<31C1D6C1A65FB1DDC0B6B0A8B5B6C3BCB0E8C0C720BAAFC3B5BFA120B4EBC7D120C1A4C4A1B0E6C1A6C0FB20BAD0BCAE5FC3D6C8EFBDC42E687770>

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1 금융감독체계의변천에대한정치경제적분석 * 목차 최흥식 1. 문제의제기 2. 통합금융감독기구설립이전의금융감독체계개편논의가 년한은법제정과 1962 년제 1 차개정과정나 년한은법개정논의다 년한은법개정논의라. 평가 년통합금융감독기구관련법제정과정가. 배경및진행과정나. 평가 년금융감독체계개편논의가 년금융감독체계개편논의나 년금융감독체계개편논의다. 평가 년금융감독체계개편및금융위원회설립과정가. 배경및진행과정나. 평가 년한은법개정논의와연계된금융감독체계개편논의가. 배경및진행과정나. 평가 7. 결론 < 보론 > 금융감독기구내조직형태변천과정가. 금융 ( 감독 ) 위원회사무행정조직의변천나. 금융감독원의조직형태변천 * 본논문은서울대학교금융경제연구원이의뢰하여작업을하였던금융백서의일부내용이다. 이금융백서의일부분은 한국의금융제도 : 주요이슈의회고와과제 라는대주제로 2010년 10월 26일에개최하였던심포지엄에서발표되었고, 이논문은심포지엄에서동일한제목으로발표하였던논문을미세하게수정보완한것이다. 이자리를빌어금융백서작업에공동으로참여하였던김상조한성대교수, 김영식서울대교수, 함준호연세대교수및박창균중앙대교수뿐아니라서울대금융경제연구원의후원에깊은감사를드린다..

2 1. 문제의제기 금융감독분야는정치적영향을많이받으면서정치적개입과판단이필요한영역이다. 정보비대칭의문제로인해금융시장에서종종발생하는 시장의실패 를보정하는과정에서금융시장내첨예한이해관계의대립과 정부의실패 가능성등으로인해경제논리이외의정치적논리가개입되어갈등조정이어렵기때문이다. 금융시장에서금융기관의역할은거래비용의절감을통하여효율적인금융중개기능을제공한다는것과자금수요자와공급자사이에서정보비대칭의문제를완화하여주는것이라할수있다. 예를들어자금공급자가직접자금공급자에게자본을공여하는것보다는금융기관이자금공급자의자금을모아철저한여신심사과정을거쳐자금수요자에게자금을공급하는활동을통하여자금공급자와자금수요자사이의정보비대칭으로일어날수있는역선택의문제를완화시킬수있다. 또한여신이제공된이후에금융기관이자금수요자의활동을지속적으로감시하여정보비대칭으로일어날수있는도덕적해이문제를완화시킬수있다. 그러나금융기관이오히려정보의비대칭을이용할수도있다. 예를들어금융중개과정에서획득한정보를금융기관자체를위하여이용하는경우를들수있다. 반면, 금융기관이정보의비대칭으로인해희생될수도있다. 자금공급자가금융기관에대한정보부족으로제대로금융기관을평가하지못하고불안을느낄경우건전한금융기관이든불건전한금융기관이든상관없이이들에서자금을인출하는경우이다. 자금공급자의다급한인출행위가패닉으로진전되는경우경제전체에지대하게부정적인영향을미치면서우량금융기관을파산시킬수있다. 금융감독당국은바로이러한시장실패를방지하기위하여시장에개입하게되며, 금융기관의금융산업진입에서부터영업, 공시, 지배구조, 자산건전성, 자본적정성및퇴출에이르기까지전과정에대한규제감독을통해금융산업의건전성을지속적으로점검한다. 금융시장에서도정보비대칭으로역선택과도덕적해이문제가만연할수있고이에따라시장이제대로작동하지못할수있으므로이를사전에예방하기위하여자금조달자에게그들의활동에대하여공시하도록하고, 내부자가대규모거래를하지못하도록하는등시장참여자에게가용한정보의양을증가시키는활동이필요하다. 즉, 시장의효율성을증가시키기위해규제감독당국의규제감독을통한시장개입이필요하다. 그런데, 시장의실패가정부의개입을 100% 합리화하지는않는다. 정부가시장에감시자또는규제자로참여하여야하나시장에거래당사자로서직접참여할경우금융부문내왜곡이나타날소지가있기때문이다. 예를들어정부가직접소유한국책은행이금융시장에서민영은행과경쟁하는경우민간부문의기능이위축될수있고정상적인자원배분이왜곡될수있다. 또한정부는거시경제정책이나금융규제완화, 금융기관건전성감독등과

3 책금융시장같은다양한방식으로시장에개입하고있는데, 정부의시장개입방식내에서도서로상충하는영역이존재한다. 예컨대, 경기부양을위해금리를낮추거나금융산업에대한진입및영업규제등을완화하는경우단기적인경제성장효과를거둘수있지만, 물가가상승하거나금융시장내과열경쟁이초래되면서궁극적으로금융소비자의실질소득이줄거나부채가증가하고금융회사의재무건전성이악화됨으로써금융감독의목표가훼손될수도있는것이다. 이처럼정부가시장에개입하는것에는일정한당위성이있을수있지만다양한이해당사자가관여되기때문에이해갈등구조를합리적으로조정하기가어렵고정부정책사이에도복잡한상충관계가존재하기때문에정부의시장개입틀을어떻게정립해야하는지에대해서는정치적판단과결정이따라야한다. 특히, 단기적으로는가시적인성과를기대할수없지만, 중장기적으로한국가의금융안정을위해필수적이라고할수있는금융감독기능이본연의목표에부합되게수행되기위해서는그틀, 즉금융감독체계또는금융감독기구의기관구조 (the institutional structure of financial regulation) 를제대로갖추도록하기위한정치적결단이필요하다. 금융감독기법과수단도중요하지만금융감독을수행하는기관구조가제대로갖추어져야금융감독의방향이예측가능하고, 설령문제가있더라도시스템보완작업을통해과거의문제점들을반성하면서지속적인개선작업을해나갈수있기때문이다. 이는궁극적으로금융감독의목표인공정한시장질서확립과금융기관의건전성확보를통한금융소비자보호를제대로달성하여금융시스템의효율성과안정성을제고하는데기여할수있다. < 그림 1 > 정부정책및금융시장참여자간이해상충구조 공권력 ( 정부, 공공기관 ) How to organize? 금융감독 이해상충 거시경제정책 이해상충 이해상충 금융정책 시장개입정경기부양 보호 감시 / 규제 민영화, 금산분리, CB-IB 분리등시장실패, 금융소비자 정보비대칭성 ( 시장실패 ) 도덕적해이 / 역선택 금융회사 정부실패

4 금융감독체계를결정하는데는많은요소들을고려하여야하고이와관련하여다양한이슈들이있다 (Goodhart et al., 1998). 예를들어어느정도숫자의금융규제감독기관이적합한가? 만약통합단일금융감독기구가없는경우무슨기준으로감독기관을나누어야할것인가? 1) 다양한금융감독기관간에어느정도수준에서상호조율이필요하며효율적이고효과적인상호조율과협조및공보공유를위해어떠한기제 (mechanism) 가필요한가? 어떠한기관구조가규제비용을적게하는가? 금융감독기구에게어느정도독립성을부여하고이에부응하는책임성을어느정도부과하여야하는가? 이러한질문들에대한답을얻기위해서는경제적논리로만고민할것이아니라정치적접근방법을활용함으로써보다용이하게환경순응적인답을찾아갈수있다. 특히이해당사자의득실관계가첨예하게대립하는금융감독체계변천과정에서정치경제학적접근방법으로금융감독체계의변천과정을살펴봄으로써시사점을얻고이를타산지석으로삼아현실에적응할때금융감독체계가제대로세워지고경제전반에긍정적인효과를얻을수있다. 금융감독체계에대한정치경제적접근방법은다음과같은질문에답하는과정이라할수있다 ( 모종린 임성학, 2002). 우선무슨문제와배경에서금융감독체계의개편논의가나왔는가? 금융감독체계변화에이득과손실을볼수있는이해당사자는누구이며이들의갈등구조는어떠하였는가? 과연누가금융감독체계를결정하는의사결정자이었는가? 금융감독체계변천에대한논쟁과정은어떠하였는가? 금융감독체계의개편결과는무엇이었고그결과에대한평가는어떠한가? 체계개편이논의에서그친경우그이유와이에대한평가는무엇인가? 그리고금융감독체제개편의성공과실패를결정짓는요인을무엇인가? 2) 본고에서는이상에서언급한점들을고려하여금융감독체계의개편과개편 1) 기준으로는기관별, 기능별또는목적별방법등이활용된다. 기관별방법은어떠한업무들을수행하느냐에상관없이기관별로규제기관을설치하는것으로은행, 증권사, 보험사별로감독기구를달리하는것이다. 기능별방법이란어느기관이냐에상관없이동일한업무기능에대하여동일한규제가들어가는것으로, 예를들어은행의신탁, 자산운용사의자산운용, 보험사의변액보험등동일한기능의업무에대하여금융기관을망라하여한감독기관이규제감독하는경우이다. 목적별방법이란감독목적별로감독기관을설치하는것으로예를들어시스템안정, 소비자보호등으로전담하는금융감독기구를나누는방법이다. 2) 모성린 임성학 (2002) 는그요인에는구조적요인, 환경적요인및선택적요인이포함된다고지적한다. 구조적요인으로는비용 편익구조 ( 즉이익집단들의정치적행동의동기를파악하기위한각자또는전체의비용 편익 ), 이념체제 ( 즉효율성, 형평성, 안정성등은상호모순적이지만이를조정하는정치적측면 ), 정치제도 ( 즉정치체제, 입법부내활동, 관료제도및정치적주기등 ) 를포함하고, 상황적요인은경기순환기 ( 즉경기호황기또는침체기중어느때추진하는것이좋은지 ), 외부압력, 위기의식 ( 예를들어외환위기시절엘리트나일반대중모두에게위기의식이확산 ) 으로구성되며, 개편추진전략상선택적요인은이해당사자들과의협의를통한개편의정통성정도, 개편지지세력의연합을위한지도자의노력, 언론의역할, 적합한개편내용의선택, 개편추진의속도등을의미한다.

5 논의에대한정치경제학적분석을진행하고자한다. 그동안의금융감독체계의변천과정을살펴보면 1997년말통합금융감독체계가구축되기이전과이후, 크게두단계로나눠볼수있으나, 통합이후에초점을맞출것이다. 통합이후여러논의가있었으나구체적으로체계상변화가일어난것은 2008년 2월말이명박정부가들어서면서정부조직개편차원에서이루어진것이다. 그러나개편이후에도논의가끊이지않고일어나고있는데그이유는그동안일반적으로공감대가형성되었던주요내용들이여전히반영이되지못하였고, 2008년글로벌금융위기로금융감독체제에대한개편필요성이증대되었기때문이다. 금융감독체계의변천과정에대한정치경제학적분석및평가에대하여이미국내에상당한연구가진전되어있다. 전홍택 (2002) 와강만수 (2005) 는 1997년말까지의한국은행법개정의논의를정치경제학적으로분석하면서금융감독체계의변모도기술하고있다. 김홍범 (2004, 2005) 과김대식 윤석헌 (2005) 은국내금융감독기구의통합논의가구체적으로시작된 1997년부터통합이후 2005년까지다양한통합감독기구의개편논의과정을면밀히검토하고있다. 김홍범 (2008) 은이명박정부가들어서면서이루어진금융감독체계의전반적인개편과정을검토하였다. 2008년글로벌금융위기이후금융안정에대한중요성이부각되면서금융안정을관할할기구가어느기관이어야하는논의가국제적으로심각하게진전되고있으며, 한국에서도 2009년한은법개정논의와함께금융감독체계의개편논의가진전되었고김홍범 (2009) 과윤석헌 정지만 (2009) 은이에대하여기술하고있다. 이하의글은이들의연구결과를참고해체계적으로정리하는데많은노력을기울였음을밝힌다. 본글은다음과같이구성되어있다. 2절에서는통합금융감독기구가설립된 1998년이전에이루어진한은법개정논의를통하여금융감독체계개편논의를살펴본다. 3절이후는통합금융감독기구이후의체계개편논의배경과진행과정, 그리고이에대한평가로구성되어있다. 3절에서는 1997년외환위기를거치면서제정된 금융감독기구의설치등에관한법률 ( 금융감독기구설치법 ) 에대하여논의할것이고 4절에서는그이후진행된두번에걸친개편논의 ( 년신용금고사고로연유한개편논의와 년신용카드사태로제기된개편논의 ) 가불발로그치는과정을살펴볼것이다. 5절은이명박정부가들어서면서 금융위원회의설치등에관한법률 ( 금융위설치법 ) 로개정되는과정을검토할것이다. 6절은글로벌금융위기가발발하고난후금융안정의중요성이인식되어진전되었던한은법개정논의와연계된금융감독체계개편논의를검토할것이다. 그리고 < 보론 > 에서는금융감독기구로서공무원조직인금융 ( 감독 ) 위원회와민간특수법인인금융감독원의조직체계가어떻게변천하여왔는가를살펴볼것이다. 8절에서는이상에서검토분석한것으로부터얻을수있는시사점과개선방법을정리할것이다.

6 2. 통합금융감독기구설립이전의금융감독체계개편논의 3) 통합금융감독기구가설립되기이전인 1997년까지금융감독체제에대한개편논의는한국은행법개정의부수적차원에서진전되었다. 그주된이유는한국은행이수행하던은행감독권이외의금융감독권은재무당국 ( 재무부또는재정경제원 ) 4) 이보유하고있었지만제2금융권의존재가크지않았기때문이다. 1950년한국은행법제정당시한국은행의은행감독대상은은행법에의한일반은행으로한정되어있었으나당시에는제2금융권이존재하지않았다. 게다가약 20 30여년동안금융시장에서차지하는은행의역할이막중하였기때문에한국은행의감독대상에사실상거의모든금융기관이포함된것이나마찬가지였다. 그런데 1960년대후반부터 1970년대에걸쳐설립된특수은행과투자금융회사, 상호신용금고, 투자신탁회사등비은행금융기관이재무부의감독대상으로법제화되고, 금융시장내에서이들제2금융권의비중과역할이점점확대되면서금융기관에대한감독권은재무당국과한국은행으로점차이원화되기시작하였다. 감독기관도은행감독원, 증권감독원, 보험감독원, 신용관리기금등으로다기화되었다 (< 표2-1> 참조 ). 은행감독업무는 1950년한은법제정이전까지재무부가담당하였으나, 한은법이제정된이후한국은행은행감독부로은행감독및검사권한이일원화되었다. 그러다가 1962년 5월한은법개정으로한국은행은행감독부가은행감독원으로확대개편되어모양새는확대되었으나한은의독자적인의사결정구조가크게손상되는양상이나타났다. 한국은행이은행감독업무를수행하더라도실질적인감독권한은재무부가보유하여한국은행이재무부에예속되는상황이된것이었다. 한편, 비은행금융회사에대한감독체계는재무부가포괄적인감독권을보유하면서한국은행은행감독원및신용관리기금에부분적으로검사업무를위탁하는형태를취하였다. 1980년장영자거액어음사기사건에상호신용금고등이연루되면서제2금융권의예금자보호업무를위해 1983년 5월신용관리기금이설립되었고, 그이후 1995년 12월부터는상호신용금고, 투자금융회사, 종합금융회사등에대한검사업무를재정경제원으로부터위임받아수행하였다. 보험부문의경우 1977년한국보험공사가설립되어검사업무를수행하였고, 사후감독기능을강화하여 1989년보험감독원으로개편되었으며, 재무부의종합적인정책방향에의거하여검사업무를수행하였다. 증권감독기능은재무부가전담하였으나, 1977년증권관리위원회와증권감독원이설립된이후재무당국과증권감독원이감독업무를분담하여, 1차적감독업무는증관위와증권감독원이수행하고최종적인감독책임은재무부가담당하였다. 이 3) 본절은전홍택 (2002) 을주로참조하여작성하였다.. 4) 정부수립이후재무당국은기능과명칭이변경되어, 재무부 ( ), 재정경제원 ( ), 재정경제부 ( ), 기획재정부와금융위원회 ( 이후 ) 로불려졌다.

7 처럼은행에대해서는한국은행금융통화 ( 운영 ) 위원회의지휘를받는은행감독원이감독권을행사하고있었던반면, 증권, 보험등비은행금융권에대해서는재무당국이감독기능을직접행사하고있었다. 그런데제2금융권이커지고한은에대한정부의통제력이조금씩약화되면서당초한국은행법개정논의와직결되었던금융감독체계개편논의는은행감독기능을한은이계속보유하느냐또는분리하여재무당국이관할하느냐의문제로확대되었다. 한국은행은통화신용정책및최종대부자기능을수행하기위하여은행에대한감독기능이필수적이라고주장하였다. 이에대해재무당국은금융감독권한은재무당국의고유권한이며효율적인금융감독을위해서는은행감독도동시에수행해야하므로한은에일말의통화정책독립성을부여한다면은행감독권한은재무당국이가져가는게맞다고주장하였다. 이같은갈등은통합금융감독기구가설립된 1998년이전에두차례있었다 년노태우정부시절과 1995년김영삼정부시절의한은법개정에대한격렬한논의가그것이다. 그러나좀더근원적인갈등구조는 1950년한은법제정, 1962년 5 16 군사혁명이후정부주도의경제운용체제확립을위한한은법제 1차개정당시부터형성되었다. 1997년의한은법개정은 년대에형성된갈등구조가 년대에조성되었던내부적합의방식이아니라외환위기라는외부적충격에의해타협된결과였다. 이하에서는외환위기이전의갈등구조에대해살펴보고, 외환위기이후의금융감독제도개편과정에대해서는 3절에서검토할것이다. 가 년한은법제정과 1962 년제 1 차개정과정 1950년 5월 5일제정공포된한국은행법은법적인측면에서독립성이보장된중앙은행법이었다. 통화신용정책의최고의사결정기구인금융통화위원회는정부및경제각부문의직능대표로구성된회의제기관으로서정책결정의중립성을보장하기위해통화 신용 외환정책결정과집행, 그리고금융기관의신설, 합병, 해산과은행감독및검사등행정에속하는권한까지갖는강력한행정위원회의성격을띠고있었다. 한은법제정당시실무자로참여하였던김정렴 (2006, p.60) 전대통령비서실장에의하면 한은법제정당시가장논란이되었던사항은정부조직법상재무부장관이관할하게되어있는화폐 금융 외국환에관한사무를재무부장관이의장이되고차관이당연직대리위원으로되어있는한국은행의금융통화위원회가관장할수있느냐하는문제였다. 금융통화위원회는행정위원회로서영미법계통국가에서는흔히있는국가대행기관이었으나대륙법계통국가에서는찾아보기어려운기구이므로정부조직법위반, 나아가위헌여부가중점적으로검토되었다. 한국은행은우리나라헌법하에서도금통위는합법적이라는주장을전개하였고이러한주장이받아들여져상대적으로한국은행이독자적인통화신용정책과은행감독

8 업무를수행할수있게된다. 한은법은 5 16 군사쿠데타후정부주도의경제운용체제하에서통화신용및외환정책에대한정부의역할을강화하기위해 1962년제1차개정되었으며그에따라당초의입법정신은크게퇴색되었다. 금융통화위원회가금융통화운영위원회로명칭이바뀌고, 통화 신용 외환정책수립에서외환관련기능은정부로귀속시켰다. 금통위의결정사항에대하여재무부장관의재의요구권을신설하였다. 은행감독부를은행감독원으로승격시키고감독권한을강화시키는대신재무부장관에대한보고조항을신설하였다. 이에따라정부주도의고도성장체제하에서한은은정부의지배하에놓이게되었으며거시적으로는물가안정보다는성장을위한통화의공급을중시하였고, 미시적으로는금융기관의건전경영유도보다는전략부문에자금을집중지원하기위한여신통제 관리에치중하였다. < 표 1 > 1950 년한은법제정과 1962 년제 1 차개정의주요내용 한은설립목적 주요기구 통화가치의안정 1950 년한은법제정 1962 년한은법개정 은행, 신용제도의건전화와국가차원의유효한이용 국제무역, 외환거래를위한대외지급결제준비금관리 (1) 금융통화위원회 (1) 금융통화운영위원회 - 재무부장관의장, 정부추천위원 2인, 기타 - 재무부장관의장, 정부추천위원 5인, 기타 - 통화신용정책의최고의사결정기구 - 외환정책재무부이관 - 통화신용및외환정책의결정과집행 - 재무부장관에재의요구권, 업무심사권및 - 은행감독부지시한은총재제청권등부여 (2) 은행감독부 - 모든금융기관감독및정기검사 자료 : 한국은행법신구조문표 좌동 좌동 삭제 (2) 은행감독원 ( 명목적위상격상 ) - 재무부장관위촉에의한금융기관검사시보고서를재무부장관에게제출 ( 실질적위상격하 ) 나 년한은법개정논의 년노태우정부시절의한은법개정시도는 6 29선언이후분출된경제민주화요구를배경으로한은직원들의성명서발표와적극적인독립성제고노력으로촉발되었고야당에의해추진력이강해졌다. 야당의당 정협의안및한은안이제시된데이어정부 여당도높은관심을보이면서여당에서독자적인개정안을통과시키고자하는시도도나타났다. 당시야당 ( 특히민주당과평민당 ) 은한은의입장을대체로수용하여한은의독립성을보장하는안을제출한반면, 정부 여당은한

9 국은행의독립성을일부보장하는대신통화금융정책의최종책임이정부에있음을명확히하고금통위가통화정책을수립할때정부와협조하여야하는것을제도화하며, 은행감독기능을한국은행에서분리하여통합금융감독기구를설치하자는개편안을추진하였다. 반면, 정부는오랫동안은행감독기능을한은으로부터분리하여정부가보유하여야한다는입장을견지하고있었으며, 실제로 1963년, 1977년그리고 1983년에이를추진한적이있었다 5). 1963년과 1977년의경우중앙은행제도는그대로둔채은행감독기능만한국은행으로부터분리하려하였으나, 1983년의경우에는당시강경식재무부장관이금융통화운영위원회의중립성을제고하는대신은행감독기능을한은으로부터분리하여통합금융감독기구를설치하겠다는안을금융발전심의회에제출하기까지하였다 6). 1987년말대통령선거를앞두고 4당의대권주자들은제각기한은의독립성을보장할수있도록한은법을개정하겠다는공약을내놓았다. 1988년 4월총선에서도각당은득표전략의일환으로다시한은법개정을공약으로내걸었다. 이결과 1988년 7월 22일에야3당 ( 민주, 평민, 공화당 ) 은단일안을제시하였다. 당시여소야대상황에서야3당이단일안을국회에서통과시키면대통령이거부권을행사하지않는한중앙은행제도는개혁될수도있었다. 1988년 11월 10일에정부와여당은한은법개정방향에대한당정협의결과를발표하였으며, 그내용은금통위의장이한은총재를겸임하고재무부차관이금통위에당연직으로참여하며은행감독원을한은으로부터분리하여금융감독원으로개편하고재무부장관의지휘 감독하에두는것이었다. 1988년 11월 14일에김건한은총재는기자회견을통해두안모두중앙은행의독립성제고와는상당한거리가있음을밝히고한은총재가금통위의장을맡고은행감독원은한국은행에존치하도록하는등한은법개정에대한공식견해를표명하였다. 1988년당시정국의관심은 5공청문회를비롯한중요한정치현안에쏠려있었기때문에한은법개정은 1988년정기국회에서처리되지못하고해를넘기게되었다. 한은법개정안이표류되고있는동안정부와한은은각계의권고로당사자간직접대화를통해합의안을작성키로하였고, 1989년 1월 25일부터 5월 2일까지실무자급회의를통해쟁점사안들에서상당한타협점을찾아냈으나결국통화신용정책의주요사항에대한재무부장관의사전협의권을법제화하는문제와은행감독원의귀속문제에대한이견을좁히지못하고있었다. 그러던중 1989년 8 월 21일재무부는독자적으로한은법개정안을마련하여당정협의에제출하였으며, 5) 1970년대재무부장관을역임한김용환 (2006, p.247)) 은 은행 보험 증권에대한감독체제를정부로부터분리 독립시키고전문화하고자은행업무에대한감독권도한국은행내부의종속적위치로부터분리하고, 은행감독원의검사 감독기능을강화하려는생각을갖고있었다. 라고당시상황을기술하고있다. 6) 당시금발심다수위원들의반대로부결되었으나, 1997년 3월재정경제원장관으로재임명된강경식장관 (1999) 은통합금융감독기구설치를재시도하게된다.

10 10월 26일에는당정협의를거친한은법개정안을정부안으로확정하고금융통화운영위원회의자문을요청하였다. 결국금통위는재무부와한국은행측도정면대결을원치않는다는분위기를배경으로한은법의개정을장기적과제로유보하고, 운영면에서중앙은행제도의자율적운용관행을정착시켜갈것을권고하는답신서를발표하였다. 이에정부와여당은당정협의를거쳐금통위의답신을받아들이는형식으로한은법개정안의상정을유보하기로결정하였고, 12월 5일국회재무위는야당이발의한안마저유보하기로결정함으로써 2년여에걸친한은법개정논의는원점으로돌아가게되었다. 한은법개정논의에대한이해당사자의입장은다양하였다. 한국은행의입장은금통위의장을재무부장관에서한은총재로변경하고금통위권한을통화 신용정책에서외환 금융기관감독정책까지확대하여금통위정책대상에제2금융권과외환업무중국내통화금융관련업무를추가하는것이었다. 야3당은경제민주화열기를배경으로한국은행독립문제가선거에호재가될수있기때문에대체로한은입장에동조하였다. 정부와여당 ( 민정당 ) 은금통위의독립성을제고하되, 금통위의장이한은총재를겸임하는등한국은행을금통위의정책집행기구로명시화하고금통위의정책대상을종전대로유지하며재무부장관의재의요구권과업무검사권을통해견제와균형을도모할뿐아니라은행감독기능을한은에서분리하고자하였다 7). 대기업은경제민주화를배경으로금융감독권한이정부로부터한국은행으로이양되는것을지지하였다. 학계는한국은행과재무부가각종연고를동원하여설득에나섬으로써견해가갈렸으나한은의독립성제고를지지하는견해가우세하였다. 금융계는대체로한은의독립성제고에찬성한반면, 은행감독문제는정부입장을지지하는의견이많았다. 한은법개정에대한이해당사자의견해들이첨예하게대립되고정부와한은의로비가치열해지는가운데, 정론을제시하여야할학계나쟁점을객관적으로분석 제공해야하는언론계등이자기소임을다했다고보기어려웠다. 88올림픽이나대통령선거, 5공청산등과맞물려감독기구개편에대한관심은다기화되고초점을잃어갔다. 국회의원은국회의원대로소속한당의당론으로결정을하더라도금융기관인사와대출에영향력을행사하면서정부에의한금융통제의수혜자로서기득권을가지고있었기때문에개인적으로중앙은행제도및금융감독제도변화에소극적이었다. 한국은행은통화정책독립성과은행감독권을동시에고수하려는과정에서기관이기주의적인행태를벗어나기못했고, 정부도한국은행을무력화하려는시도를계속추진함으로써감독제도개편이두기관간영역다툼의성격으로전락하는데일조하였다. 7) 당시재무부의기본입장 ( 강만수, 2005, p. 232) 은 통화신용정책의최종책임은재무부장관에게있다는전제에서금융자율화를위해중앙은행의 중립성 은강화하되통화신용정책의수립에대한최소한의 연결장치 는있어야하고, 중앙은행과 상호견제 를위해은행감독원은분리해야한다는것이었다.

11 당시상황은여소야대로개혁추진에불리할수도있지만야당연합에의한개혁추진이가능한측면도있었다. 또한 3저호황등경제상황이좋았기때문에경기순환의시기상개혁추진에불리하였으나국내정치상민주화를배경으로상당한합의를이룰수있었기때문에개혁추진에긍정적상황이어느정도연출되었다고볼수있다. 그러나이같은긍정적인배경에도불구하고당사자간의배타적이기주의와개별국회의원의소극적태도, 언론과학계의적극적인역할부족등으로인해결국타협은무산되고금융감독기구개편은다음기회로넘어가게되었다. 다 년한은법개정논의 1990년대금융감독제도개편문제는학계로부터비롯되었다. 1994년 5월경제학자 41인이중앙은행의독립을촉구하는성명서를발표하고, 이어서여당인민자당이한은의독립성강화를위해한은법을개정하는법안을검토하겠다고발표함으로써다시표면위로떠오르게되었다. 이어 1994년 9월국정감사에서한은총재와재무부장관은서로아주상반된의견을표명하였다. 1994년 10월에경제정의실천시민연합 ( 경실련 ) 은대체로한은입장을수용한한은법개정을위한청원서를제출하였고, 1994년 12월에는야당인민주당이한은법개정안을발의하였다. 1995년 2월에는경실련을중심으로경제학자들이재차한은독립성확보를촉구하는서명작업을전개하여 2월 16일에경제학자 1,054인이서명한성명서를발표했다. 새로출범한재정경제원은 1995년 2월 20일 중앙은행제도개편및금융감독기구통합방안 을발표하고 2월말에관련법안을전격적으로국회에제출함으로써한은법개정논의가본격적으로이루어지게되었다. 발단과전개과정은달랐지만내용과결론은이전과거의다르지않았다. 주요한이해당사자인재정경제원과한국은행의입장은 년법개정논의시밝힌입장과사실상동일하였다. 정부는이기회에자신의입장을관철하기위해국회통과를적극적으로추진하였다. 그러나한은과야당및시민단체노조등의반대가거세지자 6월지방자치선거를앞두고있던여권은한은법개정강행을유보하였다. 결국정부가제출한한은법개정법안은회기가끝나면서자동적으로폐기되었다. 경제학자들에의해촉발되었으나정부가제출한한은법개정안의내용은경제학자들의주장과는달리 1988년당정협의결과를그대로담고있었다. 또한국무회의의심의도거치지않고전격적으로국회에 2월관련법안을전격적으로제출하였다. 사회적동의를위한협의과정은없었으며언론의지지도비교적낮았다. 그내용이시대에역행하였을뿐만아니라개정추진방식에있어서도과거권위주의체제하에서와같이제도개편을일방적으로추진하였다는점에서애초부터성공을기대하기어려웠다.

12 < 표 2 > 년과 년한은법개정논의 발단한은직원성명서발표 (87.11) 년개정논의 년개정논의 학계성명서 (94.5), 경실련청원서 (94.10), 경제학자 1,054 인성명서 (95.2) 등 논의배경 - 주요요인 : 6.29 이후경제민주화요구, 87 년대선공약, 88.4 총선공약 ( 여소야대구성 ) - 저해요인 : 3 저호황, 88 올림픽, 5 공청문회등 무리한경기부양, 관치금융우려등 - 1한은독립성 : 한은 ( 금통위의장한은총재겸임, 사전협의권법제화로재무부장관간섭주요쟁점및배제 ) - 2은행감독권 : 한은 ( 통화신용정책효율성위해이해당사자한은보유 ) 주장과재무부 ( 통합감독위해재무부입장이관 ) 주장대립 - 3외환업무 : 한은 ( 재무부에서한은재이관 ) 주장과재무부 ( 존속 ) 주장대립 좌동 경과 - 야 3 당단일안, 당정협의안, 한은안, 정부여당안등의순으로대응방안제시 - 대립격화 양비론 무관심으로이어져소멸 자료 : 한국은행법신구조문표 라. 평가 1950년한은법제정당시통화신용정책과금융감독의상호보완관계를고려하여한국은행이은행감독권한을보유하고재무부는간접적인영향을미칠수있는비교적대등한위치에있었다. 재무부장관이금통위의장을맡기는했지만, 금통위의위상과독립성이높았다. 금통위의지시를받는한은내은행감독부도거시경제정책기능을담당하는정부로부터상당한거리를두고있었다. 그러나 1962년 5 16 군사정부는한은법을개정하면서금통위의의장인재무부장관에게재의요구권을부여하는조항을신설하여한국은행을정부의완전한통할하에두었다. 더욱이금통위의명칭을금융통화운영위원회로바꿈으로써금통위의위상도격하시켰다. 은행감독부를은행감독원으로격상시켰지만, 재무부장관위촉에의한금융기관검사시보고서를재무부장관에게제출하도록하는등재무부의통제와간섭을받도록했다. 이러한조치들로인해한국은행은재무부의남대문출장소로불릴정도로위상이낮아졌다가 년민주화를계기로불만이표출하였다. 즉, 한국은행은 100만인서명운동까지벌이며경제민주화와관치금융청산을위해중앙은행의독립성은보장되어야하고, 이를위해한은총재가금통위의장을맡아야하며, 통화관리와의상호보완을위해은행감독원은한국은행에존치하여야한다고주장하였

13 다. 그러자재무당국은반격에들어가한은총재가금통위의장을겸임하더라도은행감독권을한은에서완전히떼어내분리시키되금융전반을감독하는금융감독원을설립하자고주장하였다. 반면, 한국은행은통화신용정책과의조화를위해외환관련업무및중요금융감독권은한국은행이보유해야한다고주장하였다. 양자의대결은소모적인논쟁을벌이다아무소득없이결국원점으로돌아갔다. 이같은소모적이고무의미한결과가나타난가장큰원인은이해당사자들의첨예한대립을조정할수있는세력이정부내에서나입법부내에갖춰져있지못하였기때문이다. 중앙은행및금융감독제도개편문제 은행및비은행통합감독, 거시경제정책으로부터의독립성, 금융안정과의관련성문제등 는경제패러다임변화의핵심과제의하나이므로정권담당자가패러다임변화라는경제철학을가지고추진해야할과제이다. 제도개편의직접적인이해당사자인재무당국과한국은행은이해가첨예하게대립되어있기때문에기관이기주의를극복하는데한계가있다. 결국장기적이고안정적인제도구축을위한구체적인제도개편방안은학계와금융계등의전문가들로구성된독자적위원회에위임하여마련하고이에대한입법은대통령진두지휘하에국회와이해당사자를설득하여입법하는형태로실천하는것이바람직하다. 그리고정치적으로가장적합한시기는대통령선거전공약의일환으로금융감독체계의개편을제시하고정권을수임한이후에관련법을개정하는형태로실천하는것이국민경제적으로가장설득력을얻을수있는방법이라판단된다. 그러나이러한이해관계조정능력은적어도당시에는기대하기어려운것이었다. 특히 1980년대이후금융의개방화와자율화가크게진전되었음에도불구하고재무부-한은간권한분쟁이소모적으로흐르는과정에서금융감독체계에대한논의가제대로주목받지못하였다는점에는아쉬움이남는다. 금융감독체계개편문제는단지한은법개정논의의부수적차원에서이루어졌고그중요성이제대로인식되지못하였다. 이처럼감독제도의정비가늦어져금융감독체계가금융시장의변화와발전을따라잡지못하면서점차다음과같은문제가나타나기시작하였다. 첫째, 복잡다기한금융감독체계로인해총괄감독기능부재현상이오랜기간방치되었다. 재무당국과한국은행이라는이원화된감독기관과다원화된실제검사기관으로인하여감독의범위및책임소재가불분명하고금융권전반에걸친종합적인실태파악은물론총괄감독기능이취약하였다. 겸업화진전으로일부감독업무가중복되는반면감독의사각지대가발생할우려가있었으나이를조정하고포괄적인감독정책을수립할수있는여건이미흡했다. 둘째, 다기화된감독체계의다른한편에서는일관된원칙보다는그때그때의상황에맞는정부주도의의사결정관행이지속되고있어서은행 증권 보험감독원등중간감독기관의자율성과책임성이결여되었다. 셋째, 금융감독기관간의유기적인협조및정보교환체제의결여로종합적인시장감시기능이미흡했고, 금융겸업화와혁신에대응한기능별감독기능도미비했다.

14 이러한문제점을해결하지않고서는금융제도의건전한발전과안정성확보가곤란하다는인식이팽배하였으나각기관의이해관계에얽혀정리되지못하고있었다. 그러다 1997년김영삼정부는뒤늦게정권말기라는한계에도불구하고, 비은행부문의급성장과더불어경제전반에걸친부실이증폭되는상황에서정상적인감독시스템부재에기인한금융기관부실문제의심각성을깨닫고금융전반에걸친개혁의일환으로금융감독체계의개편을시도하게된다. < 표 3 > 1997 년말당시우리나라의금융감독 검사체계 일반은행 특수은행 비은행금융기관 기 증권기관 보험기관 구분감독기관직권검사기관비고 한국은행 시은, 지방은행, 외은지점농 수 축협신용사업부문산업은행, 기업은행, 주택은행 금융통화위원회 ( 은행감독원 ) 금융통화위원회 ( 은행감독원 ) 재경원 감사원 은행감독원, 예금보험공사 1) 은행감독원, 예금보험공사 1) 감사원, 예금보험공사 1) 재경원, 또는은행감독원 2) 한국수출입은행 감사원, 재경원은행감독원 2) 장기신용은행 투자금융회사, 상호신용금고, 신협 재경원, 예금보험공사 1) 은행감독원 3) 재경원 은행감독원 3) ( 신용금고는신용관리기금에위임 ) 신탁회사 종합금융회사 은행감독원 5) 증권회사, 증권금융회사생명보험회사, 손해보험회사 재경원, 증권감독원 4) 재경원, 보험감독원 4) 증권감독원 보험감독원 화재보험회사 재경원 재경원 보험감독원 5) 신용관리기금 재경원 은행감독원 3) 신용보증기금 감사원또는재경원 은행감독원 3) 타투신, 증권거래소 재경원 증권감독원 3) 신용카드 은행감독원 3) 리스회사 은행감독원 3) 주 : 1) 검사가아닌제한적조사만가능 2) 재경원및감사원위탁검사가능 3) 재경원및감사원위임검사가능 4) 일부감독권보유 5) 재경원및감사원대행검사가능 자료 : 금융개혁보고서 (1997) 를보완

15 < 표 4 > 1987~89 년한은법개정논의시각이해당사자의개정안 구분 야 3 당단일안 ( ) 당 정협의안 1) ( ) 한은안 2) ( ) 정부 여당안 ( ) 금통위의장 한은총재 재무장관제청, 대통령임명 야 3당안과동일 한은총재 한은총재 국무총리제청재무장관제청금통위의장겸임야 3당안과동일대통령임명대통령임명 정부측인사의재무부차관정부대표당 정협의안과없음금통위참석당연직위원열석발언가능동일 금통위권한 통화신용및통화 신용 외환 금당 정협의안과통화 신용정책외환신용정책융기관감독동일 업무영역을 확대하여금융기관에투자금융업, 대한금통위은행에한함야 3당안과동일당 정협의안과종합금융업, 동일통제영역신용금고업까지 포함 외화금융에 외국환업무중 대한금통위국내통화금융없음야 3당안과동일당 정협의안과동일통제영역관련업무 금통위의결에대한재무장관재의요구권 재의요구가능, 재의부결시대통령결정 좌동 좌동 좌동 한은에대한감사원감사에재무장관검사와야 3당안과동일당 정협의안과감사권한함감사원감사동일 분리하여 은행감독원 한국은행소속 금융전반을감독하는 야 3당안과동일 한은소속 금융감독원설립 기타 재무장관의통화신용정책에대한사전협의권, 은행감독에관한일반지시권, 감사임명권, 정관변경승인권, 보고서및자료제출요구권 자료 : 전홍택 (2002) 주 :1) 년한은법개정논의시정부 (1995.2) 는이안과사실상동일한개정안을제시 2) 년한은법개정논의시경실련 ( ) 이이안과사실상동일한개정안을 제시

16 년통합금융감독기구관련법제정과정 가. 배경및진행과정 1997년 1월 7일김영삼대통령은연두기자회견에서대통령직속으로금융개혁위원회 ( 금개위 ) 를설치하여금융산업전반에걸쳐개혁을추진할것임을발표하였다. 당시의정치 경제 사회상황은심각하게우려할정도였다. 정치적으로는정권말기그리고김현철사건등으로대통령의통솔력이한계에봉착하고있었고, 노동법통과실패로사회불안이증폭되고있었다. 경제적으로는경제성장률이둔화되고있었을뿐만아니라경상수지적자폭의확대, 한보등대기업들의부도로경제전반에걸친부실이증대되는등구조적문제점들이노정되고있었다. 금융부문은정부의직접개입과엄격한규제그리고그에따른과잉보호로제역할을못하고부실채권이누적되는등금융산업의낙후가실물경제의발전에발목을잡는지경에까지이르고있었다. 금융개혁의필요성이인지되어금융개혁위원회가출범하였으나초기에는중앙은행및감독기구개편과같은논란의소지가많은과제는다루지않을예정이었다. 그런데 1997년 2월말이후경제수석과재경경제원장관이김인호, 강경식으로차례로교체되었고, 새로운경제팀은금융감독제도개편을비롯한금융개혁에대해매우적극적태도를보였다. 강경식부총리 (1999, p.59) 는 3월 11일금개위원장과만난자리에서 당초장기과제로분류되어다음정권으로넘기기로되어있던한국은행독립문제와은행감독원을포함하는금융감독체제개편문제에대한검토를서둘러서, 연내에개혁작업을끝낼수있도록해달라 고요청했다. 이에따라금개위는본격적으로중앙은행및금융감독제도개편방안을마련하기시작하였다. 금개위는 6월 3일중앙은행및금융감독제도개선등제2차금융개혁안을대통령에게보고하였다 8). 금개위안은금융통화위원회를한국은행의최고의결기구로하여의장이한은총재를겸임하고, 국무총리직속금융감독위원회 ( 금감위 ) 를설치하며, 은행 증권 보험감독원과재정경제원의금융정책실의감독기능을통합하여금융감독원 ( 금감원 ) 을설치하는것이었다. 금개위안 (< 표 5> 참조 ) 은금융감독의일원화라는차원에서통합금융감독기구를설치하고, 이기구가거시경제당국 ( 재경원 ) 및 8) 금개위의작업은 3차에걸쳐이루어졌으며 1차는 4월중순까지금융산업개편, 규제완화, 부실자산정비등우선적으로시행해야할단기금융개혁과제, 2차는 5월말까지금융산업에의진입과퇴출, 중앙은행및금융감독제도정비, 금융시장의정보효율성제고등금융하부구조에대한중장기핵심금융개혁과제, 그리고 3차는 9월말까지정부관련금융제도개편, 장기금융시장활성화, 남북한경제협력확대를위한금융부문과제, 국제금융센터육성등향후경제발전에능동적으로부응하기위한중장기정책과제를다루었다. 금개위는 31명의위원으로구성되었으며이들중과반수가실질적산업계출신인사이었기때문에금융개혁의전문성을확보하기위해국책및민간연구소로부터파견된 15명의전문위원이위원회심의자료를마련하였다.

17 통화신용정책당국 ( 한은 ) 과는일정한거리를두고독립적으로금융감독업무를수행할수있게하였으며, 이들간에상호견제와협력이이루어질수있도록하였다. 법률제정과정에서일부내용이왜곡되어향후문제발생의근원이되기도하지만당시로서는경제이론과한국의금융현실을충실히감안하여마련된방안으로학계및언론계에서는대체로긍정적인반응을보였다. 이해당사자인한국은행은, 비록자신의입장과는차이가있지만, 금개위안을통화정책과최종대부자기능을수행하기위한최소한의건전성규제권한을보유하고통화신용정책의중립적의사결정이가능한방안으로이해하여그타당성을조심스럽게인식하고있었다. 그러나재경원은재경원장관이갖고있던금통위의장을내놓고금융감독권한을전부뺏긴다는차원에서특히실무자들이강력히반발하고있었다. 더욱이당국간최종조율과입법과정에서문제가발생했다. 금개위안을보고받은대통령은재정경제원이금개위안을토대로관계기관의의견을수렴해법안을만들라고지시하였다. 이에그동안비공식으로만나의견을조율하던강경식재정경제원장관, 이경식한은총재, 김인호경제수석및박성용금개위원장은 6월 12일중앙은행및금융감독제도개편에대하여 4자합의를보게된다. 그런데 4자합의이후재정경제원이마련한중앙은행및금융감독제도개편에대한수정안은명목적으로는금개위안을토대로한것이지만, 실제로는기존재경원의입장을대부분수용한것이었다. 금감위뿐만아니라금감원도정부기구화하도록하고, 중앙은행의은행감독기능을배제하고그대신금융기관에대한자료제출요구권, 금융기관검사요구권및공동검사요구권등간접적인수단만을부여하도록한것이다. 6월 16일이러한정부안이발표되자이해당사자인한국은행, 증권 보험감독원등금융감독기구들뿐아니라경제학교수, 시민단체, 하물며보고서를작성하였던금융개혁위원회위원과전문위원들도재경원최종안이형평성을잃었다고비판하였다. 이러한반대에도불구하고정부는표면적으로한국은행의의견을일부반영하는듯보였으나본질적인사항에는변화없이당정협의를거쳐정부안을확정하였다. 그리고한국중앙은행법과금융감독기구설치등에관한법률등을포함하여 13 개금융개혁법을 7월 24일입법예고하고 8월 23일국무회의를통과하여국회에제출하였다. 정권말기, 대통령선거를앞둔정치권은기관간이해관계가첨예하게대립되는중앙은행및금융감독제도관련법률의연내제 개정에대해소극적이었다. 야당인국민회의와자민련은 11월 11일중앙은행과금융감독제도개편관련 2개법률안은중장기과제로논의를계속하고나머지 11개법률안은회기내처리하자고합의하였다. 난항을거듭하자정부는여당인신한국당과협의하여수정안을마련하였으나실질적인내용의변화는없었다. 신한국당도대통령선거를앞두고금융관계법안의여당단독처리는곤란하다는당론에따라 11월 16일 3당원내총무회담을통해금융관련 13개법안의국회단독처리를강행하지않을것임을밝히게된다. 결국 11월 14일과 17일의재경위전체회의는야당국회의원의불참과여당단독처리

18 철회로이들법안을처리하지못했다. 18일정기국회는끝나고외환위기는다가오는데통과할뻔했던금융개혁법안은표류하고말았다. 그러다 1997년 11월들어외환시장에서외환수급불균형이심화되고환율이급속히상승하였으며외환보유액의급격한감소로외환결제불능이우려되는위기상황을맞게되었다. 이에따라정부는 11월 21일 IMF에긴급유동성조절자금의지원을요청하게된다. 자금지원을위한협상과정에서 IMF는자금지원의핵심조건으로한국은행법개정안과통합금융감독기구설치법의연내국회통과를자금지원의핵심조건으로제시하였다. 이에 11월 24일여야는정기국회에서처리하지못한한국은행법과금융감독기구설치등에관법률등금융개혁법을 12월 18일대통령선거가끝난후임시국회를열어연내에처리하기로합의하였다. 국회재경위는정부가제출한법률안, 정부와 IMF 간의합의사항, 한국은행의입장등을수렴하여 3당합의에의한수정안을만들었으며, 한은법개정안, 금융감독기구설치등에관한법률제정안등금융관련개혁법안은 12월 29일국회본회의에서가결되었고 12월 31일공표되었다. < 그림 2 > 통합금융감독기구설치법제정과정

19 나. 평가 위환위기이후제정된통합금융감독기구설치법, 즉 금융감독기구설치등에관한법률 ( ) 은금융감독원의정부조직화및소속직원의공무원화를추진하지않기로했다는점에서무리한정부조직화를시도했던당초정부안 ( ) 과는다소달라졌다. 그러나기존에통과된금개위안 ( ) 과는여전히상당한차이를보이고있다. 첫째, 금개위안에서는금융감독관련법령제 개정권과금융기관인 허가권이모두금감위소관으로되어있었으나, 새로운감독체계에서는재경부가이들권한을모두관장하는것으로되었다. 즉, 금융감독기능이거시경제정책으로부터완전히독립되기어려운구조가만들어졌다. 둘째, 금개위안에서는건전경영지도및규제를핵심으로하는일부은행감독기능을한국은행에부여하도록되어있었으나, 새로운감독체계에서는한국은행으로부터은행감독권을제거하고자료제출요구권, 검사요구권등소극적이고간접적인기능만허용하였다. 이에따라한은이금융안정과관련한책무를수행할수있는수단도없어지게된다. 셋째, 금개위안에서는예보를금감위산하로두는것으로하였으나개편체계에서는예보를재경부산하기구로편제하였다. 이는구조조정을앞두고재경원이주관하게될공적자금투입문제를염두에둔것이겠지만감독권을가급적유지하고자하려는재경부의의도를반영한것으로해석된다. 넷째, 금개위는추천임명직위원 3인을임기 5년전원상근으로제안하였으나개편체계에서는임기 3년비상근으로하였다. 이러한변화는금감위의의사결정구조를정치와관치의영향력에더욱취약하게만드는요인으로작용한다. 다섯째, 금개위안에서는금감위원장과금감원장을분리하였으나개편체계에서는겸임하도록정하였다. 반면, 새로운감독체계가금개위안보다개선된점도있다. 금개위안에서는금감위사무국이감독업무를담당하는것으로제안하였으나새로운감독체계에서는사무국은두되비감독조직으로금감위의공무집행기능을지원하는행정보조목적의최소한의조직으로한정되었다. 이러한구조는공무원과민간인이공존하는기형적형태이었으나최고의사결정기관인금감위를감독업무면에서는민간인조직인금감원이보좌하고행정처리면에서는공무원조직인기획행정실이보좌하게함으로써, 사실상금융감독이일원화된조직으로운영되도록구성된것이다 9). 이는금융감독업무에서공무원을배제하여관치금융가능성을차단하려는조치로이해된다 ( 김대식 윤석헌, 2005). 그러나거시경제정책을담당하는재경부에금융정책및감독권한의일부를넘긴상태에서금감위사무국을축소한것은정부내정책결정구 9) 금개위의심의안건을만드는과정에서통합금융감독기구를공적민간기구로만드는방안이최우선으로제시되었다. 그러나행정권으로서금융감독은반드시정부가관장해야한다는주장이강력히제기되었다. 이러한반대를완화하는방편으로통합감독체계를합의제행정기관인금감위와공적민간기구인금융감독원으로이원화하고금감위사무국에감독기능을부여하는방안이마련되었다. 장기적으로금융감독체계를공적민간기구로개편하기위한현실적타협이었다. 그러나이것이두고두고화근으로남게된다.

20 조의일원화목적이더컸다고볼수있다. 동시에외환위기이후부각된관치금융의문제점을희석시키려는의도도있었을것으로판단된다. 결론적으로금개위안이수정안으로바뀌면서금융감독기능을거시경제정책및금융정책으로부터분리시키는힘은약화되었지만, 명목상통합금융감독기구 ( 금감위 / 금감원 ) 에관치금융이개입할가능성도상당히줄어들었다. 아울러, 반론의여지가있기는하지만, 금융감독위원장이금융감독원장을겸임함으로써금융감독정책및집행기능이일원화되는효과도기대할수있었다. 이하의내용은아래 < 그림3> 에소개되어있다. < 그림 3 > 금개위안과수정안비교및금융정책 / 감독과의관계도 구조 권한 금개위안 (97.6) 수정안 (97.12) 수정안평가 금융감독위원장과 분리 겸임 감독정책 / 감독집행업무결합 금융감독원장 추천임명직 3 인 5 년상근 3 년비상근 관치영향력증대가능성 예금보험공사 금감위산하 재경부산하 재경부가감독권한유지 1 금융감독법제개정 모두금감위 2 금융기관인허가권 소관 재경부소관 ( 일체의 금융정책이거시경제정책과결합 금융관련법제개정권 ) + 일부감독권한 금감위사무국 감독업무수행 행정보조업무만수행 금융감독기구의일원화에기여 한은의은행감독권 일부인정 배제 한은의금융안정기능배제 금융정책광의 : 통화신용정책, 거시경제정책, 외환정책,... 협의 : 금융규제완화여부결정 ( 민영화, 금산분리완화, 금융지주회사활성화 (CB-IB 조화등 ), 금융감독금융기관건전성제고, 금융소비자보호 ( 금융기관인허가, 건전성감독, 검사 / 제재등 ) 재경부 = 거시경제정책 + 금융정책 + 일부감독권 금융감독정책및집행의일원화 ( 내부역할분담체제는모호 ) 시기적으로볼때 1997년한은법개정과금융감독기구설치등에관한법률제정은정치일정상적절하지못하였다. 대통령선거가있는해에금융제도의근간을흔드는개혁과제를추진한다는것은실현가능성이높지않다. 이러한과제는대통령선거공약과제로제기되어새로이당선된대통령이공약을실천하는방법으로추진하는것이바람직하다. 그러나민간인중심의독자적인금융개혁위원회를설치하여기관간이해관계가첨예하게대립되는사안을다루도록하였던것은이해갈등조정에서합리적방법이었다고판단된다. 금융감독제도개혁의측면에서도일부진전이었다. 금융개혁위원회의위원들은보수적이고현상을유지하고자하는금융계위원과금융산업을실물경제발전의도구로간주하나금융시스템에쇄신이필요하다고판단하는산

21 업계위원, 그리고학계위원들로구성되었다. 금융계와산업계위원들간의심도높은토론과절충과정, 그리고논의의기초가될수있는심의자료를개혁적인금융학자들이작성한것등은개혁방안을마련하는데아주바람직한방법이었다. 여기에금융개혁의필요성을절감하는정책당국자들 10) 이있었다는것도금융감독체계를개편하는방안을마련하는데실무적인힘이되었다. 그러나개편안을법으로담는방법에서는문제가있었던것으로판단된다. 금개위안을토대로 4자간합의사항을반영하여이해당사자인재경원이직접법안을만드는과정에서원래취지와는다른결과가나왔다. 금개위안은금통위의장이한은총재를겸임하고통합금융감독기구를설립한다는점에서는재경원의주장이반영된반면에, 지급결제제도의안정성유지를위하여일부건전경영지도 규제및이를확인할수있는권한을한국은행이보유하도록하고금통위의권한과기능에외화여수신및외국환포지션관리업무를명시하고비은행금융기관의은행유사업무에대한지준부과근거를마련함으로써금통위의통화정책기능을강화한점에서는한국은행의주장이반영되었다. 따라서처음금개위안이발표되었을때학계, 언론계등으로부터상당한지지가있었다. 그러나재경원이금개위안을대폭수정한안을마련하면서재경원과한국은행의치열한영역다툼으로변모하게되었다. 금개위안은이해당사자간타협의가능성이높았으나, 정부의수정안은한은의규제및감독권을인정하지않았기때문에타협되기힘들었다. 만약국회에서의원입법형태로금개위의자문을받아법안을마련하였다면이해당사자인재경원이성안한법과는상당히다른내용이었을것이다. 금융부문의부실이감당하기어려운상태에이르고외환보유고가바닥이나는등국가부도라는절대절명의위기속에서재경부는그냥받아들이기어려운개혁법안을마련하고한국은행과은행 증권 보험감독원직원들이파업등집단적인행동을벌임으로써금융개혁은벽에부딪치게된다. 또한정치권도재경원과한은의갈등구조를조절하겠다는의지와역량을확보하지못하였기때문에금융감독체계개편은좌초되고말았다. 그러나 IMF에구제금융을신청할수밖에없는위기상황에서 IMF가구제금융의전제조건으로금융개혁법안의연내일괄통과를양해각서에포함함으로써자력으로실패한금융개혁은경제위기와외부의압력덕택에재추진하여실현되었다. 자괴감이들수있는개혁추진이었으나분산된감독기구의통합, 정부의거시경제정책과금융감독과의일부분리등은성과라고볼수있다. 뒤에서보겠지만, 외환위기이후의금융감독제도개편을위장된축복으로나마받아들여주어진범위내에서라도제대로운영을했었다면어떠했을까하는아쉬움이남는다. 10) 예를들어김인호경제수석은중립적인입장에서적극적으로금융개혁을추진하고자하였고, 강경식장관은재무당국의최고책임자로서재무부장관시절인 1983년에금융감독체계개편의실패경험을바탕으로 1997년재경원부총리로부임하면서강력하게재시도를추진하였다.

22 < 표 5 > 1997 년금융감독기구개편제방안 체계 성격 금융개혁위원회안 (' ) - 금융감독에대한 최고의사결정기관으로전금융산업을통할하는금감위설치 -이의지시감독을받는금감원, 예보및증선위설치 -한은에일부감독기능부여 -국무총리소속합의제행정기구 4 자합의후정부안 (' ) -금융감독기능을통합하여재경원과금감위가분담 재경원 : 법령제정권, 인가권, 예금보험기구관장 금감위 ( 금감원 ): 규제검사권 금융감독기구설치등에관한법률제정 ( ) - 좌동 - 좌동 - 좌동 의장 - 총리제청, 대통령임명 - 국무회의심의, 대통령임명 - 좌동 금융감독위원회 위원구성위원임기기능감독대상사무국 -총 9인 -총 9인 -총 7인 -금감위원장, 재경원차관, -금감위원장, 부위원장, -금감위원장, 재경원차관, 한은부총재, 금감원장, 상임위원, 재경원차관, 한은부총재, 예보사장과증선위원장, 예보기관장과한은부총재, 예보사장과추천임명직 3인추천임명직추천임명직 3인 ( 재경원장관, ( 재경원장관, 법무부장관, 3인 ( 재경원장관추천, 법무부장관, 대한상공회의소회장추천 ) 금융계대표, 경제계대표 ) 대한상공회의소회장추천 ) -임기 5년 -위원장임기는 5년 -임기 3년 -임명직은전원상근 -추천임명직은상근으로 -추천임명직 3인은비상근 임기는 3년 ( 연임가능 ) -금융관련법의제개정을 -금융감독관련규제제 개정, 포함한모든금융감독업무 금융기관경영관련인허가, 수행 금융기관검사와제재, 전반적인금융규제 감독에 증권선물시장감시기능보유 대한심의의결및 단, 관련법령제 개정및 금융규제 감독관련법령 설립인가권은재정경제원 제 개정 보유 -좌동 금융기관에대해인 허가, 규제, 검사및제재권의 행사 -증권시장및선물시장관련 규제감독업무 -예금보험기금관리운영 -전금융산업 -좌동 -좌동 -금융감독위원회지시하에 -설치 -금감위의예산 회계및 금융규제 감독관련법률의 의사관리기능의수행에 제 개정, 금융기관의인허가, 필요한최소한의공무원 금융기관에대한제재등의 배치 업무수행 -대통령령에의해정원 19명

23 증권 선물위원회금융감독원예금보험기구재경원의금융감독기능한국은행의은행감독기능 < 표 6 > 1997 년금융감독기구개편제방안 ( 계속 ) 금융개혁위원회안 ( ) - 증권및선물시장에공정한 거래질서확립과투자자보호를목적으로시장규칙제정권을보유 -불공정거래조사, 유가증권발행 유통의공정성확보, 공시업무및기업회계감시등의업무담당 -무자본특수법인 -금감위원장이금감원장겸직안함. -금감위또는증선위의지시를받아금융기관을검사감독 건전성규제등감독정책관련업무는금감위보좌업무 기업회계, 공시및불공정거래조사등증권선물시장관련업무는증선위보좌업무 -예금보험공사로예금보험기능을통합 -감독정보요구권보유 -적기시정조치의일정단계에이른금융기관에대해서는금융감독원과협력하여검사수행 -통화신용정책및환율등거시경제정책을담당 -거시경제정책수립기능과금융감독기능사이에상호견제및균형을고려한상호연결고리구축 -은행에대한일부건전경영지도및규제기능 ( 채무의인수 보증, 경영지도, 편중여신 ) 을수행하고이를확인할수있는권한부여 -한은과당좌예금거래약정을체결한비은행금융기관에대한정보요구권 -금감위와한은은상호협의를통하여건전성관련를상호제공 4 자합의후정부안 ( ) 금융감독기구설치등에관한법률제정 ( ) -설치하지않음 -증권선물시장관련업무를담당하는금감위산하의합의제행정기관 -위원장( 금감위부위원장이겸임 ), 상임위원, 비상임위원 3인등총5인으로구성 -특수법인 -금감위원장이금감원장겸임 -금감위의지시를받아금융기관및증권선물시장검사감독 -정부기구화및직원의공무원화단계적추진 ( 목표 ) -좌동 -통합예금보험기구는재경원산하에설치 -금감원에검사요청권및필요시공동검사요청가능 -거시경제정책운영차원의금융정책 -금융관련법의제 개정 -금융기관설립인허가 -외환환율정책및국제금융기능수행 -재경원내 2개국 ( 국내, 국제 ) 설치 -한은에 1개부수준의지도검사기구설치 -감독기구에자료제출요구권, 검사요청권, 공동검사및시정조치요구권보유 -무자본특수법인 -금감위원장이금감원장겸임 -금감위또는증선위의지시를받아금융기관을검사감독 건전성규제등감독정책관련업무는금감위보좌업무 기업회계, 공시및불공정거래조사등증권선물시장관련업무는증선위보좌업무 - 좌동 -좌동 -금감위는금융기관이불법등으로영업하여금융질서를흐리는경우재경원장관에게인가취소요청 -금융기관에대한자료제출요구권 -검사요구권및공동검사요구권 -금통위는금감위의통화신용정책관련조치에이의가있는경우재의를요구가능하나, 금감위가재적 2/3이상찬성으로의결하면조치가확정

24 년금융감독체계개편논의 김영삼정권말기 1997년에자체적으로준비되었던금융감독체계개편방안이기관간의이해갈등과이에대한조정능력부족으로입법화되지못하였으나외환위기를맞아 IMF 구제금융지원의요구사항으로 1997년 12월말에입법화된다. 이에따라 1998년 4월 1일에금융감독위원회가설치되고, 기존감독원들을통합하는작업을거쳐 1999년 1월 2일금융감독원이설립된다 11). 이로써논란이있던금융감독기구의개편논의는일단끝나는듯보였다. 그런데외환위기이후금융및기업구조조정을추진하는과정에서본연의금융감독기능이왜곡되기시작하였다. 또한법제정당시이미문제점으로제시되었던금융감독조직구조상의문제점들이노출되기시작하였다. 우선금융감독위원회는설치이전부터금융및기업구조조정작업에직접적으로진두지휘하는업무를맡게된다. 금감위역할에대한근거법인 금융감독기구설치법 에는구조조정기능이명시되어있지않았고오히려금감위사무국을축소함으로써관치금융의가능성을최대한배제시키려고한바있다. 그러나금감위는오히려금감위설치이전부터구조조정업무를수행하다가 1998년 5월 5일에구조개혁기획단을설치하고구조조정업무를본격적으로수행하게된다 12). 본래구조조정업무는금융감독당국이추진할사항이아니다. 금융감독의실패로금융위기가왔다고볼때금융위기의원인제공자인금융감독당국이해결자로서역할을하는것은견제와균형의원리측면에서바람직하지못하다. 그러나그당시에는이런것저런것따질상황이아니었고, 불가피한면도있었다. 왜냐하면가장효과적으로구조조정을할수있는집행능력과정보력을갖고있는정부기구로서는금감위가유일하다고할수있기때문이다. 그러나일정한정도의구조조정이끝나면금융감독기구는가능한빠른시일내에구조조정업무에서손을떼고본연의역할, 즉사전적금융감독업무로돌아가야하나실제적으로이는쉽지않은일이었다. 두번째로금융감독기구의통합에도불구하고, 실제운영에서는금감위와금감원으로이원화된채출발했다는문제가있었다. 즉, 어정쩡하게통합된조직이기때문에두지붕두집살림하는격이었다. 이는 금융감독기구설치법 이제정되는과정에서이미지적되었던문제점이었다. 법안의기본틀이되었던금개위안의기본취지가변질되고내용자체도다양한의견을수렴하여절충하는과정에서왜곡되어조만간심각한문제가발생할수있을것이라는것이예견되었다. 여기에통합의의미를충분히이해하지못하고통합기구를책임성있게운영할능력이의심스런사람들이통합기구의책임자로앉게됨에따라금융감독의신뢰성을뒤흔드 11) < 보론 > 금융감독기구의조직형태분석을참조 12) 당시구조개혁기획단설립의법적근거도명확하게마련되어있지않은상황이었다. 법적근거는 11월 16일에대통령훈령으로마련된다. 이는구조조정의다급성을보여주는한단면이라하겠다.

25 는사건들이발생하게된다. 이러한사건을계기로금융감독기구의개선방안들이제시되었으나기존의틀을유지하고자하는반대에부딪혀논의만있었지구체적인성과없이끝나버린다. 금융감독기구개편논의는크게두사건이계기가되어일어난다 년상호신용금고들의불법대출로야기된개편논의와 년신용카드부실로촉발된개편논의가그것이다. 학계및국회에서도다양한논의가진전되었으나모든시도는결국무위로돌아갔다. 이하에서는이들개편논의를정치경제적차원에서검토한다. < 그림 4 > 2000 년대금융감독기구재편논의의배경 금융감독기구 ( 권한미분화 ) 구조조정추진 98.5 구조개혁기획단설치 신속한구조조정참여 ( 정보력 + 집행력 ) 구조조정마무리이후권한지속노력 거시정책참여 거시경제정책과금융정책미분리 내수부양위한규제완화, 감독정책협조 금감위 / 금감원이원화 책임성부재 업무비협조 신용금고불법대출사건신용카드대란 가 년금융감독체계개편논의 정부는 1997년말국회를통과한금융감독기구설치등에관한법률에의거 1998년 4월 1일금융감독위원회를설치한다. 금감위설치이전에도종금사퇴출등긴급한사항을처리하면서정부는 1998년 4월 15일 IMF와합의를거쳐마련한금융 기업구조개혁촉진방안을발표하게된다. 5월 5일에는금감위에구조개혁기획단을설치하고준비작업을거쳐 6월말 5개부실은행과 55개부실기업퇴출발표로사상초유의금융및기업구조조정이시작된다. 이어 9월에 64조원의공적자금을

26 조성하여 21조원을은행에투입하게된다. 동시에 5개재벌에대한재무구조개선과빅딜추진, 6 64대기업의기업개선작업추진등을주축으로한기업구조조정이진전되고 1999년 8월에는대우계열사에대한워크아웃을결정한다. 조성된공적자금으로전반적인구조조정을추진하여 2000년 8월구조조정대상은행을선정하고제1단계구조조정을마무리짓게된다. 또한 2000년 9월 25일제2단계금융구조조정추진계획을발표하고연말에는 50조원의추가공적자금을조성하여제2 차구조조정을추진하게된다. 금감위가숨가쁘게금융및기업구조조정을추진하는과정에서금융감독본연의기능인건전성감독, 시장질서확립및소비자보호는상대적으로뒷선으로물러나게된다. 이런와중에 2000년말상호신용금고 ( 현재상호저축은행 ) 부정대출사건에금감원일부직원이연루된사건 ( 속칭정현준 진승현게이트 ) 을계기로감독체계를근본적으로재검토할필요가있다는의견이제기된다. 2000년 10월 14일금융감독원은동방금고및대신금고가지난 1년간대주주인정현준등에게제3자명의로수십차례에걸쳐 657억을불법대출하였음을적발하고검찰에고발하였다. 이에따라정현준이구속되고본격적으로검찰이수사하는중에불법대출기간동안금감원의담당국장이었던책임자가자살하는사건이일어났다. 또한금감원은 2000년 11월 MCI코리아부회장진승현이자신이대주주로있는열린금고와한스종금, 리젠트종금등에서 2,300여억원을불법대출받고리젠트증권의주가조작등을통해비자금을조성한것과관련하여검찰에고발당하였다. 이러한일련의신용금고부정대출사건으로국내금융감독에대한신뢰가크게손상되고이러한사건이국내금융감독제도가지니고있는근본적인문제의일부에불과하다는주장이제기된다. 이에정부는 2000년 10월 31일에국무회의에서재경부제안에따라기획예산처주관으로금융감독체제혁신방안을마련하기로한다. 11월 11일에는민간전문가 6인으로금융감독조직혁신작업반 ( 이하작업반 ) 이구성되었고한달여기간동안작업을거쳐금융감독조직혁신방안을마련하고이를 12월 20일에공청회에서발표한다. 이후작업반의방안은민관합동의금융감독조직혁신위원회에서논의되었으나위원들간의견대립으로합치점을찾지못한다. 이해당사자인금감위와금감원이신랄하게상호비방적인논쟁을벌이던중 2001년 4월 6일재경부가스스로금융감독체제효율화방안을발표함으로써논의되던혁신방안과는무관하게논쟁이마무리된다. 작업반 (2000) 은당시통합금융감독체제에다음과같은문제점이있다고지적하였다. 첫째, 금감위는금융및기업구조조정에치중함으로써본연의건전성감독업무에소홀하였고감독기능의중립성유지및투명성확립도미흡하였다. 둘째, 금감위와금감원간역할및관계정립에실패하여, 업무의중복과정책혼선을야기하였고, 금감위의금감원에대한지시 감독기능도미흡하였다. 셋째, 이질적조직및인력의물리적통합으로탄생한금감원은역사가일천한가운데전문가적이고

27 시장지향적조직문화의부재, 내부통제체제취약등으로책임성이부족한일부직원이도덕적해이현상을보이게되었다. 이러한문제점들은새로운감독체제출범당시기대했던효과가나타나지않았음을의미하는데, 작업반은 1997년금개위의취지를살려감독기능의중립성확보를강조하고금감위와금감원의지배구조를개선하는다양한대안을제시하였다. 작업반은금감위 ( 원 ) 의조직개편대안으로 < 표 7> 에제시된 5개안 (<I 안 > 금융감독기구의민관합동조직화, <II 안 > 현체제유지및위원장과원장분리, <III 안 > 현체제유지및부분적보완, <IV 안 > 통합정부조직화및 <V 안 > 민간공적조직으로통합 ) 을고려하였다. 그러나실현가능성이희박하다고판단한 <V 안 > 을제외하고나머지 4개안을구체적으로비교 평가하여통합감독체제설립취지에가장적합한안으로 <I 안 > 을제안하였다. 이안은금감위 ( 기본적으로공무원조직 ) 와금감원 ( 민간조직 ) 을민관합동조직으로통합하고, 5명의정부위원외에민간위원을 8명으로늘리며, 금감위사무국은폐지하는방안이었다. 당시작업반이장기적으로는 <Ⅴ 안 > 의민간조직화가감독기구의이상적인형태라고인식했음에도불구하고민관합동조직을제안한것은, 금융산업에서정부주도가관행화되어온현실을감안할때순수민간조직은너무급진적이어서실현가능성이낮다는평가에주로기인하였다. 작업반이제시한대안들은공청회직후정부측 5인과민간전문가 5인의 10인으로구성된금융감독조직혁신위원회 ( 이하위원회 ) 로넘겨져 2개월여에걸쳐논의되었으나뚜렷한의견합치를보지못한다. 이는작업반의대안에대하여재경부, 금감위, 금감원, 한국은행등다양한이해당사자들이서로상반된의견을제시하였기때문이었다. 재경부는근본적으로통합정부조직화하는 <IV 안 > 을선호하나차선책으로금감위와금감원을통합하여민관합동조직으로만드는 <I 안 > 을지지하고있었다. 금감위는현체제를유지한채금감위원장과금감원장의겸직을분리하고역할분담을명확히하여금감원을보다확실히지시감독할수있는 <II 안 > 을선호하였다. 그러나타기관들, 특히금감원은이방안들이결국금감원을정부기관의산하기관화하려는방안으로해석하여격렬히반대하였다. 금감원은민간공적기구로통합되는 <V 안 > 을선호하나작업반이명시적으로이방안을제시하지않았기때문에현행틀을크게흐트러뜨리지않는수준에서독립성과전문성을제고할수있는방안인 <III 안 > 을선호하였다. 한국은행은어느안이든간에통화신용정책과최종대부자기능을수행하기위해단독검사권을한은에부여하여야한다고주장하였다. 한편이해관계가직접없는학자, 국제기구등은보다중립적인방안을선호하고있었다. 공청회에서대부분의토론자가 <I 안 > 을차선책으로선택하면서도조속히순수민간조직으로감독기구가거듭나야한다고주장하였다. IMF(Coe, 2001) 는금감위와금감원을독립적인민간조직으로단일기구화하고금융정책과금융감독을분리하는것이바람직하다는의견을제시한다. 결국위원회주관부처인기획예산처 (2001) 는다음과같은회의결과를발표하였다. 작업반이제시한 <I 안 > 은감독권한의집중을초래하고우리나라행정부

28 에민관합동조직설치사례가없었으며, <IV 안 > 은작은정부원칙과금융감독발전의세계적추세에배치되므로우선이들방안들을제외하고, 나머지중에서대규모조직개편보다는유관기관간기능조정과운영시스템의혁신이시급한것으로인식되어 <III 안 > 을선택한다고발표하였다. 이러한회의결과를바탕으로재경부는 2001년 4월 6일금융감독체제효율화방안을발표하는데그내용은 금감위 금감원의조직개편은포괄적금융감독체제로전환된지 3년도안된점등을고려하여현행체제를유지하되, 금감위는감독정책기능, 금감원은감독집행 검사기능에주력할수있도록일부조직과기능을재편한다 는것이었다. 즉현행조직을그대로유지한채부분적으로보완한다는작업반의 <III 안 > 에근거하고있었으며, 금감위가감독정책기능을수행하기위해인원을확대하고금감원은감독집행에주력할수있도록효율화를하겠다는것이었다. 재경부의금융감독체제효율화방안은금감위 / 금감원조직개편외에도, 유관기관의기능조정, 금감원의운영시스템개선등에대한제안을담고있었는데, 이들은감독기능의통합에따른책임성과투명성부문에서그동안지적되어온문제점을상당부분반영하고있어바람직한내용들이었다. 그러나금감위와금감원조직개편부분은중립성과효율성에관한기존의문제를개선하기보다문제가있는기존의체제를고착화시킴으로써약반년간진행되어온감독체계개편논의가일거에중단된다. 그리고뒤에서논의하겠지만금감위사무국조직을더욱확대하고기능을강화하는조치로연결된다. < 그림 5 > 년금융감독기구개편논의

29 < 표 7 > 금융감독조직혁신작업반의조직개편대안 대안 조직형태 주요내용 -금감위를금감원의내부기구화 -현재의금감위사무국폐지 I 안 -당연직비상임위원제폐지금감위와금감원의통합, -위원장, 부위원장각 1인, 상임위원 3인, 비상임민간위원을민관합동조직화 8인으로증원 -증선위기능강화와비상임위원수를현행 3인에서 4인으로 확대 -금감위위원장과금감원원장의겸직분리 -위원장, 부위원장, 상임위원각 1인, 당연직비상임위원 II 안 금감위 / 금감원현체제유지, 1인 ( 금감원장 ), 민간인비상임위원 7인위원장과원장분리 -금감위사무국은금융감독정책업무를, 금감원은금융감독 집행업무를담당 -증선위관련사항은 <Ⅰ 안 > 과동일 -현행조직체계를유지하되금감위의금감원에대한감독및 금감위 / 금감원현체제유지, 업무통할강화 Ⅲ 안 위원장과원장겸직허용, -금감위사무국과금감원의분장업무명확화를위하여세부적인 부분적보완 내용의 MOU 체결 -증선위를증권조사위원회로개편하여금감원과분리 IV 안 통합정부조직화 -금감위와금감원을통합하여합의제행정기구 ( 공정거래위원회형식 ) 의정부조직화 V 안 민간공적조직으로통합 -한은형태의무자본특수법인 -<Ⅰ 안 > 과유사하나, 금감위위원전원민간인 자료 : 금융감독조직혁신작업반 (2000), 김대식 윤석헌 (2005) 나 년금융감독체계개편논의 1998년마이너스경제성장을경험하고혹독한구조조정과정을거친후정부는 1999년부터수출촉진노력이외에내수진작을통한경기진작을도모하게된다. 특히각종규제완화를통해주택및건설부문의활성화를도모하고각종신용카드활성화정책을통해민간소비를장려하였다 13). 이러한내수진작정책기조는 2001년말까지꾸준히지속되었다. 당시에는세계주요국의경기침체로우리의수출여건이어려운상황이었고내수진작이외의다른대안을찾기어려웠다. 더욱이 13) 소비진작을위한주요신용카드활성화정책 : 현금서비스이용한도 ( 월 70만원 ) 폐지 ( ), 신용카드이용금액에대한소득공제폭확대 ( 연간소득 10% 초과분의 10%, 300 만원한도, ), 신용카드영수증복권제도입 (2000.1), 기업의손비인정을위한접대비지출시신용카드결제의무화 (2000.1), 규제개혁위원회의신용카드가두모집규제철회권고 ( , 그러나사회문제가심화되자 2002년 6월뒤늦게수용 ), 신용카드소득공제확대 ( 소득공제율 20% 로, 한도 500만원으로확대, ) 등

30 2001년 9 11 테러사건은정부의내수진작기조를더욱강화하는계기로작용하였다. 그러나 2002년초부터내수진작정책의부작용이주택 건설부문의과열현상뿐만아니라과도한가계부채와이에따른신용불량자양산이라는현상으로나타나기시작한다. 급기야 2002년 5월에는재경부가신용카드종합대책을발표하면서실질적으로내수진작정책을포기하고결국정권교체기인 2003년 1월공식적으로내수진작정책을포기하게된다. 2003년초세계경제회복이불투명한가운데전반적으로내수가급격히위축되면서국내경제는침체국면에들어서고있었다. 이런가운데 2003년 3월 11일에 SK글로벌 ( 현 SK네트웍스 ) 의대규모분식회계가발표되고그이후신용카드사의건전성에대한우려로인해카드채편입투신사펀드에대한환매요구가급증하고신용카드사의자금난이가중되는등금융시장불안이현재화되었다. 금융시장불안의기폭제는 SK글로벌분식회계사건이었지만이로인해금융불안이초래된데는신용카드회사의건전성및가계부채와관련된구조적문제가결정적으로작용했다. 이에따라재무당국은금융시장안정을위한신용카드관련정책 14) 을추진하고이내금융불안이진정되는듯보였다. 그러나이후 2003년내내경기침체속에서신용불량자가꾸준히늘고카드연체율도전반적으로상승하는등, 한국금융과경제는신용카드사와가계의부실로금융불안요인이장기화할조짐을보이고있었다. 급기야 2003년 11월하순 LG카드의유동성부족사태마저터지자감사원은 12월초금융감독체계개편을염두에두고카드부실에대한특별감사방침을확정하였다. 이에따라 2003년 12월중순에금감위와금감원을대상으로예비조사가실시되었고, 2004년 2월초부터는재경부 금감위 금감원에대한특별감사가실시되어최종감사보고서를 7월에발표하게된다. 2004년 2월부터 4월까지감사원은금융감독당국을대상으로신용카드부실원인을감사한후이와연계하여금융감독체계개선방안을제시하기에이른다. 이를계기로금융감독체제개편논의가다시한번급물살을타게되었다. 당시감사원은카드문제의원인으로인위적인소비진작을통한경제활성화를지목하면서이러한거시경제정책수행상의오류를감독기구가적절히제어하지못한점을비판하였다. 그리고더나아가서이는금융감독체계가다기화되고감독기관의역할및기능이중첩된데서비롯된구조상의문제와이에따른금감원의비효율적업무운영에서연유되었다고풀이했다. 신용카드특감결과를토대로감사원은장 단기금융감독체계개선방안을제시하고, 이를정부혁신지방분권위원회위원장에게통보하였다. 단기개선방안으로는 금융감독기구설치법 등관계법령에규정된대로금융감독기관별로권한과책임을명확히하도록권고하였다. 아울러금융감독관련법령및규정체계를개편하여절차적사항은가급적하위법규에규정하도록권고하였고, 금융감독유관기관간협조체제구축을법제화할것과금융감독기구운영상 14) 금융시장안정을위한신용카드사종합대책 ( ), 금융시장안정대책 : 신용카드사및투신사유동성해소관련 ( ) 등

31 의투명성강화등을요구하였다. 중장기개선방안으로는금융감독체제를단순화하되, 금융감독기구를정부기구화하여적법성을확보하도록요구하였으며, 아울러금융감독기구의자율성확보등을제안하였다. 감사원의문제제기이후, 금융감독기구개편문제는대통령직속의정부혁신지방분권위원회 ( 이하정부혁신위 ) 로이관된다. 이에따라 2004년 6월 10일위원회내에금융감독운영시스템혁신을위한 T/F를구성하여금융감독기구의운영시스템개선작업을검토하는등개편방안을검토하게된다. 정부혁신위가개편방안을조율하는과정에서, 사안의중요성으로인해이해당사자기관들의입장이언론을통해드러나게되었다 ( 김대식 윤석헌, 2005). 재경부와감사원은재경부의금융정책국을비롯하여금감위와금감원을모두통합하여재경부산하에금융감독청을신설하고직원들을공무원화하는방안을선호하였는데, 이방안은 < 표 7> 에서작업반이 <Ⅳ 안 > 으로제시했던것과유사하며, 감독조직을전체적으로정부조직화함으로써금융감독기능이공권력적행정작용이라는정부측입장을충실히대변하는방안이었다. 한편금감위는금융정책국과금감위를통합하여금융부를신설하고금감원은민간조직으로단순검사기관화하는방안을선호하였는데, 이방안은작업반이제시한 <Ⅱ 안 > 에서합의제행정기구인금감위를통상의공무원조직인금융부로대체한것이었다. 이는관과민사이의갈등소지가계속남을수있다는문제에도불구하고, 금융정책과금융감독정책의융합으로인해공권력행정작용은유지할수있다는점, 거시경제정책과금융정책사이에약간의괴리를둘수있다는장점도있었다. 한편금감원은금감위와금감원을통합하여민간공적기구화하되금감위를내부최고의사결정기구화하는방안으로서작업반이실현가능성이크지않은것으로판단하여평가를제외했던 <V 안 > 을지지하였다. 이안은정치적공감대가형성되어실현된다면우리나라금융의선진화와경쟁력강화를위해가장바람직한방안이라할수있지만, 위법내지위헌분쟁에휘말릴소지가있고정부의강력한반대에부딪혀실현하기가쉽지않다는문제를가지고있었다. 정부혁신위는 2004년 8월 13일감사원이제시한특검결과와개편방안을토대로스스로의개편방안을만들게된다. 이개편방안은독립성, 전문성, 책임성및효율성확보를기본방향으로삼고, 현행금융감독의틀은변경하지않으면서재경부 금감위 금감원간역할분담을명확히하여업무혼선및피감독기관의불편최소화를도모하는것을주된내용으로하고있었다. 특히재경부는금융위기관련등중요거시금융정책사항에관하여개입하고, 금감위는금융정책및법령관련판단등공권력적업무를담당하며, 금감원은상시감시및검사중심으로감독업무를수행할것을권고하였다. 그리고이와관련된향후혁신과구체적인업무조정은금감위원장책임하에금감위사무국과금감원간합동실무협의체가정하도록권고하였다. 이로써금융감독기구의독립성추구및기능의정상화를위한또한번의기회가상실되면서한편으로는감독기능이거시경제정책수행을위한하위수단으로전락할가능성이존속되고또한편으로는감독기구내부의책임소재불명확과갈등

32 구조의불씨를안은채금융감독기구개편논의는또다시수면아래로침잠하였다. 정부혁신위의제안에따라, 2004년 9월 13일금감위사무국과금감원은합동실무협의체를구성하고역할분담방안에대해합의안을작성하게된다. 또한 2004년 10월 13일에금감원은금융감독제도및금감원쇄신방안을발표한다. 중요한체제개편은뒤로한채간단하고사소한협의안도출과금융감독기구의단편적인운영효율성의제고정도로그동안의논란을마무리짓는다. < 그림 6 > 년금융감독기구개편논의 다. 평가 두번에걸친대표적인금융감독체계개편논의에서다양한평가와시사점을도출할수있을것이다. 첫째, 금융감독당국은주어진본연의감독업무에전념할수있도록기능이부여되어야하고, 이에적합한체계를가질필요가있다. 1997년말외환위기로촉발된금융위기가경제위기로증폭된상황을극복하기위해정부는금감위산하에법적근거도없이구조개혁기획단을설치하고금융및기업의구조

33 개혁을주도하게한다. 금감위가구조개혁에치중함으로써외환위기를조기에극복하는데탁월하게기여하였으나그과정에서금융감독기구로서본연의임무인금융기관의건전성감독및금융소비자보호업무가뒷선으로물러나있었다. 금융감독은칭찬받기힘든업무라고하였듯이 (Goodhart et al., 1998) 금융감독기구에본연의사전적금융감독업무이외에구조조정업무가부여된다면금융감독보다는생색나고모든사람들이겁내고떠받는업무인구조조정업무를선호하게된다. 또한금융기관의부실에책임을져야할감독당국이구조조정을주도함으로써부실금융기관에대한제재및조기퇴출과관련된이해상충및도덕적해이가발생할소지가다분하였다. 특히 1990년대말벤처붐조성과경기부양정책의영향으로금융기관과기업에대한엄정한퇴출보다는봐주기식구조조정이진행되기시작하였고금융감독도느슨하여졌다. 이틈을타연속적으로상호신용금고의부정대출사건이일어났고이를감시감독해야할감독당국자가오히려금품을수수하고봐주는일이벌어진다. 물론일부직원이진흙탕을만든것이지대부분의직원은주어진업무를착실히수행하고있었을것이다. 그러나 2000년대초반상호금고사건은구조조정과경기부양, 금융감독을동시에수행하기가얼마나어려운지말해주고있다. 더욱이 1998년부터 2년넘게혹독한구조조정이취해지자국민들과정부, 금융계는모두피곤함을느끼기시작하였다. 이때바람직한금융감독기구라면묵묵히건전성업무를수행해야했지만, 실제의금융감독기구는그렇지못하였다. 정책이해이해진틈을따금융사고들이일어나는것을방조하게된것이다. 위기상황에서불가피하게구조조정업무를주도하게되었더라도일정한수준에다다른경우에는구조조정업무에서손을떼야함에도불구하고실제로는그렇지못했다. 결국금융구조조정업무의동력도상실하고본연의금융감독업무도소홀하게되는상황이야기되었다. 두번째, 금융감독업무는거시경제정책에쉽게압도될수있으므로금융감독업무를중립적으로수행할수있도록체계를구축할필요가있다는교훈을얻었다. 특히신용카드사태에서얻는정책적교훈은금융감독은경제정책과협조하여이루어져야하나이를견제하고독립적으로이루어지는것이더욱중요하다는것이다. 1999년말김대중대통령은경제팀등주위의만류에도불구하고 IMF 졸업을선언한다 15). 이를계기로경제정책의추진방향이본격적으로경기활성화로전환하기시작한다. 재경부는특히각종규제완화를통해주택및건설부문의활성화를 15) 돌이켜보면구조조정이완결되어보다건실한경제구조를갖출수있는기회를정치적이유로몇번놓치게된다. 1999년말김대중대통령의 IMF 졸업선언은 2000년 4월 13 일총선을의식한정치적행동이었다고볼수있다. 또한 2000년 8월구조조정의지휘관이었던이헌재당시재경부장관을경질하면서 1단계구조조정을마무리짓는데, 이것은현대에대한강한구조조정압박을피하고북한과의관계를개선하려던정치적포석이었던것으로볼수도있다. 상대적으로북한과의관계에정치적부담이적었던대우는 1999년 8월워크아웃을당한다. 물론이러한해석에반론이있을수있으며정치적의미의포함여부와상관없이지속적인구조조정이이루어지지못한것에아쉬움이남는다.

34 도모하고각종신용카드활성화정책을통해민간소비를장려하였다. 이러한내수진작정책은 2002년상반기까지꾸준히지속되었다. 한편금융감독당국은 2001년상반기에영업행위감독과건전성감독차원에서신용카드회사의문제를인식하고방안을마련하나 16) 본격적대처는관련법규개정을거쳐 2002년하반기에야비로소이루어졌다 17). 이와같이 1년넘게시행이늦어진이유는제도적정비가제대로되지않은것도있으나보다중요한것은거시경제정책차원에서의내수진작에반하는감독정책을추진하기어려웠기때문이다. 내수진작거시경제정책과가계대출급증에대한억제조치의시행간에상충관계가있었고당시경제정책이압도하고신용카드사용확대등을통한내수진작에보다초점이맞춰졌던것이다. 2002년하반기신용카드회사및가계의부실이심각함을인식한재경부가당정협의과정을거쳐내수진작정책기조를포기함으로써비로소감독당국이카드사태에본격적으로대처하게된다. 거시경제정책당국인재경부에의한정책지배와정치적영향력이금융감독당국인금감위 / 원의탄력적규제운용을심각하게제한하였던것이다. 셋째, 금융감독체계의개편논의에서가장핵심사항으로대두된공권력적행정작용, 즉국민의권리와의무에직접적으로영향을미치는금융감독권한을민간기구에게부여할수있느냐의문제가해결되지않으면감독제도의실질적개편이어렵다는점이다. 현재금융감독권한을공적민간기구에부여하는것은현행법체계에반한다는주장과민간기구가법률에근거하여공권력적행정작용을수행하는경우위헌의소지는없다는주장이팽팽하게대립하고있다. 금융감독권한을민간기구에부여하는것이현행법체계에반한다는주장은 행정권은대통령을수반으로하는정부에속한다. 고규정하고있는 헌법 제66 조제4항과행정기관의사무중국민의권리 의무와직접관계되지아니하는사무에한하여민간위탁을허용하고있는 정부조직법 제6조제3항을근거로들고있다. 즉, 헌법 과 정부조직법 에따르면헌법기관과행정기관만이행정권을가지며, 민간기관이행정권한을행사하는것은행정기관의위탁을받은경우에가능한데위탁대상은국민의권리 의무에직접관계되지않는사무에한정된다고보고있다. 이는국민의권리와의무에직접영향을미치는사무는책임성과공정성을가지고있으며, 국민의대표자인대통령과국회에의하여직접통제될수있는행정기관과그공무원에의하여행해져야한다는것으로이러한행정업무수행방식의기본체제에반하여행정기관이아닌민간기구가공권력적행정작용인금융감독업무를행사하는것은불가하다고보고있다. 반면에공적민간기구가법률에근거하여공권력적행정작용을수행하더라도위헌소지가없다는주장은다음과같은근거를제시하고있다. 첫째, 헌법 제 16) 신용카드회원유치과당경쟁방지및감독강화방안 ( ), 신용카드업의문제점및개선방안 ( ) 등의금감위보도자료참조 17) 신용카드종합대책추진 ( , 금감위 ( 원 ) 당정협의자료 ) 을바탕으로 7월에구체적으로법제화가이루어진다.

35 66조제4항의 정부 는 정부조직법 상의행정기관에한정되지않으므로 정부조직법 상의행정기관이아닌기관도행정권의수행주체가될수있다. 둘째, 공적민간기구는 정부조직법 상정하여진행정각부의소관사무를위탁에의하여수행하는것이아니라, 특별법에의하여직접정하여진고유의소관사무를수행하게되므로 정부조직법 상의위탁규정과배치되지아니한다. 셋째, 방송통신위원회의경우 방송통신위원회의설치및운영에관한법률 에따라행정부로부터독립되어설치 운영되고있지만방송통신사업자의추천 허가 승인 등록 제재등공권력적행정권을수행하고있으며, 현행 금융위원회의설치등에관한법률 은금융감독원에시정명령및징계요구권 ( 제41조 ), 임원의해임권고 ( 제42조 ) 등공권력적행정권을부여하고있으나이에관한위헌의논란은없는상태이다. 넷째, 행정심판법 제2 조제2항이 이법을적용함에있어서행정청에는법령에의하여행정권한의위임또는위탁을받은행정기관, 공공단체및그기관또는사인이포함된다. 고규정하고있는것은공공단체도공권력의행사인처분을할수있다는것을전제로하는규정이라고보고있다. 이러한논쟁에대하여구체적으로결론을내리지않으면금융감독체제개편은한발짝도나갈수없는상황이라는점이두차례의개편논쟁과정에서밝혀졌다. 오히려 공권적행정작용 이라는걸림돌로인해금융감독제도의문제점이개선되는것이아니라개악된다. 문제가대두될때마다재무당국의입장은항상명확하다. 감독기능이공권력적행정작용이기때문에우리법체계상공무원만이이를담당할수있으며, 현실적으로는재무당국이직 간접적으로간섭할수있는위치에있어야한다는것이다. 우리의법체계때문에재무당국이금융감독의실질적인권한을보유해야한다는주장은, 금융산업이건전하게경쟁력을지니고발전해나가기위해서는무엇보다관치금융의종식이필요하고또이를위해서금융감독의중립성제고가필수적이라는주장에정면으로배치된다. 두번에걸친금융감독체계개편논의에서얻은결론은그동안금융감독기구가유발한여러문제가정치적압력및정부정책에의해금융감독의중립성이훼손되었기때문이라는것이다. 그렇기때문에대부분의연구및보고서 18) 가독립적인민간중심의금융감독기구가필요하다고주장하고있다. 그럼에도불구하고정부가지속적으로민간이공권력적행정작용을해서는안된다고주장하기때문에늘결론은문제의본질을개선하는게아니라엉뚱하게봉합하는방향으로이루어졌다. 예컨대거시정책과금융감독을제대로분리하지못해생긴문제를해결하기위해정부의역할을더강화시키는방향으로대책이만들어져온것이다. 결국공권력적행정권인금융감독권을누가행사할것인지는각나라의고유한금융문화와현실적필요성및금융감독기능의효율성등을감안하여입법기관인국회가정책적으로결정할문제이므로, 헌법재판소가일정한판결을내리거나국회가특별법을제정하여 18) 김대식 (2001), 최흥식 안재욱 (2001), 김홍범 (2004, 2006), 윤석헌 김대식 김용재 (2005), 김대식 윤석헌 (2005), 윤석헌 (2007) 등

36 행정권수반인대통령의지휘감독을받는독립공공기관에공권력적행정작용인금융감독권을부여하는등의방법으로위헌의소지를없앨필요가있다. 두번에걸친개편논의에서얻을수있는마지막, 그러나가장중요한교훈은국회및대통령을비롯한행정부가독립적인금융감독의중요성을인식하고이를구체화하려는정치력이있어야한다는것이다 년신용금고부정대출사건에따른금융감독체계개편논의와 년신용카드사태에따른감독체계개편논의가구체적인개편없이현상유지되거나, 오히려문제점이고착화되는방향으로마무리를짓게되자국회에서도다양한개편논의를시도하게된다. 대표적으로신용금고부정대출사건에따른금융감독체제개편논의가무위로끝난이후인 2002년 10월당시한나라당국회의원서상섭의원이대표발의형식으로제안한 금융감독원법안 은 1997년에제정된 금융감독기구설치법 에따라설치된금융감독체제의시행과정에서나타난문제점들을당초의입법취지에적합하게돌려놓으려는목적으로출발하였다. 또한신용카드사태에따른감독체제개편논의가특별한성과없이끝나버린이후인 2005년 5월당시한나라당권영세의원이대표발의한 금융감독법안 도국회가특별법을제정하여행정부로부터독립된특수법인으로금융감독원을설립하고이를대통령지휘감독하에두며공권력적행정권을부여토록제안하였다. 이러한법안은 < 표 8> 에정리되어있듯이그동안학계에서꾸준히주장하였던내용들을담고있다. 이러한의원입법시도들이법안의당위성에도불구하고당시국회를둘러싼여러여건의불비, 그리고재경부의동법안들에대한부정적입장등으로빛을보지못하고의원임기만료로입법안이폐기된다. 또한간헐적으로학계, 시민단체에서금융감독체제의개편방안이제기되나 19) 이것들모두정치적동력을갖추지못하여구체화되지못하고사장된다. 결국금융감독이중립적으로수행될수있는체제가구축되기위해서는대통령을비롯하여정책당국자및국회에서금융감독에대한올바른이해를바탕으로이를결집하여구체화하려는정치력이필요하다. 19) 경제정의실천시민연합의차기정부분야별개혁과제 ( ) 등

37 < 표 8 > 금융감독원법안의주요내용 구분 주요내용 조직형태 금융감독유관기관협의회 -금감위와금감원을공적민간기구인금융감독원으로일원화 -금감위는감독원내부의최고의사결정기구 -금감위사무국은폐쇄하고금감위업무보좌는금감원내부부서가담당 -금감원원장이금감위의장을겸임 -금감위원은 11인으로하되원장, 수석부원장및상임감사위원이외 8인은비상임 금감위원의임기는 3년이고연임가능 비상임위원은금감위추천으로대통령이임명 상임감사위원은재경부장관의제청으로대통령이임명 당연직위원제도는폐지하고한은, 예보, 대한상의및변호사협회에서비상임위원 1인씩추천하고후보추천위원회가 4인추천 -재경부차관( 의장 ), 금감원수석부원장, 한은부총재, 예보사장등 4인으로구성 -하부실무협의체로법규제 개정실무협의체, 공동검사실무협의체, 정보공유실무협의체등을설치 증권 시장위원회 - 금감원내부에금감위와별개로 5 인으로구성된합의제의결기구로설치 금감위내소위원회감사위원회집행간부 -감사위원회를비롯하여후보추천위원회, 금융소비자보호위원회, 금융감독발전위원회등을비상임위원중심으로설치 -감사위원장은상임감사위원이담당 -감사위원은금감위및증권시장위원회비상임 -원장과상임감사위원 ( 임기 3년, 연임가능 ), 수석부원장외 3인이내의부원장 ( 임기 2년, 연임가능 ) -준법감시인( 원장추천, 금감위임명, 임기 2년 ) -원장은국무회의심의와국회인사청문회를거쳐대통령이임명하고, 부원장은원장제청으로대통령이임명 금감원업무범위 -법률제 개정권을제외한모든업무 -원장은국회동의를거쳐대통령이임명 -감사위원장은재경부장관추천으로대통령이임명 -위원회의의사록작성과공개감독원견제, -연1회감사원감사책임성 투명성 -연1회이상보고서를국회에제출, 요청시원장은국회출석및발언 -일반인및기관의요청시감독정보공개의무 -자율규제기관에감독권한이양조항근거신설자료 : 권영세 (2005) 주 : 서상섭 (2002) 도유사한법안을발의하였으며이들안에대한주요내용은김대식 윤석헌 (2005), 김대식 김용재 윤석헌 (2005) 을참조하기바람.

38 년금융감독체계개편및금융위원회설립과정 가. 배경및진행과정 2007년 12월 19일대통령선거에서당선된이명박대통령은곧바로인수위원회를구성하고국정전반에대한정책방향을설정한다. 대통령선거중공약사항들을기초로하여구체적인정책내용을검토하게되는데물론금융감독체제의개편에대해서도정부조직개편차원에서검토한다. 인수위는정부혁신 규제개혁 TF를구성하고 2008년 1월 16일대부처주의에기초하여정부기능과조직개편방안을발표하였으며, 이를바탕으로 1월 21일한나라당국회의원 130명은 금융감독기구의설치등에관한법률 일부개정안을국회에제출한다. 이안은재경부가보유하고있던금융정책기능과기존의금감위가보유하고있던금융감독기능을통합하여금융위원회를설치하고, 금융위원회위원장과금융감독원원장의겸임을금지하여감독정책기능과감독집행기능을명확히구분하는것등을주요내용으로하고있었다. 당시금융감독체계는재정경제부 ( 금융정책국 ) 가금융관련법령에대한제 개정업무를수행하여전반적인금융정책을담당하고, 금융감독은별도의기구에서전담하여수행하되, 이를감독정책업무와감독집행업무로세분화하여금융기관설립인 허가권등감독정책적업무는국무총리소속하의합의제행정기관인금융감독위원회가수행하고, 금융기관에대한실제감독집행업무는금융감독원이수행하는 3단계구조로되어있었다 20). 이같은금융감독체계는금융정책과금융감독을분리함으로써, 정치적 정책적판단에따라금융감독이좌우될경우발생할수있는개별금융기관의부실및금융시스템불안정등의문제를방지하는데있어일정부분효과적이었다고볼수있다. 그러나 3단계의중층적감독체계로인하여각기관간업무영역이중첩되고금융정책업무와감독업무, 또는감독정책업무와집행업무간의구분이모호한경우가발생하여조직운영상비효율을유발할수있으며, 특히감독대상인금융기관의부담가중을초래하고금융시장의갑작스러운변화나위기발생시효율적으로대처하기곤란하다는문제도지속적으로제기되어왔었다. 이와같은문제점을해소하기위하여개정법률안은금융위원회를설치하여금융감독단계를 3단계에서 2단 20) 이러한체제는 1997년말 금융감독기구의설치등에관한법률 을제정하면서금융정책기능과감독기능을함께보유하고있었던재정경제원으로의권한집중에따른관치금융의폐해가심각하다는지적에따라견제와균형을통한금융감독의중립성과효율성제고를도모하기위하여별도의합의체기구인금융감독위원회를국무총리소속으로설치하여금융정책기능과감독기능을분리하는한편, 금융의자유화와겸업화등의환경변화에효과적으로대응하기위하여한국은행은행감독원과증권감독원및보험감독원등금융권역별로분산되어있던감독집행기구들을통합하여금융감독원이라는통합금융감독집행기구를설치함에따른것이었다.

39 계로축소함으로써, 중층적감독체계로인하여발생할수있는비효율을시정하고시장환경변화에대한대응성과금융정책의적시성을제고하는한편, 금융감독원의경우에는공적민간기구로존속하되겸임하도록되어있는금융감독위원회위원장과금융감독원장직위를분리하여신설되는금융위원회에대한금융감독원의독립성을제고하고자하였다. 이러한중층구조해소차원의취지로 2008년 1월 21일재경위에제출된 금융위원회의설치등에관한법안 은구체적으로금융감독체제를다음과같이변화시키고자하였다. 첫째, 금융감독위원회는재경부의금융정책기능을이양받아금융위원회로확대개편되고, 금융시장안정에관한사항, 금융에관한법령의제 개정에관한사항, 금융기관감독과관련한규정의제 개정, 금융기관의설립 합병등의인허가, 금융감독원에대한감독등의업무를수행하도록한다. 둘째, 이러한기능확대에적합하게금융위원회에사무처를두도록한다. 또한금융위원회는금융정책기능과금융감독기능을동시에수행하지만국제금융과관련하여외국환거래취급기관의건전성에관한업무만재경부로부터이양을받고나머지국제금융관련업무는재경부에계속남게되며재경부는기획예산처와합해져기획재정부로확대개편된다. 셋째, 금융위의기능확대에대비하여책임성을강화하는데, 금융위원회위원에게제척뿐아니라기피및회피조항을신설하고위원회의사록의작성및공개를의무화하여금융위원회회의운영의투명성과객관성을제고한다. 넷째, 금융감독원은감독집행업무을계속수행하되금융위원회위원장과금융감독원원장의겸직을금지하여감독정책업무와감독집행업무를명확히구분하여수행토록한다. 다섯째, 금융위원회를 9인위원으로구성하되위원장및부위원장과별도로 2명의상임위원을두고기존의금감원장과예보사장은금융위원회위원에서배제한다. 이법률안에대하여재경부, 금감위, 금감원, 한은등이해당사자들뿐아니라학계, 시민단체들도그동안논의되었던내용이거의반영되지않았다고비판하였다. 재경부는자체적으로그동안주장하여왔던내용을주축으로금융정책과금융감독업무를통합한기관으로서금융위원회와그하부감독집행기관으로써금융감독원에관련된법안을각각만들어논의를시작하였으나, 곧바로국회에서제안된내용으로초점을맞춰개정논의를추진한다. 이는정부교체기에인수위가기본방향을설정하고정권을인수한여당이마련한법률안에대하여행정부처가비판적시각을갖기어려웠기때문이었다고판단된다. 또한재경부로서는금융정책업무를떼어내어금융위원회에이양하지만기획예산처업무인예산재정업무를흡수하여기획재정부로확대개편되고, 합의제의결기관이지만공무원조직인중앙행정기관으로금융을전반적으로총괄하는금융위원회를설치하게되므로그동안주장하였던개편방안을대부분반영한방안 21) 이된다. 따라서직접적으로반대의견을내기 21) 재경부는내심금융정책과금융감독업무가통합독립되는상황에서, 금융위와금융감독원을통합하여합의제행정기구로정부기관화하는방안 ( 혁신작업반의 <IV안 >) 또는금융부나금융감독청을만드는방안을선호하였고, 가장선호하는방안은후자이었다.

40 어려웠을것이다. 특히 1997년 금융감독기구설치법 제정당시재경원에서금융감독정책기능을떼어내어금감위를설치하는것을뼈아프게자책감을느끼면서추진하였던재경원차관이이제는인수위에서주도적역할을담당하고있었고, 그동안아쉬웠던사항들을직접실현시키고있었기때문에 22) 공무원조직인재경부나금감위에서구체적으로반대의견을제시하기어려웠다. 한은또한이미금융감독권한을갖고있지못하였기때문에금융안정을위한기능이금융위에명시적으로부여되는것에대하여우려의입장을표명하였고협조와정보입수의중요성을강조하는정도이상의역할은하지않았다. 한편개정법률안에대하여직접이해당사자인금융감독원과예금보험공사는수정필요성을요로에토로하였다. 특히금감원은금융위원장과금융감독원장이분리됨에도불구하고금융감독원장이금융위원회위원에서배제되고, 금감원의규칙제 개정시금감위의사전승인을받아야하는상황이지속됨은물론신설된금융위사무처와의수직위계설정에따른위상추락에대하여강력하게수정필요성을주장하였다 ( 금감원, ). 또한예금보험공사도공사사장이금융위위원에서배제될경우금융위및금감원과의업무협조가제대로안되는등위상저하를방지하기위하여예보사장의금감위위원으로참여필요성을강력히주장하였다. 야당 ( 민주당등 ) 은금융감독기구의민간공적기구화등그동안논의되었던금융감독체계개편방안이제대로반영되지않았다고강력히반대의견을제시한다. 1월 31일에는경제관련시민단체공동으로금융분야정부조직개편방안의문제점과개선방향에대한토론회를개최하고정치적압력이나경제정책에서중립적인민간공적조직의형태로통합된금융감독기구로재편하라고주장한다 ( 경제개혁연대등, ). 이러한논란중에서국회재정경제위원회는 2월 22일법률개정안에대한공청회를개최한다. 공청회에서는주로금융감독이정부행정기구에서수행되어야하며다만감독집행은정부행정기구의통제하에민간특수법인이수행할수있다는개편안에동조하는의견이주로제시된다 ( 국회기획재정위, ). 이와같이상반된의견들이제시되었으나인수위원회의활동기간내에금융감독체제를비롯하여정부조직을개편하여야새로운정부가출범할수있다는시간적제약때문에공개적인공론화과정을충분히거치지못했다. 다만, 그동안에표출된수정의견의일부를원안에반영하게된다. 금융감독기능의독립성및자율성을확보하기위하여금융감독원장및예금보험공사사장이금융위원회의당연직위원으로참여할수있는창구가열리게되고, 금감원장은금감원업무범위안에서필요한안건의상정을요청할수있고이를위원장은특별한사유가없는한받아 22) 강만수 (2005) 는다음과같이회고하고있다. (1997년 12월 22일오후에개최된국회재경위원회금융개혁소위원회에서 ) 차수명소위원장이사무국직원을최소화한다는정신에서 10인이내를촉구하는의견을재경위속기록에남기는것으로결론지었다. 금융정책실실무자들은 ( 내가 ) 10명을동의해준데놀랐다. ( 나는 ) 10명이아니라얼마안가 100명을넘길것이니두고봐라. 지금은사무국이라는불씨를켜주는것이중요하다. 너희들이빠른시일내에금융감독청으로개편하여야한다 고말했다.

41 들여야한다는조항이신설된다 ( 제11조 ). 또한금감원업무는금융위에대한업무보좌에서업무지원으로 ( 제37조 ) 순화되고, 금감원의규칙제 개정시금융위의사전승인권을사후시정조치로 ( 제39조 ) 완화하도록법률안이수정된다. 이렇게수정된 금융위원회의설치등에관한법률 은새로운정부인수위가출범한지두달남짓만인 2월 26일에국회본회의를통과하여 2월 29일공포된다. < 그림 7 > 2008 년금융위원회설치법개정과정및주요내용 나. 평가 금융위원회설치법 의내용을검토하여보면다음과같은문제점이있다. 첫째, 금융정책과금융감독의결합으로이해상충이발생한반면, 금융감독기능내부의분리로감독의효율성은떨어졌다. 광의의금융정책관련사항은모두공무원행정조직이수행하여야한다는사고에집착하여행정부처가금융정책과금융감독 ( 정책과집행 ) 을모두통할하에놓고자노력한결과로해석된다. 그러나금융정책과금융감독을같은기구가담당하면감독체계가왜곡되고불필요한중복과사각지대가발생할수있음을지적하지않을수없다. 금융정책과금융규제감독 23) 은상호 23) 일반적으로규제 (regulation) 는사전적으로경제주체의행위에대한기본규칙 (rule) 을수립하는것과관련되고, 감독 (supervision) 은경제주체의행위를사후적으로감시하는것을의미한다 (Llewellyn, 1999b). 따라서규제나감독은본래동일한개념은아니나이들이모두정부의개입이필요하다는점에서이들개념은대개혼용하여사용되고있으며여기서

42 긴밀한관련성이있지만각각의목적과성격이분명하게차별되는분야이다 24). 금융정책은최근에와서협의의개념으로금융규제의완화와동일한개념으로사용된다. 예를들어최근논의가되고있는정부소유금융기관의민영화, 금융지주회사제도의활성화, 금산분리제도의완화등을포함한다. 금융규제 감독은금융기관의건전성제고와금융소비자보호를위해규칙을제정하고감시하는것을의미한다. 즉금융기관의건전성제고를위하여인허가, 감독, 검사및제재에관련한규칙을제정하는감독정책업무와규칙에따라집행하고준수여부를감시하는감독집행업무로구분할수있다. 또한금융소비자보호를위하여금융시장내정보가원활히흘러서공정한시장질서가확립되고금융기관의영업행태가불공정하지않도록관련규칙을제정하고감시감독하는것을의미한다. 이처럼금융정책과금융감독은확연히구별되고이들에대하여시장에서상반된반응을보이기마련이다. 금융정책은실질적으로규제완화와같은의미로사용되고있고금융시장참여자들에게보다자유롭게위험을취하고미래수익을얻을수있게하므로시장에서금융정책활동을긍정적으로받아들인다. 한편금융감독은실질적으로건전성강화와소비자보호가핵심이므로성공적인금융감독은기껏해야시장에아무런건전성문제나소비자피해문제가발생하지않는상태가유지되는것이다. 결국금융감독을실패하면즉각적으로모든사람으로부터비난을받으나성공하면아무도알아주지않기때문에금융감독업무는아무도고마워하지않는업무 25) 라고이해되기도한다. 금융정책업무와금융감독업무가이러한특징을지니고있기때문에이들을동일한기관이수행할경우이해상충의문제가발생할수있고, 따라서각업무를서로다른기구에게구분하여맡겨야한다. 다시말하면금융위원회가금융정책과금융감독을동시에수행하게된다면금융위원회는실제로금융감독보다는금융정책업무에노력을집중할유인을갖게된다는것이다 ( 김홍범, 2008). 금융위원회공무 도이를따를것이다. 24) 현재일반적으로사용하는금융정책 (financial policy) 은통화신용정책 (monetary policy), 외환정책 (foreign-exchange policy), 금융규제 감독 (financial regulation and supervision) 을합한광의적개념으로, 거시경제정책수단과미시경제정책수단을모두포함한것이다. 또한금융규제 감독는거시경제적규제 (macroeconomic regulation, 예 : 녹색성장산업지원, 중소기업지원등의금융기관신용할당 ), 금융구조규제 (structural regulations, 예 : 금융산업개편등금융관련법의제 개정및이의운용을통하여금융제도의유지및변경 ), 건전성규제 (prudential regulations, 예 : 자기자본비율규제등금융기관의건전성유지 ), 보호적규제 (protective regulations, 예 : 예금자보호, 투자자보호등 ) 등으로구분된다 (Vittas, 1992). 한편최근에와서는금융정책과금융규제감독이협의의개념에서구분되어사용된다. 금융정책이란거시경제적규제및금융구조규제에대한정책을의미하며최근에와서는이들에대한규제완화를통상적으로협의개념의금융정책이라사용하고있다. 엄격하고좁은의미의금융규제란건전성규제및보호적규제를의미한다. 여기서도이러한개념분류에따라금융정책과금융규제감독을사용할것이다. 25) regulation and supervision is a thankless task,"(goodhart et al., p.171)

43 원들이잘해도칭찬받지못하는업무 ( 금융감독 ) 보다는빛나고생색낼수있는업무 ( 규제완화의금융정책 ) 에편중하게된다는것이다. 결국자명한결론은자동차의가속기같은금융정책업무와자동차의제어기같은금융감독이같은조직내에서수행될경우불협화음이나올수있고이해갈등이높아질수있으므로이들업무는서로다른조직에서수행되는것이각각의목적과성격에알맞게추진될수있을것이다 ( 김대식 윤석헌, 2005). 금융정책과금융감독기능은통합된반면, 금융감독내정책기능과집행기능이분리된것도문제다. 즉, 금융감독의정책기능과집행기능을한기관에서수행하는것이바람직한지도검토할필요가있다. 금융위원회설치법 에의하면감독정책기능은금융위원회가, 그리고감독집행기능은금융감독원이수행하도록되어있다. 그러나이들업무를단일조직내에서통합하여수행하는것이감독업무의효율성제고를위해바람직하다고판단된다. 감독정책의수립과인 허가업무로부터검사와제재에이르는일련의과정이하나의조직안에서유기적으로이루어질때정보의활용도와운영의효율성이극대화될것이기때문이다. 감독의정책과집행이유기적으로이루어짐으로써시너지효과도나타낼수있을것이다. 금융정책과금융감독의분리, 그리고금융감독내정책기능과집행업무의통합에대한논의는국내에통합감독조직이설립된 10여년전부터많은연구를통해이루어졌고이미어느정도공감대가형성되어있는사항이다. 그러나이를실현방법에대한논란때문에구체화되지못하고계속왜곡되는경향이있다. 이는앞에서도논의한바있듯이권력적행정작용인금융감독권한를민간기구에부여할수없다는논거때문이다. 이러한법형식논리에매달리다보니 2008년 금융위원회설치법 은우리나라금융감독체제를왜곡시킬가능성에노출되어있다. 2008년이전의 금융감독기구설치법 감독체제에서는금융정책은재정경제부, 감독정책은금융감독위원회, 그리고감독집행은금융감독원이각각수행하는 3층구조라는비효율적인체제이었다. 이때문에 2008년 금융위원회설치법 에서는금융정책업무와금융감독정책업무는통합하여행정기관인금융위원회에서수행하도록하고, 금융감독기능중정책기능은없이집행업무만민간특수법인인금융감독원이수행하게된것이다. 그러나금융정책과금융감독이단일조직에서수행됨으로써나타날수있는이해상충문제가발생하였고, 감독정책과감독집행업무가서로다른기관에서수행됨으로써비효율성이발생한것이다. 주목할만한국내사례는아직없으나, 구체적인해외사례를참조해이러한불균형체제는문제점이더욱누적되기이전에시정되어야할것으로판단된다. 두번째로지적하고싶은사항은국제금융업무와국내금융업무가각각다른조직에서수행되도록감독체제가구축되어있다는것이다. 2008년 2월금융부처개편으로기획재정부와금융위원회가국제금융과국내금융을각각분할관장하게되었다 ( 정부조직법 제23조제1항및 금융위원회의설치등에관한법률 제 17조제1호 ). 금융의국제화 개방화가고도로진전된상황에서금융을국제와국내

44 로구분하는것은다소무리가있다. 특히 2008년글로벌금융위기를앞두고재정부가거시부양차원에서추진한무리한고환율정책이결과적으로금융산업에심각한파장을미쳤고, 그파장이국내금융시장에커다란충격을주고있는데도정책당국이컨트롤타워없이따로노는모습을보였던점을들수있다. 또한위기설이난무하는상황에제때대응하지못한것도, 금융부처가국내금융과국제금융으로분할돼있다보니위기를관리할리더십과책임소재도분할돼있기때문이란지적이나오고있다 ( 김홍범, 2008). 셋째, 금융위원회위원구성이합의제의사결정체제가제대로작동하기힘들게만들어졌다. 오히려금융위원회는당연직으로참여하는위원이소속하는기관 ( 금융위, 재정부, 한은, 금감원, 예보 ) 사이에정책을조율하는기구로변모하였다. 이는위원총 9명중정부행정기관에소속하지않는위원은대한상공회의소회장이추천하는경제계대표단한명뿐이고이금융위위원은비상임이기때문이다. 위원장휘하의부위원장, 2명의상임위원이과반수를못미치는수준이나여기에재정부, 한은, 금감원, 예보에서위원으로참여하니비상임위원이제역할을수행하기힘들것이라는것은쉽게이해할수있다. 이와같이외부의견을받아들일수있는창구가극히부족하다. 의원입법안 ( ) 에서는금감원장과예보사장이당연직으로포함되어있지않았고비상임위원도 3명이었다. 그러나해당기관의적극적인로비활동 ( 금감원, 2008) 에의해금융위에참여하게되었고그결과합의제의사결정기구로서의의미를상실하였다. 현재의금융위구성은위원장이관계기관과정책을조율하여단독으로의사결정하는체제와다를바없다. 금융위원회가합의제의사결정체로서의본래의미가퇴색하여이의복원이시급하다고판단된다. 넷째, 법개정과정이불안정적이었다. 금융감독기구설치법 이지니고있는문제점을해결하는방법에공감대가있었고, 금융위원회설치법 이위에서지적한문제점을내포하고있다고반론이제기되었으나 ( 경제개혁연대등, 2008), 결국법이개정되었다. 이는정권교체기이었기때문에가능하였다고판단된다. 정권을새롭게출범하는과정에서정부부처개편과연결되어정부부처들이명시적으로반대의견을개진할수있는여건이아니었고, 대통령직인수위도인정하였듯이 26) 충분한준비와공론화과정을거치지못하고개정되는과정에서그동안논의되었던사항이제대로반영되지못하였다. 그리고정부행정기관에서만금융감독관련업무를수행할수있다는사고에집착하여금융감독기능이제대로수행될수있는체제를충분히논의한뒤구축하지못하였다. 금융위설치법 으로감독체계가과거외환위기이전으로돌아간모양이고, 띄어놓아야할업무는붙여놓고 ( 예 : 금융정책과금융감독 ), 붙여야할업무는떨어띄어놓은 ( 예 : 감독정책과감독집행, 국제금융과국내금융등 ) 실정이었다. 이로인해다음정권이들어서는시점에서정치적공백이나정치적균형추가이동할때다시금융감독관련법의개정논의가발생할가능성이매우높다고할수있다. 26) 제 17 대대통령직인수위원회 (2008)

45 금융 ( 감독 ) 위원회 금융감독원 < 표 9 > 2008 년 금융감독기구의설치등에관한법률 의주요개정내용 구분 목적 설치 구성 임명 의사 록등 조직 소관사무사항 원장 업무 규칙제개정 금융감독기구의설치등에관한법률 의원입법안 ( ) 금융위원회의설치등에관한법률 ( ) -건전한신용질서와공정한금융거래관행확립 -금융소비자보호 -금융산업의선진화와금융시장의안정도모 -좌동 -좌동 -금융감독업무수행을위해 -금융정책, 외국환거래취급기관의 국무총리소속건전성감독및금융감독에관한업무를수행하는국무총리소속 -좌동 중앙행정기관 -위원장, 부위원장 -위원장, 부위원장 -위원장, 부위원장 -재경부차관 -기획재정부차관 -기획재정부차관 -한은부총재 -한은부총재 -금융감독원장 -예보사장 -금감원장추천금융전문가 1인 -예보사장 -재경부장관추천 ( 비상임 ) -한은부총재 회계전문가 1인 ( 비상임 ) -금감위원장추천금융전문가 2인 -금감위원장추천금융전문가 -금감위원장추천 ( 상임 ) 2인 ( 상임 ) 금융전문가 1인 ( 상임 ) -지식경제부장관추천경제전문가 -대한상공회의소회장추천 -법무부장관추천 1인 ( 비상임 ) 경제계대표 1인 ( 비상임 ) 법률전문가 1인 ( 비상임 ) -대한상공회의소회장추천경제계 -총 9인 -대한상공회의소회장추천 대표 1인 ( 비상임 ) 경제전문가 1인 ( 비상임 ) -총 9인 -총 9인 -위원장: 국무회의심의후 -좌동 -위원장: 국무총리제청으로 대통령임명 대통령임명 -부위원장: 재경부장관 -부위원장: 금융위원장제청으로 -부위원장: 금융위원장제청으로 제청으로대통령임명 대통령임명 대통령임명 -의결서작성및기명날인 -좌동 -의사록작성및공개 -좌동 -조직및정원에관한사항 -사무처설치대통령령으로정함 -좌동 -좌동 -금융기관에대한감독과 -금융정책과제도 관련된규제의제정및 -금융시장의안정 개정 -금융기관감독및l 검사 제재 -금융기관의설립, 합병, -금융기관의설립, 합병, 전환, 전환, 영업양수도및 영업양수도및경영등의 허가 경영등의인 허가 -자본시장의관리 감독및감시 -금융시장의안정을제외하고 -금융기관경영관련인 허가 -금융중심지의조성 발전좌동 -금융기관검사및제재 -위의사항관련법령및규정의 -증권 파생상품시장의 제 개정및폐지 관리 감독및감시 -금융및외국환업무취급기관의 건전성감독에관한협상및 국제협력 -외국환업무취급기관의건전성감독 -금감위원장은금감원장을 -금융위원장제청, 대통령임명 -금융위의결후위원장제청, 겸임 -금융위에안건상정요청권보유 대통령임명 -금융위에안건상정요청권보유 -검사및제재 -좌동 -검사및제재 -금감위/ 증선위업무보좌 -삭제 -금융위업무지원 -금감위의사전승인권 -금융위의사전승인권 -금감위의사후시정권

46 년한은법개정논의와연계된금융감독체계개편논의 가. 배경과진행과정 2008년리먼사태직전금융감독관련개정논의는일사천리로진행되었지만, 리먼사태이후한은법개정은오히려정반대로진행되었다. 즉, 매우더디게진행되었다가소멸되었다. 2007년여름에미국서브프라임모기기시장의부실로부터시작한금융위기가 2008년 9월리만브라더스의파산을계기로전세계금융시장으로확산되었다. 이에대응하여각국은공적자금을투입하여금융구조조정을실시하였고 1930년대와같은경기침체를우려하여막대한재정자금을투입하여경제파국을막고자노력하였다. 이와함께위기재발방지를위하여금융감독체계를비롯하여건전성규제, 소비자보호규제등금융전반에대한개혁을추진하고있으며 G-20 회의등을통하여이에대한국제적조율과동조를구하고있다. 이러한각국의노력과국제적협력에도불구하고글로벌경제가경기침체에서탈출할가능성은아직도불확실한상황이다. 글로벌금융위기 (global financial crisis) 에우리나라도예외없이노출되었다. 비록 1997년금융위기를겪으면서금융및기업부문의부실을도려내고금융부문의선진화를위하여노력하였기때문에 2008년글로벌금융위기에기인한국내파급효과는크지않았지만, 아직금융및기업부문의구조조정에미진한부분이남아있었고, 일단의구조조정이후경기활성화를위한거시경제정책의일환으로부동산경기및가계소비증진을위한정책이추진되어가계부채가급증하였고이와동시에부동산시장에버블이낀상황에서대외의존도가높은소규모개방경제국가가외부의충격에아무영향을받지않고지나갈수는없었다. 여기에기획재정부, 금융위, 한은등정책당국은안이하게도국내에서진전되었던위기를사전에제대로파악하지못하였다. 글로벌금융위기발발이후에는 2008년 9월위기설, 2009 년 3월위기설등경제내불안감을조성하는근거가부족한위기설에속수무책이었고, 이에대한대응도상호정보교류나협조가부족하여우왕좌왕하면서외국에서의상황이진정되기를바랄뿐이었다. 당시위기설은미국 FRB와의통화스왑체결로진정되는듯하였으나, 우리경제에내재되어있는가계, 기업, 정부의건전성문제는국가적신뢰성회복에계속걸림돌이되고있다. 2008년글로벌금융위기를겪으면서전세계금융당국은금융안정의중요성을비롯하여금융안정목표달성을위한거시건전성규제및감독의중요성을인식하게되었다. 그동안개별금융기관또는금융시장에초점을맞추는미시건전성은나무하나를대상으로한다면경제시스템전체에집중하는거시건전성은많은나무들로형성된숲전체를대상으로한다고볼수있다. 2008년글로벌금융위기의특징은사전에시스템전체의위험을보지못했다는점인데, 각국은이에대한반성으로거시건전성규제및감독강화를추진하게된다.

47 금융안정이란일반적으로금융회사, 금융시장및하부구조로구성된금융시스템이안정적으로작동되는상태를의미 (Schinasi, 2004) 하며, 금융시스템은주기적으로불안에노출될리스크를내재하고있다. 금융자산과부채가과도하게팽창하는금융불안현상은지속적인경제성장을저해하며, 특히자산가격의급등현상을수반하여경기의진폭을확대하게된다. 한편, 금융감독기구가개별기관의건전성및개별시장의질서확립에초점을맞추는미시건전성감독을실시하더라도거시건전성감독을소홀히하는경우금융시스템은경기변동이증폭되거나리스크가한쪽으로쏠리는등시스템리스크에노출될가능성이높다. 국회와정부는당면한금융위기를헤쳐나가고또한재발을막기위하여금융안정성을포함하는전반적인금융감독시스템을재검토하게된다. 특히금융위설치법과예금자보호법의목적조항에이미금융위나예금보험공사가금융안정을도모하여야한다고명시 27) 되어있음에도불구하고금융위기를사전에탐지못하고적합한대응을하지못하였다는판단에서한국은행에이와같은기능부여여부를검토하게된다. 특히 2008년 7월 14일박영선의원대표발의안부터시작하여 2009 년 3월 6일박준선의원대표발의안까지총 10건의한국은행법일부개정법률안이국회기획재정위원회에제안된다. 이에국회재정위는경제재정소위원회를구성하였고, 소위원회는간담회개최 ( 기획재정위원회, ) 와 3차에걸친심사회의를거쳐법률안들을심사한결과 10건의법률안을각각본회의에부의하지아니하기로하고각법률안의내용을수렴하여단일개정안을위원회에제안하기로 4 월 21일여야합의하였다. 소위원회대안은금융감독체계를뒤흔드는내용을비롯하여전면적인개편방안을담고있었다. 이대안에서금융감독체계를전반적으로바꿀수있는내용을중점으로살펴보면, 우선한은의설립목표에한은이물가안정과동일한수준에서금융안정을도모하도록하였다는것이다. 이러한목표를수행하기위해서는수단이당연히필요하고여기에는긴급필요시한은단독으로금융기관을조사할수있는단독조사권을부여하는조항을신설하고, 자료요구대상기관도당좌거래약정을체결한자에서 금융산업의구조개선에관한법률 제2조에의한금융기관 28) 으로확대하였다. 국회재정위는 2009년 4월 29일에재정경제소위원회가 10건의한은법개 27) 1995년 12월 29일제정된 예금자보호법 제1조 ( 목적 ): 이법은금융기관이파산등의사유로예금등을지급할수없는상황에대처하기위하여예금보험제도등을효율적으로운영함으로써예금자등을보호하고금융제도의안정성을유지하는데이바지함을목적으로한다. ; 2008월 2월 28일개정된 금융위원회의설치등에관한법률 제1조 ( 목적 ): 이법은금융위원회와금융감독원을설치하여금융산업의선진화와금융시장의안정을도모하고건전한신용질서와공정한금융거래관행을확립하며예금자및투자자등금융수요자를보호함으로써국민경제의발전에기여함을목적으로한다. 28) 은행. 중소기업은행, 투자매매업자, 투자중개업자, 집합투자업자, 투자자문업자또는투자일임업자, 보험회사, 상호저축은행, 신탁업자, 종합금융회사, 금융지주회사등

48 정안을통합하여마련한새로운대안을받아들여이를국회본회의에제안하기로의결하려한다. 그러나기획재정부는정부행정기관 ( 기획재정부, 금융위및예보등 ) 이수행하던금융안정업무가한은과공동으로수행하게되는등한국은행의기능이강화되는데따르는위협감때문에, 이개정안에대하여정부의견을반영한개정안을마련할테니시간을달라고간곡히요청하고, 재정위는정기국회전 (8월말) 까지정부안을제출토록의결하였다. 이에따라재정부, 금융위, 한은, 금감원등관련기관은객관적이고범정부차원에서논의가이루어질수있도록국민경제자문회의에한은법개정검토작업을요청하였다. 국민경제자문회의는 2009년 6월 17일민간전문가로구성된한은법개정태스크포스 (TF) 를구성하였고, 한은법 TF는이후약 3개월간에걸쳐관계기관의의견을청취하고주요쟁점사항을집중적으로검토하였다. < 표 10> 에는기획재정위통합단일안의주요이슈에대한재정부 ( ), 금융위 ( ), 한은 ( ), 금감원 ( ) 의의견을정리하였다. 한은법 TF는 9월 15일최종의견서를국민경제자문회의에제출하였고, 현경제상황, 관계기관이견, 국제논의동향등을종합적으로감안해볼때, 현시점에서한은법개편을추진하는것은부적절하다는기본입장을제시하는한편, < 표 10> 에정리된바와같이현시점에서개정논의가진행된다고할경우의한은법개정안의주요이슈에대한 TF의견도제시한다 29). 국민경제자문회의는한은법 TF 의견에대체로공감하였으며, 9월 16일 TF의견을정부로송부한다. 이를기초로 9월 17일정부는다음과같은한은법개정에대한의견 ( 기획재정부, ) 을국회재정위에제출하였다. 정부는반복적으로발생하고있는금융위기의재발을방지하고충격을최소화하기위해서는체계적인대응시스템이설계될필요가있고이러한맥락에서한은법제도개선방안을모색할필요가있으나, 금융규제체계에대한국제적논의의불확실성, 국내적인공감대미성숙등의여건을감안할때한은법개정을추진하는것은신중히접근하여야하며, 국제적논의가정돈되고위기상황이극복된이후충분한연구검토와관계기관논의등을거쳐추진하는것이바람직하다는최종의견을제시한다. 결국금융위원회출범당시와는극단적으로다른상황이연출되었다. 시간을충분이벌고난후에찬물을끼얹어서분위기를썰렁하게만드는방식으로논의가소멸되었다. 한편, 정부는한은법개정논의와병행해서금융시스템의안정을위한금융관계기관간협조체계구축을추진한다. 그결과 9월 15일에재정부, 금융위, 한은, 금감원, 예보등은협조체제를강화하기위해정보공유및공동검사제도개선방안을마련하고기관간에양해각서 (MOU) 를체결한다. 공동검사는사전실무협의절차 29) 여기서꼭지적할사항은 TF의견서를작성하는과정에서주요이슈에대하여는상당한합의점을찾았으나개정을유보하자는기본방향에대하여는내부반대가극심하였다. 기획재정부가비공식적으로 TF에강력히의견을개진함에따라 TF는이를받아들이게되고결국 TF는기획재정부의들러리를서는격이되어버리고만다.

49 없이도한은이금통위의결을거쳐금감원에요구하는경우 1개월내 ( 긴급시즉시 ) 착수토록개선한다. 또한금융업무협의회를설치하여운영상기관간이견발생시이를조정하고기관간협조를강화하는장치를마련한다. 정부는일단이와같은관계기관간협조체제가구축되면금융위기에대하여어느정도는대응할수있고 2010년중에국내금융시스템을어떻게보완할지충분히논의해가면서이과정에서한은법개정문제를추진하겠다고하였다. 정부의견개진시점 (9월 17일 ) 이국회국정감사가시작되는때이어서정부의견에대한검토가곧바로이루어지지는못하나, 재정위산하경제 재정소위원회에서 3차에걸친검토회의를거쳐당초대안과정부와한국은행, 그리고국민경제자문회의한은법TF 의견을심사하여새로운대안을도출하게된다. 12월 7일재정위는이새로운대안을재정위안으로제안하기로의결하고체계자구심사를위하여이안을법제사법위원회 ( 법사위 ) 로송부하였다. 한편, 정부와한국은행간의전통적인갈등이이번한은법개정논의에서는국회내위원회간갈등으로확산되는양상도나타났다. 한은법내금융감독체계와연계된사항의개정이재정위주도로논의되는과정에서본래금융위설치법에대한소관위원회인국회정무위에서도뒤늦게금융감독기구개편에대한논의를펼치게된다. 2009년 9월 16일국회정무위소속인조문현의원이지급결제제도감독권을금융위에부여하고한은과협의하도록하는새로운법안 ( 지급결제제도감독법안 ) 을대표발의하였다. 금융감독권한에영향을주는한은법개정안이재정위에서논의됨에따라정무위역시한은권한에흠집을내는맞불법안으로견제하겠다는의도이었다. 물론지급결제기능은각금융기관의자금흐름을담당하는것으로서전세계적으로중앙은행의핵심업무이다. 그럼에도불구하고정무위가이와같은법안을발의한것은순전히한은법개정을지연시키고무산시키고자하는심산이었다. 한편이법안에대한소관상임위원회를정무위또는재정위중어디로할것인가에대하여논란이일자법적흠결을보완하기위하여정무위에서는새로운시도를추진한다. 2010년 2월 23일정무위소속김용태의원이대표발의한 금융위설치법개정안 은한은의권한인지급결제업무를금융위가맡도록하고한은의조사권부여에제동을거는내용을담고있었다. 개정안은 지급결제제도감독법안 과같은연장선상에제안된법안으로서지급결제제도에관련된사항을법률에서명시적으로규정하고, 관계기간간정보공유 MOU(2009년 9월 15일체결 ) 의실효성을제고하기위한보완장치를마련하는한편, 공동검사와관련해서금융위원회가한국은행과금융감독원간이견을조정할수있도록하는것을그내용으로하고있었으며, 2010년 4월 14일정무위에의결되어법사위로송부된다. 결국법사위에는재정위에서회부한한은법개정안과정무위에서회부한금융위설치법개정안이상정되었다. 통상적으로법사위에같은회기중에상충되는법안이함께상정되는경우모두통과시키지않는다는통례를감안하면, 한은법개정을저지하기위한정무위의맞불법안이나다름없었다. 2010년 8월말현재두개법안은법사위에계

50 류되어있는상황이어서언제법안들이구체적으로국회본회의에서논의의결될지는아직도미지수이다. < 그림 8 > 2009 년한은법개정논의과정

51 < 표 10 > 2009 년한은법개정논의중주요이슈 구분기본방향설립목표지급결제자료요구대상기관단독조사권지준대상채무 국회기획재정위대안 ( ) -전면개편 금융안정포함 기획재정부의견 ( ) 금융위원회의견 ( ) 금융감독원의견 ( ) 한국은행의견 ( ) -추후검토 -개정반대 현행유지 다른법과종합적검토필요 - 개정반대 -전면확대개편 거시건전성감독필요 -금융안정목표 -금융안정목표 -현행법으로도 -물가안정 -금융안정목표 추가 추가시 금융안정기능 목표와상충 추가 재정부가 수행가능 -최종대부자 한은을통제 로서적극 가능하도록 위기대응가능 지배구조개선 -한은에전체 -한은이 -기본법제정 -재정위 -대상기관확대 서면및실지 운용하는 의견에반대 -조사권, 조사권부여 기관에국한 혼란때문 규제제정권, 시정지시권부여 -금산개법 -반대 -반대 -비은행금융기관 대상기관으로 - 정보공유 부담가중 포함 확대 MOU로충분 때문 -긴급필요시 -반대, 신중 -반대 -반대 -위기시제한적 권한부여 추후검토 공동검사 수검부담 행사 MOU로충분 때문 -채무( 은행채 -대상채무확대 등 ) 로확대 긴급유동성지원제도 증권대차제도 대출적격담보 영리기업여신의사록국회제출기타 허용 ( 공개시장조작시 ) ( 한은법64조 ) 금융채 회사채로확대 완화 -재경위제출 -이익금처분완화 허용 ( 한은법64조 ) 금융채 회사채로확대 확대 정보공유확대 -외환업무확대 -공동검사제도 -순이익금 - - -금융업무협의적립제도도입 회설치 주 : 한은법64조 ( 금융기관에대한여신 ): 적격담보대출 (1년이내) 한은법65조 ( 금융기관에대한긴급여신 ): 임시적격성부여한자산을담보로여신, 단독조사가능

52 < 표 11 > 2009 년한은법개정논의중주요이슈 ( 계속 ) 구분 기본방향 설립목표 국민경제자문회의한은법 TF ( ) -현시점개정부적절 -국제적논의후신중마련 -물가안정을도모함에있어서금융안정에기여 기획재정부최종의견 ( ) -개정반대 신중검토필요 정보공유 MOU로충분 - 국회기획재정위최종안 ( ) -전면개편 -물가안정을도모 -금융안정에유의 지급결제 -기본법제정 - -금산개법상기관으로 자료요구확대대상기관 정보공유활용 - 요구시의무화 -공동검사활용단독조사권 - -한은에공동검사요구권부여 -금산개법상기관으로확대 -공동검사활용 요구시의무화 지준대상채무 - 확대반대 - - 채무 ( 은행채등 ) 로홛대 긴급유동성지원제도 증권대차제도 대출적격담보 영리기업여신의사록국회제출기타 허용 확대반대 ( 긴급시한은법 64조로임시성부여하여지원 ) 완화 -반대 -이익금처분완화 -경제금융안정협의회구성 허용 ( 한은법64조 ) 금융채 회사채로확대 완화 -재경위제출 -이익금처분완화 자료 : 국회기획재정위 ( : ), 기획재정부 ( : ), 금융위원회 ( ), 금융감독원 ( ), 한국은행 ( ), 국민경제자문회의한은법개정 TF( )

53 나. 평가 리먼사태이후한은법개정논의의진행과정은 년에진전되었던과정과유사했다. 법안을유야무야시키는과정이겉으로는물흘러가듯이진행되지만속으로는치열한갈등의산물이었다. 국회에서발의하고, 정부와한은은서로상반되는주장과논거를제시한다. 이를해결하기위해당시에는금개위에자문을구하고이번에는국민경제자문회의에자문을구했지만결국에는장기적과제로유보하자는의견이제시됨에따라개정안이표류하게된다. 약간다른점도있다. 이번에는과거보다복합적이어서국회내여야의대결이아니라재정위와정무위사이에금융감독권에대한관할권논쟁이나타났다. 그러나세월이지나도한은법개정과금융감독권에대한논의는다소복합적인이해대립구조에빠졌을뿐속내는똑같다. 정부는금융감독권을행정부가보유하여야만하고민간공적법인에위임하거나공유할수없다는사고에서한치의양보가없다. 한은도권한의확대에만관심이있다. 결국논쟁이뜨겁게달아올랐을때는자문을받자거나해외조사를하자는등의제스추어로일단시간을벌고, 열기가식었을때논의를접는방식으로끝낸다. 국회도개편논의를시작하기는하나정치적기득권유지를위해시간끌기를방조하다가추진동력을잃고곧개편안을접어버린다. 외환위기때처럼외부의힘에의하거나노무현정권에서이명박정권으로정권이바뀔때와같은격변기에나개정이가능하다. 물론이번에는과거와다른요소가있었다. 글로벌금융위기를접하면서 금융안정 의중요성이무엇보다부각되는시점이었기때문이다. 금융안정은국민경제의미시적 거시적측면과다양하게관련된다는의미에서다면적이다 ( 김홍범, 2008). 금융안정을유지확보하기위해서는감독기술상에변화가있어야겠지만관련기관이전체시스템리스크를공동으로점검하고위기로번지기전에사전에다각적으로대처하는방안을강구할수있는체계를구축할수있는틀의마련이중요하다. 2008년글로벌금융위기이전에는금융감독기구가개별기관의건전성및시장질서의확립에초점을맞추어규제감독을실시하여왔는데, 이과정에서금융시스템전체를살펴보지못할수있음을충분히인지하지못하였다. 즉, 개별기관이건전하고개별시장이원활하게작동하고있다고하더라도전체금융시스템차원에서볼때지속가능하지못하게비대하고한쪽으로리스크가쏠리는등충격에취약한상태에노출될수있는데, 이의가능성에충분히대비하지못하였다. 따라서새로운금융감독체계는이같은문제를수용할필요가있었다. 그러나이에대한정부의대응은여전히보수적이고미온적이었다. 한국가의금융안정을위해서는금융시스템에대한미시적접근뿐아니라거시적접근이필요하고일부중복이되더라도다면적으로복수의기관이감시하고대응방안을제시하여야한다. 물가안정을목표로통화신용정책을추진하는중앙은행이금융안정을도모하고기여하는것은당연한일이다. 이미거시경제정책을추진하는기획재

54 정부, 금융정책과감독을책임지는금융위, 금융감독을집행하는금감원, 예금자보호를담당하는예금보험공사, 하물며정책금융을제공하는정책금융공사 30) 까지법상으로금융안정을위해역할을수행하도록정해진상황에서중앙은행인한국은행이금융안정을위해일정한역할을수행하도록법에명시하고수단을부여한다는것은설령효율성은떨어진다하더라고금융안정에관한사항을포괄적으로살펴봄으로써사각지대를없애고만전에대비한다는차원에서필수적이다. 그러나앞에서언급한바와같이한은법개정논의는유야무야되고만다. 글로벌금융위기이후 10건의한은법개정안이국회에발의되고조정과정을거쳐국회재정위내단일안이마련되는성과가나타나기도했다. 그러나정부는재정부를비롯한공적행정기관만이유일하게금융안정을도모하고이를위한금융감독권을보유할수있다는점에집착하여시간을끌면서전체한은법개편안을유야무야로만들었다. 아직관련법안이법사위에계류된상황이니향후결과는미지수지만현재까지국회내위원회간의관할다툼등을고려하여볼때간단히결말이나지는않을것으로예상된다. 2008년글로벌금융위기를거치면서습득한가장큰교훈들은다음과같다. 첫째, 금융시스템을구성하는개별요소 ( 금융기관, 수단및시장 ) 에대한미시적규제감독으로는금융시스템전체가직면하는리스크를파악하기어렵기때문에금융안정에관하여총체적접근방법이필요하다. 둘째, 이러한총체적접근을위해금융안정을금융감독관련기관 ( 재무관련행정부서, 중앙은행, 금융규제감독당국, 예금보험기구등 ) 의주요목표로설정하고이에상응하는권한과책임을부여할필요가있다. 셋째, 금융안정이라는궁극적목표는한기관이단독으로책임질수없으므로해당기관이상호협조하여위기가능성을사전감시할뿐만아니라위기발생시이를해결하기위한업무를조정할필요가있다. 한기관이단독으로책임지지못하는이유는해당기관의고유역할과의이해상충가능성, 포괄범위의한계등때문이다. 예를들어중앙은행의목표를물가안정과금융안정으로설정할경우이들간의상충가능성이있고, 금융감독당국이미시적건전성감독에만매몰되어있는경우거시건전성감독을소홀히할가능성이있다. 또한거시경제정책당국이경기활성화를통한금융안정을도모하는경우개별금융기관및시장의건전성이상실될가능성이있으며, 예금보험당국이위기발생이후의부담을경감하기위해개별기관에게지나치게건전성규제를요구할가능성이있다. 이러한교훈을바탕으로주요국제모임, 예를들어 G-20( ) 에서는금융시스템의안정을위한관련기관간협조체계구축과명확한역할분담의필요성을논의하고, G-20 30) 2009년 4월 1일제정된정책금융공사법에도정책금융공사가금융안정기능을수행하도록하였다. 한국정책금융공사법제1조 ( 목적 ): 이법은한국정책금융공사를설립하여금융기관의자금중개기능을활용하여중소기업의자금조달을원활하게하고, 지역개발, 사회기반시설의확충, 신성장동력산업육성, 금융시장안정및그밖에지속가능한성장촉진등국민경제의발전에필요한자금을공급 관리함으로써국가경쟁력강화와성장잠재력확충을통한고용창출, 금융산업및국민경제의건전한발전에이바지함을목적으로한다.

55 작업반은보고서를통해재무부, 규제 감독당국, 중앙은행등관련기관들은핵심임무에보충하여금융시스템안정을고려하여야하며, 기관간명확한역할분담하에서협조체계를구축하고정책대응을조정할수있는체계를구축할필요가있다고지적하고있다. 바로이러한글로벌차원의논의흐름때문에최근한은법개정과관련하여은행감독을중앙은행으로부터분리할것인가, 분리한다면은행, 보험, 증권을각각전문기구가감독하느냐또는통합감독기구가일괄적으로감독하느냐하는문제가다시중요한금융감독제도개편의문제로부각되었다. 1997년한은법개정당시에중앙은행이물가안정에전념하도록은행감독을분리하자는주장이제기되는가운데금융겸업화를배경으로감독기구를통합하자는논의가활발하게진전되어중앙은행에서감독권이배제되었고통합금융감독기구가설치된바있다. 그러나 2008년글로벌금융위기를겪으면서금융안정의중요성이강조되고미시건전성감독뿐아니라거시건전성감독을위해중앙은행의역할이필수적이라는인식하에중앙은행에건전성감독기능을전부또는일부부여하는개편이각국에서추진되고있다. 또한재무당국, 중앙은행, 금융감독당국등관계기관간금융안정을협의하는기구를설치하는한편, 금융감독체계도금융감독목적으로구분하여건전성감독기구와소비자보호기구로구분되어운영되는것이금융시스템의효율성과안정성을동시에증진하는데적합한체계라는인식이제고되고있다. 그러나이같은흐름은우리나라의경우부처이기주의와공권력의범위를좁게해석하는정부의입장으로인해구체적인추진이곤란하다. 결국새로운정권이경제공약차원에서한은법개정과금융감독체계개편방안을마련하고공약을실천하는차원이아니면개편이어려울것으로보인다. 2010년 5월영국에서는보수당-자민당연립정권이집권하면서공약으로제시하였던금융감독체계개편방안이구체화되고있다. 중앙은행이금융안정기능을중심적으로수행하여야한다는차원에서영란은행에금융안정기능을부여하는방안이추진중에있다. 1997년당시영국노동당이정권을잡으면서영란은행이그동안행사하던은행감독기능을분리하여통합된금융감독기구 (FSA: Financial Services Authority) 를설립하였으나, 이제는집권공약의수행차원에서정권담당자가강력한의지와추진력을갖고 2012 년까지 FSA를나누고축소해새로운금융감독시스템을만들예정이다. 영란은행에미시적및거시적건전성감독기능을집중시키고영란은행에독립적인금융정책협의회 (Financial Policy Committee) 를설치하며, 소비자보호및시장을관할하는기구도새로만들고, FSA는금융회사들이기본적인각종법규를준수하는지의여부만을검사하는기구로축소될예정이다. 미국에서도 2010년 7월 21일오바마대통령이인준한도드-프랭크월스트리트개혁과소비자보호법 (Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act) 에의하면, 미국중앙은행인 FRB 에통화신용정책이외에금융안정을포함하여금융전반에대한건전성규제감독권한을강화하고독립성이부여된금융소비자보호국 (Consumer Financial

56 Protection Bureau) 을설치할예정이다. 또한재무부, FRB 등관계기관간협의체인금융안정협의회 (Financial Stability Oversight Council) 를구성하도록하였다. 이처럼외국에서는중앙은행역할에금융안정기능이첨가되면서중앙은행의역할과위상이강화되고있다. 다만, 이런금융감독체계의개편은정치권이정권교체기나위기상황에서난국타개책의일환으로추진할때명분과힘을갖고구체화할수있다는점에서우리나라에도시사하는바가크다.

57 7. 결론 앞절들에서우리나라금융감독체계의변천과그과정에서진전되었던논의들을살펴보았다. 1997년말법제정으로금융감독기구가통합되었고 2008년 2월에는법개정으로형식적으로는통합의정도가더욱강화되었다. 그러나최근에도금융감독체계의개편에대한논의가끊이지않고있다. 그이유는당초의개편취지에적합하도록감독기능이작동되지않고있을뿐만아니라제도자체가당초의취지로부터변질되고금융환경변화에따라새로운모습을요구하고있기때문이라할수있다. 이하에서는금융감독체계의개편논의에서얻을수있는시사점들을정리하고이를바탕으로개선방안을제시하고자한다. 금융규제및감독제도의목표는시장실패에기인한금융시스템의내재적불안정성을치유하고금융기관의건전성과소비자신뢰를유지하며동시에공정 투명하고예측가능한경제활동을보장하고자하는것과관련된다. 그리고금융감독체계개편논의도역시감독기구의기관구조를개편하여시장질서확립, 금융시스템건전성및안정성유지, 소비자보호라는금융감독본연의목표를효율적이고효과적으로달성할수있겠는가의여부가주요한이슈가된다. 안정적인금융규제및감독제도를확립하기위해서는다음과같은우리나라금융감독시스템의문제점을먼저고민할필요가있다. 우선, 우리나라는시장경제형경제시스템을추구한다고하지만아직정부주도형규제국가의잔재가많이남아있고금융감독부문도예외가아니어서이미정치권, 행정부로부터의독립성이미흡하여공정한감독기구라는평판이훼손된지오래이다. 물적독립성도제대로확보되지못한상태이다. 또한, 견제 균형장치가부족하고투명성부족으로금융서비스제공자가아닌규제권력행사자의모습을띠고있어향후심각한비대화가우려된다. 금융감독이정책으로부터일정한독립성을확보해야하는이유는바로이런문제의식에서출발한다. 다음으로, 우리나라에서는금융감독유관기관과의협조는말할것도없고금융감독기구내부에서조차의사소통이제대로이루어지지못하고있는실정이다. 즉, 금융감독의효율성이매우낮다. 따라서감독본연의목표달성은물론정책상의조화가어려운시스템을개혁하기위해서는감독기구의틀을비롯하여감독에대한사고방법및감독기능의수행방법에이르기까지전반적인금융감독패러다임을바로잡을필요가있다. 본글에서는감독제도의본질과우리나라감독체계의문제점등을종합적으로고려한합리적인감독체계의확립에초점을맞추었다. 과거금융감독체계개편논의에서얻을수있는시사점은금융감독체계자체에관한내용과개편추진방법에관한내용으로나누어볼수있다. 우선, 금융감독체계는감독기관에독립성을부여하고이에상응하는행정책임성을요구함과동시에관련기관과의협조를도모하며감독기능과조직의효율성을제고할수있도록

58 개편되어야한다. 이러한개편이성공적으로추진되기위해서는관련기관의이해갈등을조정하는정치적능력이중요하다. 먼저, 금융감독체계는금융감독기관이빈번한경기부양조치등행정부로부터의정책지배나정치권으로부터의부당한압력에서벗어나독자적판단에의해주어진임무를묵묵히수행할수있는독립성을보유할수있도록구축되어야한다. 1998년통합금융감독기구가설립되기시작하면서독립적금융감독기구설치의중요성이지속적으로논의되고있었으나중립성이훼손됨으로써 년신용금고사고, 년신용카드부실사태, 그리고최근글로벌금융위기에의대처미흡등이발생하였다고할수있다. 금융기관의건전성을확보하고시장질서를확립하여소비자를보호한다는목표로수행되는금융감독은거시경제정책이나금융정책과본질적으로상충될여지가크다. 2000년대전반에있었던신용금고사고와신용카드사태가발생한원인을살펴보면, 그근저에는정치권이나행정부에서선호되는내수진작과같은거시경제정책이금융감독을압도하였고금융구조조정이라는금융정책이금융감독에우선하였기때문이다. 이러한경험을바탕으로얻을수있는교훈은금융감독기관이정책지배와정치적영향력에서벗어나제본연의목표를달성할수있는기본여건을조성하기위해거시경제정책부서및금융정책부서와는독립되게금융감독기구를설치하되이기구는공적민간기구로운영되는것이바람직하다는것이다. 국내금융시스템이정부주도에서시장지향적으로재구축되고있고금융감독체계및운영도이러한방향의연장선상에서추진되어야만시장에서동의를얻을수있고향후정책이효과적으로작동할수있을것이다. 시장지향적금융감독체계를구축하기위해서는금융감독권이공권력적행정작용이므로좁은의미의행정부만이이를행사할수있다는편협된사고방식에서벗어나야한다. 금융감독권을넓은의미의정부로해석될수있는공적민간기구에위임하여이기관이독립적으로감독목적에부합하게활동할수있도록하는유연성이필요하다. 물론독립성이부여된민간금융감독기구에게이에상응하는책임성을물을수있는견제장치를마련하여야한다. 우리나라금융감독체계에서얻을수있는두번째시사점은금융감독체계및기능에효율성을높이고자하는노력이절실히필요하다는것이다. 금융감독정책과감독집행을떼어놓아각각독자적기관이수행하도록함으로써야기되는비효율성은제거되어야한다. 금융기관을검사하는과정에서입수된정보를바탕으로감독규정을마련하고이의적합성을점검하는등감독정책과집행과의유기적인결합으로얻을수있는이득을포기하지말아야한다. 또한국내금융과국제금융의물리적단절도없애야한다. 이들의유기적결합이이루어질때소규모개방경제국가가대외적충격을보다빨리파악하고이에대한대응방안을마련하기용이해진다. 최근글로벌금융위기를거치면서국내정책당국이허둥지둥대고이를통합적으로대처못하였던것을타산지석으로삼아이들업무의유기적통합을도모하여야할것이다. 금융감독기구내부운영효율성증진도도모하여야한다. < 보론 ) 에

59 서금융 ( 감독 ) 위원회의사무조직의확대과정과금융감독원의조직운영과정을살펴보면서, 관료적조직으로서금융감독기구는태생적으로조직및인원을확대하고자하는유혹에노출되어있음을확인할수있었다. 조직구성원들이자발적으로조직및인원을축소함으로써얻을수있는이득보다이들을보강하고확대함으로써얻을수있는이득이훨씬크기때문이다. 비록조직외부에서의비난이있더라도시간이지나면자연히이러한비난은사그라지기마련이다. 인원과조직확대의유혹에서빠져들지못하도록지속적인견제와유인책이마련되어야한다. 금융감독체계의구성에대한세번째시사점으로금융감독기능은한기관에서만책임을지고모든것을수행하는것에는한계가있고관련기관과정보를공유하고공동으로협조할때감독의사각지대와중복지대를동시에통제할수있다는것이다. 특히금융안정을도모하기위하여관련기관간의협조와조율은긴요하다고하겠다. 2008년글로벌금융위기를거치면서금융시스템을구성하는개별요소 ( 금융기관, 수단및시장 ) 에대한미시적규제감독으로는금융시스템전체가직면하는리스크를파악하기어렵기때문에금융안정에관하여총체적접근방법이필요하다는것을인식하기시작하였다. 이러한총체적접근을위해금융안정을금융감독관련기관 ( 금융정책관련행정부서, 중앙은행, 금융규제감독당국, 예금보험기구등 ) 의주요목표로설정하고이에상응하는권한과책임을부여할필요가있다. 그이유는해당기관의고유역할과의이해상충가능성, 포괄범위의한계등때문이다. 예를들어, 중앙은행의목표를물가안정과금융안정으로설정할경우이들간의상충가능성이있고, 금융감독당국이미시적건전성감독에만매몰되어있는경우거시건전성감독을소홀히할가능성이있기때문이다. 또한거시경제정책당국이경기활성화를통한금융안정을도모하는경우개별금융기관및시장의건전성이상실될가능성이있으며, 예금보험당국이위기발행이후의부담을경감하기위해개별기관에게지나치게건전성규제를요구할가능성등이있기때문이다. 따라서관련기관이상호협조하여위기가능성을사전감시할뿐만아니라위기발생시이를해결하기위한업무를조정할필요가있다. 다음으로그동안의금융감독체계의개편추진방법에대해서는다음과같은시사점을얻을수있다. 금융감독체계의개편은경제패러다임의변화를유발하는작업이고, 재무당국, 중앙은행, 금융감독기구등광의의정부내기관들이이해당사자이면서이들의기득권유지와관할권재조정이맞부딪치면서이해갈등이발생하는것으로이의조정이쉽지않다. 따라서구체적인결과물을얻기위해서는국회및대통령을비롯한행정부가이를조정할수있는정치력이있어야한다 년및 년의한은법개정과연결된금융감독제도개편논의, 2000 년대전반기에있었던금융감독개편논의및 2009년한은법개정논의등모두의원입법으로감독기구개편이이루어질수있었으나, 이안들을조정하고결과물을만들어내는정치적타협능력부재로이안들이사장되고만다. 여기에는금융감독권은공권력적인행정작용이므로행정부이외에는수행할수없다는사고의틀에

60 서벗어나지못하는데기인한다. 재무행정당국은이러한틀속에갇혀주기적으로금융시장에문제가발생하고있음에불구하고기존의입장을바꾸지않고있다. 그동안금융감독제도의개편주장이제대로받아들여지는상황은집권당이바뀌는정권교체기, 또는금융위기시에나가능했다. 이것은금융감독체계의개편이경제패러다임의변화라는큰개혁의한부분이기때문에특단의조치를취하지않으면개편을이루어낼수없다는측면도있지만, 국회및행정부의조정능력의부재에도직접적인원인이있다고하겠다. 국회의전문역량과갈등조정역량이성숙되어야성공적으로추진될수있다. 또한비정부단체, 전문가들의의견들을정책결정에포함하는사회협의과정, 정책홍보와언론의지지, 지지세력의확대및반대세력약화노력등여건조성이중요하다할것이다. 여태까지논의한사항들을바탕으로합리적인금융감독체계의개편방안을도출하면다음과같다. 첫째, 금융정책과금융감독은분리하여각자독립된조직에서수행되는것이바람직하다. 경제전체차원에서금융정책은재정정책과같이고려하면서추진할필요가있다. 금융정책부서가동시에금융규제 감독정책을수행할경우금융감독의중립성이손상될가능성이높기때문이다. 예를들어경제활성화를위하여재정정책과금융정책을추진할경우금융규제 감독은기관의건전성을일부포기하고활성화에더큰비중을둘우려가있다. 둘째, 금융감독의정책수립과집행업무는업무효율성을위해한조직에서수행하는것이바람직하다. 감독정책의설정과집행사이에도상충의문제가있을수있으나, 이보다는감독정책과집행을한곳에서수행함으로써금융부문의변화를근거리에서신속히모니터링하는등업무의효율성제고로얻을수있는득이더크다고판단된다. 셋째, 국내금융업무와국제금융업무는한곳에서수행되는것이바람직하다. 소규모개방경제국가에서국내금융과국제금융을구분하는것은무의미하기때문이다. 물론국내외금융정책및국내외금융감독 ( 정책및집행 ) 으로구분하여독립된부서에서수행하고상호협조와견제의관계를이루도록할필요가있다넷째, 금융정책을담당하는행정부서는금융감독기능을법적계약을통해공적민간기구에위임하여금융감독 ( 정책및집행 ) 이독립된민간특수법인이수행할수있도록한다. 정치포획및정책지배에서벗어날수있으려면금융감독의중립성확보가긴요하고, 시장친화적금융감독을수행하기위해민간기구화하는것이바람직하기때문이다. 다섯째, 금융감독을수행하는공적민간기구에엄격한행정책임성 (accountability) 을부과할필요가있다. 민간기구가공권력적행정작용인금융감독권을독점적으로행사함으로써비대화되고시장에과도한규제를할가능성이높기때문에투명성과행정책임을높여야한다. 그동안금융감독원일부직원의배임행위나과실이금융감독원전체의독립성을위협하는요인으로작용해왔다는점을

61 감안하면민간기구에대한투명성과책임성강화는해당기구의신뢰성과독립성을높이는데에도유리하게작용할것이다. 투명성을가장잘확보하는방법은공개 (disclosure) 에있고, 금융위원회의사록공개등정보공개를비롯하여감독유관기관간의정보공유도도모한다. 이외에도금융감독기구의각계층별의사결정과정에외부전문가들이참여할수있는문호를항상열어놓아야하며, 예를들어금융위원회를외부전문가중심으로구성하고, 검사및제재과정에외부전문가의참여를확대한다. 이외에규제 감독기구는의사결정사항에대해스스로정당성을입증해야한다. 예를들어규제의비용 편익분석을하여비용보다편익이많음을보이고특정한감독정책의효과성을보여주어야한다. 여섯째, 금융안정기능은복수의기관 ( 거시경제정책부처, 중앙은행, 금융정책부처, 금융감독기구, 예금보험기구등 ) 이공동으로수행한다. 금융안정은대단히포괄적인개념이기때문에한개별기구가담당하기에는한계가있고다양한기관이금융안정이라는공동의목표를놓고각기관의성격에맞게관리감독할때소기의목적을달성할수있기때문이다. 금융위, 예보등금융감독관련기관의설립목적에금융안정이이미포함되어있는바한국은행의설립목적에도물가안정이외에금융안정을명시하여시스템리스크의감시관리를강화할필요가있다. 일곱째, 금융감독관련기관사이에일상적인금융감독조정, 금융안정감시및대응방안조정을위해금융감독협의회를법률적조직으로설치하고권한과책임을명시한다. 금융감독협의회는일상적인금융감독조정, 금융안정감시및대응방안조정을위한감독기관간정보공유촉진, 시스템리스크여부판단및대응방안조정, 국제금융과국내금융연계강화, 지급결제제도감시, 감독기구간의관할조정등을수행한다. 금융감독협의회내에금융안정실무협의회, 정보공유실무협의회등을설치하여목적지향적으로상호협력이일어날수있도록한다. 예를들어금융안정과관련하여경제정책당국은거시경제정책을수행하면서, 중앙은행은통화신용정책을수행하는과정에서, 그리고금융감독당국은미시건전성감독을수행하면서각자금융안정을도모하며이들간에상시적인협의체에서거시적금융안정을도모하게된다. 여덟째, 금융감독기구, 특히금융위원회의지배구조를보다개방적으로만들어외부의의견제시나감시가가능하도록개선한다. 금융감독협의회가구성되면정부측당연직위원 ( 재정부차관, 한은부총재, 예보사장및금감원장 ) 들의금융위참여는불필요할것이다. 금감원장을제외한이들당연직위원을비상임위원으로전환하여외부전문가의참여를확대한다. 아홉째, 금융감독조직을목적지향적이고기능별로감독이이루어질수있도록개편한다. 금융감독 ( 정책및집행 ) 업무를수행하는조직의구성을목적지향적으로나누되속칭쌍봉체제 (twin peaks system) 로, 건전성규제감독분야와영업행위규제중심의소비자보호분야로구분하여각기독자적으로수행할수있도록한다. 금융소비자보호기능은건전성감독기능과확연히구분되고, 한기관내에서

62 동시에업무를수행하도록하면건전성감독보다등한시될수있기때문이다. 건전성감독을수행하는조직도전금융산업에걸쳐인 허가, 규제, 검사및제재등기능별로나눈다. 금융산업의겸업화및대형화에대응하고금융산업별규제차이로발생할수있는규제차익 (regulatory arbitrage) 을축소하기위함이다. 열번째, 금융감독체계개편은기관간이해관계가첨예하게대립되는문제이기때문에이상에서제시한개편방안을구체화하는데정치적고려가필수적이라할것이다. 구체적인방안작성은정부보다는합리적이고객관적으로구성된민간특별위원회 ( 예 : 1997년금융개혁위원회형태 ) 에위임하는것이바람직하다. 방안을법률화하는작업은이해당사자인정부보다는국회에서담당하는것이개정법안의객관성과합리성을유지할수있을것이다. 특히민간특별위원회가처음부터정권담당자는물론국회의위임도함께받아추진방안을작성하여야성공가능성이높다고할것이다. 그리고이러한개편작업을추진하는시점도정권교체기가가장적합하다. 경제부문의주요공약으로약속하여국민의수임을받아집권한정권담당자가전반적인경제운영체제의개혁이라는비전속에서금융감독체계를개편을추진하여야성공가능성이높다. 금융감독체계개편과정은효율적이고효과적인금융감독기구를수립하는과정이면서동시에바람직한시장구조와관행을형성하는과정이기도하다. 금융감독체계가법률적으로개편되더라도실제운용에있어서당사자들의행태가바뀌지않는다면당초의목표를달성하기어렵다. 제도의문제가아니라행태의문제이고법의문제가아니라관행의문제이기때문이다. 금융감독체계개편과동시에정부, 국회그리고한국은행및감독당국이금융감독에대한목표와역할및한계에대한확실한인식을바탕으로개혁의정신과목표가달성될수있도록자신들의정책운용관행을개선하는데노력을기울여야할것이다.

63 참고문헌 강경식, 강경식의환란일기, 문예당, 강만수, 현장에서본한국경제 30년, 삼성경제연구소, 경제개혁연대 경실련 참여연대공동주최토론회, " 금융분야정부조직개편방안의문제점과개선방향에대한토론회," 토론회자료, 국민경제자문회의한은법개정 TF, " 한국은행법개정에대한국민경제자문회의 TF 보고서," 국회재정경제위원회, " 금융감독기구의설치등에관한법률안심사보고서," , " 금융감독원법안 ( 서상섭 ( 대표발의 )," 의안번호 1928, , " 금융감독기구의설치등에관한법률일부개정법률안등 5개법률안에대한공청회," 공청회자료, 국회기획재정위원회, " 효율적재정금융정책수립방안," 공청회자료, , " 한국은행법개정안에관한전문가간담회," 간담회자료, , " 한국은행법일부개정법률안," 재정경제소위원회심사결과, , " 한국은행법일부개정법률안 ( 대안 )," 국회정무위원회, " 금융감독법안 ( 권영세의원대표발의 )," 의안번호 1752, , " 지급결제제도감독법안 ( 조문환의원대표발의 )," 의안번호 6049, , " 금융위원회의설치등에관한법률일부개정법률안 ( 김용태의원대표발의 )," 의안번호 7675, 금융감독위원회, " 금융감독체제효율화방안마련," 보도자료, 금융감독원, 금융감독원 10년사, , " 금융감독기구, 이렇게개편되어야합니다," , " 한은법개정관련입장," 금융감독조직혁신작업반, 금융감독조직혁신방안, 공청회자료, 금융개혁위원회, 금융개혁 2차보고서, , 금융개혁백서, 금융위원회, " 중앙은행제도개편방안검토," 기획예산처, " 금융감독체제효율화방안," 기획재정부, " 한국은행법개정안에대한의견," , " 한국은행법개정에대한의견," 국회기획재정위보고자료, 김대식, " 금융감독체제개편방안," 금융학회심포지엄,

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65 Coe, David, "Reform of the Financial Supervisory Structure," IMF Office Memorandum, February 6, Goodhart, Charles A., Philipp Hartman, David Llewellyn, Liliana Rojas-Suàrez, and Steven Weisbrod, Financial Regulation: Why, How, and Where Now?, Routledge, G-20 Working Group, Enhancing Sound Regulation and Strengthening Transparency, March G-20, "Declaration on Strengthening the Financial System," London, 2 April 2009 Llewellyn, David, "The Economic Rationale for Financial Regulation," FSA Occasional Paper Series No.1, April Schinasi, Gary J., "Defining Financial Stability," IMF Working Paper 04/187, IMF, Vittas, Dimitri ed., Financial Regulation: Changing the Rules of the Game, EDI Development Studies, World Bank, 1992.

66 < 보론 > 금융감독기구의조직형태분석 앞절에서는금융감독기구의기관차원에서금융감독체계를살펴보았으나이보론에서는통합금융감독기구가설립된이후내부조직체계의변천과정을검토하고자한다. 금융감독위원회가설립된 1998년 4월 1일부터 2008년 2월 29일금융위원회로변화하고최근에이르기까지이들기구내사무행정조직의변화양상에대한정치경제적분석을한다. 또한 1999년 1월 2일금융감독원이설립되어최근까지의금감원조직형태의변천과정을살펴봄으로써변천에담겨진취지와이해갈등구조를살펴보고자한다. 가. 금융 ( 감독 ) 위원회사무행정조직의변천 당초금융감독위원회의사무국은감독업무와는무관한조직이었고, 금융감독기구설치법상합의제행정기구인금융감독위원회의행정업무를보좌하기위해필요한최소한의공무원조직으로출발하였다. 그러나법을개정하여금감위내행정조직이금융감독업무를수행하기시작하고그조직을확대하는과정을살펴보면파킨슨법칙 31) 의전형적인사례임을확인할수있다. 금감위행정조직의형태는법제정과정부터논란의대상이되었다. 당초금융개혁위원회 (1997) 가구상했던금감위사무국은행정위원회인금감위의사무기능을담당하고감독정책및감독하부구조관련업무를관장하는공무원조직이었다. 그리고재경원이국회에제출한법안에는금개위가원래구상했던대로감독조직으로사무국조항이들어있었다. 그러나 1997년 12월국회재경위가 금융감독기구설치법안 을심의하는과정에서 금융감독위원회위원장이금융감독원장을겸하도록하고있고금융감독원이라는방대한조직이있으므로금융통화위원회의예와마찬가지로동감독원의부서중금감위등의사무를관장하도록하는것이이법제정의취지인효율성제고측면에서바람직하다 ( 국회재경위, ) 고보았기때문에감독조직형태의사무국조항을법안에서삭제하였다. 그대신금융감독기구설치법제15조제1항에서 금융감독위원회의조직에관하여필요한사항은금융감독위원회의규칙으로정한다 고하고, 제2항에서 대통령령이정하는바에의해금융감독위원회의예산 회계및의사관리기능의수행에필요한최소한의공무원을둘수있다 고정함으로써사무국이비감독조직임을분명히하였다 32). 이것은감독업무면에서는금감원이, 행정처리면에서는금감위사무국이각각금감위를 31) 공무원의숫자는해야할일의경중, 때로는일의유무와관계없이상급공무원으로출세하기위하여부하의수를늘릴필요가있다는사실때문에, 일정한비율로증가한다. 32) 그리고당시재경위소위원회에서이러한사무국을설치하는것에대하여도강력한반대가있었으나결국은사무국직원을최소화한다는정신에서 10인이내를촉구하는의견을재경위속기록에남기는것으로결론지었다 ( 강만수, 2005).

67 보좌하도록함으로써감독기구의기능적일원화를의도한조치인동시에금융감독업무에서공무원을배제함으로써관치금융가능성을차단하려는조치이었다 ( 김대식 윤석헌, 2005; 김홍범, 2006). 1998년 4월 1일금융감독위원회가설치되고사무국인기획행정실은 19명으로행정보좌업무를시작한다. 법률에명시되지않았으나금감위에게권한이부여되어금감위기능에대한모호성을증폭시킨사항이있다. 이는금융감독위원회가설립된후 5월 5일위기수습을위해금감위산하에금융및기업구조조정업무를담당하는구조개혁기획단을 2000년 12월까지한시적으로설치운영하기로하고금감위원장이그단장을맡게되었다 33). 이로써금감위는구조조정책무까지관장하게되고감독기관본연의업무인금융기관건전성감독업무와이해상충을벌일수있는개연성에노출되게된다. 금감위기획행정실의확대는구조조정업무가한창이던 1999년 5월정부조직법개정으로시작되었다. 동개정은재경부와금감위의업무재조정과금감위하부조직의구성과기능에관한두가지내용을담고있었다. 첫번째인업무범위재조정은재경부의금융관련법령제 개정시금감위와협의의무화, 금융기관설립인 허가권그리고특수은행, 증권거래소, 선물거래소, 은행연합회등에대한감독권한을재경부에서금감위로이관하는것등이며대체로바람직한변화라고할수있었다. 한편, 두번째내용인금감위하부조직에관한정부조직법부칙의개정은중립적감독기능확립이라는당초취지를퇴색시킨제도의개편이었다. 즉, 금융감독기구설치법 제15조제2항을삭제하는동시에제1항을 금감위의조직및정원에관해필요한사항은대통령령으로정한다 고변경한것이다. 이는국회소관상임위에서의논란을비켜가기위해 금융감독기구설치법 을직접개정하는대신행정자치부법인 정부조직법 부칙을통해금감위산하의공무원조직및기능에대한사항을개정한것이다. 이로써금감위산하공무원조직의규모및기능결정이금감위가아닌외부조직 ( 재경부 ) 에의해행해질수있는근거가마련되었고, 의사진행을위한최소한의공무원을둔다는제한조항을삭제함으로써대통령령을통해임의적으로공무원정원과기능을조정 확대할수있는근거가마련된것이다. 국회의승인없이도행정자치부와의협의만으로재경부가금감위하부조직의정원및기능에대해영향력을행사할수있게됨으로써재경부가금융감독권한을장악할수있는근거가마련된것이다 ( 김대식 윤석헌, 2005). 이러한법개정에따라 1998년 5월 24일금감위직제개정에관한대통령령 ( 제 33) 정부는 IMF와협의에의거 1998년 3월 7일은행구조조정의세부시행방안등을심의조정하기위해재정경제부에특별대책반을설치하고 4월 14일금융 기업구조개혁촉진방안을확정한다. 이대책반은 1998년 4월 30일업무의효율성을위하여신설된 (4.1) 금융감독위원회에이전되어은행구조개혁기획단이되고, 1998년 5월 5일에는인원 22명으로금감위내구조개혁기획단으로확대개편된다. 법적근거는 1998년 11월 16일제정된 구조개혁기획단설치및운영규정 ( 대통령훈령제 75조 ) 에의해마련되어 1999년 12월 31일까지한시운용되는것으로정한다. 이후개정을통해 2000년 12월 31일까지 1년연장된다.

68 16323호 ) 을발하여정원을기존의 19명에서 33명으로증원하였다. 증원된금감위공무원조직은기존의행정보좌를위한기획행정실에덧붙여실질적인감독업무를담당하는 2개과를신설함으로써행정보좌에국한되었던공무원조직이감독업무를담당하는사무국체제로전환되기에이르렀다. 또한 1999년 12월 31일에는 2000 년말예정된구조개혁기획단의해체에대비하여그인력의흡수를위해금감위직제를개정한다. 이개정을통해사무국정원이 33명에서 61명으로확대되었고감독법규관등이신설되었다. 이와같은금감위사무국정원및조직의확장은사무국과금감원간감독업무의분장필요성을초래하였고, 감독업무조정을위해 2001년 1월에감독당국내부적으로금융감독업무분장방안에관한양해각서가체결되었다 ( 김홍범, 2006). 그이후에도인원과조직확대는지속된다. 2001년 2월 14일대통령령 ( 제 17130호 ) 에의거감독정책 1, 2국으로개편되어명실상부한감독조직으로변모하고, 2002년 2월 4일대통령령 ( 제17511호 ) 에의거시장조사조직을신설하고정원을 70명으로확대한다. 그이후 7번에걸친대통령령에의한조직개편 34) 으로금감위가금융위로개편되기직전인 2008년 2월말금감위사무조직은 l관 ( 홍보관리관 ) 1 실 ( 기획행정실 ) 2국 ( 감독정책1국, 감독정책2국 ) 1팀 14과로확대되고정원도 81명으로확대된다. 이러한인원이외에도민간금융기관등에서파견된수견직원이통상적으로 40 50명에달하였으며이를합하면총인원이 명이되어금감위사무국은명실공히금융감독의주무부서로자리잡게된다. 이러한과정에서금감원과업무가중첩되고합의제행정기구로서의금융감독위원회의역할은크게약화된다. 여기에 2008년 2월말금융감독위원회가금융위원회로개편되면서공무원조직으로서조직과인원확대는점입가경에이른다. 금감위가금융감독정책만수행하였으나, 법상으로금융위가금융정책과금융감독정책업무를담당하게되었으니당연히조직과인원이확대될수밖에없었다. 금융위는재경부의금융정책실과금융정보분석원을이전받아사무처본부는 1관 ( 기획조정관 ) 2국 ( 금융정책국, 금융서비스국 ) 1심의관 15과 1팀으로재조정되어정원은총 209명 ( 사무처본부 : 155명, 금융정보분석원 : 54명 ) 으로확대된다. 그이후 2009년 5월 13일에는금융위기에대응하기위해금융정책및감독분야의인원을증가하였고, 2009년 8월 13일에는한시적조직인공적자금관리위원회신설에따라사무국을설치하였으며, 2010년 7월 9일에는미소금융과서민금융의업무효율화향상을위해조직및인원을확대하였다. 그결과 2010년 7월말현재금융위정원은사무처본부 169명, 금융정보분석원 54명, 공자위사무국 12명등총 235명이며, 조직은 1관 ( 기획조정관 ), 3국 ( 금융 34) 2004년 12월 31일대통령령 ( 제18659호 ), 2005년 3월 2일대통령령 ( 제18729호 ), 2005년 4월 15일대통령령 ( 제18786호 ), 2006년 6월 30일대통령령 ( 제19596호 ), 2007년 2월 1일대통령령 ( 제19836호 ), 2007년 8월 7일대통령령 ( 제20218), 2007년 8월 22일대통령령 ( 제20236호 )

69 정책국, 금융서비스국, 자본시장국 ) 1대변인 15과 2팀으로구성되어있다. 결국금융감독위원회가설치될때의입법취지가상실된상황에서사무국조직의규모와권한이확대되고, 사무국을끌고가야할합의체행정기구인금융감독위원회가오히려의사결정에있어사무국에의해끌려가는양상을보이게된다. 또한재경부와금감위사무국간관행적인인사교류가이루어지고, 사무국관료들의금융감독업무에대한몰이해와거시정책위주의사고관행은금융감독정책이재경부의도대로좌지우지되었던과거체제로회귀하는결과를초래했다. 금융감독위원회가금융위원회로개편되어도그상황이더욱악화되고있다. 거시경제정책을담당하는재경부와인사교류가지속되고있고, 금융정책과금융감독을구분못할뿐만아니라금융감독정책과감독집행을구분하지못함으로써, 거시경제정책에좌우되고개입하지말아야할부문에개입을하고개입해야할부문에는방관하는상황이곳곳에서나타나고있다. 인원과업무만확대하여금융감독기구는통합하였으나더악화된모습으로 1997년이전상태로퇴화한상황이라할수있다.

70 < 표 12 > 금감위사무조직의기능및정원확대주요과정 구분 출범당시 ( ) 1) 1차확대 ( ) 2차확대 ( ) 3차확대 ( ) 기능강화 ( ) 4차확대 ( ) 정 -19명 -33명 -61명 -70명 -71명 -80명원 -1실 3과 기획행정실예산, 회계, -1실 1심의관 5과 행정보좌는 -1실 2관 7담당관 3과 공보담당관신설 -1관 1실 2국 10과 공보담당관을 -1관 1실 2국 10과 기획행정실 ( 혁신행정과, 기획과, -1관 1실 2국 1팀 11과 -복합금융감독 의사관리등 기획행정실 ( 총무, 감독법규관 공보관으로 의사국제과 ) 과신설` 및 행정보좌업무에기획, 의사행정 ) ( 법규총괄, 법규1,2 감독정책2국에 감독정책1국 ( 감독공정보화인력국한 감독업무 ( 법규담당관 ) 및조사기획과정책과, 은행감독과, 무증원총괄과와 조정협력관 ( 조정신설비은행감독과 ) 원법규심사과총괄, 시장조사, 정원중 1인을 감독정책2국 ( 증권 -총정원의신설 ) 를추가하여국제협력담당관 ) 계약직공무원감독과, 보험감독과, 3% 내에서조사무국체제로신설으로대체할수자산운용감독과, 정원을따로직전환있도록함조사기획과 ) 둘수있음 -정원중 1인을 계약직공무원으로 대체할수있도록 함 -행정보조에 -재경부로부터 -해체되는 -시장조사기획 -증권및자본시장 조 필요한 인 허가권이 구조개혁기획단 기능업무 관련감독정책 최소한의이양됨에따라인력 (28명) 수행을위한업무의강화정인원으로한정재경부에서흡수를위한인력확대 -업무의이관련공무원정지작업 불공정거래전문성제고를위해 - 유 8명이동 조사업무의기획조정 조사기획과외부인력확대 -금융감독기구설치등에관한법률제15조1, 2항 -대통령령제16323호 ( 제정 ) -금융감독기구 -대통령령제 호 ( 전부개정 ) -업무중복문제해결을위해 -대통령령제17511호 ( 일부개정 ) -금감위/ 금감원 -대통령령제18659호 ( 일부개정 ) -대통령령제19863 ( 일부개정 ) 금감위조직은설치법금감위 / 금감원간역할재조정법금감위규칙에제15조 1항을 MOU 금감위는률따르고, 개정체결 ( 감독정책기능, 적공무원정원은 정부조직법부칙 10) 금감원은대통령령근개정으로금감위감독집행및 금감위사무국은 ( 제15766호, 조직및정원은검사기능거구조조정및제정 ) 으로정함대통령령에따름거시금융업무 -증선위기능및 -동법제15조 금감원은금융감독대폭강화 기타 2항삭제 금감위의조직과 업무 기능자율결정권삭제 의사진행을위한최소한의공무원조항삭제주 : 1) 1998년 5월 IMF협의에의거금감위에금융 기업구조정업무수행을위한구조개혁기획단 ( 인원 22명 ) 설치자료 : 김대식 윤석헌 (2005) 보완

71 < 표 13 > 금융위원회조직의기능및정원확대과정 출범당시 ( ) 정원조직조정이유법률적근거및기타 - 총 209 명 금융위 155 명 금융정보분석원 54 명 - 사무처본부 1 관 2 국 1 대변인 1 심의관 - 총 224 명 금융위 170 명 금융정보분석원 54 명 -사무처 1관 3국 1대변인 15과 2팀 15과 2팀 기획조정관 ( 기획재정담당관, -자본시장국( 자본시규제개혁법무담당관, 장과, 자산운용과, 의사운영정보팀 ) 공정시장과 ) 신설 금융정책국 ( 금융정책과, -의사운영정보팀을금융시장분석과, 산업금융과, 감사담당관으로금융구조개선과, 글로벌금융과 ) 변경 금융서비스국 ( 은행과, -혁신행정과를보험과, 중소서민금융과, 행정인사과로변경자본시장과, 자산운용과, -금융정책국에공정시장과 ) 국제협력팀을 대변인 ( 정책홍보팀 ) 신설하고 자본시장정책관국제협력관을둠. 감사담당관 혁신행정과 -소속기관 1원 (2실 4과 ) -재정경제부 -금융위기대응을금융정책기능과위하여국제금융금융감독위원회감독당국과공조감독정책기능을통합체제강화하고 -금융감독위원장과금융정책 감독분야금감원장의겸임폐지인력증원 -중소금융지원강화 -대통령령제20684호 -대통령령 정책과집행기능분리제21476호 소속기관으로금융정보분석원과사무처 - 총 230 명 금융위 164 명 금융정보분석원 54 공자위사무국 12명 -사무처본부 1관 3국 1대변인 15과 2팀 -소속기관 2원 ( 금융정보분석원및공적자금관리위원회사무국 ) -공적자금관리위원회신설 -한시적(3년) 으로공적자금관리위원회신설 - 총 235 명 금융위 169 명 금융정보분석원 54 명 공자위사무국 12명 -금융구조개선과를금융소비자과로변경 -중소서민금융과를중소금융과에서민금융팀이보하도록함 -미소금융등서민금융의업무효율성향상 -대통령령제21684호 -대통령령제 22261호

72 < 그림 9 > 금융위원회조직도 ( 현재 )

73 나. 금융감독원의조직형태변천 35) 금융감독원은 1997년 12월 29일국회를통과한 금융감독기구설치법 의제24조제1항에의거, 당시의 4대감독기관인은행감독원, 증권감독원, 보험감독원과신용관리기금을통합하여 1999년 1월 2일설립되었다. 본격적인설립작업은금융감독위원회가설립된 1998년 4월부터시작되었으며설립작업을추진하기위해서금감위부위원장을위원장으로하고각감독기관부원장, 변호사및교수등 10명의위원으로구성된설립위원회를 1998년 4월말에설치하였다. 통합안을마련하는작업은 2단계에걸쳐서외부용역기관과공동으로추진되었다. 1단계작업은 1998년 4월부터 9월중순까지통합금융감독기구의조직구성및기능정비방안에대한것이었으며, 2단계작업은 1998년 9월중순부터 1998년 11월말까지통합금융감독기구의인사정책과통합사후관리 (Post Merger Management) 에관한사항이었다. 각각으로분산된감독기능을하나로묶는통합감독기구의설립작업은해당감독기관간의이해를조정하기가쉽지않고세심한준비와관리없이는성공적인결과를얻기어렵기때문에국제적으로통합작업의자문경험이많은기관의협조가필요한상황이었다. 우선 1단계작업인통합감독기구의조직구성작업을위하여용역제안요청서를주요용역기관에발송한결과맥킨지등 5개기관에서용역계획서를제출하였으며, 이를평가위원회에서평가하고용역기관으로맥킨지를선정하였다. 용역은지역사회발전을위하여최소한의경비만을수령하는 pro bono 방식 36) 으로이루어졌다. 또한 2단계작업인통합감독기구의인사정책과통합사후관리작업도맥킨지의용역사업으로추진되었으며, 이번에는세계은행의기술지원차관 (TAL) 를이용하여용역대금이지급되어최종보고서는 11 월말에제출되었다. 이러한 2단계작업을거쳐 1998년 12월 18일금감위회의에서금감원의정관및조직기구규칙을확정하였으며, 12월마지막주에인사배치를실시하여 1999년 1월 2일금융감독원을설립하게된다. 4대감독기관의통합은기관별로감독영역, 조직문화, 감독전략등에서상당한차이점을안고있어통합절차및내용상많은노력이요구되고진통을겪을수밖에없는작업이었다. 그럼에도불구하고통합준비작업은국내외전문가와의인터뷰등을통한조직진단을거쳐금융감독원에대한비전설정과이를달성하기위한조직구조및인사관리체계를설정하고예산, 건물및자산, 전산정보시스템의통합을비롯하여사후통합관리까지폭넓게추진되었다. 작업과정에서나타난주요특징사항들을정리해보면다음과같다. 첫째, 통합감독조직을설계하는데있어서우선금융감독원의사명과목적을명확히설정하고이를구현하기위한최적의조직구성안을마련하고자하였다는것이다. 금융감독의목표는주요국의금융감독목표를참조하여금융기관의건전성 35) 최흥식 안상욱 (2001) 의부록을수정보완하여작성하였다. 36) ' 공익을위하여 라는뜻의라틴어 pro bono publico 의줄임말

74 확보, 투명하고공정한시장질서의확립및소비자권익의보호로설정함으로써일관되고통일된감독방향과금융시스템의장래비전을제시하였다. 둘째, 4개감독기관을하나의기능별 / 기관별조직으로완전히통합하였다. 구체적으로는통합감독원조직의기본축을인 허가및감독업무, 검사, 제재, 소비자보호로구분하고, 그다음은행, 증권, 보험, 기타비은행등기관별로나누어조직을구축하였다. 조직의기본축을기관별또는감독기능별로설정하느냐, 또는일단기관별로조직을구축하고점진적으로기능별로전환하느냐에대하여설립작업초기에상당한논란이있었다. 그러나감독기능별로조직을구성하는것이 4개감독기관간의감독능력차이를조기에해소할수있고, 감독기능별로 4개감독기관의인원을분산할경우감독통합의실질적효과를조기에달성할수있으며, 향후급진전될금융영역간통합에적절히대비할수있다는판단하에 4개감독기관을단순통합하여담당금융기관별로구분하는것이아니라곧바로감독기능별로조직을구성하기로하였다. < 그림 10 > 감독기구의조직틀 셋째, 금융감독원의설립안을만드는데가장논란의대상이되었던것은기능별또는기관별감독조직으로구축하느냐의논쟁과이와관련된국단위의조직부서수이었으며, 통합시 4개감독기관의상이한직급제도를어떻게조정하느냐의논쟁이었다. 특히직급조정과관련된논의가가장치열하였다. 조직구성에대한논의는 4개감독기관이통합후어떠한위상을차지하느냐의논쟁으로서각기관간의이해와관련된논란이었다면직급조정은각개인의이해와직접관련되는사항으로

75 서극렬한논쟁이전개되었다. 4개기관별간직급별인원비중, 승급소요기간, 평가및보상등인사제도가상이하였기때문에모든기관을동시에만족시킬수있는직급조정안을수립하기가어려웠다. 그렇다고직급조정을하지않을경우근속년수와능력평가가동일한직원들이통합후다른직급에배정될수있는상황이어서직급조정은불가피하였다. 직급조정방안에대한논의가긴박하고극렬하게진행되면서 4개감독기관의인사담당자들이결론을못내리게되자, 5차에걸쳐 4개감독기관의총무국장회의를개최하였으나합의점을찾지못하고상호의견이팽팽하게대립되었다. 급기야는 4개기관의각직급대표자약 80명이모여분임토의와전체회의를하기에이르렀으나상호의견이다름만을확인하는결과가되었다. 이과정에서 4개기관의노동조합들도각기관에유리한직급조정이이루어질수있도록의견을극렬하게제시하였으며노동조합간에도상호의견이대립하는상황에이르렀다. 결국직급조정은금감위위원장이 1998년 12월 26일에다음과같은원칙에의거하여각감독원별로기관장의결재를받아직급조정을하도록지시하여이르게되었다. 기존의 5단계직급체계를 1급과 2급을통합하여 4단계직급체계로전환하고근속년수와능력평가에각각 60% 와 40% 의가중치를부여하여직급하향조정이없도록하며향후직급제도와직위제도를완전히분리하여성과중심의인사정책을운영한다는것이다. 넷째, 금융감독원의설립방안을마련하는데는다양한의견을수렴하고장기간에걸쳐논의를하였으나통합추진에있어서는점진적방법보다는전격적인방법이채택되었다. 예를들어용역기관에서는기관별감독조직에서일정한준비기간을거쳐기능별감독조직으로전환하는방안을제시하였으나, 의견수렴과정에서는단번에기능별감독조직으로전환하는것이채택되었다. 또한인사배치에있어서도순차적방식보다는일괄적이고전격적인방법이채택되었다. 이는단계적이고점진적인방법보다는단기간에그리고일률적인조직통합과인사배치가조직구성원의심적갈등과불안을최소화시킬수있다고판단하였기때문이었다. 1998년 4월부터시작하여준비된통합방안은 12월하순에가서야실행으로옮겨지게되었다. 1998년 12월 18일에금융감독원조직기구규칙이통과되었으며 12월 28일에금융감독원의직급조정이마무리되었고, 통합바로직전인 12월 30일간부직원인사가있었으며일반직원인사배치도곧이어발표되었다. 인사배치발표는통합직전에이루어졌지만충분한사전작업을거친결과였다. 간부급직원에게는자기소개서를제출하도록하고전원을면접하여인사결정을하였으며하위급직원들에대하여는인사배치팀을구성하여약 2주간동안의합숙작업을거쳐인사배치안을마련하도록하였다. 이렇게면밀한검토와사전분석으로만들어진금감원조직설계안과인원배치안은커다란무리없이안착된다. 금융및기업구조조정이한창진행되는과정에서전격적으로조직구조안과인원배치안이발표되어당황할여유도없었고당연한것으로받아들여졌다. 그리고물리적통합이후화학적통합이제대로이루어지

76 기위해서는최고책임자의금융감독기능에대한전반적이해와조직관리능력이병합적으로있어야하는데이당시는다행히도감독조직의중요성을충분히이해하는위원장이있었다. 사실전금융산업에대하여통합적으로인허가, 규제, 검사, 제재등감독기능별로감독조직을관리해나가는것은쉽지않다. 감독기능별특성, 금융기능별특성, 금융기관별업무특성, 금융감독목적별특성등금융전반에대한이해가필수적이다. 금융감독원의설립에직접참여하고관리하였던 1대금감원장과 2대금감원장은금감원을금융감독기능별로관리하는것이얼마나중요한것인지그러나얼마나어려운것인지를알고있었고이를바탕으로통합조직을끈기있게운영해나아갔다. 그러나 2000년 8월에취임한 3대금감원장은금융감독원의조직설계에참여한적이없고이에대한충분한이해가상대적으로부족하였다. 그는감독조직을은행, 증권, 보험분야별로개편하고, 분야별로인허가, 규제, 검사및제재를하는방법으로금감원을운영한다. 통합의의미는사라지고과거은행감독원, 증권감독원, 보험감독원및신용관리기금이한지붕으로단순히통합하여제각각움직이는상황으로회귀되어버린다. 금감원장으로서과거의관행에의거단기적으로는조직관리에편한방법이었으나조직내부로는권역별로장벽이쌓여서갈등구조가심화되고통합하지않으니못한상황이었다. 기획행정업무들은축소개편되어조직전체적으로표면상효율성은증진되었으나이질적조직및인력의물리적통합에불과하고진정한의미의통합취지는사라지고통합된조직으로서내부통할체계는취약하였다. 그이후의원장 37) 들은기관별감독조직형태를고수하게된다. 당장에편한게좋지복잡하게운영하는것은불편하였을것이다. 그러나조직내기관별로나누어진부서별갈등은심화되고이제는도저히화학적으로통합되기어려운상황에처해있다. 승진시에출신별국장, 부원장보의숫자를세고이러한상황이당연시된다. 한조직이지만점점더이질적으로갈라지고있다. 37) 금감원장 : 1대이헌재 ( ), 2대이용근 ( ), 3대이근영 ( ), 4대이정재 ( ), 5대윤증현 ( ), 6대김용덕 ( ), 7대전광우 ( ), 8대김종창 ( 현재)

77 < 그림 11 > 금융감독원조직도 (1999 년 1 월 2 일현재 ) < 그림 12 > 금융감독원조직도 (1999 년 9 월 8 일현재 )

78 < 그림 13 > 금융감독원조직도 (2005 년 12 월 31 일현재 ) < 그림 14 > 금융감독원조직도 (2010 년 8 월 13 일현재 )