경찰업무의 효율성 제고를 위한 지역경찰 관서운영 형태에 관한 연구

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1 책임연구보고서 경찰업무의효율성제고를위한지역경찰 관서운영형태에관한연구

2 책임연구보고서 경찰업무의효율성제고를위한지역경찰 관서운영형태에관한연구 치안정책연구소생활안전대책연구실 경찰연구관여태수

3 < 차례 > I. 서론 1 1. 연구의필요성 1 2. 연구의범위및방법 3 가. 연구의범위 3 나. 연구의방법 4 II. 선행연구의검토 5 1. 파출소중심제도에서지역경찰활동에관한연구 6 가. 강대형의연구 6 나. 이상안의연구 8 다. 이윤근의연구 9 2. 지구대중심제도에서지역경찰활동에관한연구 10 가. 석청호의연구 10 나. 최종술의연구 12 다. 최응렬의연구 소결 15 III. 외국의지역경찰관서운영사례 미국 20 가. 개관 20 나. 지역경찰관서운영사례 - NYPD 독일 22 가. 개관 22 나. 지역경찰관서운영사례 - Freiburg 경찰서 일본 23 가. 개관 23 나. 지역경찰관서운영사례-오사카텐노지경찰서 소결 26

4 IV. 우리나라지역경찰관서운영현황 지역경찰관서운영현황 28 가. 개관 28 나. 지역경찰관서운영현황 지역경찰관서운영에대한평가 32 가. 범죄예방을위한순찰활동의효과성 32 나. 각종범죄및무질서상황에대한대응능력 35 다. 지역사회경찰활동적합성 38 라. 경찰내부만족 ( 직무환경 ) 적합성 40 마. 기타 소결 42 VI. 바람직한지역경찰관서운영방안 지역경찰관서운영의문제점 바람직한지역경찰관서운영형태제안 45 가. 소규모파출소제도도입방안 45 나. 소규모파출소도입과관련하여고려할사항 48 V. 결어 연구결과의정리 연구의한계 52

5 < 표차례 > < 표 1> 파출소체제에대한문제인식과대안 17 < 표 2> 지역경찰관서운영의핵심요소들 19 < 표 3> 외국의지역경찰관서운영형태비교 26 < 표 4> 지역경찰관서현황 ( 현재 / 단위 : 개소 ) 32 < 표 5> 지구대순찰근무자의도보순찰현황 33 < 표 6> 파출소순찰근무자의도보순찰현황 34 < 표 7> 최근 5년간범죄발생추이 ( 전체범죄및 5대범최 / 건 ) 35 < 표 8> 지역경찰관서근무인원현황 36 < 표 9> 112신고출동현장도착시간 37 < 표 10> 우리나라지역경찰관서운영현황 43 < 표 11> 소규모파출소제도도입방안 46 < 표 12> 소규모파출소제도도입시지역경찰기관업무내용비교 ( 개선안중심 ) 47

6 책임연구과제 I. 서론 1. 연구의필요성 범죄의예방 은경찰의여러가지기능이나목표중에서가장본질적이고도중요한위치를차지하고있다. 물론, 현행법상경찰의임무범위에는범죄의예방뿐아니라다양한경찰활동들이포함되어있지만, 이미발생한범죄에대해서는그로인한법익침해나사회적손실이막대하고이런손실들은회복불가능한경우가많으므로가능한범죄가발생하지않도록해야한다는측면에서, 여러가지경찰활동중범죄예방이가장중요하다고할수있을것이다. 1) 현재우리경찰은 생활안전 기능에서범죄예방업무를주로담당하고있다. 구체적으로는지구대또는파출소가최일선치안현장에서범죄예방업무를수행하며, 이들에대한지도감독은경찰서생활안전과가담당하고있다. 한편, 지구대또는파출소제도는범죄예방이라는지역경찰의임무를효율적으로수행하기위해고안된조직형태로, 영원불변의고정적제도 1) 초기영국경찰의직무매뉴얼은 궁극적인경찰활동의목적은범죄예방이며, 이를위해모든노력이집중되어야한다 고천명했다. 또한, 영국수도경찰법이정한경찰운영의핵심원리중하나는 경찰업무의효율성은범죄와무질서가없는것을말하며, 범죄와무질서에대응하는경찰의가시적활동들을의미하는것이아니다 였다. 이는경찰운영에있어서예방활동의핵심적가치를의미하는것이다. Edward A. Thibault, Proactive Police Management(7th edition), Pearson Prentic Hall, New Jersey, p.2.

7 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 2 는아니며치안환경등여러요인들에의해변화될수있는것이다. 실제우리경찰은 1990년대이후현재의지구대시스템에이르기까지 대단위파출소, 광역파출소, 집중순찰제 등다양한지역경찰관서형태를고안하고적용해온바있다. 현행지구대시스템은 2003년이후전국적으로확대시행된비교적새로운제도이다. 2) 그런데, 최근지구대를중심으로한현행지역경찰시스템의효율성에대한비판적시각과, 과거파출소제도의장점에대한관심이지역경찰분야에있어서논의의초점이되고있다. 특히이런관심은최근경찰분야에서중요한화두로거론되고있는지역사회경찰활동 (Community Policing) 과관련하여지구대제도가갖는한계에대한지적과결합하여더욱설득력을얻고있는듯하다. 3) 그러나, 지역경찰관서형태의변경은지역경찰의모든활동에영향을미치는 시스템 의개편에관한문제로충분한검토와사전준비가필요하다고할것이다. 특히, 모든제도는장점과단점을함께갖고있으며, 지역경찰관서의경우전국적으로각관서가처한치안환경이상이하다는사실을고려할때, 어떤제도가우월하다는일반적인평가는자칫오류를범할위험성도내포하고있다고할것이다. 본연구에서는이런사실들을전제로, 최근논의의초점이되고있는지구대-파출소를중심으로양제도의장점과단점을비교분석해보고, 현재우리나라의치안환경을고려할때, 범죄예방이라는지역경찰의임무를가장효율적으로달성하는데적합한지역경찰관서형태는어떠한것인지알아보도록한다. 본연구를통해지역경찰분야의업무효율성이 2) 현행지구대체제는 2003 년 10 월전국 2944 개파출소를 864 개지구대로통합하여출범했다. 3) 문화일보는, 강희락경찰청장은 9 일지구대대신파출소체제로의복귀를공식선언했다. 경찰이지역사회의일부가되는 커뮤니티폴리싱 (community policing) 이세계적인추세인데다, 지구대보다덩치가작은파출소가범죄예방과범인검거에효과적이라는점을들었다 고보도한바있다. 문화일보문성웅논설위원, 문화일보 일자참조.

8 책임연구과제 제고되고, 앞으로실제현장의치안상황에적합한지역경찰관서운영형 태에관한논의가더욱활발하게이루어질수있을것으로기대한다. 2. 연구의범위및방법 가. 연구의범위 본연구의목적은, 범죄예방이라는지역경찰의임무를가장효율적으로달성하기위한지역경찰관서운영형태는무엇인지를규명해보는것이다. 이를위해본연구에서는지역경찰관서운영의핵심요소들을도출하고, 이를준거로지구대를중심으로한현행시스템과과거파출소를중심으로한지역경찰시스템을비교분석해보고, 현재의치안환경에적합한지역경찰운영모델을새롭게제시해보도록한다. 한편, 본연구는지역경찰관서형태에관한연구로한정하며, 지역경찰관서의인력운용방식 ( 교대근무제 ) 에대한논의는제외하도록한다. 지역경찰인력운용방식도지역경찰관서형태와밀접하게연관되어있으며업무효율성확보를위해매우중요한요소이나, 이와관련한논의는교대근무자의건강에관한연구들, 각지역의범죄발생과관련된각종변수들 ( 시간대별, 장소별, 죄종별등 ) 과관련되어있어본연구의물리적한계상이에관한논의는생략하도록한다. 다음으로, 본연구에서는현재의지역경찰인력규모를전제로업무효율성을제고할수있는지역경찰관서형태를검토해보도록한다. 2009

9 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 4 년현재경찰관 1인당담당인구수는 498명 4) 으로선진국에비해경찰인력자체의충원이절실 5) 하며, 이문제가지역경찰관서운영과도밀접하게관련되어있다. 그러나, 지역경찰업무수행을위해적정한경찰인력규모에관한연구는본연구의범위를넘는것이므로, 지역경찰관서운영과관련한인력충원의문제는추후다른연구들에서보완될것을기대한다. 본연구는 1990년대이래지역경찰관서운영형태의변천과정과이에대한비판적고찰을통해현재치안환경에적합한지역경찰관서운영형태를도출해내도록하였다. 따라서, 본연구의시간적범위는 1990년대부터현재이며장소적범위는대한민국이다. 나. 연구의방법 본연구는지구대와파출소라는관서형태를중심으로어떤형태의지역경찰관서운영형태가경찰업무의효율성제고측면에서바람직한지를평가해보고대안을제시하기위한것이다. 이러한연구목적달성을위해통시적관점에서 1990년대이래지역경찰관서의변천 ( 시도 ) 과정을조명해보고, 이를통해지역경찰관서의업무효율성제고를위한시사점을도출해내도록하였다. 특히, 지역경찰관서운영형태의변천과정에서이와관련된다수의선행연구들을문헌연구를통해고찰해보고, 현대사회에서지역경찰관서운영형태와관련된이들연구들의의미를정리해보았다. 그리고, 외국의지역경찰관서 4) 경찰청홈페이지 ( 검색 ) 5) 07 년기준선진국경찰관 1 인당담당인구는, 미국뉴욕경찰 (NYPD)-157 명, 워싱턴 D.C. 경찰 -147 명, 영국경찰 ( 전체 )-363 명, 프랑스국립경찰청 -247 명, 일본 -427 명임. ( 경찰청홈페이지 검색 )

10 책임연구과제 운영형태에관한자료들을검토함으로써비교제도론적측면에서우리나라의지역경찰관서운영형태와관련해고려해야할사항들을살펴보았다. 또한, 지역경찰업무와관련된경찰청의각종통계자료들과실재지구대 파출소의근무현황자료를분석함으로써지역경찰관서운영평가에대한타당성을보완하도록하였다. 그리고본연구에서는실제일선현장에서근무하고있는지역경찰관서근무자들및관리자의생생한현장경험을반영할수있도록, 이들을대상으로면접을실시하였으며그결과를연구결과에반영하였다. II. 선행연구의검토 해방이후우리경찰의지역경찰관서운영형태는 2003년을기점으로그이전의파출소중심제도와현재의지구대중심제도로구분해볼수있다. 1990년대이래대단위 ( 광역 ) 파출소제도와경찰서집중순찰제등도시범실시되었지만, 우리경찰의지역경찰관서운영형태로자리잡지는못했다. 한편, 본연구의목적은현재우리나라의치안환경에적합한지역경찰관서운영형태를제시해보는것이다. 이를위해서파출소중심의지역경찰시스템과지구대중심의지역경찰시스템이갖는장단점을고찰해보고, 지역경찰관서운영의핵심요소는무엇인지를규명해보는것이매우중요하다. 이를위해, 과거지역경찰활동에관한선행연구들을크게파출소중심의지역경찰시스템하에서의지역경찰활동에관한연구와지구

11 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 6 대중심지역경찰시스템하에서의지역경찰활동에관한연구로구분하여 살펴보도록한다. 이를통해양제도의장단점을살펴보고, 더불어지역 경찰관서운영의핵심요소들은무엇인지확인해보도록한다. 1. 파출소중심제도에서지역경찰활동에관한연구 가. 강대형의연구 6) 강대형의연구는대도시지역을대상으로, 파출소제도를기반으로한경찰의범죄예방활동의문제점을분석해보고그개선방안을모색한연구이다. 강대형은이연구에서지역경찰의다양한업무분야에대해경찰관과시민을대상으로설문조사 7) 를실시하여그결과를분석하였다. 그결과, 순찰활동의범죄예방효과에대해경찰관의약 75.3%, 일반시민의약 77.5% 가긍정적으로답변하여경찰관과일반시민모두경찰의순찰활동이범죄예방에효과가있다는믿음을갖고있는것으로나타났다. 8) 다음으로불심검문의경우경찰관의 80.9%, 일반시민의 65.5% 가범죄예방효과가있다고응답하였으나, 불심검문에대한시민들의협조도는파출소경찰관의 19.4% 가 매우비협조적 이라고응답했으며, 53.4% 의 6) 강대형, 파출소단위방범활동의개선방안에관한연구, 형사정책연구제 2 권제 1 호, 형사정책연구원, ) 설문은서울 부산 대구 인천과안양지역의파출소 79 개소에근무중인 324 명의경찰관과, 서울지역거주만 20 세이상의성인 1,000 명을대상으로조사하였다. 8) 이러한인식은 1970 년대미국에서실시된순찰효과에관한실증적연구결과들과는상반된것으로, 주민들이느끼는안전감과실제통계상나타나는범죄건수의감소는차이가있을수있다.

12 책임연구과제 경찰관이 대개비협조적 이라고응답하여시민들의수용도는낮은것으로나타났다. 이러한조사결과는경찰의직무집행에대한시민들의지지가과거에도낮은수준이었다는것을보여준다. 112순찰차의범죄예방효과에대해서는파출소근무경찰관대부분 (92.3%) 이 범죄예방에효과가있다 고응답하였으며, 일반시민들도 63.5% 가범죄예방효과를긍정적으로평가했다. 그러나, 일반시민들의경우는 112신고즉응체제및순찰차운용을제대로인식하지못한경우가많은것으로나타났다. 경찰업무에대한주민협력에관한조사에서는방범순찰활동에대한주민들의협조도는 비교적냉담한편 이라는응답이 40.4%, 아주비협조적 이라는응답도 18.5% 에달했다. 이는, 과거파출소중심체제에서도지역사회의경찰활동에대한협조가그리높지않았으며, 주민들의협조를확보하는것이지역경찰활동의중요한과제였음보여주는자료라고하겠다. 이외에도각종조사업무등범죄예방과무관한활동이파출소근무경찰관의업무수행에지장을초래하며, 파출소경찰관들은파출소에배치된의경이나방범대원등은경찰활동에큰도움이되지않는다고인식하는것으로조사되었다. 강대형은위조사결과를바탕으로, 파출소인력의확충, 파출소근무자의장기근무및 3부제근무도입, 제조사업무등범죄예방과무관한업무의감축, 외근경찰의전문화및주민과협력관계구축을주장하였다. 강대형의연구는파출소중심의지역경찰시스템에서지역경찰활동에관한실증적연구로, 파출소중심체제하에서지역경찰활동의문제점을비교적상세하게제시해줌으로써, 오늘날에도좋은참고가되고있다. 특히, 오늘날문제되고있는경찰법집행에대한시민의낮은순응성과같은문제가과거파출소중심제도에서도동일하게존재해왔음은

13 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 8 향후지역경찰활동의방향과관련하여시사하는바가크다고할것이다. 그러나, 강대형의연구가현상의분석에그치고구체적인대안의탐구까 지나아가지못한점은아쉬움으로남는다. 나. 이상안의연구 9) 이상안의연구는종래파출소중심제도가운영중인상황에서, 1990년대단위파출소제도의시범운영이종료된이후를배경으로파출소중심의방범활동체제에대한개선방안을제시한것이다. 이연구는기존의파출소제도가경찰인력을효율적으로활용하지못하고있으며, 특히새로운치안환경에대응하지못한다는점을지적하고그대안으로기동-거점연계방범체계를제안하고있다. 기동-거점연계방범체계는기존의파출소는 4~6명정도로규모를축소 10) 하되지역사회경찰활동을전담하도록하고, 나머지인력은경찰서에서집중관리하는 112기동순찰대와이동버스순찰대에배치하도록하며, 경찰서방범과를중심으로파출소 -112기동순찰대-이동버스순찰대가유기적인협력관계를구축하도록하자는것이다. 이상안의연구는현재지구대체제도입이전의연구임에도지구대시스템의문제로지적되고있는경찰-지역사회의협력약화문제를지적하고, 파출소제도의장단점을객관적으로분석하여그단점보완을위한방안을모색하고있으며, 이과정에서미국이나일본의방범체제를비판적으로수용하려는자세를견지함으로써오늘날에도많은시사점을제시하고있다. 특히 1도보순찰과지역사회경찰활동의중요성을강조하고, 9) 이상안, 파출소방범활동체제개선방안, 치안논총제 11 집, 경찰대학치안연구소, ) 1994 년현재지서 파출소는총 3,414 개소, 평균근무인원은 11.7 명, 경찰관 1 인당담당인구는 1,124.6 명, 파출소는대부분 2 부제근무를시행중이었다.

14 책임연구과제 2기존파출소제도의인력운용상의비효율성과는별도로, 파출소제도가갖는장점을보전하기위해우리치안상황에맞는대안을검토하였으며, 3경찰업무의효율성뿐아니라지역경찰근무자들의근무여건개선을중요한요소로고려한점등은현재에도지역경찰운영과관련해중요한의미를갖는다고할것이다. 다. 이윤근의연구 11) 이윤근의연구는파출소중심의지역경찰시스템하에서지역경찰의순찰업무에관한것이다. 순찰업무의의미에대한이론적고찰과, 1970 년대미국에서실시된경찰순찰활동의효과에관한실증적연구들을바탕으로, 우리경찰의순찰활동의문제점및개선방안을제시한것이다. 이윤근은이연구에서, 우리경찰의순찰활동의문제점으로차량위주의순찰활동, 파출소기능의복잡성, 타율적인순찰활동, 순찰경찰관의전문성부족, 순찰경찰인력및예산부족등을지적했다. 특히차량위주의순찰활동에대한문제제기는 1970년대미국경찰의연구결과를배경으로한것으로, 앞선강대형의연구에서나타난파출소경찰관및시민들의인식과는다른새로운견해를제시한것이었다. 한편, 이윤근은경찰순찰활동의문제점에대한대안으로, 1파출소의 치안센터화 12) : 파출소는도보순찰중심으로주민들과협력치안을통한범죄예방활동에전념하고, 단속이나규제업무는경찰서에서실시할수있도록업무를조정 2문제지향적순찰활동실시 : 도보순찰경찰 11) 이윤근, 경찰순찰제도의개선방안, 한국공안행정학회보제 9 호, 한국공안행정학회, 月. 12) 2003 년지구대제도시행후정비된 치안센터 와는다른개념이다.

15 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 10 관들은긴급업무대응에서면제시켜주고, 이들이관할구역내주민들이직면한중요범죄와질서유지문제를파악하도록하여, 이를바탕으로순찰활동을실시 3범죄분석에따른순찰전략의다변화 : 종래의난선순찰 ( 자율순찰 ) 및높은가시도순찰에서탈피, 집중순찰 (saturation patrol), 낮은가시도순찰 (low-visibility patrol), 표적지향순찰 (target-oriented patrol), 분산순찰 (split-force patrol) 13) 등새로운순찰방법의도입 4순찰경찰관의교육훈련및평가방법의개선 5민간분야의순찰자원활용등을제시하였다. 이윤근의연구는순찰활동의이론적고찰을통해대안을제시했으며, 특히기존경찰순찰활동의효과에대한문제제기로큰반향을일으켰던美캔자스시예방순찰실험, 뉴왁시도보순찰실험등을우리경찰의순찰활동평가에적용한연구로, 순찰활동의이해와대안제시에대한새로운견해를제시했다. 그러나, 우리경찰의순찰활동에대한실증적이고심층적인분석이이루어지지못한부분은연구의한계로지적된다. 2. 지구대중심제도에서지역경찰활동에관한연구 가. 석청호의연구 14) 석청호의연구는 2003 년지구대제도가도입초기의운영성과와문제 13) 이윤근은 split-force patrol 을 분업순찰 로표현했으나, 임준태 (2002) 는 순찰력분산 (split force) 으로번역하고있다. 여기서는구체적업무내용을고려하여위용어를 분산순찰 로표현하였다. 14) 석청호, 한국지역경찰운영실태에관한연구, 한국경찰학회보제 6 호, 경찰대학, 2003.

16 책임연구과제 점에관한연구이다. 석청호는전국방범부서에서근무중인경찰관 200 명을대상으로지구대제도시행의장단점을설문조사하여그결과를분 석하였다. 조사결과, 지구대제도가종전파출소제도에비해바람직한가에대 해경찰관의 52% 가 그렇다 고응답한반면, 부정적인응답은 25.8% 였다. 일반시민들도지구대제도를바람직하게여기는지에대한질문에 서는 그렇지않다 가 48.9% 로 그렇다 는응답 15.4% 보다훨씬높 게나타났다. 즉, 방범업무에종사하는경찰관들은지구대제도시행을 긍정적으로평가하였으나, 한편으로 지역주민들은지구대보다는파출 소제도를선호하고있다 고생각하는것으로나타났다. 15) 한편, 순찰지구대의긍정적인측면에관한설문조사에서는범죄예방효 과 ( 긍정 42.3%, 부정 31.8%), 현장대응능력 ( 긍정 79.7%, 부정 8.2%), 유착비리근절 ( 긍정 69.8%, 부정 14.8%), 경찰이미지향상 ( 긍정 12.1%, 부정 40.6%), 근무여건개선 ( 긍정 58.3%, 부정 18.7%) 로나타났다. 이 러한설문결과는실제방범분야에종사하는경찰관들은, 지구대제도가 파출소제도에비해범죄예방및근무여건개선등에효과가있을것으 로생각하는반면, 경찰이미지에는부정적인영향을미칠것으로전망하 였음을보여준다. 다음으로, 순찰지구대의부정적측면에관한설문조사에서는지역협력 치안 ( 긍정적 13.7%, 부정적 62.6%), 치안정보수집 ( 긍정적 24.1%, 부정 적 55.4%), 업무분장의지나친세분화 ( 긍정적 29.6%, 부정적 54.9%), 지구대사무소협소 ( 긍정적 2.1%, 부정적 94.5%), 식사및근무교대곤 란 ( 긍정적 12%, 부정적 72.5%) 로나타났다. 이설문결과는일선방범기 능근무경찰관들이순찰지구대시행으로인해지역주민과협력치안및 15) 이런설문결과는, 지구대제도의도입이시민들의요구나요청에의한것이라기보다는경찰의판단과필요에의해도입되었을가능성과함께, 적어도지구대시행이충분한홍보나설득을통해사회일반의지지를확보하지는못했다는사실을암시하고있다.

17 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 12 치안정보수집이예전보다어려워졌다고생각하고있음을보여주고있다. 한편, 석청호는이런설문결과를바탕으로, 지구대제도가원래목표했던대로범죄대응성을높이고공권력에대한도전행위를감소시켰으며, 기존파출소보다지역경찰근무자들의근무여건을개선한것으로평가했다. 반면, 지구대제도의문제점으로는지역주민과협력관계약화로인한지역사회경찰활동 (Community Policing) 곤란과사전예방보다는사후대응중심의경찰활동으로의전환을지적하였다. 특히도보순찰이사라지고차량중심의순찰시스템이도입된것을순찰전략상중요한문제로지적하였고, 과거파출소에배치된민원담당관들이지역경찰활동을펼치지못하고기존파출소지키기에급급하다는점을언급하였다. 이연구에서는지구대도입과관련한문제점들에대한대안으로, 지구대방식에적합한지역협력구축방안도입, 차량중심의사후대응위주의순찰방식개선, 112신고사건출동시스템개선, 민원담당관의문제지향적경찰활동전개, 지구대시설개선등을주장하였다. 석청호의연구는지구대도입초기에실제현장에서지역경찰업무를담당하고있는경찰관들을대상으로지구대시행의장단점을조사한실증적연구라는점에서중요한의미가있다. 다만, 설문조사가경찰관에한정됨으로써분석의타당성에는한계가있었다. 나. 최종술의연구 16) 최종술의연구는순찰지구대도입후부산지역의경찰서지구대를대 상으로실제지구대체제도입으로인한변화를정리하고, 이와관련하 16) 최종술, 광역적순찰지구대체제에관한연구, 한국공안행정학회보제 18 호, 한국공안행정학회, 2004.

18 책임연구과제 여지구대시스템의문제점을지적해보고그대안을제시한연구이다. 최종술은이연구에서, 지구대운영으로인해지역주민들은 우리동네파출소가없어졌다 는인식하에치안에대한불안을느끼고있으며, 과거파출소에 1~2명의경찰관만상주함으로인해치안부재현상이초래되고있다고주장했다. 또한지구대제도가도시와농촌지역에서차별적인성과를보인다는점을지적하면서, 농촌지역에서는신고출동시간이증가하고관할범위가증가함으로인해지구대제도가오히려치안확보에불리하다는점을지적했다. 17) 최종술의연구는지구대제도시행이 1년정도경과한시점에서실제지구대운영사례를통해그문제점을분석했다는점에의의가있다. 특히민원담당관이지역사회경찰활동을제대로수행하지못하는문제점을지적하고, 지구대시스템이지역별로그성과에편차를보인다는점을지적한것은시사하는바가크다고할것이다. 다만, 주로인터뷰나언론보도를기초로한문제도출은연구의타당성에관한한계로지적된다. 다. 최응렬의연구 18) 최응렬의연구는지구대소속경찰관과지역주민을대상으로설문조사를통해지구대제도의문제점을규명하고이에대한해결책을제시한연구였다. 특히최응렬의연구는앞선석청호의연구에서사용된평가항목들을다수포함하고있어서, 석청호의분석과관련하여서는후행연구의의미를갖는다. 따라서, 이연구결과를통해지구대도입후시간의경과에따라지구대제도가정착해가는과정의문제점을도출해볼수 17) 한편, 최종술은지구대제도가파출소에비해실제순찰인력의증가를가져오지못했다는점을지적하였으나, 그근거로순찰지구대 1 개팀 23 명근무시실제순찰근무자를 13~14 명정도라고주장했으나, 이내용은분석상오류로생각된다. 최종술, 전게논문, p ) 최응렬, 지역경찰제의정착화방안, 한국공안행정학회보제 23 호, 한국공안행정학회, 2006.

19 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 14 있다는장점이있다. 최응렬은, 경찰관을대상으로지역경찰제 ( 지구대 ) 가본래취지대로운영되고있는지를조사하였는데, 인력소진의문제해결 ( 긍정 42.5%, 부정 15.2%), 경찰력분산문제해결 ( 긍정 38.7%, 부정 27.8%), 예방순찰활동강화 ( 긍정 23.8%, 부정 43.5%), 행정업무과중해결 ( 긍정 32.1%, 부정 33.7%), 국민의신뢰도개선 ( 긍정 25.8%, 부정 32.9%) 으로나타났으며, 이를통해지구대제도가인력소진문제나경찰력분산문제의해결에는긍정적효과가있었으나, 예방순찰강화와행정업무과중문제해소, 그리고국민신뢰개선에는효과적이지못하다고평가했다. 다음으로범죄예방효과와관련해서는경찰관은 37.4% 가긍정적으로응답했으며 ( 부정은 17%), 지역주민은 33.9% 가긍정적으로응답했다.( 부정은 17.3%) 19) 또한, 지역주민의범죄두려움에대한인식조사는두렵다는의견이 16.6%, 두렵지않다는의견이 26.5% 로나타났다. 경찰관을대상으로 112신고출동의개선대해서질문한결과, 개선되었다는응답이 53.3% 개선되지않았다는응답이 16.6% 로나타났으며, 일반시민들의경우 112신고출동이개선되었다는응답이 32.7% 개선되지않았다는응답이 12.2% 였으며, 현장도착시간의감소여부는감소되었다는응답이 36.8% 감소되지않았다는응답이 14.3% 로나타났다. 이와관련해최응렬은위설문결과는일반시민의경우 112신고출동의개선이나현장도착시간감소에대해부정적으로응답했다고주장했으나 20), 설문결과나타난통계량의의미를그대로해석한다면지구대제도도입으로 112신고출동및현장도착시간이개선되었다고보아야할것이다. 전체적인경찰관의만족도조사에서, 지구대시행후지구대근무경 19) 최응렬은이에대해지역주민들이범죄예방효과에만족하지못하고있다고주장했으나, 이설문결과가지구대시행의문제라고보는것은다소무리가있는것으로보인다. 20) 최응렬, 전게논문, p.326.

20 책임연구과제 찰관들의업무만족도는만족한다는의견이 40.1% 로나타나, 경찰관들은지구대제도에대해대체로만족하는것으로나타났다. 21) 반면, 지구대도입후지역주민과의관계에대한인식은, 대민접촉기회가감소했으며 (59.9%), 경찰업무에대한지역주민의참여도저조해졌고 (52%), 경찰이미지도개선되지않은것 (21.1%, 개선되었다는의견은 16.5%) 으로나타났다. 주민을대상으로한조사에서도대민접촉기회가감소 (36.5%, 감소하지않았다는응답은 19.8%), 지역주민의참여감소 (44.9%) 등이동일하게나타났다. 최응렬은이상의설문결과를바탕으로, 경찰인력의효율적재배치및순찰지구대재편, 지역주민과긴밀한협력관계구축, 지역경찰제와관련한홍보활동전개를주장하였다. 최응렬의연구는지역경찰실시와관련된주민홍보의필요성을지적하고, 도보순찰의중요성을강조하였으며, 치안수요에입각한지구대인력의재배치를주장하였는바, 이런주장들은지구대운영방향과관련하여시사하는바가크다. 또한, 앞선석청호의연구에서나타난지구대의장 -단점에대한설문조사결과와비교해본다면, 지구대시행초기와동일하게, 지구대제도정착과정에서도신고출동및현장대응의효율성이지구대제도의장점으로확인되었으며, 주민들의협력이나치안정보수집은지구대제도의단점으로지적되었다. 한편, 경찰이미지의변화에대해, 석청호의연구와최응렬의연구에서모두경찰관들을대상으로한설문에서는 지구대는지역주민들의경찰이미지개선에부정적이다 고생각하는것으로나타난반면, 실제주민들을대상으로한최응렬의연구에서는설문대상지역주민중 29.7% 가긍정적이라고대답함으로써지구대제도가실제지역주민들의경찰에대한이미지개선에부정적영향을미쳤는가는확인되지않았다. 21) 이설문결과에대해서도최응렬은 40.1% 가 만족한다 고응답한것은지역경찰제 ( 지구대 ) 가경찰관의업무만족에기여하지못했음을보여준것이라고주장했으나, 이보다는지구대제도가경찰관의업무만족에어느정도기여했다고해석하는것이바람직하겠다.

21 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 소결 경찰의지역경찰관서운영시스템을크게파출소중심시스템과지구대중심시스템으로구분하고각각의체제하에서지역경찰운영에관한선행연구를검토해본결과, 우선파출소중심시스템의장점과단점은아래와같다. 장점 - 도보순찰을중심으로한순찰활동 22) 의높은범죄예방효과기대 - 지역사회경찰활동및치안정보수집에유리 - 농촌지역등관할지역이광범위한경우지역거점유지로치안공백방지 문제점 - 경찰업무에대한지역주민의협조낮음 23) - 비효율적인인력운용 ( 파출소거점운영을위한인력과다투입 ) 22) 석청호는지구대도입으로도보순찰이감소한것으로진단하고있으나, 도보순찰실시는지역경찰관서에근무하는경찰인력의수와관계가있으므로, 관서형태의변화보다는근무체제의변화 (2 부제 3 부제 ) 와본질적인상관관계에있을가능성이높고, 이에대해서는보다면밀한검토가요구된다. 석청호, 전게논문참조. 23) 강대형의연구등에의하면, 경찰업무에대한지역주민의낮은협조수준이나참여의문제는파출소제도하에서도동일하게존재해왔다. 이는지역경찰관서운영형태에만관련된문제라기보다는순찰의방식 ( 도보 - 차량순찰 ), 지역경찰활동의내용등과도관련되어있는것으로보인다. 다만, 이문제가파출소제도하에서도존재해왔다는사실과, 어떤형태로지역경찰관서를운영하는것이지역주민의협력을이끌어내는데적합한가의문제는구분해서검토되어야한다.

22 책임연구과제 - 기동화하는대규모범죄나질서위반상황에대한대응력낮음 - 경찰서의하부기능으로각종행정업무등으로인한비효율성 ( 본연 의순찰및범죄예방업무의비중이낮음 ) 한편, 파출소제도에대한선행연구들은파출소제도의장 단점에대해파출소제도를중심으로문제점을보완하려는관점 ( 강대형, 이윤근의연구 ) 과, 파출소제도자체의변화를통해문제점을개선하려는시각 ( 이상안의연구 ) 으로구분해볼수있는데, 이들연구자들의문제인식과대안을정리해보면다음 < 표 1> 과같다. < 표 1> 파출소체제에대한문제인식과대안 구분파출소체제보완형파출소체제변경형 연구자강대형 이윤근이상안 핵심문제인식 낮은주민협조 비본질적업무과다 근무여건취약 경찰력의비효율적운용 비본질적업무과다 근무여건취약 대안 외근경찰전문화및주민협력관계구축 기존파출소의임무전환 ( 지 도보순찰강화역사회경찰활동전담 ) 비본질적업무감축 ( 파출소 순찰요소경찰서집중운영의치안센터화 ) 전략적순찰활동실시 인력확충및 3부제도입 위 < 표 1> 에서정리해본바와같이파출소체제에대한연구자들의 문제인식은대개유사하게나타났다. 한편, 문제점에대한대안도출은 파출소제도의핵심문제를순찰활동의낮은효율성으로접근한경우인

23 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 18 력확충이나비본질적업무감축등을강조한반면, 경찰력운용의효율성 문제를중심으로접근한경우파출소제도자체의변화를통한업무효율 성제고를대안으로제시하였음을알수있다. 다음으로, 지구대중심시스템과관련된연구들에서나타난지구대제 도의장 단점은다음과같다. 장점 - 112신고출동개선 - 지역경찰관의현장대응능력강화 - 지역경찰관의근무여건개선 문제점 - 사전대응보다는사후대응중심으로경찰전략전환 (112순찰중심) - 지역주민의협조약화, 치안정보수집곤란 - 통합지구대의사무환경취약 - 치안센터의범죄대응능력취약 대체로지구대제도에대한기존의연구들에서지구대중심시스템의문제점은유사하게나타났으며, 이에대한대응방안으로지역사회와협력시스템구축, 차량중심순찰방식개선 ( 도보순찰강화 ), 지역별편차를고려한인력재배치및농촌지역지구대파출소전환, 지구대시설개선등을제시하였다.

24 책임연구과제 한편, 위연구들을통해지구대와경찰서를아우르는지역경찰관서운영의핵심요소를도출해볼수있겠다. 즉, 파출소제도와지구대제도의장 단점으로제시된사항들은, 지역경찰업무의핵심요인들과연계되어있으므로, 선행연구들이검토한이들요소들은곧지역경찰관서운영의핵심적요소라고할수있겠다. 이들지역경찰관서운영의핵심요소들을간략하게정리해보면아래 < 표 2> 와같다. < 표 2> 지역경찰관서운영의핵심요소들 연번구분내용 지역경찰의기본활동인순찰을중심으로, 지 1 범죄예방활동의효과성 역경찰관서형태및운영방식이범죄예방에 2 3 각종범죄및무질서에대한대응능력지역사회경찰활동적합성 효과적이어야함변화하는범죄환경에대응, 각종범죄및무질서에대응하는데적합한조직형태및운영방식이어야함최근전세계적으로강조되고있는지역사회경찰활동에적합해야함지역경찰관서형태및운영방식이근무시간 4 경찰내부만족적합성 이나방법등에서경찰관내부만족을도모할 수있어야함 5 기타관서시설, 규모등의적합성 이들지역경찰관서운영의핵심요소들은, 우리나라치안환경에적합 한지역경찰관서운영형태를검토하는데있어중요한기준이될수있 다.

25 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 20 III. 외국의지역경찰관서운영사례 1. 미국 가. 개관 24) 미국경찰은크게연방 (Federal), 주 (State), 지방 (Local, Municipal) 경찰로나뉜다. 각급경찰기관들은그규모나조직이다양하여일률적으로규정할수없지만, 대게외근경찰활동은순찰과 (Patrol Bureau or Operation Bureau) 에서담당하고있다. 순찰근무는경찰관서의규모에따라몇개의팀으로구성된순찰팀에의해관할구역별로실시된다. 한편, 미국경찰의순찰활동은 1970년대까지차량을이용한난선순찰 ( 임의적순찰 ) 이중심이었다. 제복경찰관이경찰차량을타고순찰구역을돌면서각종신고에대응하고범죄발생시범인체포를위해신속하게투입되는방식이었다. 그러나, 1970년대이후기존순찰활동에대한의문이제기되었다. 특히, 캔자스市예방순찰실험 (Kansas City Preventive Patrol Experiment) 결과경찰의순찰활동과범죄발생의억제간의상관관계가부정적인것으로밝혀지면서경찰의전통적인예방순찰전략의효과성에의문이제기되었으며, 경찰조직으로하여금보다향상된, 보다효과적인순찰전략을탐구하도록하였다. 이후진행된뉴왁시도보순찰실험 (The Newark Foot Patrol 24) 임준태, 범죄예방론, 대영문화사, 2009, pp.107~125, p.202~214.

26 책임연구과제 Experiment) 에서는도보순찰경찰관의존재가범죄를감소시키지는않았지만, 시민들로하여금더안전하다고느끼게하는효과가입증되었다. 도보순찰이강화된지역의주민들은자신들의공동체내의범죄가방지되었다는인상을가졌으며, 경찰활동에대해긍정적인태도를갖게되었다. 또한도보순찰경찰관들도시민들이경찰을지지한다고느끼게되었고그결과시민을대하는경찰의태도를변화시켰으며, 결국경찰- 시민관계를개선시켰다. 미국지역경찰활동과관련한또하나의중요한연구는플린트시순찰실험 (Flint, Michigan Experiment in ) 이다. 이실험에서는도보순찰이주민들의안전감증진에기여했으며, 실제범죄를감소시키는것으로나타났다. 이러한연구결과들은이후미국에서지역경찰의운영방식을개선하는데많은영향을주었다. 나. 지역경찰관서운영사례 - NYPD 뉴욕시경찰청 (The New York City Police Department) 은 1845년에창설된미국최초의경찰조직이며, 현재미국에서가장큰경찰조직이다. 25) 뉴욕시경찰청은뉴욕시의 5개자치구를관할하며법집행과범죄수사임무를담당하고있다. 뉴욕경찰은경찰서 (precinct) 를기본단위로활동하며, 우리나라의지구대나파출소처럼별도로설치된하위지역경찰관서는없다. 경찰업무의효율적인관리를위해, 경찰청이관할하는 5개자치구역 ( 행정구역 ) 을 8개의순찰구역 (Patrol Borough) 으로구분해운영하고있으며, 각각의순찰구역에는수개의경찰서들이존재한다. 뉴욕경찰청은총 76개의 25) 검색 )

27 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 22 경찰서를가지고있다. 26) 경찰서 (Precinct) 는각자자신의지리적관할구역안에서안전과법집행에관한책임을지며, 경찰서에각경찰부서 (Unit) 가설치되어순찰업무와응급상황에대한대응조치를담당한다. 27) 2. 독일 28) 가. 개관 각주를중심으로지방분권화된경찰체제를유지하고있는독일경찰의경우, 주마다각기다른경찰제도를운영하고있다. 독일기본법에따르면독일경찰의사무는각주의사무이다. 연방정부차원에서경찰조직을설치할수있고, 연방범죄수사청 (BKA) 및연방경찰청 (Bundespolizei) 등의연방경찰기관이존재하지만, 기본적으로경찰권의행사는각주의권한이다. 독일경찰의기본적인임무인범죄예방, 범죄수사활동및위험방지활동은주로각주의내무부소속경찰관청에의해수행된다. 주단위경찰기관은기본적으로주 ( 州 ) 내무부직속의상급관청조직, 지방경찰청, 경찰서, 지구경찰서, 파출소순으로피라미드식구조로편성되어있다. 주 ( 州 ) 경찰청이나도단위에설치된지방경찰청은집행기관의역할은수행하지않으며, 하급경찰관서에대한인사, 예산, 지원, 감독, 통제업무를수행한다. 26) 뉴욕시경찰청의경찰관수는 09 년현재 36,227 명이며 ( 보조경찰은 4,500 명 ), 관할인구는 8,274,527 명, 관할면적은 평방마일이며, 경찰예산은 39 억달러이다. ( 검색 ) 27) 검색 ) 28) 임준태, 전게서, pp.391~429.

28 책임연구과제 나. 지역경찰관서운영사례 - Freiburg 경찰서 프라이부르그경찰서의경찰조직은크게세부분으로나뉘어있다. 제 1부 (Abteilung I) 는일반예방경찰부서로경비, 작전, 교통, 경찰견관리, 경찰장비업무를담당하고, 제2부는수사경찰부서, 제3부는행정지원부서이다. 범죄예방순찰업무는지구경찰서 (Polizeirevier) 에서담당하는데, 지구경찰서는경찰서와파출소의중간단계에해당하는경찰조직이다. 경찰서마다 2~3개에서 10개미만의지구경찰서가설치되어있는데, 프라이부르그경찰서에는 5개의지구경찰서가설치되어있다. 읍 면 동에해당하는행정구역 (Gemeinde) 에는파출소가설치되어있으며, 파출소는지구경찰서소속으로프라이부르그경찰서관내에는총 32개의파출소가있다. 지구경찰서의순찰과는 24시간순찰업무를담당하고, 파출소에서는월 ~ 금요일까지만주간순찰근무를수행한다. 29) 3. 일본 가. 개관 일본의경찰조직은국가경찰과자치경찰로이루어진이중체제이다. 국 가경찰은경찰청장관을정점으로산하에 7 개관구경찰국을두고국가사 29) 프라이부르그북부를관할하는지구경찰서의경우, 관할인구는 112,000 명, 관할면적은 281 km2, 파출소는 6 개이다. 총 170 명이근무하는데, 파출소근무자 60 명, 순찰과근무자 100 여명 (5 개팀 ), 시내중심가순찰반, 경미범죄수사반등이설치되어있다. 이들은모두일반예방경찰 (Schutzpolizei) 에속한다. 임준태, 전게서, p.397.

29 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 24 무에대하여자치경찰을지휘 감독하며, 부속기관으로경찰대학교, 과학경찰연구소를가지고있다. 30) 경찰청은국가의공안에관계되는경찰사무를관장하고경찰교육을총괄하며경찰행정을조정하는역할을담당한다. 31) 한편, 국가공안위원회는총리소할 ( 지휘명령권이없는감독 ) 로설치하고위원장은국무대신으로임명하며국가경찰청에대한관리기관의역할을담당한다. 자치경찰은도도부현공안위원회, 동경도경시청및도부현경찰본부, 경찰서등으로구성된다. 도도부현공안위원회는지사의소할하에설치되어도도부현경찰을관리한다. 도도부현경찰청은지방자치경찰조직이다. 도 ( 都 ) 경찰의본부는경시청, 도 부 현 ( 道 府 縣 ) 경찰의본부로도 부 현경찰본부가있다. 일본은제2차세계대전직후고유의전통문화와미국식민주주의를접목시켜특유의경찰제도를창출해내었으며, 이러한일본경찰의순찰활동은지역경찰개념에가장합치된다고평가받고있다. 32) 나. 지역경찰관서운영사례 - 오사카텐노지경찰서 일본경찰의지역경찰활동은경찰서의지역과와교번및주재소가담당하고있다. 경찰서지역과의경우, 지역총무계와 3~4개의지역계로구성되는데, 경찰서관할구역을분할하여지역계에서한 Block씩담당하는체제를가지고있다. 33) 수석계장은지역계전체의활동을조정하고, Block 담당계장은자신의관할에있는교번 ( 주재소 ) 을순회하고근무상 30) 행정자치부자치경찰제실무추진단, 자치경찰제추진중간보고서 (2004~2007), 2008, pp.36~37. 31) 이영우, 우리나라경찰기관개선론연구, 청주대학교박사학위논문, 2009, pp.73~89. 32) 권혜림, 도시형순찰지구대의운영실태분석 - 서울지역의 4 개경찰서를대상으로 -, 동국대학교석사학위논문, 2006, p.36 33) 임준태, 범죄예방론, 도서출판좋은세상, 2002, pp.196~198.

30 책임연구과제 황을감독하며사건처리를지휘한다. 교번은지역계에소속되며규모에따라 2~6명의경찰관이근무한다. 오사카시에는오사카경찰본부와그아래 64개의경찰서가치안을담당하고있는데 34), 오사카텐노지지역을담당하고있는텐노지경찰서 ( 天王寺警察署 ) 의경우관할지역내에 7개의교번을가지고있다. 오사카경찰은교번 주재소의대표적활동을네가지로설명하고있다. 35) 첫째, 교번에근무하는경찰관은범죄예방을위한 순찰 을주업무로하는데, 순찰중불심검문, 위험개소의파악, 범죄다발지역의가정이나사업소에대한방범진단등을실시한다. 두번째는 순회연락 활동이다. 이는교번의경찰관이가정이나사업소등을방문하여지역주민들의상담을접수하고, 경찰활동에대한의견이나요청사항을접수하며, 각종사건사고를방지하기위해필요한연락활동을실시하고있다. 세번째로 교번 주재소연락협의회 운영인데, 각교번 주재소별로소속경찰관들이각지역대표자들과만나주민들의치안에대한의견이나요청사항을청취하고경찰활동에반영한다. 이를통해지역사회와경찰이협력하여사건 사고를방지한다. 네번째로 교번상담원 활동으로, 교번에퇴직경찰관을배치하여경찰관이순찰이나사건사고처리를위해부재중인경우에도분실물업무나각종민원업무에대한상담을실시하고있다. 교방근무자들은 3주6휴제 36) 로근무하고있는데, 1일째는 09:00근무개시, 2일째는 09:00근무종료 ( 근무중휴식 휴게를실시 ) 근무종료후에는비번, 3일째는휴가 ( 근무없음 ) 또는일근 (09:00~17:45) 으로근무중이다. 37) 34) 오사카시의인구는약 883 만명이며, 경찰관은 2 만 3 천여명이근무중이다. 오사카경찰의경우신임순경입직자들의보수수준은월급기준으로대졸자약 213,825 엔 ( 고졸자 179,346 엔 ) 이며채용후 1 년이경과하면대졸자월급은약 279,837 엔 ( 교방근무자, 고졸자는 244,904 엔 ) 이다.( 일검색 ) 35) ( 검색 ) 36) 3 일에 1 회 24 시간근무를기본으로하는근무형태

31 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 소결 앞서살펴본미국 독일 일본의지역경찰관서운영형태와방법을간 략하게정리해보면아래 < 표 3> 과같다. < 표 3> 외국의지역경찰관서운영형태비교구분미국독일일본비고 경찰서경찰서 ( 제1부 ) 지역경찰관서경찰서 ( 지역과 ) (Operation 지구경찰서운영형태교번 주재소 Bureau) 파출소계층구조 1단계 3단계 2단계 계층구조는순찰활 동과지역사회경 찰활동담당경찰 관에대한계층구 조를의미 범죄예방순찰담당기관 경찰서작전부서 (Operation Bureau) 지구경찰서순찰과 / 파출소 경찰서 ( 지역과 ) / 교번 주재소 범죄사건대응기관지역경찰활동기관 경찰서 ( 순찰경관 ) 경찰서 ( 순찰경관 ) 지구경찰서중심지구경찰서중심 경찰서 ( 지역과 ) 중심교번중심 일본은범죄대응과 지역사회경찰활동 의중심기관이분 리경향을 있음 보이고 위 < 표 3> 은본연구에서검토한외국경찰관서운영사례를간략하게정리한것이다. 경찰기관의구성과운영방식은각나라마다상이하며, 연방국가인미국과독일은각주별로도서로다른경찰제도를운영하고있어이들국가들의경찰운영방식을단언적으로규정하기는곤란하 37) ( 검색 )

32 책임연구과제 다. 38) 그러나, 본연구에서나타난바를중심으로살펴보면, 미국은단순한계층구조 ( 경찰서단일조직 ) 를가지고경찰력을운영하는데반해, 일본이나독일은경찰서의하부기관으로지역경찰활동을담당하는조직을운영하고있다. 이는각국의경찰활동에대한인식이나기본적인순찰방식차이에기인한것으로생각된다. 즉, 차량순찰을순찰활동의기본으로하고, 전통적으로경찰의기능을범죄자에대한투사 (Ccrime Fighter) 로여겨왔던미국 39) 에서는단순한계층구조가정립된반면, 도보순찰을기본으로하고지역사회경찰활동을강조해온일본 40) 에서는경찰서보다는소규모경찰조직을지역사회에다수설치하여경찰활동을실시해온것으로보인다. 다음으로, 일본의경우, 범죄사건등에대한대응중심기관과지역사회경찰활동을담당하는경찰기관간에분리현상이관찰되는것도독특한점이다. 독일의경우도조직체계상은파출소에서지역사회경찰활동을중점적으로시행할수있을것으로보이나, 범죄나사건대응업무와지역사회경찰활동이모두지구경찰서중심으로수행되고있다. 한편, 미국의경우는지역사회경찰활동이강조됨에따라, 지역사회경찰활동을담당하는부서를경찰서내에별도로설치하여운영하는사례도있다. 41) 38) 본연구에서검토한외국경찰관서의지역경찰관서운영사례는주로문헌연구나인터넷검색을통해진행하였으며, 내용적정확성의한계에서대해서는연구결과부분에서언급하도록한다. 39) 미국에서는 1 인 - 자동차순찰이가장일반적인순찰방식이다. 59 개대도시경찰관을상대로조사한결과, 순찰근무시간의 70.3% 를 1 인 - 자동차순찰방식으로운영하고있는것으로나타났다. 다만, 시카고, 뉴욕등일부지역에서는 2 인순찰을원칙으로하고있다. 임준태, 전게서, pp.122~ ) 임준태, 범죄예방론, 대영문화사, 2009, p ) NYPD 에서운영중인 CAB(Community Affairs Bureau) 등이예이다. 자세한내용은 검색 ) 등참조

33 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 28 IV. 우리나라지역경찰관서운영현황 1. 지역경찰관서운영현황 가. 개관 우리나라경찰의지역경찰관서는구한말과일제시대의조직형태가국립경찰발족이후에도큰변화없이이어져왔다. 이후 1966년과거 지서 가경찰서소재지의경우는 파출소 로, 그외의지역은 지서 로변경되었으나, 그구성이나역할은큰변동이없었고, 1996년 파출소 로명칭이통일되었다. 42) 1990년정부는 범죄와의전쟁 을계기로민생치안강화를위해인력과장비를보강하는데노력하였지만, 경찰업무의생산성은크게향상되지못하였다. 이런상황에서파출소제도의문제점이당시총무처, 한국생산성본부등에서지적되었고이들기관의보고서는파출소를통합운영하여인력과장비운용의효율성을제고할것을권고하였다. 이에따라 1991년경찰청에서는 대단위파출소 제도를시행하였다. 43) 대단위파출소는경찰인력과장비운용의효율성을제고하고경찰관 1일평균근무시간을획기적으로단축시키는등긍정적인효과가있었지만, 범죄예방효과나범인검거실적등에서뚜렷한성과를내지못했으며, 특히, 전통적인파출소제도에대한주민선호가생각보다강해대단위파출소제도에대한반대여론이조성되었으며, 관할구역확대및근무시간축소 42) 최종술, 전게논문, pp.532~ ) 임준태, 전게서, pp.266~268.

34 책임연구과제 로주민 - 경찰간접촉기회가감소되고, 근무여건이개선된곳과종전파 출소근무자간에갈등이야기되기도하였다. 이런문제점으로인해대 단위파출소제도는 1992 년종전파출소제도로환원되었다. 이후 1994 년광역파출소제도가시범실시되었으나, 대단위파출소시범실시와유 사한결과를얻은후시범실시가종료되었다. 현재의지구대중심의지역경찰시스템은 2003 년에시행되어오늘날까 지이어져오고있다. 지구대시스템의도입이추진된 2003 년당시, 파 출소운영현황은과거 2 부제 ( 또는전일제 ) 근무방식이 3 교대근무로전 환되었으나, 이에따른경찰관증원은이루어지지않았고, 그결과 1 시 점최소근무인원인 4 인 ( 소내 2 명, 순찰 2 명 ) 을확보하지못한파출소가 전체파출소의 41.5% 를차지했다. 44) 한편, 공무집행방해사범은 1998 년 8,928 명이던것이 2002 년 11,276 명으로 4 년새 26.2% 가증가하는등 공권력에대한도전이나침해현상이증가했다. 이와함께, 서울등도 시지역에서는행정구역별로설치된파출소가서로인접거리에서운영되 고있는데, 소내근무자운영으로인해불필요한경찰력이낭비되고있 다는지적이대두되었다. 이러한여러가지경찰조직내 외의요인들은 기존파출소체제에대한재검토를요구하는계기가되었고, 이런상황 에서경찰청은 2003 년 4 월, 우리나라실정에적합한파출소모델개 발 을목표로 파출소제도개선팀 을편성, 운영하였다. 45) 이후제 도개선팀을중심으로지역경찰운영체제혁신을위한자체워크숍 (03.4 월 ) 46), 사이버토론방운영 (03.4~5 월 ) 47), 파출소현장체험 (03.4 월 ), 경 44) 경찰청생활안전국내부자료 ) 경찰청생활안전국내부자료 ) 토론회결과, 파출소폐지에대한반발을고려파출소는현행대로유지하되인력을최소한으로감축하고순찰업무는경찰서에서권역별지구화하여분산운영하자는의견, 파출소는단속업무를지양하고범죄예방과무관한각종행정업무도감축하여지역사회경찰활동에전념하도록하자는의견등이다수의견으로제시되었다. 경찰청생활안전국내부자료 (2003) 47) 경찰관을대상으로한사이버토론방운영결과, 파출소를기동순찰대또는광역파출소로개편하자는의견이절대다수 (98.2%) 를차지했는데, 그논거로는공권력에대한도전 ( 경찰관폭행, 파출소내난동등 ) 현상빈발로경찰존립에대한위기감이제시되었다. 경찰청생활안전

35 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 30 찰-학계합동토론회 (03.5월) 48) 등을거쳐 부터전국 40개경찰서를대상으로 지구대 체제를시범운영하였다. 이후시범운영성과를분석하고미비점을보완하는등세부계획조정을거쳐 월 1 일자로전국적으로 지구대 체제를시행하게되었고, 이제도가현재까지일부수정과보완을거쳐지역경찰시스템의근간을이루고있다. 한편, 지구대도입과정에서가장중요하고직접적인요인은, 파출소제도를유지하기위한경찰인력부족이었다는점에유의할필요가있다. 2부제 ( 또는전일제 ) 근무가 3교대근무로개선되면서파출소의 1시점근무인원이감소하였으며, 이는경찰의현장대응력약화로이어졌다. 또한민주화로인한개인의권리의식성장은경찰의정당한법집행에까지도물리적저항을증가시켰는데, 이런치안환경이파출소체제하에서경찰근무인원감소와맞물려기존파출소제도의개선에대한요구를증가시켰던것이다. 49) 나. 지역경찰관서운영현황 우리나라경찰의지역경찰활동은거의전적으로지역경찰관서에의존하고있다. 경찰서생활안전과산하에지구대 파출소를운영중이며, 범죄예방을위한순찰등제반지역경찰활동은지구대 파출소에서담당한다. 경찰서생활안전과는지구대 파출의지역경찰업무에대한조정및 국내부자료 (2003) 48) 이토론회에참석한경찰학계교수들은, 파출소를지역사회경찰활동전담부서로하고민원담당관의구체적역할을확립할것, 도보순찰의중요성, 언론홍보의중요성등을제안하였는바, 향후운영에서는이런부분이충분히고려되지못한점은아쉬움으로남는다. 49) 지구대제도를도입한최기문前경찰청장은저서에서, 2001 년 4 월이후이른바 3 교대근무가실시되면서, 3 교대를뒷받침할인력보강이이루어지지않았다 년초까지전체인원이 13 명이안되는파출소가전국적으로 1,222 개소 ( 전체 42%) 에달했다. 인력부족은대국민서비스약화뿐아니라공권력의권위와위상을떨어트리고그역할과기능도손상또는마비시켰다 고기록하고있다. 최기문, 경찰의길을묻다, 서울고즈윈, 2006, pp.130~132.

36 책임연구과제 지도 감독역할을담당한다. 50) 지구대 파출소는지역경찰업무를전담하는데, 지역경찰조직및운영에관한규칙 ( 경찰청훈령제496호, ) 이규정하고있는지구대 파출소의임무는다음과같다. 제2조 ( 임무 ) 1지역경찰은관할지역의실태를파악하여그에알맞은활동을하고, 항상즉응체제를유지하여경찰업무전반에걸쳐초동조치를함으로써주민생활의안전과평온을확보하여야한다. 2지역경찰관은지역치안을책임진다는사명감을가지고경찰활동을수행하고주민에대한적극적인봉사및원활한관계유지에노력하여야한다. 2009년 2월말현재전국지구대는총 818개소가운영중이다. 지구대는지구대장-팀장-팀원을기본으로관리반과치안센터 ( 舊파출소 ) 민원담당관으로구성되어있다. 전국지구대 파출소현황은아래 < 표 4> 와 51) 같다. 50) 서울특별시지방경찰청과경찰서의조직및사무분장규칙 ( 서울지방경찰청훈령제 251 호 ) 제 28 조 ( 생활안전과 ) 참조, 이외각지방경찰청도같다. 한편, 위훈령에는 112 순찰차및방범싸이카운영이생활안전과의업무로규정되어있으나, 실제경찰서생활안전과에서 112 순찰차나방범싸이카를직접운영하는것은아니다. 경찰서는 112 지령업무를통해사건발생시대응을지시하고, 현장대응이나그외 112 순찰차와방범싸이카의운영은지구대 파출소에서담당한다. 51) ( 일검색 )

37 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 32 < 표 4> 지역경찰관서현황 ( 현재 / 단위 : 개소 ) 구분계서부대인광대울경강충충전전경경제울산구천주전산기원북남북남북남주지구대 파출소 치안센터 1, 지역경찰관서운영에대한평가 본연구의목표는지구대-파출소제도를중심으로우리나라치안환경에적합한지역경찰관서운영형태를검토해보는것이다. 이를위해서는, 현재우리나라지역경찰관서운영에대한비판적검토가선행되어야할것이다. 여기서는앞서지역경찰관서와관련된선행연구들에서도출한지역경찰관서운영의핵심요소들을준거로우리나라지역경찰관서운영현황을평가해보도록한다. 가. 범죄예방을위한순찰활동의효과성 지역경찰의기본임무는 범죄를예방 하는것이다. 따라서, 지역경찰관서는범죄예방업무를효과적으로수행해야한다. 한편, 이미발생한범죄의진압이아니라, 범죄의발생을억지하는것을목표로하는지역경찰의가장기본적인업무수행방식은 순찰 이다. 결국, 순찰활동을통해범죄를예방할수있는가? 즉, 어떤지역경찰관서운영형태가범죄예방을위한순찰활동에적합한가가지역경찰활동을평가하고지역경찰관서운영형태를검토하는데반드시고려되어야한다. 1970년대미국에서수행된경찰의순찰과범죄예방에관한실증적연

38 책임연구과제 구들에의하면, 도보순찰이범죄를감소시키거나적어도지역주민들로하여금더욱안전하다고느끼게하는효과가확인된바있다. 또한도보순찰을순찰활동의기본으로삼고있는일본의경우, 여러가지통계지표에서범죄발생이매우낮은수준을보이고있다는사실도도보순찰의범죄예방효과를간접적으로뒷받침해준다고할것이다. 따라서, 도보순찰활동에대한적합성은범죄예방을위한지역경찰활동 ( 순찰활동 ) 의효과성을확보하는중요한기준이될수있다. 그렇다면, 우리나라지역경찰관서는도보순찰을어느정도수행하고있을까? 아래 < 표 5> 는실제우리나라지역경찰관서별로전체순찰근무중도보순찰시간을분석한것이다. 52) < 표 5> 지구대순찰근무자의도보순찰현황 A지구대 ( 수도권 ) B지구대 ( 지방-2급서 ) C지구대 ( 지방-3급서 ) 주간야간주간야간주간야간 전체순찰근무 17 명 / 17 명 / 8 명 / 9 명 / 5 명 / 5 명 / 인원 / 시간 136 시간 180 시간 78 시간 86 시간 45 시간 54 시간 도보근무 7명 / 인원 / 시간 12시간대비 (%) 41.2%/ 13명 / 32시간 76.5%/ 2명 / 8시간 25.0%/ 3명 / 10시간 33.3%/ 3명 / 7시간 60%/ 1명 / 4시간 20%/ ( 인원 / 시간 ) 8.8% 17.8% 10.3% 11.6% 15.6% 7.4% 위의 < 표 5> 는전국경찰서지구대중 A,B,C 3 개지구대의전체순찰 근무시간대비도보순찰시간비율을정리한것이다. 기준시간은 24 시 52) 이분석은근무일지상나타난근무계획을중심으로한것이며, 대상지구대는수도권 (1 급서 ), 중부권 (3 급서 ), 남부권 (2 급서 ) 각 1 개경찰서관내지구대와파출소이다.

39 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 34 간 ( 08:00~ 익일 08:00 또는 09:00~ 익일 09:00) 이며, 각지구대의주 야간순찰요원만을대상으로총순찰근무시간과도보순찰시간을분석하여정리한것이다.( 관리자는분석대상에서제외, 순찰근무자도상황근무시간은순찰근무시간에서제외 ) 53) 한편, 파출소순찰근무자의도보순찰현황은다음 < 표 6> 과같다. < 표 6> 파출소순찰근무자의도보순찰현황 A파출소 ( 수도권 ) B파출소 ( 지방-2급서 ) C파출소 ( 지방-3급서 ) 주간야간주간야간주간야간 전체순찰근무 8 명 / 8 명 / 2 명 / 3 명 / 3 명 / 3 명 / 인원 / 시간 76 시간 56 시간 14 시간 10 시간 26 시간 24 시간 도보근무 0명 / 인원 / 시간 0시간대비 (%) 0%/ 0명 / 0시간 0%/ 0명 / 0시간 0%/ 0명 / 0시간 0%/ 1명 / 2시간 33.3%/ 0명 / 0시간 0%/ ( 인원 / 시간 ) 0% 0% 0% 0% 7.7% 0% 이상의검토결과를정리해보면, 현재우리경찰의범죄예방을위한순찰활동의효과성은, 도보순찰가능성을기준으로했을때충분한도보순찰을실시하지못하여범죄예방순찰이다소미흡한것으로평가할수있다. 이런상황은지구대 파출소에서공통적으로나타나는데, 일반적으로파출소가도보순찰에유리할것이라는인식과는달리오히려잉여인력이확보되는지구대에서도보순찰인력편성이가능한것으로관찰되었다. 53) A 지구대의주 야간근무교대는주간 -08:00~20:00 야간 -20:00~08:00, B C 지구대는주간 -09:00~19:00 야간 -19:00~09:00 이다.

40 책임연구과제 나. 각종범죄및무질서상황에대한대응능력 지역경찰관서운영과관련하여, 지역경찰관이현재처한치안환경에서발생하는각종범죄와무질서에효율적으로대응할수있는시스템인가는매우중요한평가기준이될수있다. 구체적으로범죄와무질서에대한대응역량의평가기준으로는각종범죄와무질서에대응할수있는적절한경찰인력이나장비를갖추었는가의문제와, 가장빠른시간안에범죄나무질서에대응조치를취할수있는가를검토해보도록한다. 먼저, 경찰인력과관련하여우리나라최근범죄통계를보면일부증감이나타나고있기는하지만, 대체로중요범죄를비롯한전체범죄발생건수가해마다증가하는추세를보이고있다. 아래 < 표 7> 은 54) 지난 2004년부터 2008년까지중요범죄및전체범죄발생건수를나타낸것이다. < 표 7> 최근 5년간범죄발생추이 ( 전체범죄및 5대범최 / 건 ) 구분 중요 55) 범죄 ( 건 ) 457, , , , ,482 증감 (%) 전체범죄 ( 건 ) 1,968,183 1,733,122 1,719,075 1,836,496 2,063,737 증감 (%) ) 경찰청, 경찰통계연보제 52 호, 2008, pp.134~135 에서재구성. 55) 중요범죄는살인, 강도, 강간, 방화, 절도, 폭력범죄를의미한다.

41 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 36 이처럼, 범죄발생이지속적으로증가하는현상은지역경찰관서입장에서보면경찰관이처리해야할범죄나무질서상황이증가하고있다는것을의미한다. 또한, 중요범죄중에서발생건수상가장큰비중을차지하며지구대에서가장많이취급하게되는폭력사건의경우, 2008년한해동안 305,508건이발생했으며, 검거건수는 279,927건에검거인원은 454,622명이었다. 이는폭력사건 1건당경찰관이검거해야하는피의자의숫자가평균 1.6명이라는것을의미 56) 하며, 따라서폭력사건에관한신고를접수한경찰관은최소 2명이상이현장에출동해야만폭력사건을적절하게통제할수있을것이라는추론이가능하다. 한편, 이처럼지속적으로증가추세에있는범죄와무질서에효율적으로대응하기위해서는지구대 파출소에서이를처리할수있는충분한경찰인력을보유하고있어야한다. 아래표는본연구에서검토대상으로한각지역경찰관서의근무인원현황이다. < 표 8> 지역경찰관서근무인원현황 지구대 파출소 A지구대 B지구대 C지구대 A파출소 B파출소 C파출소 주간 야간 각근무자를 2인1조를기준으로편성할때, 야간근무자가 4인이내인경우순찰근무자와상황근무자를동시에확보할수없으며, 각종범죄나무질서상황에적절히대응하기어렵다고볼수있다. 위 < 표 8> 에서나타난바와같이, 파출소에서는지구대에비해주로야간시간대에충분한 56) 경찰통계연보에의하면, 2008 년도폭력사건중검거건수는 279,927 건이며검거인원은 454,662 명이었다. 검거건수당검거인원은 454, ,927= 명이다.

42 책임연구과제 경찰인원을확보하는데어려움이있다. 57) 다음으로범죄나사건에대한신속한대응역량은 112신고출동시도착시간을통해확인해볼수있다. 우리나라지역경찰은 112신고출동시 90% 이상의경우에 5분이내에신속하게현장에도착하여각종사건사고를처리하는것으로나타나, 범죄나사건에대한신속한대응역량은우수한것으로평가된다. 58) 이와관련, 지구대시행직후 112신고출동시경찰관의현장도착시간이과거보다증가하였다는지적이있었으나 59), 현재는지구대시행이전과큰차이를보이지않고있다. 60) 또한, 지구대시행이전인 2002년에비해 2008년에는신고출동건수자체가약 2배가까이증가했음을고려할때, 지구대도입으로인해신속한현장출동이어려워진것으로해석하기는어렵다고생각된다. 57) 이와관련, 각지역의범죄발생현황이함께고려되는것이바람직하다. 범죄발생이극히낮은시골지역까지많은경찰력을대비하는것은바람직하지않기때문이다. 그러나, 이런분석은본연구의한계를넘는것으로여기서는지구대와파출소의대략적인범죄대응능력의차이만을지적하는것으로한다. 58) 2007 년기준으로신고 5 분이내현장출동률은 91%, 현장검거율은 81.3% 이다. 59) 月경찰청국정감사, 전용학의원질의등 60) 신고 5 분이내현장출동률은 2002 년 94.15% 에서지구대시행직후인 2003 년 85.03% 로감소한것으로나타났으나, 2007 년에는 91% 로다시회복되었다. 중앙일보 기사참조

43 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 38 구분소계 3 분이내 (%) 5 분이내 (%) 10 분이내 (%) 10 분이상 (%) ,332, ,755, ,317, ,617, ,994, ,720, ,370,323 < 표 9> 112 신고출동현장도착시간 2,245,324 (67.4%) 2,073,797 (55.2%) 1,942,099 (45.0%) 1,962,526 (42.5%) 2,206,210 (44.2%) 3,097,842 (54.2%) 3,544,595 (55.6%) 894,245 (26.8%) 1,119,017 (29.8%) 1,517,273 (35.1%) 1,818,065 (39.4%) 1,933,949 (38.7%) 2,100,028 (36.7%) 2,143,588 (33.6%) 168,194 (5.0%) 455,674 (12.1%) 712,072 (16.5%) 722,508 (15.6%) 750,924 (15.0%) 492,430 (8.6%) 637,241 (10.0%) 24,262 (0.7%) 106,520 (2.8%) 145,948 (3.4%) 114,796 (2.5%) 103,166 (2.1%) 30,461 (0.5%) 44,899 (0.7%) 또한, 지구대시행과 112 신고출동시간에대한연구 ( 최응렬 ;2006) 에서 는경찰관의 53.3%, 일반시민의 36.8% 가파출소제도보다신고출동시 간이단축되었다고응답한것으로나타났다. 따라서, 범죄나사건에대 한신속한대응역량의경우는지구대나파출소어느제도가우월하다고 단언하기는어렵다고판단된다. 다만, 농어촌지역에서지구대로통합된 지역이지나치게넓은경우, 지구대에서출동시간이지연되는사례는발 생할수있을것으로보이나, 이런문제가있는지역에대해서는지구대 체제하에서도 특수파출소 등과거파출소를존치시키는방법으로문 제를보완해나가고있다. 이상의검토결과를정리해보면, 현재우리지역경찰의범죄와무질서 에대한대응능력은지구대하에서는큰문제가없으며, 파출소제도의 경우는범죄나사건에대응하기위한충분한경찰력을확보하는데일부 문제가발생하고있는것으로볼수있다. 61) 61) 다만, 이러한평가는파출소에서범죄사건을단독으로처리해야한다는것을가정한것이며, 각파출소별로치안수요를고려하지않은잠정적인것이므로향후구체적인연구에따라평가결과가달라질수있다.

44 책임연구과제 다. 지역사회경찰활동적합성 지역사회경찰활동은 (Community Policing) 은전통적인경찰의범죄예방활동에대한대안으로최근주목받고있다. 지역사회경찰활동이다양한개념과이론으로구체화되고있기는하지만 62), 대게지역사회경찰활동이범죄예방과관련하여 깨진유리창이론 을배경으로하고, 1970년대이후미국에서실시된경찰의순찰활동효과성에대한실증적인연구들의성과를바탕으로한다는사실은연구자들이공통적으로인정하고있는것으로보인다. 63) 프리드만 (Robert R. Friedmann) 교수는지역사회경찰활동에관해, 다음과같이개념정의를하고있다. 지역사회경찰활동은, 범죄를야기하는조건들에대한변화를추구하는지역공동체자원에관한적극적인신뢰를통해더효과적이며효율적인범죄예방, 감소된범죄에대한공포, 개선된삶의질, 개선된경찰서비스, 경찰의정당성을목표로한정책이며전략이다. 이것은경찰에대한더큰책임성, 의사결정에서더많은대중의공유, 시민의권리와자유를위한더큰고민을위한요구를떠맡고있다 64) 한편, 지역사회경찰활동의수행과관련하여, Edward A. Thibault는 7 가지기준을제시하고있는데, 이는다음과같다. 65) 1. 경찰활동의목표는지역민들에의해결정되어야한다. 2. 중간관리자들이지역사회경찰활동을위해훈련받고직접적으로관여해야한다. 3. 지역사회경찰활동담당경찰관들은긴급출동업무에서해제되어야한다. 62) 임준태, 전게서, pp.572~ ) Edward A.Thibault, "Proactive Police Management", Pearson Education, New Jersey, pp.174~ ) 임준태, 전게서, p.574 에서재인용. 65) Edward.A.Thibault, 전게서, pp.177~178.

45 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 지역사회경찰활동은항구적인정책이되어야한다. 5. 경찰과함께지역사회문제해결을위한기구가구성되어야한다. 6. 경찰활동의최고의목표는범죄예방이되어야한다. 7. 경찰관들은지역사회의삶의질을향상시키기위해노력해야한다. 한편, 위기준을참고로우리나라지역경찰관서 ( 지구대, 파출소 ) 의지역사회경찰활동적합성을평가할경우, 구체적으로두가지차원으로구분해서지역사회경찰활동의적합성을평가해볼수있는데, 첫번째는경찰의지역사회에대한활동측면이며, 두번째는지역사회의경찰에대한지지와참여측면이다. 이두가지기준에의할때, 파출소가지역사회에다수의접점을확보하고보다지역주민들과보다긴밀한상호작용이가능하다는점에서지구대보다적합하다고할수있다. 이는지구대시행과관련하여치안정보의수집이곤란해졌으며, 지역주민들의경찰에대한인식이악화되었다는기존의연구결과들에서도확인할수있다. 다만, 지구대의경우에도기존의파출소를치안센터로변화시킨초기모델은치안센터가지역사회경찰활동의거점역할을하도록고안된것으로, 지역사회경찰활동이고려된것으로보이지만, 실제운영에서제도도입취지가달성되지못했다는점은아쉬움으로남는다. 또한, 여기서는지역경찰관서형태가지역사회경찰활동에대한적합성에서차이를보일것이라는것을전제하였으나, 실제미국의경우대체로우리나라처럼지구대나파출소없이경찰서중심의치안활동을수행하면서지역사회경찰활동을도입하고있다는점은, 지구대나파출소등지역경찰관서형태가지역사회경찰활동의성패와관련된핵심적요인은아닐수있다는사실을잘보여주는것이다. 따라서, 파출소가지구대보다지역사회경찰활동에유리한측면이있다는논의는기존의연구성과들에기초한잠정적인것임에유의할필요가있다.

46 책임연구과제 라. 경찰내부만족 ( 직무환경 ) 적합성 24시간운영되어야하는지역경찰의경우, 경찰내부만족은근무시간과직결된다. 선진국의경우대게주40시간근무를중심으로지역경찰근무시스템을운영함으로써지역경찰근무자의건강및사기를관리하고있다. 66) 우리경찰은 2001년 4월이후 파출소 3교대근무 를정착시킴으로써과거전일제나 2부제근무하에서의열악한근무환경을획기적으로개선한바있다. 또한 2008년에는 1급지경찰서지구대를대상으로 4조2교대근무를확대시행함으로써지역경찰근무환경이개선되었다. 현재우리지역경찰의근무환경은주 40시간근무를기준으로, 2001년이전에비해큰진전을이룬것으로평가된다. 다만, 선진국수준과비교해서는아직도개선의여지가있으며 67) 이를위해서는경찰력의증원, 경찰장비의지속적인개선등이고려되어야할것이다. 한편, 근무시간은지구대나파출소에따라차이를보이지는않으며, 근무체제에따라차이를보이는데, 4조2교대를도입한 1급지경찰서지구대의경우 지원근무 와 탄력근무 를통해경찰력부족현상을보완하고있어주당약 42시간을근무하고, 3조2교대근무를실시중인지구대나파출소의경우휴무일운영을통해주당약 48시간을근무하고있다. 68) 이처럼, 근무시간을중심으로한지역경찰근무환경은지구대와파출 66) 독일의경우주당 33.6~38.5 시간, 스위스 일본 미국 캐나다 영국경찰은 주당 40 시간, 4~5 교대근무 를채택하고있다. 임준태, 범죄예방론, 대영문화사, 2009, pp.550~ ) 임준태, 전게서, p ) 3 조 2 교대주당평균근무시간은, 1 일 8 시간 (3 조 2 교대 1 일근무시간 ) 7 일 - 1 근무일당휴무시간 ( 휴무 12 시간 3 일 /30=1.2) 7 일 = = 47.6 시간, 단, 3 조 2 교대교육형의경우월 4 시간의교육시간이포함되므로, 주당근무시간은 시간임.

47 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 42 소중어느제도가우월하다고평가하기곤란하다. 다만, 현실적으로는지구대-파출소제도가근무체제와연계되어있는측면이있다. 즉, 추가적인경찰인력증원이없는상황에서 4조2교대근무체제의도입은최소근무인원을확보하기에유리한지구대체제에서보다용이하게도입을고려할수있다. 또한, 4조2교대근무가 3조2교대근무에비해근무자의업무부담을완화할수있다는점에서장점이있다고할것이다. 이렇게본다면, 인력충원이없는상황에서는지구대제도가파출소제도보다는근무시간을중심으로한경찰관의근무환경개선측면에서는보다유리한제도라고할수있다. 마. 기타 지역경찰의근무환경 ( 청사시설등 ) 은지구대개편에따른시설개선이완료되지않아문제로지적되고있다 ( 최응렬 ;2006). 그러나, 경찰청에서지속적인시설개선을추진하고있어이런문제는해소될것으로보인다. 또한위험하고난이도높은직무를수행하는지역경찰관의적정한보수나수당수준에대한문제도개선이요구되며앞으로정부차원의적극적인지원을기대해본다. 다만, 이런문제들은본연구의주제인바람직한지역경찰관서운영형태와관련해서는직접적인관련성은없으며, 지역경찰관서운영형태에관계없이향후경찰이개선해나가야할문제들이다. 3. 소결 이상에서우리나라지역경찰관서운영현황을살펴보고앞서검토한

48 책임연구과제 지역경찰관서운영의핵심요소들을기준으로지역경찰관서운영실태를비 판적으로조명해보았다. 지금까지본연구에서검토한내용을정리해 보면아래 < 표 10> 과같다. < 표 10> 우리나라지역경찰관서운영현황 구분 평가항목 관서간비교평가지구대파출소 비고 범죄예방활동의효과성 도보순찰적합성 낮음 ( 다소우위 ) 낮음 관서형태뿐아니라인력충원및근무방식과도관련되어있음 각종범죄적절한대응인력확보및 가능 곤란 무질서에 대한가능가능신속한대응조치대응능력 ( 다소우위 ) 지역사회경찰활동적합성 지역사회경찰활동가능성지역주민의경찰에대한지지 - ( 다소취약 ) 낮음 ( 다소취약 ) - ( 다소우위 ) 낮음 ( 다소우위 ) 경찰내부만족적합성 근무시간의적정성 보통 ( 다소우위 ) 보통 관서형태보다는이와연계된근무교대방식이직접적원인임 기타 물리적근무환경, 보수수준등 개선필요개선필요 관서형태와직접적인관련성은없음

49 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 44 한편, 위 < 표 10> 에서나타난바와같이, 지구대와파출소는지역경찰관서운영의핵심요소를기준으로, 상대적으로장점과단점을모두가지고있으며, 이러한장단점은지역경찰관서운영형태뿐아니라이와연계된다양한변수들에의해영향을받고있다. 따라서, 지구대와파출소중어느한제도가포괄적으로비교우위에있다고볼수는없으며, 현재의운영방식을전제로했을때특정평가항목과관련하여지구대나파출소가상대적으로비교우위에있다고평가할수있을것이다. VI. 바람직한지역경찰관서운영방안 1. 지역경찰관서운영의문제점 지금까지지구대와파출소를중심으로우리나라지역경찰관서운영현황을살펴보고, 지역경찰관서운영의핵심요소를기준으로각제도의장단점을검토해보았다. 이를바탕으로우리나라지역경찰관서운영의문제점을정리해보면다음과같다. 69) 1범죄예방활동의효과성과관련하여, 충분한도보순찰이이루어지지못하고있다. 이는지구대와파출소에공통적인현상이나, 파출소의경우도보순찰을위한인력확보가지구대보다더어렵다. 2파출소의경우범죄나무질서에대응하기위한충분한경찰인력확보가다소곤란하며, 특히야간근무시간이더욱취약하다. 69) 앞선장의 < 표 -11> 참조.

50 책임연구과제 3시민들의경찰활동에대한지지가낮은수준이며, 지역사회경찰활동이체계적으로이루어지지않고있다. 한편, 본연구의목표는지역경찰활동의효율성을담보할수있는지역경찰관서운영형태를도출해보는것이다. 이와관련하여, 앞선장에서살펴본지역경찰관서운영실태와본장에서검토한지역경찰관서운영의문제점을중심으로이를개선하는데적합한지역경찰관서운영형태를제안해보도록한다. 2. 바람직한지역경찰관서운영형태제안 지금까지지구대-파출소에관한선행연구를바탕으로지역경찰관서운영의핵심요소들을도출해보고, 이들핵심요인을준거로지구대와파출소제도의운영현황및문제점을도출해보았다. 그결과, 지구대와파출소제도는현재의운영상황 ( 인력, 시설, 예산등 ) 을전제로할때각각장점과단점을갖고있음을살펴보았다. 또한, 앞선장에서는지구대- 파출소로운영중인현행지역경찰시스템의주요문제점들을구체적으로적시해보았다. 여기서는현행지역경찰관서운영형태에대한대안으로새로운관서운영형태를제안해보고자한다. 가. 소규모파출소제도도입방안 본연구에서살펴본바와같이, 지구대제도는지역경찰활동에다소 불리하며, 파출소제도는범죄와무질서에대한대응능력에약점을가지

51 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 46 고있다. 또한, 지구대와파출소모두도보순찰을중심으로한범죄예방활동에있어서는미흡한것으로나타났다. 이와관련하여, 독일과일본의지역경찰관서운영형태를참고하여 소규모파출소제도 의도입을고려할필요가있다. 소규모파출소제도는, 현재의지구대시스템을유지하면서지구대시행후치안센터로변경된舊파출소를다시 파출소 라는명칭으로부활시키되, 인력을파출소장포함 3~4인으로하고도보순찰과지역사회경찰활동을전담하도록하는방안이다. 이는, 현행지역경찰관서운영의문제점을개선하기위한것인데, 현재의경찰자원 ( 인력및예산등 ) 을전제로도보순찰및지역경찰활동의활성화를도모하고, 범죄및무질서에대한대응능력도확보하기위한방안이다. 소규모파출소제도의구체적인시행방안을정리해보면다음 < 표 11>, < 표 12> 와같다. < 표 11> 소규모파출소제도도입방안현행개선안비고 경찰서 ( 생활안전과 ) 지구대 ( 예방 + 진압 ) 파출소 ( 예방 + 진압 ) 치안센터 ( 예방중심 ) 경찰서 ( 생활안전과 ) 1. 현행에 비 지구대 小파출소 해단계축소 (3 단계 2단계 ) ( 진압중심 ) ( 예방중심 ) 2. 지구대와파 출소의 역할 구분 ( 진압과 - 예방으로분리 )

52 책임연구과제 < 표 12> 소규모파출소제도도입시지역경찰기관업무내용비교 ( 개선안중심 ) 현행 개선안 내용 경찰서 경찰서 - 지구대및파출소지도 ( 현행과동일 ) ( 생활안전과 ) ( 생활안전과 ) 지구대또는파출소치안센터 지구대 파출소 ( 소규모 ) - 지구대는 112 순찰및신고대응중심 ( 도보순찰없음 ) - 파출소관할구역까지 112 순찰차량운영 ( 현행과동일 ) - 야간파출소고정근무자배치 -파출소는 112신고출동 면제 ( 예외상황만 출동 ) -파출소는주간근무 도보순찰위주 -지역사회경찰활동, 여성 청소년등사회 적약자보호, 학교폭력예방등전담 위시행방안을구체적으로살펴보면, 먼저지구대의경우현재는 112 신고출동, 지역사회경찰활동등생활안전과관련된모든업무를담당해 왔으나, 소규모파출소도입안은지역사회경찰활동과관련된모든업무 를파출소로이관하도록한다. 또한, 지구대를거점으로한도보순찰은 폐지 70) 하고 112 순찰및신고출동업무에전념하도록하여인력운영을 효율화한다. 71) 현재치안센터로운영되고있는과거파출소는다시파출소로부활시 70) 현재잉여인력이발생하는지구대에서도보순찰을실시하고있으나, 일선근무자들은지구대를거점으로한도보순찰은지구대 - 순찰지역간거리가멀어도보순찰이실질적으로이루어지기어렵다는점을지적하고있다. 71) 112 순찰중심으로지구대업무를제한할경우, 순찰차량에대응하는정도의인력만보유하면되기때문에일부지구대에서는현재보다적은인원으로도지구대업무가가능하며, 이는실질적으로인력증원과같은효과가있을것으로기대된다.

53 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 48 키되, 파출소장을포함해 3~4명의인원을배치하고주간근무만실시한다. 소규모파출소는지역사회경찰활동의거점으로기능하되, 소속경찰관은도보순찰을실시하며 112신고출동업무는원칙적으로담당하지않는다. 관내주민들및학교, 시민단체등과연계하여학교폭력예방, 여성및아동에대한범죄예방과상담, 기타지역사회문제점의발견및해결등업무를담당하되, 소속을지구대하부기관으로하지않고경찰서생활안전과직속으로하여각파출소에서경찰서까지지역주민의치안에대한의견등이잘전달될수있도록한다. 야간에는지구대순찰근무자가거점배치되어야간에도신고및긴급출동업무가가능하도록한다. 이처럼소규모파출소를도입하고지구대와파출소의구체적인업무를구분해줄경우, 지역사회경찰활동의체계적인도입과실행이가능하며, 범죄및무질서상황에대한경찰의대응능력도확보할수있을것으로기대된다. 나. 소규모파출소도입과관련하여고려할사항 앞서, 현행지역경찰관서운영형태에대한대안으로소규모파출소제도의도입을제안해보았다. 그러나, 제도의성공적도입을위해서는제도의외적형태뿐아니라그운용을위한구체적인프로그램이마련되고, 조직구성원들이그내용을수용해야만한다. 실제, 소규모파출소제도의아이디어는기존의지역경찰관서운영형태가목표했던내용들과큰차이가없으며, 다만현실세계에서과거제도의목표들이제대로실현되지못하고좌절된부분들을보완해보기위한것이다. 따라서, 소규모파출소제도의도입에있어서도제도의성공적정착을위해서는다음의몇가지요소들이고려되어야할것이다.

54 책임연구과제 1) 명확한역할설정 소규모파출소의업무내용은최초지구대도입당시치안센터민원담당관의업무와큰차이가없다. 즉, 과거에도파출소를치안센터로전환한후여기에민원담당관을배치하여지역사회경찰활동을실시하도록하였다. 그러나, 현실에서는치안센터민원담당관이지역사회경찰활동의한축으로기능하지못했다. 이는민원담당관이명칭이나위상에있어서과거파출소장을대신하지못했으며, 1인근무로인해근무자체에큰제약이따랐기때문으로보인다. 실제지구대시행후치안센터가설치된지역의주민은대부분 파출소가없어졌다 고인식했는데, 이는치안센터가지역사회치안문제의거점으로서과거파출소의위상을대신하지못했음을보여주는것이다. 또한치안센터민원담당관은각종소재수사업무등소소한행정업무를자신의업무로인식하였다. 소규모파출소도입과관련하여, 파출소장및파출소근무자의명확한역할설정과임무부여가이루어지지않는다면최소한의인력만보유한소규모파출소제도는성공적으로정착하기어려울것이다. 2) 지역별치안환경의차이를고려한제도도입 지구대시행직후지구대제도에대한비판중가장일반적인것은농어촌지역등지구대통합시경찰거점 ( 지구대 ) 와지역사회의거리가멀어져신고출동에만수십분씩소요되는지역이발생한다는것이었다. 이러한지적은상당한타당성이있으며, 전국적으로보면각지역이처한치안환경이상이한상황에서일률적인제도시행은이러한문제점을초래할수밖에없다.

55 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 50 소규모파출소제도는지구대와파출소의역할을명확하게구분함으로써, 범죄나무질서에대한대응역량확보와도보순찰을중심으로한범죄예방및지역사회경찰활동을효율적으로수행하자는것이다. 그러나이제도도각지역의치안환경차이를무시하고천편일률적으로도입되어서는안되며, 지역의특수한치안환경을고려하고이를반영할수있는방안이검토되어야할것이다. 3) 인원선발및교육훈련실시 지역사회경찰활동은경찰활동에있어서패러다임의전환으로볼수있다. 과거범죄와의전쟁에투입된국가공권력의상징인경찰관에서, 지역사회의문제를지역사회와함께발견하고해결해나가는조력자로서의경찰의역할변화는실제현장에서이루어지기까지는많은노력이필요하다. 범죄예방과지역사회경찰활동의중요기법인도보순찰의경우, 일선경찰관들은 도보순찰시마땅히갈곳이없다 거나, 경찰관이가면의아해하고반기지않는다 는등의문제점을얘기한다. 이런문제점들은궁극적으로주민의경찰에대한태도가변화되어야만해결가능한것이지만, 경찰로서는주민들의인식이나태도변화를마냥기다리고있을수는없으므로, 경찰스스로도보순찰의목표와방법, 성과를인식하고실행할수있도록관련교육이이루어져야만한다. 또한, 지역사회경찰활동을수행하는데적합한경찰관을선발하고, 이들에대한인력운용계획을수립하여지구대, 파출소근무자들이근무과정에서소외감이나불이익등을느끼지않도록인사시스템을점검하는노력이병행되어야한다.

56 책임연구과제 4) 시범실시및성과관리 소규모파출소제도를도입할경우, 기존제도와의차이에서오는시행상의착오등이반드시도입과정에서검토되고개선되어야한다. 따라서, 경찰이처한치안환경을대표할수있는표본을선정하여시범실시및평가를통해시행상의문제점이보완되어야만할것이다. 또한, 제도의시행이후에는지역경찰관서근무자들의근무의욕을고취할수있도록적절한성과관리가이루어져야하며, 이에대한대책도마련되어야할것이다. V. 결어 1. 연구결과의정리 이상에서지역경찰업무의효율성을제고하기위한바람직한지역경찰관서운영형태를지구대-파출소제도를중심으로고찰해보고, 현제도에대한대안으로서 소규모파출소제도 의도입을제안해보았다. 현행지구대제도는연혁적으로 3교대근무의도입에도불구하고충분한경찰인력충원이이루어지지않은문제상황속에서경찰인력운용의효율성을제고하기위해도입된것이다. 그러나, 지구대제도가정착되어가는과정에서경찰-지역사회의거리가멀어지고있다면이는중요한문제이다. 티볼트 (Edward. A. Thibault) 의다음지적을유의할필요가있

57 경찰업무효율성제고를위한지역경찰관서운영형태에관한연구 52 다. 과거에, 경찰관이순찰구역에서주민들을방문하고매일근무를하던시절에는 지역사회경찰활동 이존재했다. 경찰관들이경찰차량안에격리되었기때문에, 오직사건이발생한후에만시민들의신고에대응하기때문에, 지역사회경찰활동과는정반대의상황에처하게되었다. 72) 본연구에서는지역사회경차활동과도보순찰을중심으로한범죄예방활동을강화하고범죄나무질서에대한대응역량을확보하기위한방안으로 소규모파출소제도 의도입을제안하였지만, 그내용은전혀새로운것이아니라, 이미기존의제도들이대부분목표했던것들이다. 앞으로본연구와관련하여우리나라지역경찰활동및제도에대한더많은연구들이이루어져서지역경찰활동의바람직한모델이도출되기를기대해본다. 2. 연구의한계 본연구에서는기존연구자들의연구성과를바탕으로지역경찰관서 ( 지구대또는파출소 ) 의핵심요소들을추출하고, 이를바탕으로지구대와파출소의장단점을비교분석해보았다. 그러나, 이과정에서연구기간의제약등물리적한계로인해보다구체적이고실증적인자료들에의해추론이이루어지지못한점은본연구의한계로남는다. 이런부분에대해서는후속연구들에서보완될것으로기대한다. 한편, 본연구는연구의범위에서밝힌바와같이인력이나예산, 그리고지역경찰관서운영의효율성에실제큰영향을미칠것으로예상되 72) Edward.A.Thibault, 전게서, p.175.

58 책임연구과제 는교대근무제도에대한검토는제외했다. 이런부분은본연구의타당 성을제한하는요인이나, 역시연구의물리적한계로인해본연구에서 는함께다루지못했음을밝혀둔다.

59 < 참고문헌 > I. 단행본 1. 국내문헌 경찰청, 경찰통계연보 ( 제52호 ), 경찰청, 2009 경찰백서, 김병섭外, 현대조직의이해, 영남대출판부, 조직의이해와관리, 대영문화사, 2000 김성수外, 한국경찰사, 경찰대학, 박기태外, 2003년판경찰방범론, 경찰대학, 오석홍, 행정학, 나남, 이상안, 범죄경제학, 박영사, 이종수외, 새행정학, 대영문화사, 임준태, 범죄예방론, 대영문화사, 범죄예방론, 도서출판좋은세상, 외. 비교경찰제도론, 법문사, 최기문, 경찰의길을묻다, 고즈윈, 외국문헌 Edward A. Thibault, Proactive Police Management(7th edition), Pearson Prentic Hall, New Jersey, Palema D. Mayhall & David Patrick Geary, Community relations and the administration of justice(second edition),john Wiley & Sons, New York, 1979.

60 II. 논문 강대형, 파출소단위방범활동의개선방안에관한연구, 형사정책연구제2권제1호, 형사정책연구원, 권혜림, 도시형순찰지구대의운영실태분석-서울지역의 4개경찰서를대상으로-, 동국대학교석사학위논문, 2006, 석청호, 한국지역경찰운영실태에관한연구, 한국경찰학회보제6호, 경찰대학, 양문승, 경찰서및파출소의기능 역할의정립과설치의기준 규모에관한연구, 치안정책연구소, 이상안, 파출소방범활동체제개선방안, 치안논총제11집, 경찰대학치안연구소, 이영우, 우리나라경찰기관개선론연구, 청주대학교박사학위논문, 2009 이윤근, 경찰순찰제도의개선방안, 한국공안행정학회보제9호, 한국공안행정학회, 月. 박병식, 파출소근무제도및순찰활동개선방안, 치안정책연구소, 최응렬, 지역경찰제의정착화방안, 한국공안행정학회보제23호, 한국공안행정학회, 지역경찰제정착화를위한과제, 치안정책연구소, 최종술, 광역적순찰지구대체제에관한연구, 한국공안행정학회보제18호, 한국공안행정학회, 행정자치부자치경찰제실무추진단, 자치경찰제추진중간보고서 (2004~2007), 2008

61 III. 기타 ( 인터넷검색 ) 검색 ) ) 검색 ) ice_department( 검색 ) ( 일검색 ) ( 검색 ) ( 검색 ) irs.shtml( 검색 ) ( 일검색 )

62 책임연구보고서 경찰업무의효율성제고를위한지역경찰 관서운영형태에관한연구 발행일 : 2009년 12월 24일발행인 : 김길배발행처 : 치안정책연구소경기도용인시기흥구언동1길 29 홈페이지 : 이책의무단복제를금합니다. 이책자에게재된내용은연구자개인의의견이며 치안정책연구소공식견해가아님을밝혀둡니다.

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