 : ). 17) ( 검색일 : ). 57

63 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 대북지원에있어 WHO도타기구처럼유엔중앙긴급구조지원이차지하는비율이가장컸으며그규모는약 46% 에달했다. 세계백신면역연합 (GAVI) 도 WHO를통해 12만달러정도의대북지원을수행했다. 보다더효과적이고효율적인대북지원을위해 WHO는북한과의협의를통해 2014년 국가협력전략 (Country Cooperation Strategy) 을수립하였다. 18) WHO는이를통해비전염성질병의통제및예방, 취약성감소및재해대응역량강화를위한여성과아이들의건강을강조했다. 유엔식량농업기구 유엔식량농업기구는개발도상국농민의생활상태개선등을통해세계경제발전에기여하는것을목적으로 1945년설립되었다. FAO는유엔의전문기구로서자연자원의보전과관리, 지속가능한농업및농촌개발, 식량농업정보수집을통해세계식량농업개발사업을전개하고있다. 19) FAO는세계경제발전과기아근절도모를미션으로삼고상주대표부를지원대상국에설치하여지원업무를실시하고있다. < 표 9> FAO의대북지원현황 ( 단위 : 달러 ) 지원국 / 단체 계 CERF 1,300, ,869 2,850,002 2,339,999 1,940,735 1,897,244-1,000,000-1,377,443 13,305,292 EU 인도지원국 ,937, ,937,984 FAO , ,000 네덜란드 - 909, ,798 스웨덴 , , , ,387 이탈리아 - 219, , , ,991 계 1,300,000 1,729,286 2,850,002 2,339,999 2,509,995 4,494,702-1,222,025-1,377,443 17,823,452 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Database( 2017, ) 를바탕으로재구성. FAO의대북지원역시 UNICEF 와 WHO와같이유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 이대부분을차지하고있다. CERF 는 FAO 전체대북지원규모의약 75% 정도를차지하여타기구에서차지하는비율보다압도적으로높은비율을보이고있다. 이에비해규모는작지만네덜란드는약 91만달러, 스웨덴은약 83만달러, 이탈리아는약 64만달러정도의 FAO 를통한대북지원을 18) World Health Organization, WHO Country Cooperation Strategy, Democratic People s Republic of Korea( ) ) 검색일 : ). 58

64 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 수행했다. < 표 9> 를통해유엔기구들의같은기간총대북지원총액을살펴보면세계식량계획은 2억 7천만달러, 유엔국제아동기금은 3억 9천만달러, 세계보건기구는 3억 3천만달러인반면, 유엔식량농업기구는 1억 8천만달러로서타기구에비해많게는 2배이상적은규모의대북지원이이뤄졌음을알수있다. 유엔개발계획 1966년부터활동을개시한 UNDP 는유엔헌장에입각하여개발도상국들의정치, 경제적자립, 사회발전달성을목표로해당국의국가개발목표와일치되는원조를체계적이고지속적으로제공하는데에원칙을둔다. 특히 UNDP는 1980년부터농업복구및환경계획 (Agricultural Recovery and Environmental Plan: AREP) 프로그램을도입하여식량생산성증대를위한농경지복구, 이모작농사의확대, 식량작물의다양화등을모색하여왔다. 20) 170여개국에프로젝트를진행하고있는 21) UNDP는 지속가능한개발 (Sustainable development), 민주적거버넌스와평화구축 (Democratic governance and peacebuilding), 기후변화와재난복구 (Climate and disaster resilience) 와같은세가지영역과관련하여국가들에도움을준다. 22) 유엔기구로는가장먼저 1980년북한에상주사무소를개설한 UNDP, 2007년대북지원자금유용스캔들로상주사무소가폐쇄되기전까지가장왕성한사업을실시한유엔기구였다. UNDP 는 1997 년수해복구에대한지원을시작으로이후영양지원에초점을맞춘일반구호성격의지원사업을시행하였다. 특히 2006년출간한 Country Programme for the Democratic People s Republic of Korea 보고서를통해 2004 년북한이요구한개발지원으로 < 표 10> UNDP 의대북지원현황 ( 단위 : 만달러 ) 기간 승인된사업예산 실제지출금액 1997~2000 년 1, , ~04 년 1, ~06 년 2, 합계 5, ,766.2 주 : 2005~06년기간의실제지출금액은집행중인수. 자료 : 최춘흠외, UN기구의지원체계와대북활동, 통일연구원, 2008, p ) 이종운, 북한에대한유엔기구의경제지원현황과향후과제, KIEP 세계경제제 6 권제 6 호 ( ), p.75; Hazel Smith, Special Report: Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK, United States Institute of Peace, 2002, p.3. 21) ( 검색일 : ). 22) ( 검색일 : ). 59

65 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 의전환을위한북한과유엔기구협력방안을제시하기도하였다. 23) 그러나 2007 년북한 당국이 UNDP 의지원자금을전용했다는의혹으로인해 UNDP 평양사무소는폐쇄되었으며 이후 UNDP 의대북지원사업은중단되었다. 유엔인구활동기금 유엔인구활동신탁기금 (UN Trust Fund for Population Activities) 을전신으로한유엔활동기금은 1969 년에 UNFPA 로개칭되어별도의집행이사회없이 UNDP 와공동으로설치되어운영되고있다. 150 개국이상에서활동중인 UNFPA 의주요미션은인구및가족계획분야에서조직능력을향상시키고인구문제의경제, 사회, 인권측면에대한회원국들의인식을제고시키는데있다. 24) UNFPA는유엔이실시하는인구계획의주도적인역할을담당하고있다. UNFPA는 2008 인구조사 (2008 Population Census) 와 2014년 사회-경제, 인구학및건강조사 (Socio-Economic, Demographic and Health Survey) 를실시하여북한인구구조및건강상태를파악할수있는유일한데이터를제공하였다. 25) 특히지금까지유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 의자금을바탕으로사업을진행하고있다. UNFPA 는 2018 년북한당국과함께 인구및가구센서스 를조사할예정이며이조사는북한의정확한인구파악, 이를바탕으로북한의식량필요량파악, 식량필요량과북한식량생산및수입량대조를통한북한의식량난진단등에매우중요한데이터를제공할수있을것으로기대된다. < 표 11> UNFPA 의대북지원현황 ( 단위 : 만달러 ) 지원국 / 단체 계 CERF , ,384 1,198,388 계 , ,384 1,198,388 자료 : UNOCHA, Financial Tracking Database( ) 를바탕으로재구성. 23) ic( 검색일 : ). 24) ( 검색일 : ). 25) The DPRK Central Bureau of Statistics 가진행하였음 (CBS) 검색일 : ). 60

66 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 IV. 유엔기구의대북지원 22 년고찰 유엔기구의대북지원사업에는몇가지특징이있다. 첫째, 유엔의대북지원은북한의인도주의상황평가, 인도지원활동, 지원활동의평가거버넌스체계를갖추고있다. 즉, 북한의인도주의상황에따라지원계획과모니터링계획을수립하고, 지원에있어국제사회에서통용되는원칙을도입하고, 지원의효과를측정하기위한정규적영양지표조사를실시하며, 조사된결과를다시사업에반영하는체계적인시스템을갖추고있다. 둘째, 유엔기구의대북지원은 1995 년부터 1999 년까지의기간동안북한이가장어려웠던시기에가장왕성한활동을하여북한의식량, 기아, 의료문제를해결하는데기여하였다는평가가가능하다. 특히상대적으로취약한영유아및어린이들에대한 WFP 의영양및의료지원, UNICEF의어린이지원사업, 그리고 IVI의백신공급사업은미래의통일한국을상정할때유의미한성과를거두었다고평가할수있다. 셋째, 원조분배의투명성확보측면에서도유엔기구는긍정적인기여를했다. 북한정부기관을통하지않고유엔기구가직접분재할수있도록합의를이끌어낸것은유엔기구가북한과의협상에서원칙을타협하지않은결과이다. 결국국제적규범과원칙을고수한분배모니터링을통해국제사회로하여금 은둔의국가 (hermit kingdom) 로평가받던북한의내부사정에대한정보접근이가능하게하였다. 넷째, 유엔기구의대북지원이가져온또다른성과는북한전문가그룹이탄생했다는것이다. 1995년대북지원사업이시작된이래 WFP, UNICEF, UNDP, UNFPA 등다양한유엔기구가평양에사무소를열었고이를통해다수의북한전문가들이양성되었다. 이들북한전문가들은대북지원에대한정책수립에참여하였고향후통일기반조성에있어우호적인 < 표 12> WFP 와북한간원조모니터링방식변화 국제모니터링요원 1995~99 년 2000~04 년 2005 년 2006~07 년 2008~12 년 10(8) ( 합의 ) 한국어구사자 자료 : 문경연, 대북지원의인간안보적재해석, 북한연구학회보, 제 16 권제 2 호 p ( 합의 ) 실제 : 3 명 (2009 년 ), 5 명 (2012 년 ) 61

67 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 [ 그림 4] 대북지원단체간네트워크구성도 자료 : 김성한외, 국내외북한관련 NGO/IO 현황, SSK 국제관계와한반도미래연구팀, 고려대학교일민국제관계연구원, 지지가가능한집단으로분류할수있다. 나아가이들북한전문가들은한국의다수대북지원민간단체들과네트워크를형성하고있어한반도통일기반조성에있어의미있는역할을할수있을것으로예상된다 ( 그림 4 참조 ). 끝으로, 유엔은북한의정치적상황으로인한대북지원중단시기에도꾸준한국제사회에의호소를통해지원의실시주체로서국제사회와북한을연결하는행위자역할을하였다. 서방국가들이정부차원에서대북지원을추진한다하더라도정치적의미를배제하기는어려웠기때문이다. 이러한노력은 2016년북한과북한주재유엔기구간협력문서 ( 유엔전략계획 ) 채택이라는결과를가져왔고, 이는향후북한인도지원및개발협력분야의선정및협력방식에있어북한과국제사회간지향점이될것으로평가할수있다. 62

68 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 V. 결론및함의 국제사회의유엔기구를통한대북지원역시북한의핵과미사일발사실험과같은국제정치적요소로부터자유롭지못했다. 북한의지속적인도발은국제사회개별공여국의대북지원정책에도부정적영향을미쳤고, 이는곧다수유엔기구의대북지원규모축소를불러일으켰다. 하지만유엔기구의대북지원이개별공여국차원의대북지원과다른점은, 비록규모의축소는있었으나지속적으로대북지원사업의명맥을유지하여인도주의적측면에서생명선 (life line) 의기능과북한에대한정보제공자의역할, 그리고북한과의대화채널을유지한레버리지기능을담당하였다는점이다. 이러한유엔기구의대북지원에있어서의특징과기여, 그리고한계를반영한몇가지의향후대북지원의과제가존재한다. 첫째, 대북지원에있어정치적변수를감안하여향후북한의도발이계속되었을시에도인도적수요에기반을둔대북지원을할수있도록유엔중앙긴급구호기금의확충이필요하며우리정부도북한에대한인도적지원을지정하여유엔중앙긴급구호기금에대한공여를확대하는방안을강구할필요가있다. 둘째, 그동안유엔의대북지원이현실적환경을반영하여긴급성과일회성지원에매진했다면, 향후유엔의대북지원사업은개발협력사업으로의전환이필요하다. 즉, 북한내인도주의상황이완화되었다는평가가지배적인상황을고려할때인도지원이주목적인 WFP, UNICEF 와함께개발협력사업수행이가능한 UNDP, FAO, ILO와같은유엔기구에대한지원확대가필요한시점이다. 셋째, UNFPA( 인구조사실시 ), UNDP( 국가발전계획수립 ), UNICEF( 북한영양실태조사 ) 등과의협력사업을통해대북지원에있어필수적인데이터를수집하려는노력은지속되어야한다. 이들북한인구센서스, 북한의국가발전전략, 그리고영양실태조사는모든사업의기본의되는자료로서과거간헐적으로수행되어왔다. 하지만향후북한과의교류재개를고려할때, 제재로인해인도및개발지원이어려운환경속에서도이들지표조사를위한사업은지속될필요가있다. 끝으로유엔기구의대북지원사업결과보고서에대한접근성이제고되어야한다. 유엔기구는공공기구로서책임감있고성실한결과보고를수행하여야하나, 유엔기구의대북지원사업은그내용에대한접근이매우제한적이었다. 유엔기구는비단대북지원뿐만아니라모든형태의원조에있어그과정의투명성, 모니터링결과의공유, 사업성보고에대한 63

69 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 책무가있다. 이는 2005 년프랑스파리에서열린 제2차원조효과성고위급포럼 (High Level Forum on Aid Effectiveness) 에서도출된 원조효과성제고를위한 5개원칙 에서강조하고있는사항으로, 원조공여국은당연히보장받아야할권리이다. 북한내사업에대한관련자료공유에대해부정적인입장은이해하나, 대북지원사업의효과적인발전을위해서는유엔기구의대북지원사업에대한결과보고서의성실한작성및이에대한접근성이확보되어야할것이다. 64

70 동향과분석국제사회의유엔기구를통한대북지원 22 년 (1995~2016) 평가와함의 참고문헌 김계환, 유엔, 北수해관련긴급구호요청. 연합뉴스 , main/read.nhn? mode=lsd&mid=sec&sid1=104&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 김성한 문경연, 한반도통일기반조성을위한비정부기구 (NGO) 의역할 : 대북지원 NGO 와북한인권 NGO를중심으로, 국제관계연구, 제19권제1호, 문정식, 유엔사무차장북한, OCHA평양사무소폐쇄희망." 연합뉴스 news.naver.com/main/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=100&oid=001&aid= ( 검색일 : ). 소현정, 유니세프, 상반기北영양실조어린이 4만명치료. 연합뉴스 kr/news/view.do?ncd= &ref=a ( 검색일 : ). 손혁상외, 북한개발협력의이해 : 이론과실제, 서울 : 오름, 이우영, 민간단체의대북지원쟁점및개선방안, KDI 북한경제리뷰, 제13권제2호, 이종무, 대북지원의전개과정및주요지형의변화 : 대북지원규모 북한수원기구 대북지원담론, KDI 북한경제리뷰, 2012년 2월호, 이종운, 북한에대한유엔기구의경제지원현황과향후과제, KIEP 세계경제, 제6권제6호, 조한범, 대북지원 10년의성과와과제 : 대북개발지원을위한제언, 통일정책연구, 제14 집, 제2호, 조홍섭, [ 아침햇발 ] 기후전쟁 과북한 / 조홍섭. 한겨레, hani.co.kr/arti/opinion/ column/ html( 검색일 : ). 최대석, 인도적대북지원에있어서국내 NGO들의역할과과제, 통일연구원학술회의총서, 서울 : 통일연구원, 최춘흠외, UN기구의지원체계와대북활동, 서울 : 통일연구원, 홍국기, 대북지원에국제기준부합하는절차정립필요. 한국경제TV HTML?input=1195m ( 검색일 : ). 65

71 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 Hazel Smith, Special Report: Overcoming Humanitarian Dilemmas in the DPRK, Washington, DC, United States Institute of Peace, Manyin, Mark. Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, Manyin, Mark, and Mary Niktin, Foreign Assistance to North Korea, Congressional Research Service, Smith (eds.), The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, International 6th Edition. Oxford: Oxford University Press, World Health Organization, WHO Country Cooperation Strategy, Democratic People s Republic of Korea. ( ). < 웹사이트 > FAO Website. ( 검색일 : ). Financial Tracking Service. Humanitarian aid Contributions. ( 검색일 : ). OECD Website. ( 검색일 : ). Relief Web Website. ( 검색일 : ). UNDP Website. ( 검색일 : ). UNFPA Website. ( 검색일 : ). UNICEF Website. ( 검색일 : ). United Nations in DPR Korea. Socio-Economic, Demographic and Health Survey Published. published. html ( 검색일 : ). WFP Website. ( 검색일 : ). WHO Website. ( 검색일 : ). 66

72 경제자료 UN 안보리대북제재의국가별이행보고서제출현황 이우정

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74 경제자료 UN 안보리대북제재의국가별이행보고서제출현황 UN 안보리대북제재의국가별이행보고서제출현황 이우정 한국개발연구원연구원 제3차남북정상회담이 9월 18일부터 20일까지평양에서개최되었다. 남북관계가진전됨에따라북미관계도변화의계기를맞이하였으며, 북한의비핵화이행절차에따라대북제재해제의가능성이조심스럽게논의되고있다. UN은국제사회의대북제재와관련하여가장대표적인역할을수행해왔으며, UN안전보장이사회는대북제재를지원 감시하는 1718 위원회 ( 대북제재위원회 ) 를운영해왔다. UN 대북제재의경우현재까지다양한국가들이참여해왔으며, UN회원국들에게대북제재이행보고서 (Implementation Report) 제출을요구하고있다. 그러나회원국이제출하는이행보고서의내용과형식이다르기때문에이행보고서만을기반으로대북제재이행실태를검증하기는어려운것이현실이다. 그럼에도불구하고대북제재의해제가구체적으로논의되는시기에대비하기위해관련국들의대북제재이행현황을파악하는것이중요하다. 따라서본자료는 UN안보리대북제재의주요내용과이행보고서제출국가현황을제공함으로써대북제재의주요내용과국가별이행상황을점검하는것을목적으로한다. 제1장에서는 UN안보리대북제재의주요내용, 제2장에서는대북제재이행보고서제출국에대한내용을정리하여제공한다. 본자료의주요출처는다음과같다. 1. UN 안보리이행보고서 69

75 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 Ⅰ. UN 대북제재주요내용 UN안보리대북제재는 UN회원국들이참여하는다자적형태의대북제재이다. 대북제재위원회라고도불리는 1718 위원회 (1718 Sanctions Committee) 는 2006 년설치된이후현재까지회원국의대북제재이행을감독하며, 현재 8명의전문가패널 (Panel of Experts) 로구성되었다. UN대북제재의궁극적인목표는핵무기확산방지 (non-proliferation) 이다. 1993년북한이핵확산금지조약 (NPT: Nuclear Nonproliferation Treaty) 을탈퇴하면서대북제재결의안이처음채택되었으며 ( 결의안 825호 ) 이후두개의결의안 (1540호, 1695호 ) 을거쳐 2006년북한의 1차핵실험이후대북제재결의안 1718호, 2009년북한의 2차핵실험에대응하는결의안 1874호가채택되었다 년부터현재 (2018 년 9월 ) 까지총 19차례대북제재결의안이채택되었다. 본장에서는 1718호이후채택된결의안중전문가패널연장목정의결의안 9개 1) 를제외한 10개의결의안관련주요내용을제공한다. UN안보리대북제재는 UN헌장 (UN Charter) 7장 41조에근거하는데, UN안보리는평화에대한위협, 침해, 공격행위에대해비군사적조치결정할수있으며, UN회원국에게이와같은실행을요구할수있다고명시한다. 여기에서조치는완전또는부분적경제관계중단과철도, 해상, 항공, 우편, 전신, 라디오및기타통신중단과외교관계단절이다. < 표 2> 는 2006년 1718위원회가설립된이후 UN대북제재의주요내용을요약하여제공한다. < 표 1> 대북제재결의안관련 UN 헌장 헌장 헌장 7 장 주요내용 평화에대한위협, 침해, 공격행위에대한조치 - 41 조 : UN 안보리는비군사적제재를결정할수있으며, UN 회원국들에게다음과같은실행을요구할수있음. 조치에는완전또는부분적경제관계중단및철도, 해상, 항공, 우편, 전신, 라디오및기타통신중단 ; 외교관계단절포함. (The Security Council may decide what measures not involving the use of armed force are to be employed to give effect to its decisions, and it may call upon the Members of the United Nations to apply such measures. These may include complete or partial interruption of economic relations and of rail, sea, air, postal, telegraphic, radio, and other means of communication, and the severance of diplomatic relations.) 자료 : UN, UN Charter, 검색일 : ) 결의안 1887 호 (2009 년 ); 1928 호 (2010 년 ); 1985 호 (2011 년 ); 2050 호 (2012 호 ); 2141 호 (2014 년 ); 2207 호 (2015 년 ); 2276 호 (2016 년 ); 2345 호 (2017 년 ); 2407 호 (2018 년 ) 70

76 경제자료 UN 안보리대북제재의국가별이행보고서제출현황 < 표 2> UN 안보리대북제재결의안의주요내용 결의안채택일주요내용 호 호 호 호 호 개전문, 본문 17개로구성 NPT탈퇴철회요구 ( 재래식무기수출및조달중지결정 ) 원산지상관없이북한에직간접적으로탱크, 장갑전투차량, 디구경대포, 군용항공기, 공격헬기, 미사일, 미사일시스템과관련부속품등공급, 판매, 이전금지 ( 금융자산동결 ) 핵 미사일, WMD관련연루자및지원자관련금융자산및경제자원즉각동결 10개전문, 본문 34개로구성 ( 무기제재 ) 소형무기물품을제외한모든물품및금융거래, 기술훈련등도제재대상에적용 ; 소형무기판매, 공급, 이전은최소 5일전위원회에통보의무화 ( 북한발화물검색 ) 자국의권한과법에따라 WMD공급, 판매, 이전, 수출금지품목적재가 의심 될경우기국의동의하에선박검색촉구 ( 대량살상무기관련수출통제 ) WMD관련품목에대한공급, 판매, 이전, 수출적발시물품압류처분요청 ; 금지품목운반이의심될경우유류, 물품또는기타편의를제공하는 선박지원서비스 금지결정 * 예외 : 인도주의적목적 ( 핵 미사일, WMD 관련금융서비스금지 ) 회원국의관할권내금융 재원을동결하고강화된모니터링적용 2개전문, 본문 20개, 부속서 2개로구성 ( 벌크캐시 ) 제재회피를위한북한의대량현금 ( 벌크캐시 ) 사용을언급 ( 제재대상추가 ) 개인 4명단체 6곳 ( 선박 ) 북한선박이검색을거부하는상황에대비한이행안내서 (Implementation Assistance Notice) 발간지시 ( 금융기관및개인감시 ) 자국내금융기관또는개인이북한기관을대신해서활동하는것에대한감시및강화된주의촉구 8개전문, 본문 37개, 부속서 4개로구성 ( 화물검색 ) 북한행발화물, 북한을대신하여활동하는개인단체에대한화물검색 ; 북한선박검색거부시회원국은자국항에대한입항여부결정 ( 항공 ) 증이전또는금지품목적재가의심되는경우항공기의자국내이착륙및영공통과불허촉구 * 예외 : 비상사태제외 ( 금융서비스제한 ) 벌크캐시 ( 대량현금 ) 을포함한금융자원 재원제공방지여부결정 ; 북한내사무소또는은행계좌개설금지를위한조치요구 ( 공적금융지원금지무역과연관된자국국민, 단체에대한수출신용, 보증제공금지결정 ( 제재대상추가 ) 개인 3명, 기관 2개 12개전문, 본문 52개, 부속서 4개로구성 ( 무기거래 ) 북한의소형무기수입, 수비 서비스목적의무기운송결의위반명확화 ; 군사관련훈련, 자문금지 ; 캐치올수출통제의무화 * 예외 : 인도주의 민생목적 * 캐치올 (catch-all): 통제대상이아니어도재래식무기개발에사용될수있는제품을통제하는제도 ( 확산네트워크 ) 제재회피또는위반연류북한외교관, 공관추방 ; * 처음으로대북제재불법행위에연루된제3국민추방의무화 * 예외 : UN관련목적, 사법절차상필요성, 인도주의목적, 위원회건별결정 ) ( 해운, 항공운송 ) 북한행발전수조사의무화 ; 항공기 선백대여, 승무원제공금지 ); 제재대상소유, 운영선박회원국입항금지 ; 북한내선박등록, 북한국적선박소유, 대여, 운용, 선급, 인증, 보헴제공금지 * 예외 : 민생목적, 불법행위기여방지노력위원회사전통지 ) ( 제재대상지정 ) 개인 16명, 단체 12곳 ( 대량살상무기수출통제 ) 탄도미사일발사관련기술협력금지 ; 71

77 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 호 호 호 호 WMD관련캐치올수출통제의무화 ( 대외교역 ) WMD개발연류시석탄, 철, 수출금지 * 예외 : WMD와무관한민생목적, 외국산석탄의나진항을통한수출 ( 단, 위원회에통보 ) ( 대북항공유판매, 공급금지 ) * 예외 : 인도주의적, 제재위사전허가시, 북한민간기해외급유 ( 사치품 ) 금수대상사치품목록확대 ; 손목시계, 수상레크레이션장비, 레크레이션스포츠장비, 스노우빌, 납크리스탈제재명단에추가 ( 주민생활우려 ) 북한주민이처한고난에대해깊은우려표명 ( 제재대상추가 ) 개인 16명, 단체 12곳 전문 10개, 본문 50개, 부속서 5개로구성 ( 외교부 ) ( 석탄수출상한제 ) 석탄수출연간 4억달러또는 750톤초과금지 * 예외 : WMD와무관하거나북한주민의민생목적의석탄수출 ( 대량살상무기및재래식무기관련제한 ) 고등산업공학, 전기공학등특별교육및훈련금지분야추가 ; 과학 기술협력금지, 이중용도품목이전금지 ( 검색및차단 ) 철도 도로화물검색의무강조 ; 북한인의여행물수화물도검색대상임을강조 ; 제재대상공항경유금지, 제재위원회에게의심선박에대한귀국취소 (de-flagging);, 항구입항명령, 자산동결할수있는권한부여 ( 운송 ) 북한에대한항공기 선박대여, 승무원제공금지 * 민생목적예외내용삭제 : 북한내선박등록및기타서비스제공, 항공기대여및승무원제공 ( 대외교역 ) 은, 동, 아연, 니켈수출금지품목에추가 ; 조형물의공급, 판매, 이전금지 ; 신규헬리콥터, 선박공급, 판매, 이전금지 ( 금융 ) UN회원국금융기관의북한내활동금지, 90일이내기존사무소거래폐쇄 ; 무역관련금융지원금지 ( 공적 사적 ); 북한을대리하는개인에대하여추방조치 ; WMD개발에사용되는외화벌이를위한북한의해외노동자파견에대해우려표명 ( 외교활동 ) 회원국의북한공관인력규모감축촉구 ; WMD관련자의자국내입국 경유거부, 북한공관원당은행계좌 1개로제한 ; 외교업무이외활동금지감조 ; 북한공관소유부동산을활용한수익창출활동금지 ( 주민생활우려 ) 북한주민들의고통에대한우려표명 ( 통제품목및사치품확대 ) 핵 미사일, 화학생물무기관련 18종추가 ( 제재대상개인, 단체확대 ) 개인 39명, 단체 42개로확대 6개전문, 5개조항, 부속서 1개로구성 ( 제재대상추가 ) 개인 14명, 단체 4개추가 10개전문, 본문 30개, 부속서 2으로구성 ( 철, 석탄, 철광석수출전면금지 ) 민생품목에대한예외조치없음 ; 납, 납광석, 해산물수출금지 ( 해외노동자허가제한 ) 결의안채택이후신규노동허가건수제한 ( 주민생활우려 ) 핵 미사일개발이북한주민들에게미치는인도주의적영향언급 ; 북한의식량및의료지원부족에대한조사결과언급 ; 북한주민의고통에우려표명 ( 신규합작투자금지 ) 북한과의신규합작사업및신규투자를통해기존합작사업확대금지 ( 제재대상추가 ) 개인 9명, 단체 4개추가 전문10개, 본문 33개, 부속서 2개로구성 ( 대북유류공급제한 ) 연간상한선제시 (2017년 10~12월간 50만배럴 / 2018년부터연간 200만배럴 ); 대북원유공급량현수준에서동결 ; 콘덴세이트및액화천연가스 (LNG) 공급전면금지 ( 섬유수츨금지 ) 모든직물및의류의완제품또는반제품수출금지 ; 제재이전의계약에대해선결의안채택이후 90일내해당화물수입가능 ( 관련수입내용은위원회에 135일이내보고의무화 ) ( 해외노동자신규노동허가발급금지 ) 기존노동자는계약만료시점에서발급금지 ( 공해상선박간이전금지 ) 금지품목 ( 석탄, 섬유, 해산물등 ) 의공해상 72

78 경제자료 UN 안보리대북제재의국가별이행보고서제출현황 호 자료 : 외교부, 북한제 1 차핵실험관련 UN 안보리결의 1718 호, ; 북한제 2 차핵실험관련 UN 안보리결의, ; 북한제 3 차핵실험관련 UN 안보리결의 2094, ; 북한장거리미사일발사관련 UN 안보리결의 2087 호, ; UN 안보리대북한제재결의 2270 호채택, ; UN 안보리대북제재결의 2321 호채택, ; UN 안보 리결의 2356 호, ; UN 안보리대북제재결의 2371 호채택, ; UN 안보리대북제재결의 2375 호채택, ; UN 안보리대북제재결의 2397 호채택, 밀수제지를위한선박간이전조치도입 ( 합작사업전면금지 ) 북한과합작사업설립 유지 운영전면금지 ; 관련합작사업은 120일이내철수의무화 ; * 예외 : 인프라관련기존합작사업 ( 중국-북한수력발전사업, 라진-하산프로젝트 ( 제재대상추가 ) 북한의주요당, 정 3개, 개인 1명추가 전문 7개, 본문 29개, 부속서 5개로구성 ( 유류공급제한 ) 대북유류공급제한 ( 정유제품공급연간상한선기존 200만배럴에서 50만배럴로감소 ); 원유공급량연간 400만배럴로제한 ) * UN회원국의유류공급내용보고의무화 ( 해외노동자 ) UN회원국내소득이있는북한노동자를 24개월이내북한송환의무화 ( 대북수출입금지품목확대 ) 식용품및농산품, 기계류, 전자기기, 목재류, 선박등 ( 화물선해상차단조치강화 ) UN회원국과자국항구에입항한금지행위연루의심선박나포, 검색, 억류하도록의무화 ; 회원국들간의심선박에대한정보교류의무화 ( 제재명단추가 ) 핵 미사일프로그램및자금조달관련개인 16명, 단체 1개추가 Ⅱ. UN 대북제재이행보고서제출국 본장에서는 UN대북제재이행보고서를제출 미제출한국가의현황을통해 UN대북제재에대한국가의참여범위를살펴보고자한다. UN회원국은대북제재결의안에대한이행보고서를제출해야하는의무를지니고있으며, 2018년 8월 28일자목록에따라각보고서에대한이행보고서를제출한국가의수는 [ 그림 1] 과같다. 북한을제외한 UN회원국 192개국가들중한번이라도보고서를제출한국가는 124개국이며, 한번도이행보고서를제출하지않은국가는총 68개국이다. 이행보고서제출 미제출국가는 < 부표 1> 과 < 부표 2> 에정리하여제공한다. 이행보고서제출현황을지역으로분류한다면 UN안보리결의안 10개 (1718호 ~2397 호 ) 에대한이행보고서를가장많이제출한지역은서유럽및기타그다음이동유럽이며, 이행보고서를제출하지않은국가가가장많은지역은아프리카임을확인할수있다 ( 표 8). 2) 2) 지역별이행보고서제출비중기준 73

79 KDI 북한경제리뷰 2018 년 9 월호 [ 그림 1] UN 안보리대북제재이행보고서기준참여국가 ( 단위 : 국가수 ) 자료 : UN Implementation Reports, 검색일 : ). < 표 3> 지역별이행보고서제출현황 (1718 호 ~2397 호 ) ( 단위 : 국가수, %) 아프리카아시아 / 태평양동유럽중남미 / 캐리비언서유럽및기타 국가수 (%) 국가수 (%) 국가수 (%) 국가수 (%) 국가수 (%) 총 ( 국가수 ) 제출 23 (42.6) 35 (64.8) 22 (95.7) 16 (48.5) 28 (100) 124 미제출 31 (57.4) 19 (35.2) 1 (4.3) 17 (51.5) 0 (0) 68 계 54 (100) 54 (100) 23 (100) 33 (100) 28 (100) 192 주 : 1) UN의분류체계사용함 ( 검색일 : ) 2) 북한 ( 아시아 / 태평양 ) 을제외한 UN회원국 192개국의제출현황임. 자료 : Implementation Reports, 검색일 : ). 74