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1 ISSN 세계지역연구논총 제 35 집 3 호 2017 한국세계지역학회

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3 제 35 집세계지역연구논총 3 호 The Effect of Exchange Rate on Korea -Germany Trade Balance: An Industry Level Analysis 7 / Utai Uprasen Hoseon Hwang The Effectiveness of South Korean NGOs in dealing with North Korean Human Rights: Contribution on Enacting North Korean Human Rights Act / Alex Soohoon Lee India-Pakistan War: Conflict Transformation and Avoiding a 5th War 71 / Kwang Ho Chun Prospect of Multilateral Security Governance in East Asia 107 / Hanbeom Jeong 이원정부제도입배경비교와한국에서의문제점고찰 : 프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드사례를중심으로 127 / 김인영유럽연합 (EU) 의북핵인식과변화 : 관여정책 의변화를중심으로 157 / 박영민

4 유럽연합과문화이벤트 : 유럽문화수도프로그램의통합적기제로서의역할및동북아공동체구상에의함의 181 / 윤성원 과학기술을활용한사회서비스발전방안 : 북유럽의사례를중심으로 213 / 임홍탁 한정원 FTA체결에따른중국청도항의경쟁우위전략에관한연구 237 / 왕우 손판도 김상현 박형준대북한사회공헌형산림탄소상쇄사업협상 : 참조변수개발과 SWOT 분석을통한타당성검토 267 / 허만호 김미란 글로벌시대국내적통일기반조성방안 : 대북정책과남남갈등중심 309 / 이윤식 한반도평화체제의비관적전망 333 / 여현철 이장영 SNS 사용자집단의네트워크특성과정치참여인식에관한연구 : 네트워크의사용강도, 규모, 활동을중심으로 353 / 장우영 송경재 외교정책에대한시민의관심과정치적관여 : 2008년美쇠고기수입협상과 2011년한미 FTA 협상사례 377 / 송태은 비공식핵보유국가가공식적핵보유국가로부상하는단계적전략 405 / 오세정

5 The Effect of Exchange Rate on Korea- Germany Trade Balance: An Industry Level Analysis *1) Utai Uprasen / Pukyong National University ** Hoseon Hwang / Pukyong National University *** ABSTRACT The existing literature pertaining to the role of exchange rate on trade balance exhibits the mixed empirical results. A significant argument for the inconclusive findings is the aggregation bias from clustering of trading products and trading partners in the analysis. This study examines the effect of exchange rate on bilateral trade balance between Korea and Germany which is the largest trade partner of Korea among the 28 EU countries. The analysis is conducted at 3-digit level of 97 SITC industries, using annual data between 1971 and 2016 with ARDL model employed in the study. Our findings indicate that a real depreciation of Korean Won (KRW) against Euro (EUR) causes an instant improvement on Korea s trade balance with Germany in general rather than creating a J-Curve effect in the short run although a J-Curve phenomenon is detected in a few industries. In the long run, a real depreciation of KRW will bring about a positive effect on trade balance in the long run at least in 23 industries which account for per cent of Korea s total trade share with Germany. In addition, the empirical results from the total trade balance support the argument on aggregation bias. The empirical results of our study are crucial for policy implication of Korea. Our findings indicate that exchange rate policy is still a significant tool to manage the trade balance between Korea and German. However it has to be pointed out that the policy needs to be implemented cautiously since a real depreciation will come together with a J-Curve effect in 12 industries which deteriorates the trade balance in the short run. Key words: trade balance, real exchange rate, J-Curve effect, ARDL model * This work was supported by a Research Grant of Pukyong National University(2016Year) ** First author, associate professor; Pukyong National University, Division of International and Area Studies, Humanities and Social Science-Management Bldg., Daeyeon Campus, 45 Yongso-Ro, Busan; Office (051) , Cell ; utai_uprasen@pknu.ac.kr *** Corresponding author, emeritus professor; Pukyong National University, Division of International and Area Studies, Humanities and Social Science-Management Bldg., Daeyeon Campus, 45 Yongso-Ro, Busan; Office (051) , Cell ; hoseonh@pknu.ac.kr

6 8 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. Introduction There are extensive research works done to examine the role of exchange rate in trade balance. According to the Marshall-Lerner condition, if the sum of import- and export-demand elasticities is greater than one, a depreciation of domestic currency should improve a nation s trade balance. However, in the short run, its effect on the volume of imports might be dominated by price effect, the trade balance of a depreciating nation may worsen. Eventually, consumers and producers adjust to the changes in relative prices, the trade balance starts to improve. In the other words, a currency depreciation may create a J-Curve effect by which the depreciation aggravates the trade balance of a depreciating nation before it will improve its trade balance in the long run. The Marshall-Lerner condition is an indirect approach to evaluate the effect of exchange rate on trade balance. Recently, more studies have adopted a direct method by using a cointegration technique to observe the long-run relationship, whereby an error-correction model has been employed for the investigation of the short-run relationship of the variables in study. Nonetheless, several empirical studies have shown mixed results on the effect of a depreciation upon trade balance. One of the significant arguments for the inconclusive findings is the aggregation bias problem from a cluster of commodities and trading nations in the study. Since the effect of exchange rate on trade balance may be different across both certain commodities in trade and certain trading nations, it may generate biased empirical results to aggregate the traded commodities or trading nations. As we indicate in Section III, many researches investigated the role of exchange rate in trade balance of Korea with her main trading partners such as China, the Unites States, Japan, and the rest of the world (ROW). Although Germany is the largest trading partner of Korea among the 28 member states of the European Union (EU), there have been merely two previous works (Sim and Chang, 2006; Ratha and Kang, 2014) that scrutinized the effect of a real depreciation of Korean Won (KRW) against EURO (EUR) on trade balance of Korea with Germany. Their studies included Germany as one of Korea s trading partners under consideration and investigated the effect of exchange rate on her total trade balance. The effect of exchange rate on bilateral trade balance between Korea and Germany at a

7 Utai Uprasen Hoseon Hwang 9 disaggregated level of industry has not been examined yet. Consequently, this study aims at scrutinizing both the short-run and the long-run effects of bilateral real exchange rate (KRW against EUR) on real trade balance of Korea with Germany at SITC (Standard International Trade Classification, Rev.1) 3-digit level of industry. This resolves the aggregation bias problem in our research. The J-Curve effect, in both traditional (Magee, 1973) and alternative (Rose and Yellen, 1989) definitions, is analysed. To the best of our knowledge, our research is the first study to examine the effect of exchange rate on trade balance of Korea with Germany at the disaggregated level of industry. Since the variables in our analysis are mixed between the variables integrated of order zero (I(0)) and those integrated one (I(1)), the autoregressive distributed lag (ARDL) cointegration model is adopted as an analysis framework. We examine 97 industries which account for per cent of exports as well as per cent of imports of Korea vis-à-vis Germany by using the annual data between 1971 and However, the analyses at both 1-digit level of industry and on total trade balance are also performed in our research. These will give the comprehensive views for the roles of exchange rate on Korean bilateral trade balance with Germany. The paper is organized as follows. Section II presents the patterns of trade balance between Korea and Germany, while section III reviews the existing literature over the effect of exchange rate on trade balance. Section IV outlines the research methodology, followed by the presentation of the empirical results in section V. And then Section VI concludes our work. Ⅱ. Korea-Germany Trade Balance The EU is the third largest trading partner of Korea behind China and the U.S. The statistics in 2016 showed that the EU accounts for per cent of Korea s total trade with foreign countries, whereas China and the U.S. constitute her and per cent trade share respectively. Among the 28 EU member states, Germany is the largest trading partner of Korea. Germany alone represents per cent of total trade between the EU and Korea, followed by the United Kingdom

8 10 세계지역연구논총 35 집 3 호 (11.67 per cent) and then Italy (8.72 per cent). The statistics also reveals that Germany holds per cent of Korea s exports to the EU whereas it constitutes per cent of Korea s imports from the EU countries. <Table 1> indicates that the two countries trade mostly in machinery and transport equipment (SITC7) during the period of 1971 through 2016, followed by miscellaneous manufactured articles (SITC8), chemicals and related products (SITC5), and manufactured goods classified chiefly (SITC6) in sequence. These 4 groups of commodity represent per cent of total bilateral trade between the two nations. With regard to the trade of commodity group with largest share of total trade, machinery and transport equipment (SITC7), Korea encountered a trade deficit during the period of But a trade surplus had displayed in the group during the period of 1991 through 2010 before it changed into a deficit again since 2011, due to the economic crisis in Europe. On the average during the whole period under study, however Korea had a slight trade surplus (0.9 per cent of total trade) for the group of SITC7 commodities. The table also indicates that there has been a trade surplus in miscellaneous manufactured articles (15.50 per cent), whereas a deficit is detected in both chemicals and related products ( per cent), and manufactured goods classified chiefly (-8.60 per cent). The total bilateral trade balance of Korea with Germany has been in a deficit by 6.50 per cent on average during the period of 1971 through SITC <Table 1> Trade Balance of Korea vis-à-vis Germany, Industry Trade balance (% of industry s total trade) Trade 0 Food and live animals Beverages and tobacco Crude materials Mineral fuels, lubricants materials Animal and vegetable oils Chemicals and related products Manufactured goods classified chiefly Machinery and transport equipment Miscellaneous manufactured articles share (%)

9 Utai Uprasen Hoseon Hwang 11 9 Commodities not classified elsewhere Total of SITC 0 to SITC Major trading products, 3-digit level Trade share (%) 512 Organic chemicals Plastic materials, cellulose & resins Chemical materials and products Power generating machi. not electric Office machines Machinery non electrical parts Electric power machinery/switchgear Telecommunications apparatus Other electrical machinery Road motor vehicles Ships and boats Clothing except fur clothing Scientific/med measuring instruments Source: calculated from the data of World Integrated Trade Solution (WITS). Note: 1. Trade balance is presented as % of industry s total trade, where and indicate exports, imports, trade balance of product i at time t, respectively. 2. Trade share (%) = Share of each trading product to total trade between Korea and Germany. The lower part of <Table 1> presents the major trading products at 3-digit level, which constitute the shares that are greater than 2.00 per cent of total trade between two countries. The first three important trading products are road motor vehicles (SITC732), machinery and appliances non-electrical parts (SITC719), and other electrical machinery and apparatus (SITC729). These three commodities account for per cent of total trade. The statistics exhibits that although machinery and transport equipment (SITC7) at 1-digit level of industry displayed a slight trade surplus of 0.90 per cent, the trade balances of individual industries at 3-digit level shows the value that varies remarkable among one another along the individual industries. It is per cent for road motor vehicles (SITC732) and per cent for machinery non electrical parts (SITC719), whereas it is per cent for other electrical machinery (SITC729). This reveals that trade balance of individual commodity may not be similar to the total trade balance of the industry at 1 digit level encompassing the individual industries at 3 digit level.

10 12 세계지역연구논총 35 집 3 호 <Figure 1> illustrates the relationship between real exchange rate (RER) on the one hand and, on the other, trade balances of machinery and appliances non-electrical parts (SITC719), plastic materials (SITC581), and total trade balance of Korea with Germany. While the total trade balance has deteriorated over time since 1980, the trade balances of both SITC719 and SITC581 have improved gradually. The figure in general indicates that there is no common pattern of response of trade balance to the movement of RER over time among SITC719, SITC581, and total trade. <Figure 1> Real Exchange Rate and Korea-Germany Trade Balance, Source: calculated from the data of WITS and OECD Stat Databases. Note: 1. TBTOT = Total trade balance, TB581 = Trade balance of plastic materials, regenerated cellulose & resins (SITC581), TB719 = Trade balance of machinery and appliances non electrical parts (SITC719), RER = Real exchange rate between Korea and Germany. 2. Trade balance is presented as % of industry s total trade, where indicate exports, imports, trade balance of product i at time t respectively. It is also observed that both <Table 1> and <Figure 1> indicate the aggregation bias problem emanating from aggregating trading commodities in the study. The studied result at the aggregate level cannot represent the level of industry. Consequently, the

11 Utai Uprasen Hoseon Hwang 13 study regarding the effect of exchange rate on trade balance at a disaggregated level of industry is crucial since it can provide more specific and accurate result. Ⅲ. Literature review There have been extensive research done for the subject of the effect of changes in real exchange rate on trade balance. Many empirical studies have shown mixed results on the effect. One reasonable explanation for the mixed results is the aggregation bias problem emanated from clustering of countries with commodities together in the analysis. Accordingly, this section reviews the literature pertaining to the effect of exchange rate on Korea s trade balance and classified it into the following four categories based on the aggregation. The first category of the literature includes the studies which aggregate both commodities and countries. The balance of total trade of Korea with the rest of the world has been examined in this category. Chang et. al. (2012) claimed that a depreciation of KRW by 1 per cent improved her trade balance by 0.67 per cent in the long run. In addition, Yoon (2009) and Arize et. al. (2017) suggested that both a depreciation and an appreciation could have long-run effects on trade balance, but these effects could be asymmetric. Chang (2005) found that the long-run real effective exchange rate elasticities decreased from 1.25 per cent to 0.55 percent sine the foreign exchange crisis of Korea in From a short-term perspective, Lal and Lowinger (2002) argued that a J-Curve effect was found during the period of 1980 through And then Korea s trade balance seemed to improve two quarters after that. A J-Curve phenomenon was also detected during the period between 1990 and 2006 by Sim (2006). By contrast, Hsing (2005), and Buyangerel and Kim (2013) asserted that there was no evidence of J-Curve effect during the period of their study both in 1980 through 2001,and in 1991 through 2011 respectively. Furthermore, both studies presented the empirical evidence that a real depreciation of KRW led to an instant improvement in trade balance. The second category covers the studies that aggregate commodities while disaggregating countries. The balance of total trade of Korea with her trading

12 14 세계지역연구논총 35 집 3 호 partners has been examined bilaterally in these studies. For the case of Korea-the U.S. trade, Choi (2007) and Kim (2012) showed that a depreciation of KRW improved Korea s trade balance but the magnitude of its positive effect tended to decrease during the period between 2000 and In addition, a J-Curve effect was not detected. The absence of J-Curve effect was also confirmed by Kim (2007) and Lee (2011) for the trade balances of both Korea-the U.S. and Korea-Japan during the period between 1990 and Kim (2013) added that a J-Curve effect was not discovered in the case of Korea-Japan trade either. Instead, a real depreciation of KRW caused an instant improvement in Korea s trade balance with her major trading partners such as the U.S. Japan and China. However, its improvement effect of trade balance in the case of Korea-China was much smaller than the other two countries. Yoon and Kang (2015) postulated that although the U.S. dollar (USD) played a prominent role in Korea s trade balance, the impact of the Chinese Yuan grows larger. Nonetheless, Huh and Zhu (2014) argued that it is the real effective exchange rate of Korea that determined the trade balance between China and Korea, rather than her bilateral real exchange rate with China, since Korea s exports to China are in turn exported onwards to the third-party countries. Kim (2011) also found that a real depreciation of KRW not only improved Korea s trade balance with China in the long run, but also generated a J-Curve effect in the short run in her trade with China. 1) Lee (2007) examined trade balance between Korea and her 8 trading partners, and found that there were evidences of J-Curve effects in all the 8 partners during the period of 1980 through The Korean trade balance improved two or three quarters after a depreciation of KRW. On the other hand, Sim and Chang (2006) did not find any incident of J-Curve effect between Korea and 10 trading partners including Germany during the period of 1990 through In contrast, Ratha and Kang (2014) claimed that patterns of J-Curve were found more in Korea s trade with 29 trading partners, including Germany since her economic crisis in In addition they affirmed that, although the effect of real depreciation of KRW on trade balance varied across Korea s 1) On the other hand, Ahn and Kim (2013) indicated that a revaluation of Chinese Yuan may deteriorate the real income of Chinese consumers which may in turn worsen Korea s trade balance due to a decrease in Korea s exports in the long run.

13 Utai Uprasen Hoseon Hwang 15 different trading partners, it was in fact insignificant in the bilateral trades of both Korea-Japan and Korea-China. Chiang (2014) also investigated the case of Korea s trade with her 33 trading partners. His empirical results revealed that the positive effect of real depreciation of KRW on Korea s trade balance was found only in 13 partners if the exchange rate pass-through was incomplete. For the case of Korea-Iran, a real depreciation of KRW improved trade balance of Korea in the long run without any J-Curve effect (Salmasi, 2013). The third category encompasses the studies that disaggregate commodities while aggregating countries in their analyses. The effect of changes in real exchange rate on trade balance is examined on an industry level between Korea and the rest of the world in these studies. Chang (2009) asserted that the positive effect of a real depreciation of KRW on Korea s trade balance was found in 25 (out of 30) commodities in the long run whereas Park and Chang (2009) found both long-run improvement of trade balance (in 25 commodities) and the J-Curve effect (in 6 commodities) during the period of 1991 through 2008 in their study at 2-digit level of SITC industries for 30 commodities. The study at 3-digit level of SITC products by Bahmani-Oskooee and Zhang (2014) revealed that the J-Curve phenomenon was detected in 58 commodities, whereas the long-run positive effect of a depreciation displayed only in 26 commodities (out of 148 industries). 2) The fourth category is composed of the studies which disaggregate both commodities and countries. Trade balance is examined on bilateral basis at the level of industry in these studies. The studies at 1-digit level of SITC industry for 10 commodities between Korea and her 8 trading partners exhibited that the long-run favorable effect of a real depreciation of KRW on Korea s trade balance varied across trading partners and industries. For instance, Korea s trade balance improved in 4 industries in the case of her trade with Japan during the period between 1999 and 2008 while it was observed in 6 industries in the case of her trade with China during that period (Kim, 2010). But Young et. al. (2015), based on the data for the period of 2) The positive long-run effect of a real depreciation on trade balance was also reported at the regional level inside Korea such as in Busan (Kim and Chang, 2011), Gyeongsangnam- and Chungcheongnam Provinces (Jung, 2015). Furthermore, the same effect displayed in the case of tangible goods (Shin, 2013) and the service trade balance (Son, 2009).

14 16 세계지역연구논총 35 집 3 호 1993 and 2013, found neither a J-Curve effect nor the long-run positive effect of a real depreciation on trade balance between Korea and China in all 10 industries. Jo (2010) also reported the similar findings and argued that the majority of trading commodities between Korea and China were composed of both intermediate goods and raw materials which made exchange rate elasticity of trade balance inelastic. Nonetheless, the study at 3-digit level of SITC product by Bahmani-Oskooee and Baek (2016) found both J-Curve effect and the positive long-run effect of a real depreciation on trade balance between Korea and the U.S. during the period of 1989 through Similar findings were reported in the study at 2-digit level of SITC product in the case of Korea and Malaysia (Bahmani-Oskooee and Aftab, 2017). The above-reviewed literature focuses on the case of the trade between Korea and her trading partners. There is extensive empirical literature for the cases of the trade of other countries such as Bahmani-Oskooee and Ratha (2004), Ardalani and Bahmani-Oskooee (2007), and Bahmani-Oskooee and Hegerty (2010). More recent works on the subject covered the trades between the U.S. and G-7 countries (Dong, 2017), the U.S. and the ROW (Arize, 2017), Fiji and the ROW (Prakash and Maiti, 2016), Eurozone countries and the ROW (Nieminen and Junttila, 2016), Turkey and the ROW (Durmaz, 2015), and Kenya and the ROW (Caporale et. al., 2015), along with the trades among the G-7 countries (Huh and Kwon, 2015). In sum, two points are worth mentioning in the review of existing literature. Firstly, it is more likely that a real depreciation of KRW improves Korea s trade balance in the long run. However, it is still controversial whether a depreciation creates a J-Curve effect empirically. The argument of aggregation bias problem seems to be valid since the studies at the disaggregated level of industry and on the basis of bilateral trade in the fourth group of the literature review tend to exhibit J-Curve phenomenon more frequently compared with the first three groups. Secondly, most of the previous works focus on the case of Korea s trade with her major trading partners such the U.S., China, and Japan. Although Germany is the largest European trading partner of Korea, the analysis at disaggregated level of industry has not been conducted yet. Hence, this article contributes to the previous studies in that we analyze the effect of a real depreciation of KRW against EUR on bilateral trade balance between Korea and Germany at SITC 3-digit level of industry. Nonetheless,

15 Utai Uprasen Hoseon Hwang 17 in order to obtain the comprehensive view points, the analyses on total trade balance and on 1-digit level of industry are also conducted in our works. Ⅳ. Methodology 1. Model specification To examine the effect of a change in exchange rate on trade balance of Korea with Germany, we resort to a standard two-country imperfect substitution model (Goldstein and Khan, 1985; Rose, 1991). According to the model, demand for imports is a function of income and the relative price of imports to domestic goods. Therefore, the demand for imports of Korea and that of Germany can be presented as Equation (1) and Euation (2), respectively. (1) (2) where and stand for demand for imports, and represent real income, and and denote the relative price of importing goods to domestic goods of Korea and Germany respectively. The is defined as follows; (3) where E is nominal exchange rate (KRW/EUR), is the price of exporting goods of Germany and and indicate the prices of domestic goods of Korea and Germany respectively. Accordingly, Q represents bilateral real exchange rate between Korea and Germany. Likewise, can be obtained in a similar fashion.

16 18 세계지역연구논총 35 집 3 호 On the other hand, for the supply of exports, it is determined by the relative price of exporting products only. (4) (5) where and are supplies of exports for the two nations and and denote the relative price of exporting goods to domestic goods of Korea and Germany respectively. If the trade balance is defined as the value of net exports and expressed in a domestic currency, the trade balance of Korea vis-à-vis Germany can be obtained by solving Equation (1) through Equation (5). Then a market clearing equilibrium condition can be expressed as; (6) Based on Equation (6), the reduced form of trade balance can be presented as Equation (7). (7) where is the real trade balance of Korea with Germany, Q indicates real exchange rate, and and represent the real income of Korea and Germany respectively. According to Equation (7), if the Marshall-Lerner conditions hold, a real depreciation of KRW against EUR is expected to improve the trade balance of Korea. In addition, an increase in real income of Germany should induce larger exports of Korea and, thus, improve the Korea s trade balance. On the other hand, the increase in Korea s real income will induce more imports from Germany and, thus, Korea s real income is expected to be negatively correlated to her trade balance with Germany.

17 Utai Uprasen Hoseon Hwang 19 For empirical estimation, Equation (7) is transformed into the log linear form, as Equation (8); ln ln ln ln (8) Based on Equation (8), the trade balance of commodity i of Korea with Germany is defined as the ratio of exports of commodity i to imports of that commodity from Germany. It is not expressed by the difference between exports and imports as stated in Equation (6) so that the undefined values of log of both zero and negative numbers can be avoided. Another advantage of using the ratio is that it is the same for both the real and the nominal values of trade balance. For simplicity, let the lowercase stands for the natural logarithm of the uppercase; ln. As a result, Equation (8) is changed to Equation (9). (9) As stated in Equation (7), the expected signs of coefficients b and c are negative and positive respectively. The real bilateral exchange rate in Equation (9) is defined in a way that a depreciation of KRW vis-à-vis EUR encourages Korea s exports and, thus, that coefficient d is expected to be positive. The coefficients of b, c, and d in Equation (9) imply the long-run effects of the three explanatory variables on trade balance. In order to examine the J-Curve effect, we incorporate the short-run dynamics into Equation (9) by transforming it into an autoregressive distributed lag (ARDL) cointegration model. The ARDL model, a bounds testing cointegration approach (Pesaran et. al., 2001), possesses three advantages. Firstly, it can perform a cointegration test and at the same time estimate a regression simultaneously. Secondly, as long as the studied variables are I(0) or I(1), a bounds test for cointegration is valid, whereby the Engle and Granger, and Johansen methods of cointegration require that all of the series must be integrated of order one, I(1). Thirdly, even if number of observations is small, an ARDL model is still applicable. Since the results from unit root tests indicate that the

18 20 세계지역연구논총 35 집 3 호 variables in our analysis are mixed between I(0) and I(1) variables with limited number of observations, the ARDL model is an appropriate approach in our study. Once the short-run dimension is integrated, Equation (9) is changed to a conditional ARDL-error correction modeling format as follows; (10) where and are the long-run multipliers, the first difference operator, and and the optimal lag lengths which are chosen by the minimized Akaike Information Criterion. Equation (10) is used for a test of the existence of long-run relationship among the variables. The cointegration is examined by an F-test conducted for the joint significance of the coefficients of the lagged levels of the variables. A null hypothesis of no cointegration,, is tested against an alternative hypothesis of cointegration,. The bounds testing approach uses a set of critical values which is provided by Pesaran et. al. (2001). If the calculated F-statistic is greater than the upper-bound critical value, it should indicates the existence of cointegration among variables. By contrast, if it is smaller than the lower-bound critical value, the variables are not cointegrated. To estimate both the long-run and the short-run coefficients, we obtain the conditional long-run model of Equation (10) by substituting the short-run terms with zero ( ), which yields; Ω Ω Ω Ω (11) where, Ω Ω Ω Ω and is an error term. We can estimate the short-run coefficients and the error correction term (speed of adjustment) by using an error correction model associated with Equation (11), which is specified as in Equation (12);

19 Utai Uprasen Hoseon Hwang 21 (12) where is one-period lagged error correction term, and the short-run coefficients, and the speed of adjustment. It is worth noting that the study on the impact of exchange rate on trade balance may involve with endogeneity issue since the trade balance may also determine the exchange rate. Therefore, the structural equations might be an alternative research methodology. Since our works aim at investigating the role of exchange rate on trade balance in both short run (J-Curve effect) and long run simultaneously, the ARDL model is fit with our studies. This is because the structural equations do not provide the short run dynamic effect and the long run impact at the same time. In addition, another disadvantage of the structural equations method is that we need to know the structure of the relationship among the studied variables correctly. 2. Data All series in our study are annual data from 1971 to We conduct an analysis at 3-digit level of SITC product for 97 industries, which account for per cent of total imports and per cent of total exports of Korea with Germany respectively. The data of both exports and imports (in 1,000 U.S. dollars) for each product ( and ) are collected from the World Integrated Trade Solution (WITS) databases. The income level of both Korea ( ) and Germany ( ) are proxied by real gross domestic product (millions of U.S. dollars in 2010) which are obtained from IFS-IMF (International Financial Statistics of the International Monetary Fund). The real bilateral exchange rate between KRW and EUR ( ) is defined as where E is nominal bilateral exchange rate as the number of KRW per one EUR (KRW/EUR), represents consumer price index (CPI) of Germany and is CPI of Korea respectively. As a consequence, a real depreciation of KRW is represented by an increase of, which should theoretically increase Korea s exports to Germany and vice versa for an appreciation. The series of nominal exchange rates (period-average) and CPI (all

20 22 세계지역연구논총 35 집 3 호 items index in 2010 = 100) are acquired from OECD.Stat databases (the Organization for Economic Co-operation and Development). German Mark (DM) was used during the period of and then EUR has been adopted after that period. However, the OECD databases provide the conversion rates between DM and ECU (European Currency Unit), provided that 1 ECU is equivalent to 1 EUR. The same dataset is also provided by EUROSTAT (European Union Statistics) database. Consequently, the nominal exchange rate in our study is defined as KRW/EUR for the period of according to the OECD databases. The conversion from DM to EUR gives the consistency in our dataset and it has no effect on the interpretation of the empirical result. This is because we employ the log-log model in our works, whereby the obtained coefficients represent elasticities between the studied variables, regardless of the unit of the variables. It is worth nothing that the USD is used by Korea as a major invoicing currency internationally. For instance, according to Ito and Kawai (2016), the USD accounted for 85 per cent of export invoicing currency of Korea with respect to the world in Nevertheless, the KRW/EUR is employed in our studies rather than KRW/USD. The explanation is that, based on our study framework (Goldstein and Khan, 1985; Rose, 1991), demand for imports is a function of the relative price of imports to domestic goods. Although the USD is used as invoicing currency, the prices of Korean products will be converted into EUR in German market. The German consumer will make the decision by comparing the price of Korean and German products which are in EUR, not in USD. Furthermore, the triangular arbitrage among KRW, USD and EUR reinforces the validity of using KRW/EUR in the study. The existing literature basicly uses KRW against the currency of trading partner in the analysis even though the USD is used as a major invoicing currency in their case study. For instance, Sim and Chang (2006) and Ratha and Kang (2014) employed KRW/EUR in their studies to investigate the effects of exchange rate on Korea-Germany trade balance at the aggregate level of product. Moreover, Young et. al. (2015) employed KRW/RMB (Chinese Renminbi) in their analysis on the effect of real exchange rate on Korea-China trade balance and KRW/MYR (Malaysian Ringgit) is used in the case of Korea-Malaysia trade balance (Bahmani-Oskooee and Aftab, 2017).

21 Utai Uprasen Hoseon Hwang 23 Ⅴ. Estimation Results Since the ARDL method allows the combination of both I(0) and I(1) variables in the model, a unit root test for studied variables may not be really necessary, given that most of macroeconomic variables are either I(0) or I(1). However, to assure the nonexistence of I(2) variable, we apply the Augmented Dickey-Fuller (ADF) tests to all the studied variables. The results reveal that while the bilateral real exchange rate ( ) is I(0) variable, the real income of both Korea ( ) and Germany ( ) are I(1) variables. As for the trade balance variable, it is I(0) or I(1) variable in 55 and 42 industries out of all the 97 industries at 3-digit level and in 6 and 4 industries out of 10 industries at 1-digit level, respectively. The total trade balance is I(0). Since there is no I(2) variable in our data, the ARDL model is valid in our study. 1. Estimation results from the ARDL Model The appropriate lag lengths n ( ) have to be determined for the estimation of short-run and long-run coefficients. We adopt the methodology of Bahmani-Oskooee and Zhang (2014) by imposing a maximum of four lags on each first-differenced variable. Then all the possible lag-lengths combinations among the studied variables are estimated. The combination which minimizes the Akaike Information Criterion will be chosen as the optimum lag lengths. Once an optimum lagged model is selected, both the short-run and the long-run coefficients can be obtained accordingly. Due to the large volume of the empirical results, we only report the short-run coefficient estimates associated with real exchange rate in order to observe a J-Curve effect, whereas the long-run estimates are reported for all three variables. The coefficient estimates from Equation (11) and Equation (12) are reported in <Table 2> and <Table 3> for 1-digit and 3-digit industry, respectively. According to <Table 2>, the empirical results from the total trade reveal that a 1 percent of depreciation of KRW against EUR improves the total trade balance by 0.53 and 1.85 per cent in the short run and in the long run, respectively. No evidence of J-Curve effect is found. However, the analysis at 1-digit level of industry shows that a depreciation of KRW creates J-Curve effect in the short run in

22 24 세계지역연구논총 35 집 3 호 two industries: crude materials, inedible, except fuels (SITC2) and manufactured goods classified chiefly by material (SITC6). The short run positive effect of a KRW depreciation on trade balance is found in 4 industries: food and live animals (SITC0), beverages and tobacco (SITC1), machinery and transport equipment (SITC7) and miscellaneous manufactured articles (SITC8). The number of positively affected industry increases from 4 to 6 in the long run which are food and live animals (SITC0), mineral fuels, lubricants and related materials (SITC3), animal and vegetable oils, fats and waxes (SITC4), chemicals and related products (SITC5), manufactured goods classified chiefly by material (SITC6) and machinery and transport equipment (SITC7). These 6 industries account for per cent of total trade share between the two countries. As for the role of national income, while increase in Korean income deteriorates trade balance in 3 industries (SITC1-beverages and tobacco, SITC6-manufactured goods classified chiefly by material and SITC8-miscellaneous manufactured articles), the rise in German income improves Korean trade balance in SITC1-beverages and tobacco, SITC3-mineral fuels, lubricants and related materials and SITC8-miscellaneous manufactured articles). <Table 2> Short Run and Long Run Coefficient Estimates (1-digit industry) SITC Industry % Short run coefficient Long run coefficient 0 Food & live animals a a (0.00) (0.34) (0.48) (0.00) 1 Beverages & tobacco b a a b (0.69) (0.02) (0.00) (0.00) (0.03) 2 Crude materials, inedible c b (0.08) (0.02) (0.32) (0.14) (0.12) 3 Mineral fuels c a (0.99) (0.19) (0.06) (0.00) 4 Animal & vegetable oils b (0.34) (0.15) (0.39) (0.45) (0.02) 5 Chemicals products a (0.32) (0.28) (0.63) (0.00) 6 Manufactured goods b b a c (0.03) (0.19) (0.02) (0.00) (0.70) (0.07) 7 Mach. & transport equip b 0.72 c 0.90 a c

23 Utai Uprasen Hoseon Hwang 25 (0.75) (0.03) (0.06) (0.01) (0.17) (0.39) (0.07) 8 Misc. manufact. articles a a 4.10 a (0.37) (0.00) (0.00) (0.01) (0.26) 9 Commodities not class (0.44) (0.70) (0.57) (0.44) TT Total trade a a b (0.01) (0.01) (0.28) (0.04) Notes: 1. Statistical significance is denoted as a, b, and c for 1%, 5%, and 10% respectively (P-values are in parenthesis). 2. % = Share of each industry in total trade (in per cent) between Korea and Germany. As for the short-run coefficient estimates at 3-digit level of industry in <Table 3>, we find that there are a total of 57 industries, which have at least one significant short-run coefficient at 10 per cent level of significance for the real exchange rate variable (positive effect in 38 industries, negative effect in 8 industries, and mixed effect over time in 11 industries respectively). With regard to the positive effect of a depreciation on trade balance, the estimation results show that a real depreciation of KRW against EUR improves trade balance of Korea with Germany in 38 industries in the short run. These 38 industries account for per cent of total trade share between the two nations. In terms of trade share, the most affected industries are machinery and transport equipment (SITC7) and miscellaneous manufactured articles (SITC8), both of which constitute a large share of total trade (17.96 and per cent of trade share respectively). 3) The 8 industries, which show only the negative sign in the short run, represent only 1.11 per cent of total trade share. Among 11 industries which reveal the mixed effect over time in the short run, the J-Curve effect, which is based on the traditional definition where the coefficients of real exchange rate show positive values at the lower lags, but they exhibit negative values at the higher lags, is detected in 7 industries. They are inorganic chemicals elements (SITC513), soaps and cleansing preparations (SITC554), paper and paperboard (SITC641), textile fabrics and woven (SITC653), made-up articles of textile materials (SITC656), iron and steel bars or rods or angles shapes (SITC673), and miscellaneous non-ferrous base metals (SITC689). These 7 industries account for 2.19 per cent of total trade share between Korea and Germany. 3) But in terms of number of industry, manufactured goods classified chiefly by material (SITC6) is the group of industry which is affected most by a real depreciation of KRW (12 out of 38 industries).

24 26 세계지역연구논총 35 집 3 호 <Table 3> Short Run and Long Run Coefficient Estimates (3-digit industry) SITC Industry % Short run coefficient Long run coefficient 031 Fish, fresh/preserved a b b (0.38) (0.48) (0.36) (0.01) (0.51) (0.04) (0.02) 032 Fish, airtight contain c (0.52) (0.09) (0.13) (0.53) 048 Cereal preparations a a b (0.83) (0.49) (0.01) (0.00) (0.75) (0.05) 053 Fruit, preserved/prep a (0.95) (0.00) (0.30) (0.95) 054 Vegetable, fresh/dried c (0.17) (0.09) (0.31) (0.81) (0.36) 055 Vegetable, pres/prep c a c (0.06) (0.00) (0.13) (0.09) 075 Spices b a a (0.02) (0.01) (0.25) (0.01) 099 Food preparations c a b (0.51) (0.08) (0.00) (0.16) (0.03) 112 Alcoholic beverages a a a 4.93 a c (0.34) (0.01) (0.23) (0.01) (0.00) (0.00) (0.07) 231 Crude rubber c c (0.06) (0.18) (0.07) (0.28) (0.65) 266 Synth. artificial fibres c a (0.15) (0.51) (0.06) (0.94) (0.29) (0.00) 267 Waste textile fabrics c (0.32) (0.07) (0.36) (0.64) (0.60) 292 Crude vegetable a (0.44) (0.36) (0.70) (0.01) (0.11) (0.24) (0.54) 332 Petroleum products (0.50) (0.22) (0.15) (0.49) 512 Organic chemicals c b (0.08) (0.87) (0.71) (0.04) 513 Inorg. chemicals elem b c b a (0.02) (0.46) (0.09) (0.04) (0.62) (0.00) 514 Oth. inorg. chemicals a a a 5.12 a (0.00) (0.01) (0.01) (0.01) 531 Synt. orga. dye stuffs c b 3.72 c (0.07) (0.22) (0.02) (0.09) 533 Pigments, paints c b (0.62) (0.08) (0.01) (0.50) 541 Med. & pharm. prod b a (0.03) (0.40) (0.92) (0.11) (0.00) (0.26) (0.46) 553 Perfumery, cosmetics c c c

25 Utai Uprasen Hoseon Hwang 27 (0.08) (0.07) (0.66) (0.06) 554 Soap, cleansing prep c b (0.09) (0.91) (0.03) (0.43) (0.45) (0.47) 581 Plastic materials c b (0.07) (0.13) (0.56) (0.04) 599 Chemical materials (0.19) (0.36) (0.64) (0.19) 611 Leather (0.45) (0.19) (0.44) (0.64) 612 Manufact. of leather b a b (0.02) (0.28) (0.01) (0.11) (0.05) 613 Fur skins c b (0.06) (0.98) (0.61) (0.05) 629 Articles of rubber c a (0.10) (0.00) (0.44) (0.10) 631 Veneers, plywood a b 3.61 (0.46) (0.01) (0.03) (0.29) 632 Wood manufactures a 3.02 c a 4.67 b (0.01) (0.07) (0.00) (0.03) (0.29) 641 Paper & paperboard a c a b (0.46) (0.01) (0.06) (0.00) (0.25) (0.02) 642 Articles of paper a (0.24) (0.00) (0.39) (0.27) 651 Textile yarn a 1.86 a 0.16 (0.85) (0.00) (0.00) (0.85) 652 Cotton fabrics a (0.60) (0.01) (0.41) (0.62) 653 Text fabrics c a 1.29 b a 1.38 (0.45) (0.07) (0.01) (0.02) (0.58) (0.01) (0.29) 654 Tulle, lace (0.62) (0.43) (0.77) (0.60) 655 Special textile fabrics b b 4.40 a (0.31) (0.02) (0.02) (0.00) 656 Made up textile mat b a a 7.09 a (0.03) (0.61) (0.64) (0.01) (0.52) (0.01) (0.00) 657 Floor coverings a (0.46) (0.00) (0.87) (0.54) 661 Lime, cement a 5.41 a b (0.35) (0.00) (0.00) (0.04) 662 Clay/refractory mat b c b (0.20) (0.05) (0.06) (0.11) (0.05) 663 Mineral manufactures b b 4.33 (0.17) (0.03) (0.04) (0.22) 664 Glass c

26 28 세계지역연구논총 35 집 3 호 (0.10) (0.15) (0.58) (0.58) (0.39) 665 Glassware b (0.24) (0.27) (0.96) (0.02) (0.60) (0.87) (0.63) 666 Pottery a 2.23 c a a 1.67 (0.10) (0.53) (0.01) (0.07) (0.00) (0.00) (0.70) 667 Pearls/precious stones a (0.29) (0.47) (0.20) (0.00) (0.39) (0.36) (0.42) 673 Iron/steel bars, rods a a a (0.00) (0.01) (0.21) (0.60) (0.00) 674 Univ/plates iron/steel a a b a (0.01) (0.01) (0.04) (0.00) 677 Iron and steel wire (0.54) (0.38) (0.87) (0.57) 678 Tubes/pipes iron/steel c a a (0.06) (0.13) (0.00) (0.13) (0.01) 679 Iron steel castings a 7.95 a (0.52) (0.00) (0.00) (0.54) 682 Copper c b a 2.50 c (0.08) (0.03) (0.00) (0.10) 684 Aluminium c (0.07) (0.95) (0.94) (0.29) 689 Mis. non-ferro metals b a (0.18) (0.02) (0.00) (0.15) (0.36) (0.94) (0.14) 691 Finished struct. parts a a (0.01) (0.62) (0.51) (0.01) 692 Metal containers a a (0.00) (0.12) (0.80) (0.00) 693 Wire products (0.69) (0.89) (0.96) (0.69) 694 Nails, screws, nuts (0.42) (0.72) (0.99) (0.47) 695 Tools use hand/mach (0.48) (0.61) (0.25) (0.48) 696 Cutlery b b (0.03) (0.97) (0.52) (0.05) 697 Household equips b 2.68 a a b c b (0.03) (0.01) (0.34) (0.01) (0.02) (0.08) (0.05) 698 Manufacture of metal (0.22) (0.30) (0.46) (0.20) 711 Power gen. machines b a (0.36) (0.56) (0.21) (0.02) (0.19) (0.11) (0.01) 712 Agricultural machines a a (0.28) (0.68) (0.16) (0.13) (0.00) (0.00) (0.16) 714 Office machines c

27 Utai Uprasen Hoseon Hwang 29 (0.12) (0.95) (0.76) (0.09) 715 Metalworking machi b b (0.15) (0.04) (0.52) (0.69) (0.06) 717 Textile machinery b (0.74) (0.45) (0.50) (0.04) (0.68) (0.88) (0.68) 718 Mac. special industry (0.20) (0.15) (0.43) (0.16) 719 Mac. non electri part a (0.46) (0.00) (0.29) (0.19) 722 Electric power mach c (0.61) (0.64) (0.08) (0.60) 723 Equip. dist. electricity (0.98) (0.57) (0.83) (0.98) 724 Telecom. apparatus c (0.06) (0.80) (0.26) (0.17) 725 Domestic elect equip a a (0.94) (0.90) (0.00) (0.27) (0.30) (0.01) (0.11) 726 Elec. app. med. purp (0.90) (0.33) (0.85) (0.90) 729 Oth. electric machine c 1.84 b a (0.06) (0.05) (0.17) (0.01) (0.36) (0.26) (0.24) 731 Railway vehicles a a 2.68 (0.43) (0.00) (0.00) (0.46) 732 Road motor vehicles a 0.17 (0.61) (0.79) (0.00) (0.93) 733 Others road vehicles b b 2.37 (0.34) (0.03) (0.02) (0.33) 734 Aircraft (0.75) (0.18) (0.69) (0.75) 735 Ships and boats c c 6.34 c (0.09) (0.16) (0.08) (0.09) 812 Plumbing fixtures b (0.42) (0.12) (0.04) (0.41) 821 Furniture a a c (0.01) (0.01) (0.41) (0.08) 831 Travel goods a (0.17) (0.00) (0.31) (0.31) 841 Clothing b a 2.28 a 1.50 c (0.04) (0.00) (0.00) (0.07) 842 Fur clothing c a b (0.13) (0.07) (0.00) (0.12) (0.13) (0.02) (0.74) 851 Footwear c (0.64) (0.07) (0.20) (0.38) (0.10) (0.93) 861 Scientif meas. instru b b

28 30 세계지역연구논총 35 집 3 호 (0.36) (0.02) (0.29) (0.03) (0.21) (0.28) (0.31) 863 Cinematograp. film c a a a (0.79) (0.49) (0.09) (0.00) (0.00) (0.00) 864 Watches and clocks (0.27) (0.93) (0.99) (0.29) 891 Musical instruments c (0.37) (0.07) (0.15) (0.57) (0.70) 892 Printed matter (0.55) (0.10) (0.74) (0.53) 893 Artificial plastic a a a c 2.28 (0.00) (0.27) (0.00) (0.00) (0.09) (0.10) 894 Perambulators, toys a a 3.26 a (0.72) (0.00) (0.00) (0.00) (0.63) 895 Stationery supplies b 1.39 c 1.97 (0.15) (0.02) (0.07) (0.19) 896 Works of art/antiques (0.85) (0.49) (0.53) (0.85) 897 Jewellery a 3.61 a 0.40 (0.83) (0.00) (0.00) (0.83) 899 Manufacturd articles a 1.18 b 1.83 c (0.66) (0.83) (0.00) (0.05) (0.07) Notes: 1. Statistical significance is denoted as a, b, and c for 1%, 5%, and 10% respectively (P-values are in parenthesis). 2. % = Share of each industry in total trade (in per cent) between Korea and Germany. The potential explanation that the positive effect from the real depreciation of KRW on trade balance dominates the J-Curve phenomenon in the short run may rest on two factors. The first factor comes from the characteristics of Korean exporting commodities. The machinery and transport equipment (SITC7), and miscellaneous manufactured articles (SITC8) are sensitive to the changes in real exchange rate. The reason is that these commodities directly compete with the domestic products of Germany together with those from the other third exporting countries such as France and the United States. Consequently, a real depreciation of KRW raises Korea s export competitiveness against those countries immediately, which leads to an increase in the volume of exports. When the volume effect in export is larger than the price effect at the initial stage of a depreciation, this will improve trade balance (Sim and Chang, 2006). The second factor is derived from an asymmetry in trade structure between Korea and Germany. Some positivelyaffected commodities such as ships and boats (SITC735) account for 6.96 per cent

29 Utai Uprasen Hoseon Hwang 31 of total trade between two nations. But these commodities constitute per cent of total exports, whereas they represent merely 0.39 per cent of total imports of Korea vis-à-vis Germany. The same patterns are found in clothing except fur clothing (SITC841), which hold 2.46 per cent of total trade, 5.79 of total exports, and 0.10 per cent of total imports of Korea respectively. As a result, a real depreciation of KRW tends to generate a dominant effect on Korea s exports to Germany over her imports. In the long run, the number of industry affected by the changes in real exchange rate in the short run (57 industries) is reduced to 36 industries (positive effect in 28 industries and negative effect in 8 industries). Nevertheless, both the long-run analysis and the coefficient estimates need to be validated by cointegration tests among the variables. Based on the bounds testing for cointegration, the calculated F-statistics of 69 (out of 97) industries are higher than the upper bound critical value at 10 per cent level of significance (the critical value with trend and that without trend is 4.45 and 3.77 respectively). The results of cointegration tests made in Section 5.2 are displayed later on in <Table 4>. They imply that there exist cointegrations among the studied variables in 69 industries. Once the cointegration issue is taken into consideration, the number of affected industry is reduced from 28 to 23 industries for the positively-affected and from 8 to 4 industries for the negatively affected respectively. Consequently, 42 commodities are not affected by a real depreciation of KRW against EUR in the long run. The 23 industries, which are affected by the long-run positive effect of a real depreciation of KRW, account for per cent of total trade share between Korea and Germany. If we look at the number of affected industry, In terms of number of industry, manufactured goods classified chiefly by material (SITC6) are the group of industry that have most affected products (11 out of 23 commodities). However, those 11 industries constitute only 2.15 per cent of total trade. By contrast, there are 4 major industries which show the positive effect of a real depreciation of KRW. They are organic chemicals (SITC512), plastic materials, regenerated celluloses and resins (SITC581), ships and boats (SITC735), and clothing except fur clothing (SITC841). These 4 industries alone represent per cent of total trade share. As for 4 negatively-affected industries, they constitute only 0.32 per cent of

30 32 세계지역연구논총 35 집 3 호 total trade between the two nations. With regard to the J-Curve effect, apart from the traditional definition (Magee, 1973), Rose and Yellen (1989) proposed an alternative definition of a J-Curve effect and defined it as a short-run deterioration of trade balance followed by its long-run improvement. Under the alternative definition, a J-Curve effect is detected in another 5 industries. They are cereal preparations and preparations of flour of fruits and vegetables (SITC048), food preparations (SITC099), synthetic and regenerated artificial fibers (SITC266), synthetic organic dye stuffs, natural indigo and lakes (SITC531), and clay and refractory construction materials (SITC662). But these 5 industries hold only 0.94 per cent of total trade share between Korea and Germany. Therefore, if we put the old definition along with the new one, our findings reveal that there is a J-Curve effect in 12 industries (out of 97 ones) associated with a real depreciation of KRW against EUR. If we consider only the industries in which cointegration is established, the empirical results indicate that the coefficient estimates of Korea s real income are negative and significant in 36 industries. The commodities affected most by changes in real income are manufactured goods classified chiefly by material (SITC6) and miscellaneous manufactured articles (SITC8), in each of which the numbers of affected industries are 18 and 8 respectively. Nevertheless, all of those 36 affected industries account for merely 9.59 per cent of total trade. On the other hand, 3 industries, which display positive and significant coefficients constitute per cent of total trade between the two nations. The machinery and appliances other than electrical ones (SITC719) alone constitute per cent. This indicates that an increase in Korea s real income improves the trade balance of SITC719 commodities which does not comply with the prediction of the conventional theory. The possible explanation may rest on Bahmani-Oskooee (1986) in that as Korean economy grows, Korea increases the production of close import-substitutes rather than increasing imports. This notion is consistent with our findings since the machinery and appliances other than electrical ones (SITC719) hold per cent of total imports, whereas they make up only 2.89 per cent of total exports of Korea to Germany. Thus, as Korean economy grows, Korea is able to develop the technology to produce these commodities in order to rely less on the imports from Germany.

31 Utai Uprasen Hoseon Hwang 33 Concerning the role of Germany s real income, the positively-significant coefficients are found in 29 industries. Most of them are manufactured goods classified chiefly by material (SITC6), miscellaneous manufactured articles (SITC8), and machinery and transport equipment (SITC7), each of which displays 11, 8, and 7 affected industries respectively. All of the 29 industries represent per cent of total trade between the two nations. The share of the industries in total trade (32.12 per cent), which is influenced by German real income, is remarkably larger than the share affected by Korean real income (9.59 per cent). This is because those industries affected by income changes include the major exporting products from Korea to Germany such as ships and boats (SITC735), road motor vehicles (SITC732) and clothing except fur clothing (SITC841). The export shares of those three industries are 16.26, 12.58, and 5.79 per cent respectably, leading each corresponding shares of those industries in total trade to 6.96, 14.08, and 2.46 per cent in sequence. Our empirical findings conform to certain existing literature. Regarding the short-run effect of a real depreciation of KRW on trade balance, while Buyangerel and Kim (2013) claimed that a J-Curve effect was not found in Korea s trade with the external world, our findings are in line with Sim and Chang (2006) in that J-Curve phenomenon was detected in bilateral total trade between Korea and Germany. Moreover, our empirical results are consistent with both Sim and Chang (2006) and Kim (2013) in that a real depreciation of KRW causes an instant improvement on trade balance rather than displaying a short-run J-Curve effect. Our findings also conform to both Bahmani-Oskooee and Baek (2016) and Bahmani- Oskooee and Aftab (2017), each of which discovered a J-Curve phenomenon in the case of the trade of Korea-the U.S. and in the case of the trade of Korea-Malaysia in sequence. With respect to the long-run effect, our studies are in line with several works in that a real depreciation of KRW improves Korea s trade balance as presented in the above-reviewed literature. Finally, we found that Korea s trade balance is influenced by Germany s real income rather than Korea s income. This findings are compatible with Chang et. al. (2012) who argued that foreign income is the most important determinant of trade balance, relative to domestic income as well as real effective exchange rate in the case of Korea trade.

32 34 세계지역연구논총 35 집 3 호 2. Diagnostic Tests of the ARDL Model In order to assess both the reliability of the coefficient estimates and their validity, we conduct several diagnostic tests of the ARDL model as presented in <Table 4>. <Table 4> Diagnostic Statistics of the ARDL Model SITC Industry Bound Co. LM RESET CS CSS TT Total trade 5.34 y (0.00) S S Food & live animals y (0.00) S S Beverages & tobacco 5.05 y (0.02) S S Crude materials, inedible 3.20 y (0.02) S S Mineral fuels 7.50 y (0.00) S S Animal & vegetable oils 7.85 y (0.00) S S Chemicals products 4.41 y (0.00) S S Manufactured goods 4.25 y (0.00) S S Mach. & transport equipment y (0.06) S S Misc. manufactured articles 3.14 y (0.03) S S Commodities not classified 4.45 y (0.00) S S Fish, fresh & simply preserved 2.93 n (0.01) S S Fish, in airtight containers, nes n (0.00) S S Cereal preps & preps of flour 7.68 y (0.00) S S Fruit, preserved and fruit prep n (0.00) S S Vegetables, fresh or dried 3.42 n (0.00) S S Vegetables, pres or prepared 5.77 y (0.00) S S Spices 3.75 n (0.00) S S Food preparations, nes y (0.00) S S Alcoholic beverages y (0.00) S S Crude rubber included synthetic 8.27 y (0.00) S S Synthetic artificial fibres 8.06 y (0.00) S S Waste mat. from textile fabrics 2.04 n (0.03) S S Crude vegetable materials, nes y (0.08) S S Petroleum products 4.27 y (0.00) S S Organic chemicals 6.44 y (0.00) S S Inorganic chemicals elements 9.61 y (0.00) S S Other inorganic chemicals 1.48 n (0.00) S S Synthetic organic dye stuffs 6.41 y (0.00) S S Pigments, paints, varnishes 7.30 y (0.01) S S Med. & pharmaceutical product y (0.00) S S Perfumery, cosmetics, dentifrice 5.08 y (0.00) S S Soaps, cleansing/polishing prep n (0.11) S S Plastic materials, resins 5.08 y (0.00) US US 0.46

33 Utai Uprasen Hoseon Hwang Chemical materials, nes y (0.00) S S Leather 4.81 y (0.00) US S Manufactures of leather 5.83 y (0.00) S S Fur skins, tanned or dressed 6.11 y (0.00) S S Articles of rubber, nes y (0.00) S S Veneers, plywood boards, nes y (0.00) S S Wood manufactures, nes y (0.00) S S Paper and paperboard 5.75 y (0.00) S S Articles of paper, pulp 7.91 y (0.00) S S Textile yarn and thread 9.19 y (0.00) S S Cotton fabrics woven 4.80 y (0.00) S S Text fabrics woven 9.78 y (0.00) S S Tulle, lace, embroidery, ribbons 4.68 y (0.00) S S Special textile fabrics 3.98 y (0.00) S S Made up article of textile mat y (0.00) S S Floor coverings, tapestries 5.26 y (0.00) S S Lime, cement, fabr. bldg. mat y (0.00) S S Clay & refractory materials 6.49 y (0.00) S S Mineral manufactures 1.83 n (0.01) S S Glass 3.73 y (0.00) S S Glassware 4.91 y (0.00) S US Pottery 8.14 y (0.00) S S Pearls & precious stones 1.36 n (0.30) S S Iron & steel bars, rods, angles 5.17 y (0.00) S S Universals, plates iron/steel 6.71 y (0.00) S S Iron and steel wire 5.19 y (0.00) S S Tubes, pipes of iron or steel 8.51 y (0.00) S S Iron steel castings forgings 8.26 y (0.00) S S Copper 6.71 y (0.00) S S Aluminium 0.59 n (0.20) S S Misc. non ferrous base metals 1.68 n (0.05) S S Finished structural parts 3.56 n (0.00) S S Metal containers for storage 4.63 y (0.00) S S Wire products ex fencing grills 2.71 n (0.01) S S Nails, screws, nuts, bolts, rivets 4.87 y (0.00) S S Tools use in hand or machines 2.20 n (0.01) S S Cutlery 2.86 n (0.00) S S Household equip. of base metal 4.07 y (0.00) S S Manufactures of metal, nes 7.91 y (0.00) S S Power generating machinery 3.25 n (0.01) S S Agricultural machinery 5.25 y (0.00) S S Office machines 3.11 n (0.00) S S Metalworking machinery 3.50 n (0.01) S S Textile and leather machinery 5.15 y (0.01) S S 0.71

34 36 세계지역연구논총 35 집 3 호 718 Machines for special industries 4.87 y (0.00) S S Machinery non electrical parts 4.67 y (0.00) S S Electric power machinery 5.35 y (0.00) S S Equip. distributing electricity 2.27 n (0.01) S US Telecommunication apparatus 4.56 y (0.01) S S Domestic electrical equipment 9.14 y (0.00) S S Elec. apparatus for medic. purp y (0.00) S S Other electrical machinery 2.03 n (0.20) S S Railway vehicles 6.74 y (0.00) S S Road motor vehicles 5.79 y (0.00) S S Road vehicle others than motor 6.08 y (0.00) S S Aircraft 9.76 y (0.00) S S Ships and boats 5.50 y (0.00) US S Sanitary, plumbing fixtures 6.16 y (0.00) S S Furniture 2.14 n (0.03) S S Travel goods, handbags 5.30 y (0.02) S S Clothing except fur clothing 9.14 y (0.00) S S Fur clothing and artificial fur 2.97 n (0.07) S S Footwear 2.33 n (0.01) S S Scientific measuring instrument 2.63 n (0.18) S S Developed cinematograp. film 6.44 y (0.00) S S Watches and clocks 3.03 n (0.01) S S Musical instruments 5.07 y (0.00) S S Printed matter y (0.00) S S Articles of artificial plastic 4.59 y (0.00) S S Perambulators, toys, games 3.88 y (0.00) S S Office and stationery supplies 8.59 y (0.00) S US Works of art and antiques 1.83 n (0.02) S S Jewellery, gold/silver wares 5.68 y (0.00) S S Manufactured articles, nes y (0.00) S S 0.56 Note: 1. Bound = F-statistic from the bounds test, Co. = Cointegration exist, y =Yes, n= No, LM = LM statistic, RESET = Chi-square statistic, CS = CUSUM, CSS = CUSUM of Squares, S (US) = Stable (Unstable) at 5% level of significance, = Goodness of fit 2. = coefficient or speed of adjustment, with p-values in parentheses. As mentioned in Section 5.1 for the analysis at 3-digit level of industry, the bounds testing for cointegration indicates that the cointegration is established in 69 industries (out of 97 ones). All the coefficients obtained from have negative signs with absolute values less than one in general (although 3 coefficients are larger than one). There are 7 insignificant coefficients at 5 per cent level of significance but the number diminishes from 7 to 5, at 10 per cent significance level. This supports the model s convergence toward a long-run equilibrium in

35 Utai Uprasen Hoseon Hwang 37 almost all the industries. The Breusch-Godfrey serial correlation LM test, which is distributed as with one degree of freedom, reveals that the LM statistic is insignificant at 5 per cent level of significance in 94 industries out of 97 ones, supporting autocorrelation-free residual in most optimum models. The Ramsey s RESET test statistic which is also distributed as with one degree of freedom is insignificant in most optimum models (92 industries out of 97 ones) at 5 per cent level of significance implying that most optimum models are correctly specified. Since there is a possibility that coefficient estimates may change over time in time series regression models, we detect systematic changes in the coefficient estimates by applying the cumulative sum of recursive residuals (CUSUM) test. In addition, we perform the cumulative sum of squares of recursive residual (CUSUM of Squares) test to examine the sudden departures from the constancy of the coefficients. By indicating the stable models with S and unstable ones with US, most of the coefficient estimates are stable, according to the results from both the CUSUM and CUSUM of Squares tests. Finally, the value of indicates an appropriate fit in most models. The results from diagnostic tests at 1-digit level of industry and total trade balance assert that cointegrations are established in all industries. In addition, the coefficients of indicate the existence of model s convergence toward a long-run equilibrium in all industries. The results from LM test, Ramsey s RESET test, CUSUM test, CUSUM test and the value of are also satisfying. Ⅵ. Conclusion There are extensive works done on the role of exchange rate in trade balance. Some of them have shown the mixed empirical results on the effect of changes in exchange rate upon trade balance. One of significant arguments for the inconclusive findings is the aggregation bias problem from clustering of traded commodities with trading nations in analysis. A lot of works investigated the role of exchange rate in trade balance between Korea and her main trading partners. Although Germany is

36 38 세계지역연구논총 35 집 3 호 the largest trading partner of Korea among 28 EU countries, the analysis on the role of exchange rate in trade balance between Korea and Germany at a disaggregated level of industry has not been conducted yet. Under the circumstances, this study attempts to analyse the effect of exchange rate on bilateral trade balance of 97 commodities at 3-digit level of SITC industry between Korea and Germany. This resolves the aggregation bias problem in our research. We apply the ARDL model to our analysis using the annual data of the period between 1971 and The findings of our study can be summarized in following five points. Firstly, in the short run, a real depreciation of KRW against EUR causes an instant improvement on Korea s trade balance with Germany rather than creating a J-Curve effect. It leads to an improvement in Korea s trade balance with Germany in 38 industries (which account for per cent of total trade) whereas a J-Curve effect reveals only in 7 industries (which constitute merely 2.19 per cent of total trade share). Secondly, while a J-Curve effect is detected in 7 industries based on the traditional definition (Magee, 1973), a J-Curve phenomenon is found in another 5 industries according to the alternative definition by Rose and Yellen (1989). Therefore, a J-Curve evidence exhibits in 12 industries in total (which constitute per cent of total trade share) including the other electrical machinery and apparatus (SITC729), which accounts for 3.13 per cent of trade share. Thirdly, in the long run, the positive effect of a real depreciation of KRW on trade balance displays in 23 industries (18.57 per cent of total trade share) including the 4 major industries; organic chemicals (SITC512), plastic materials, regenerated celluloses and resins (SITC581), ships and boats (SITC735) and clothing except fur clothing (SITC841). These 4 industries represent per cent of total trade. Fourthly, by comparing the role of real income with that of real exchange rate in trade balance in the long run as far as the number of positively-affected industries is concerned, we find that Korea s real income (in 36 industries) plays the most important role, followed by Germany s real income (in 29 industries) and then real exchange rate (in 23 industries). By contrast, if we focus on the positively-affected total trade share, our finding exhibits a different feature in that Germany s real income (32.12 per cent of total trade share) is the most crucial factor in determining trade balance, followed by real exchange rate (18.57 per cent) and then Korea s real income (9.59

37 Utai Uprasen Hoseon Hwang 39 per cent). Finally, while the J-Curve effect is not found on total trade balance between Korea and Germany, it is detected when the disaggregated data are employed in the analysis. This empirical findings support our argument on aggregation bias problem. The empirical results of our study are crucial for policy implication of Korea. Our findings indicate that exchange rate policy is still a significant tool to manage the trade balance between Korea and German. A real depreciation of KRW will bring about a positive effect on trade balance in the long run at least in 23 industries which account for per cent of total trade share. However it has to be pointed out that the policy needs to be implemented cautiously since a real depreciation will come together with a J-Curve effect in 12 industries which deteriorates the trade balance in the short run. The previous works lack this detailed policy recommendation as we suggested when the aggregate trade flows were used in their analysis.

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42 44 세계지역연구논총 35 집 3 호 국문초록 환율이한 독무역수지에미치는영향 : 산업차원의분석 *4) 우타이우프라센 / 부경대학교 ** 황호선 / 부경대학교 *** 환율의무역수지에역할에대한지금까지의연구는환율변화의무역수지에대한효과에대해실증적결론을내리지못하고있다. 이런불확실한실증연구결과의주된원인에는실증연구에서교역품과교역국을함께모으는분석방식에서유래하는합산편향문제가있다. 본연구는한국과유럽연합 23개국가운데한국의최대교역국인독일간무역수지에대한환율의영향을살펴보려한다. 본연구에서는한 독간교역에있어 SITC 3자리개별산업수준에서 97상품에대해분석을시도하였으며 ARDL모형을사용하여분석하였다. 실증연구는유로화에대한원화의실질하락은단기적으로, J곡선효과보다는, 한국의대독일무역수지를즉각향상시키는효과를나타내고있다. 장기적으로는원화의실질하락이무역수지에대한긍정적효과는 (97개산업중 ) 23개산업에서나타나고있다. 본연구의실증적결론이한국의무역에대한정책적함의는매우중요하다. 본연구의결과는환율정책이여전히한 독간무역수지를관리하는주요정책수단이라는것을보여준다. 그러나 12개산업에서원화의실질하락이단기적으로무역수지를악화시키는 J곡선효과를나타내고있는것으로볼때, 환율정책이매우조심스럽게사용되어야한다는점을연구결과는지적하고있다. 주제어 : 무역수지, 실질환율, J 곡선효과, ARDL 모형 접수일 : 2017 년 8 월 15 일, 심사일 : 2017 년 9 월 6 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 17 일 * 이논문은부경대학교자율창의학술연구비 (0000 년 ) 에의하여연구되었음 ** 제 1 저자 ; 부경대학교국제지역학부부교수 ; ( ) 부산광역시남구용소로 45 부경대학교대연캠퍼스인문사회경영관 624 호 ; ; utai_uprasen@pknu.ac.kr *** 교신저자 ; 부경대학교국제지역학부명예교수 ; ( ) 부산광역시남구용소로 45 부경대학교대연캠퍼스인문사회경영관 624 호 ; ; hoseonh@pknu.ac.kr

43 The Effectiveness of South Korean NGOs in dealing with North Korean Human Rights: Contribution on Enacting North Korean Human Rights Act 2016 *5) Alex Soohoon Lee / Korea University ABSTRACT Human Rights in North Korea has increasingly become a great concern for the international community. North Korean Human Rights Resolutions approved by the UN and the promulgations of North Korean Human Rights Acts in the U.S. and Japan over the last decade, followed by the National Assembly of the Republic of Korea s human rights legislation in 2016, have been done to improve human rights conditions in North Korea. In this research, ten prescreened NGOs founded and operated in the ROK have been surveyed to determine their effectiveness for improving human rights in North Korea. In order to do so, their contribution in drafting and enacting the North Korean Human Rights Act are closely examined through a constructivist lens. Throughout the analysis, based on application of the constructivist notion concerning a normative environment, the concept of legitimacy, and the creation of social facts, it is empirically proven that the NGOs contributed to every sector involved with the promulgation of the North Korean Human Rights Act in the ROK. Key words: North Korea, Human Rights, North Korean Human Rights Act, NGO * This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the Korean Government (NRF-2016S1A3A ). A part of this work was presented at the 2017 World Congress.

44 46 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. Introduction Human rights, which was not even a legitimate concern for society in the first half of the last century, has become one of the most widespread and serious transnational problems that civilization confronts in this century. Since human rights are embedded into society s moral fabric, the human rights abuses in North Korea have gradually received attention from the United Nations and by the surrounding nations, the United States and Japan. UN human rights resolutions, and similar promulgations from neighboring countries, have been passed in order to improve human rights in North Korea. Regardless of such international and intergovernmental legal universality, the DPRK s human rights abuses against its own citizens have not ceased. Quite the contrary, such abuses have even traversed across the border to punish its defectors. North Korean human rights issues are undoubtedly beyond the horizons of international and intergovernmental legal authority. In this vein, the roles of non-governmental organizations (NGOs) dealing with North Korean human rights issues are put under the spotlight. Especially from a macro-perspective, these non-governmental organizations are invaluable assets in both cases: North Korean contingency and the unification of Korea. In this research, the effectiveness of South Korean NGO s involvement with North Korean human rights issues are analyzed. To do so, 10 prescreened NGOs established and operated in the ROK, such as Network for North Korean Democracy and Human Rights, Committee for the Democratization of North Korea, and Citizens Alliance for North Korean Human Rights are surveyed. In order to determine the effectiveness of the NGOs for improving human rights in North Korea, their effort and contribution in drafting and enacting the North Korean Human Rights Act will be closely examined. Oftentimes, questions arise regarding the role of these South Korean NGOs regarding North Korean human rights. Without being able to monitor what is actually happening in the North regarding human rights, the effectiveness of the North Korean Human Rights Act has also been questioned. This research considers enactment of North Korean Human Rights Act in the National Assembly of the ROK to be the foundation of human rights improvement in DPRK and hopes to

45 Alex Soohoon Lee 47 answer the following question: Have these human rights concentrated NGOs been active and influential in the process of enacting the North Korean Human Rights Act? If so, how? By defining and assessing their contribution in enacting the North Korean Human Rights Act, this research aims to answer how these North Korean Human Rights concentrated NGOs have or have not been successful in creating North Korean human rights norms over the last decade. The structure of this research will be done in accordance with the following procedure. In order to answer the aforementioned question, norms regarding North Korean human rights will be discussed through a constructivist approach. Then, the history of North Korean human rights will be discussed followed by the analysis of South Korean NGOs efforts in enacting the North Korean Human Rights Act. In the end, this research assesses whether or not they are invaluable assets to both North Korean human rights and the unification of Korea. Ⅱ. Theoretical Discussion 1. Defining NGO The traditional view that the unification of Korea is managed by state actors is a realist view. The most renowned talks with the DPRK, the bilateral talks like the ROK-DPRK summit meetings and multilateral talks such as the Six-Party Talks, 1) are dealt by state actors. Nonetheless, concerning both extensity and intensity measures of globalization, national boundaries have been lowered while non-state actors have been inspired to come up with solutions regarding the unification of the peninsula. International Organizations such as the United Nations and International Monetary Fund, non-governmental organizations such as Amnesty International and the Red Cross, and private actors like multinational corporations, are all examples of 1) Six Party Talks are a series of multilateral negotiations held intermittently since 2003 and attended by China, Japan, North Korea, Russia, South Korea, and the United States for the purpose of dismantling North Korea s nuclear program. The talks are hosted in Beijing and chaired by China. By The Six-Party Talks at a Glance in Arms Control factsheets/6partytalks

46 48 세계지역연구논총 35 집 3 호 non-state actors. Non-state actors are defined as, An individual or organization that has significant political influence but is not allied to any particular country or stat e 2) or a term widely used to mean any actor that is not a government. 3) Principally, any actor can be a non-state actor if they are not affiliated with government. In this research, among various forms of non-state actors, the ROK stationed NGOs that are engaged in North Korean human rights will be examined. By definition, NGO activities are non-commercial, non-violent, and not on behalf of a government. 4) In order to discuss these NGOs that are dealing with North Korean human rights, a constructivist approach of international relations will be taken into account. 2. Theories and Human Rights The world suffered in the existing framework of Westphalia in the first half of the twentieth century. Back then, today s advanced economies in Europe were battlefields and rising Asian economies were colonies. Apparently, the common raison d état of the nations throughout the two great wars was survival. Along these lines, the realist agenda, statism and self-help were set as main agendas of nations suffering in turmoil. As realists had predicted, powerful nations survived while weaker nations collapsed. Realists had a crystal-clear explanation that the world was functioning in power competition. It was only after the World War II, with the birth of the United Nations and multiple international organizations, when the world began to turn their eyes toward setting new agendas that included human rights. Unlike the realists, liberals argued international cooperation could solve disorder and conflict that ascended from an anarchic world system. Even in the midst of the cold war, international effort to deal with human rights continued. War refugees 2) Non-state actor, Oxford Dictionary, < Accessed on May 10, 2017). 3) John Baylis, Glossary, in The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, ed. John Baylis, Steven Smith and Patricia Owens (Oxford, Oxford University Press, 2014), p ) Ibid., p. 418.

47 Alex Soohoon Lee 49 crossing over borders and tragedies like the Holocaust were not only human rights concerns but also transnational issues that had to be managed by the international society. Liberals paid enormous effort to place human rights in the spectrum of the universal agenda where it gradually gained attention from the international society. Unable to predict the end of the cold war, both liberalism and realism had slowly lost their status in explaining international relations while constructivism had risen up as an alternative explanation. Constructivists argued that it is not only power but also ideas that could change the world. Mikhail Gorbachev s idea partly brought the cold war to an end. Unlike the two mainstream theories, constructivism focused on ideas, norms and values. In other words, people create, spread and accept norms. In this fashion, human rights norms have also been shared and spread by the international society. According to Nicholas Onuf, the father of constructivism, the notion of a world without norms and ideas was nonsensical. 5) This is a point of departure for this research. This research focuses on assessing South Korean NGOs efforts regarding North Korean human rights through a constructive lens. This research attempts to verify that South Korean NGOs efforts in creating and spreading norms had influenced the enactment of the North Korean Human Rights Act by the National Assembly of the ROK. According to constructivists, rules are not static, but changeable. One great example is corporal punishment. Corporal punishment, once widely accepted by society, became illegal in most nations in the 1990s. In addition, while not many people paid attention to North Korean human rights in the past, the North Korean Human Rights Act was ratified in the ROK, Japan and the U.S. This is largely due to the transformation of the ideological environment and advancing economic capabilities of South Korean Society. One of the motivations for such change is the appearance of NGOs working for North Korean human rights. 3. From Social Construction of Reality to the Concept of Legitimacy To assess the NGO s contribution in enacting the North Korean Human Rights 5) Ibid., p. 132.

48 50 세계지역연구논총 35 집 3 호 Act through a constructivist lens, theoretical analyses of constructivism such as the process of the social construction of reality, creation of a normative environment, birth of social facts and the concept of legitimacy are applied in this research. The Social construction of reality unearths undefined facts and provides them with identities and values. Unlike brute facts such as the existence of the Earth and Seas that are not likely to disappear regardless of human civilization, social facts, like sovereignty and human rights, are norms which are created in society. The foremost essential condition of the emergence of such norms is its competence of diffusion. In this regard, the development of social facts can be followed by the creation of a normative environment. The creation of a normative environment for a specific norm absolutely depends on the needs of society. If the society considers a norm as important, a normative environment is created where a social fact can be spread and adopted by others repeatedly. In this respect, how NGOs supported North Korean Human Rights Acts are to be discussed. Ⅲ. History of North Korean Human Rights Act 1. Acts by the U.S. and Japan The U.S. and Japan enacted their own versions of the North Korean Human Rights Act nearly a decade before the South Korean National Assembly did. Introduced by Republican James Leach, the North Korean Human Rights Act in the U.S. Congress was enacted in 2004 and has been effective since signed by President George W. Bush on October 18, Composed of three titles 6) : Title I: Promoting the Human Rights on North Korea, Title II: Assisting North Koreans in Need, and Title III: Protecting North Korean Refugees, the Act of 2004 is in the process of being reauthorized by the 115 th Congress. 7) Reauthorized twice in ) H.R North Korean Human Rights Act of 2004, U.S. Congress, accessed on 24 May ) H.R North Korean Human Rights Reauthorization Act of 2017, U.S. Congress, accessed on 25 May 2017.

49 Alex Soohoon Lee 51 and 2012, the act provided the legal grounds for the U.S. government s financial support for radio stations broadcasting to North Korea and the appointment of a special envoy on the North s human rights issues. 8) This time the act was introduced by U.S. senators including Republican Marco Rubio and Republican Ted Cruz. Rubio claimed that The United States has a moral obligation and diplomatic imperative to prioritize human rights and access to information for the North Korean people, and this bipartisan legislation would do just that. 9) Regardless of such effort by the U.S. Congress for improving human rights, it had unexpectedly been criticized by South Korean politics, 10) which is reminiscent of the ongoing THAAD debate in Korea. Criticisms notwithstanding, the U.S. Congress has been reauthorizing the act. Article 1 of Japan s North Korean Human Rights Act in 2006 aims to deepen the public s recognition of Japan regarding human rights violations in North Korea, elucidate the actual situation of human rights violations in North Korea and prevent such violations through cooperation with the international community. 11) Although primarily concerned with Japanese abductee issues, the act was enacted to raise the public awareness of human abuses in North Korea. As discussed, the two nations sensed awareness and learned of the imperious need for the enactment of the North Korean Human Rights Act while the South Korean National Assembly went through internal ideological competition usually followed by failure to legislate. It was only a year ago when the North Korean Human Rights Act had been enacted by the South Korean National Assembly. 8) US lawmakers pushing to reauthorize NK human rights act, The Korea Herald (14 May 2017), accessed 20 May ) Rubio, Cardin, Colleagues Introduce North Korean Human Rights Reauthorization, Marco Rubio US Senator for Florida, A688FCF03651, accessed 21 May ) Balbina Hwang, Spotlight on the North Korean Human Rights Act: Correcting Misperceptions, Report Asia (10 February 2005), eptions, accessed on 30 May ) Mi-kyoung Kim, N. Korean human rights in Japan, Korea Times, (10 October 2016), accessed on 21 May 2017.

50 52 세계지역연구논총 35 집 3 호 2. The Act by the ROK The North Korean Human Rights Act in South Korea has been active since September 4, Article 1 states the objective: to protect and enhance the human rights of the North Korean people in respect to the Universal Declaration of Human Rights by the United Nations. 12) The history of the act ascended to the 17 th National Assembly in 2005, a year after the U.S. Congress enacting their version of North Korean Human Rights Act. The two-time lawmaker, Kim Moon-soo, proposed the North Korean Human Rights Act for the first time in the National Assembly. The act suggested the establishment of a North Korean Human Rights Ambassador, a North Korean Human Rights Record Depository in the National Human Rights Commission, and lastly, a North Korean Human Rights Advisory Committee in the Ministry of Unification. 13) During the interview in 2005, the assemblyman Kim said that the act engages North Korean human rights as part of unification issues on which the ROK will take the lead. He added that the act is different from the one introduced by the U.S. Congress. 14) However, this introduction was discouraged by the counterparty, Yeulinuri Party; as a result, it stayed dead until the end of the 17 th National Assembly in The Saenuri Party became the ruling party during the 18 th National Assembly and had been expected to pass the act. However, although constituting the majority of seats in the National Assembly, the Saenuri Party failed to enact the North Korean Human Rights Act. The opposition Party was more interested in promoting nutrition and food issues in North Korea rather than dealing with human rights issues. The opposition leader at the time, Park Ji-won, proudly interviewed about holding the 12) South Korea, National Assembly, North Korean Human Rights Act (Seoul, 2016), Article 1. [In Korean] 13) Yong-soo Ahn, Kim, Moon-soo, Introducing North Korean Human Rights Act to National Assembly, Yonhap News (11 August 2005, 79, accessed on 30 May 2017). [In Korean] 14) Min-chun Kwon, Kim, Moon-soo, Introducing North Korean Human Rights Act to National Assembly, Nocut News (11 August 2005, 64, accessed on 30 May 2017). [In Korean]

51 Alex Soohoon Lee 53 North Korean Human Rights Act back from being enacted in the 18 th National Assembly. 15) In the beginning of the 19 th National Assembly in 2012, a couple of lawmakers continued an effort of introducing North Korean Human Rights Acts. While the U.S., Japan and the UN passed their North Korean Human Rights Acts and Resolutions regarding the human rights situation in the DPRK, South Korea repeatedly failed to do so. Discouraging the act from being enacted for three consecutive terms, the 17 th, 18 th and 19 th National Assembly, and abstaining from the UN Resolution, 16) the opposition party could not be free from blame. In addition, the UN opening its Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights (OHCHR) in Seoul intensified the situation. Under the immense pressure, the opposition party decided to pass the bill in 2015 and, in a Pyrrhic victory, the North Korean Human Rights Act was finally enacted in ) 3. Main Points of the North Korean Human Rights Act in 2016 The enactment of the North Korean Human Rights Act in ROK was critical from both geopolitical and symbolic perspectives. The article 1 introduces the objective of the Act: protecting and enhancing human rights in North Korea in line with the UN s Universal Declaration of Human Rights. One unique point of the act is Article 5. It states the establishment of the North Korean Human Rights Enhancing Advisory Committee in the Ministry of Unification. The committee is composed of 10 (up to) members recommended by the National Assembly. The committee provides the Ministry of Unification with its policy recommendation. Briefly summarizing the act, Article 7 cites the initiation of a ROK-DPRK human rights dialogue and Article 8 talks about providing humanitarian aid. Article 10 comprehends the establishment of the North Korean Human Rights Foundation. The 15) Seok-woo Kim, The Opposition Party, Why did they oppose enacting North Korean Human Rights Act? Newdaily (26 April 2017), accessed on 30 May 2017). [In Korean] 16) Republic of Korea, Ministry of Unification, 2017 Unification Whitepaper, p p [In Korean] 17) Ibid., p. 109.

52 54 세계지역연구논총 35 집 3 호 foundation, as stated in the article, contains a research function and is expected to set up the human rights dialogue and design humanitarian aid mentioned in previous articles. Moreover, article 13 dictates the establishment of the North Korean Human Rights Recording Center under the Ministry of Unification. The center details and records the status of the human rights of North Korean citizens, North Korean defectors, separated families, etc. Officially implemented in last September, the North Korean Human Rights Act has muddled through an uneasy decade but ultimately reached its enactment. Apparently, the process of enactment would not have been possible by the National Assembly alone. This research attempts to reveal and verify the work of non-government organizations that contributed in connecting the dots from draft to the legislation. Ⅳ. Analysis on South Korean NGOs North Korean Human Rights Act 1. North Korea Human Rights Focused NGOs As of 2016, there are 34 NGOs (Table 1), registered in the Ministry of Unification, concerning North Korean human rights. For this research, 10 NGOs among them were sampled and analyzed. They are North Korean People s Liberation Front, Network for North Korean Democracy and Human Rights, Committee for the Democratization of North Korea, North Korea Reform Radio, North Korean Human Rights Development, Citizens Alliance for North Korean Human Rights, Database Center for North Korean Human Rights, North Korean Strategy Center, People for Successful Corean Reunification, and NK Watch. 18) (Table 2) 18) Some NGOs don t have English titles and were directly translated from their Korean titles.

53 Alex Soohoon Lee 55 <Table 1> Ministry of Unification registered North Korean Human Rights NGOs Source: Unification White Paper (2017) 19) 19) Republic of Korea, Ministry of Unification, 2017 Unification Whitepaper, p. 115.

54 56 세계지역연구논총 35 집 3 호 <Table 2> North Korean Human Rights NGOs (Titles and Established Year) North Korean Human Rights NGOs Title Title in English Founded 1 겨레얼통일연대 North Korean People's Liberation Front 북한민주화네트워크 Network for North Korean Democracy and Human Rights 북한민주화위원회 Committee for the Democatization of North Korea 북한발전연구원 North Korea Reform Radio 북한인권과민주화실천운동연합 North Korean Human Rights Development 북한인권시민연합 Citizens' Alliance for North Korean Human Rights 북한인권정보센터 Database Center for North Korean Human Rights 북한전략센터 North Korean Strategy Center 성공적인통일을만들어가는사람들 People for Successful Corean Reunification 엔케이워치 NK Watch 2003 Source: NGO/IO Data Book (2016) 20) These NGOs had been previously selected and assessed in the NGO/IO Data Book in 2015 which, thus far, has been the only data that contains detailed figures and explanations of each NGO. In this research, each one has closely been examined to see whether or not it has contributed in enacting the North Korean Human Rights Act in 2016 in any aspect. In doing so, the constructivist measure and analysis will be taken into account. 2. Process of the Social Construction of Reality Rules and acts change over time but never alter without input. According to constructivism, international relations theory, rules are not static, but rather revised through practice. 21) Constructivists argue, in agent-structure relationship an agent 20) The list of data has been extracted from NGO/IO Data Book (2016) by the SSK Team [Topic: A Study on the Role of Non-Governmental Actors for Korean Unification] and recreated by the author. 21) Baylis, Glossary, in The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations pp

55 Alex Soohoon Lee 57 can change structure and vice-versa. In a wider spectrum, rules can also be changed just as norms do. The changes often reflect contemporary and social needs. This is why Parliament, Congress, National Assemblies and the party system exist in every democracy. While some rules disappear, some are added. For example, corporal punishment is no longer active in Korea since such course of action is considered illegal. It is not because it was legally accepted back then but it used to be legally not binding until the early 2000s. Another example that could be found in our everyday lives is the law governing driving under the influence (DUI). It was only in the 1960s when Korea enacted the law concerning DUI because there were only a handful of cars on the road. Now that nearly every household owns a car, more laws have been drafted such as banning the use of cellular phones while driving. Advancement of technology created smart phones, and also created a rule concerning them. South Korean concern on human rights of North Koreans was never an issue until the early 1990s. Back then, North Korea had solely been considered as an enemy of the nation and posed a constant nuclear threat. However, as the South Korean economy accelerated way ahead of the North while witnessing a massive increase in the number of North Korean defectors, South Korean citizens began to seriously realize the horrifying living conditions of North Korea. South Koreans and the international community started to engage in North Korean human rights issues. This is what constructivism considers as a social construction of reality. Norms concerning human rights of the North have been created and rules are anticipated to be made for improving the condition. Finding and analyzing the norm concerning North Korean human rights is usually done through the existing model by Finnemore and Sikkink regarding the life cycles of norms. Nonetheless, since the scope of this research focuses on domestic level of analysis on North Korean human rights, constructivism s notion of the creation of a normative environment, birth of social facts and concept of legitimacy are utilized in analyzing the agenda.

56 58 세계지역연구논총 35 집 3 호 3. Creation of a Normative Environment According to constructivism, a normative environment constructs the interest and identities of actors and actors shape the normative environment. 22) Put simply, agent-structure relationship, one influencing another, defines constructivism as a social theory. In this regard, the following analysis focuses on the latter form of actor/environment relationship, or more specifically, how NGOs influence North Korean human rights issues. To do so, the NGOs works and performances are examined. The NGOs, hereafter the NGOs referring to the ten NGOs for analysis described above, have conducted multiple tasks through various means in order to create a normative environment for North Korean human rights. This chapter discusses such tasks of the NGOs which are categorized into seminars and conferences, media and publication, and education. The analysis is based on the data specifically extracted from NGO/IO Data Book published by the SSK Team [Topic: A Study on the Role of Non-Governmental Actors for Korean Unification] of the Ilmin International Relations Institute, Korea University. 23) With such effort poured in, South Korean citizens, government and National Assembly were able to raise their awareness of North Korean human rights. Seminars and Conferences Numerous conferences and seminars for raising awareness of human rights conditions in North Korea have actively been held since the late 1990s both in and out of Korea. North Korean People s Liberation Front, founded in 2010, have been focusing on revealing the situation in North Korea regarding human rights. They have hosted a series of seminars titled, Close-up North Korea. The 2015 seminar, in particular, publicized a lecture material, published by Korean Workers Party publisher. It contained multiple criminal cases and, among them, one of the 22) Ibid. 23) This NGO/IO Data Book was published by the SSK Team [Topic: A Study on the Role of Non-Governmental Actors for Korean Unification], led by Professor Kim Sung-han at Korea University. Author is part of the team. Analyses on NGOs in this article are directly from this source if not cited otherwise.

57 Alex Soohoon Lee 59 violations was watching Korean videos. 24) North Korean People s Liberation Front also supported North Korean defectors living in South Korea with numerous activities such as Gimjang. Committee for the Democratization of North Korea opened several seminars concerning North Korean Human Rights. One of the seminars was commenced to discuss the issues concerning defectors reentering North Korea. Since there had been several cases of defectors reentering North Korea, panels and participants sought the ways to prevent further cases by reexamining defectors living conditions in South Korea. 25) Another NGO, North Korean Human Rights Development, hosted an event titled, Unification Concert in In this event, Suzanne Scholte, the president of the Defense Forum Foundation and the winner of Seoul Peace Prize in 2008, 26) gave a lecture on human rights and the unification agenda. In addition, they conducted a North Korean human rights forum titled, Reality of North Korean Human Rights. In this forum, 10 North Korean defectors discussed how defectors are harshly punished and killed if they get caught during escapes. According to discussants, even if they succeed in escaping their families left in North Korea are imprisoned. 27) Citizens Alliance for North Korean Human Rights have internationally hosted and conducted conferences in several nations including Germany. In Germany, they have initiated a North Korean Human Rights Campaign and hosted international conferences about North Korean human rights. Experts from academia and politics in both ROK and Germany had participated in the conference where they openly 24) Ji yun Cha, Major crimes such as murder, rape and drugs in North Korea continues, Yonhap News (30 June 2015), input=1195m, accessed 1 July 2017). [In Korean] 25) Go hyang Im, North Korea maneuvering defectors to return for manipulating ideological competition in South Korea, Daily NK (2 May 2013), accessed 2 July [In Korean] 26) Won chul Lim, Unification Concert by North Korean Human Rights Development, Busan Ilbo (9 May 2014), accessed 9 May [In Korean] 27) Hyang joo Kim, Human Rights Forum hosted by BEXCO, News 1 (18 August 2015), accessed 1 May [In Korean]

58 60 세계지역연구논총 35 집 3 호 shared views and solutions for North Korean refugees and political prisoner camp s. 28) Another internationally driven NGO, North Korea Strategy Center, along with NK Watch, supported Canadian s celebration of North Korean Human Rights Day and co-hosted the film festival for North Korean human rights in Hong Kong. Most of the seminars and conferences hosted by the NGOs are driven by academics and policy experts. In this regard, the conferences and seminars held by the NGOs may not be the best channel for enlarging the scope but are undoubtedly invaluable in terms of sharing and raising the awareness of North Korean human rights issues. Media and Publication While conferences and seminars have limited but deep exposure of North Korean human rights issues, media and publication are outwardly focused in diffusing the issue. North Korean Reform Radio not only sends broadcasting to North Korea but also produced and sent Monthly North-South News and March of Hardship to North Korea. Network for North Korean Democracy and Human Rights was established in 1999 to support democratic movement in North Korea. Publishing Monthly NK Vision, this NGO initiated the international film festival for North Korean human rights in 2001 and has been continuing since. Recently, they held a campaign called, North Korean Human Rights Movie, and presented movies in major cities in Korea. 29) Moreover, the Committee for the Democratization of North Korea, during the years of , organized press conferences with defector communities about current issues of North Korea. Database Center for North Korean Human Rights, founded in 2003, has committed multiple publishing activities such as North Korean 28) Citizens Alliance for North Korean Human Rights Website, 12 th International Conference on North Korean Human Rights Refugee in Berlin, Germany h_mode=&search_word=&pg=1, accessed 1 July ) Hye jin Kim, North Korean Human Rights Film played in major 6 cities in Korea by North Korean People s Liberation Front, Daily NK (9 June 2016, accessed on 12 July [In Korean]

59 Alex Soohoon Lee 61 Human Rights and Case Report of North Korean Human Rights. People for Successful Corean Reunification, recognized by United Nations Economic and Social Council (ECOSOC), has been releasing monthly newsletter regarding North Korea. In 2015, NK Watch played Winter Butterfly, a film dealing with North Korean human rights, at the United Nations, Korean church and Smith College in Geneva. 30) Both media and publication are unique in which they are easily accessible. By utilizing such method, NGOs have not only opened their doors to ordinary citizens but also contributed in settling a normative environment for promoting North Korean human rights in South Korean society. Education Education, although not an easy task or channel for establishing a normative environment, is the most direct method of influencing the society. North Korean Human Rights Development, accompanied by Jang Dae Hyun School, have been educating North Korean adolescent refugees. At its technical school and regional adolescent center, the school has organized several concerts including The Marriage of Figaro and The Night of Opera Aria. Moreover, North Korea Strategy Center has conducted vision camps for both South and North Korean teenagers. They even initiated a mentoring program by matching university students from North Korea with South Korean families. Moreover, the center opened a lecture on unification era for the public. People for Successful Corean Reunification, being one of the most active NGOs conducting education, opened numerous seminars and programs for North Korean students in South Korea. They include mentoring program, English classes, camps, exhibition concerning history and etc. As explained, education may not be the fastest way of creating a normative environment; however, it is most pervasive method for informing the public of North Korean human rights. Creating a normative environment for North Korean human rights has cost 30) Kyung sun Choi, Defector who is ex-international labor for North Korea made testimony in front on the United Nations, KONAS (11 March 2015, accessed on 2 June 2017). [In Korean]

60 62 세계지역연구논총 35 집 3 호 tremendous effort by the NGOs in appealing to the public. The NGOs have engaged in multiple channels to do so. They have held conferences and seminars, produced visual and written material, and educated defectors as well as South Korean citizens. Although measuring the degree of normative-ness is not likely to be possible, the one thing for sure is that the NGOs have created a normative environment for North Korean human rights awareness, affecting the hearts and minds of the South Korean public. 4. The Concept of Legitimacy When a normative environment is created, the next step is to make it legally binding. In a democratic society, such socially created norms gain momentum through the legislation process. Reaching this level, the primary goal of the NGOs is to pursue a legal framework for North Korean human rights. Though creating a normative environment and reaching the state of legitimacy are intertwined processes, the final stage is undoubtedly the latter. In this part of the research, the NGOs effort in and through the National Assembly for enacting the North Korean Human Rights Act will be revisited. A series of seminars and hearings in the National Assembly will be introduced. As explained earlier, the North Korean Human Rights Act had confronted repeated opposition by Yeolinuri of 17 th National Assembly, the then ruling party, and Minju of 18 th and 19 th National Assembly, the opposition party at the time. These two, but still one since they simply changed the name of the party, were parties positioned left in the political spectrum standard. Such stubborn opposition had given rise to the anger of human rights activists and finally led them to press hard on the issue. Such pressure was seen as naming and shaming. 31) Such naming and shaming has been strategically done throughout various events. Network for North Korean Democracy and Human Rights conducted several meetings and created a unit. It created NANK (Now! Act for North Koreans!), a 31) Seok-woo Kim, The Opposition Party, Why did they oppose enacting North Korean Human Rights Act? Newdaily, (26 April 2017), accessed on 30 May 2017). [In Korean]

61 Alex Soohoon Lee 63 unit responsible for passing the North Korean Human Rights Act that had been pending in the National Assembly for almost a decade. Also this NGO, with North Korean Strategy Center, co-hosted Grand Debate on Enacting North Korean Human Rights in 2015, the year that the opposition party finally agreed on enacting the act. Committee for the Democratization of North Korea, founded by Hwang Jang-yop, the founder of Juche ideology who used to be North Korean high ranked politician and later defected to South Korea in 1997, hosted a seminar for enacting North Korean Human Rights Act in 2013 and Database Center for North Korean Human Rights had also hosted a seminar on the topic, Enactment of North Korean Human Rights Act and Enhancing North Korean human rights in Prior to hosting a seminar, in 2013, the center published North Korean Human Rights Whitepaper with the database collected from in and out of the center. People for Successful Corean Reunification had also conducted a seminar on the North Korean Human Rights Act in One of the critical approaches that most of the NGOs in this analysis have participated in was Tuesday Rally. The participants said the rally will continue until the North Korean Human Rights Act is enacted. 32) The rally had started at the end of 2015 and lasted until the enactment in front of the National Assembly every Tuesday. Every bit of an effort put in by these NGOs definitely supported the enactment of the North Korean Human Rights Act in Once the act is legally binding, it is conceptualized in a legitimate boundary. In this regard, the North Korean Human Rights Act reached legal status in terms of constructivism and has been assisted and carried by the NGOs as the analysis unearthed. 5. Birth of Social Facts Constructivism emphasizes on distinguishing the social facts from brute facts. By all means, brute facts exist regardless of human agreement such as the existence of the mountains and the seas. On the other hand, social facts are created by human 32) Chang-hwan Koo, Citizens Alliance for Righteousness of North Korean Human Rights Act, Up Korea (21 January 2015), accessed on 21 May 2017.

62 64 세계지역연구논총 35 집 3 호 civilization through agreement. Sovereignty, and refugees are the examples. As mentioned, constructivism is a social theory which considers agent and structure relationship. In other words, it considers how an agent influences the system and how the system affects an agent. This is why, going back to the original claim, ideas change, as do norms and rules. North Korean human rights, as human rights were not even a concern until the mid-1990s, was not a concern until the late 1990s. The end of the cold war definitely pushed the communist bloc, including North Korea, to a dead end but North Korea has survived through. Yet, abnormal systems brought poverty and hunger in the country and eventually led existing human rights problems to become even worse. The International community including the UN, the U.S. and Japan acted first and South Korea, the one bordering with the North and still considers it as part of its homogenous people, finally acted when it passed the North Korean Human Rights Act. The effort of enacting North Korean Human Rights Act was persistent and finally it was enacted in By all means, the analysis illustrates and proves that NGOs have played a role, in fact a great role, in creating a North Korean human rights friendly, so-called normative, environment, and walked through its legislation, representing the concept of legitimacy. Having been legally binding for nearly a year, can the act be considered a social fact, or a socially constructed reality? One of the NGOs in the analysis, Database Center for North Korean Human Rights, recently published Awareness of Korean Citizens on North Korean Human Rights 2016 and opened a seminar about the report. According to the poll, respondents who answered to the question, the North Korean human rights is bad, was 94.1% which is 3 percent higher than the previous year. In the poll, 45.8% responded that North Korean human rights is getting worse and only 6.9% responded that it is getting better. Such figures can be compared to the previous year, 27.5% and 13.5%, respectively. 33) According to the survey, the act and the awareness of the North Korean human 33) Ji-soon Park, National Survey by North Korean Human Rights Information Center, Catholic Times (8 January 2017), accessed on 20 May 2017.

63 Alex Soohoon Lee 65 rights, at least, is considered increasingly important by the South Korean public. Although the survey can neither explain how constructively North Korean human rights has been created as social facts nor prove the NGOs role and contribution in it, the analysis based on the collected data of the NGOs indicates that it had been a part of its enactment. If so, the assessment on the effectiveness of NGOs on North Korean human rights can be concluded in a positive note unless other analyses argue otherwise. Ⅴ. Conclusion This study starts with the introduction of a puzzle, have these human rights concentrated NGOs been active and influential in the process of enacting the North Korean Human Rights Act? This extended the analysis to examine the effectiveness of NGOs on the human rights issues of North Korea. Throughout the analysis, based on application of constructive notion concerning a normative environment, the concept of legitimacy, and the creation of social facts, the NGOs have contributed to every aspect of enacting the North Korean Human Rights Act. Although effectiveness cannot be measured the research rather informatively lays out and combines the history of the act and NGOs efforts in regard to it. Constructive nature does not require figures rather necessitates the importance of ideas and norms. In this respect, the NGOs definitely have been creating norms and rules for North Korean human rights. The roles of non-governmental organizations, dealing with North Korean human rights issues, are being put increasingly under the spotlight. In particular, from a macro-perspective, these NGOs are definitely invaluable assets in both scenarios: North Korean contingency and the unification of Korea. North Korean human rights is a step away from becoming part of our social vocabulary, like WMD and refugee. In this regard, further research is required on North Korean human rights through Finnemore and Sikkink s model of norm cycle by assessing all of the existing North Korean human rights acts, the UN, the U.S., Japan and South Korea, in one basket.

64 66 세계지역연구논총 35 집 3 호 References Ahn, Yong-soo, Kim, Moon-soo, Introducing North Korean Human Rights Act to National Assembly, Yonhap News, August 11, 2005, id= Accessed on 30 May [In Korean] Baylis, John, Glossary, in The Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations, ed. John Baylis, Steven Smith and Patricia Owens (Oxford, Oxford University Press, 2014), pp Cha, Ji yun, Major crimes such as murder, rape and drugs in North Korea continues, Yonhap News, June 30, 2015, HTML?input=1195m. Accessed on 1 July [In Korean] Choi, Kyung sun, Defector who is ex-international labor for North Korea made testimony in front on the United Nations, KONAS, March 11, 2015, Accessed on 2 June [In Korean] Hwang Balbina, Spotlight on the North Korean Human Rights Act: Correcting Misperceptions, (Report Asia, February 10, 2005), Accessed on 30 May Im, Go hyang, North Korea maneuvering defectors to return for manipulating ideological competition in South Korea, Daily NK, May 2, 2013, Accessed on 2 July [In Korean] Kim, Hyang joo, Human Rights Forum hosted by BEXCO, News 1, August 18, 2015, Accessed on 1 May [In Korean] Kim, Hye jin, North Korean Human Rights Film played in major 6 cities in Korea by North Korean People s Liberation Front, Daily NK, June 9, 2016, Accessed on 12 July [In Korean] Kim, Mi-kyoung, N. Korean human rights in Japan, October 10, 2016, on 21 May Accessed

65 Alex Soohoon Lee 67 Kim, Seok-woo, The Opposition Party, Why did they oppose enacting North Korean Human Rights Act? Newdaily, April 26, 2017, Accessed on 30 May [In Korean] Koo, Chang-hwan, Citizens Alliance for Righteousness of North Korean Human Rights Act, Up Korea, January 21, 2015, Accessed on 21 May Kwon, Min-chun, Kim, Moon-soo, Introducing North Korean Human Rights Act to National Assembly, Nocut News, August 11, 2005, d= Accessed on 30 May [In Korean] Lim, Won chul, Unification Concert by North Korean Human Rights Development, Busan Ilbo, May 9, 2014, Accessed on 9 May [In Korean] NGO/IO Data Book, SSK Team [Topic: A Study on the Role of Non-Governmental Actors for Korean Unification], Ilmin International Relations Institute, Korea University. Oxford Dictionary, Non-state actor, state_actor. Accessed on 10 May Park, Ji-soon, National Survey by North Korean Human Rights Information Center, Catholic Times, January 8, 2017, Accessed on 20 May Rubio, Cardin, Colleagues Introduce North Korean Human Rights Reauthorization, Marco Rubio US Senator for Florida, Accessed on 21 May South Korea, National Assembly, North Korean Human Rights Act (Seoul, 2016), Article 1. [In Korean] U.S., The Congress, H.R North Korean Human Rights Reauthorization Act of 2017, Accessed on 25 May U.S., The Congress, H.R North Korean Human Rights Act of 2004, Accessed on 24 May US lawmakers pushing to reauthorize NK human rights act, The Korea Herald, May, 14, 2017,

66 68 세계지역연구논총 35 집 3 호 Accessed on 20 May th International Conference on North Korean Human Rights Refugee in Berlin, Germany 2013, Citizens Alliance for North Korean Human Rights Website, x=9371&search_mode=&search_word=&pg=1. Accessed on 1 July Unification Whitepaper, Ministry of Unification, [In Korean]

67 Alex Soohoon Lee 69 국문초록 국내북한인권관련비정부단체가북한인권에끼친영향 : 2016 년도북한인권법제정에대한기여를바탕으로 이수훈 / 고려대학교 국제사회에서인권의사각지대인북한인권상황에대해적극적으로대응하고해결하기위한노력과관심이증가하고있다. 이러한국제적움직임속에서유엔의북한인권결의안이 10여차례이상채택되었고, 미국, 일본등에서북한내인권상황의개선과증진을위한북한인권법이제정되었다. 본연구는한국내북한인권문제를다루는비정부단체 (Non-governmental Organizations) 10개를중심으로미국과일본에비해대한민국국회에서북한인권법제정이지체된원인과배경을살펴보고, 국내비정부단체들이입법추진과정에서기여한역할과내용을분석하였다. 이론적분석틀로는국제관계이론인구성주의에서현실에대한사회적구성 (the social construction of reality) 과정당성의개념 (the concept of legitimacy) 을도입하여비정부단체들이북한인권법제정에단계적으로기여한바에대해분석하였다. 본논문은지난 10여년간 10개비정부단체들의업적과성과를조사하고이들이북한인권법제정에기여한바를입증하였다. 주제어 : 북한, 인권, 북한인권, 북한인권법, 비정부단체 접수일 : 2017 년 8 월 13 일, 심사일 : 2017 년 9 월 12 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 18 일

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69 India-Pakistan War: Conflict Transformation and Avoiding a 5 th War *34) Kwang Ho Chun / Chonbuk National University ABSTRACT The relationship between the India and Pakistan can be characterised by the former s intransigent demands for territory in the Jammu and Kashmir region, and the latter s almost apathetic view over this critical obstacle for peace. However, due to changes in the international system which have created a demand for increased regional interdependence, rather than zero-sum power politics, the paradigm of ideological conflict is transforming. As a corollary, the Indo-Pakistan relationship demands a more liberalist approach to the peace process modalities which have been repeatedly impeded by complicated grievances between these foes. This paper examines the enduring causes of tension between these states and posits that modern people-centric conflict transformation initiatives, implemented across the Line-of-Control in Jammu and Kashmir, provide the best prospect for a peaceful resolution to the tempestuous relationship. The enduring issues in this conflict are purportedly intractable; however there is hope for rapprochement between the two nations. The paper concludes by suggesting four factors which will determine the success of future dialogues and will additionally argue that success, or failure, of these mechanisms will provide the most accurate indicator for a future Indo-Pakistan war. Key words: India, Pakistan, Jammu Kashimir, Conflict Resolution, Interdependence * This paper was supported by the research funds of Chonbuk National University in 2017.

70 72 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. Introduction After six decades of war the relationship between India and Pakistan is at a crossroads. The states have a choice: continue the stalemate, with both governments poised for nuclear exchange, or, take advantage of the numerous opportunities for cooperation and prosperity that positive bilateral relationships can offer. However, the choice is not easy given the emotion that the world s most enduring conflict has generated. The conflict is the UNs longest standing peace keeping mission, in effect since January ) The casualty statistics since the partition of Indio on the 14 th of August 1947 are morose: millions have died and millions more have been displaced from their homes. The violence that ensued from the division alone caused between 100,000 and one million deaths and approximately 15 million people were forced to leave their homes to re-settle in the new states. 2) More sobering is the fact that since the , the First Kashmir War, millions more have died in the following conflicts: the Second Kashmir War of 1965, the Bangladesh War of 1971, and the Kargil War of Furthermore, there have been a number of armed conflicts that stopped just short of all-out war: the Punjab War Scare (1951), Runn of Kutch (1965), the Brasstacks Crisis (1987), the Kashmir Nuclear Crisis (1990), the India-Pakistan Nuclear Test Crisis (1998), the New Delhi Parliament attack crisis, (2001), the Kaluchack attack crisis (2002), the Mumbai terrorist attacks (2008) and the attack on the Indian Army brigade headquarters at Uri (2016). 3) These crises constitute a legacy of inhumane treatment of belligerents, not to mention innocent civilians. Given their history of conflict, what hope is there for India and Pakistan to resolve their long-standing dispute? Perhaps the noticeable transformations that have taken place since partition will provide an answer. Once considered as a minor-power confrontation based on ideological divergences, the Indo-Pakistan conflict now has serious implications for the entire international system. The 1) United Nations, UNMOGIP: United Nations Military Observer Group in India and Pakistan, accessed on 24 July ) S. Ganguly and S. P. Kapur, The Jihad Paradox: Pakistan and Islamist Militancy in South Asia, International Security 37, no. 1 (2012), p ) S. Mohan, Transforming the Line of Control: Bringing the Homeland Back In, Asian Politics and Policy 5, no. 1 (January 2013), p. 55.

71 Kwang Ho Chun 73 ramifications of terrorist networks in Pakistan and Kashmir have demanded that leading world powers focus on the Indo-Pakistan dialogue. Furthermore, where realist perceptions appear to have once dominated the thoughts of the opponents in this dyadic confrontation; the pure realpolitik pursuits have been altered by both sides possession of nuclear weapons. It is therefore necessary to identify whether the present forces of that realpolitik have had the effect of stabilising the region or promoting further conflict. Furthermore, has colonial association with the European Westphalian state system failed to adequately consider important socio-political aspects of these South-Asian states? These are interconnected and complex issues that are too often taken in isolation in the search of proposals for a simple conflict resolution strategy. Yet, they must be unwoven through a thorough understanding of the steps on both sides that have repeatedly brought India and Pakistan to the precipice of yet more violent conflict if any meaningful approach is to be forged. Emerging from this transformation are a number of core issues that constitute the crux of the enduring Indo-Pakistan confrontation. Some of these are intractable, however, some are opportunities for peace. This paper will identify the core obstacles impeding peace and determine whether these obstacles can be successfully untangled or transformed. In doing so, the primary question concerning the prospect of further conflict between India and Pakistan can be answered. This paper has particular importance now because it highlights the current fledgling emergence of cooperation and how rare that is in the long history of hedging and competition. A critique of the realist approach that has characterized the conflict s management to date leads the paper to conclude that the realist approach has deepened the conflict and contributed directly to its intractability. Nonetheless, analysis of the conflict s trajectory leads to observations that the conflict is now showing indications of ripeness for transformation. As such, this paper argues that presently there is a unique opportunity for Conflict Transformation initiatives, but also cautions that this opportunity is also fragile in the face of the continued abundance of distrust and the many potential conflagration points that remain unchanged. This paper will begin by looking at the historical context of the first Kashmir war and analyse whether the causes of the conflict contain enduring issues for the future. Where necessary this paper will make use of Waltz s three levels of analysis

72 74 세계지역연구논총 35 집 3 호 for causes of war: the State, the Individual and the International System, in order to distil the origins of the enduring conflict. The aim of the part is to demonstrate that the issues concerning the territory of Kashmir constitute the main cause of friction between India and Pakistan. Waltz s structural realism, which it will be argued offers a particularly strong explanation for many of the forces at play in this conflict, provides this essay with the springboard for understanding the potential role of more liberalist approaches to the conflict by which it is intended that the conflict can be moved from historical enmity at the state level to human-centred cooperation. Additionally, the historical analysis will show that the two states have failed to acknowledge the need to adequately consider Kashmiri and the socio-religious elements of friction, and instead pursued realist principles that threw the opponents into a perpetual cycle of conflict. In the subsequent part, additional causal factors that have emerged since partition will be identified and for their effect on the Indo-Pakistan relationship, these include a brief examination of the effect of globalisation in the South Asian context. Part three will briefly look at Pakistan and India s external alliances in order to provide a geo-political context to the Indo-Pakistan relationship. Part four will then examine past peace process initiatives and current Confidence Building Measures (CBMs), including the composite dialogue initiatives to determine their effect on placating tension. The peace process initiatives will be examined under the analytical framework of Conflict Transformation (CT) which is a modern theoretical approach for brokering peace by transforming the underlying causes of a given conflict. The CT framework has been chosen instead of the Track-Diplomacy method as CT best explains the theory behind, and themes of, recent peace-building measures that exist between the two governments. Given the underlying causes of tension, the aim of this part will be to determine whether potential for peace within Kashmir exists through the people-centric benefits of cross-line of Control interactions framed within the Conflict Transformation model. Furthermore, could such outcomes spill-over and assuage the regional level, peace-inhibiting conflict causes outlined in the initial sections of this paper. The final part of the paper will conclude by summarising the themes brought out in the analysis of the preceding sections and determine the prospects for a fifth Indo-Pakistan war.

73 Kwang Ho Chun 75 Ⅱ. Historical Context In order to understand why Kashmir is the predominant source of friction between India and Pakistan, it is salient to understand how the partition of the two states originated. When the British drew up their plans for the independence of India, solidarity through secularism was never a priority for the colonialists who were hurriedly forming an exit strategy from a country that they had exploited for over a hundred years. In fact, during the early part of the 19th century British rulers found it more propitious to invoke communal unrest among the different ethnicities in India. This tactic was designed to ensure the colonial masters were never outmatched politically or physically. The overall British strategy at this time of colonial rule was best described by an officer who wrote under the assumed name of Carnaticus. In the Asiatic Review he wrote: Divide et impera should be the motto of our Indian administration, whether political, civil or military. 4) This form of rule was enhanced by the sheer number of princely states 5) that were administered by a host of different Hindu, Sikh and Muslim rulers, all proclaiming subservience to British Imperial rule. 6) The validity of the divide-and-rule ploy was justified as the Muslim and Hindu communities joined together to fight against indiscriminate British annexation in the Great Rebellion of ) The point to highlight here is that Muslims and Hindu s have not always fought against each other in South Asia. This trend of cooperation between the religions is recorded as early as the 16th century when Emperor Akbar, a Muslim, forged a 200 year alliance with the Hindu Rajputs of Biknaer and Jaipur. 8) The political 4) P. Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 1 (New Delhi: APH Publishing Corporation, 2003), p ) There were 562 Princely States in India, the largest of which were Jammu and Kashmir. Together these statelets made up 45% of the land mass of the sub-continent. 6) S. Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace (Cambridge: Harvard University Press, 2003), p ) A. Mohan, The Historical Roots of the Kashmir Conflict, Studies in Conflict & Terrorism 15, no. 4 (1992), p ) Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 1, p. 4.

74 76 세계지역연구논총 35 집 3 호 boundaries between the two leaders dominions were linked more closely to language and cultural boundaries 9) rather than purely economic, territorial or religious grounds. This latter point is worthy of note as it points to the relevance of modern realpolitik handling of Indo-Pakistani relations in the sub-continent: a point to which this paper will return to later when the potential for recent confidence building and peace-promotion measures are analysed. When the All India Muslim League (AIML) formed in 1906, British patronage incited communal cleavages between Muslims and Hindus, heralding the first time that Hindu s and Muslims were formally separated in political terms. 10) Many of the views of this group pointed towards providing greater equality for Muslims living under the oppressive rule of the Hindus in the princely states; a point of contention the British were able to exploit to great effect. The AIMLs objectives were not solely based on religious demography or against the 100 year Singh 11) regime in Kashmir, the objectives were largely steeped in the preservation of the culture and traditions associated with the Kashmir valley 12) which points towards an important factor in the Indo-Pakistani relations that was never regarded with appropriate significance in the political wrangling over the territory during partition. The India National Congress (INC) party, on the other hand, was vying for political independence from Britain and secular rights on behalf of both Muslims and Hindus. The point to highlight here is that the popular view of a complete division between Hindus and Muslims is incorrect. In the first instance, Muslim and Hindu elites did not foster the idea of a two-nation state. The cleavages between the socio-religious groups were in part fashioned by British colonials and the oppressive rule of the Dogra regime in the Jammu and Kashmir territory. In terms of overall leadership, Mohammad Ali Jinnah, the leader of the AIML was, as late as 1946, prepared to accept autonomy of rule by whichever party gained the popular vote, however his acceptance of unity between Muslim and Hindus was predicated on undemocratic and unacceptable demands. 13) He demanded 9) Ibid., p ) Ibid., p ) The Singh were ethnic Dogra s, upper-caste Hindu s from the Jammu region. 12) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p. 24.

75 Kwang Ho Chun 77 that he was to become the first Prime Minister despite the fact that his popularity paled in comparison to the charismatic Sheikh Abdullah, the leader of the INC, and a Kashmiri. Importantly for this analysis, Jinnah twice rejected the territorial contours of Pakistan as it emerged, describing them as mutilated, truncated and moth-eaten. 14) His aim was an arrangement that gave Muslims more equality in a partnership between two essentially sovereign states: Pakistan, representing Muslim majority province states and Hindustan, representing the Hindu-majority states. This division of nations along religiously-oriented lines was rejected by the INC, and moreover, was criticised by many important Muslim theologians : 15) as Chander contends, the wishes of the Muslims in states where they were not a majority was never put to a vote. 16) When the British paramountcy over the princely states and India lapsed by 14 August 1947 the two dominions of India and Pakistan came into existence. The partition did not occur without a terrible loss of life brought about by the embittered rivalry between the AIML and the INC over the authority of the princely states, particularly Kashmir, one of the largest states in the sub-continent. The princely states were a peculiar case in the post-colonial transition. The states were effectively free to accede to either dominion, or to proclaim their own independence. 17) However, the choice was not simple for the state of Kashmir: contention over it was as much of a prominent feature in the partition of Pakistan and India as it is today. At that time the British census indicates that the population of Kashmir comprised 77 percent Muslim, 20 percent Hindu and three percent other. 18) The poverty of the Muslim masses was described as appalling and this point is made to impart the fact that not only has Kashmir always been a poor region but the friction between Hindu ruling elite and the impoverished Muslims in the region has always been present. 19) 13) Ibid., p ) A. Jalal, The Past as Present, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State (Karachi: Oxford University Press, 2011), p ) Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 1, p ) Ibid., p ) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p ) Ibid., p. 16.

76 78 세계지역연구논총 35 집 3 호 As deliberations over the accession of Kashmir continued, the dominions of India and Pakistan were forming their national identities. In Pakistan, Jinnah was espousing views of impartiality and equality for all religions. He was acutely aware of the heterogeneous composition of his new state and that of India and of the need to separate issues of caste, creed or religion from the business of the state. His tolerant ideology was expressed clearly in numerous speeches he gave during the time of partition, expressing the fundamental principle of equality in Pakistan. 20) This is an important distinction to make as it contravenes the general two-nation state ideological views prevalent today, which mark a key source of friction between India and Pakistan. Unfortunately, the secular ideologies of both nascent states leaders were not reflected in the actions of murderous gangs throughout India and Pakistan who took part in bloodthirsty rampages against minority groups. 21) These tensions spilled into Kashmir in the form of an uprising against the maharajah with a distinctive pro-pakistan character as 60,000 tribesman from the NWFP swept into Kashmir putting villages along the way to Srinagar to sword and fire. 22) It was not until the maharaja sent for urgent assistance to the Indian government that the bloody revolt was supressed. The call to assist was not answered until the Indian government had secured an agreement that, once peace was restored, Kashmir would accede to Indian rule. The formal Instrument to Accession document was signed on October 26, 1947 and further cemented tension between India and Pakistan. Fighting continued following the coerced accession and in January 1948 the United Nations (UN) established the UN Commission for India and Pakistan (UNCIP) as a mediating force to resolve the aggression. The following Spring the Security Council put in place a resolution ordering the withdrawal of Pakistani forces. Once the withdrawal was complete the UNCIP urged the Indian forces to leave only the minimum force necessary to maintain security in the region and 19) Ibid., pp ) A. Ahmed, Why Jinnah Matters?, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State (Karachi: Oxford University Press, 2011), pp ) Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 1, p ) Mohan, The Historical Roots of the Kashmir Conflict, p. 290.

77 Kwang Ho Chun 79 further directed that the Indian government should hold a plebiscite to determine accession of the state to Pakistan or India in accordance with the will of the people. 23) Ultimately, the plebiscite never took place. India cites the reason is due to Pakistan not withdrawing its forces and upholding the pre-requisite UN resolution to this day the two UNCIP resolutions have not been carried out. 24) Pakistan blames India for perfidy. 25) The concluding action in the first Kashmir War was a drive by the Pakistani regular army that was repulsed by the Indian army. The subsequent truce in January 1949 would see the majority of Kashmir left in Indian hands, including the coveted Kashmir valley. The areas became Indian Jammu and Kashmir (IJK) and Azad (free) Jammu and Kashmir (AJK) on the Pakistani side. The dividing line was renamed the Line of Control (LoC) in ) Thus ends the first part in the saga of Indo-Pakistan relations. Kashmir would go on to become the symbol of hatred between the two states and would be the focal point for two further wars between the states and a number of more minor crises. There are a number of factors that can be elicited from analysing the causes of the first war as they serve to illustrate some of the key nodes of friction between the states that endure today. First, it is pertinent to note that official Pakistani nationalism ascribes the country s creation to the two-nation theory to which Indian Muslims were always a distinct community that had resisted assimilation into the South Asian, predominantly Hindu culture. 27) Delving deeper into this misconception, some narratives indicate that many Pakistani s are accustomed to believe that their country s origins were inspired from a religious separatist movement against a Hindu controlled India. As described earlier, it was more the case that the AIML was not afforded an adequate share of power within a secular-inclusive India and found that they could not escape from the oppressive rule of the Hindu majority. This is why Kashmir has, 23) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p ) Mohan, The Historical Roots of the Kashmir Conflict, p ) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p ) Ibid., p ) Jalal, The Past as Present, p. 10.

78 80 세계지역연구논총 35 집 3 호 for Pakistan, become the focal point of a riposte against Indian rule. The existence of a Muslim majority territory, ruled by Hindu elites is abhorrent to Pakistan, yet there is another dimension to consider, that of the strategic value of Kashmir. For Pakistan, it provides them with strategic depth and has proven beneficial during the Cold War and Global War on Terrorism for the US ally, giving Pakistan an element of international prestige. The complicating factor in the peace process over Kashmir is made abundantly clear in Cohen s notion that: [T]here are two Kashmir s. Besides the physical territory, another Kashmir is found in the minds of politicians, strategists, soldiers and ideologues. This is a place where national and sub-national identities are ranged against each other. 28) Ⅲ. Enduring Causes of Tension 1. The Nuclear Equation The pivotal question is whether the nuclearisation of both states has resulted in a more stable South Asia or a more volatile region. Given that two mediumintensity conventional conflicts have occurred following both nations nuclear tests in 1998 it is evident that both states do not see the threat of nuclear strike as deterrence against all forms of conflict. In terms of determining whether Pakistan and India s security trajectories will meet in nuclear conflict, or total war, this paper will now provide a survey of the generation and policies of the dyadic nuclear capabilities since partition. It wasn t until India s development programme became known that Pakistan pondered over the need for their own nuclear capability, however no firm steps were taken until the loss of East Pakistan and the state reverted to civilian rule under Zulfikar Ali Bhutto that Bhutto urged the Pakistan Atomic Energy Commission to begin preparing for a nuclear bomb program. 29) 28) S. P. Cohen, India, Pakistan and Kashmir, Journal of Strategic Studies 25, no. 4 (2002), p ) F. H. Khan, Pakistan as a Nuclear State, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State

79 Kwang Ho Chun 81 In the 1980 s Pakistan eventually obtained weapons-grade nuclear material and developed a rudimentary nuclear deterrence strategy. 30) China assisted by helping to fill critical technological gaps in bomb and missile production. 31) During the 1990 s Pakistan s capability reached its zenith, the high point of which was the successful detonation of their first device that followed a few weeks after India s tests in May By the new millennium, the nuclear arms program was placed under tight military control and a National Command Authority was established which proved effective against India s Operation Parakaram in ) Today, Pakistan remains committed to the nuclear deterrent policy, a fact that has not changed since return to civilian rule in The policy has had a paradoxical effect for Pakistan s bi-lateral relationship with India. Nuclear theorists such as Kenneth Waltz maintain that the prospects for peace increase with the spread of nuclear weapons, 33) however, subscribers to the nuclear stability/instability paradox theory have not been vindicated as the opposite has occurred in South Asia. Since the overt testing of nuclear capabilities, India and Pakistan have engaged in conventional conflict a number of times, most critically in the Kargil war of 1999, when, were it not for the intervention of the US and the international community, a full nuclear exchange may have occurred. Following these actions, some theorists propose that Pakistan is now afforded the opportunity to provoke India over Kashmir secure in the knowledge that possession of nuclear weapons will limit any retaliation by India. 34) Furthermore, Pakistan has been able to continue clandestine attacks through proxy insurgents under this nuclear-umbrella paradigm. India s pursuit of nuclear weapons capability was prolonged given the nature of the threat around them, most notably from China, following the 1962 war, and (Karachi: Oxford University Press, 2011), p ) Ibid., p ) B. R. Babu, US and the Indo-Pak Equation: Back to Square One and Beyond, in P. M. Kamath, ed., India-Pakistan Relations: Courting Peace from the Corridors of War (New Delhi: Promilla & Co., 2005), p ) Khan, Pakistan as a Nuclear State, p ) K. N. Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: More May Be Better, The Adelphi Papers 21, no. 171 (1981), p ) Mohan, Transforming the Line of Control: Bringing the Homeland Back In, p. 58.

80 82 세계지역연구논총 35 집 3 호 China s nuclear capability program that matured following the 1964 tests. Logic might dictate that the non-alignment strategy of India might also have convinced India s leaders to develop a more robust security capability yet this was not the case. In part this can be attributed to the pacific nature of Nehru s leadership following partition and the hope that non-alignment meant India would not have to become embroiled in warfare on behalf of an alliance partner, as was common in the Cold War era. As both India and Pakistan s nuclear capabilities, and importantly, policies, were developing, the opaque or perceived capabilities of the other was the main factor in checking all six crises from 1984 to ) thereby supporting standard logic on nuclear deterrence. The continued non-deployment status of both sides offers a unique view on the prospect of a further conflict. Furthermore, both sides have convened meetings aimed at articulating nuclear Confidence-Building Measures. Meetings for this purpose occurred in 1998, 1999 and 2004 and have gone a long way to assuring both sides of the rules surrounding the two states use of the weapons and dissipating any anxiety over a nuclear prisoner s dilemma. Viewed from a realist perspective, Pakistan s sensitivity to relative gains, i.e. grievance against India s relatively meteoric rise in strength and prosperity, has been ameliorated by the development of a nuclear-weapons capability. India has entered the nuclear arena reluctantly, coerced by the realisation of broader regional threats. However, India has been a responsible nuclear user vis-à-vis Pakistan, given the latter s history of divulging nuclear weapon s technology to unstable regimes in the Middle East and North Asia, and furthermore, India continues to be an exemplar to other nations on non-proliferation aims, so long as any disarmament process is non-discriminatory. 36) This consideration points towards a state that would adhere to responsible use of weapons and an adherent of the non-first use policy which is reflective of India s lack of anxiety over a conventional invasion by Pakistan. 37) 35) S. Ganguly and D. T. Hagerty, Fearful Symmetry: India-Pakistan Crises in the Shadow of Nuclear Weapons (New Delhi: Oxford University Press, 2005), pp ) Babu, US and the Indo-Pak Equation: Back to Square One and Beyond, pp ) Ganguly and Hagerty, Fearful Symmetry: India-Pakistan Crises in the Shadow of Nuclear Weapons, p. 196.

81 Kwang Ho Chun 83 However, as Ganguly and Hagerty go on to point out, the no first-use policy is likely purely rhetoric. 38) Faced with a mass conventional threat it is possible that India would make pre-emptive use of its nuclear weapons. Pakistan has offset the risk of an Indian first-strike by achieving symmetry through the acquisition of its own nuclear weapons. As such first-strike is unlikely given a number of factors outlined previously, namely: the uncertain nuclear strategies of each nation, non-deployed status, the geo-strategic factors, primarily the close proximity to each other and adjacent super-powers, and finally, the relationship with other powers in the international system. On the other hand, despite Pakistan s assurance that it has robust security protocols over her nuclear weapons, 39) the fear caused by insurgents and the history of conveying nuclear secrets to other nations is worrisome for India, particularly after it has voiced intention to provide nuclear weapons to a Muslim country in trouble. 40) Most poignant of all is the apparent assumption by India that the military can instigate a successful limited war without escalating to a nuclear confrontation, as India did in 2002 when it mobilised forces in response to the Parliament attack by the Lashkar-e-Taiba (LeT). As will be shown later, Pakistan maintains a similar theory through use of proxy Islamic militants. This runs contrary to Waltz s theory, however, nuclear exchange remains unlikely. As Waltz correctly maintains, the cost of such an exchange is unbearabl e 41) : particularly for neighbouring countries with economic woes and great potential for addressing such woes through cross-loc interactions. 2. Islamism [T]he basic goal of Pakistan is a contest between a theocratic Islamic state and a pluralistic, multi-religious and democratic India. The contest is a regional replica of a global contest between the godless communism of the Soviet Union and 38) Ibid., p ) Khan, Pakistan as a Nuclear State, pp ) A. Waldron, Viewing the Future Through History, in P. Nanda, ed., Rising India: Friends and Foes (New Delhi: Lancer Publishers, 2007), p ) Waltz, The Spread of Nuclear Weapons: More May Be Better, p. 30.

82 84 세계지역연구논총 35 집 3 호 pluralistic, god-fearing multi-ethnic and multi-religious US. 42) Contemporary Pakistan emerged from an ideology shaped on the concept that religion would form the foundation of the nation: an ideal that was born of Ali Jinnah s fear that Muslim identity would be lost in a secular India. 43) Initially, this was a means of ameliorating social inequity between Hindus and Muslims in a unified India, and also as a means of promoting its strategic objectives with sympathetic Islamic nations in the Middle East, 44) however, following partition, more fundamental Islamist influences took hold, most notably the strict Sharia h laws were included within Pakistan s constitution, predominantly through the influential teachings of Abu l-a- la Mawdudi who founded the fundamental religious group Jama at-i-islami in ) The role of religion became conflated with politics and took on more of a state-based role rather than a community role. The role of Islam in Pakistan, and its effect on bi-lateral relations with India, has been profound and somewhat ambivalent, which in itself has caused tension and instability within Pakistan. When Ali Jinnah first proclaimed that Muslim s and Hindus not only subscribed to two different religious philosophies, but they fundamentally belonged to two different civilisations, he set the vivisection of India into motion. However, he later provided contradictory messages to his people. In August 1947 he famously declared: You may belong to any religion or creed that has nothing to do with the business of the state You will find that in the course of time Hindus would cease to be Hindus and Muslims would cease to be Muslims, not in the religious sense, because that is the personal faith of each individual, but in the political sense as citizens of the State. 46) The effect of this ambivalence was traumatic, and led to Pakistan struggling to foster a sense of national identity, ultimately; contributing the break-up of the 42) P. M. Kamath, India-Pakistan Relations: Courting Peace from the Corridors of War (New Delhi: Promilla & Co., 2005), p ) N. Lahoud and A. H. Johns, eds., Islam in World Politics (Abingdon: Routledge, 2005), p ) S. Kumar, Pakistan s Strategic Thinking, Strategic Analysis 35, no. 3 (2011), p ) Lahoud and Johns, Islam in World Politics, p ) Kumar, Pakistan s Strategic Thinking, p. 110.

83 Kwang Ho Chun 85 nascent state in 1971, and independence of Bangladesh. The unification of Muslims within Pakistan has never been realised through Islam despite strong attempts, most notably by General Zia-ul-Haq who used Islam to legitimise his rule, but this resulted in further sectarian tensions. 47) It is important to acknowledge the extent by which radical Islam, in the form of jihad, has been conflated with the military. By the late 1970 s, an interpretation of the Holy Quran and its relevance to war was indoctrinated to the Army by General Zia. As Kumar proposes: Jihad has been described as a continuous and never ending struggle waged on all fronts including political, economic, social psychological, domestic, moral and spiritual to attain the object of policy. 48) However, a closer look indicates that the issues are not limited to the macro-level. The secular policy of India, (once the quixotic desire of Pakistan s leadership), and the ethnic tensions between tribes in Kashmir, the NWFP and castes within India, language and different cultural nuances within different regions have all had a marked effect on the relationship between the two states and domestic matters within the states. This ideological uncertainty is connected with a number of manifestations of Pakistan s instability and insecurity. Poverty, and radical Islamism and/or militant insurgency are correlated examples of Pakistan s instability paradigm that could be improved through CT measures. 3. Militant Insurgencies Pakistan and India have faced numerous issues with domestic and exogenous insurgents. Pakistan has been widely criticised for using radicalised Islamists as proxy warriors to achieve political ends in the struggle against India. Examples are abound: during the initial invasion of Kashmir, Pakistan, under Operation Gibraltar, infiltrated a large force of guerrillas into the Kashmir valley to disrupt the state, with the expectation that it would be joined by a local insurrection, thereby culminating with Pakistan taking over the state. 49) The insurrection did not occur; 47) M. Lodhi, Beyond the Crisis State, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State (Karachi: Oxford University Press, 2011), p ) Kumar, Pakistan s Strategic Thinking, p. 485.

84 86 세계지역연구논총 35 집 3 호 instead, India s conventional forces responded, and a full-scale war, the first of four, ensued. Another, more recent example of global notoriety was the supposed Pakistani Inter-Services Intelligence (ISI) agency sponsorship of the LeT in the 2008 Mumbai terror attack. This attack undid much of the progress that had resulted from the 2004 Prime Ministerial level dialogue between the two nations. Indian and Pakistani domestic insurgency is largely attributed to religious radical groups such as the Naxalites (a Maoist group), and Hindutva in India and the Jamaat e-islami (JI) and LeT in Pakistan. The origins of the grievances of these groups are worthy of examination as the themes continue to generate domestic unrest which, as will be shown, serves to de-stabilise both states, exacerbate Indo-Pakistan tension, and could lead to further conflict. During the Cold War, the existence of radicalised Islamic groups served Pakistan s interests. Pakistan s contended border with Afghanistan divided a restive, ethnic, Pashtun population, and President Bhutto used the Islamic groups JI and Hizb-e-Islami to gain leverage over Kabul on the border issue. 50) The groups themselves saw an opportunity to address the social inequalities and immorality that pervaded throughout the border region, largely encapsulated within a political vacuum. Certainly, Zia-ul-Haq echoed that sentiment; in 1979 he stated: In the last thirty years there has been a complete erosion of the moral values of our society Islam from that point of view is the fundamental factor. 51) The US exploited these issues during the Afghan-Soviet war by supporting the recruitment and training of thousands of jihadists. General Zia reaped the benefits from the rise of militants within Pakistan, seeing the militants as useful tools in achieving his aim of Islamising all of Pakistan and perpetrating his foreign policy in defending Muslims against India. A prominent example is the Jammu-Kashmir Liberation Front (JKLF), a Pakistan based militant group who waged an 18-month campaign of terror against India, supported by the 49) B. R. Nayar and T. V. Paul, India in the World Order: Searching for Major Power Status (Cambridge: Cambridge University Press, 2003), p ) Z. Haider, Ideologically Adrift, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State (Karachi: Oxford University Press, 2011), p ) Ibid., p. 122.

85 Kwang Ho Chun 87 ISI. 52) These pursuits were orchestrated hand-in-hand with General Zia s Islamisation of the Pakistani army. The need for this proxy force grew during the 1990 s when Soviet forces withdrew from Afghanistan and Pakistan felt the economic hardship brought about by US sanctions imposed in opposition to Pakistan s continued nuclear weapon development. Zia s focus shifted to Kashmir, and the militants waged their proxy war against India hijacking the nationalist movement that had emerged in IJK. Here, ISI support for the terrorists increased: at one stage the ISI were spending approximately USD $22 million per year on running their proxy war. 53) The rationale was to bleed India by a thousand cuts and force it to negotiate on Kashmir. 54) The proxy tactics have not been limited to activity within Kashmir: the Pakistani government are highly implicated in the 2001 terrorist attack on the Indian Parliament in New Delhi which resulted in the full mobilisation of Indian forces along the LoC in Kashmir. President Musharraf had assured the US that Pakistan s assistance to cross-border terrorism would end, 55) and this largely appeared to be the case, until the dramatic Mumbai terrorist attack of The narrative of the radical militant groups transformed over the 1990 s and early 21st century, and this has had severe consequences for domestic stability in Pakistan. This is exemplified by the JKLF who stated that their aim was not only to liberate Kashmir from Indian occupation but also to liberate it from Pakistan occupation in the AJK area. 56) Today, Pakistan s domestic concerns are centred on an existential militant threat. Some militant groups such as the Tehrik-i-Taliban Pakistan in the federally Administered Tribal Area (FATA) regard the Pakistani state as having sided with the US 57) and were responsible for a 40,000 strong military 52) Mohan, The Historical Roots of the Kashmir Conflict, p ) P. Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 3 (New Delhi: APH Publishing Corporation, 2003), p ) Haider, Ideologically Adrift, p ) M. Weinbaum, Pakistan and the United States: A Partnership of Necessity, in D. Benjamin, ed., America and the World in the Age of Terror: A New Landscape in International Relations (Washington, D.C.: Center for Strategic & International Studies, 2005), p ) Mohan, The Historical Roots of the Kashmir Conflict, p ) Haider, Ideologically Adrift, p. 126.

86 88 세계지역연구논총 35 집 3 호 assault on Islamabad s Red Mosque in December ) Moreover, there are numerous other concerns with militancy in Pakistan. One time opposing radical Islamic groups have joined forces against the state in a struggle against poverty, and in a drive to establish a new Islamic order, claiming territorial power in the FATA and Kashmir as well as redressing perceived social injustices. The militant strife affecting India and Pakistan is not solely a domestic issue spawned from within the two states: considerable violence has emanated from nationalist movements from within Kashmir, such as the JKLF mentioned earlier. The progenitor of this insurgency dates back to the partition of India in 1947, when Kashmir nationalists harboured grievances against the impending Indian rule over fears of repression. The nationalist political ideology of Sheikh Abdullah, the Lion of Kashmir still echoes around the mountains of Kashmir and is manifest in the anti-indian militant activity seeking to redress the saddening and destructive process of New Delhi sponsored subversion of democratic rights and processes. 59) Ⅳ. The Contemporary Relations Environment: The South Asian Paradigm In relation to Waltz s system level of analysis, the South Asian states relations with other international actors provide a source of tension between them. As shown in the first part, it is clear that following partition, the two nascent dominions took on a Hobbesian attitude, resorting to conflict as the logical means of resolving their dispute. If viewing the relationship from one of Waltz s images, the system level, 60) India and Pakistan initially practiced realpolitik within their own regional, and anarchic, bi-polar structure, exempt from the influences that alliances with other powerful states within the international system would have created. The 58) Z. Hussain, Battling Militancy, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State (Karachi: Oxford University Press, 2011), p ) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p ) J. S. Nye and D. A. Welch, Understanding Global Conflict and Cooperation: An Introduction to Theory and History, 8th ed. (Boston: Pearson, 2011), pp

87 Kwang Ho Chun 89 non-alignment foreign policies of both states corroborate this notion. Since partition India has largely maintained non-alignment trade and security policies and has attempted to resolve her conflict with Pakistan independently. This has served India well given that it is one of the fastest growing economies in the world. Furthermore, the majority of her wealth is derived from indigenous funds rather than from the export of goods and is therefore it is more resilient to economic shocks. 61) Although India continues to espouse political rhetoric concerning its non-aligned status, it is interesting to note that since 2000, when India had defence-related agreements with only eight nations, by 2008, the number of nations had increased to ) This has implications for India s wider foreign policy and points towards her aspirations as a regional hegemon, particularly in the maritime domain of the Indian Ocean. Pakistan is wary of this increasing disparity between the two states and this causes ripples at the international system level. 1. US-Pakistan US-India Alliances It has been a somewhat mercurial relationship between the US and Pakistan with the South Asian state described by an American newspaper as Paranoidistan : paranoid that every move the US makes in Pakistan is designed to benefit India. 63) The relationship is one that has had a pronounced effect on the International system, and more recently, an ever increasing effect on India s aspirations as a regional hegemon. The episodic partnership between the West and Pakistan originated during the Cold War when the US sought assistance from Pakistan to curtail any spread of communism from the Soviet Union through Afghanistan. This burgeoning relationship faltered following the 1965 Kashmir War as the US ceased financial aid. This was not the last time the US would impose economic sanctions on Pakistan: they did so again in 1990, 1998 and The well documented partnership between the US and Pakistan in the Global War 61) R. Panda, Evolving Power Equations in the Asia-Pacific Region, in P. Nanda, ed., Rising India: Friends and Foes (New Delhi: Lancer Publishers, 2007), p ) S. R. Hussain, The India Factor, in M. Lodhi, ed., Pakistan: Beyond the Crisis State (Karachi: Oxford University Press, 2011), p ) Jalal, The Past as Present, p. 7.

88 90 세계지역연구논총 35 집 3 호 on Terrorism (GWOT) has resulted in mixed fortunes for Pakistan. On the one hand, the US revitalised interest in Pakistan following the 9/11 attack on America meant that Pakistan could seek to have the US imposed sanctions on them lifted, 64) sanctions that were put in place following the military coup in On the other hand, the increase in terrorist activity within Pakistan s borders brought unwanted attention to the benefits of using these proxy forces against India. Additionally, Musharraf s support for the US fight against jihadists has brought severe domestic turmoil to Pakistan with radical Islamic militants causing thousands of deaths within its borders, and as described previously, across its borders. This instability has a direct bearing on the potential for further conflict with India. Overall, the relationship could be described as one that has had narrow benefits for the two nations, and rarely have those benefits aligned. This has created an aura of distrust around the partners resulting in limited commitment between them. For example, the United States had no sense of obligation to directly assist Pakistan in the 1965 or 1971 wars against India and conversely Pakistan only assists the US as far as the good will of the elites in Pakistan are not unduly affected. 65) The early phase of the US relationship with India can be characterised as a necessary, but unwanted consequence of the US-Pakistan relationship. Its genesis dates back to the start of the Cold War when the US was striving for a foothold in South Asia as a means of curtailing Soviet encroachment onto the borders of the Middle East. Having been sympathetic to India s anti-colonial aspirations prior to partition, the US was initially optimistic that they would have a willing ally in the Cold War and favoured forging a strategic alliance with India over Pakistan. However, when India opposed any role in the Cold War, the US was forced to partner with Pakistan. 66) The other, not inconsequential impact the US has had on India s relationship with Pakistan is the means by which the US has sought to balance the military strength between the two states. When Pakistan started using the weapons it gained possession of through their assistance in the Soviet-Afghan war against India, as it 64) Weinbaum, Pakistan and the United States: A Partnership of Necessity, p ) Ibid., p ) Babu, US and the Indo-Pak Equation: Back to Square One and Beyond, pp

89 Kwang Ho Chun 91 did in 1965, the US was forced to intervene so that the region did not degenerate into total war, which would have seriously complicated their efforts in Afghanistan. The balancing act was achieved by mollifying India with economic aid and technical assistance. Furthermore, the US has also indirectly assisted India by intervening twice more when the potential for full-scale war between India and Pakistan threatened. 67) The 2002 diplomatic intervention halted the most serious potential for a nuclear war since the Cuban missile crisis. Suffice to say, US presence in South Asia has had a marked effect on Indo-Pakistan relations due to a number of factors that can be summarised as follows: first, US financial aid has allowed Pakistan to become the twelfth largest military force in the world, thereby going some way to reducing asymmetry vis-à-vis India and, as a corollary, has emboldened Pakistan. Second, the aid, or partnership in the GWOT, has had the unintended consequence of instigating domestic instability through insurgency: the spill-over into India has similar effect and increases distrust between the nations. Finally, The US policy of pacifying India through technical and economic assistance concomitant to their assistance to Pakistan has meant that the overall effect in the long-term has been a neutral one. 2. The Influence of China on Indo-Pakistan Relations The relationship China has fostered with Pakistan has had a marked effect on India s global aspirations, and as a corollary, it has had an impact on the Indo-Pakistan relationship. The technical and military equipment assistance China has given to Pakistan has, from a realist perspective, closed the power-gap and allowed Pakistan to continue her proxy war under a nuclear umbrella. The effect of this support should not be underestimated as it has allowed Pakistan to continue to stick a large thorn in the side of India s aspirations to rise as a regional hegemon. Over the past two decades India has, through diplomatic channels, demanded that Pakistan do its utmost to quell the cross-border terrorism. The success of Pakistan s counter-insurgency efforts has ebbed and flowed and has not met India s demands. 67) Weinbaum, Pakistan and the United States: A Partnership of Necessity, p. 114.

90 92 세계지역연구논총 35 집 3 호 As such, India has been forced to adopt a more offensive strategy in order to negate the potential for a nuclear response to India s more direct military action against Pakistani state-sponsored terrorism. The strategy would involve what is termed India s Cold Start Doctrine which involves mass mobilisation of approximately eight Indian Battle Groups in order to neutralise Pakistan s military, including nuclear, capability within 72 hours, that is, before it could be deployed and used against Indian territory. 68) It is not clear how China would react to such a move but what has become increasingly clear is China s strategy of encircling, or containing, India. China s String of Pearls consists of maritime ports in a number of countries within the Indian Ocean, a region that India has axiomatic claims as the maritime guardian. Presently, China has developed port facilities in Sri Lanka, Bangladesh, Myanmar, and notably Gwadar in Pakistan. 69) Furthermore, China has developed much of the border region of the Sino-India disputed territory of Arunachal Pradesh, a disputed region China refers to as South Tibet. 70) It is axiomatic to say that China would not be against seeing India embroiled in further destabilising conflict with Pakistan. As one of India s main foreign policy matters, the Chinese dilemma needs to be factored into the Indo-Pakistan issues. A scenario whereby China uses Pakistan as a proxy force, supported by provision of armaments through the port of Gwadar is a situation India cannot afford to let materialise. To achieve this India has to overcome her well-documented lack of strategic culture in order to manage the complicated maritime threat axis. The fact that the seven tons of explosives used in the 1993 Mumbai attack were brought onto Indian soil by sea 71) and the LeT terrorists that perpetrated the 2008 Mumbai terror attacks also arrived by sea was a salient reminder that maritime security plays a prominent part in the enduring conflict between India and Pakistan. 68) Imran Malik, India s Cold Start Doctrine Madness, The Nation (27 January 2013), accessed on 24 July ) The Economist, India as a Great Power: Know Your Own Strength, (30 March 2013), y-powers-world-end, accessed on 24 July ) Ibid. 71) Ibid., p. 138.

91 Kwang Ho Chun 93 Ⅴ. New Strategies for Peace Whenever things threatened to fall apart during our negotiations -and they did on many occasions- we would stand back and remind ourselves that if negotiations broke down the outcome would be a bloodbath of unimaginable proportions The thought always sobered us up, and we persisted despite many setbacks. You negotiate with your enemies, not your friends. 72) Nelson Mandela, 1997 Having outlined the complexity of the relationship between India and Pakistan a number of themes should now be evident: first, despite the gains in military power, and economic benefits to the two sides, Sino-US presence in South Asia has had a debilitating effect on Indo-Pakistani relations overall: this is more evident if viewed through a realist lens. Second, Pakistan s poverty has spawned the insidious use of insurgents in a proxy war under the shadow of a nuclear umbrella which has stymied any chances of conflict resolution. Third, the complicated territorial and socio-religious dynamic of the Kashmir territory is not limited to the two states, but includes the secessionist aspirations of the Kashmiri population. Furthermore, the ideological dimension of the two-state philosophy that caused the partition of India and Pakistan in 1947 still exists in the leaders of both countries. The issues prevalent in Kashmir are a manifestation of Pakistan s Islamic ideology and India s secular ideals, and therefore from a socio-political viewpoint, demand a more liberal approach to conflict resolution. Finally, the nuclear security paradox, which rather than dissuading conflict, has facilitated limited-war between the states. Given this entrenched South Asian paradigm, how can Conflict Transformation be framed? 1. Learning from Previous Peace Initiatives Cognisant of these impediments to peace, a number of attempts have been made to either eradicate the source of tension or ameliorate the consequences of intractable issues. Today this occurs through what is known as the Composite 72) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p. 201.

92 94 세계지역연구논총 35 집 3 호 Dialogue process, a framework for which was established in 1997 during the inaugural Joint Working Group for the Composite Dialogue. 73) Aside from this formalised process, other mediation has occurred, for example, the July 1972 Simla agreement that followed the 1971 war, the Lahore Declaration of 1998 and Agra Summit of At first the Lahore declaration proved most promising, as it was more ambitious than the Simla agreement which was vague in most areas aside from the establishment, and sanctity, of the LoC. The Lahore agreement stated that an environment of peace and security is in the supreme national interest of both countries and the resolution of all outstanding issues, including Jammu and Kashmir is essential for this purpose. 74) It further recognised that the nuclear dimension of the security environment of both countries adds to their responsibility for avoidance of conflict [and to] intensify their composite and integrated dialogue process. 75) Despite the declaration, and subsequent Memorandum of Understanding being detailed about some confidence-building measures; over the nuclear issue, the declaration was non-specific reflecting the agreement to discuss concepts and doctrines with a view to elaborating measures for confidence-building in the nuclear and conventional fields, aimed at prevention of conflict, and reaffirming their commitment to the economic goals and objectives of the South Asian Association for Regional Cooperation (SAARC). 76) The text does reflect the intention to generate some tangible confidence building measures, among them an increase in people-centric measures such as liberalizing the visa and travel regime and humanitarian issues such as POWs. 77) Nevertheless, the Kargil War that closely followed the Lahore meeting spelt the end of further progress, with cries of Pakistani perfidy emanating from India. Of additional importance is the acknowledgement of the Mujahedeen elements that contributed to Pakistan s efforts 73) Lodhi, Beyond the Crisis State, p ) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p ) Lodhi, Beyond the Crisis State, p ) Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 3, p ) For the full test of the Lahore Declaration see: Chander, India and Pakistan: Unending Conflict, Vol. 3, pp

93 Kwang Ho Chun 95 in the secretive precursory operations in late ) and assisted in the continuing proxy war in Kashmir thereafter. Once again, radical Islamic elements are in part responsible for the deep cleavage between these states. 2. Indo-Pakistani Dialogue: People-Centric Peace Processes More recently, the most promising attempt at initiating peaceful measures was made in January 2004 during the SAARC meeting. 79) At this meeting a number of initiatives were agreed upon by the two state s leaders, however, following the 2008 Mumbai terror attacks peace progression was once again halted. Fortunately, the composite dialogue process was quick to resume by February The progress of the dialogues indicates that both countries are moving towards a people-centric approach 80) to conflict resolution which differs from earlier dialogue meetings. Currently India and Pakistan each have one finger curled around the prong of the Kashmir wishbone, however, it is the Kashmiris that will determine which side, if any, gains the larger piece. Consequently, the issue of a territorial stalemate must be ignored by Pakistan and India: both states need to be aware that the Kashmiri population s grievances play an integral part in the peace process and as such, people-centric, cross-loc interactions are a vital cog in the mechanism for peace. Furthermore, any dialogue process concerning Kashmir must be a confluence of the multi-dimensional issues concerning India, Pakistan, Kashmiri s, and China, given its occupation of Indian Kashmir. Rather than the traditional Pakistani narrative over Kashmir, i.e. the unfinished agenda of partition, Pakistan s leadership has been forthcoming in proposing more flexibility. In December 2006, General Musharraf envisioned greater freedom of movement of the population, self-governance, a staged demilitarisation of the region, increased trade, and a joint supervision mechanism established. 81) This provoked a 78) R. Nath, Musharraf s War (New Delhi: Lancer s Books, 2003), pp ) M. Tikekar, Cultural Idiom in the Indo-Pak Conflict, in P. M. Kamath, ed., India-Pakistan Relations: Courting Peace from the Corridors of War (New Delhi: Promilla & Co., 2005), p ) S. Akhtar, Expanding Cross-LOC Interactions: A Conflict Transformation Approach to Kashmir, Spotlight on Regional Affairs 31, no. 1&2 (2012), p ) Ibid., p. 11.

94 96 세계지역연구논총 35 집 3 호 positive response from India s government who, rather than rigidly adhering to their usual narrative, i.e. Kashmir is a legitimate and integral part of India, Prime Minister Singh showed readiness to turn the LoC into a Line of Peace with freer flow of goods, ideas, people and services, with the land and water resources divided for joint benefit for the people on both sides of the LoC. 82) 3. Emerging Initiatives: The Conflict Transformation Approach Many emerging Indo-Pakistan peace initiatives are based on the application of the Conflict Transformation (CT) approach to resolving the Kashmir issue. As explained in the first section of this paper, the crux of the Indo-Pakistan relationship issue is Kashmir, and until recently, the leadership of both states have approached the issue with a realist view, focussing on territorial aspects rather than the multi-dimensional issues that pervade within Kashmir. This realist view has done well to explain the historical enmity but has done little to offer new ways to break the cycle that has become increasingly hostile. CT acknowledges those multidimensional aspects; as Miall proposes: it is a process of engaging with and transforming the relationships, interests, discourses, and if necessary, the very constitution of society that supports the violent conflict. 83) The Global Centre for Conflict Transformation identifies five types of transformation that can promote the cessation of enduring conflicts. These include: context transformations, structural transformations, actor transformations, issue transformations, and rules transformations. 84) In relation to the Indo-Pakistan conflict, as Akhtar points out, the Kashmir conflict is going through all five types of transformations one way or another. 85) Of paramount relevance to the analysis in this paper is structural transformation. It is the view of this author, that structural transformation has the capacity to affect the fundamental causes of the enduring conflict. That is not to say 82) Ibid., p ) Ibid., p ) Transconflict, Principles of Conflict Transformation, accessed on 24 July ) Akhtar, Expanding Cross-LOC Interactions: A Conflict Transformation Approach to Kashmir, p. 7.

95 Kwang Ho Chun 97 that the other four transformation streams aren t relevant as they are all, to some degree, inter-related and phased in that one normally occurs before another in order to set conditions for the feasibility of a subsequent transformation process. As has been shown in previous sections of this paper, the epicentre of the Indo- Pakistan conflict is Kashmir, but the issues concerning this territory are far deeper than mere territorial lines on the map. The friction runs to the core of the people that reside not only in Kashmir, but throughout India and Pakistan, it is a people-centric, cultural, ideological, religious, ethnic and social matter that demands a people-centric approach for rapprochement between the governing states. The ethnic nexus between these two nations can facilitate a CT approach in that a degree of harmony is viable through economic initiatives. The logic of such an approach can be traced back to the pre-colonial era of the sub-continent. Before British colonialism, the relationship between a collective identity and the state was structured within the framework of a layered sovereignty. 86) Examining the epistemological foundation of South Asian states indicates that the notion of a Westphalian state structure in the South Asia context is flawed. As Mohan argues: The colonial demarcation of territorial borders defined the sovereignty of a stat e and opened a Pandora s Box of problems in a region where newly formed states were not well versed with Westphalian norms. 87) Furthermore, colonial imposition ruptured the old indigenous and creative, mechanisms of compromise and collaboration, creating wide, unbridled gaps. 88) It is suggested that regenerating an environment of collaborative, people-centric activities could promote peace in Kashmir and elsewhere on the Indo-Pakistan border. The CT theory meets this requirement, and there is evidence that measures arising from recent composite dialogue agreements support the validity of the CT theoretical framework. The relationship between conflict zones and development is further substantiated by the Secretary General of the UN, who, in 1992 pointed out the promotion of sustainable economic development is an essential aspect of conflict 86) N. C. Behera, ed., International Relations in South Asia: Searching for an Alternative Paradigm (New Delhi: SAGE, 2008), p ) Mohan, Transforming the Line of Control: Bringing the Homeland Back In, p ) Behera, International Relations in South Asia: Searching for an Alternative Paradigm, p. 26.

96 98 세계지역연구논총 35 집 3 호 prevention or resolution 89) yet as Collier and Hoffler argue the benefits of development decrease with the duration of conflict, 90) therefore New Delhi and Islamabad have tended to refrain from committing finances which would adequately re-develop the Kashmir region. By collaborating on a number of mutually beneficial economic and social initiatives, a non-zero-sum game can be created and may transform the underlying issues, addressing the multi-dimensional, people-centric Kashmir dilemma. In modern conflict resolution theory, this sits within the framework of CT. Increased interdependence born out of trade and other people-centric cross-loc activities may engender a spirit of reconciliation at the state level, in other words structural transformation at state level changes the asymmetric relationship to a symmetric one through economic interdependence. It is hoped that this positive change will result in better social conditions within Kashmir and ergo, a decrease in the instances of radical militancy within Kashmir. However, a key demand of the Kashmiri population is a concomitant reduction in state armed forces which has not yet occurred. One of the most successful transformation initiatives is the proposals for increasing trade between the two states, akin to Track-Three diplomacy initiatives. In terms of context transformation, globalisation has changed the context of the South Asian socio-economic environment. Regions such as Kashmir, or for that matter, poor states, cannot afford to be marginalised as the relative gains gap between neighbouring states is likely to increase. One way of improving the resilience of Pakistan s economy is through greater trade and collaboration on mutually beneficial industrial projects with India. Trade with India in the few years immediately following partition was relatively large. In , 56 percent of Pakistan s exports went to India and 80 percent of West Pakistan s imports were from India. However, by 1958 only four percent of Pakistan s exports went to India and both states actively disengaged from trade relations. 91) Since then, the trade 89) D. A. Mahapatra and S. Shekhawat, The Peace Process and Prospects for Economic Reconstruction in Kashmir, Peace & Conflict Review 3, no. 1 (2008), p ) P. Collier and A. Hoffler, On Economic Causes of Civil War, Oxford Economic Papers 50, no. 4 (1998), p. 565.

97 Kwang Ho Chun 99 between the states has been punctuated by a hiatus ( ). As mentioned earlier, increasing trade and consequently, economic interdependence, is part of the structural transformation line of CT and despite the lack of progress at the Islamabad-New Delhi level, CT theorists are buoyed by the considerable moves made in trade interactions within Kashmir. These have been initiated following the cross-loc travel initiatives on-going since Significantly, on 21 October 2008, three years after the resumption of the cross-loc bus service, a 61 year breakdown of trade ties across the LoC ceased when trucks moved between Srinagar and Muzaffarabad and Poonch-Rawalakot. 92) As a corollary to this new trade interaction, further trade enabling mechanisms were put in place: banking, communications networks, regulatory networks for trade dispute resolution, mutual acceptance of letters of credit 93) are but some examples. These have created further people-centric modalities between parties on both sides of the LoC and are expected to result in better prosperity and increased interdependence, thereby contributing to a decrease in ethnic or religiously motivated violence within Kashmir. This, it is hoped will transform the contradictions that form the focus of Pakistan s grievances. Ⅵ. Conclusion The enduring issues in this conflict are purportedly intractable; however there is hope for rapprochement between the two nations. As shown, a composite dialogue process, increasingly focussed on a bottom-up, people-centric approach to transforming the very issues that impede peace constitutes the best hope for an enduring peace settlement. However, before such confidence building measures will work, the governments of both sides need to acknowledge the fundamental causes of conflict between them, and, 91) E. Sridharan, Improving Indo-Pakistan Relations: International Relations Theory, Nuclear Deterrence and Possibilities for Economic Cooperation, Contemporary South Asia 14, no. 3 (2005), p ) Akhtar, Expanding Cross-LOC Interactions: A Conflict Transformation Approach to Kashmir, p ) Ibid., p. 18.

98 100 세계지역연구논총 35 집 3 호 moreover, incorporate them into the peace process. To summarise the issues, it is proposed that four factors should be considered in further composite dialogue. First, previous adherence to realist, zero-sum policies has promoted conflict, rather than created stability in the sub-continent. The anarchic paradigm that characterised South Asia s foreign policy has been swept aside by globalisation. Furthermore, increasing cross-loc interactions are marginalising the perception that the state is the exclusive power able to resolve, or perpetrate conflict. Individuals are having greater say in how the relationship between the two states will progress. Rather than stymie this interaction, the two governments should encourage the positive engagements that promote socio-political interdependence. Second: the international system, particularly in the Asian region, has changed and continues to do so. Globalism, and a dynamic, thriving East and South Asian economy is driving major powers to focus their attention within India and Pakistan s strategic, geopolitical horizons. Pakistan s new democratic era engenders hope within the international community for a successful Indo-Pakistan dialogue. Furthermore, the value major powers hold on traditional alliances is changing. The withdrawal of US forces from Afghanistan may herald a decline of military and economic support for Pakistan, thereby increasing Indo-Pakistan interdependence. When considered against the recent development of Indo-US relations, Pakistan might seek to counter-balance this by invigorating relations with China. Third: positive progress can be quickly impeded by the subversive radical militant elements still at large within the sub-continent. In acknowledging this the two leaders must cast aside the ideological barriers that have blinded their perspectives. Failure to do this will see the continued activity of cross-border terrorism, reliance on the nuclear deterrence, and a proclivity for tit-for-tat limited war in the epicentre of the Indo-Pakistan relationship: Jammu and Kashmir. Fourth: Pakistan needs to see beyond the ideological element of the Kashmiri territorial dispute which India accuses Pakistan of being fixated upon. 94) Moreover, a constructivist might argue that the desire to (re)incorporate Kashmir within each state s boundaries would merely irrevocably upset the delicate balance of communal 94) Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, p. 223.

99 Kwang Ho Chun 101 and socio-political relationships there. With such understanding it is proposed that India and Pakistan can channel their energy into more mutually beneficial political policies. What are the prospects of a fifth Indo-Pakistan conflict? This paper concludes with the following proposition: Given the characteristics of the fundamental causes of conflict between India and Pakistan, a fifth India-Pakistan war is unlikely if the two governments reach an accord on the four factors summarised above, and continue with the people-centric conflict transformation initiatives generated by the composite dialogue process but this is a relatively young development in Indo-Pakistan relations. Conflict is much more probable if these conditions are not met, and if the two states reaffirm reliance on realist policies of hedging against the relative power rise of the other state. In this case, the current theme of limited war or sub-conventional confrontations in Kashmir, fought by state-sponsored Pakistani terrorists, is the likely outcome for the foreseeable future.

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103 Kwang Ho Chun 105 국문초록 인도 - 파키스탄전쟁 : 분쟁의국면전환과제 5 차전쟁의회피 *95) 전광호 / 전북대학교 인도와파키스탄의관계는평화에대한중대한장애물인잠무-카슈미르지역에대한비타협적인영토분쟁과이에대한상호무관심함으로일관하는정책적비합리성으로특징지어질수있다. 그러나제로섬의권력정치보다지역적상호의존증가를요구하는국제적시스템의변화로인해이념적분쟁의패러다임은변화하고있다. 그결과, 인도-파키스탄의관계는이들사이의복잡한정치적계산으로계속해서평화협상이지연되고있으나근본적으로는자유주의적인접근방식을훨씬더필요로하고있다. 본논문은이들국가들사이긴장감의지속원인을분석하고, 잠무-카슈미르통제선 (LoC) 을가로질러격화되는이격렬한관계의평화적인해결책에대한최선의전망을제공하는근대적인류중심의 분쟁해결 계획을상정하려한다, 이분쟁의지속되는쟁점들은알려진대로아주다루기힘든문제이나, 그럼에도두국가사이에는관계회복의가능성이완전히닫혀진것만은아니다라는관점에서본논문은향후성공적인대화를결정짓는네가지요소를제안함으로서결론을도출하고, 또한이러한방법의성공또는실패가미래인도-파키스탄전쟁에가장정확한좌표를제공할것이라는점을주장하려한다. 주제어 : 인도, 파키스탄, 잠무카슈미르, 분쟁해결, 상호의존 접수일 : 2017 년 8 월 11 일, 심사일 : 2017 년 9 월 14 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 18 일 * This paper was supported by the research funds of Chonbuk National University in 2017.

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105 Prospect of Multilateral Security Governance in East Asia * Hanbeom Jeong ** / Korea National Defense University ABSTRACT The interest in cooperative governance in security area is growing because the concept of security has extended in its content and range. The meaning of security is getting comprehensive including non-traditional threats such as economic crisis, human rights violations, terrors, environmental issues, maritime security, natural disaster, etc. The discussions on cooperative governance are heating up in East Asia, especially in Northeast Asia because this region has faced various security challenges for several decades. European case of multilateral security cooperation, especially OSCE (CSCE), provides a role model of cooperative governance in East Asia. The future efforts to build multilateral security cooperation system or CBMs should be comprehensive in its issue area and inclusive in its geographic range. Even though the multilateral cooperation system begins through bilateral efforts to build trusts and transparency, it should include more players around this region. The existence of neutral parties would precipitate the CBM process by mediating conflicting parties. The issues dealt with in the process should also be comprehensive, so that the negotiations can be facilitated by linking many different issues among the participating countries. 96) Key word: OSCE, CBMs, East Asia, Multilateral Security Cooperation, Cooperative Governance * This article is a revised and developed version of Cooperative Governance in East Asia: Lessons from European Case, which was published in the International Joint Research between Korea National Defense University and United Service Institution of India in ** jeonghb@gmail.com

106 108 세계지역연구논총 35 집 3 호 Introduction Governance is usually perceived as setting goals and making decisions for an entire collectivity, including individuals or groups who have not explicitly agreed to them. 1) According to Keohane, global governance is defined as rule making and power exercise at a global scale, but not necessarily by entities authorized by general agreement to act. 2) Following this definition, global governance does not necessarily require explicit or official agreements among sovereign states. It would be the same in regional governance. Regional security cooperation does not necessarily base on official agreements or international organization even though those tools might be more effective. Sometimes, shared value and identities through unofficial dialogues and conferences might work conducive to cooperative governance. Recently, the interest in cooperative governance in security areas is growing because the concept of security has extended in its content and range. In the past security meant traditional military security. However, current meaning of security is very comprehensive by including non-traditional threats such as economic crisis, human rights violations, terrors, environmental issues, maritime security, natural disaster etc. 3) Then, these types of new security threats are very difficult issues to cope with unilaterally by any one country. Therefore, more and more scholars, government officials and states are paying attention to cooperative governance such as multilateral security cooperation to find solutions for these new security issues. 4) Most recent discussions on cooperative governance is heating up in East Asia, especially in Northeast Asia because this region has faced various security 1) Markus Jachtenfuchs and Beate Kohler-Koch, Governance and Institutional Development, in Antje Wiener and Thomas Diez (eds.), European Integration Theory (Oxford: Oxford University Press, 2004) 2) Robert O. Keohane, Global Governance and Democratic Accountability, in David Held and Mathias Koenig-Archibugi (eds.), Taming Globalization: Frontiers of Governance (Cambridge: Polity Press, 2003) 3) Hanbeom Jeong, The Concepts of State and Security, Research Society for Military Studies (eds.), Theory of National Security (Book Korea, 2016) 4) Hahnkyu Park, Constructing positive Regional Identity: A Challenge for Multilateral Security Cooperation in Northeast Asia, Asia-Pacific Research, vol. 11, no. 1 (2004), pp

107 Hanbeom Jeong 109 challenges for several decades. In this area there are two nuclear weapons states China and Russia and is one country considered to have nuclear weapons North Korea. The US is also a significant player in this region. There is antagonism between China and Japan, and Korea and Japan because of historical issues. Furthermore, the Korean Peninsula is divided into South and North. Between the two Koreas there are disputes over the Northern Limit Line on the West Sea. 5) These issues are not easy to resolve since most of them are related with more than two countries interest directly and indirectly. Therefore, multilateral security cooperation system is rising as a plausible alternative mechanism to cope with these emerging security issues. Since each region has unique history and culture, the prescription for each region should be based on tailored approach different from that of other regions. East Asia also has special historic and cultural tradition distinguished from other continents. However, it does not mean that we should not refer the cases of other regions. The cases of other regions would provide valuable lessons to develop cooperative governance system in East Asia. Among them, European case of multilateral security cooperation, especially the Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) and its earlier version, Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE) provides a role model of cooperative governance in East Asia. Europe established this cooperative governance system through confidence building measures (CBMs) embodied in the Helsinki Final Act of Even though the European system cannot be simply applied to East Asia, it is obvious that East Asian countries should make more efforts to build these CBMs and cooperative governance system in this region. The future efforts to build multilateral security cooperation system or CBMs should be comprehensive in issues it addresses and inclusive in its geographic range. Even though the multilateral cooperation system begins through bilateral efforts to build trusts and transparency, it should include more players around this region. The existence of neutral party would precipitate the CBM process by 5) See Samuel S. Kim, North Korea and Northeast Asia in World Politics in Samuel S. Kim and Tai Hwan Lee (eds.), North Korea and Northeast Asia (England: Rowman & Littlefield Publishers, Inc., 2002), pp

108 110 세계지역연구논총 35 집 3 호 mediating conflicting parties. The issues dealt with in the process also should be comprehensive, so that the negotiations can be facilitated by linking many different issues among the participating countries. The second section will deal with the definitions and concepts of multilateral security cooperation. The next section introduces diverse facets of the European cooperative governance system, OSCE, Helsinki Final Act and CBMs. It will be followed by a section which discusses the possibility of multilateral security cooperation in East Asia. This article will be concluded by providing some directions to develop successful cooperative governance in East Asia. What is Multilateral Security Cooperation? Multilateral security cooperation goes beyond just a military alliance in which each member state is supposed to aid other member states attacked or perceived to be attacked by any common opponents. To cooperate under military alliances, member states prepare or declare war as an option to cope with common external threats. However, under multilateral security cooperation, member states make efforts to prevent or settle down the military conflicts among the countries. Multilateral security cooperation is special in that it pursues cooperation even among parties under conflicts, while military alliance is established between countries with perceived common threats. Usually, multilateral security cooperation is performed through multilateral security regime, which is called as security community among countries. 6) The community is supposed to spread mutual sympathy and loyalties; of we-feeling, trust, and mutual consideration; [and] of partial identification in terms of self-images and interests. 7) Different from military alliances, a security community obligates states not to go for war against other member states. Furthermore, security community 6) Karl W. Deutsch, Security Communities, International Politics and Foreign Policy (NY: New York Free Press, 1961), p ) Andrej Tusicisny, Security Communities and Their Values: Taking Masses Seriously, International Political Science Review, vol. 28, no. 4 (2007), p. 429.

109 Hanbeom Jeong 111 goes beyond merely preventing war and promotes a peaceful cooperation to resolve common socio-political issues. Rather than employing massive and violent military forces and power, security community institutionalizes interactive procedures to resolve conflicts among countries. 8) Therefore, the final goal of security community is to remove war or even the possibilities of war among states. 9) There are two types of security communities according to the ways the communities are established. One is amalgamated communities where a common central government is structured by several previously independent political entities as we can see in the case of the US. In this case, the political entities concede the whole or part of sovereignty to the common central governments. The other type is pluralistic communities, which is composed of independent sovereign member states without forming common central governments. 10) Even though the member states in pluralistic security communities keep their own sovereignty, they share the same identity, values and intentions. 11) These member states enjoy reciprocal interactions among each other. According to Deutsch, there are two critical conditions which may promote the emergence of a security community. Most of all, participating states should be able to satisfy other members needs and respond to their actions promptly in appropriate ways like communication or consultation through international organizations without resorting to violence. Forming security community through international organizations has merits in that those organizations can promote interactions between the member states and establish a common identity by finding common interests of the member states and forming norms of state behavior. 12) These contribute to preventing physical violence. 8) Deutsch (1961), p ) Tusicisny (2007), p ) Ibid., p ) Wang Jiangli, Security Community in the context of non-traditional security, World Economics and Politics, vol. 343, no. 3 (2009) as cited in Raymund Jose G. Quilop, Building a Security Community in Northeast Asia: Options and Challenges, International Journal of Korean Unification Studies, vol. 18, no. 2 (2009), p ) Emanuel Adler and Michael Barnett, Security Communities (Cambridge: Cambridge University Press, 1998) as cited in Tusicisny(2007), p. 428.

110 112 세계지역연구논총 35 집 3 호 The other condition for emergence of security community would be if the political identities and orientations of the member states are compatible. Security community is supposed to have common values and similar identities. For example, even though geographic location of Australia and New Zealand are separated from European countries, they share the same identities and values with European countries. Thus, Australia and New Zealand are accepted as a part of Western security community. 13) In some way, even Japan is considered as a part of the Western security community because she shares the Western values. In this sense, geographical proximity of the states or ethnic origin of the peoples is not necessarily a precondition of security community. However, building security community does not always need compatibility of values among member states. It is mutual needs and concessions which produce any agreements toward community of states even though those countries usually possess similar institutions, What leads to establishment of a security community is recognition by the states that military conflicts would not be attractive option to settle disputes among the political entities. As we can see nowadays, many security communities include states which do not share political identities and values. Rather, many successful security communities are composed of many conflicting countries. The purpose of security community is to assure peaceful settlement of disputes among the member states without any physical conflict. The states which participate in security community do not expect or prepare for the use of military force in their relations with each other. 14) Therefore, security community would be recognized as more useful and effective tool to keep peace among the countries under potential conflicts rather than the states with friendly relationships as we could see in the cases of Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE) and its earlier version, Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE). 13) Raymund Jose G. Quilop, Building a Security Community in Northeast Asia: Options and Challenges, International Journal of Korean Unification Studies, vol. 18, no. 2 (2009), p ) Rosemary Foot, Pacific Asia: The Development of Pacific Dialogue in Lousie Fawcett and Andrew Hurrel (eds.), Regionalism in World Politics (New York: Oxford University Press, 1995), p. 233.

111 Hanbeom Jeong 113 This perspective considers security community as a space to build a common identity and practice cooperation among member states through bargaining and socialization. In this sense, international relationships can be expressed as a world society of a political community, including social groups, the course of political communications, compulsory measures, and the submission to the most popular practices. 15) In fact, this concept of security community has spread to the area of military cooperation and hard politics. Cooperation in military affairs in Europe has begun from North Atlantic Treaty Organization (NATO), but later, it has extended to other countries in the Western Europe and then to the Eastern European states including Soviet Union. As the experience of cooperation has been accumulated among the countries, the realm of cooperation has extended from security affairs to economic and trade affairs. Nowadays, more and more non-traditional security cooperation has been brought within the mandate of security community. As a result, comprehensive security is emphasized by many scholars and decision-makers. Multilateral Security Cooperation in Europe The Helsinki Final Act, which was signed in 1975, faces the 40 th anniversary in heads of countries attended to sign the Act from Europe and North America. The 59 pages Final Act stated ten principles for further cooperation and a broader range of practical topics for the potential opponents and neutral states under the Cold War to cooperate each other. The 10 normative principles of the Act very comprehensive and touches diverse issues and include refraining from the threat or use of force, the inviolability of frontiers, peaceful settlement of disputes, non-intervention in the internal affairs of states, respect for human rights and fundamental freedoms and cooperation among states. 16) It was a small step to regulate the relations among the participating countries but a big progress to 15) Amitav Acharya A., Constructing a Security Community in Southeast Asia: ASEAN and the Problem of Regional Order (London: Routledge, 2001) 16) Frances Mautner-Markhof, Security Co-operation in Northeast Asia: The Relevance of Europe s Experience, Global Asia, vol. 6, no. 4, (2011), p. 76.

112 114 세계지역연구논총 35 집 3 호 establish cooperative security regime. The achievement in Helsinki not only strengthened European security for 40 years, but also the belief and spirit has spread to other parts of Europe. Beyond Europe, the Helsinki Act is regarded as a monument in commemoration of security cooperation even by other regions of the world. It has served as a paragon of collective security regime all over the world. However, the widespread benchmarking of the regime does not rest on its legal status. It was not a legal agreement. What provided the document authority were the intent and the spirit of the countries which signed the document. Even though the act was not legally binding, it has functioned as a political and ethical obligation to the related states. It is principles along with a set of practical means of cooperation in three baskets human, economic/environmental, and political-military securities. 17) The driving force of the Final Act comes from underlying political dedication undertaken by all the countries which have participated in the process. It represented the start, rather than the end, of the process of defining cooperative security as a model for Europe. William Alberque summarized four other aspects of the Helsinki Final Act: 18) First, the Final Act opened a process that later developed in ways that never were anticipated. Looking back, that process had powerful and positive results. Its signatories thought that they knew what they had accomplished with the document, but the process has taken the Euro-Atlantic area on a journey few could have imagined in Second, the Final Act was tangible evidence of the change in German thinking about Europe. Germany played a central role in framing the issues and developing the ideas underpinning the Final Act. This demonstrated that a country previously seen as a threat to European security was now working to create a constructive and positive framework for collective action. Third, the Final Act did not seek to solve issues that were beyond resolution. For 17) William Alberque, The Role of Political-Military Confidence and Security Building in the Northeast Asia Peace and Cooperation Initiative presented paper in Northeast Asia Peach and Cooperation Initiative (Seoul: 2015), p ) Ibid., p. 2.

113 Hanbeom Jeong 115 example, the neutral and balanced language related to boundaries proved to be extremely helpful during the seismic changes at the end of the Cold War, without addressing any of the specific boundary issues that existed during the late 1960s and early 1970s. Fourth, participating states were interested not only to stop the erosion in the security environment (though that was certainly one objective), but to find ways to make it better. Cooperative Security in OSCE The regime which began gathering to compromise conflicts between NATO countries and the Warsaw Pact countries in Helsinki in 1973 was called as Conference on Security and Cooperation in Europe (CSCE). The Western bloc was interested in conventional arms control and the Eastern bloc was interested in building general principles of security relations in Europe. 19) As the achievement of negotiation between those two blocs the Helsinki Final Act was adopted. To realize the contents of the Helsinki Final Act, member states had a series of summits. Later, for further cooperation a permanent executive body was established through a number of summits. It is called as Organization for Security and Cooperation in Europe (OSCE). The regime annually hosted three different review conferences on three security areas. The conferences provided a space for government officials, diplomats, delegates, scholars, experts and many others with appropriate information and interests to meet and discuss wide-ranging issue on security. The power of the organization comes from its system to bring together all actors in a broad network and to discuss inclusive topics and allow comprehensive approach to security. Even though the main topics in the OSCE conferences are, of course, military security and armed conflicts, most recent interests of the 57 participating states include very diverse global issues like the use of information and communication technologies, on strengthening cyber security, on combating illicit drugs, on police-related activities, and on the fight against terrorism. 20) The OSCE tends to 19) Mautner-Markhof (2011), p. 76.

114 116 세계지역연구논총 35 집 3 호 spend more time to discuss non military issues in a cooperative approach. Furthermore, the range of these military and non-military topics of dialogues is not limited to the European countries and 57 member states. All the efforts in OSCE are closely related to the activities of other international organizations including the United Nations and North Atlantic Treaty Organization. The OSCE is extending its engagement to other regions such as East Asia, South Asia, Africa and Mediterranean region. The engagement of OSCE with other regions has been performed in two different directions. First type of engagement is OSCE s activities out of Europe. International society, especially United Nations has emphasized the need for the OSCE to serve for the peace and development of other regions. Europe as an advanced region is considered to have the responsibility to contribute to the development of relatively less developed countries. The activities that the OSCE can contribute to, include international observation in election and aids to grass root civil movements in the third world countries. In addition to the direct impact on these countries development, the activities of the OSCE in the underdeveloped regions provide valuable information on those countries for other international organizations which plans to participate in the activities to help those countries. One of the most prominent achievements in this domain is the guidance documents like non-proliferation weapons of mass destruction. Second type of engagement is related to its activities introducing the countries outside the European continent. Of course, the United States was an initial member of the OSCE because the US was the core of the NATO, which is one of the two main axes. However, introduction of other countries as observers into the NATO is the expression of the intention to cooperate with the countries in other region. Currently, many out of region countries are invited to the OSCE to discuss diverse international threats to European security including Australia, Egypt, Israel, Japan, South Korea and Thailand. As such, the OSCE is a very successful paragon of the security community and multilateral security cooperation. While many other security communities like NATO and Warsaw Pact are based on military alliances among the countries with same 20) Alberque (2015), p. 4.

115 Hanbeom Jeong 117 identities, the OSCE was created to establish mutual understanding among potential adversaries through dialogues. Furthermore, even though the OSCE was formed to reduce the possibility of military conflicts between the West and East in Europe, it did not stop just at preventing military conflicts between the two antagonistic blocs, but it extended its activities to promoting cooperation between the two ideological blocs and several neutral third-party countries under the Cold War. This achievement of the OSCE has many implications to East Asia. First of all, the success of the OSCE to settle potential military conflicts between the antagonistic blocs and to promote cooperation through dialogues provide good model for East Asian countries. Currently, East Asia suffers from the power competition for hegemony between the US-Japan bloc and China-Russia bloc. The confrontation between the US and China became a serious challenge to Korea. Each side is trying to attract Korea to their blocs. Second, international order is getting more complicated because the traditional hegemony, the US, lost its unique position even though it is still the most powerful country in the world. On the contrary, China is getting stronger since 1970s. Furthermore, there several more significant powers like European Union, Russia, Japan, Brazil, and so on. Under this situation, a considerable portion of the threats comes from outside the region outside East Asia. In this viewpoint, engaging significant players outside the region and increasing cooperation with those countries is very critical to promote security. Engaging outside countries and neutral countries is not an option but a necessary condition for regional security cooperation. Confidence Building Measures (CBM) in the OSCE The process establishing OSCE after Helsinki Final Act can be expressed as confidence building measures (CBMs). Confidence building measures are most important part of the long lasting conferences and dialogues in OSCE (CSCE). The fundamental purpose of the process was to reduce risks of armed conflicts by increasing transparency of the military maneuvers by each other. They believed that military conflicts among countries could happen just because any part of the blocs

116 118 세계지역연구논총 35 집 3 호 could not acquire enough information on the other side, and this lack of information could lead to miscalculation on the counterpart s intention and competence for military actions. The confidence building measures raised transparency, predictability, confidence and stability by notifying military maneuvers in advance to each other and inviting observers to notifiable military activities in the region. 21) Especially, in the Conference on Disarmament in Europe held in 1986, the heads of the states agreed to expand the CBMs to confidence and security building measures (CSBMs) and imposed them as obligation to the member states. The success of the CSBMs in Europe stems from the fact that they were accomplished through broader and consistent efforts to boost dialogues and relieve the conflicts between the core countries in the Cold War. The initial driving force of the CSCE process was Soviet Union s demands for dialogue to make the post World War II border permanent. The process was possible because the Western bloc responded to the demands. The Western bloc also had concerns about Soviet Union s military activities and capability. Furthermore, the Western bloc found the need for conference, as well, to expedite cooperation among European countries in diverse areas such as economic development, scientific technology and culture. This CBM process built up the conditions for stable disarmament which prevented chaos or armed conflicts during the collapse of Soviet Union as well as it promoted collapse of the Soviet regime. Applicability of Confidence Building Measures in East Asia The experience of CBM process in Europe provides valuable lessons for East Asia. Like Europe 50 years ago, East Asia is suffering from power conflict between two major blocs: US-Japan alliance vs. China. In East Asia where cooperation is critical for further economic development and political stability, the European experience for cooperation would become a very inspiring model. There are both 21) Mautner-Markhof (2011), p. 77.

117 Hanbeom Jeong 119 optimistic and pessimistic predictions for East Asian multilateral security cooperation. On one side, pessimistic perspectives argue that European model cannot be transplanted in East Asian regional context. They notice the diversity and complexity of East Asian political and cultural landscape around security issues. In Europe CBM process was possible because European countries shared relatively homogeneous political and cultural tradition in history. Before and after the HFA, Europe was clearly divided into only two blocs. It was apparent who allies were and who adversaries were. However, the two blocs shared pretty similar culture even though their political ideologies were divided. The division into two blocs was mainly due to the result of the World War II, not to historical cleavage. 22) On the contrary, in East Asia it is very hard to distinguish who the friends are and who opponents are even though there are two blocs competing. Even the US and China relationship is quite interdependent in economic development. The relationship between China and Japan is also very close. They need each other for further development. However, their political and military relations are competitive in nature. Furthermore, East Asian countries have not shared homogeneous political or cultural history except Chinese characters. This complexity of East Asian regional environment functions as a huddle against further cooperation in this region. In addition, the European landscape exposed to nuclear war precipitated forming public support for CBM process. In spite of the formidable destructive weapon system, the two blocs did not equip the instrument to prevent misperceptions, misunderstandings, and miscalculations. European military environment heavily depended on nuclear deterrence had the danger to be escalated to nuclear war with even very small conventional conflict. Therefore, the CBMs have focused on regulating the use of conventional weapons in the continent. However, the threat in East Asia is not as serious as that of Europe. The core of the US-China conflict is not deterrence based on nuclear weapons, but a competition for political power in this region. Therefore, any of the countries in the region do not recognize building a multilateral security cooperation system as an urgent issue. On the other side, a group of experts in East Asian regional politics contends 22) Alberque (2015), p. 6.

118 120 세계지역연구논총 35 집 3 호 that East Asia like Europe also has enough conditions to develop multilateral security cooperation system. There have been numerous meetings to find the relevance of OSCE experience in East Asia. Mautner-Markhof argues that there are certain similarities between the HFA and the Basic Agreement between South and North Korea officially known as the Agreement on Reconciliation, Non-Aggression and Exchanges and Cooperation between South and North Korea that entered into force in February ) These people argue that the three baskets of the HFA mechanism could be applied in East Asia. One basket could deal with security issues including traditional and non-traditional issues like nuclear, cyber, sea security and trans-border issues. A second basket could construct cooperation in economic areas like trade, investment, finance, energy and environment. The other basket could identify fundamental principles, common interests and bridge-building. 24) The ultimate goal of these cooperation is to increase trust, transparency, stability, security and development, such as peaceful settlement of disputes; crisis and conflict anticipation, prevention and management; and joint risk and threat assessment. 25) The Joint Statement of the Six-Party talks is referred as the most relevant example of multilateral security cooperation to explore ways and means to promote security in East Asia. As such, each perspective toward the possibility of East Asian multilateral security cooperation system has its own reliable logic. While the pessimistic perspectives focus on the differences of political and cultural histories between Europe and East Asia, the optimistic perspectives emphasize the common demands for trust and transparency in both regions to build up stability, security and further development as the leading countries of world economy. However, the discrepancy between the two perspectives is not without a possibility of compromise. Europe in 70s and 80s and East Asia today has similarities in that they are core regions of international politics in each era. As the importance of the regional issues in the international politics increases, the pressure for building multilateral security cooperation and CBMs would expand as well. 23) Mautner-Markhof (2011), p ) Ibid., p ) Ibid., p. 78.

119 Hanbeom Jeong 121 Another factor we should not overlook among the factors which enabled HFA and CBMs in Europe was the existence of a group of neutral countries in the process. The neutral states precipitated the compromise by mediating the two confronting blocs. Since the neutral countries deeply engaged in the negotiation process, the European countries could make bold decisions with confidence. Without the neutral countries, the decisions would have been more difficult to achieve. These neutral countries include the European regional countries and out of region countries. Even though multilateral security cooperation system in East Asia is delayed compared with other regions, there are strong demands for CBMs. Most of all, East Asia is a cross-point of the US-Japan alliance and the China-Russia coalition. To relieve the possibility of security crisis in this region, conversations and dialogues are necessary. In addition, there are several conditions which make the CBM process critical in East Asia. These conditions can be sorted into positive and negative ones. From the positive side multilateral cooperation in East Asia is needed because of economic interdependence in this region. The East Asian countries such as Korea, China and Japan assume more than 25% of the world GDP. The GDP share of the US and those three East Asian countries exceed a half of the total world GDP. Therefore, cooperation among those countries is very critical for further development of world economy. From the negative side the increase of transnational common threats volumes up the voices for multilateral security cooperation. As already discussed non-conventional threats including nuclear weapons, energy, environment, terrorism and natural disaster is increasing. These common threats do not discriminate and affect the countries in the region. From the case of European CBM process, three important lessons could be learned. First, CBM process in East Asia should be planned to minimize the risk of surprise conventional attack and, once happens, to reduce the possibility of unintended escalation of crisis between the competing countries. Second, each participating countries should make efforts to build mutual trust and transparency in political and military realms. To build trust each party should respect the core security interests of involving countries and to construct transparency each country

120 122 세계지역연구논총 35 집 3 호 ought to notify its military activities in advance to other countries. Third, security measures should be constructed as inclusive as possible. For substantive security building, it is necessary to include as many parties related to the regional security as possible in the process. Especially, the US and Russia should be included in the cooperative process to guarantee true security in the region. Even though those are not East Asian countries, in geopolitical terms, they are significant players in the region. In addition, to promote the negotiation process, it is also necessary expanding the range of the CBM process to the whole East and South Asia including major players in these regions like India. As a neutral party, the countries like India could play a role to precipitate the negotiation by mediating the confronting blocs. Conclusion To build multilateral security cooperation in East Asia, it is necessary to set up elaborate roadmap for the process. Most of all, to overcome the diversities and complexities of the political and cultural history in this region, at the early stage, the confidence building process needs to simplify the relationships by reinforcing bilateral relations among Northeast Asian countries. Currently, the biggest hurdle for multilateral security cooperation in this region is complicated bilateral distrusts among the Northeast Asian countries: China-Japan, China-US, South Korea-Japan, South Korea-North Korea, North Korea-Japan, North Korea-US, Japan-Russia, US-Russia and so on. The types and areas of the disputes are also very diverse such as territorial, historical, nuclear, military and economic issues. Then, the second stage should be focused on building multilateral cooperation system among Six Party Talks states as a platform for creating a security community. Bilateral relations are simplest to deal with, but it does not guarantee successful negotiations. Sometimes, the directions of mutual interests are not dyad but triangular or more complicated. Therefore, to solve those problem, all the countries directly involved need to sit on the same table. This multilateral talk would increase the possibility of success of negotiation through diverse deals.

121 Hanbeom Jeong 123 Finally, it is desirable to extend the membership to Asia-Pacific regional countries beyond the Northeast Asia. Even though the Six Party Talks countries are core members of security issues in East Asia, talks among the counties directly involved is not enough for effective negotiations. Frequently, we notice the importance of mediators in international negotiations. Therefore, the participation of the third-party neutral countries would promote the success of the negotiations. In Asia, the ASEAN countries and India would be able to play the mediating role to the disputes in East Asia.

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124 126 세계지역연구논총 35 집 3 호 국문초록 동아시아다자안보협력의전망 정한범 / 국방대학교 안보협력의의미의내용과범위가확대되어감에따라서안보영역에서의협력적거버넌스에대한관심도증가하고있다. 안보의의미도경제위기, 인권위반, 테러, 환경이슈, 해상안전, 자연재난등비전통적인위협에대한의미를포괄하는것으로확대되어가고있다. 그동안동아시아에서협력적거버넌스에대한논의가심화되어왔는데, 특히지난수십년간이지역에서의다양한안보위협이증가함에따라동북아에서는이러한경향이더욱두드러지고있다. 이러한점에서유럽의유럽안보협력기구의예는동아시아에서협력적거버넌스에대한좋은사례가될수있을것이다. 향후다자안보협력체제또는신뢰구축기제의건설을위한노력은이슈영역의측면에서나지리적범주에있어서보다더포괄적일필요가있다. 비록다자간안보협력체제의구축이신뢰성과투명성을고양시키기위한양자간의노력으로부터시작되기는하지만, 이과정은지역내의보다많은행위자들을참여시키는가운데에진행될필요가있다. 특히이러한협력체제의구축과정에서중립적행위자들의존재는대립적인당사자들간의갈등을조정함으로써신뢰구축을촉진하는효과를가져올수있을것이다. 이러한과정에서다루어지는이슈들또한포괄적이어야만참여국가들사이의다양한이슈들을연계할수있도록함으로써이러한협상을더수월하게할수있을것이다. 주제어 : 유럽안보협력기구, 신뢰구축기제, 동아시아, 다자안보협력, 협력적거버넌스 접수일 : 2017 년 7 월 30 일, 심사일 : 2017 년 9 월 13 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 22 일

125 이원정부제도입배경비교와한국에서의 문제점고찰 : 프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드사례를중심으로 *26) 김인영 / 한림대학교 한글초록 최근정치권은권력구조 (power structure) 개편을위한개헌을분명히하고있다. 검토되고있는권력구조가운데이원정부제 ( 분권형대통령제 ) 에대한국내외학계의연구를보면프랑스제5공화국과독일바이마르공화국의경험을중심으로도입배경과오스트리아, 핀란드, 폴란드, 러시아와같은국가들의운용사례와민주주의와의상관관계가연구된바있다. 하지만프랑스와독일, 오스트리아나핀란드, 폴란드, 포르투갈등의이원정부제도입의정치적배경과정치세력들의타협조건의비교, 그리고도입 운용했던이원정부제에변화를가져온이유들에대한체계적연구는찾기힘들다. 본연구에서는이원정부제가독일과프랑스를넘어유럽전역에서다양한형태와방식으로운용되고있는이유, 그역사적유산과배경을설명하고비교한뒤한국에의도입적실성과운용의문제점을논의하고자한다. 특히이원정부제권력구조란체제변혁기정치세력간의정치적타협의산물인데당시의타협의내용과배경을비교할것이다. 본논문에서는프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드에서의이원정부제도입역사를복기하고도입사유와안정된운용의원인을비교검토한다. 특히이원정부제로의이행에서중요한요인이라고할수있는 전통과환경의조합 (the combination of tradition and circumstance) 을분석한다. 하지만여기에는 정치행위자 (political actor) 의역할이빠져있는데이를보완한다. 정치행위자들의 타협 (pact) 은이후이원정부제운용의기본원칙으로작용하고있어중요하다. 이러한이원정부제도입과타협의내용, 변경의환경적요인의탐구는이원정부제가초래할정치적불안정을극복하는모색하는데도움을줄것이다. 주제어 : 이원정부제, 이원집정부제, 오스트리아, 핀란드, 대통령 - 총리갈등 * 이논문은 2015 년도한림대학교교비연구비 (HRF ) 에의하여연구되었음.

126 128 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 최근정치권은권력구조 (power structure) 개편을위한개헌을분명히하고있다. 문재인대통령은대선후보시절 4년중임대통령제, 대선결선투표제및권역별비례대표제를공약한바있고정세균국회의장은 2017년제헌절축사에서헌법개정의필요성을강조하고개헌일정을제시하였다. 20대국회는 19대국회에서가동되던헌법개정특별위원회의시한을연장하여개헌의세부내용들을논의하고있다. 개헌논의에서는권력구조개편이주요이슈이고, 대통령 4년중임제와이원정부제의도입을집중검토하고있는것으로알려져있다. 검토되고있는권력구조가운데국민들에게가장많이알려진대통령 4년중임제는권력집중의문제는그대로이며, 내각제의경우과거제2공화국실패로국민적지지도가낮다는문제점을가지고있어대안으로이원정부제가비중있게논의되어왔다. 정치권에서는이원정부제를 분권형대통령제 라고명명하고대통령권한의분산및축소를가져올수있어우리나라에적절한제도라고주장하고있다. 하지만이원정부제는국민들에게생소하고, 학계의논의도충분하지않으며, 특히국회개헌특위가가능성높게검토하고있는오스트리아와핀란드모델에대한연구는단편적수준에머물러있다. 이원정부제에대한국내학계의연구를보면프랑스제5공화국과독일바이마르공화국의경험을중심으로도입의역사적배경과법적측면의이해가주로연구되었고오스트리아, 핀란드, 폴란드, 러시아등과같은국가들에서의운용과민주주의와의관계가연구된바있다. 국제학계에서는이원정부제의정의및분류, 냉전이후동구권국가들이대거이원정부제를도입하게된이유, 대통령-총리의역학관계, 민주주의와의상관관계가집중연구되었다. 하지만국내학계와해외학계의연구모두이원정부제도입의정치적배경과정치세력들간의 타협 조건의비교, 그리고도입했던이원정부제에변화를가져온이유들에대한체계적연구는찾기힘들다. 본연구에서는이원정부제가독일과프랑스를넘어유럽전역에서다양한형태와방식으로운용되고있는이유, 그역사적유산과배경을설명하고비교한뒤한국에의도입적실성과운용의문제점을논의하고자한다. 특히이원정부제권력구조란체제변혁기정치세력간의타협의산물인데당시타협을이루게된배경과그내용을비교할것이다. 나아가이원정부제는정치적상황이변화되면많은경우내각제로안착하고있다. 따라서도입했던이원정부제변경사유도본논문의관심대상이다. 즉독일, 오스트리아, 핀란드, 포르투갈은이원정부제도입당시의상황적요인이변하자내각제또

127 김인영 129 는내각제적이원정부제운용으로체제를변환했다. 이러한이원정부제에다시변화를가져오게된국내외의정치적요인은무엇인지함께밝히고자한다. 한국의경우도대통령권력분산때문에이원정부제를도입할수있지만목적을달성하고나면종국에는내각제나내각제적이원정부제로변경을시도할것으로예상하기때문이다. 1) 본논문 2장에서는기존연구를검토하고, 3장에서는프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드에서의이원정부제도입의역사를복기한다. 특히이원정부제로의이행에서중요한요인이라고할수있는 전통과환경의조합 (the combination of tradition and circumstance) 을분석한다. 전통과환경의조합 이란듀베르제 (Maurice Duverger) 가정치체제가이원정부제로진화하는과정에서중요한요인으로강조하고있는요인이다. 2) 권력구조변화에 역사적유산 (historical legacy) 이중요하다는표현과궤를같이한다. 하지만여기에는 정치적행위자 (political actor) 의역할이빠져있다. 정치적행위자또는정치세력들의 타협 (pact) 이중요한데이에대한관심이동시에필요하다는것이다. 타협 의중요성은과거권위주의로부터민주주의로의이행 (transition to democracy) 연구에서도밝혀진바있다. 그리고정치적타협은 정당 (political party) 이라는정치세력들의합의의결과로서이후이원정부제운용의기본으로작용하게된다. 정치세력들이타협하게된이유였던당시의정당체계가훗날이원정부제의운용을규정하게된다는것이다. 본연구는헌법개정논의에참고가될만한이원정부제국가를주로선택하였다. 프랑스는가장대표적인이원정부제국가이며, 오스트리아와핀란드는정치권의주목의대상인 분권형대통령제 모델국가이고, 독일바이마르공화국은이원정부제의대표적인실패사례로, 포르투갈과폴란드는운용과정에서 동거정부 (cohabitation) 의경험이중요한사례이기에분석에포함되었다. 4장에서는이원정부제를도입하였을시문제점을앞서의사례연구를기초로분석하였다. Ⅱ. 기존연구검토 듀베르제는 준대통령제 (semi-presidentialism) 용어를처음사용하여개념화하였다. 국내에서는 이원집정부제, 이원정부제, 분권형대통령제 로번역하여사용하고있 1) 린츠 (J. Linz) 는이원정부제를내각제로가기위한과도적체제일가능성을지적한바있다. Juan Linz, 내각제와대통령제, 신명순 조정관역, 내각제와대통령제 ( 서울 : 나남, 1995), p ) Robert Elgie, Politics of Semi-Presidentialism, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press, 1999), p. 15.

128 130 세계지역연구논총 35 집 3 호 다. 하지만사회적으로가장많이사용되고있는 이원집정부제 라는번역은원래독일출신의미국정치학자칼뢰벤슈타인 (Karl Löwenstein) 이사용한 dual executive 의독역 ( 獨譯 ) 인 zweigeteilte exekutive 를우리말로옮길때법학자들이 이원집정부제 로잘못중역하여사용한것에유래한다. 본래의미로는 이중정부제 또는 양두제 로번역하는것이옳으니 이중정부제 역시정부가이중으로운영되는제도로오해를불러일으킬위험성이있고, 양두제 역시두명의권력자라는의미는옳으나용어가거칠다. 따라서사회적으로통용되는이원집정부제와크게다르지않고본래의미에충실한 이원정부제 라는용어를사용하고자한다. 이원정부제는권력구조의측면에서분석하면대통령제나내각제와같이 순수한 (pure) 형태가아니고내각제와대통령제의 혼합형체제 (mixed regime) 또는슈거트와카레이 (Shugart and Carey) 처럼 중간형 (semi-) 체제 로보는시각, 또는레이몽아롱 (R. Aron) 이나라입하트 (A. Lijphart) 와같이정치적상황에따라내각제와대통령제를오가는무정형체제로보는시각, 또는듀베르제처럼반은대통령제, 반은내각제이지만그자체로새로운권력구조라는시각이공존한다. 라입하트는혼합체제가아니고새로운형식의권력구조이면서다면적 (multi-faceted) 특성을가진다고평가한다. 또엘지 (R. Elgie) 와같이지구상에서가장많은국가가채택하고있는독자적인새로운정치체제모델로보는시각도있다. 준대통령제 를최초로사용한듀베르제는이원정부제를대통령권력의크기에따라 3가지유형으로분류한다. 첫째, 프랑스제5공화국이보여주고있는 전권대통령제 (all-powerful presidency), 둘째는오스트리아, 아일랜드, 아이슬란드에서나타났던 명목상대통령제 (figurehead presidency), 셋째는핀란드, 독일바이마르공화국, 포르투갈에서구현된 대통령과총리의균형제 (balanced presidency and government) 로나눈다. 그러나 명목상대통령제 의경우내각제처럼총리중심으로운용되고대통령은존재할뿐정치적기능이적어내각제국가의상징적국가원수와그다지다르지않아굳이이원정부제라는명칭을붙여야할이유를찾기힘들다. 국내의이원정부제연구는법학자나정치학자들에의하여프랑스, 독일, 오스트리아, 러시아, 폴란드사례를중심으로이원정부제의법적, 도입의역사및전반적인운용에한정되어연구되어왔다. 그가운데대표적인연구로석철진은프랑스제5공화국이만들어지기까지의정치사와정치문화를자세히설명한다. 그리고드골을비롯한당시정파들이새로운헌정질서에어떻게적응해나아갔는지밝히고있다. 3) 김영태는프랑스 3) 석철진, 프랑스이원집정제와합리적수용의정치, 박호성 이종찬외, 한국의권력구조논쟁 II ( 서울 : 풀빛, 2000), pp

129 김인영 131 의경우의원내각제를채택한제3 4공화국의정치적혼란을극복하기위하여제5공화국에서이원정부제를채택한것이라면, 반대로독일의경우는이원정부제를운용한바이마르공화국의실패를경험삼아의원내각제를도입하여성공하였다는점에주목한다. 제도공학적측면에서의권력구조변경이초래하는결과는제도적요인때문만이아니라정당체계라는제도적요인과정치문화라는비제도적요인이함께작동하므로전면적권력구조개편은신중해야한다는주장이다. 4) 황태연은이원정부제를권력 분권 의측면에서종합적으로연구하였다. 하지만오스트리아를설명하며지나치게권력분산의측면에치중하여논리를전개하다보니대통령의 역할포기 (Rollenverzicht) 라는헌법관행 (Verfassungkonvention) 을간과하고있다. 5) 김연규는프랑스의이원정부제운용의특성을기초로왜러시아와폴란드에상반된결과의이원정부제가나타났는지분석하고있다. 이동성 유종성은다양한이론과오스트리아, 핀란드, 대만의사례를검토하고한국의경우의회의영향력이강한 의회제적이원정부제 보다는 대통령제적이원정부제 의도입이현실적대안임을주장하고있다. 6) 더불어민주당의민주정책연구원이발간한 협치의권력구조 : 분권형대통령제 는정당간행물로서주목할필요가있다. 보고서에서 분권형대통령제 란듀베르제의 준대통령제 에기초를둔개념으로오스트리아이원정부제를모델로하여 국민적정통성에독립적권력기반을둔초당적실권 ( 實權 ) 대통령인 국가수반 과의회의신임여부에종속된당파적실권총리인 행정수반 이나란히공존하며협력하는정부형태 로정의하고있다. 보고서는제왕적대통령권력을차지하기위하여집권경쟁이지나쳐 사활을건무한투쟁 이되고있으며국회또한대권을향한베이스캠프가되어버리는문제점이있다고지적하고이를극복할수있는대안으로 분권형대통령제 를제시하고도입의필요성을강하게주장하고있다. 7) 위보고서가기초하고있는분석의문제점은이원정부제또는분권형대통령제를도입하면대통령과총리간의협력이당연히가능할것으로쉽게가정한다는데있다. 국민투표로뽑혀독립적권력기반을가지고초당적실권을가진대통령이자신의권력 4) 김영태, 독일과프랑스의권력구조비교, 진영재편, 한국권력구조의이해 ( 서울 : 나남, 2004), pp. 150 & ) 김종갑 이정진, 오스트리아모델로본분권형대통령제의도입방향, 이슈와논점, 1270호 (2017), p. 3. 6) 김연규, 프랑스, 러시아, 폴란드의이원집정부제비교, 한국정치학회보, 38집 2호 (2004); 이동성 유종성, 이원정부제의이론적경험적고찰및한국적적용을위한사례검토, 동향과전망, 100호 (2017). 7) 이진복, 분권형대통령제 : 협치의권력구조, 민주정책연구원, 2016년 6월, pp

130 132 세계지역연구논총 35 집 3 호 을행사하지않고총리와협력하며공존할것이라는가정은지나치게낙관적이다. 특히조선시대이후중앙집권으로권력이중앙에집중되어권력분산이나권력공유의역사가일천한한국정치에서 분권형대통령제 라는제도의도입만으로대통령과총리가협력하고, 동거정부 상황에서여당대통령과야당총리의협치가가능할것으로가정하는것은지나치게낙관적이다. 해외의연구들가운데엘지 (R. Elgie) 와파스퀴노 (G. Pasquino) 는이원정부제가 민주주의공고화 (consolidation of democracy) 에기여하는지를연구했다. 그결과엘지는린츠등이원정부제에비판적정치학자들이주장하는것처럼이원정부제가 내생적 (inherently) 으로민주주의에방해가되는것은아니며, 이원정부제의종류에따라결과가달라졌음을밝힌다. 명목상대통령과강한총리의조합을가진오스트리아, 불가리아, 아이슬란드, 아일랜드, 포르투갈, 슬로베니아등 6개국의이원정부제는내각제스타일로작동했기때문에민주주의정착에긍정적인역할을했다는분석이다. 그러나대조적으로강력한대통령이주도하는이원정부제는바웬사의폴란드와같이민주주의정착에부정적인결과를초래했다. 특히폴란드의경우민주화초기에대통령바웬사와총리들사이에갈등과권력투쟁이계속되었음에주목한다. 한편대통령과총리의권력이균형잡혀있는이원정부제에서는민주주의와의상관관계가애매했다. 8) 이러한결론은이원정부제를도입하려는한국에주는의미가크다. 대통령의방대한권한을축소하려는목적으로이원정부제를도입함에도불구하고대통령과총리의권한을명확하게구분하지못하는경우민주주의발전에부정적영향을미칠수있음을보여주고있다. 이와관련하여린츠는이원정부제제도의도입그자체만으로 민주적안정을가져오리라고보는것은위험하다 고지적한다. 린츠는칼테플라이터 (Kaltefleiter) 의표현을빌려이원정부제는결국 미봉책 에불과하다고결론짓는다. 그이유는이원정부제가취약한정당체계의문제를극복할수없기때문이다. 9) 때문에이원정부제는체제그자체로 정치적위기, 또는헌법상의위기 를내재하고있다고혹평하였다. 10) 사르토리 (G. Sartori) 는이원정부제논의의핵심은제도가대통령제로운영되느냐또는내각제로운영되느냐의문제보다는현실정치에서대통령이최고권력자인가또는총리가최고권력자인가의이슈가중요하다고지적한다. 이원정부제의제도적유연성이 8) Robert Elgie, Variations on a Theme, Journal of Democracy, vol.16, no.3 (2005), p. 110; Robert Elgie, Three Waves of Semi-Presidential Studies, Democratization, vol. 23, no. 1 (2016); G. Pasquino, The Advantages and Disadvantages of Semi-presidentialism, in Robert Elgie and Sophia Moestrup (eds.), Semi-Presidentialism outside Europe (New York: Routledge, 2007). 9) Linz (1995), pp ) Linz (1995), p. 159.

131 김인영 133 란결국현실정치에서누가최고권력을가지느냐에달렸다는사르토리의지적은날카롭다. 11) 최근연구에서시아로프 (A. Siaroff) 는대통령제와이원정부제, 내각제에서의대통령의권한을비교한뒤이러한구분법은부적절하다고주장한다. 특히슈거트와카레이가프랑스를 총리우위대통령제 (premier-presidential type) 로분류한것을문제삼은사르토리의논지에동의한다. 파스퀴노나프로츠익 (O. Protsyk) 이이원정부제의작동과관련하여연구하였지만이원정부제국가를지나치게확대하여그적실성을의심하게하고있다. 이들연구에서는한국이이원정부제로분류되어포함되는데 대독총리 로불리는등총리의역할이지극히미약한현실은고려되지않고있어문제가있다. 12) 위의기존국내외연구들을종합하면오스트리아, 프랑스와같이군주제와공화제의뚜렷한역사적전통을가진국가들의이원정부제도입배경과공산당통치를경험했던국가들의이원정부제도입의역사적상황, 그리고독일과포르투갈과같이민주주의로이행하는과정에서이원정부제를도입하게된정치환경의차이와그차이들이차후운용에어떠한영향을미쳤는지에관한비교연구는찾을수없다. 본연구가제공하는이원정부제로의변경에타협할수밖에없었던역사적상황에대한고찰과행위자들의정치적이익에대한이해는우리의헌법개정논의의전개과정을이해하고이원정부제채택이후를예측하는데참고가될것이다. 특히이원정부제를도입하고추후내각제나내각제적이원정부제운용으로변화하는원인들을비교함으로써그동안학계가간과해온이원정부제의과도기적특성도이해할수있을것이다. Ⅲ. 프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드의이원정부제도입과정과비교 이원정부제는모두어느시점, 어느정치적상황에서든당시의주요정치세력들이필요에의하여스스로선택한통치체제이다. 외부에의하여강제로또는관행적으로내 11) G. Sartori, Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry into Structures, Incentives and Outcomes (Washington: NYU Press, 1994), pp ) G. Pasquino, Semi-presidentialism: A Political model at work, European Journal of Political Research, vol. 31 (1997); Oleh Protsyk, Prime ministers identity in semi-presidential regimes, European Journal of Political Research, vol. 44 (2005).

132 134 세계지역연구논총 35 집 3 호 려온제도의연장이아닌정치세력들의타협에근거한자발적선택에의한통치구조라는의미이다. 예를들어독일의바이마르공화국, 프랑스의제5공화국, 또는동구권사회주의국가들의이원정부제도입모두자신들에게적합하다고판단하여스스로선택한제도였다. 따라서이원정부제로의이행에가장중요한필요 충분조건은주요정치세력들사이의 타협 이다. 상황적조건을좀더일반화하면군주제이든전체주의든강한권위주의체제가무너졌지만여전히권위를필요로하여대통령이라는직책이필요하고, 대통령에게명목적권위또는일부중요한권력을인정하되행정은내각총리가책임지는제도가필요했다. 물론대통령에게상당한권력을부여하는프랑스는이원정부제의예외일수있지만동거정부기간에는총리에게권력이이전되므로이원정부제의주요사례로포함된다. 13) 1. 프랑스 프랑스의이원정부제는정치적안정 (political stability) 을보장하고있다는장점때문에내각제로돌아가자는주장이거의없다. 정치에서 의회의역할이쇠퇴 (decline) 하고있다 는비판이있지만의회가고무도장에불과한것도아니고또동거정부에대한평가도정책결정의측면에서부정적평가가중립적으로바뀌고있어이원정부제의대표적인사례가되었다. 14) 프랑스에서이원정부제는 1958년국민투표로제5공화국헌법이채택되면서도입되었다. 15) 제4공화국 12년기간동안 25차례내각이바뀌는등제4공화국의내각제는만성적인정부불안정으로비난의대상이었다. 따라서제3 4공화국내각제당시군소정당이난립하여정권이수시로바뀌고이로인한정국의불안정을해소하는것이정치세력들이통치구조변경을선택하게된타협의역사상황적조건이된다. 그렇다면제 5공화국은제4공화국의안티테제이다. 구체적으로보면정치적혼란과국가적위기상황에서제4공화국의마지막수상으로서정국을주도하던드골 (de Gaulle) 은국민들의신임을바탕으로대통령에의한책임있는국정과헌정위기극복을제안하였다. 주목할것은 1958년당시정치권이직면한헌정위기의내용과정치세력대응의관계이다. 정치권은프랑스령알제리에서발생한 13) Robert Elgie, Semi-Presidentialism and Comparative Institutional Engineering, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press, 1999), p ) G. Pasquino (2007), p ) Robert Elgie, France, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press, 1999), pp

133 김인영 135 소요사태를제대로수습하지못하였고동시에알제리독립을두고프랑스사회는해결점을찾지못하고양분되었으며, 이러한정치권의알제리문제처리에불만을품은군부가쿠데타감행을위협하고있는상황이었다. 심지어쿠데타군이파리 (Paris) 에공수낙하할것이라는소문과위협에직면한정치권은정치권의생존을위하여비대해진군부를압도할강력한권위의대통령이절실하게필요했다. 이러한국가적위기상황에서국민은국민투표로드골에게전권을부여하며새로운공화국의탄생을승인했다. 내용은강한의회와약한행정부의조합인제4공화국내각제를끝내고의회의개입에의한실각의우려없이대통령의권위에기초한강력한행정부의회복이었다. 16) 여기서정치세력들의타협조건이중요하다. 헌법개정은무조건적인대통령권한의강화에초점을둔것이아니라알제리사태에따른군부쿠데타위협을극복하기대한위기관리및대처에국한된것이었다. 드골에게전권이주어진것이기는하지만나폴레옹보나파르트식의독재와는거리가있는공화주의적대통령에타협하였다. 의회가분열되었을경우정국안정을위해대통령은의회를해산하고총선을치러새로운다수당을만들수있지만대신의회가통과시킨법안에대하여는대통령의거부권을인정하지않고국민투표로국민의의견을묻거나비상대권에의해입법권을행사하게하는방식으로처리했다. 이는새로운제도의도입속에서도의회주의를부인하지않는최소한의변화를원했던기존정치권과새로운세력드골이타협한것이다. 가장큰변화는새로운헌법에따라강한의회가약한의회로바뀐것이다. 하지만과거제3 4공화국의정치적유산이완전히없어질수는없는것으로총리도헌법에의해권한을가지게된다. 헌법제8조는총리가대통령에게장관을추천하는권한을규정하였다. 헌법제20조에의하여총리는정부의정책을결정하고집행하는권한을갖는다. 헌법제21조에따르면총리는행정부를책임지고법을집행한다. 1958년헌법은행정권력의 2원화를통한권력의균형을규정했지만실제에서는대통령에게권력이집중되는방식으로굳어지게되었다. 여기에는정치인드골의국민적인기와역할이작용했다. 1958년 9월헌법을기초하며드골은대통령을일상의정치적투쟁에서벗어나국가적중재자 (national arbiter) 가되고국가독립을보장하는의무를수행하는인물이어야한다고생각했다. 17) 그리고대통령은국가를효율적으로통치할수있는통치권을국민으로부터수임받는다고생각했다. 드골은 1962년 7월 1일실시 16) 강원택, 대통령제, 내각제와이원정부제 ( 서울 : 인간사랑, 2006), pp ) Charles de Gaulle, The Bayeux Manifesto, in Arend Lijphart (ed.), Parliamentary versus Presidential Government (New York: Oxford University Press, 1992), p. 141.

134 136 세계지역연구논총 35 집 3 호 된알제리독립관련국민투표에서유권자의 91% 의찬성을얻었고, 1962년 7월 3일에는알제리의독립을선언했다. 1962년 8월에는드골에대한암살시도가있었다. 그리고 1962년 9월드골은대통령직선제개헌을발표했다. 내각의한장관이이에반대하여사임했고, 10월 1일에는국가위원회 (the Council of State) 가개헌제안이위헌이라고했지만국민투표는대통령직선제헌법개정을승인했다. 대통령이 8만명의선거인단에의하여선출되는제도였지만, 1962년헌법개정으로국민에의한직접선거에의해선출되는방식으로바뀐것이었다. 당시프랑스정치권에서대통령직선제를반대한이유는과거의나쁜선례때문이었다. 1848년제2공화국에서대통령직선제가도입되었고최초로직선제로뽑힌나폴레옹 (Louis-Napoleon Bonaparte) 은 1851년쿠데타를감행하여직선대통령의의미를무시해버렸기때문이다. 결론적으로프랑스제5공화국은제4공화국이결과한정치적불안정상황을종식시키고의회의권한을축소하며정치적안정을원했기때문에드골에게정파적이익을초월한비상대권을주기는하였지만과거의의회주의를고수함으로써기존정치세력의이해를포함하는권력구조가탄생하였다. 요약하면프랑스제4공화국내각제에서제5 공화국이원정부제로의전환은국내외위기극복을위한국가적지도자의필요성, 의회의신임에의존하는총리의필요성, 이에대한신 구정치세력의정치적합의가조합된결과였다. 2. 핀란드 핀란드가이원정부제를채택한이유는한마디로냉전시기국가생존을위해이웃한강대국러시아와의외교관계가중요했고, 이를전담할인물이필요했기때문이다. 핀란드는 12세기부터스웨덴의지배를받았고, 1397년칼마르동맹체결이후로는 120년간덴마크의지배를받았다. 이후 1809년까지는다시스웨덴, 1809년부터 1919년 핀란드공화국 독립전까지제정러시아의식민지가되었다. 하지만제2차대전중독일편에서소련과싸워국토는초토화되었고, 6억달러에이르는금전적배상까지책임지게되었다. 외교환경이급변하게된 1918년과 1990년은핀란드권력구조변화의중요한시기였다. 18) 과거부터러시아의영향권내에있었던핀란드는 1905년니콜라스 II세가정치개혁을약속하는 10월선언 (October Manifesto) 을발표하자 1906년신분제의회를 18) David Arter, Finland, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press, 1999), pp

135 김인영 137 보편선거에의해선출되는 200명으로구성된단원제의회 (Eduskunta) 로바꾸었다. 이후러시아로부터독립을달성하기전 10년동안은핀란드대공국에일격을가한대중민주주의를달성한기간이었다. 1917년러시아에서니콜라스 II세가퇴위하고짜르 (Czar) 체제가붕괴하자로마노프대공국 (Grand Duchy of the Romanov Empire) 으로서핀란드의헌법적지위에문제가발생했다. 그리고 1917년선거에서사민당이절대다수의지위를잃자비사회주의 (non-socialism) 연합은 1917년 12월 6일핀란드독립을선포했다. 핀란드독립직후 1918년적군과백군 (the Red and the White) 사이에내전이발생했다. 내전은백군 ( 우파 ) 의승리로끝나고사민당소속의원 92명가운데 40명은러시아로도망을갔고, 50명은체포되어감옥으로갔다. 하지만내전에승리한우파는권력구조문제에서분열되었다. 이상황에서우파는군주제를지지하였고, 1918년 10월에는의회에서칼프리드리히 (Karl Friedrich) 를핀란드왕으로선출하였다. 그러나독일이제1차세계대전에서패하자군주제계획은수면아래로가라앉았다. 1919년에는선거가치러져사민당이 80명당선으로의회의다수파가되었다. 따라서공화제를도입해야한다는의견이다수로제시되었지만, 우파군주제지지세력은대통령주도정치체제모델을사민당중심의좌파는의회제모델을지지했다. 여기에좌 우파가국민투표에의해선출되는대통령, 그대통령에게상당한권력을주는체제로타협했다. 그리고초대대통령으로공화주의자스탈버그 (K. J. Stahlberg) 가당선되었다. 하지만우파의공개적비판으로대통령의권력은취약했고심하게제약받았다. 결국새로채택된헌법의권력구조는군주제를선호하는우파세력 ( 보수당과스웨덴인민당 ) 과중도공화주의세력 ( 농민당과진보당 ) 과사민당 ( 의회중심의정치를지지 ) 의정치적타협의결과였다. 하지만사민주의의전통이강했기때문에 1919년헌법에서군주제적요소는강하지않았다. 따라서국가수반의무제한적인법안비토권이부정되었고, 행정권이둘로나뉘었지만국가수반의권력은헌법에규정된사항과절차로한정되었다. 헌법에따르면대통령은행정부장관을지명하고의회에법안을제출하며고위공직자를임명하고각종조치들을비준하며, 의회의특별회기를주재하고, 의회의회기를시작하고끝내며, 군의수장이었다. 나아가 대통령은외국과의관계를결정한다.(The relation of Finland with foreign powers shall be determined by the president.) 는헌법제33조에따라대통령이외교관계를책임지게되었다. 하지만스탈버그는군주스타일로외교정책을수행하지않았다. 매주금요일오전내각회의에참석하여외무장관이제안한외교정책을추인하는등단순히명목상의국가수반에머물렀다. 외국사절들과의만남은외무장관의입회하에서만진행했고외국에

136 138 세계지역연구논총 35 집 3 호 대사를파견하고도사적채널로지시내리지않았다. 스탈버그대통령은임기중단한차례도외국을방문하지않았다. 이후로도핀란드대통령들은프랑스제5공화국의대통령과달리의회의다수세력에기반을둔행동을하지않았다. 대통령은관습적으로의회내의정당대결에서초월한지위에있었고, 대통령재직시에는당적을포기했다. 그러나제2차세계대전후케코넨 (Urho Kekkonen) 이대통령으로당선되고나서대통령의역할이변하기시작했다. 이는프랑스의드골처럼상당부분케코넨의정치적리더십에기반을둔것이었다. 대통령역할의변화가가능했던원인으로두가지를들수있다. 첫째, 2차세계대전 ( ) 이라는전쟁의위기상황에서대통령이외교정책수행을맡고책임지게되었다. 예를들어리티대통령 (R. Ryti, ) 은 1942년히틀러를만나양자회담을진행하였다. 둘째, 제2차세계대전후소련과우호적관계유지가외교정책의매우중요한이슈가되었고이를수행하기위해대통령의지위와권한이필요해졌다. 핀란드는이기간을 위기의시기 (danger years) 로불렀고핀란드-소련우호관계수립은국가의생존에관계되는중대사안이되었다. 이과업을수행해낸대통령들이 파시키비-케코넨라인 (the Paasikivi-Kekkonen line) 이었다. 19) 케코넨대통령은외무장관을제치고고위외교부관리들에게지시를내렸다. 그리고정치력을가진인물이외무장관이되는것을막았다. 나아가수상이외교정책 (Ostpolitik) 에영향을미치는것을제한했다. 이러한케코넨의외교독주는 1958년위기 (the Night Frost Crisis) 와 1961년위기 (the Note Crisis) 를극복하게되자정치권과국민의지지하에일종의정치적묵인으로가능했다. 케코넨대통령의권력행사는소위 핀란드화 (Finlandization) 라는외교적위기극복을위한정치적묵인의결과였던것이다. 이러한외교에서의독주에추가로케코넨대통령은총리를선택하고연립정부구성을밀어붙이고노-사대타협을주도하는등막강한권력을행사하였다. 이역시위기시에대통령에주어진조정권한을행사한것으로유례없는강력한대통령의모습이지만관행으로정착된것은아니고비상시역할행사의의미를지닌다. 따라서냉전이종식되고소련과우호관계유지라는외교적위기가지나가고유럽연합 (EU) 과의경제관계가중요해지자의회는 EU문제에서총리를대통령위에두는조치를취했다. 왜냐하면개인이추진하는대소련외교가필요없어지고국내경제를다루는총리가 EU와의외교 경제관계를다루어야할필요성이대두했기때문이다. 20) 19) David Arter (1999), pp ) Jaakko Nousiainen, From semi-presidentialism to parliamentary government: Political and constitutional developments in Finland, Scandinavian Political Studies, vol. 24 (2001), p. 104.

137 김인영 139 냉전이후동구권이몰락하고소련이붕괴함에따라러시아는더이상핀란드의생존을위협하는국가가아니었다. 반면당시만들어지고있던 EU와의경제협력관계가중요해졌기때문에 EU와의협력외교를총리가주도하는방식으로바꾸었던것이다. 소국핀란드가대외상황의변화에따라권력구조를유연하게변화시켜적응하는모습을보여준것으로평가할수있다. 알터 (Arter) 는이제핀란드에 더이상강력한대통령을필요로하는조건은존재하지않는다 고단언했다. 21) 결국핀란드의이원정부제는역사적상황과정치적타협의결과였다. 시대와외부상황이바뀌면권력구조도바꾸는유연성을핀란드정치는보여준것이다. 이는한국정치에서도이원정부제나내각제로의변화를위해서는시대상황변화에따르는정치세력들의유연함이전제된다는것을의미한다. 3. 오스트리아 린츠는오스트리아를내각제로분류했다. 라이파트도의심할바없이내각제라고했다. 사르토리도오스트리아의권력구조를내각제로이해했다. 그이유는대통령의권한이문서상으로만존재하기때문이었다. 스테판과스카치 (Stepan and Skach) 도실질적으로운용은내각제라고했다. 그이유는정부구성에서가장중요한행위자가정당 (political party) 이기때문이고, 2차대전이후대통령은자신의권력 내각과의회해산권 을행사한적이없기때문이다. 22) 오스트리아의이원정부제도입에서도 역사적배경과유산 변수는중요하다. 직선제로뽑힌대통령에게공식적권력이부여된 1929년의이원정부제도입은그기원을 1920년에두고있다. 1918년합스부르그왕조가붕괴하고국가위원회 (Staatsrat) 가국가의최상층부, 즉국가를대표하는지위를차지하게되었으며, 위원회의의장이국가수반의역할을수행했다. 대통령없이위원회의장이국가수반을맡는제도를선호하는사회민주당과강한대통령의존재를선호하는기독사회당의정치적타협 (political compromise) 에근거하여 1920년헌법에명목상의대통령직이신설됐다. 사회민주당은 1914년의회를해산하고권위주의통치를회복한황제를배출한합스부르그 (Habsbrug) 왕조의아픈경험때문에대통령의존재를원하지않았다. 강한대통령의존재는짜리즘 (Caesarism) 이나군주제의위험을내포하고있기때문이었다. 기독사회당은의회의 21) David Arter (1999), p ) Wolfgang Müller, Austria, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press, 1999), pp

138 140 세계지역연구논총 35 집 3 호 수적다수에기반을둔좌파의무소불위총리보다대통령의권력행사가덜두려웠다. 때문에기독사회당은다수좌파의횡포에대한안전판으로강한비사회주의적대통령이안전판의역할을해줄것을기대했다. 의회에기반을둔총리 vs. 의회를벗어난강한대통령의존재라는대립하는정치권의타협의결과는의전에필요한대통령의도입이었다. 대통령은국민에의한직접선거가아니라연방의회 (Bundesversammlung) 에서비밀선거로선출했다. 임기는 4년, 현직의경우 2차례에한해연임이허용되었다. 사회민주당은대통령집무실을매개로합스부르그가 ( 家 ) 가복귀하는것을막기위해의회의전 현직집권당의원들은대통령연임규정에서제외했다. 하지만대통령의공식권한은축소되었고, 그권한조차도행사에서제약을두었다. 대통령은정부구성에개입하지못했고, 내각과의회해산권도가지지못했다. 따라서제1대대통령하이니쉬 (Michael Hainisch) 가행사할수있는권한은손수건을코에대는것이유일하다는농담이생길지경이었다. 23) 1929년에는헌법을개정하여대통령직선을허용했고대통령에게내각을임명하고해임할권한과의회해산권을추가했다. 사회민주당 ( 사민당 ) 이이러한대통령권한강화헌법개정에타협한이유는 1929년 2차례나정부구성에실패했고효율적인정부가필요하다는극우세력의비판이거셌기때문이다. 그러나실제적으로대통령의의회해산권은 1930년단한차례사용되었다. 사회민주당출신미클라스 (Wilhelm Miklas) 가대통령에당선되자소속당의제안에따라자신의소속당이주도하는소수당연립 내각미팅 이전에의회를해산했던경우이다. 하지만사회민주당은의회해산으로치러진선거에서예상과달리대패했다. 제2차세계대전이후에도 강한 대통령에대한열망은되살아나지않았다. 1986년까지계속강한대통령에반대하는사회민주당후보가대통령에당선되었기때문이다. 이후로도계속사회민주당은대통령의권한강화에반대했다. 대통령권한축소와불행사가오래되자정치적관행으로굳어졌다. 그리고대통령후보자들은정착된관행을준수할것을약속했다. 그러나사회민주당이후당선된오스트리아인민당 (Austrian People s Party) 출신의대통령들은이러한관행을바꿀의지를대통령선거기간표명했고당선이되면부분적인변화를추진하기도했다. 하지만강한대통령으로의변화를이루지는못했다. 그이유는 2004년이후 2016년까지다시강한대통령을반대하는사회민주당출신의피셔 (Heinz Fisher) 가대통령에당선되었기때문이다. 24) 23) Wolfgang Müller (1999), p. 24.

139 김인영 141 결국오스트리아이원정부제운용의두드러진특징은대통령이총리임명권, 각료임명권, 의회해산권, 연방권통수권, 긴급명령권, 연방헌법재판소장임명권등의광범위한권한을가지지만헌법상의규정일뿐 역할포기 (Rollenverzicht) 라는헌법관행 (Verfassungkonvention) 때문에실제적으로는행사되지않았다. 역할포기 의이유는대통령이총리와내각을임명할수있지만의회가불신임을통해무력화시킬수있으며또의회해산의권한은정부의제청을전제로하기에발동될수없음을익히알고있기때문이었다. 대통령이가진연방군통수권또한운용권이없는것으로실질적의미를찾기힘들다. 김종갑 이정진이밝히고있듯이의회다수파 ( 연합 ) 의지지없이는대통령이아무것도할수없는정당체계가핵심이다. 25) 4. 독일 1919년바이마르공화국은대통령제와내각제장점의이상적결합의결과였다. 하지만현실에서는 1919년부터히틀러독재가시작된 1933년까지 14년동안 12명의총리와 21번의내각교체를가져왔다. 인류역사상가장이상적이라는평가의헌법이만들어낸결과는내내극심한정치적불안정과혼란, 그리고국정위기였다. 물론바이마르공화국의이원정부제가히틀러의등장을늦추었다는긍정적평가도있지만히틀러의등장이라는참담한결과를초래하였음은부인하기어렵다. 그러면독일은왜바이마르헌법을통해이원정부제를채택했는가? 제1차세계대전에패배하고베르사이유조약을체결하게되자독일정치는극좌 극우를포함한군소정당들의대거등장으로혼란스러웠다. 1919년 1월 19일에치러진헌법제정국민의회선거에는사회민주당 (SDP), 독립사회민주당, 중앙당, 독일인민당, 독일국가인민당, 독일민주당등의정당들이난립하여경쟁하였다. 선거결과는사회민주당이 164석 (37.9%), 중앙당이 91석 (19.75), 독일민주당이 75석 (18.5%), 독일국가인민당이 44석 (10.3%), 독립사회민주당이 22석 (7.6%) 을차지했다. 과반의석을넘는정당이없어사회민주당은중앙당, 독일민주당과연합했다. 제헌국민의회 (Weimar Nationalversammlung) 에서는사회민주당의당수였던에베르트 (Friedrich Ebert) 가초대대통령으로선출되었다. 에베르트는내무부차관으로프로이스 (Hugo Preuss) 를임명하고헌법초안을준비시켰다. 헌법초안은국민주권원칙, 24) 2017년 1월이후녹색당 (1992년이전에는사민당소속 ) 출신의알렉산더벨렌 (Alexander Van der Bellen) 이대통령에당선되었다. 25) 김종갑 이정진 (2017), p. 2.

140 142 세계지역연구논총 35 집 3 호 연방제이나중앙정부의우위, 행정부는의회의신임에근거하는내각이담당하였고, 대통령이국가원수로서군통수권과긴급명령권을가졌다. 에베르트대통령과샤데이만 (P. Scheidemann) 총리라는제헌국민의회의상황이그대로바이마르헌법에반영된결과였다. 헌법에강력한대통령의권한과역할이들어간이유는이전입헌군주제의영향으로당시독일인들이대통령을황제의대체물로인정한문화적전통때문이다. 또헌법제정과정에서나타난것처럼당시국민의회는주도할정당이없어정당들이연합을형성해야하는불안정한정당체계를가지고있는상황이었다. 이러한상황에서베르사이유조약등어려운정국을헤쳐나가기위한강력한대통령이필요했기때문이다. 26) 물론사민당당수였던에베르트대통령이연립을주도하는사민당에반하는권력을행사할리는없었기때문에이러한이원정부제의도입은결국은당시정치세력들의타협의결과라고할수있다. 요약하면바이마르헌법으로이원정부제를도입한이유는제1차세계대전이후국제적환경변화를감당할강력한지도자의필요성, 군주제를폐지하고군주를대체할국가원수의필요성, 기존의내각제적전통을유지할필요성때문이라고하겠다. 27) 바이마르헌법이채택한권력구조형태를이원정부제 ( 또는 혼합형의원내각제 ) 로부르는이유는직선에의한대통령과의회에책임지는내각의공존에있다. 연방대통령은연방수상을임명하고, 수상의제청으로연방각료를임명하며수상과각료를해임시킬수있다. 핵심은대통령이수상임명과정에서의회의동의가필요하지않다는점에있다. 직선대통령에게정국주도권이주어짐에따라의회의기능이약화되었고, 국가긴급권발동으로대통령의독주가가능해졌다. 대신의회는비례대표선거제의도입으로군소정당이난립하고원내안정적연합이힘들어져지리멸렬했다. 28) 이렇게원내안정적다수연합이힘들어진당시의정당체계는결국히틀러의등장을불렀다. 결국바이마르공화국붕괴원인은히틀러의야심이외에그야심을가능하게한당시의정당체계의취약성에존재한다. 1919년부터 1930년브뤼닝내각전까지 16개의연립내각가운데불신임에의한내각해산은 2차례에불과하고 14차례는연립의해체로인한내각의붕괴였다. 정당의난립에의한연립내각의불안정이도리어대통령의권한강화를가져왔던것이다. 26) Linz (1995), p. 139; 공보경, 이원정부제의역사와실제 : 독일과프랑스, 사회과학연구, 13집 (1997), pp ) 오인석, 바이마르공화국의역사 ( 서울 : 한울, 1997). 28) 이규영, 독일의원내각제와제도적안정운영, 박호성 이종찬외, 한국의권력구조논쟁 II ( 서울 : 풀빛, 2000), pp

141 김인영 포르투갈과폴란드 포르투갈과폴란드는권위주의체제에서민주화로의이행 (transition to democracy) 과정에서권력구조로이원정부제를선택했다는공통된특징을보여주고있다. 이러한선택역시정치세력간의타협의결과로만본다면이원정부제가민주주의로의이행에성공하고민주주의의질 (quality) 을논할수있는정도에이르렀다는측면에서성공적인선택이었다. 포르투갈은군부권위주의로부터, 폴란드는공산당권위주의통치로부터민주화하는과정에서필요에의해대통령을신설하였지만대통령의권력은강화되지않았다. 우선정치적아웃사이더였던이아네스 (A. Eanes) 포르투갈대통령과정치적아웃사이더였지만국민적으로인기가있었던바웬사 (L. Walesa) 폴란드대통령은공히의회의다수당을제어하며대통령의권력을강화할위치에있지도않았고정치적능력도없었다. 29) 포르투갈은민주화과정에서 1976년프랑스식헌법을채택하면서이원정부제를채택하였다가 1982년대통령의권한을심하게축소하고내각제로되돌아갔다고보는견해와슈거트와카레이와같이 1982년이전을 대통령우위형 (president-parliamentary type), 이후를 총리우위형 (premier-presidential type) 으로정의하는견해가경쟁하고있다. 30) 포르투갈이이원정부제를도입한이유는민주주의로의전환기에군부에게역할을보상 (reward) 할필요가있었기때문이었다. 1974년권위주의체제를무너뜨린것은정당세력이아니라일단의군장교들 (MFA, Armed Forces Movement) 들이었다. 좌파그룹들과연합한 MFA는정당과함께위원회를구성하여 2차협약 (Second Pact) 이라고부르는주요헌법사항들을합의하여헌법제정의회 (the Constituent Assembly) 에제시하고비준하게했다. 2차협약 은국가수반은직선으로뽑으며, 첫번째대통령에는군장교가될것을명시했다. 그리고대통령은내각에대한신임을철회하고사퇴시킬수있었다. 결국내각은대통령과의회모두에정치적으로책임지는이원정부제가탄생했다. 31) 이원정부제기간동안정부는사회주의계열정당들간의연합에의한동거정부가 29) G. Pasquino (2007), p ) Matthew S. Shugart and John M. Carey, Presidents and Assemblies (Cambridge: Cambridge University Press, 1992), pp ; 한편네토와로보 (Neto and Lobo) 는포르투갈이내각제로변화했다고주장한다. Octavio A. Neto and Marina C. Lobo, Portugal s semi-presidentialism (re)considered, European Journal of Political Research, vol. 48 (2009). 31) Neto and Lobo (2009), p. 238.

142 144 세계지역연구논총 35 집 3 호 지속되었다. 단일정부가없었던것은아니었지만대개사회당대통령과사회민주당총리의조합이었다. 예를들어 년동안사회당출신대통령과 년사회민주당출신총리, 년사회당출신대통령과사회당출신총리, 년사회당출신대통령과사회민주당출신총리, 년사회민주당출신대통령과 년사회당총리그리고 년사회민주당의동거정부였다. 이렇게포르투갈민주화시기에는군 ( 軍 ) 과정당이대통령과내각으로함께공존했고, 민주주의공고화시기에는군의역할이축소함에따라사회당과사회민주당이대통령과총리라는두개의최고권력기관을장악하고 함께산다 (Live Together) 는원칙하에서동거했다. 군과정당, 그리고사회당과사회민주당동거에필요한권력구조가이원정부제였던것이다. 한편폴란드이원정부제의도입은 1989년 4월폴란드공산당정부와반대세력인솔리데리티 (Solidarity) 의정치적타협의결과였다. 폴란드공산당은 1989년 2월 6일부터 4월 5일까지반대세력인솔리데리티등야당과정치현안을협의했다 원탁회의 (1989 Roundtable Talk) 라고부르는이협상에서공산당은바웬사등야당지도자와폴란드가당면한경제난, 인플레, 독립노조합법화를논의했다. 공산당은 원탁회의 를매개로체제적대세력을체제내로끌어들였고, 정통성과통치가능성 (governability) 을높이는효과를노렸다. 솔리데리티합법화와대통령에게광범위한권력을주는문제가딜레마였지만대통령을양원합동회의에서선출하는것으로합의했다. 4년유예기간이후자유선거에서공산당연합세력이양원을장악할것을예상했기때문에정치적으로손해가되는선택이아니었다. 공산당연합세력은선거에이겨양원을장악하게되면대통령직도차지하고다시폴란드를통치하게될것이었다. 대통령은법안제안권, 법안거부권, 수상지명권, 각료후보자협의권을가지게되었다. 솔리데리티를중심으로한야당세력또한대통령의도입과하원 (Sejm) 의 65% 를자유선거로선출하고자유선거로 100명의상원을만든다는공산당의양보와바꾸었기때문에의미있는합의였다. 32) 결과는독립노조의합법화, 공산당서기장 (secretary general) 을대체하는 6년임기의대통령, 양원제의회의설립과의회에의한내각의구성에의합의였다. 권력구조상으로대통령과총리로의행정권의이원화, 양원제로의회권력의이원화를이룩한합의로이원정부제의도입을의미했다. 결국폴란드이원정부제의도입은공산당구권력과노조 야당의신권력의정치적타협의결과였다. 공산당은서기장대신프랑스제5공화국모델의대통령직을얻은것이고, 노조 야당은서기장을없애고자유선거에의한의회, 의회의신임에의한내각을얻은윈-윈의타협이었다. 선거에기초한의회라는민 32) Ania Van Der Meer Krok-Paszkowska, Poland, in Robert Elgie (ed.), Semi-Presidentialism in Europe (Oxford University Press, 1999), p. 173.

143 김인영 145 주주의제도의필요, 공산당서기장이라는역사적전통, 그리고바웬사라는대통령야망을가진노조정치인의개인적동기가섞여만들어진결과였다. 듀베르제가이원정부제로권력구조변경시적용했던 전통과환경 은폴란드에서는정치세력의동기, 정치문화, 그리고정치인의개인적동기로구체화되었다. 그러나폴란드에도입된이원정부제는원활하게작동하지않았다. 그시작은솔리데리티의예상밖선거대승이었다. 솔리데리티는상원에서 99석을그리고하원에서 161 석을얻었지만여전히권력의고삐를잡을준비가되어있지않았다. 특히솔리데리티는외교정책수행과군의불안정성, 강한정보기관의존재때문에야루젤스키 (W. Jaruzelski) 장군이대통령으로선출되어야한다고생각했다. 1989년 7월 19일상하양원회의의대통령선출에서솔리데리티는전략적투표를했고, 결국 1표차이로야루젤스키가대통령에당선되었다. 이로인해공산주의자들은폴란드연합노동당 (PZPR) 을떠나솔리데리티와연립정권을세우는것으로방향을바꾸었다. 이후바웬사는대통령에대한개인적열망을가지고마조비스키 (T. Mazowiecki) 총리의개혁을비판하기시작했다. 이러한바웬사의비판은 1980년이후그를지지하고당시정부의핵심요직을차지하고있던지식인들의반발을초래했다. 이것이둘로갈린솔리데리티를더벌어지게만든 상층부의전쟁 (war at the top) 이었다. 33) 1990년부터국민직선으로뽑힌대통령은의회선거의결과에따라성격이다른다수연합과대면해야했다. 1990년바웬사는직선제투표로대통령으로선출되었고임기중 3개의선거법으로 4차례선출된의회와맞닥쳤다. 바웬사는충분히권력을사용할수있을것으로예상했지만의회는물러서지않았고대통령의권한행사를저지했다. 현실정치가의회내의다수연합의구성과대통령-의회다수연합의관계에영향받은것이고, 헌법상으로대통령과총리사이의권한분배가불분명했기때문에생겨난사태였다. 결국헌법의모호성 (constitutional ambiguities) 34) 이정치갈등의원인이된것이었다 년재임기간동안바웬사대통령은대통령권력을증대시키고총리들을장악하려했으나성공하지못했다. 바웬사가국정에개입하기시작했을때크바스네프스키 (Alexander Kwasniewski) 총리와대립했고정국은불안정해졌다. 바웬사재임기간 5차례정부가바뀌었고이에따른정치적긴장은넓게퍼졌다. 그러나바웬사퇴임이후대통령으로당선된크바스네프스키는민주좌파연합 (SLD, Democratic Left Alliance) 의지도자라는경력때문에의회의신임을받는총리와협력관계를유지할 33) 이후는 Krok-Paszkowska (1999), pp ) Krok-Paszkowska (1999), p. 181.

144 146 세계지역연구논총 35 집 3 호 수있었다. 하지만 1997년가을부터는다시의회의반대당다수연합과갈등하기시작했다. 폴란드의이원정부제는공산당구권력엘리트와노조 야당의신권력엘리트가권력을공유할가능성을열어두는타협으로만들어도입된것이며이러한대통령과총리의이원공존의권력구조는공산당권위주의정치체제로부터민주주의체제로이행하는데기여했다. 그러나그운용은선거제도, 정당체계그리고정치문화에좌우되었다. 안정적이고규율잡힌정당이없는상태에서비례대표제가도입되어있었기때문에정당의파편화로의회내다수연합을형성하기쉽지않았고합의제정치문화가정착되기어려워프랑스와달리정치적안정을가져오는효과를내지못했던것이다. 위에서설명한프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드이원정부제도입의과정과배경을비교하여정리하면 < 표 1> 과같다. 국가명도입배경및필요성정치세력의타협 프랑스 핀란드 오스트리아 독일 포르투갈 폴란드 < 표 1> 각국의이원정부제도입배경과요인 국내외정치위기를수습하고군부를제압할수있는정치적권위의필요성 독립후입헌군주제를선호하는우파세력은대통령주도정치체제모델지지 + 소련과의외교를전담할수있는정치지도자의필요성 합스부르그왕가를대체하여국가를대표하는직책의필요성 제 1 차세계대전이후국제적환경변화를감당할강력한지도자의필요성, 군주제를폐지하고군주를대체할국가원수의필요성, 기존의내각제전통을유지할필요성의결합 민주화이행기군의역할보장필요성 공산당당서기장을대체하고프랑스제 5 공화국식의강력한지도력의필요성 의회의간섭없이국정을지휘하는대통령을원한드골과제 4 공화국의회주의세력의타협 군주제를선호하는우파세력 ( 보수당과스웨덴인민당 ), 중도공화주의세력 ( 농민당과진보당 ), 사민당 ( 의회중심의정치를지지 ) 의정치적타협. 하지만사민주의의전통이강했기때문에 1919 년헌법에서군주제적요소는강하지않았음 대통령이없이의회의장이국가수반을맡는제도를선호하는사회민주당과강한대통령의존재를선호하는기독사회당의정치적타협 연립내각을주도하는사민당과사민당전당수로제헌의회에서대통령으로선출된에베르트대통령등당시정치세력들이대통령제와내각제의이상적결합에타협 민주화이후에도권력을가지기를원한군장교단 (MFA) 과사회주의정당들의정치적타협 프랑스제 5 공화국식의대통령도입을원한폴란드공산당 (PZPR) 과하원 (Sejm) 의 65% 를자유선거로또자유선거로 100 명의상원을만드는등선출의회를원한솔리데리티의타협

145 김인영 147 < 표 1> 에설명된이원정부제를채택하는조건을요약하면첫째는군주제에서공화제로의이행에서상징적인국가지도자의필요성이다. 둘째는탈공산전체주의를추진하는체제변혁의시기에대통령제와내각제어느것이더나은지정치적합의가없는상황에서중간적형태의필요성이다. 셋째는포르투갈과같이민주화로의길에서군부의권력을보장할직책의필요성또는핀란드와같이대외관계를전담할대통령의특수한필요성이다. 각국에도입된이원정부제가어떠한변화를겪었는지원인과결과를앞의설명으로부터정리하면 < 표 2> 와같다. < 표 2> 각국의이원정부제변경배경과결과 국가명프랑스핀란드오스트리아독일포르투갈폴란드 이원정부제변경배경 정책결정의측면에서동거정부에대한부정적평가도중립적으로바뀌고정치적안정성보장이라는장점때문에내각제로회기주장이거의없음 냉전종식으로소련과우호관계유지라는외교적위기가끝나고 EU 와의경제관계가중요해짐. 의회는 EU 문제에서총리를대통령위에두는조치를취함 년헌법개정으로내각제적요소를강화 합스부르그군주를대체하는국가수반이필요하였으나제 2 차세계대전이후 강한 대통령에대한열망이다시살아나지않아대통령의 역할포기 가관행이되었고내각제적운용이제도화됨 베르사이유조약을감당할지도자의필요로대통령이도입되었으나 14 년동안 12 명의총리와 21 번의내각교체가있은불안정으로결국은히틀러가등장. 제 2 차대전이후 건설적불신임 제도로내각안정성을확보한내각제를재도입함 민주화의진행으로군부의퇴조 년헌법개정으로대통령권한과혁명위원회를폐지하고군의정치적역할을축소. 내각은의회에만책임지게됨. 내각제라고부를수있을정도로의회의권한이확대됨 세임 (Sejm) 에서정당분열이점차완화됨에따라대통령의권한이지속적으로축소됨 년전대통령은의회와관계없이총리를임명하였으나 1992 년 소헌법 (Little Constitution) 이후의회와타협한인사만을총리로임명 년헌법에서대통령의권한이더욱축소됨 35) 35) 김연규 (2004), pp

146 148 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅳ. 한국에서이원정부제도입논의와문제점 1. 권력구조선택은사회적합의에기초한정치적타협의결과 1987년민주화이후정치권은헌법개정을통한통치형태변경을끊임없이논의해왔다. 1989년민정당 민주당 공화당의 3당합당은내각제로의권력구조변경을밀약했고, 1997년대선을승리로이끈김대중- 김종필의 DJP연합은 1999년 12월이전제16대국회에서내각제개헌을하기로약속했었다. 2007년 1월노무현대통령은대선후보당시공약했던 4년중임대통령제와대선 총선주기일치를위한 원포인트 (one-point) 개헌 을제안했지만한나라당의반대로무산됐다. 이후이명박대통령은 2011년 2월 1일헌법개정절차에착수할것을한나라당국회의원들에게요청했지만야당의반대와차기유력대선주자였던박근혜의원의무대응으로무산되었다. 박근혜대통령은임기내내개헌논의에는반대하다가 2016년10월 24일국회시정연설에서헌법개정을추진하겠다고했지만미르 K 스포츠재단등정치적악재돌파용이라는야당의비판에흐지부지되었다. 이렇게헌법개정을통한권력구조변경논의는동일한내용의제안임에도불구하고여당시기와야당시기에따라제안자에서반대자로입장이바뀌고또당내에있는대통령후보가당선이유력하냐아니냐에따라논의를수용하기도반대하기도했다. 결국통치구조변경에서권력구조에대한국민의선호와정치적합의가일치해야하는것이중요하고, 개정추진을위해서는정치세력들간의타협이결정적이다. 권력구조변경에서정치세력들간합의가중요하다는것은프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드의사례연구와그요약인 < 표 1>, < 표 2> 에서도드러나있다. 앞의국가들에서권력구조변경의합의가가능했던이유의공통점은국가적위기상황에직면하여위기극복의필요성과내용에정치인과국민이동의했다는점이다. 예를들어제2공화국의내각제선택은이승만대통령의권위주의로부터배태된 3 15 부정선거와대통령제에대한국민적반발, 그리고 4 19 혁명으로만들어진국가적위기극복의필요성이라는정치사회적합의때문에가능했다. 하지만박근혜식권위주의통치에염증을느끼고있는국민이대통령권력분산의취지에는동의하나그것이내치와외치의구분이라는분권형대통령제 ( 이원정부제 ) 이어야하느냐에대해서는아직충분한사회적합의도국민적동의도존재하지않는다. 나아가다음에설명하는것처럼대통령과총리가합의하지않고권력투쟁에몰두할가능성을예상한다면대통령제보다더큰재앙을초래할가능성이있으니충분한사회적논의와각종부작용에대한엄밀한검토가필요하다.

147 김인영 이원적 권력분산의모호성 정치권일부가채택을고민하고있는통치구조는노무현대통령이주장하던대통령은외치를담당하고책임총리제에의해총리가내정을책임지는제도로기본적으로연정으로구성되는동거정부에기초하는분권형대통령제이다. 대통령이외치를담당한다면프랑스식도오스트리아식도아니고결국핀란드와유사한사례일것이고궁극적목표는총리가주도하는내각제로작동하는권력구조로의전환으로예상된다. 이렇게정치권에서주목하는이원정부제의특징이자장점은 외치 와 내치 의구분을통한대통령권력의분산이다. 하지만 21세기세계화시대에 외치 와 내치 의구분이모호하다는것은정설이고현실적으로외치, 내치구분은지나게단순한이분법이다. 또한외치, 내치는헌법상으로도국가마다역할구분이다르게명시되어있거나아예명시하지않은경우도있다. 업무적으로외교와국방이긴밀히연결되어야함에도불구함에도프랑스의경우외교는대통령에게, 국방의책임은총리에게있다. 핀란드의경우는 EU와유럽이사회에서국가를대표하는역할은총리가담당한다. 36) 과대하게집중된대통령의권력을분산하기위해외치는대통령에게, 내치는총리에게맡기는식으로이원정부제를도입한다면역할단순화의위험성을감수해야한다. 이원정부제를비판하는린츠는이원정부제의운영은 정당체계와복합적인역사적상황 에달려있다고지적하면서, 37) 정책의책임소재가분산되어정치체제내에서갈등이발생할가능성을언급하고있다. 민주주의정치에서책임성 (accountability) 의소재는중요한사안인데이것이대통령과총리로권력이모호하게나뉘어행정부장관들이권력과책임의소재지를파악하기바쁘다면체제유지가어렵다는것이다. 38) 나아가대통령이총리와충돌하면서총리의권한을가지고자하는경우고정된임기의대통령은임기내내갈등의요인이될것을비판했다. 대통령이권력에집착하는인물이어서의회해산권을무기로총리와권력다툼을할경우이원정부제의장점인대통령과총리의상호보완성은사라지고권력갈등에따른정치적위기만낳는결과를초래할것을지적한것이다. 39) 일부에서는직접선거로당선된대통령과의회의지지를등에업 36) 전진영, 이원정부제권력구조의특징 : 프랑스 오스트리아 핀란드의비교, 이슈와논점, 1267호 (2017), p ) Linz (1995), p ) 대표적이원정부제국가였던독일바이마르공화국, 핀란드, 포르투갈이내각제로변환한것은이원정부제의지속가능성과관련하여주목할필요가있다. 이들국가들이내각제로변환한이유가무엇인지연구가필요하다. 39) Linz (1995), p. 150.

148 150 세계지역연구논총 35 집 3 호 은총리간에끊임없는논쟁과내부파벌의형성으로 국가운영이도리어더어려워질것 이라는지적을하고있다. 40) 또정치권일부가주장하고있는외치권력과내치권력, 비상국정과평시국정의분리는협력과협치의제도화를가져올것이아니라 갈등의상시화 를초래할가능성을외면한비현실적인주장이다. 3. 동거정부기간대통령과총리의충돌가능성과권력투쟁상시화의가능성 한국정치에이원정부제를도입하는문제는신중해야하며성공기반으로동거정부의출연가능성과국민들이정치문화적으로이를수용할수있을지를지적하는학자도있다. 41) 따라서동거정부시에도긍정적정책결정의결과를가진프랑스의사례를이원정부제도입의가설로제시하는것은적절하지않다. 한국정치에서는프랑스이원정부제의특징인권력을대통령이장악했을시에는대통령제로운용되고총리가장악했을시에는내각제로운용되는체제유연성은사라지게되고대통령이최고권력자인가또는총리가최고권력자인가라는누가더많은권력을가졌느냐를따지는동거정부의위험 (the perils of cohabitation) 을예측하는것이도리어현실적이다. 대통령과총리의권력투쟁이상시화되고그에따라정당연합이깨지고새로운형태의정당연합이생겨난다면이는근본적으로정당체계의취약성때문이겠지만제왕적대통령의폐해만큼나쁜결과를초래할가능성이있다. Ⅴ. 결론 본논문은국내학계에소개된프랑스와독일의사례로는이원정부제도입개헌논의에실질적으로충분히다양한모델을제공하지못하고오스트리아, 핀란드, 포르투갈, 폴란드등이제까지다루어지지않은다양한사례와이들의비교를통해이원정부제도입개헌논의에필요한준거 (reference) 로도움이되고자했다. 특히듀베르제가정치체제가이원정부제로진화하는과정에서중요하다고강조한 전통과환경의조합 을프랑스, 핀란드, 오스트리아, 독일, 포르투갈, 폴란드의사례를통해살펴보았다. 나아가듀베르제가주목하지않은정치세력들간의타협도함께설명하였다. 이원정부제도입의역사를비교한결론은각국은각각의역사적유산과당시정치세 40) 이헌재의지적. 매일경제, 2017년 3월 21일. 41) 강원택 (2006), p. 209.

149 김인영 151 력들의타협의산물이며도입이후에는선거제도와정당체계가운용을결정짓는다는점이다. 따라서이원정부제도입과정의일반화나또는운용의성공조건은정형화하기어렵고이원정부제로의권력구조변경은정치문화와정당체계를결정하는선거제도의변경도함께논의되어야한다는결론에도달했다. 이와관련하여린츠는이원정부제운영의최적조건으로첫째, 대통령이주요정당의지도자이거나그정당의가장영향력있는인물일것, 둘째, 그정당이정당단독또는정당연합을형성하여절대과반수의석의지지를받는총리중심정부를구성하여그정부가대통령과더불어기능할수있어야한다 는두가지를제시한바있다. 42) 우리나라정치에서위의두가지조건을충족하는정치환경이만들어질가능성은크지않아보인다. 이원정부제로의전환이곧제도의성공을의미하는것이아니기에신중한접근이필요하다. 본논문은권력구조개편을위한헌법개정논의는 5년단임대통령제를이원정부제 ( 분권형대통령제 ) 로바꾼다고하더라도여 야의첨예한권력투쟁, 지역주의, 권위주의정치문화등한국정치의문제점들이단번에해결될수는없다는것을국민과정치인들이인식하고, 학계및국민의의견을충분히수렴하고논의하며발생가능한모든국내외위기를예상한권력구조를만들어야할것을주문한다. 42) 린츠는이원정부제가어떤조건에서내각제로변모하여운영되는지설명하고, 반대로강력한정치적인물 주요정당의지도자 - 이대통령으로선출되면이원정부제가내각제로이행해갈가능성이별로없다고주장한다. Linz (1995), pp

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153 김인영 155 ABSTRACT The Background of Adopting Semi-Presidentialisms and Its Implications for Korea: The Cases of France, Finland, Austria, Weimar Germany, Portugal, and Poland Kim, In-Young / Hallym University The National Assembly of the Republic of Korea has discussed to introduce a new power structure of semi-presidential system or parliamentarism. This article not only examines the backgrounds of adopting semi-presidential systems in France, Finland, Austria, Weimar Germany, Portugal, and Poland, but also provides the Committee of Constitutional Reform with some insights why and how the politicians of the above countries agree to change into the system. This article compares and contrasts the combination of tradition and circumstances, Maurice Duverger s terms, when France, Finland, Austria, Weimar Germany, Portugal, and Poland chose the semi-presidential system and examines why politicians or political parties had compromised. This article concludes that most of semi-presidential countries tried to meet the peoples as well as politicians demands of presidents substituting King or Secretary General, some countries wanted to have important figures as a president to handle internal or diplomatic crisis, and a few countries had to have the position of the president following the interest of revolutionary army. However, we have to aware, as the diplomatic crisis has ended and the power of army has been fading away, many of the semi-presidential countries have changed gradually their political systems into parliamentarism or premier-presidential type. Key words: power structure, semi-presidentialism, dual executive system, Austria, Finland 접수일 : 2017 년 8 월 8 일, 심사일 : 2017 년 9 월 12 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 17 일

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155 43) 유럽연합 (EU) 의북핵인식과변화 : 관여정책 의변화를중심으로 * 박영민 / 대진대학교 한글초록 EU와북한간의관계는 1995년 KEDO 참여에서시작되었다. 이후 2001년 5월 EU-북한간수교가이뤄지면서 EU는북한에대해 건설적관여정책 을기조로삼았다. 그러나 2002년 2차북핵위기가발생하면서, EU는대북지원에있어서는유보적태도를보이면서핵개발문제에있어원칙적입장을강조하는 비판적관여정책 으로방향을수정하였다. 그러나이후에도북한이핵개발및미사일실험발사를본격화하면서 EU의대북정책은국제사회와공조를강화하면서제재정책으로변경하였다. 이에본연구는 EU의대북정책을세시기로구분한다. 즉, 건설적관여 ( ) 신중한관여 ( ), 그리고 비판적관여 (2002년이후 ) 이다. 그런데 비판적관여 에는협력과제재수단이병존한다. 본연구에서는 EU의대북정책이제재국면으로전개되고있음에도불구하고관여정책이완전히폐기된것으로규정하고있지는않다. 이에한국과 EU 간북핵문제협력을위한정책적시사점은다음과같다. 첫번째로, EU가북한핵문제와인권문제, 그리고경제 사회적이슈들을논의하는틀로서정치대화를지속한경험을분석하고향후남북관계의복원과정에서활용할필요가있다. 두번째로, EU와북한의관계를활용한한반도문제의점진적해결방안을모색할필요가있다. 세번째로, EU와 EU 개별회원국들이북한과의관계속에축적한경험과관련한정보들을공유하고우리정부의대북정책에반영하기위한 1.5트랙의한국-EU간대화가안정적으로진행될필요가있다. 주제어 : 공동외교안보정책, 정치대화, 건설적관여, 비판적관여, 제재 * 이논문은 2017 년대한민국통일부정책연구과제 ( 유럽연합의대북정책의변화와연속성 ) 지원을받아수행되었음.

156 158 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 유럽은지정학적, 지경학적측면에서한반도문제와관련하여미국, 일본, 중국, 러시아와달리핵심적이해를공유하고있지않다. 그러나 EU는그간한반도문제에대해높은관심을가져왔으며, 정책적관여에있어서도능동적태도를유지해왔다. 특히 EU 는 1993년북한핵위기이후 한반도에너지개발기구 (KEDO: Korean Peninsula Energy Development Organization) 참여와대북원조추진등포용적태도를견지해왔다. 또한 EU는 1998년 12월이래 2015년 6월까지 14차에걸쳐정치대화 (political dialogue) 를추진한바있다. 이러한데는 EU의한반도관련기본적관심사인 지역평화와안정, 비핵화 / 비확산, 인권문제 의해결노력과밀접하게관련되어있다. EU와북한관계는 2001년 5월공식적외교관계수립에도불구하고얼마가지않아새로운국면을맞게되었다. 2002년북한의고농축우라늄 (HEU: high-enriched uranium) 핵프로그램가동으로인한 2차핵위기가발생하면서, EU의 건설적관여 (constructive engagement) 정책 은변곡점을맞게되었다. EU는대북지원에있어서는유보적태도를보이면서핵개발문제에있어원칙적입장을강조하는 비판적관여 (critical engagement) 정책 으로기조를전환하였다. 즉 EU의대북정책은인도적지원과국제적위협의제거라는틀에기초하여투트랙 (two-track) 으로추진되기시작하였다. 더욱이 2003년 12월 12 일 EU 이사회 (European Council) 가새로운안보전략으로 유럽안보전략 (ESS: European Security Strategy) 1) 을채택하고, 2004년 3월 25일 테러와의전쟁선언 (Declaration on Combating Terrorism) 을발표하면서 EU의대북정책은보다엄격한조건위에서결정되었다. 더욱이북한이 핵개발드라이브 를본격화하면서 EU는국제사회와공조에바탕을두고제재 (sanctions) 2) 로전환하게되었다. 2006년 10월 9일북한이 1차핵실험을단행하자 EU는그해 12월처음으로북한에대한독자제재조치 (independent sanction measures) 를단행하였다. EU는북한의연이은핵 미사일실험에따른유엔안보리대북제재결의안이행과는 EU 차원의독자적대북제재를병행해나갔다. 1) European Council A secure Europe in a Better World (Dec 2003) < ( 검색일 : ). 유럽의안보전략에대한연구로는다음을참고. Sally McNamara, The European Security and Defense Policy: A Challenge to the Transatlantic Security Alliance, Backgrounder, No.2053(July 18, 2007) < nsatlantic-security-alliance> ( 검색일 ) 2) EU는전통적으로 제재 (Sanction) 라는용어대신에 제한적조치 (restrictive measures) 라는용어를사용하고있다. 여기에서는유엔안보리 (UN Security Council) 의공식표현으로서 제재 로표기한다.

157 박영민 159 이와같이 EU가북핵문제에능동적태도를보인배경으로두가지요인을지목할수있다. 첫째, EU 성립의근간이되고있는 유럽원자력공동체 (EURATOM: European Atomic Energy Community) 의정책등에근거한 EU의공동핵정책에따른대응이다. 3) 이를이해하기위해서는 EURATOM과 IAEA 간의협정내용, 그리고 EU가갖고있는자체적인 강력한핵안전규제정책 의내용을검토해야한다. 특히 EU가 유럽핵안전규제그룹 (ENSREG: European Nuclear Safety Regulators Group) 설치등을통해국제적기준보다강력한핵안전규제정책을펴왔다는점을주목할필요가있다. 둘째, EU의북한핵문에대한대응이관여정책의맥락으로부터제재로이행하게된데는유럽안보환경의변화와이에대한대응차원이다. 즉북한핵기술및핵물질의유럽내유입가능성에대한대응이라는것이다. 북한의핵물질이다른테러지원국이나테러단체에유입된다면유럽안보는중대한위험에노출될수밖에없기때문이다. 본연구에서는 EU-북한관계와대북정책을검토하고, 그바탕위에서 EU의북핵정책의결정구조와내용, 그리고대응내용에초점을맞추고자한다. 이에따라 EU의대북관여정책을세시기로구분한다. 즉, EU의북한과의국교수립이전시기인 1995 년부터 1998년까지를 건설적관여기, 그리고 1999년부터 2006년첫핵실험을강행한기간까지를 신중한관여기 로구분한다. 아울러 2006년이후북한이연이은핵 미사일실험으로핵무기능력을고도화해나가자 EU는 관여의보류 를넘어유엔안보리대북제재에적극동참하기시작했다. 2016년 4월이후부터는안보리대북제재결의안이행과는별도로 EU 차원의독자제재를실시하였다. 본논문에서는 EU의대북정책의성격을관여정책으로규정하고관여정책의변화내용과요인을검토하고있다. 그런데본논문에서사용하고있는관여정책은협력이중심이되고있는 건설적관여, 협력의보류내지제한적협력을의미하는 신중한관여, 그리고협력과제재를모두정책수단으로포함하고있는 비판적관여 로구분하고있다. 비판적관여 는북핵이후에도지속되고있는 EU의대북정책의원칙이다. 다만협력과제재중어디에비중을두고있느냐에따라특징적국면으로구분할수있다. 이에따라본논문에서는관여정책이변화함에따라 EU가북핵문제에대해어떻게인식하였으며, 구체적으로어떻게대응해왔는지를살펴본다.. 이를통해한국과 EU 간북핵문제에대한협력적대응전략구상을위한시사점도출근거를찾고자한다. EU의북핵정책은마스트리히트조약 (Treaty of Maastricht) 이후 3주체제 (Three Pillar System) 의한축인공동안보정책, 즉, 공동외교안보정책 (CFSP: Common Foreign and Security Policy) 과 유럽 3) EURATOM 에관한설명과정책에관한자료는 < 을참조.

158 160 세계지역연구논총 35 집 3 호 공동안보방위정책 (CESDP: Common European Security and Defense Policy) 의기본틀아래에위치해있다. 따라서 EU의북핵정책은이러한 EU의외교안보정책의틀에서근거를찾을수있다. 또한 2001년 EU의북한과의수교이후문제를검토하기위해서는 EU-북한전략보고서, 4) 를참고할필요가있다. 아울러본연구에서는 2009년 12월 1일리스본조약 (Treaty of Lisbon) 발효이후설치된 EU 대외관계청 (EEAS: European External Action Service) 문서, 1998년이후 EU와북한간연례적으로추진된바있는 정치대화 (political dialogue) 를참고하고자한다. Ⅱ. EU 의북핵인식과 EU- 북한관계의변화 1. EU 의공동안보정책과북핵인식 1993년 11월 1일 마스트리히트조약 조약의정식발효와더불어 EU는 하나의유럽 의토대를마련하였다. 5) EU는유럽의안보정체성 (ESDI: European Security Defense Identity) 을강조하기시작하였고 안보의유럽화 를위해먼저 CFSP를구축하였다. 6) 이후 CFSP는 CESDP로발전되어나갔다. 7) 우선 CFSP는 1999년 5월 암스테르담조약 (Amsterdam Treaty) 의발효를통해토대가마련되었다. 8) 암스테르담조약은평화유지및평화구축을위한군사적 비군사적수 4) The EC-Democratic People s Republic of Korea (DPRK) Country Strategy Paper ( ( 검색일 : ) 5) 유럽의공동외교안보정책 (CFSP) 의역사적발전과정에대한내용은다음을참고. 배규성 이승근, 유럽안보의선택과도전 : CFSP의메카니즘과미국의선택, 대한정치학회보 제12집 1호 (2004), pp. 4-6.; 이종광, 마스트리히트조약이후유럽안보체제의변화, 유럽연구 제8호 (1998), pp ; 이무성, 2007 EU 확장이공동외교안보정책에주는함의, 한국정치외교사논총 제29집2 호 (2008).; 이종광, 유럽연합의공동외교안보정책발전과리스본조약에서의안보전략강화, 국제정치연구 제15권1호 (2012). 6) CFSP에대한자세한내용에대해서는다음을참고. European Union External Action, Common Foreign and Security Policy (CFSP), icy-cfsp_en ( 검색일 : ); 이호영, 유럽안보정체성추구와공동외교안보정책 (CFSP) 의역할한계, 한국프랑스학논집 제52집 (2005), pp ) CFSP의 CESDP 발전과정에대한자세한설명은다음을참고. Rene Schwok, Pal Dunay and Fred Tanner, The Development of a Common European Security and Defence Policy(CESDP) by the EUropean Union and Its Possible Consequences for Switzerland, columbia international affairs online, Geneva Center for Security Policy, 15(September, 2001). 8) 암스테르담조약과 CFSP의발전에대한내용은다음을참고. 이수형, EU의공동외교안보정책 :

159 박영민 161 단의사용가능성을제시하는등 EU의안보방위목표를재정립하였다. CFSP의목표는다음과같다. 1EU의근본적이해와독립성보호, 2EU의안보강화, 3평화유지와국제적안보강화, 4국제협력의촉진, 5민주주의, 법치주의, 인권존중의공고화에중점을두었다. CFSP는 1993년이후발칸내전, 동티모르사태, 핵무기비확산과테러방지등의국제사회의주요현안과관련하여약 70건의공동정책을채택하였다. 일단공동정책으로채택되면, EU 국가들은결정된사항을준용해야한다. 한편, CFSP는 CESDP 수립의토대가되었다. 이는 CFSP가주로인접지역에국한되어있었던데에서한걸음나아가원거리지역에서의위기상황대처능력을강화하기위한조치라고할수있다. EU는북대서양조약기구 (NATO: North Atlantic Treaty Organization) 와공조하에치안, 국경통제, 민간지원과같은신속한평화유지및비군사임무를수행하는신속대응군 (RRF: Rapid Reaction Force) 을창설하였다. 2009년 12월 1일 리스본조약 이발효됨으로써 CFSP는완전한틀을갖추게되었다. 리스본조약에의해공동외교안보정책분야의대외적대표성은 유럽이사회 에있음을명확히하였다. 그리고리스본조약에의해설치된 외교안보정책고위대표 (High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security Policy) 와집행위원회가이를행사하도록하였다. 9) 근거 주요내용 중심개념 : 마스트리히트조약, 암스테르담조약 공동외교안보분야기구내협의, 고위대표설치 CFSP : 니스조약 공동외교안보정책을기초로한안보방위정책수립 CESPD 2009 현재 : 리스본조약 * 출처 : 필자작성 < 표 1> 마스트리히트조약이후 EU 공동외교안보개념의발전 유럽이사회에대외적대표성부여, 외교안보정책고위대표 / 집행위원회가대외대표성행사 CESPD EU는 CFSPF를기반으로북한과의다각적접근을통해북한의변화를유도하고자노력하였다. 이러한시도의근저에는 유럽적가치 를확산시키고자하는인식이저리하고있다. 이에따라 EU는국제사회의관심대상인북한의인권, 핵 미사일문제등과관련한입장을북한에게전달하는중요한창구역할을수행하였다. 이러한배 대서양주의자와유럽주의자의논쟁을중심으로, 세계지역연구논총 제14집 (2000), pp ) 김현정, 핵안보및핵안전중첩을위한 EU공동정책고찰, 국제정치연구 제15집 1호 (2012), p. 225.

160 162 세계지역연구논총 35 집 3 호 경에는 EU의형성과정에따른조약및정책을통해정치적, 규범적기반을구축해온데근거하고있다. 이를통해 EU는국제사회의핵안전및핵물질에대한공동정책은국제수준보다높은핵안전정책및제도를선도함으로써국제규범의발전을유도해왔다. EU는 2001년 9.11 태러이후인 2003년마련한유럽안보전략을통해테러리즘, 지역분쟁, 국제조직범죄, 국가실패 (state failure), 그리고 WMD의확산방지를위한공동대응전략을구체화하였다. 유럽안보정책에서는 EU가제3국가와협정을체결할경우에는반드시협정문에 비확산 관련내용을삽입하도록명문화하였다. 10) 구분 조약및정책 내용 EU 조약 EURATOM(1957) 핵물질통계, 통제 ( 사찰 ) 시스템구축, 이온화방사선방지및보호등고준위방사성물질통제, 운송, 사고발생시대책 EU 정책 EU 안보전략 2003 (EU Security 2003) EU WMD 확산방지전략 (2003) (EU Stragegy Against Proliferation of Weapons of Mass Destruction) WMD 확산방지및이전체계에대한 EU 의신행동지침 (2008, 2010, 2013) (New Lines for Action by the European Union in Combating the Proliferation of WMD and their deliver Systems) EU 화생방행동계획 (2009) (EU Chemical, Biological, Radiological and Nuclear) < 표 2> EU 의핵안전관련규범 테러리즘, 지역분쟁, 조직범죄, 국가실패, 대량살상무기예방및공동대응전략마련 대량살상무기확산방지를위한다자주의적노력, 안정적국제및지역환경조건증진, 제 3 국과협정체결시 비확산 조항삽입 대량살상무기및미사일기술, 물품의이전방지를위한단계적조치 EU 내 CBRN 대화를통한화생방물질의예방, 탐지, 대응을위한 T/F 조직 * 출처 : ( 검색일 : ) 10) 김현정 (2012), p. 225.

161 박영민 163 이와같이 EU는공동외교안보의제도적발전과유엔의비확산체제가밀접한관계에있다는인식하에 WMD의비확산노력에선도적역할을담당해왔다. EU는공적개발원조 (ODA: Official Development Assistance) 의규모와기여율에있어서세계에서가장높다. 또한개도국에대한오랜지원경험을가지고있다. 북한과의관계에있어서도 2000년대초반미국부시행정부의강경한대북정책속에서도 EU는북한에대한인도주의적지원과경제적교류를지속하였다. EU는유럽내의 NGO 등을통해북한에대한인도적식량지원과의료보건, 수질개선, 농업관련능력배양프로그램등을지원하는사업형태로제한적인인도주의적지원을지속하였다. 그러나 2002년 2차북핵위기이후지속적인핵개발과미사일발사등으로상황이계속악화되면서 EU는안보문제와인도적지원의문제를분리하여다루기시작하였다. 이에따라 EU는 상호주의 에바탕을두고 신중한관여 (cautious engagement) 를강조함으로써 WMD의비확산, 제네바합의준수등에대한명확한입장을취하지않을경우관계개선을추구하지않을것을분명히하였다. 11) 2003년 6월 EU 이사회는하비에르솔라나 (Javier Solana) 고위공동외교안보정책담당대표가제안한이른바 솔라나독트린 (Solana Doctrine) 으로불리는 EU 차원의새로운유럽안보전략 (ESS: European Security Strategy) 에대한논의를시작하여 12 월에이를채택하였다. 여기에서는테러리즘, WMD의확산방지등은국제사회평화와안정, 유럽안보에있어중요하다는인식을명확히하고위기를예방하기전행동태세마련과신속한위협방지의필요성이있음을강조되었다. 12) 유럽안보전략은그간미국에의존하던안보전략을넘어 EU의독자적안보전략의목표와정책을제시하고있다. EU에있어북핵문제는지역차원의문제일뿐만아니라 WMD 비확산이라는세계적차원의문제이다. EU는북한핵문제해결을위해주도적인역할을할수는없으나, 북핵문제의외교적 평화적해결노력에참여의사를비쳐왔다. 그러나그동안 EU 는북한의비핵화등한반도전략적이슈에대한참여통로는제한적이었다. 이로인해 EU가막대한대북지원에비해비용만지불하고있다는불만이제기되기도하였다. 11) 박채복, EU의대북인권외교 : 북핵문제의평화적해결과인권문제의연계, 한국동북아논총 제42집 (2007), p ) European Union, A Secure Europe in a Better World: European Security Strategy, Brussels, 12, December, < ( 검색일 : )

162 164 세계지역연구논총 35 집 3 호 EU가그간북핵문제에대해제한적영향력만을행사하였던배경은, EU 내부에한반도문제의이해상관자 (stake holder) 가아니라는인식이일부존재하고있었으며, EU의군사적역량및대외적영향력의취약성에기인한때문이다. EU는북핵문제를 WMD 비확산차원에서접근하기시작하였다. EU 대외관계청에의하면, EU의대외관계의기본적원칙은 WMD의비확산전략 과 불법소형화기분쟁방지전략 에기초해있다. 13) EU는북한의핵개발이지속됨에따라중장기적기술지원등을현저히축소하고제재조치를강화시키는방향으로정책적전환을시도하였다. 특히 EU는북한의 3차핵실험실시이후유엔안보리가승인한제재확대안과독자적추가제재조치를다행하였다. 이에따라북한과관련된금융과무역에대한제재, 자산동결, 여행제한등의추가제재조치가취해졌다ㄷ.. 이러한 EU의정책결정은 EU의대북인식과태도가변화되었음을의미한다. 요컨대, EU는북한문제와관련하여안보문제와인도적지원의문제를구분하고자했다. 기존의 비판적관여 에서북핵문제가해결되지않고북한의핵개발이지속되면서제재정책으로전략을변경하게되었다. 2. EU- 북한관계와정치대화 유럽의개별국가와북한간관계는한국전쟁이후스위스, 폴란드, 체코등이중립국감독위원회참여하면서시작되었다. 이후덴마크와핀란드 (1973년), 스위스 (1974년) 가북한과외교관계를맺었고, 스웨덴이 1975년북한과공식외교관계를맺었다. 이는스웨덴사민당올로프팔메 (Olof Palme) 정권의반제국주의입장에따른관여정책차원에서이뤄진공산진영과의외교관계확장과관계가있었다. 14) EU는 1995년북한의심각한홍수가세계의주목을받게되자처음으로대북지원을시작하였다. EU와북한간의본격적외교교섭은 1990년대에후반에이뤄졌다. EU 는 1997년 5월 15일 KEDO 참여에가서명하였으며, EU는한 미 일 3국과함께집행이사국자격으로향후 5년간매년약 2천만달러를 KEDO에제공할계획임을밝혔다. 15) 이후 EU는 1997년 9월 19일 KEDO 이사회에정식멤버참여를발표하였다. 13) EEAS, European Union External Actions, Disarmament, Non-Proliferation, and Arms Export Control, < (retrieved on: )> ( 검색일 : ) 14) Magnus Andersson and Jinsun Bae, Sweden s Engagement with the Democratic People s Republic of Korea, North Korean Review, Vol.11, Number 1(2015), p ) 동아일보, 1997년 5월 21일자.

163 박영민 165 EU의 KEDO 참여의주된목적은한반도안정과화해, 그리고핵의비확산을통한지역안정에기여하는데있었다. 16) 북한이유럽국가들과의교류확대차원에서 1999년 9월제54차유엔총회를앞두고영국등대부분의 EU 회원국들에사상처음으로외무장관회담을제의하는등유럽과의관계개선을모색하였다. 이에북한은 EU 국가들과와양자관계를우선확립한이후 EU와수교하는전략을취하였다. 이에따라북한은 2000년 1월 4일 EU 국가중이탈리아와가장먼저대사급외교관계를수립하였다. 이를바탕으로 2000 년 9월당시 EU의 15개회원국중 7개국을대상으로수교를제의하였다. 2000년 10월서울에서열린제3차아시아 유럽정상회의 (ASEM: Asia-Europe Meeting) 를계기로영국, 독일, 스페인등이대북수교방침을발표하면서북한과 EU 국가들간의양자관계는더욱확대되었다. EU와 EU 국가들이북한과의국교정상화에합의한배경에는 2000년 6월 15일이뤄진남북정상회담이 EU의북한인식에영향을미쳤다. 2001년 5월 2일 EU의장이었던스웨덴고란페르손 (Goran Persson) 총리를단장으로하는 EU 대표단이방북, 서방의국가원수로서는처음으로김정일국방위원장과회담을갖고김정일국방위원장의서울답방실현, 2003년까지미사일발사시험유예등을약속받고 EU-북한간인권대화개시, 북한경제조사단의유럽파견및양자간경제협력등에합의하였다. 이에따라 2001년 5월 14일 EU 집행위원회는북한과의수교를발표하게되었다. 이후북한은독일등 8개유럽국가들이북한과수교하였으며, 프랑스, 아일랜드를제외한 13개 EU 회원국이북한과국교관계를갖게되었다. EU와북한의수교는 EU의정체성강화와국제적위상제고라는목표에매우합리적인선택지였다. 마찬가지로북한에게도 EU와의수교는대외관계확대를위해더없이좋은기회였다. 그러나북핵문제는 EU-북한관계에부정적요인으로작용하였다. 2002년 11월당시 EU 의장국이었던덴마크의페르쉬티크묄러 (Per Stig Moeller) 외무장관은 북한이즉각핵무기개발프로그램을중단하지않으면북한과의관계를재고하지않을수없다 는경고를보내기도하였다. 또한 2002년 2차북핵위기이후 2003년 6월 EU 정상회의에서 EU 회원국정상들은대량살상무기확산방지를위해노력할것을촉구하는성명을발표하였다. EU의북한의핵개발에대한문제제기에도불구하고북한이 16) The EC-Democratic People s Republic of Korea(DPRK) Country Strategy Paper < 검색일 : ), p.19.

164 166 세계지역연구논총 35 집 3 호 EU 국가와의관계증진을추구하는데는경제적차원의동기가담겨있다. 북한은 EU로부터 1995년부터수교당시인 2001년까지북한에약 2억 5천만유로 ( 약 2억7천 5백만달러 ) 에달하는지원을제공받았다. 이러한 EU의막대한대북지원규모는북한으로하여금 EU을중요한파트너로인식하게하였던것이다. EU의대북지원정책결정에영향을미친중요한메커니즘은 1998년 12월이후 2015년까지추진된북한과의정치대화이다. EU는제3국 ( 특히, 실패국가, 취약국가 ) 에대한지원및경제협력을위해 WMD, 인권등의개선상황을점검하기위한메커니즘으로정치대화를활용하고있다. EU와북한간의정치대화는 1998년 12월 2일브뤼셀에서트로이카 (Troika) 차원 ( 현재및차기 EU의장국, 집행위원회등 3주체 ) 의지역국장급정치대화개시이후매년개최되었다. 북한과 EU 간제1차정치대화는 1998년 12월벨기에브뤼셀에서개최되어북핵, 6자회담, 남북관계, KEDO, 인권, 대북식량지원문제등이논의되었다. 이후 1998년 12월 EU 의회대표단과 1999년 1월집행위원회대표단의방북과 11월브뤼셀에서 EU와북한간제2차정치대화가이뤄졌다. 그런데 2005년 EU가북한인권결의안을유엔에상정하자북한이이에대한항의표시로정치대화를거부함으로써중단되었다. 그러나정치대화는 2007년 2.13 합의 이후재개되었다 년 2014년사이다시중단되었다가 2015년 4년만에제14차정치대회가재개되었으나이후개최되고있지않은상태이다. 2011년제13차정치대화이후 4년만에개최된제14차회의는 2013년 2월 12일북한이제3차핵실험을강행한이후개최된정치대화로 EU가북한의지속된무력도발속에서도대화의모멘텀을유지하기위해노력하였음을보여준다. 제14차대회에서는북한의핵개발과미사일발사실험, 한반도주변정세, 그리고북한인권의개선과사회경제적이슈에관한논의가진행되었다. 이와관련하여 EU는제14차정치대화를북한에대한비판적관여정책을통해한반도평화와안정을추구할것임을강조한바있다. 17) 북한-EU 간의정치대화를정리하면 < 표 3> 과같다. 17) European Union External Action, EU-DPRK Political Dialogue - 14 th Session, ( ), < ( 검색일 : )

165 박영민 167 차수일시및장소주요의제 차 ( 브뤼셀 ) 차 ( 브뤼셀 ) 3차 ( 평양 ) 차 ( 평양 ) 차 ( 평양 ) 6차 ( 평양 ) 7차 ( 평양 ) 8 차 ( 평양 ) 9차 ( 평양 ) 차 ( 브뤼셀 ) 11 차 ( 평양 ) < 표 3> EU- 북한간정치대화 핵 미사일개발문제, 4자회담, 남북관계, 한반도에너지개발기구문제, 북한경제개발, 인권문제, 대북식량지원분배투명성등 ( 국장급실무대화 ) 식량난, 인권, 한반도안보상황, 대량살상무기의비확산유지, 상호연락사무소설치, 대북원조확대남북정상회담지지발표, 한반도화해지원, 인권개선, 대량살상무기개발 수출의자제 관계개선, 북한인권, 대량살상무기문제, 대북지원 북한의인권, 핵 미사일등대량살상무기문제, 대북지원및 9 10월경북한대표단의유럽의회방문협의한반도긴장완화, 북한핵능력포기와미사일개발중단이지역안정에기여하고 EU와관계발전강화계기, 경제개발및인권문제 대북인도적지원과경제개혁, 북핵문제와 6 자회담조기개최 2005 년, 2006 년정치대화취소 2.13 합의 이후북한핵관련합의실행에대비, 양자관계복원 북한, 제 3 차 북한 -EU 경제토론회 ( , 평양 ) 개최소식보도 조선노동당대표단 ( 김태종당부부장 ), 유럽국가방문차평양출발 ( 평방, 5.27) 양자관계, 인권및북한의사회 경제적상황논의 ( 북한의실험적위성발사는유엔안보리결의 1718호위반이며, 국제사회에잘못된신호를줄수있다는점강조 ) * EU 트로이카대표단, 박의춘 ( 외무상 ) 과담화 (3.23, 중통 ) * 김영남 ( 최고인민위원회상임위원장 ), 김영대 ( 사회민주당위원장 ), 유럽의회사회당대표들과담화 (3.20, 중통 ) 12차 비핵화, 인도적지원, 인권 ( 아동권리 ), 사치품수출금지 ( 평양 ) 13차 북한의인권과핵문제, 식량안보를위한지원사업 ( 평양 ) 2012년 2014년정치대화취소 14차 핵과미사일, 인권문제가논의 ( 미합의 ) ( 평양 ) 2016년이후정치대화추진사례없음 * 출처 : 외교부, EU-북한정치대화개요, 외교부국회제출자료 ( ) 보완및재구성.

166 168 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅲ. 북한의핵개발지속과 EU 의대북정책변화 1. 건설적관여 (constructive engagement) : EU와북한관계는 1990년대후반이후본격화되었다. 1995년북한의극심한홍수로인한대북지원이계기가되었으며, 1995년설립된 KEDO에 1997년집행이사회구성원으로공식참가하면서보다진전되었다. 당시 EU 국가영국과핀란드는이중적재정부담을이유로반대하였으며, 덴마크, 오스트리아, 스웨덴, 아일랜드는자국내의반핵정서를이유로 EU의 KEDO 지원을반대하였다. 18) 그러나일부국가의반대에도불구하고 EU는 1994년북 미제네바합의와더불어설치된 KEDO에참여하였으며, 1995년부터 2000년까지총 7,500백만유로를지불하였다. 19) 이와같은 KEDO에대한막대한비용지출을하게된배경은, 북핵문제가 EU의핵원칙과불가분의관계에있기때문이다. 20) EU는국제적핵위협의중대한사안으로 WMD의확산 을지목하고있으며, WMD 비확산을외교정책목표로삼고있다. 1998년 EU는대북지원과더불어북한과정치대화를개시하였으며, 북한의반응에따라양자관계를개선해나가기로하였다. 2. 신중한관여 (cautious engagement) : EU는 1999년 7월 19일한반도문제에대한집행이사회보고서 (Council Conclusion on the Korean Peninsula) 에서대북관계의기본방침을공식화하였다. 이보고서는 2000년 11월재확인되었으며, 북한과의관계개선과관련하여다음과같은내용을고려사항으로적시하였다. 첫째, 북한의실질적남북화해조치추진및관련국과의대화병행추진여부, 둘째, 핵 미사일문제에대한책임있는태도, 셋째, 인권상황개선및인권관련유엔협약의준수, 넷째, 주민들의대외원조접근및외국 NGO의북한내에서의활동보장, 다섯째, 경제개방빛유럽기자들에대한비자발급등과같은사항들이다. 21) 특히 EU는북한의핵 미사일문제에대한명확한입장을대북관계의중요한 18) 김성형, 유럽연합 (EU) 의신대북협력정책 : EU 집행위원회전략보고서를중심으로 ( ), 한국정치외교사논총 제26권 2호 (2005), p ) The EC-Democratic People s Republic of Korea(DPRK) Country Strategy Paper , p ) 도종윤, 유럽연합의 KEDO 가입 : 참여요인, 평가그리고함의, 동서연구 제24권 2호 (2012), p ) 이재승, EU의대한반도정책, 한국사회과학 제24권제1호 (2002) p. 232.

167 박영민 169 변수로상정하였다. EU는 2000년 6월 15일 1차남북정상회담이이뤄지고난이후한반도에서의안정을추구하기위해남북간화해협력을지속할것을북한에촉구하면서정치대화를강화해나가기로하였다. 이는동시 2000년 11월 20일 EU의 대북행동방향 (EU s lines of action towards North Korea) 으로구체화되었다. EU는북한과수교직전인 2001년 3월 4일 대북정책가이드라인 을바탕으로 EU-북한전략보고서 (The EC-DPRK Country Strategy Paper ) 를발표하였다. 22) 여기에는다음과같은내용을중심을하고있다. 첫째, 효율적인개발을위한제도적장치와역량강화지원, 둘째, 지속가능한경영체계및자원의활용, 셋째, 교통망정비및확충, 넷째, 식량안보및농촌개발프로그램등이다. 아울러이를위한세부평가기준으로 1기술원조를수용하고품질관리와피드백을관할할북한행정부의구성, 2EU 전문가들에게적절한접근보장, 3훈련프로그램이후시장경제원리를이해하고대외관계의기술적복잡성을처리할수있는북한전문가의양성을위의과제와관련된평가기준으로규정하였다. 3. 비판적관여 (critical engagement) : 2002 년이후 EU의대북건설적관여정책은 2001년 9.11 테러와 2002년 2차핵위기와더불어보류 (standstill) 국면으로전환되었다. 2002년 10월미국은북한의고농축우라늄 (HEU: High Enriched Uranium) 프로그램의가동이의심된다는점을공개하였다. 미국의북한고농축우라늄개발의혹발표초기만하더라도 EU는북핵문제의외교적방법을통한해결가능성에비중을두었다. 그러나북한이핵동결장치의해제에나서고국제원자력기구사찰단철수조치등국제핵검증절차를무시하면서강경한정책으로변화하기시작하였다. 23) EU는 2002년 11월 19일 EU 외무장관회의결론 (Council Conclusions) 에서대북정책의기본방향을제시했다. 24) 즉, 북한의핵무기개발프로그램폐기를촉구하면서, 북한정권이이를이행하지않을경우, 식량지원등인도적지원을제외한 EU의기술지원및교역상특혜를포함한대북지원의전면재검토방침을발표했다. 또한국제사회의북한에대한핵개발계획폐기및핵동결유지를위한설득필요성을촉구하였다. 그러나북한이 NPT 탈퇴가능성을내비치자 EU는미국이제시한북핵해법인 선핵관련의무 22) 김성형 (2005), p ) 박채복, EU-북한관계의변화와전망 : 중재자에서보완자로, 통일문제연구 통권제45호 (2006), p ) EU, 2464th Council meeting, EXTERNAL RELATIONS, Brussels, 19 November < ( 검색일 : )

168 170 세계지역연구논총 35 집 3 호 이행후대화 입장을북한이수용하도록촉구함으로써북핵해법에있어미국과의동일한입장임을분명히하였다. 이로써 EU의대북정책은 비판적관여정책 (critical engagement policy) 으로전환하게되었다. 25) 그럼에도불구하고북한은 EU와의관계증진에더욱힘을기울였다. 2002년 3월에는북한경제대표단이벨기에, 이탈리아, 스웨덴, 영국등 4개국순방에나선데이어 2002년 12월대외결제수단으로미국달러화대신 EU의유로화를사용하기로결정하였다. EU는북한과의관계를지원을늘리기보다는경제워크숍개최와같은대화채널의유지에제한하였다. 26) 이처럼 EU는북한의우라늄농축프로그램가동에대해즉각중단을요청하는등원칙적대응을하면서, 2003년부터는한반도에너지개발기구분담금중단등대북기술지원중단결정등대북지원을보류하게되었다. 27) 2003년 12월 EU는정상회의결론 (Presidency Conclusions) 에서북한핵에대한우려표명및핵폐기촉구, 북한의국제적비확산의무완전이행시대북협력강화, 한반도화해과정지지를표명하였다. 2002년이후 EU의대북정책의변화에는두가지요인이자리하고있다. 하나는 2차북핵위기와 9.11테러이후 EU와미국간의전략적동맹이증대됨으로써미국과의북핵공조가필요하였다는점이다. 다른하나는 EU의대북정책이공동외교안보정책의틀에서이뤄졌던바, EU의군사력부재로인한직접적군사개입이불가능에대한인식이다. 즉, WMD 확산방지를위해서는제재수단과무력사용까지고려해야하지만 EU 차원에서는경제적, 외교적수단을넘어설수없다는것이다. 28) 이러한맥락에서 EU는북한에대한인도적지원의지속, 대화채널의유지등대북정책의보류내지비판적관여정책을추구하게된것이다. EU의대북지원정책은인도적지원을점차축소하고식량안보및능력형성중심의지원사업과 NGO를통한간접지원방식으로정책의변화를시도하게되었다. 25) 비판적관여정책 은한편으로는정례적정치대화와개발원조프로그램을추진하면서도다른한편으로는외교적압력과제재를병행하는것을의미한다. Heinz Gaertner, North Korea, deterrence, and engagement, Defense & Security Analysis, Volume 30. Issue 4(2014), p ) EU는북한의경제개혁 개방을위한노하우전수를위해 2004년부터매년경제개혁워크숍을실시하였다. EU와북한의경제워크숍은제1차 ( ), 제2차 ( ), 제3차 ( ) 에걸쳐모두세차례이뤄졌다. 2006년, 2009년북핵실험등으로실시되지못하였으며, 2008년 5월체코는북한경제관리초청체제전환과정에관한연구세미나개최하였다. 북한은경제워크숍에상공연합회부회장등국 과장급인사 7명참석시켰다. 27) 이재승, EU의신안보정책과대북관계, 한국EU학회발표논문 ( ) 28) 박채복, 북핵문제의해결과향후 EU-북한관계전망, 국제정치연구 제10집 2호 (2007), pp

169 박영민 북한의핵무기능력강화와제재 (sanction) 2006년 6월북한의핵실험강행은 EU의대북정책의질적변화를초래한계기가되었다. 북한의핵실험이후 EU는 2006년 10월의장국성명, 고위대표성명, 외무장관회의결론채택등을통해그간의관여정책의변화를시사하였다. 우선 EU는북한의핵실험을강력히규탄하면서유엔안보리대북제재결의안 1718호의충실한이행의지를표명하였다. 나아가 2009년 6월 EU는정상회의에서북한의핵 미사일실험을강력하게규탄하고, 국제사회와협의하에단호한조치를취해나갈것이라는요지의 이사회결론 (presidency conclusions) 29) 을채택하였으며, 12월 23일에는이사회규정 (Council Regulation) 을채택하였다. 그럼에도불구하고북한은 2009년 EU와의협력관계의유지를위해적극적태도를보였다. 2009년에만박경선당국제부부부장 (1월) 영국방문, 영국국회대표단 (2월) 방북, EU 트로이카대표단방북 (3월), 유럽의회사회당대표단방북 (3월) 등을추진했다. 그러나북한의미사일 핵실험정국으로북한과 EU 사이의외교관계는진전되지못하였다. EU는북한의핵실험강행에대응하여국제사회와협력하여단호한조치를취하는방향으로나아갔다. 특히 2009년 EU 이사회규정의개정에따라과거에비해강력한대북제재내용이포함되었다. 우선 EU 이사회는 2007년 3월채택된이사회규정을개정하여유엔안보리대북제재결의 1874호에근거한 EU 차원의제재조치내용을구체적으로명시하였다. 또한 2006년 11월채택된공동입장을개정하여유엔제재위원회가결정한북한주민 5명과기업 8개외에도 EU가자체적으로선정한북한주민 13명과기업 4개를제재명단에새롭게추가하였다. 한편, EU의제재는공동외교안보정책의목적을달성하기위해 EU의배타적권한인경제영역과회원국과 EU가공유하는정책영역에대한제재대상의접근을차단하는방식으로이뤄지고있다. 28개회원국과다양한 EU 기구들이제재결정과이행과정에참여하며, 제재성격과종류에따라서제재조치의법적성격은차이를지닌다. EU 의제재는회원국의합의와이행을요구하며, 그효과를발휘하기위해회원국의관계기관과 EU 관련기구들의지식축적과정보공유에기초해있다. EU의제재는북한의핵 미사일실험이지속됨에따라더욱강화되는추세를보이고있다. 이에유엔안보리는 2006년이후 10년동안대북제재결의 1718호 (2006년) 와 1874호 (2009년), 2087호 2094호 (2013년), 2270호 2321호 (2016년), 2356호 ) Council of the European Union, Presidency Conclusions, Brussels, 18/19 June 2009, < 검색일 : )

170 172 세계지역연구논총 35 집 3 호 호 (2017년) 등모두 8차례의제재결의안을채택하였다. EU는 2006년 10월북한의 1 차핵실험직후인 2006년 12월대북제재를부과하였으며, 북한이 2차, 3차핵실험을강행한이후부터 EU는유엔안보리결의안에따른추가제재를부과하고있다. 또한 EU 차원의독자적인대북제재를병행하고있다. EU는 2013년 2월 3차핵실험이후북한에대해금융및무역제재, 자산동결, 그리고여행제한등광범위하고강력한제재를부과하였다. 북한이 3차핵실험을단행한이후인 2013년 2월 18일 EU는외무장관회의에서이전보다광범위하고강력한대북제재방안을천명하였다. EU의대북제재내용에는북한에대한금융, 무역, 자산동결, 여행제한등이포함되었다. 그결과유렵에서 33개에대한북한자산이동결되었으며, 북한기업이나기관중핵무기나 WMD 개발과관련된것으로보이는대상의금융거래나영업이통제되었다. 핵개발에관련된북한인의여행제한대상도 26명으로확대되었다. 또한북한의미사일과핵프로그램부품으로사용될수있는알루미늄과금, 다이아몬드등금속물질거래의금지와북한으로의송금제한과은행개설불허등금융제재가강화되었다. 한편 2016년 1월 4일북한이 4차핵실험을강행한이후유엔은 3월 2일비군사적제재로는가장강력한내용을포한한것으로평가된안보리대북제재결의 2270호를채택하였다. EU 이사회는유엔의대북제재결의안 2270호가채택되자 5월 20일북한에대한추가제재대상으로북한의핵개발관련인물 18명과인민군전략로켓부대를지목하였다. 또한 EU 이사회는 2016년 5월 27일북한의핵실험이국제평화와안보에심각한위협을초래하는것이라고강조하고추가적인제재를결정하였다. EU 이사회의 5월 27일결정은유엔안보리결의에따른대북제재내용에별도부과된것으로서 < 표 4> 와같이수입, 금융, 운송분야에걸쳐대단히광범위내용을담고있다. < 표 4> EU 의독자적대북제재주요내용 분야주요내용 북한산석유제품, 사치품및의군민양용품목의수입전면금지수입통제 무기개발에전용될수있는품목, 기술에대한목록추가 북한과의무역에재정적도움을제공하거나사전허가없는북한과의자금거래행위전면금지금융통제 북한의 EU 회원국내모든투자금지 EU 회원국국적자가북한의불법활동에관여된기업에투자금지 북한국적의항공기가 EU 회원국상공을비행하거나, 착륙또는이륙하는것운송통제을전면금지 북한선박의 EU 회원국항구입항전면금지 * 출처 : 남진욱, 국제사회의대북제재와추가대북제재관련언론보도, KDI 북한경제리뷰 2016년 10월호, p.70

171 박영민 년 9월 9일북한의 5차핵실험이강행된이후유엔은기존제재를보완하여 2016년 11월 30일대북제재결의 2321호를채택했다. 이에따라 2017년 2월 27일 EU는추가제재안을발표하였으며, 4월 6일북한의핵실험및미사일시험발사가계속되자이에대응해독자적추가제재를부과하였다. 30) 이로써 EU의북한에대한제재범위는주민 14명과기관 4곳의자산동결및여행제한조치로확대되어제재대상은모두개인 43명과기관 46곳이되었다. 이중에서개인 41명과기관 7곳은 EU의독자적제재대상이다. 한편, 2017년 9월 3일북한은 6차핵실험을단행하였으며, 9월 11일유엔안보리는결의안 2375호를채택하였으며, EU는 9월 15일북한의광물수출금지, 탄도미사일발사에책임이있는북한의개인 9명과국책무역은행등단체 4곳을제재명단에추가하는내용의독자제재안을발표하였다. 이에따라 EU의대북제재대상으로개인은 104명, 기관 59개로확대되었다. Ⅳ. 결론 : EU 북핵정책의시사점 1990년대중반이후 EU의대북정책은관여정책에근거해있었다. EU의핵문제해결을위한한반도에너지개발기구참여역시건설적관여정책의맥락에서추진된것이었다. 2002년 2차북핵위기당시에도 EU의건설적관여정책은비판적관여정책으로다소후퇴한측면이없지않았지만, 관여정책의기조가폐기되지는않았다. 그러나 2006년북한의핵실험이후그동안추진해왔던관여정책의변화를시도하고있다. EU는핵실험자체를그간의핵개발프로그램과는질적으로다른사안으로인식하면서북한의핵 미사일개발에매우원칙적이고강경한입장을취하였다. 특히 2013년 2월 12일북한의 3차핵실험이후부터는유엔안보리대북제재결의안이행과별도로 EU 차원의제재를추가적으로지속적으로부과하기시작하였다. 그러나 EU는대북정책에있어전통적인관여정책을완전히폐기하였다고보기는어렵다. 또한 EU의대북인권문제와인도적지원문제가북핵문제와관련성을부인하기는어렵지만이들이상호연동된것이라고단언하기도어렵다. 가령, 북핵제재국면에서 EU는필연적으로인도적지원을중단하고인권문제에대해서도강경하게나설것이라는경험적증거는찾기어렵다. 따라서우리의대북강경정책과달리 EU가북한 30) European Council, EU restrictive measures against North Korea, ( 검색일 : )

172 174 세계지역연구논총 35 집 3 호 에대한지원등건설적관여정책을견지한다고하더라도여기에공세적대응을추구할필요는없다. 오히려 EU와북한과의유연관계구조를지렛대로활용하는전략을구상해야한다. 이를위해서는한국과 EU 간의북핵문제관련정책공조를위해한국-EU 북핵대응전략대화를추진할필요가있다. 다만, 북핵문제와관련하여 EU 개별국가와 EU의제재정책의내용을구분하여면밀히검토할필요가있다. 예를들어, 프랑스와같이북핵에대해대단히강경한태도를지닌국가와는 EU 차원보다는개별국가수준에서접근하는데비중을둘필요가있다. EU는북핵문제의해결에있어유엔안보리의경제재재와독자적인제재조치를이행하면서도북한에대한대화와인도적지원, 그리고인권문제에대한개선요구를지속적으로제기해왔다. 이와같은 EU의비판적관여정책은우리정부의대북정책에있어의미하는바가적지않다. 특히문재인정부는북핵문제의해결에있어기존의경제재재와함께남북간대화의필요성을강조하고있다. 또한남북대화가재개될경우, 인권문제를의제로상정함으로써북한당국에인권친화적방향으로정책을전환할것을촉구하겠다는구상을제안한바있다. 31) EU의대북핵정책과관련하여우리정부의정책적시사점을정리하면다음과같다. 첫째, EU가북한핵문제와인권문제, 그리고경제 사회적이슈들을논의하는틀로서정치대화를지속한경험을분석하고향후남북관계의복원과정에서활용할필요가있다. 남과북은상호간대화를안정적으로진행하지못하고대화와파국, 단절이교차하는경험을반복해왔다. 향후남북관계의안정적인발전을위해 EU-북한간정치대화와같은남북간연례정치대화를추진하는방안이검토될수있을것이다. 둘째, EU와북한의관계를활용한한반도문제의점진적해결방안을모색할필요가있다. 앞서논의한바와같이 EU는 KEDO를통해한반도문제에관여한경험이있으며, 최근까지정치대화를통해북한과의관계를지속해온주요국제정치행위자이다. 국제사회의대북제재국면에서 EU는북한에게서방과의거의유일한소통채널이다. 우리정부는 EU와의적극적인전략대화를통해한반도문제의해결에있어 EU의역할을강화할필요가있다. 특히동아시아에서미국과중국의갈등이점차가중되고있는상황에서 EU을통한평화분위기조성방안이모색될수있을것이다. 셋째, EU와 EU의개별회원국들이북한과의관계속에축적한경험과관련한정보들을공유하고우리정부의대북정책에반영하기위한 1.5트랙의한국-EU간대화가안정적으로진행될필요가있다. 무엇보다도 EU가북한과진행한 14차례의정치대화가 31) 국정기획자문위원회, 문재인정부국정운영 5 개년계획 (2017 년 7 월 )

173 박영민 175 어떻게진행되었으며, 이과정에서 EU와북한이상호간에어떠한변화를이끌어냈는지면밀히검토할필요가있다. 또한, EU의대북정책이형성되는정책결정과정을분석하고한국-EU 간의전략적협력이한반도평화와북핵문제해결에기여할수있는정책환경을창출하기위해노력해야할것이다.

174 176 세계지역연구논총 35 집 3 호 참고문헌 구갑우. 대북제재의정치적목적은무엇인가? 북한연구학회춘계학술회의자료집 (2016). 김성형. 유럽연합 (EU) 의신대북협력정책 : EU 집행위원회전략보고서를중심으로 ( ). 한국정치외교사논총 제 26권 2호 (2005). 김현정. 핵안보및핵안전중첩을위한 EU공동정책고찰. 국제정치연구 제 15집 1호 (2012). 남진욱. 국제사회의대북제재와추가대북제재관련언론보도. KDI 북한경제리뷰 10월호 (2016), 도종윤. 유럽연합의 KEDO 가입 : 참여요인, 평가그리고함의. 동서연구 제 24권 2호 (2012). 박채복. EU-북한관계의변화와전망 : 중재자에서보완자로. 통일문제연구 통권제45호 (2006). 박채복. 북핵문제의해결과향후 EU-북한관계전망. 국제정치연구 제 10집 2호 (2007). 박채복. EU의대북인권외교 : 북핵문제의평화적해결과인권문제의연계. 한국동북아논총 제 42 집 (2007). 배규성 이승근. 유럽안보의선택과도전 : CFSP의메카니즘과미국의선택. 대한정치학회보 제 12집 1호 (2004). 이수형. 유럽연합의공동외교안보정책 (CFSP): 대서양주의자와유럽주의자의논쟁을중심으로. 세계지역연구논총 제 14집 (2000). 이종광. 마스트리히트조약이후유럽안보체제의변화. 유럽연구 제 8호 (1998). 이종광. 유럽연합의공동외교안보정책발전과리스본조약에서의안보전략강화. 국제정치연구 제15권 1호 (2012). 이재승. EU의대한반도정책. 한국사회과학 제 24권제1호 (2002). 이재승. EU의신안보정책과대북관계. 한국EU학회발표논문 (2005). 이호영. 유럽안보정체성추구와공동외교안보정책 (CFSP) 의역할한계. 한국프랑스학논집 제 52집 (2005). 정성윤. 북한 5차핵실험의의미와파장. KINU Online Series Co (2016) 정일영. 한반도평화체제구축방안의재론 : 관련국간합의내용을중심으로. 정책연구 179호 (2013). 외교부 외교백서 서울 : 외교부, 조민 김진하. 북핵일지 : 서울 : 통일연구원, 2014.

175 박영민 177 통일부통일교육원 북한이해 서울 : 통일부통일교육원, Andersson, Magnus and Bae, Jinsun. Sweden s Engagement with the Democratic People s Republic of Korea. North Korean Review, Vol.11, Number 1 (2015). McNamara, Sally. The European Security and Defense Policy: A Challenge to the Transatlantic Security Alliance. Backgrounder, No.2053 (2007). Schwok, Rene, Dunay, Pal and Tanner, Fred. The Development of a Common European Security and Defence Policy(CESDP) by the European Union and Its Possible Consequences for Switzerland, columbia international affairs online, Geneva Center for Security Policy, 15 (2001). 외교부. 유엔안보리대북제재결의 2270호채택. < 20_10&tabmenu=t_4> ( 검색일 : ) 외교부. 유엔안보리대북제재결의 2321호채택. < 20_10&tabmenu=t_4&sp=/webmodule/htsboard/template/read/korboardread.jsp%3Fty peid=6%26boardid=13449%26tablename=type_databoard%26seqno=362931> ( 검색일 : ) 동아일보 1997년 5월 21일자. EEAS. European Union External Actions, Disarmament, Non-Proliferation, and Arms Export Control, < (retrieved on: )> ( 검색일 : ). European Council. A secure Europe in a Better World (Dec 2003) 검색일 : ). European Council. EU restrictive measures against North Korea, ( 검색일 : ). The EC-Democratic People s Republic of Korea (DPRK) Country Strategy Paper European Union External Action. Common Foreign and Security Policy (CFSP). < cfsp_en> ( 검색일 : ).

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177 박영민 179 ABSTRACT Changes in the EU s Recognition of North Korean Nuclear Issue and Related Policy: Focused on the Change of an Engagement Policy Park, Young min / Daejin University The relationship between the EU and North Korea was initiated in 1995 when the former participated in the KEDO. Afterward, in May 2001 when the two established diplomatic relations, the EU adopted a constructive engagement policy as its basic North Korea policy. However, in the face of the second North Korean nuclear crisis in 2002, the EU changed its direction to a critical engagement policy, which emphasized a principled position toward nuclear development, showing reservations about assistance to North Korea. As the country began to accelerate its nuclear plan and missile testing, the EU again altered its policy to sanctions, while strengthening cooperation with the international community. In consideration of this, this study divides the EU s North Korea policy according to three periods of time: the constructive engagement during the first North Korean nuclear crisis in the early 1990s when the EU and North Korea were at their initial stage of relationship; the cautious engagement from 1999 to 2001; the critical engagement after the second North Korean nuclear crisis in and the sanctions is in the critical engagement that was started since 2006 when EU entered a new phase of North Korean unilateral sanctions. This study does not regard the policy of engagement as completely abandoned despite the EU s strengthening of cooperation with the international community on the North Korean nuclear issue and changes in its North Korea policy to sanctions. This study suggests the following policy implications for cooperation between South Korea and the EU: First, there is a need to analyze the experience of the EU in the political dialogue as a framework for discussing North Korea s nuclear, human rights, and economic and social issues, and use it in the process of restoring inter-korean relations. Second, it is necessary to find a phased solution to the crisis of the Korean peninsula using the EU-North Korean relationship. Third, a

178 180 세계지역연구논총 35 집 3 호 1.5-track dialogue between Korea and the EU needs to be steadily implemented to share information on the experiences accumulated by the EU and the individual member states through their relations with North Korea and to reflect them in the North Korea policy of the South Korean government. Key words: Common Foreign and Security Policy, political dialogue, constructive engagement, critical engagement, sanctions 접수일 : 2017 년 8 월 4 일, 심사일 : 2017 년 9 월 13 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 18 일

179 유럽연합과문화이벤트 : 유럽문화수도프로그램의통합적기제로서의역할및동북아공동체구상에의함의 *1) 윤성원 / 수원대학교 한글초록 본연구는유럽연합의대표적인문화이벤트인유럽문화수도프로그램이유럽통합에미치는영향을살펴보고그것이동북아공동체구상에미치는함의를살펴본다. 유럽문화수도프로그램은프로그램기획과운영과정에서유럽시민들의자발적인참여를독려하여그들로하여금유럽문화의다양성에대한이해의폭을넓히고유럽연합에의소속감또한제고하는역할을해왔다. 이문화이벤트가개최된지 30주년이되는 2015년에는몽스와필젠에서각각 Mons2015, Pilsen2015를개최하였다. 현지조사및담당자와의인터뷰, 프로그램종합평가보고서등을바탕으로각행사가얼마나성공적으로개최되었는지를살펴보고 2014년부터한 중 일간에운영중에있는동아시아문화도시에미치는시사점도살펴본다. 주제어 : 유럽문화수도프로그램, 유럽통합, 문화이벤트, 몽스2015, 필젠2015, 동아시아문화도시 * 이논문은 2015 학년도수원대학교학술진흥연구비지원에의한논문임

180 182 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 올해로통합 60주년을맞은유럽연합 (EU) 은최근수년간그어느때보다도가장위기를맞고있다. 경제공동체로서의성공적인안착을경험삼아유럽연합회원국들은 2009년리스본조약을발효시킴으로써단순한 경제공동체 가아닌 정치경제공동체 로서의변모를희망했다. 그러나공교롭게도유럽연합의희망과는반대로 2009년리스본조약발효직후촉발된유로존 (Eurozone) 재정위기를비롯, 시리아유럽난민사태, 이슬람극단주의자들에의해산발적으로발생하고있는테러공격등은유럽내부적으로반EU 정서가확산되는데에큰영향을미치고있다. 그리고그정점에는 2016년 6월의브렉시트 (Brexit) 국민투표가결결정이있다. 1) 물론유럽연합은그간의통합과정에서이미적지않은고비를넘어왔다. 마스트리히트조약비준과유럽헌법조약부결, 그리고가장최근에있었던리스본조약비준등의사례는통합의진일보를위한매순간마다공동체로서의지속가능성과 EU의기능과역할에대해제기된적잖은의구심이제기되어왔음을보여주면서또한그고비를슬기롭게극복해왔음을반영하는사례들이다. 이는비단유럽통합을회원국의경제적이해관계에기반한이해득실의결과물이라고만치부하기에는한계가있다. 본연구는이러한배경하에서유럽통합을이끌어가는근본적인동인 ( 動因 ) 에대한고찰을하고자한다. 유럽시민들이가지는 EU에의소속감이통합의기저에있음을전제로하여유럽연합이어떠한문화적장치를통해시민들의소속감을발전시켜왔는지에대해살펴보고자한다. 본연구에서다루는 유럽문화수도 (European Capital of Culture) 프로그램 은유럽연합이운영하는대표적인문화이벤트이다. 2015년에 30주년을맞이한본프로그램은유럽전역의다양한도시들이거주시민및방문객모두가자발적으로다양한문화행사에참여할수있도록조직하는종합문화이벤트로, 지난 30 여년기간동안유럽전역 60여곳이상에서개최된바있다. 2) 지속적인운영과성과에힘입어유럽문화수도프로그램은학술적으로도많은관심을받아왔다. 해외연구로는 Myerscough(1994) 3) 의연구를비롯하여, Cogliandro(2001), 4) 1) 2017년 1월테레사메이 (Theresa May) 수상은향후 2년내에 EU와의탈퇴협상을종결지을것이며, 협상은단일시장과관세동맹에서이탈하겠다고천명했다. 2년내에이에관한협상이성사되지않으면자동탈퇴할수있음을시사함으로써새로운불안요인을제공하기에이르렀다. 이에관해서는다음을참조할것 : May to EU: give us fair deal or you ll be crushed, The Times, 18 January 2017, ( 검색일 : 2017년 1월 19일 ) 2) 이에관한구체적인내용은 3장에언급됨.

181 윤성원 183 Palmer(2004), 5) ECOTEC(2006) 6) 의연구가대표적이다. 이중 Myerscough 은초창기 ( 년) 개최사례들을처음으로종합, 분석한연구라는점에서큰의의가있으며, Palmer 는그뒤를이은 년간의개최사례에관해체계적으로평가하고있다는점에서중요한연구이다. 7) 그리고 Cogliandro 과 ECOTEC 는동시에 9곳에서개최하였던 2000년도의사례를집중적으로다루고있다. 이세가지연구를종합해보면유럽문화수도프로그램이어떠한성격의프로그램으로변화, 발전되어왔는지를조망해볼수있다. 이들연구는유럽문화수도프로그램에대해전반적으로잘운영되어왔다고평가하고있다. 이후에도이에관한연구들은지속적으로활발하게진행되고있는데, 개별사례에집중하여심층적으로분석하는방식으로진행되어오고있다. 그수또한방대하며일일이열거하기는어려우나최근진행된연구들중의예로는 Bergsgard & Vassenden(2011), 8) Campbell(2011), 9) O Callaghan(2012), 10) Cohen(2013), 11) Fitjar, Rommetvedt & Berg(2013) 12) 등이있다. 3) John Myerscough, European Cities of Culture and Cultural Months: summary report, (Network of Cultural Cities of Europe, 1994) 4) Giannalia Cogliandro, European Cities of Culture for the Year 2000: A wealth of urban cultures for celebrating the turn of the century, Final Report (European Commission, 2001) 5) Robert Palmer et al., European Cities and Capitals of Culture, Study Prepared for the European Commission (Palmer/Rae Associates, 2004) 6) ECOTEC, Second Interim Evaluation of the Culture 2000 Framework Programme, Final Report to the Directorate General Education and Culture of the European Commission (ECOTEC, 2006) 7) 곽동준 정해조 (2007) 가지적했듯이 Palmer는 Volume I과 Volume II로구분하여 Volume I에서는 년문화도시행사를종합적으로분석, 평가하고있으며, Volume II에서는유럽문화수도프로그램을통해창출될수있는부가가치에대해기술하고있다 : 곽동준 정해조, 유럽연합의 유럽문화수도 프로그램분석 : EU의결의문 1419, 649, 1622호를중심으로, 프랑스문화연구, 제15집 (2007), p ) Nils Asle Bergsgard and Anders Vassenden, The legacy of Stavanger as Capital of Culture in Europe 2008: watershed or puff of wind? International Journal of Cultural Policy, Vol. 17, No. 3 (2011), pp ) Peter Campbell, Creative industries in a European Capital of Culture, International Journal of Cultural Policy, Vol. 17, No. 5 (2011), pp ) Cian O Callaghan, Urban anxieties and creative tensions in the European Capital of Culture 2005: It couldn t just be about Cork, like, International Journal of Cultural Policy, Vol. 18, No. 2 (2012), pp ) Sara Cohen, Musical memory, heritage and local identity: remembering the popular music past in a European Capital of Culture, International Journal of Cultural Policy, Vol. 19, No. 5 (2013), pp ) Rune Dahl Fitjar, Hilmar Rommetvedt and Christin Berg, European Capitals of Culture: elitism or inclusion? The case of Stavanger2008, International Journal of Cultural Policy, Vol. 19, No. 1 (2013), pp

182 184 세계지역연구논총 35 집 3 호 국내에서는이보다다소늦은 2000년대부터본격적으로연구되기시작했다. 사순옥 (2005) 13) 이처음으로유럽문화수도프로그램에관해소개하였으며, 그밖에임문영 (2006), 14) 곽동준 정해조 (2007), 15) 박성훈 윤성원 김장호 (2008), 16) 홍익표 이종서 (2012), 17) 홍종열 박치완 (2014) 18) 등이있다. 사순옥 (2005) 과임문영 (2006) 은공통적으로유럽문화수도프로그램은개최지이미지개선, 관광수입증가에따른지역경제활성화, 문화적기회의고른부여에따른사회결속력강화등을주요한효과로꼽고있다. 곽동준 정해조 (2007) 는이프로그램의어떠한제도적장치에근거하여개최지심사및선정, 재정지원이이루어지고있는지를분석하고있으며, 홍익표 이종서 (2012) 는이프로그램이유럽의정치 경제통합에미치는영향을기술하고있다. 사례연구로는박성훈 윤성원 김장호 (2008) 가대표적이다. 그간에국내외에서진행되어왔던유럽문화수도프로그램에관한연구결과물을종합적으로분석함과아울러현지조사및전문가면담을바탕으로 2007년개최지였던시비우 (Sibiu), 룩셈부르크사례와 2008년개최지였던리버풀, 스타방게르 (Stavanger) 의사례를분석하였다. 보다최근에진행된홍종열 박치완 (2014) 은 2010년개최지였던에센 루르지역에대한사례연구이긴하나도시재생의관점에서다루고있다. 이러한맥락하에본연구는 2015년사례를다루고자한다. 개최지인몽스 (Mons) 와필젠 (Pilsen) 에의현지방문을통해행사운영관련총책임자와의면담을실시한바있으며, 면담결과와자체평가보고서등을중심으로 30주년을맞은유럽문화수도프로그램이유럽통합을강화시키는데에어떠한역할을하였는지를살펴보고자한다. 이는특히 지역통합과정체성 이라는맥락하에한국을비롯한한 중 일 3국이보다긴밀한협력관계구축을위해구상중인동북아공동체구상에대한시사점을도출하는데에도의미있는연구가될것으로여겨진다. 서론에이은 2장에서는문화이벤트가공동체의식형성및강화에미치는영향에관한이론적인분석을제시하고그것이유럽적차원에서어떻게유럽문화수도프로그램을통해구현되는지를살펴본다. 3장에서 13) 사순옥, 유럽연합 (EU) 의문화수도구상과독일의도시, 독일문학, 제95권 (2005), pp ) 임문영, 유럽연합 (EU) 의문화수도와그시사점, 한국프랑스학논집, 제55집 (2006), pp ) 곽동준 정해조 (2007) 16) 박성훈 윤성원 김장호, EU 문화정책의유럽통합에대한파급효과와동아시아통합에대한시사점 : 유럽문화수도프로그램의사례연구를중심으로, SNU-KIEP EU센터연구시리즈 ( 대외경제정책연구원, 2008) 17) 홍익표 이종서, EU의정치 경제통합을위한도시차원의전략 : 유럽문화수도프로그램 을중심으로, EU연구, 제32호 (2012), pp ) 홍종열 박치완, 산업유산을활용한독일의유럽문화수도에센 루르지역연구, 문화산업연구, 제 14 권 1 호 (2014), pp

183 윤성원 185 는 2015년몽스와필젠의사례연구를제시하고 4장결론에서는앞선논의를바탕으로한동북아공동체구상에의함의를살펴본다. Ⅱ. 유럽통합기제로서의문화이벤트 1. 문화이벤트와공동체의식 이벤트는사전적으로 불특정다수를대상으로개최하는잔치 를의미하며, 공동체의지배계급이해당공동체의가치를널리알리고강화시키기위한목적혹은그에대한지지를얻기위한목적으로개최한다고알려져있다. 19) 올림픽이나월드컵과같은대형스포츠이벤트유치를위해국가나지자체에서적극적으로유치경쟁에나서는것도이러한맥락에서이해할수있다. 반면지역주민의입장에서이벤트는자연환경을보호하고, 사회인프라를확충하며공동체의비전을확인할수있는계기가되므로지역주민의필요를충족시켜주는역할을한다. 20) 이벤트를구성하는두가지요소는 장소 (place) 와 사람 (people) 이다. 장소는공간 (space) 중에서도사람과사물이차지하고있는일부특정공간을의미한다. 모든장소는그나름의영혼과인격을가지고있으며, 이는사람이특정장소에대해가지게되는 장소성 (sense of place) 을결정한다. 장소성은다른장소와구분되는개별성과차별성을제공하고독립된정체로인식하는근거로서의기능을수행한다. 21) 그장소에속해있는사람에따라, 혹은시간에따라, 아니면거주자와비거주자간에도장소성은다를수있다. 22) Relph(1976) 는장소에대한정체성을결정하는요인으로장소의 물리적인환경 과그장소에서이루어지는 사람의활동, 그리고장소와활동이서로연계되도록하는 의미 를언급하였다. 23) 장소는사람이활동하는물리적인환경을제공하며, 장소는사람의활동으로인해특별한의미를가지게된다. 그에의하면사람과장소와의관계는크게 내부성 (insideness) 과 외부성 (outsideness) 으로구분된다. 내부성은사람이그 19) Colin Michael Hall, Tourism and Politics: Policy, Power and Place (John Wiley & Sons, 1994) 20) Ros Derrett, Making Sense of How Festivals Demonstrate a Community s Sense of Place, Event Management, Vol.8 (2003), p ) Edward Relph, Place and Placelessness (Pion Limited, 1976) 22) Derrett (2003), p ) Relph (1976), p.47.

184 186 세계지역연구논총 35 집 3 호 장소안에있으면서느끼게되는장소성을말하며, 외부성은장소밖에서느끼는장소성을말한다. 내부성은다시네가지로구분되는데, 존재적내부성 (existential insideness) 은사람이집에서혹은거주지에서느끼는감정으로장소와일체된정도의정체성을갖게됨을말한다. 장소에대한경험이없는이방인은그장소의의미조차이해할수없다. 이에반해 간접적내부성 (vicarious insideness) 은장소에특별한경계를설정하고문학또는예술작품을통해그것을이해할때느끼는장소성을말한다. 반면 공감적내부성 (empathetic insideness) 과 행위적내부성 (behavioural insideness) 은물리적으로그장소에있으나 TV나영화와같은여러형태의매스미디어를통해의식적으로이해하고자하는노력을통해얻게되는감정이다. 이와대비하여외부성은두가지로나누어볼수있는데, 존재적외부성 (existential outsideness) 과 우연적외부성 (incidental outisideness) 은각각자신의의지로외부세계로부터동떨어져있음으로가지는장소성과스스로가일상에서경험하는제한적인경계밖으로는경험하지못한경우에가진다. 24) 내부성과외부성에관한구분은결국장소성이라는것이다음의두가지사실을전제로하는것임을보여주기위함이라할수있다. 첫째, 장소는 문화적 으로개념화되는대상이라는것과, 둘째, 사람이그장소에서얼마나강도있는경험을하였는가가사람이장소에대해가지게되는장소성의성격과의미를평가하는중요한기준이된다는것이다. 이는진정성 (authenticity) 과도연결된다. 25) MacLeod(2006) 에의하면, 진정성은개인의환경을깊이이해하는것과개인의활동과긴밀히연관되어있는장소가무엇인지에대한인식에서부터비롯된다. 26) 다시말하면, 진정한장소성은공동체구성원으로서의경험뿐만아니라실제적이고익숙한생활경험으로부터나온다. 실생활에서의경험은직장생활, 사생활, 종교활동등과같은구체적인개별경험들을모두포함한다. 이러한개별생활들은전통적의미에서기본적인사회활동들이라할수있으며이러한경험의조각들이모여 총체적인인간환경 을만들며진정성의근간을이룬다. 27) 이런점에서문화이벤트는지역주민들의주도적참여를통해지역공동체에대한장소와활동의경험을각인시켜진정한장소성과소속감을공유하는계기를제공한다. 즉, 문화이벤트를개최한다는것은특정한환경에서공존하 24) Ibid., p ) Nicola E. MacLeod, The Placeless Festival: Identity and Place in the Post-Modern Festival, in David Picard and Mike Robinson (eds.), Festivals, Tourism and Social Change: Rethinking Worlds (Channel View Publications, 2006) 26) MacLeod (2006), p ) Ibid., p.224.

185 윤성원 187 는사람들간의문화적 기념 활동을통해지역공동체에대한기억과정체성을제고하는행위인것이다. Getz & Cheyne(2010) 또한이벤트참여자는이벤트개최과정에서의참여나이벤트자체의참여건간에참여를통해 소속감과공유감 (belonging and sharing) 을가지게되며이것이이벤트가의도하는중요한효과임을강조하고있다. 28) 따라서이벤트의성공적인개최는공동체구성원의적극적인참여를전제로한다. 이벤트는사람들이별다른거부감없이변화를받아들이는기회를제공한다. 참여자입장에서는일상에서벗어나기분좋게즐길수있는명분을가지고이벤트를경험함으로써당장눈에드러나지는않지만지역공동체에대한소속감과공유감을즐기게된다. 29) 개최자입장에서는지역공동체가기념하는고유한문화적 역사적경험을기념함으로써지역공동체의결속력과소속감을다지는역할을한다. 반면방문자에게는새로운문화적경험을체험하게함으로써낯선타인의문화를접하고문화적차이에대해이해를넓힐수있게한다. 여기서의핵심은정체성이고정된개념이아니라환경이나상황에따라다양한형태로존재할수있기때문에, 30) 이벤트가개최되는배경과내용에따라지역공동체의정체성형성방향에영향을미친다고볼수있다. 개최지는저마다의고유한환경과문화를가지고있다. 이러한개별적인특징들을다양한이벤트를통해선보이고기념한다는것은각각의이벤트사례가똑같이가치있고고유하다는것을의미한다. 따라서이벤트의고유성 (uniqueness) 은장소에대한이미지를대중의의식에각인시키면서장소에대한특별한기억으로남는다. 이벤트는기본적인속성상일회적이지만대중의기억은콘서트홀, 극장, 전시장등을중심으로남게된다. 31) 이벤트가개최된장소는그이벤트를통해기억되고존재화되는것이다. 이벤트가특정장소에서반복되면서장소와장소에대한기억의관계는고착되고고유한장소성은부각된다. 뮌헨의옥토버페스트, 에딘버러의여름축제, 노팅힐의카니발, 삿포로눈축제, 뉴올리언즈의마르디그라 (Mardi Gras), 리오데자네이로의카니발등은사실상이러한맥락하에중요한문화이벤트로자리매김한예들이라할수있다. 유럽문화수도프로그램또한이에해당하는사례라고할수있다. 유럽연합이공식 28) Donald Getz and Joanne Cheyne, Special event motives and behaviour, in Chris Ryan (ed.), The Tourist Experience (Cengage Learning EMEA, 2010), p ) Getz and Cheyne (2010), p ) Erik Erikson, Identity and the life-cycle, Psychological Issues, Vol.1, No.1 (1959), p ) Stanley Waterman, Carnivals for élites? The cultural politics of arts festivals, Progress in Human Geography, Vol.22, No.1 (1998), pp

186 188 세계지역연구논총 35 집 3 호 적인선정과정을거쳐지원도시들로부터선정하여 유럽문화도시 라는타이틀을부여하고일정부분재정지원도하는문화행사로유럽내에서는가장권위가있는문화행사이다. 행사가일년내내개최된다는점에서여타문화이벤트보다도훨씬큰규모이며, 지난 30년간꾸준히개최하는과정에서본이벤트에대한인지도도상당히높다. 유럽연합은개최지프로그램구성에있어서 유럽적차원 (European dimension) 을강조하며기획단계부터운영에이르기까지개최도시간의네트워킹을강조하고있어개최지행사조직위원회는개최도시간에지속적으로협력할수있는기회를마련하고있다. 유럽시민들입장에서는매년다른곳에서개최되는문화이벤트를통해일차적으로는개최지고유의문화적특성을접하고, 궁극적으로는유럽연합의틀안에서이모든문화적다양성이존중받으며공존하고있음을경험적으로깨달아이것이바로유럽정체성의근간임을이해하게되는것이다. Sassatelli(2006) 32) 는유럽연합내에서의문화연구를진행함에있어가장유의해야할점이일반화를통한오류라고강조한바있다. 각국과유럽연합의관계를도식적으로일반화하는것을지양하면서각개별사례를통해전체적인윤곽이자연스레도출되도록유도하는것이더중요함을강조한것이다. 다층적거버넌스체제로이해되고있는유럽연합의개별사례는그자체만으로도특수성을가지고있으며전체네트워크를구성하는개별개체로서존재의미를가진다. 즉, 유럽연합이주장하는 다양성속의통일성 의의미가여기에있는것이다. 유럽문화수도프로그램개최를계기로지역적차원에서는지역경제발전과대외인지도제고라는긍정적인측면이, 유럽연합차원에서는지역정체성강화를통한유럽정체성을강화라는효과를기대할있음이다양한연구를통해밝혀진바, 본논문에서도구체적인사례연구를통해기존의연구결과에대한정당성을부여하고자한다. 2. 유럽연합의문화이벤트 유럽연합의대표적인문화이벤트인유럽문화수도프로그램은 1985년그리스멜리나메르쿠리 (Melina Mercouri) 문화부장관의주창으로시작되었다. 당시문화는유럽연합의공식적인정책영역으로명문화되어있던상황은아니었다. 그러나 1980년대부터새로운통합의모멘텀을찾고있던유럽정상들은유럽통합을진전시키기위 32) Monica Sassatelli, The Logic of Europeanizing Cultural Policy, in Ulrike Hanna and Anna Triandafyllidou (eds.) Transcultural Europe: Cultural Policy in a Changing Europe (Palgrave MacMillan, 2006)

187 윤성원 189 해정치협력의필요성을인식하였고, 정치협력은바로회원국간의문화교류를활성화함으로써가능하다는판단에이르렀다. 33) 1983년스튜트가르트 (Stuttgart) 에서개최된유럽정상회담 (European Council) 에서는이를골자로한 유럽연합에대한엄숙한선언 (Solemn Declaration on European Union) 이라는성명서를발표하였다. 이는수일후에개최된문화부장관각료이사회에서메르쿠리장관이유럽문화수도프로그램 34) 을제안하기에이르렀고곧바로실행에옮겨져오늘에까지 30년넘게지속되고있다. 이이벤트의개최목적은 1983년각료이사회결의문에도명시되어있듯이 회원국간공통점과다양성을가지고있는문화를통해회원국국민들을하나로연결해주자는것 에있다. 35) 처음주장한회원국이그리스임을감안하여첫유럽문화도시 (European City of Culture) 행사는그리스아테네에서개최되었다. 그뒤를이어피렌체, 암스테르담, 서베를린, 파리, 글라스고, 더블린, 마드리드등의순서로개최되었으며모든회원국의순환개최가끝난 1997년에는다시그리스의순번으로돌아가테살로니키 (Thessaloniki) 에서개최하였다. 프로그램운영초기에는개최지선정방식이나운영방식등에관한유럽연합차원의규정은마련되어있지않은상태여서각개최도시별로각자의사정과형편에따라행사규모, 개최일정, 기간등이유동적으로결정되었다. 36) 그러나사실상초기개최지들은이미관광지로유명한도시들이었고자체적인문화이벤트가이미기획되어준비중에있었기때문에유럽문화도시이벤트를새로기획하여개최했다기보다는기존 2 3개월짜리문화행사에 유럽문화도시 라는타이틀을얹어서부수적인홍보효과를거두는데에만족했다. 그러다가점차이문화이벤트에대한대중들의관심이높아지면서개최도시들은이문화이벤트자체를준비하는데에전심을기울이기시작했고, 개최기 33) Solemn Declaration on European Union, European Council, Stuttgart, Bulletin of the European Communities, No. 6/1983 (19 June 1983), p ) 유럽문화수도프로그램은처음에는유럽문화도시 (European City of Culture) 라는이름으로등장했다. 그러다가행사규모가확대되면서 1999년유럽의회와이사회의결정으로 유럽문화수도 (European Capital of Culture) 로개명되었다. 이에관해서는다음을참고 : Decision No 1419/1999/EC of the European Parliament and the Council of 25 May 본논문에서도 1999년이전까지는 유럽문화도시 라칭하고그이후는 유럽문화수도 라칭한다. 35) Resolution of the Ministers responsible for Cultural Affairs, meeting within the Council, of 13 June 1985 concerning the annual event European City of Culture, Official Journal C 153, 22/06/ ) 그리스다음개최지로는이탈리아와네덜란드가경합을벌였고, 프랑스는특별히프랑스혁명 200주년이되는해인 1989년도에개최하기를희망했으며, 아일랜드는 1990년유럽이사회순환의장국임기를마친이듬해에개최하기를희망하여결국이들국가의희망사항을모두반영하여일정과개최규모가결정되었다. 이에관해서는다음을참조 : Myerscough (1994)

188 190 세계지역연구논총 35 집 3 호 간도 2 3개월에서 1년으로확대 고정되었다. 1990년유럽연합에서는유럽문화수도이벤트와는형식이유사하나동유럽도시들을대상으로하는 유럽문화의달 (European Cultural Month) 을추가로기획하였다. 기존의 유럽문화도시 가서유럽을대상으로진행되었다면, 유럽문화의달은아직유럽연합의회원국은아니지만소련의붕괴와동유럽민주화로인해향후동유럽국가들이대거유럽연합에가입할것이예상되는가운데, 이들국가들을중심으로문화이벤트를운영함으로써동 서유럽시민들간의문화교류를장려하는취지로기획되었다고할수있다. < 표 1> 유럽문화의달 (European Cultural Month) 개최도시 연도 국가 도시 1992 폴란드 크라코우 1993 오스트리아 그라즈 1994 헝가리 부다페스트 1995 사이프러스 니코시아 1996 러시아 상트페테르부르크 1997 슬로베니아 류블랴나 1998 오스트리아 린츠 1999 불가리아 플로디브 2001 라트비아 리가 스위스 바젤 2003 러시아 상트페테르부르크 출처 : 박성훈 윤성원 김장호 (2008) 37) 2003년이후로는유럽문화의달프로그램은유럽문화수도프로그램에편입되어후자의이름으로진행중이며, 대신개최지로서유럽도시한곳과동유럽도시한곳을함께선정하여동시개최토록하고있다. 개최지간의공동프로그램기획도장려하고있어서동 서유럽간의네트워크강화에도영향을미치고있다. 현재진행중인유럽문화수도프로그램은 1년간진행되는문화이벤트로개최기간내내음악, 미술, 연극, 영화, 무용, 전시등다양한문화관련행사들이마련됨으로써지역주민들과관광객모두다양하게참여하고경험할수있도록하고있다. 37) 박성훈 윤성원 김장호 (2008), p.37.

189 윤성원 191 < 표 2> 역대유럽문화수도개최지및개최예정지 연도 개최국 개최도시 연도 개최국 개최도시 1985 그리스 이테네 2006 그리스 파트라스 1986 이탈리아 피렌체 2007 룩셈부르크 룩셈부르크 1987 네덜란드 암스테르담 루마니아 시비우 1988 독일 서베를린 2008 영국 리버풀 1989 프랑스 파리 노르웨이 스타방게르 1990 영국 글라스고우 2009 오스트리아 린츠 1991 아일랜드 더블린 리투아니아 빌리우스 1992 스페인 마드리드 2010 독일 에센 1993 벨기에 안트워프 헝가리 피치 1994 포르투갈 리스본 터키 이스탄불 1995 룩셈부르크 룩셈부르크 2011 핀란드 투르크 1996 덴마크 코펜하겐 에스토니아 탈린 1997 그리스 데살로니카 2012 포르투갈 기마랑스 1998 스웨덴 스톡홀름 슬로베니아 마리보르 1999 독일 바이마르 2013 프랑스 마르세유 2000 벨기에 브뤼셀 슬로바키아 코시체 스페인 산티아고 2014 스웨덴 우메아 이탈리아 볼로냐 라트비아 리가 프랑스 아비뇽 2015 벨기에 몽스 노르웨이 베르겐 체코 플젠 폴란드 크라코우 2016 스페인 산세바스티안 핀란드 헬싱키 폴란드 브로츠와프 2001 체코 프라하 2017 덴마크 오르후스 포르투갈 포르토 사이프러스 파포스 2002 벨기에 브뤼헤 2018 네덜란드 레이우아르던 스페인 살라만카 몰타 발레타 2003 오스트리아 그라츠 2019 이탈리아 마테라 2004 이탈리아 제노아 불가리아 플로브디프 프랑스 릴 2020 크로아티아, 아일랜드 2005 아일랜드 콕 2021 루마니아, 그리스 출처 : 윤성원 (2017) 38) 38) 윤성원, 문화정책, 이무성편저, 통합과갈등의유럽연합 ( 높이깊이, 2017), p.362.

190 192 세계지역연구논총 35 집 3 호 유럽문화수도프로그램은 1999년과 2006년에채택된이사회와유럽의회의결정 (Decision) 을계기로한층체계화되었다. 먼저 1999년의결정내용은다음과같다. 첫째, 유럽문화수도프로그램의운영목적을분명하게명시했다. 이프로그램의목적은 유럽시민들간의상호이해증진을장려하면서유럽개별문화들의풍요함과다양함, 그리고각문화들이공유하는특징을부각시키는것 에있다. 39) 둘째, 기존의 유럽문화도시 라는공식명칭을 유럽문화수도 로변경하여개최지의이미지와위상을더욱강화하였다. 셋째, 개최지선정절차를구체적으로명시하였다. 특히집행위원회, 유럽의회, 각료이사회, 지역위원회가임명한 7인의선정위원회 (selection panel) 를통해선정하도록함으로써선정절차의정당성과권위를부여하였다. 넷째, 개최지대상을확대하여유럽연합회원국이아니더라도희망하는비회원국도시는객관적인심사절차를통해선정이가능하도록규정하였다. 마지막으로, 이벤트내용의기획및평가기준에관해규정했다는점이다. 가이드라인을통해유럽연합은이문화이벤트를통해유럽시민들의상호이해를장려하고유럽개별문화의다양성과각문화간의공통된특성을진작시킬것을분명히하고있다. 40) 2006년에채택된결정은 1999년결정에서두가지사항을수정하여보완하였다. 첫째, 문화행사를기획함에있어서내용상포함되어야할기준을명확히제시하였다. 유럽적차원 (European dimension) 과 도시와시민 (City and Citizen) 이라는두가지영역을제시하여유럽문화수도프로그램의일환으로진행되는세부행사내용이이두가지기준을포함하도록명시하였다. 각영역별세부기준은다음과같다. 41) 39) Decision No 1419/1999/EC of the European Parliament and of the Council of 25 May 1999 establishing a Community action for the European Capital of Culture event for the years 2005 to ) 1999 년채택된이사회와유럽의회의결정은세부적으로문화행사를기획함에있어서다음의내용들을포함할것을제시하고있다 : 개최지가중요한역할을한예술운동에대한홍보 ; 음악, 무용, 연극, 비주얼아트, 영화등다양한문화행사기획및홍보 ; 개최지의역사및문화에있어중요한의미가있는인물또는사건을유럽적차원에서널리홍보 ; 예술적혁신또는새로운문화적행위를장려하기위한특별한활동 ; 개최지에특별한의미가있는예술적자산과예술작품에대한대중적접근과인지도제고 ; 청소년들이참여할수있는문화행사 ; 사회결속강화를위한문화행사 ; 보다널리대중에게확산하기위한멀티미디어, 시청각수단, 다국어수단을활용한문화활동 ; 고용, 관광등경제활동활성화에기여 ; 문화유산을기반으로한혁신적문화관광개발 ; 전통적인건축유산과새로운도시개발을접목시키기위한프로젝트구현 ; 유럽개별문화와기타지역문화간의교류증진. 이에관해서는다음을참조 : Decision No 1419/1999/EC. 41) Decision No 1622/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 2006 establishing a Community action for the European Capital of Culture event for the years 2007 to 그리고프로그램기획시반영되어야할내용상기준은 2014년이사회와유럽의회의결정을통해수정, 보완되었다. 이는 2020년부터적용되는내용으로자세한내용은다음을참조할것 : Decision No 445/2014/EU of the European Parliament and of the Council of 16 April 2014 establishing

191 윤성원 193 < 표 3> 유럽문화수도프로그램의평가영역및세부기준 영역 유럽적차원 (European dimension) 도시와시민 (City and Citizen) 세부기준 해당회원국의문화종사자들및도시간의협력장려 유럽내문화적다양성에대한진작 개별유럽문화간의공통점제고 개최지및인접지역주민들의행사참여독려 장기적관점에서개최지의문화및사회발전에기여 둘째, 선정위원회의위원수를확대하였다. 기존의유럽연합기구가지명하는 7인에회원국이지명하는 6인을추가하여구성하도록함으로써회원국의사정을더정확하게파악할수있는전문가에의해개최지선정이타당성있게이루어질수있도록법적인장치를마련하였다. 42) 유럽연합은선정된도시들에게일정부분재정지원도함으로써프로그램의위상을높여주고있다. 43) 프로그램도입초기에는지원액이매년유동적으로책정되었으나 2002년부터는개최지별로 50만유로가지원되었고 2007년도부터는지원규모가 150만유로로증가되었다. 이는행사기간의확대와도무관하지않아보인다. 이행사도입초반부에는보통 2 3개월기간동안만개최되었고그기간을넘어선다하더라도최대 6 개월을넘지않았었는데, 1990년대부터는 1년내내개최하는것으로확대되었다. 공동체차원에서는행사기간의확대와유럽문화수도이벤트에대한중요성의인식제고의결과로지원규모를확대한것으로판단된다. 44) 유럽문화수도프로그램은크게세가지측면에서유럽통합의촉매제역할을해오고있다고할수있다. 첫째, 유럽시민들에게유럽에의소속감을고취하는계기를마련한다. Sassatelli(2006) 가언급했듯이유럽문화수도프로그램은미국문화로부터유럽문화를보호하며, 행사참가자및방문객들로하여금제한된공간에서도유럽개별문화 a Union action for the European Capitals of Culture for the years 2020 to 2033 and repealing Decision No 1622/2006/EC. 42) Decision No 1622/2006/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 2006 establishing a Community action for the European Capital of Culture event for the years 2007 to ) 지원금은처음이프로그램을제안한그리스장관의이름을따서만든 멜리나메르쿠리상 (Melina Mercouri Prize) 이라는상금형식으로지급된다. 44) 박성훈 윤성원 김장호 (2008), p.43.

192 194 세계지역연구논총 35 집 3 호 의다양성이가득한문화이벤트를경험하게함으로써 유럽성 (Europeanness) 에대한인식을형성하는역할을해오고있다. 45) 다양한도시에서번갈아가며다양한문화이벤트를개최함으로써자연스럽게개최지의지역주민이나방문객모두에게문화의다양성공존이유럽문화의본질이라는점을인식하게한다는것이다. 둘째, 개최지로하여금유럽문화도시로서의자긍심을가지게함으로써소속감을고취한다. 유럽연합은개최지선정을위해개최예정시기 4 5년전에후보지들을심사하여선정한다. 엄격한심사과정을거쳐선정된도시는 3 4년의준비기간을거쳐 1년동안평균수백개의문화행사를수만명의방문객에게보여주는대형문화이벤트를치르게되는것이다. 이를통해개최지입장에서는유럽문화의다양성을전세계적으로알린도시라는자긍심과함께유럽연합에대한소속감도제고할수있게되는것이다. 셋째, 개최도시간의네트워크를강화시켜유럽이라는틀안에서의연대감을강화시키는계기를제공한다. 해마다두개도시를선정하여동시에개최하도록함으로써행사준비단계에서부터상호교류를통해준비해나가도록장려하고있다. 실제로많은도시들이공동개최하는도시들과공동으로문화행사를기획하여실무자차원에서많은교류를하고있다. 특히서유럽도시와동유럽도시를고루선정하여동 서유럽간의자연스러운문화교류및협력을가능하게하고있다. 유럽연합내에서도경제적, 사회 문화적차이를많이가지고있는동 서유럽간의문화교류는상호이해의폭을넓히는데에긍정적인영향을미친다고할수있다. 결론적으로말해유럽문화수도프로그램은유럽연합이추구하고있는유럽내 유럽문화공간 (European Cultural Space) 형성이라는이상을현실적차원에서가장잘구현하고있는사례라고할수있다. Ⅲ. 유럽문화수도프로그램사례연구 유럽문화수도프로그램도입 30주년이되는 2015년에는벨기에몽스 (Mons) 와체코의필젠 (Pilsen) 에서개최되었다. 이두도시들은이문화이벤트를성공적으로개최함으로써대외적인지도제고, 지역경제활성화, 그리고이를통한지역및유럽정체성강화라는세가지효과를거두었다. 구체적인내용을각사례별로살펴본다. 45) Sassatelli (2006)

193 윤성원 Mons2015 1) 개최배경몽스는벨기에남동부에노 (Hainaut) 주 ( 州 ) 의주도 ( 州都 ) 이자보리나쥬 (Borinage) 지역에인접한도시로인구 9만 3천명이살고있다. 로마시대부터존재했던것으로알려지고있으며, 지리적특징으로인해산정상에군사방어용요새 (castrum) 를세워 Montes 라는이름을명명한것이오늘날몽스라는이름의기원이된것으로알려져있다. 중세시대에는무역과상업의중심지로발전하면서에노주의중심지로성장했고, 19세기까지만해도광업과중공업의중심도시로서번영을구가했다. 그러다양차대전을거치면서도시전체가막대한피해를입었고, 더욱이전후산업구조의변화로인해급격히쇠락하게되었다. 현재는 NATO의유럽연합군최고사령부 (Surpreme Headquarters Allied Powers Europe: SHAPE) 본부가위치한군사도시이자첨단기술의중심지로서구글, 마이크로소프트, Cisco 등유수한 IT 기업들이연구소를운영하고있는곳이기도하다. 46) IT 산업의도시로알려져있는몽스는문화적으로풍부한유산을가지고있다. UNESCO 문화유산으로등록된 15세기바로크양식의종탑 (Belfry) 으로유명하며, 보자르미술관 (Musée de Beaux-Arts) 47) 과반고흐가살았던마레의집 (Maison du Marais) 48) 또한유명하다. 스피엔 (Spiennes) 에위치한신석기시대플린트광산도유럽에서가장크고오래된광산으로 UNESCO 문화유산에등록될정도로역사적가치를인정받고있다. 무형자산으로는 두두페스티벌 (Doudou festival) 이유명한데이는세인트조지 (St. George) 와용과의싸움을재현한내용의행사로 14세기부터삼위일체주일 (Trinity Sunday) 마다개최되어온전통문화이벤트라할수있다. 몽스는이러한기술적인발전과문화적인유산을균형있게연계하여대외이미지를제고하고더나아가지역경제를활성화하기위한목적으로유럽문화수도프로그램개최를희망하였으며 2005년부터유치를위한준비작업에착수하여 2010년도에최종적으로선정되었다. 46) ECORYS and CSES, Ex-post Evaluation of the 2015 European Capitals of Culture: Final Report, A study prepared for the European Commission by Ecorys and the Centre for Strategy and Evaluation Services(CSES) (2016), p.24; Fondation Mons2015의총감독 (Commissaire général) 인 Yves Vasseur 와의면담내용 ( 면담일 : 2015년 7월 24일 ) 47) (2017년 7월 10일 ) 48) (2017년 7월 10일 )

194 196 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 그림 1> 에노 (Hainaut) 주및보리나쥬 (Borinage) 지역에서의몽스위치 출처 : Belgique cartes générales de la Belgique 49) 출처 : Le Borinage 50) 2) 특징및주요프로그램 Mons2015의테마는 기술과문화가만나는곳 (Where technology meets culture) 이다. 이것이의미하는바는 Mons2015의공식웹사이트에소개되어있다 : 이행사의목적은기술자체만이아니다. 이는세대간, 그리고사회계층간의디지털장벽을제거하지는의미이다. 이행사를통해그들간의유대감을형성하고동력을제공하고새로운예술적, 경제적모델을도출해내기위함이다. 51) 이목표하에다음과같이크게 6가지의세부주제가마련되었다. Home and away - Lille2004의일환으로마련된 La Maison Folie 52) 의 10주년기념문화이벤트기획 Le Grand Huit ( The Big Eight ) - 몽스를포함한 8개지역에서각지역마다고유의주제로 8주간진행되는문화이벤트기획 Le Grand Ouest ( The Big West ) - 몽스지역주민또는단체들이주도하여 1주일간 지역, 기억, 정체성 을주제로각기다양한행사기획 Artistic Partners - 6명의유명한예술인들이주관하는독특한문화체험 49) ( 검색일 : 2017년 7월 10일 ) 50) ( 검색일 : 2017년 7월 10일 ) 51) ECORYS and CSES (2016), p ) 2004년 Lille에서개최된유럽문화도시프로그램에서는프랑스북부, 칼레지방, 벨기에에걸쳐 12군데에문화예술공간인 maisons folies를마련하였다. 그중하나가바로몽스에마련된것이다. 몽스에있는 maison folie는구학교건물을문화적공간으로단장한것이다 (wikipedia).

195 윤성원 197 Atmosphere places - 예술행사를개최함에있어서장소와건물의다양성고려 Mons2015 on tour - 벨기에및프랑스북부의여러도시들과협력하여이벤트기획 위의 6가지주제를바탕으로행위예술, 전시, 페스티벌, 음식, 청소년, 문학, 패션및디자인, 음악, 디지털등다양한프로그램을마련했다. Mons2015의특징은크게두가지로정리해볼수있다. 하나는유럽적차원을강조했다는점이다. 몽스는벨기에에속하기전까지부르고뉴, 스페인, 오스트리아, 프랑스, 네덜란드에지배를받았던역사를가지고있으며, 양차대전의폐해, 동남부유럽인, 아프리카인, 중동인들의이주, 산업적쇠퇴, 도시재건등의경험은 20세기유럽이겪은커다란역사의맥을같이한다. Mons2015는이러한역사에기반한내용들로구성되어있다. 특히 동시대의정체성 과 미래지향적정체성 을부각하여, 궁극적으로는어느특정국가에대한국가정체성보다유럽에살고있는시민으로서가지는코스모폴리탄적정체성을고취시키고자하였다. 53) 이에관한역사적내용들은크게네가지의소테마로구분되어기획되었다. 테마분류내용사례 고전적테마 동시대적테마 다양한유럽문화를참신한방법으로소개 다른유럽국가와의협력 < 표 4> Mons2015 의프로그램분류 몽스고유의문화이면서도유럽차원의문화적의미도가지는내용 현존하는유럽예술가들에의한프로그램 재단장한 Maison Folie 에서의문화공연 기존교류또는새로운교류활성화하는공동문화프로젝트 Man, Dragon and Death: the Glory of Saint George MAC(Musée des Arts Contemporains) 전시 (Christian Boltanski, Jasper Morrison 등 ) Week-ends en folie : 20주간동안 Collectif Tous-en Scène( 전연령세대로구성된아마추어댄스팀 ) 의댄스공연 Café Europa Ailleurs en Folie 여기서다른유럽국가와의협력을위한프로젝트일환으로진행된 Café Europa 는 53) ECORYS and CSES (2016), p.37.

196 198 세계지역연구논총 35 집 3 호 유럽도시 10여곳 54) 의교육및문화관계자, 기업들이협력하여디지털기술과문화, 교육을함께결합한프로젝트이다. 컨테이너를개조하여가족카페로만들고내부한쪽벽면에모니터를설치하여 12개파트너도시들과연결하여실시간커뮤니케이션할수있도록구성하였다. 특정기간동안에는각도시별로준비한문화이벤트를서로볼수있도록함으로써가족단위로모여다른유럽도시와문화예술에관해함께경험하는장을마련하였다. Ailleurs en Folie 는앞서언급된 La Maison Folie에서기간별로번갈아가며전세계 8개도시 55) 에관한문화를체험할수있는프로그램이다. 또다른특징은시민참여를활성화했다는점이다. Mons2015는프로그램기획에있어특별히네가지그룹을염두에두었다 : 청소년, 사회 문화단체, 다양한도시시민들, 장애인및수감자. 2015년성년이되는청소년을대상으로보다나은미래세상에의희망과염원을고취하는다양한문화이벤트를기획하였으며, 약 500여곳의사회 문화단체들이자체적으로문화행사를기획하여펼칠수있는장을마련하였다. 또한몽스로이주한다양한국적의외국인커뮤니티 ( 이탈리아, 폴란드, 우크라이나, 러시아, 알제리, 모로코, 튀니지, 터키등 ) 와외국인유학생들또한함께참여할수있는행사도기획했다. 시각장애인들을위한오디오안내를준비하였으며, 재소자들을대상으로는음식과시를감상할수있는특별한행사를준비했다. 3) 평가및의의 Mons2015를통해 2015년한해동안총 219건의프로젝트와 2,290건의문화행사가운영되었다. Mons2015의여러문화행사들중가장많은주목을받은몇가지예들은다음과같다 : 56) Van Gogh 전시회 : 18만명 개막식 : 10만명 Le Grand Huit 및 Le Grand Ouest 행사 : 8만명 Metamorphosis weekend( 박물관개관행사 ): 5만명 La Ville en Jeux 페스티벌 : 5만명 Mons2015에방문한방문객수는 220만명에달하는것으로집계되었다. 방문객들은몽스주민뿐만아니라에노주, 그리고왈롱및플랑드르지역에서도많이방문하였음을 54) 이들도시로는다음을포함한다 : 더블린, 칼린그라드, 필젠, 리가, 로마, 산세바스티안, 사라예보. 55) 참여도시는릴, 런던, 카사블링카, 밀라노, 멜버른, 몬트리올, 도쿄, 필젠등이있다. 56) ECORYS and CSES (2016), p.54.

197 윤성원 199 알수있다. 기타국가에서방문한외국인방문자수도 32% 에달한다. < 그림 2> Mons2015 방문객의출신지역 출처 : CSES project survey 57) Mons2015는크게다섯가지측면에서긍정적으로평가받고있다. 첫째, 몽스고유의문화적유산에대해대외적으로홍보하는계기가되었다는점이다. 설교자였던반고흐가예술가의길을걷게된것도몽스에서였고, 작가폴베를렌 (Paul Verlaine), 음악가오를란도디라소 (Orlande de Lassus) 또한이곳에서태어났다. 그러나문학 예술적차원에서중요한인물들에관한잘알려져있지않았던이야기들을대외적으로널리알리고활용함으로써몽스에대한문화적인이미지를제고할수있게되었다고볼수있다. 둘째, 공공공간을창조적으로활용하였다. 10만명이방문한개막행사는시내중심가에위치한야외광장과 22곳에달하는공공장소를적극적으로활용하여개최되었다. 두두페스티벌또한야외광장을최대한활용하여진행되었다. 또한 La Maison Folie처럼예전에다른용도로사용되던건물을새로단장하여문화적공간으로활용하는등새로운건물을확충하기보다는재활용이가능한기존인프라를최대한활용하여경제적이면서도유익한행사가되도록하였다. 셋째, 국제적차원의문화협력을가능하게하였다는점이다. Café Europa나 La Maison Folie의경우에서처럼, 몽스는당해공동개최지인필젠을비롯하여여러유럽및해외도시들과함께문화행사를기획하고공유하는프로그램을통해이웃도시들과의문화협력및파트너십을강화할수있었다. 넷째, 대외인지도가높아졌다. Mons2015 행사를기획하고주관한 57) ECORYS and CSES (2016), p.56 에서재인용.

198 200 세계지역연구논총 35 집 3 호 Fondation Mons2015에따르면 450명의외국기자들을포함한 2,230명의기자들이이문화이벤트를취재하였고, 58) 해외언론을통해보도된기사만해도 3,717건에달한다. 59) 이들기사의내용을살펴보면국내언론의경우 49%, 해외언론의경우 58% 가긍정적인톤으로보도하고있어 60) 대외이미지제고에도긍정적인영향을미친것으로평가되고있다. 마지막으로, 몽스에관한자국내의이미지또한긍정적으로제고되었다는점이다. 몽스주민들을대상으로한설문에서 57% 의몽스주민들은 Mons2015로인해몽스에대한이미지가더욱좋아졌다고답변하였다. 벨기에국민들을대상으로한설문 (2014년과 2015년두차례실시 ) 에서는 2015년에응답한몽스에대한긍정적인이미지가 2014년답변보다 10% 정도더높게나타났다. 61) 이러한결과들은유럽문화수도프로그램이문화적테마를통한사회결속과유대감강화에대체적으로긍정적인효과를미치고있는것으로볼수있다. 2. Pilsen2015 1) 개최배경체코수도인프라하로부터남서쪽으로 90km 정도떨어져있는곳에위치한필젠은체코에서네번째로큰도시이다. 인구는 16만 5천명이살고있는이도시는필젠지역 (Pilsen region) 의행정및산업중심지이다. 13세기바츨라프 II세의칙령에의해설립된 왕의도시 필젠은서남쪽에위치한독일의뉘른베르크 (Nuremberg) 와레겐스부르크 (Regensburg) 를잇는므제 (Mže) 강과라드부자 (Radbuza) 강을비롯한네개의강이지나는요충지로서일찍이상업중심도시로발달하였다. 16세기화재로건물이소실되자이탈리아건축가들이도시를재건하였고, 이를계기로성바르톨로뮤성당 (St. Bartholomew s Cathedral), 르네상스타운홀 (Renaissance Town Hall), 프란체스코수도원, 유대인회당등훌륭한건축물들이생겨났다. 62) 필젠의산업화는 1842년양조장설립과 1859년스코다자동차공장설립으로본격화되었으며, 오늘날에는체코전체 GDP의 4.8% 를차지하기에이르렀다. 기계공학, 식품가공, 건축자재및세라믹등이필젠의경쟁력있는산업분야라할수있다. 필젠은 58) KEA European Affairs, Evaluation Impact Mons2015 (2016), p ) ECORYS and CSES (2016), p ) KEA European Affairs (2016), p ) Ibid., p ) ECORYS and CSES (2016), p.66.

199 윤성원 201 산업도시이지만문화적인유산또한풍부하다. 앞서언급한대로성바르톨로뮤성당, 르네상스타운홀등과같은예술적가치가큰건축물들외에도서부보헤미아지역의중심지로서보헤미아의문화적유산또한풍부하다. 이러한이유로서부보헤미아미술관, 서부보헤미아박물관, 민속박물관이이곳에자리하고있다. 또한체코가자랑하는유명한인형극캐릭터인스페이블 (Spejbl) 과후어비넥 (Hurninek) 을볼수있는인형극박물관이있으며, 세계적으로유명한맥주필스너 (Pilsner) 제조박물관도있다. 63) < 그림 3> 필젠 (Pilsen) 위치와옛보헤미아 (Bohemia) 왕국지역 출처 : Prague Holiday 64) 출처 : Sunshine Estates 65) 그러나유럽문화수도프로그램을유치하고자했던필젠의동기는여느도시들과는사뭇달랐다고할수있다. 흔히쇠퇴한지역경제를활성화시킨다거나실업문제를해결하기위한계기로서이이벤트유치를희망하는경우가많았지만중화학공업도시로발달한필젠에게는가장우선적인문제는아니었다. 대신필젠의문화적유산을대외적으로널리알리고문화도시로서의이미지를제고하기위한목적이주된목적이라고할수있다. 또한오랫동안공산주의체제하에있었기때문에폐쇄적인사회분위기를쇄신할필요가있었다. 실제로 Pilsen2015의슬로건도이러한염원을반영하여 필젠, 문을열어라!(Pilsen, Open Up!) 로정하게된것이다. 66) 63) Ibid., p ) ( 검색일 : 2017년 7월 10일 ) 65) ( 검색일 : 2017년 7월 10일 ) 66) Pilsen2015 Foundation 의총감독 (General Director) 인 Suchánek Jiří 와의면담내용 ( 면담일 : 2015 년 7 월 29 일 )

200 202 세계지역연구논총 35 집 3 호 2) 특징및주요프로그램 Pilsen2015 또한유럽적차원과시민참여를강조하는방향으로프로그램이구성되었다. 유럽적차원을부각시키는데에는무엇보다도다양한유럽의문화예술인들과의프로그램공동기획이핵심이라할수있다. 그러나필젠의문화예술종사자들만의역량으로는국제적차원내지유럽적차원에서공동협력프로그램을기획하는데에한계가있었다. Pilsen2015는이러한한계점을극복하는과정에서필젠문화예술종사자들과갈등도있었지만 Pilsen 2015 Foundation 운영진을교체하는등지속적인노력을통해개선해나갔다. 그결과 27개유럽국가를포함, 총 50개국의문화예술종사자들과협력하여공동으로프로그램을기획하였다. 67) 전체프로그램의 53% 를유럽국가간의교류및협력을강조하는 유럽적차원 기준에충실한프로그램으로구성하였다. 68) 이와관련한프로그램중대표적인예들은다음과같다 : 서부보헤미아미술관전시 - 마케팅, 전시, 기술적지원측면에서베를린의 Museum of Art와오클랜드의 Art Gallery와공동으로기획하여보헤미아시대의미술작품을전시 록콘서트개최 - 26개유럽국가로부터 80명의밴드및 DJ가참여하여록콘서트개최 예술인국제교류지원 - 그래픽디자인, 페인팅, 댄스등그동안필젠에서국제교류가미진했던분야에관해관련종사자들의국제교류를장려하기위해지원금 제공 69) 이와같은다양한지원및프로그램기획을통해필젠은 Pilsen2015를통해다양한문화및예술분야에서해외네트워킹을하는계기를마련하였다. 시민참여와관련해서는크게두가지를언급할수있다. 첫째, 주민참여프로그램을기획한것이다. 이에관한대표적인프로그램으로는공간활용에관한프로그램과사진전, 그리고도보투어프로그램이있다. 공간활용에관한프로그램인 Foster the City 프로그램은지역주민들로하여금필젠내공원, 공공녹지, 강둑등지에서관리가잘안되어버려져있는지역을찾아새로운공간으로변모될수있도록주민들이참여토록하는프로그램이다. 실제 7만 5천유로의예산을배정받아운영하였으며, 총 67) Suchánek Jiří 총감독과의면담에의하면이중독일과공동으로기획한프로젝트는 45개에달하고일본과의공동프로젝트도 33개에달한다. 몽스와도 5개의공동프로젝트를운영하였다. 68) ECORYS and CSES (2016), p ) Ibid., p.80.

201 윤성원 203 9건의프로젝트가지원받았다. 사진전도주민참여로이루어졌다. 도시곳곳에주민들로부터기증받은세계대전, 공산주의부상, 사회주의출현등필젠의역사와깊은관련이있는사진들을전시하여방문객들이필젠에관해깊이이해할수있는공간을마련하였다. 도보투어프로그램은지역주민들이방문객들을도보로안내하는프로그램으로지역주민들의개인적인이야기를곁들여서도시곳곳을소개하고안내하도록하는프로그램이다. 또다른측면으로는지역주민의자원봉사참여가활발하게이루어졌다는점이다. 앞서언급한지역주민참여프로그램에서는주민들이주도적으로프로그램을이끌어갔다면, 행사운영이원활하게진행되도록보조적인역할또한활발하게이루어졌다. 행사장정리, 자리안내, 외국인응대, 행사홍보등다양한분야에서 515명의지원봉사자가참여한것으로집계되었다. 70) 3) 평가및의의 Pilsen2015의가장큰특징은저비용으로도이벤트를성공적으로개최하였다는점이다. Pilsen2015에는총 1,820만유로가집행되었는데, 이는당해 7,280만유로를집행한 Mons2015와도대비되며역대다른유럽문화수도프로그램의사례를비추어보더라도매우적은규모이다. 71) 서두에서도언급했듯이 Pilsen2015는지역경제활성화를위한인프라구축보다문화도시로서의필젠의존재감을대외적으로제고하는것에더큰의의를두고있었기때문에공사투입을위한예산을절감할수있었던것으로보인다. Pilsen2015에서인프라구축과관련하여가장큰규모의예산이투입된곳은버려진버스정류장을개조하여창조적놀이및문화공간으로만든 DEPO2015로이를위해투입된예산은 50만유로에불과하다. 저비용이벤트를개최하였음에도불구하고 Pilsen2015는이문화이벤트개최를통해당초기대하였던목표는성공적으로달성한것으로평가된다. 첫째, 대외적인인지도제고이다 년기간동안 325명의외신기자들이 Pilsen2015 취재차방문하였고국내외기사는 3,500건이보도되었다. Pilsen2015에관한인터뷰또는논평은 43 건다루어졌으며, 방송시간으로는 17시간에해당되는분량이다. 뿐만아니라개막식은전국으로생중계되었다. 언론보도의내용은일부프로그램에대한부정적인기사도있 70) Ibid., p ) Ibid., p.86; 기존사례에관한예산집행내용은다음을참고할것 : Yoon, Sung-Won, Shaping European Identity through Cultural Policy of the European Union: The Case Study of European Capital of Culture, PhD dissertation, Korea University (2009), pp

202 204 세계지역연구논총 35 집 3 호 었지만, 대부분의기사또는언론보도 (86%) 는긍정적인평가를담고있어서필젠이미지제고에크게기여한것으로보인다. 72) 둘째, 언론을통한이미지제고는실제방문객증가로이어졌다. 2015년행사기간동안총 140만명이방문하여 2천만유로를소비한것으로파악되었다. 이수치는전년도에비해 28% 증가한수치이다. 가장많은방문객수를기록한프로그램은다음과같다 : 73) Liberation Festival: 21만 9천명 Giant Puppet 인형극 : 7만 3천명 Manège Carré Sénart( 회전목마 ): 6만명 그러나한가지아쉬운점은외국인방문객을유치하는데에는한계가있었다는점이다. < 그림 4> 에서보듯이 Pilsen2015 방문객의대부분은필젠과인근지역주민들이었다. < 그림 4> Pilsen2015 방문객의출신지역 출처 : ECORYS and CSES 74) 에서재구성 필젠주민이전체방문객의 60% 를차지하는가운데필젠인근지역과기타체코지역으로부터의방문객이 35% 를차지했다. 체코이외국가로부터방문한방문객은 5% 에불과했다. 대외적으로많은언론보도가있었지만실질적으로외국인관광객을유치하는데까지는한계가있었다고볼수있으며, 제한된예산으로인해대규모마케팅전 72) ECORYS and CSES (2016), p ) Ibid., p ) Ibid., pp

203 윤성원 205 략이부재했던것과체코중앙정부의전폭적인지원이부족했던것이주요원인인것으로보인다. 그러나필젠이 Pilsen2015를계기로문화예술부분에서유럽국가들및전세계적으로새로운교류협력관계를구축한것과주민들의적극적인참여를이끌어낸것은 Pilsen2015를통해얻은커다란수확이다. Pilsen2015에대한만족도조사결과를살펴보면필젠이유럽문화수도프로그램유치도시로확정된 2010년에는 65% 가긍정적으로평가한반면 Pilsen2015 개최직후실시된만족도조사에서는 90% 의응답자가이문화이벤트에대해긍정적으로평가하고있는것으로나타났다. 75) 이는궁극적으로유럽연합에의소속감과유럽정체성에도긍정적인영향을미치고있는것으로볼수있다. Ⅳ. 결론 : 동북아공동체구상에의함의 종합해보면유럽문화수도프로그램 30주년에개최된 Mons2015과 Pilsen2015는프로그램구성에있어서유럽적차원의강화와시민참여활성화를통해 2장에서기술한대로 유럽시민들간의상호이해증진을장려하면서유럽개별문화들의풍요함과다양함, 그리고각문화들이공유하는특징을부각시키고자하는 유럽연합이추구해온목적을성공적으로달성했다고볼수있다. 76) 해마다개최도시의상황이나여건에따라준비과정이나운영방식은차이가있어왔으며그에따른평가또한다를수있지만전반적으로유럽문화수도프로그램은유럽시민들의공동체의식을높이고유럽통합에긍정적인효과를가져다주는성공적인프로그램으로자리매김해왔다는것이중론이다. 이러한평가를이끌어내는데에는여러가지요인이효과적으로작용한것으로보인다. 유럽의경우오랜기간에걸친통합에대한논의가있어왔고 77) 이를바탕으로신기능주의적통합방식에의거해경제통합을이루었고이것이정치, 사회, 외교 안보등에서의통합으로이어지고있다. 78) 경제통합의과정또한 자유무역 에서부터출발하 75) Ibid., p ) Decision No 1419/1999/EC. 77) 최초로유럽동맹안은 14세기피에르뒤부아 (Pierre Dubois) 에의하여제시되었다. 그는프랑스국왕이나교황이군주들을중재하여하나의유럽으로통일할수있다고주장했다. 뒤부아이후에도 17세기에머릭크루세 (Emeric Crucé), 윌리엄펜 (William Penn), 쉴리공 (Duke of Sully), 18세기생피에르 (Abbé de St. Pierre), 장자크루소 (Jean-Jacques Rousseau) 등당대유명한정치인및사상가, 작가들이 하나의유럽 을주창한바있다. 양차대전후에도유럽평화를위해하나의유럽건설에대한주장은계속되었다. 이에관해서는다음을참조 : 이종원 윤성원 황기식, EU28: 유럽통합의이해 ( 도서출판해남, 2014), pp.4-6.

204 206 세계지역연구논총 35 집 3 호 여 관세동맹 > 단일시장 > 단일통화도입 이라는 Balassa(1961) 79) 가제시한경제통합제단계를거쳐리스본조약발효를계기로완전한경제통합이라고할수있는정치통합의단계로접어들고있다. 이과정에서경제통합에대한정당성과효과성을높이기위해 문화 를활용한유럽시민들의통합에의관심을높이고자하였고, 그일환으로도입된유럽문화수도프로그램은소기의목적을충실히이행해오고있는것으로보인다. 지난 30년간지속적으로자체평가와제도개선을통해개최도시선정방식에서의공정성과투명성을강화하여유럽문화수도프로그램의신뢰성과위상이제고되도록한것이많은유럽도시들로하여금이문화이벤트유치에관심을가지게한주요요인이라할수있으며, 그결과시민들의관심과참여또한상당히높아졌음을알수있다. 또한복수의도시에서동시에개최하도록하면서개최도시간에는상호간의공동프로젝트를기획, 연출하도록유럽연합이정책적으로지침을마련한것은도시들간의상호간의교류를장려하고유럽시민들로하여금다양한유럽문화의공존을자연스럽게받아들이게하는결과를가져왔다고도할수있다. 유럽에의소속감고취뿐만아니라개최도시로하여금대외이미지제고, 일자리확대와인프라구축, 관광산업활성화등지역경제활성화의효과도함께가져오는것으로평가되고있는유럽문화수도프로그램은유럽에서뿐만아니라중동, 아메리카, 아시아지역에서도벤치마킹되어다양한형태의프로그램으로운영되어오고있다. 80) 또한 2004년부터운영중에있는유네스코창의도시네트워크 (UNESCO Creative Cities Network: UCCN) 도유럽문화수도프로그램에서영감을받아파생된프로그램이라고할수있다. 동아시아에의적용가능성에관해서도적지않은논의가있어왔다. 2000년대부터논의가본격화되면서동아시아의지역통합에대한가능성과구체적인방안들에관해전영평 박경하 (2003), 81) 박제훈 (2004), 82) 양기호 (2004), 83) 김명섭 이동윤 (2005), 84) 류지성 김형수 (2008), 85) 김성주 (2009), 86) 전영선 (2010) 87) 등이다양한제안을한바있 78) 박성훈 윤성원 김장호 (2008), p ) Béla Balassa, The Theory of Economic Integration (Irwin, 1961) 80) 중동지역에서는 1982년부터아랍문화수도 (American Capital of Culture) 프로그램이, 그리고아메리카지역에서는 1997년부터아메리카문화수도 (American Capital of Culture) 프로그램이운영중에있다. 81) 전영평 박경하, 평화와번영의동북아문화공동체형성의구상과전략, 한국거버넌스학회보, 제10호 (2003 겨울 ), pp ) 박제훈, 동북아경제공동체 : 쟁점과주요국시각, 비교경제연구, 제11권제2호 (2005), pp ) 양기호, 동북아공동체형성을위한대안으로서한 중 일지방간국제교류, 일본연구논집, 제20호 (2004), pp ) 김명섭 이동윤, 동북아공동체의이상과현실 : 문화적대안의모색, 일본연구논집, 제 21 권 2 호 (2005 여름 ), pp.1-30.

205 윤성원 207 다. 한 중 일을중심으로한경제공동체또는평화공동체, 혹은문화공동체를설립하는방안이제시되었는데, 88) 동북아지역통합은유럽의사례와달리적지않은장애물들이존재하고있다는점에관해서도의견을함께하고있다. 특히한 중 일각각의지정학적상황에따른입장과북한과의저마다다른관계로인한군사 안보적경쟁관계와국가중심적인민족주의, 과거사인식차이, 경제발전에따른경제적격차심화및경쟁관계심화등으로인해한국과중국, 일본간에좁혀지지않는간극이존재하고있다는것이동아시아지역통합에의가장큰장애물로지적되고있어, 실제로이러한공동체방안들이가시화되기까지는많은논의와노력이필요해보인다. 그러나한국을비롯한동북아국가의발전을위해서는문제를공동으로해결해나갈수있는지역공동체건설이필요하다. 글로벌시대에범지구적으로해결해가야하는규범적문제들이지속적으로대두되는만큼, 과거에얽힌자문화중심주의적시각에서벗어나미래지향적인시각을가지고협력하여대처해나가는것이필요해보인다. 89) 자국의이해관계가첨예하게얽혀있는외교 안보, 경제분야의공동체건설이여의치않다면대안으로문화적방식에의한소통과교류를활성화시킬필요가있다. 실제로유럽문화수도사례를벤치마킹하여한 중 일 3국간동아시아문화도시 (Culture City of East Asia) 프로그램이최근운영되기시작했다. 2013년한 중 일문화부장관의합의에따라이듬해부터실시된이문화이벤트는각국지방도시들간의문화교류를통해상호간의이해의폭을넓히는것에그의의를두고있다. 90) < 표 5> 역대동아시아문화도시개최지 한국 중국 일본 2014 광주 취안저우 요코하마 2015 청주 칭다오 니가타 2016 제주 닝보 나라 2017 대구 창사 교토 85) 류지성 김형수, 동북아문화공동체구성에관한이론적논의, 서석사회과학논총, 제1집 2호 (2008), pp ) 김성주, 동북아시아공동체를위한통합이론적접근, 사회과학, 제42권제1호 (2009), pp ) 전영선, 동북아문화공동체와문화콘텐츠, 한국문화기술, 통권제9호 (2010.6), pp ) 동북아공동체구상에관한다양한논의의담론분석은다른연구에서다루기로한다. 89) 전영선 (2010), p.7. 90) 한 중 일 동아시아문화도시협의체 설립가시화, 연합뉴스, 2015년 12월 30일, ( 검색일 : 2017년 7월 17일 )

206 208 세계지역연구논총 35 집 3 호 실행초기인만큼이문화이벤트의성공적인정착을위해서는초기사례들을면밀히분석, 평가하여지속적으로개선해나가야할것이다. 아직까지는개최지지역정부차원에서는이문화이벤트를 도시알리기 목적의지역문화행사정도로치부하는경향이있는것으로보인다. 그러나이문화이벤트의도입취지를적극적으로반영하여개최지주민들의적극적인참여와한 중 일 3국간의교류를제고할수있는방향으로프로그램을구성해나가는것이필요해보인다. 또한홍보창구를다양화하여지역주민뿐만아니라외부방문객들도방문하고참여하여한 중 일간의다양한문화콘텐츠를경험할수있는기회를다양하게제공할필요가있다. 유럽의사례가전적으로동아시아에적용되기는어렵겠지만, 유럽문화수도프로그램의성공포인트는지속적으로벤치마킹하여동아시아문화도시프로그램이성공적으로정착하여운영될수있도록적극활용할필요가있어보인다.

207 윤성원 209 참고문헌 곽동준 정해조. 유럽연합의 유럽문화수도 프로그램분석 : EU의결의문 1419, 649, 1622호를중심으로. 프랑스문화연구, 제15집 (2007), pp 김명섭 이동윤. 동북아공동체의이상과현실 : 문화적대안의모색. 일본연구논집, 제21권 2호 (2005 여름 ), pp 김성주. 동북아시아공동체를위한통합이론적접근. 사회과학, 제42권제1호 (2009), pp 류지성 김형수. 동북아문화공동체구성에관한이론적논의. 서석사회과학논총, 제1집 2호 (2008), pp 박성훈 윤성원 김장호. EU 문화정책의유럽통합에대한파급효과와동아시아통합에대한시사점 : 유럽문화수도프로그램의사례연구를중심으로. SNU-KIEP EU센터연구시리즈 08-03, 대외경제정책연구원, 박제훈. 동북아경제공동체 : 쟁점과주요국시각. 비교경제연구, 제11권제2호 (2005), pp 사순옥. 유럽연합 (EU) 의문화수도구상과독일의도시. 독일문학, 제95권 (2005), pp 양기호. 동북아공동체형성을위한대안으로서한 중 일지방간국제교류. 일본연구논집, 제20호 (2004), pp 윤성원. 문화정책, 이무성편저, 통합과갈등의유럽연합. 높이깊이, 이종원 윤성원 황기식. EU28: 유럽통합의이해. 도서출판해남, 임문영. 유럽연합 (EU) 의문화수도와그시사점. 한국프랑스학논집, 제55집 (2006), pp 전영선. 동북아문화공동체와문화콘텐츠. 한국문화기술, 통권제9호 (2010.6), pp 전영평 박경하. 평화와번영의동북아문화공동체형성의구상과전략. 한국거버넌스학회보, 제10호 (2003 겨울 ), pp 홍익표 이종서. EU의정치 경제통합을위한도시차원의전략 : 유럽문화수도프로그램 을중심으로. EU연구, 제32호 (2012), pp 홍종열 박치완. 산업유산을활용한독일의유럽문화수도에센 루르지역연구. 문화산업연구, 제14권 1호 (2014), pp Balassa, Béla. The Theory of Economic Integration. Irwin, Bergsgard, Nils Asle, and Anders Vassenden. The legacy of Stavanger as Capital of Culture

208 210 세계지역연구논총 35 집 3 호 in Europe 2008: watershed or puff of wind? International Journal of Cultural Policy, Vol. 17, No. 3 (2011), pp Campbell, Peter. Creative industries in a European Capital of Culture. International Journal of Cultural Policy, Vol. 17, No. 5 (2011), pp Cohen, Sara. Musical memory, heritage and local identity: remembering the popular music past in a European Capital of Culture. International Journal of Cultural Policy, Vol. 19, No. 5 (2013), pp Cogliandro, Giannalia. European Cities of Culture for the Year 2000: A wealth of urban cultures for celebrating the turn of the century. Final Report, European Commission, Derrett, Ros. Making Sense of How Festivals Demonstrate a Community s Sense of Place. Event Management, Vol.8 (2003), pp ECORYS and CSES. Ex-post Evaluation of the 2015 European Capitals of Culture: Final Report. A study prepared for the European Commission by Ecorys and the Centre for Strategy and Evaluation Services(CSES), ECOTEC. Second Interim Evaluation of the Culture 2000 Framework Programme. Final Report to the Directorate General Education and Culture of the European Commission, Erikson, Erik. Identity and the life-cycle. Psychological Issues, Vol.1, No.1 (1959) Fitjar, Rune Dahl, Hilmar Rommetvedt and Christin Berg. European Capitals of Culture: elitism or inclusion? The case of Stavanger2008. International Journal of Cultural Policy, Vol. 19, No. 1 (2013), pp Getz, Donald, and Joanne Cheyne. Special event motives and behaviour. In Chris Ryan (ed.), The Tourist Experience (Cengage Learning EMEA, 2010). Hall, Colin Michael. Tourism and Politics: Policy, Power and Place. John Wiley & Sons, KEA European Affairs. Evaluation Impact Mons MacLeod, Nicola E. The Placeless Festival: Identity and Place in the Post-Modern Festival. In David Picard and Mike Robinson (eds.), Festivals, Tourism and Social Change: Rethinking Worlds (Channel View Publications, 2006). Myerscough, John. European Cities of Culture and Cultural Months: summary report. Network of Cultural Cities of Europe, O Callaghan, Cian. Urban anxieties and creative tensions in the European Capital of Culture

209 윤성원 : It couldn t just be about Cork, like. International Journal of Cultural Policy, Vol. 18, No. 2 (2012), pp Palmer, Robert, et al. European Cities and Capitals of Culture. Study Prepared for the European Commission (Palmer/Rae Associates, 2004). Relph, Edward. Place and Placelessness. Pion Limited, Sassatelli, Monica. The Logic of Europeanizing Cultural Policy. In Ulrike Hanna Meinhof and Anna Triandafyllidou (eds.), Transcultural Europe: Cultural Policy in a Changing Europe (Palgrave MacMillan, 2006). Waterman, Stanley. Carnivals for élites? The cultural politics of arts festivals. Progress in Human Geography, Vol.22, No.1 (1998), pp Yoon, Sung-Won. Shaping European Identity through Cultural Policy of the European Union: The Case Study of European Capital of Culture, PhD dissertation, Korea University, 2009.

210 91) 212 세계지역연구논총 35 집 3 호 ABSTRACT Cultural Event in the EU: The Role of European Capital of Culture in the Integration Process and Its Implication for Regional Cooperation in East Asia * Sung-Won Yoon / The University of Suwon This study aims at examining the impact of European Capital of Culture(ECOC), the most representative cultural event of the European Union, and finding out its implications for Northeast Asian Community. By encouraging European citizens to voluntarily participate in organizing and operating the event, the ECOC enabled the citizens to understand the diversity of European culture and enhanced their European identity. Its 30th event took place in Mons of Belgium and Pilsen of Czech in the name of Mons2015 and Pilsen2015 respectively. By referring to fieldwork and nterviews with the directors of Mons2015 and Pilsen2015 Foundations, this paper investigates how successfully the event was held. Furthermore, any implications for Culture City of East Asia which was introduced by Korea, China and Japan in 2013 is explored. Key words: European Capital of Culture, cultural event, Mons2015, Pilsen2015, Culture City of East Asia 접수일 : 2017 년 7 월 23 일, 심사일 : 2017 년 9 월 13 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 14 일 * This work was supported by The University of Suwon, 2015

211 92) 과학기술을활용한사회서비스발전방안 : 북유럽의사례를중심으로 * 임홍탁 / 부경대학교한정원 / 부산가톨릭대학교 한글초록 본논문은과학기술특히 ICT를활용하여사회서비스를발전시킬수있는방안을북유럽의사례분석을통하여찾아보았다. 먼저사회서비스의특징을알아보았고과학기술 /ICT 혁신이갖는사회서비스기여가능성을문헌연구를통해탐색하였다. 주요내용으로해외사회서비스사례특히 ICT와과학기술을활용한사회서비스사례들을검토하였다. 이러한분석을토대로 ICT를활용한사회서비스공급주체강화책과사회서비스이용자커뮤니티활성화를위한사회서비스 one-stop 플랫폼구축등크게 2가지를한국사회서비스발전방안으로제시하였다. 한국은아직까지사회서비스시스템이취약한수준이지만과학기술과 ICT의활용과사용자중심혁신활동은사회서비스가갖고있는사회적가치를존중하는인식전환을촉진하여사회서비스시스템의자생적발전을촉진할것이다. 주제어 : 과학기술, 사회서비스, 복지기술, ICT, 사용자중심혁신, 북유럽 * 이논문은보건복지부의 과학기술과사회혁신을활용한사회서비스발전방안 과제를기초로기획재정부의복권기금과과학기술정보통신부과학기술진흥기금을일부지원받아수행된연구입니다.

212 214 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 2000년대이후사회복지에대한국가예산은대폭적으로증가하였고다양한복지서비스에대한요구도증가하고있으나실제사회서비스에대한사회적평가는아직까지도 취약계층대상의저렴한서비스 정도로받아들여지고있다. 정부에서는바우처 (Voucher) 제도의시행을통해이용자에게서비스선택권을줌으로써새로운민간사회서비스공급자의참여를유도하고시장메카니즘의발전을도모하고있으나사회적가치실현우선의사회서비스의준공공재적특성은자생적시장발전을어렵게하고있다. 투자가일어나지않아영세한공급자들이상당수이고따라서제공되는서비스의질에도많은문제점이제기되고있다. 전세계적으로도세계화와국제경쟁의강화, 이에따른부의양극화는경제성장에도불구하고취약계층이감소하지않는사회적문제를낳고있으며이는전통적인 잔여적복지 수요의증가를요구하고있다. 부의양극화는복지와삶의질의차이를점차로넓히고있으며고령화, 저출산, 가족해체와같은신사회문제의등장과확대는취약계층대상의잔여적복지가아닌전체시민대상의 보편적복지 의증가또한요구하고있는복잡한상황을만들고있다. 1) 복지예산은확대됨에도불구하고사회복지제도사각지대와급여의부적절성으로인해예산이증가하는만큼체감복지는증가하지않는한계를겪고있다. 2) 한국은사회서비스에서민간공급업체들의참여를획기적으로확대하여시장의역할을강화하는여러제도를도입했음에도불구하고새로운투자와서비스질의개선보다는과당경쟁에따른서비스질저하의문제를겪고있고 3) 사회서비스의준공공재적특성을반영하면서민간과공공의적절한역할분담을기초로혁신해야할시대적필요성에마주하고있다. 우리나라의경우 1980년대중반이후고착화된저출산현상과가속화된고령화등으로인하여증가하는복지수요와제한된자원간의충돌문제가발생할것으로추이된다. 실제로사회서비스정책의변화를유도한큰원인이자차후사회서비스발전을위해서고려해야할가장큰사회변화요인이저출산 고령화로볼수있다. 4) 1) 윤영진외, 사회서비스정책론 ( 서울 : 나눔의집, 2011), p.22 2) 김상균 안서연, 한국사회복지패러다임의변경 : 제도우선에서테크놀로지중시로, 서상목 양옥경편 그들이아닌우리의복지 ( 서울 : 학지사, 2011), pp ) 석재은, 공급자관점에서의노인장기요양보험제도의개선방안, 보건복지포럼, 제128호 (2010), pp ) 김은정, 사회서비스정책현황분석과정책적과제, 한국사회와행정연구, 제 24집 1호 (2013), pp

213 임홍탁 한정원 215 통계청자료에의하면 65세이상고령인구는 2010년 545만명 ( 전체인구의 11%) 이고 2030년에는 1269만명 (24.3%), 2060년에는 1762만명 (40.1%) 에도달할것으로전망된다. 5) 이에비하여우리나라의합계출산율은지자체가경쟁적으로다양한출산장려정책을내놓고있음에도불구하고 2010년 1.23, 2011년 1.24, 2012년 1.30, 2013년 1.19, 2014년 1.21, 2015년 1.24로좀처럼높아질전망이불투명한상황이다. 따라서고령인구의증가에따른복지서비스비용증가에기술적용이적절한대응으로떠오르고있다. 인력부족및인건비상승, 다양한복지욕구의등장과이에따른서비스의질향상을고려한다면, 지금까지처럼사회서비스를대면서비스로만해결하는것은매우어려운상황이다. 적절한서비스공급과이용을원활히하기위해서복지비용을절감하여야하고이에따라적절한적정기술의개발과기술의안정화과정이필수적이다. 과학기술을활용하여서비스사용자의다양한욕구에대한맞춤형서비스를제공하는것이사회서비스발전에효과적일수있다. 6) 본논문에서는과학기술특히 ICT를활용하여사회서비스를발전시킬수있는방안을북유럽의사례분석을통해제시하고자한다. Ⅱ. 사회서비스의특성 사회서비스는모든국민을대상으로그들의삶의질을유지하고향상시키는것에필요한 보편적욕구 에대한서비스와장애인, 노인, 아동, 이민자등취약계층의삶의질유지및회복에초점을둔 선별적욕구 를충족시키는서비스로구분할수있다. 7) 사회보장기본법제3조 4항에따르면 사회서비스란국가 지방자치단체및민간부문의도움이필요한모든국민에게복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경등의분야에서인간다운생활을보장하고상담, 재활, 돌봄, 정보의제공, 관련시설의이용, 역량개발, 사회참여지원등을통하여국민의삶의질이향상되도록지원하는제도 를말한다. 앞서언급한대로저출산, 가족해체등사회변화에따른신사회문제의등장과확대는 보편적욕구 에대한서비스의증가를요구하고있으며, 소득양극화에따른취약계층의증가는 선별적욕구 에대한서비스의확대도요구하고있는상황이다. 5) 통계청, 인구동향조사 (2010, 2015) 검색일 : ) 6) 서지영외, 공공복지향상을위한과학기술정책방향과중점과제 ( 서울 : 과학기술정책연구원, 2012), pp ) 강혜규, 한국사회서비스정책의현황과서비스확충의과제, 보건복지포럼, 제 125호, pp.6-22.

214 216 세계지역연구논총 35 집 3 호 사회서비스의재원과공급에있어공공과민간의비중차이에따라공공이높으면 제도적사회서비스정책, 민간이높으면 잔여적사회서비스정책 으로구분하는데잔여적사회서비스정책제도에서취약계층에대한사회서비스재원은주로공공이담당하는공적부조이다. 보편적욕구를대상으로사회서비스공급을주로공공이담당하는국가를 보편적사회복지국가 ( 북구유럽 ) 라하고반면에선별적욕구를대상으로사회서비스공급을민간이주로담당하는국가는 잔여적사회복지국가 ( 미국 ) 으로구분하는데주로민간 ( 개인 / 가족 / 공동체 ) 이담당하던사회서비스는 복지국가 의등장과함께공공영역의담당과제가되었고, 재정부담및전달체계효율성제고등의이유로다시민간이주요공급주체로서등장하게되었다. 시장에서생산되는재화와용역은비배제성과비경합성에따라공공재, 요금재, 가치재, 공유재, 사유재로분류할수있고요금재, 가치재, 공유재는 준공공재 의성격을가지고있다. 경합적이며배제적이어서시장원리에의한거래에적당한사유재, 비경합적이지만배제적인전기, 수도서비스와같은요금재, 경합적이지만비배제적인강, 하천, 초원과같은공유재, 비경합적이고비배제적인국방과치안과같은공공재등으로구분할수있는데가치를내포하고있어시장에서공급될경우과소공급될가능성이높은교육, 교통, 주택과가치재들은비경합적성격과비배제적성격을조금씩갖고있다. 사회서비스는가치재의성격을가지고있어시장에만그공급과소비를맡길경우과소공급될가능성이높은준공공재의성격을갖고있다. 또한사회서비스의준공공재적성격은그내용이나수준이일반적으로높지않은것으로인식하고있어투자나발전이일어나기어려운상황이다. 장애인 에대한지원처럼 선별적 이기에시장이크지않고 수발 성격의작업이므로누구나공급할수있어진입장벽도높지않을것이라고받아들여지고있는것이다. 즉수요시장의발달이어렵고비즈니스기회도많지않으므로서비스공급을위한민간투자도일어나기어렵다. 따라서자생적시장의발전을기대하기는어려운것이사회서비스분야라고볼수있다. 수발 이상의작업내용을추가하여사회서비스의질을향상시키면서동시에취약계층도접근할수있을만큼의적정한가격을유지하는것이공공개입의주요한목적이자자생적사회서비스시장발전의기초가될수있다. 이용자들이접근하기에적절한가격에양질의서비스를제공할수있도록사회서비스공급주체들과이용자들을지원하는것이공공개입의기본요소인것이다.

215 임홍탁 한정원 217 Ⅲ. 과학기술과사회서비스 1. 복지기술 (Welfare Technology) 사회서비스의내용과질을향상시키는과학기술과전문지식을복지기술이라부를수있으며복지문제의해결에직접적으로쓰이거나그해결을지원하는기술로정의할수있다. 복지기술에대한대체용어로는 보조기술 (Assistive Technology), 노인을위한기술 (Gerontechnology), 삶에대한포괄적지원기술 (Ambient Assisted Living: ALL) 등의명칭이있고교육, 건강, 안전, 사회적관계등인간의복지문제의해결을지원하는기술들을포괄 8) 하는것으로생각된다. 인간의활동, 복지 (welfare) 를지원하는기술인복지기술은인간에대한지식, 인간의활동에대한보다깊이있는지식을의미한다. 영국의베버리지보고서 (Beveridge Report) 가상징하는복지국가제도의도입은그동안개인이나가족, 이웃이담당하던사회복지의제공을국가와사회가담당하도록하면서 사회복지제도 나 사회복지사 라는새로운제도를출범시켰으며이는 사회복지 라는새로운지식분야의출현을동시에의미하였다. 즉복지기술이란교육에대한욕구, 건강에대한욕구, 안전에대한욕구, 사회적관계에대한욕구와같은다양한인간의복지욕구를파악하고만족시키는방법과시스템을고안해내는새로운과학기술지식의생산활동의결과라고할수있다. 그리하여복지기술의발전방향은이러한인간복지에관련한지식과그전달방법에대한지식, 즉사회복지제도및사회복지사업무의지식화, 융합화, 정보화, 기계화를의미한다. 복지기술을분류하자면, 인간복지의충족및개선을지원하는내용을가진기술로서통신지원, 보조기술, 일상생활지원, 질병모니터링및원격진료, 재활기술, 오락, 사회적 / 감정적지원등을포함하는데 9) 시각장애인을위한시청각지원기술, 청각장애인을위한번역서비스에서부터집안일도우미, 자동세탁과같은일상생활지원, 운동지도나이동지원같은재활기술같은취약계층의선별적욕구에대응하는기술이다. 또한정보통신기술을활용하여고령환자개개인의정보를관리하고전달하는기술, 증강가상현실기술을사용한심리서비스기술, GPS를이용한방향과운항도움기술, 로봇을이용한도우미제공기술과같은보편적욕구에대응하는기술이기도하다. 복지기술은고 8) 유근춘외, 복지와기술융합 (W-Tech) 체계구축연구 ( 서울 : 보건사회연구원, 2014), pp ) Hoffmann, B, Ethical Challenges with Welfare Technology: A Review of Literature, Sciences and Engineering Ethics, vol.19, no.2 (2013), pp

216 218 세계지역연구논총 35 집 3 호 난도의첨단기술이제공하는기회가그발전의주요추동력이라기보다는현장의문제를해결하는능력이중요하기때문에현장수요가기술개발의핵심동력으로작동한다. 기술 / 목적 통신지원 보조기술 일상생활지원 질병모니터링원격진료 < 표 1> 복지기술의분류 기능 / 예 실시간시청각접촉기술, 절도보안, 번역서비스, 환자정보 ( 개인맞춤, 상호 ) 안전경보기, 보행기, 청각 / 시각보조, 인체공학디자인, 방향과운항도움 (GPS), 물건 / 사람추적, 행동 / 이동지도및접근 ( 치매 ), 인지훈련 집안일도우미, 자동약지급기, 자동세탁, 음식자동장치, 쇼핑지원 고령자육체활동모니터링, 질병변화모니터링, 가정에조정시킨치료와돌봄모니터링, 로봇기술, 생체신호및알람, 정보통신기술 ( 증강가상현실 ) 에의한심리서비스 재활기술 운동지도, 이동지원 ( 뇌졸증후걸을수있는능력의전자기계적훈련 ) 오락 여가, 게임 사회적 / 감정적지원 동반자 ( 로봇동물, 도우미, 대화파트너 ) 출처 : 유근춘외, 복지와기술융합 (W-Tech) 체계구축연구, 한국보건사회연구원, p.56. 복지기술의개발에따른사회서비스의기계화, 효율화는사회서비스인력을감축시키고사회서비스의 대인서비스 (Personal Service) 특성을소실시킬수있다는우려또한존재하고있다. 그러나복지기술의이용은분명히사회서비스업무의효율화를가져오지만이는인력감축의측면보다는일부담 (Work Load) 축소라는긍정적의미로도이해할수도있다. 특히사회복지사의열악한근무환경과과다한사회복지업무를고려한다면한국의현실에서는사회복지인력의업무부담의축소가더욱의미를가질수있다. 또한서비스는공급자와이용자의 공동생산물 (Co-production) 이라는속성 10) 을가지므로사회서비스의대인서비스적특성 11) 은사라지지않을수도있다. 오히려이러한공동생산물적특성, 대인서비스적특성을잘살려내는기술이현장에서더욱효과적으 10) Wilson, G, Co-Production and Self Care: New Approaches to Managing Community Service Care for Older People, Social Policy and Administration, vol. 28, no. 3 (1994), pp ) Whitaker, G, Coproduction: Citizen participation in Service Delivery, Public Administration Review, vol. 40, no. 3 (1980). pp

217 임홍탁 한정원 219 로작동할수있으므로이를발전시키는방향으로복지기술개발을유도하는것이바람직하다. 사회서비스를위한복지기술의개발은첨단기술공급중심의기술개발전략보다는사용자경험기반의기술혁신으로추구할필요가있다 12) 따라서복지기술개발정책은의사 / 전문가중심, 과학기술공급중심의기술개발보다는현장문제해결중심의기술개발비중을늘리는것이바람직하다. 예를들어, 보건복지부고령사회연구개발사업의구성에있어기존의미래부나산업부도지원하고있는생명공학, 의학생물학연구에치중할것인지아니면고령자의일상생활편의, 안전, 건강증진관리와같은수요중심의연구개발에비중을더둘것인지고려할필요가있을것이다. 2. 과학기술혁신의사회서비스에의활용 사회기술시스템론은과학기술혁신의동력으로서사용자의역할, 사회적기능의역할을드러내보였을뿐아니라과학기술혁신에의한새로운지식의생산은사회혁신과함께이루어질수있음을밝히고있다. 또한복지기술을개개의기술보다는전체사회기술시스템속에서이해하는것이적절함을보여주고있다. 즉복지기술의효과는그궁극적구현이사회속에서이루어지므로생산및이용을둘러싼여러요소들과의상호관계속에서그효과가발현되는것으로이해할필요가있는것이다. 따라서사회서비스발전방안을모색함에있어서첨단기술중심, 과학기술공급중심의복지기술의개발보다는사용자주도, 현장중심의복지기술개발에더욱주목해야할것이다. 특히, 사회적가치의실현을위해일반사용자들의행태나사회제도등의변화를추구하는사회적경제조직들의사회혁신활동이과학기술혁신을촉발하는근원 (Source) 으로서작동할수있음을알려줌으로써사회서비스발전의주요행위자로서사회서비스공급주체들을주목하게하고있다. 또한사회서비스를 사회기술시스템 으로바라보게하여그발전방안의모색함에있어시스템구성요소들이모두존재하고활동하는지, 빠져있는구성요소는없는지, 연계가제대로이루어지고있는지등과같은실질적인질문을가능하게한다. 특히사용자역할의중요성을감안할때, 이들이연구개발활동에참여하는것과같은연계기구나제도, Channel이있는지검토할필요가있고, 최근이러한요구를반영하여연구개발작업에시민이직접참여하는 Living Lab 이유럽의여러국가를중심으로활발하게진행되고있다. 13) 12) Norman, D. A, (1998) The invisible computer: why good products can fail, the personal computer is so complex, and information appliances are the solution, (USA:MIT press,1998), pp

218 220 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅳ. 해외사회서비스사례분석 1. 과학기술 /ICT 를활용한사회서비스비즈니스모델분석 Stabell and Fjeldstad (1998) 은광범위한산업에적용되는기업수준에서가치의구성체계를이해하고분석하기위해서 Thompson (1967) 의 long-linked, intensive, mediating의기술의세가지분류체계를토대로가치사슬 (value chain), 제공중심형 (value shop), 가치네트워크 (value network) 로통합적가치구성모델 (generic value configuration models) 을유형화하여탐색하고있다. 14) Christensen, Grossman, and Hwang (2009) 은의료서비스의효율성과접근성을향상시키기위해의료서비스분야의와해적혁신 (disruptive innovation) 모델개발이필요하며, 이를위해서사업내용, 전문가역할, 거래관계및지불구조등을기준으로제공중심형 (Solution Shops), 생산과정중심형 (Value-adding Process Business), 사용자네트워크촉진 (Facilitated User Networks) 의 3 가지유형의비즈니스모델을제안하고있다. 15) 와해적혁신을통해기존의비효율적이고복잡한제품과서비스의시장공급구조를효율적이고단순한구조로대체할수있으며, 위에서제안한 3가지유형의비즈니스모델을통해와해적혁신이가능하다. 먼저, 제공중심형 (Solution Shops) 모델개념을살펴보자면, 이는복잡한문제의해결방법을진단하고제안하기위해구성된자원및프로세스를의미하고있다. 컨설팅회사, 광고에이전시, 연구개발조직, 제조회사와같이이용자의문제를분석하고고유의요구사항을반영하여해결하기위한자원및과정이제공중심형 (value shop) 에해당 16) 된다. 예를들어의료서비스조직의경우, 환자의병력을수집하고환자를검사하는문제발견활동, 처방계획의수립과평가, 처방을집행하는활동, 환자의상태를기록한자료를계속유지하며환자를모니터링하는통제활동등이반복적으로이루어지는제공중심형으로설명이가능하다. 17) ICT를활용한사회서비스의제공중심형모델사례를살펴보자면복지기술 (welfare technology) 을기반으로사회서비스분야에서만성질환자, 치매환자, 장애인, 노인, 아 13) 성지은외, ICT분야의한국형 Living Lab 구축방안연구 ( 서울 : 미래창조과학부, 2015), pp ) Stabell, C & Fjeldstad, D, Configuring value for competitive advantage: on Chains, Shops and Networks, Strategic Management Journal, vol. 19(1998), pp ) Christensen, Grossman, Jerome & Hwang, Jason. (2009). The innovator s prescription: a disruptive solution for health care (New York: McGraw-Hill, 2009) 16) Christensen, Clayton & Mark Johnson. (2009). What Are Business Models, and How Are They Built?, Harvard Business School Module Note (USA: Harvard University Press, 2009), pp ) Stabell & Fjeldstad(1998), pp

219 임홍탁 한정원 221 동을위한새로운제공중심형비즈니스모델이등장하고있다. 치매환자나노인을위한 GPS 위치추적기 (GPS locator okayed for dementia), 약복용을위한알람및복약지도기기 (Automatic drug dispensers), 재활치료용게임기기 (Electronic games consoles), 노인이나장애인을위한욕실시스템 (Bidet toilet / personal washers), 가정방문간호 (home nursing) 를위해휴대폰으로출입문개폐가가능한디지털키 (Digital key / High-tech locks), 움직임감지센서 (Body sensors), 로봇청소기기 (Robot vacuum cleaners), 온도및연기감지기기 (Temperature / Smoke detectors), 가정용응급알람 (Personal emergency alarms) 등은사회서비스가필요한사용자고유의요구사항을반영하여그들의문제를해결하기위한자원및과정을제공하기때문에제공중심형비즈니스모델에해당된다. 덴마크의경우, 덴마크기술위원회는 2007년복지기술 (WT) 의개념을제안하였고, 18) 지방정부차원에서복지기술을활용한사회서비스적용을추진하고있다. 복지기술개발및적용을위해 Digital Welfare 을선포하고범정부적차원에서보다적극적으로사회서비스혁신을추진하고있는데덴마크의 Digital Welfare는보다적은비용으로시민들이더욱편리한생활을영위할수있도록해주고, 보다생산적이고혁신적인공공서비스구축을목적으로하고있다. 간호및돌봄서비스를위한복지기술 (Welfare technology in nursing and care) 적용의일환으로이동및생활보조기기보급, 디지털보조기기사용능력향상을위한훈련및재활, 스마트홈기술적용을추진함으로써제공중심형비즈니스모델을통한사회서비스혁신이이루어질수있다. 노르웨이의베룸 (Bærum) 에서는노인을위한응급알림시스템, 치매환자를위한 GPS 위치추적기, 스마트홈서비스를위한모바일 PDA를제공하여스마트홈프로젝트를추진하고있다. 19) 이외에도노인및치매환자의토탈케어서비스를위해바디센서 (body sensors), 드럭디스펜서 (automatic drug dispensers), 온도및연기탐지기 (temperature/ smoke detectors) 가포함된세이프티패키지 (safety package) 를제공하고로봇청소기 (robot vacuum cleaners) 를시범설치하여운영하고있다. 스웨덴엘브스븬 (Älvsbyn) 에서는홈케어서비스를위해기존의잠금장치 (conventional keys) 를디지털키 (digital key) 로전환하였다. 예정된방문이아닌응급상황에서홈케어서비스가요구되므로디지털키로의전환이필요한상황이었다. 엘브스뷘의홈케어서비스에서는담당직원이해당가정방문시휴대폰을통해로그인할경우출입문이자동으로열릴수있도록활성화하였고또한응급상황시, 가정내설치된응급 18) Danish Government, Digital Welfare (Denmark, 2013) 19) Christensen, C, The Innovator s Dilemma: When New Technologies Cause Great Firms to Fall, (Boston: Harvard Business School Press, 1997)

220 222 세계지역연구논총 35 집 3 호 알람은확성기기능을갖고있어서도움이필요한사람이이동할필요없이응급센터와교신할수있으며, 디지털키를통해신속한응급구조가가능하도록하였다. 20) 생산과정중심형 (Value-adding Process) 모델은불완전하거나손상된것들에가치를부여하여그것들을보완하고더욱완전한것으로전환시키는과정을의미하는데소매업 (Retailing), 자동차제조업 (automobile manufacturing), 석유정제업 (petroleum refining), 교육기관 (educational institutions) 의업무등이생산과정중심형비즈니스의사례에해당한다. 즉, 원재료를활용하여더나은제품을만들거나, 병을치료하는프로세스가포함되는데의료서비스의경우, 최종진단이이루어진후에수행되는대부분의의료행위과정을생산과정중심형비즈니스활동으로볼수있다. 21) 모바일돌봄시스템 (Mobile Care system) 은모바일기기를활용하여돌봄및의료행위를기록하고처방함으로써보다효율적이고완전한서비스로전환시키는생산과정중심형비즈니스모델의대표적인사례로볼수있다. 덴마크에서는새로운서비스프로세스를위한디지털혁신 (New digital paths in case processing) 을위해음성인식기술적용을통한수요자및공급자사이의전달체계효율화, 복지수요자의의견수렴및중재에대한체계적인지식제공보장, 정보공유를위한프로세스혁신을추진하고있는데이는가치부과과정을개선함으로써사회서비스혁신이이루어지는생산과정중심형모델에해당된다. 스웨덴엘브스븬의지방정부는디지털키의로그인기록을통해담당직원이서비스대상자를방문한횟수와시간에대한보고를받을수있도록하여사회서비스프로세스를보다효율화하였다. 이는요구사항을반영한새로운자원을제공하고, 이를통해서비스과정을개선하고효율화하여솔루션상점과생산과정중심형모델이결합된사례로볼수있다. 22) 소비자네트워크중심형 (Facilitated User Networks) 비즈니스는소비자네트워크중심형비즈니스는상품이나서비스를구매, 판매, 전달을촉진할수있는조직으로상호보험회사 (Mutual insurance companies) 가소비자네트워크중심형비즈니스모델의대표적사례로볼수있다. 통신회사의경우, 고객들사이의통화와데이터송수신이이루어지는네트워크를촉진시킬수있다. D-Life와같은조직은만성질환자의환자와가족들사이의네트워크를촉진시키고, 그들의질병에대한정보를공유하고치료방법을습득할수있도록지원해주고있다. 23) 아마존, 옥션과같이상품및서비스제공자 20) Christensen &Johnson (2009), pp ) Christensen &Johnson (2009), pp ) 한국정보화진흥원, 고령화사회, 고령자복지향상을위한스마트헬스케어추진방안 ( 한국정보화진흥원, 2013) 23) Christensen &Johnson (2009), pp

221 임홍탁 한정원 223 들과소비자들을연결시키는네트워크를촉진하여이윤을창출하는모델이소비자네트워크중심형모델에해당된다. ICT를활용한사회서비스의소비자네트워크중심형모델사례로는사회서비스분야에서사회서비스정보공유, 예약, 상담을위한시민포털 (Citizen and family portal) 이대표적사례로볼수있다. 덴마크 CARENET은최종사용자, 서비스개발자, 공급업체, 관련기관들과의긴밀한대규모네트워크제공하고, 새로운복지기술및서비스기회에대한인식, 지식공유와이해관계자들사이의시너지를창출하고있고, 덴마크오르후스 (Århus) 앱카페 AppsCafé 에서는 2015년 3-6월오르후스지자체 (Århus Kommune) 오픈하우스 (åbent hus) 에서장애인들의재활과자립을위한기술및응용프로그램사용지침을습득할수있도록연습기회를제공하였다. 24) 일상생활이나재활과정에사용될모바일애플리케이션사용체험이이루어진것이다. 덴마크오덴세 (Odense) 에서는치매환자를위한보조기기를대여하기위해테크놀로지라이브러리를운영하고있으며, 이와함께치매환자와가족을위한센터를설치하여치매환자와가족들이전문가들로부터보조기기의사용에대한도움을제공받고정보를공유할수있는소비자네트워크중심형모델을적용하고있다. < 표 2> 비즈니스모델유형에따른사회서비스사례분류 비즈니스모델 제공중심형 생산과정중심형 소비자네트워크중심형 사회서비스 - 치매환자나노인을위한 GPS 위치추적기 (GPS locator okayed for dementia) - 약복용을위한알람및복약지도기기 (Automatic drug dispensers) - 재활치료용게임기기 (Electronic games consoles) - 노인이나장애인을위한욕실시스템 (Bidet toilet / personal washers) - 가정방문간호 (home nursing) 를위한디지털키 (Digital key / High-tech locks) - 움직임감지센서 (Body sensors) - 로봇청소기기 (Robot vacuum cleaners) - 온도및연기감지기기 (Temperature / Smoke detectors) - 가정용응급알람 (Personal emergency alarms) - 발달장애인을위한방문재활서비스 (Chronic care system) - 난방, 헬스, 모바일스마트홈서비스 (Mobile Care system) - 사회서비스공급자, 수요자공공기관협업을위한온라인플랫폼 (TAG DEL:) - 치매환자와가족을위한센터 (The advice and contact center) - 헬싱키노인을위한센터 (The Gårdsbacka Centre for the Elderly) - 지역정보공유및생활개선을위한포털서비스 (Citizen and family portal) - 홈케어전국네트워크 (Proxim services) - 지역가사지원네트워크 (ADMR) 24) 검색일 : )

222 224 세계지역연구논총 35 집 3 호 2. 해외기관분석 1) 덴마크의 Ældre Sagen Ældre Sagen는 1986년덴마크에서노인들을위한건강및교육을위해설립된기관으로약 69만명의회원이가입되어있으며, 18세이상의성인이라면누구라도가입이가능하다. 덴마크전국에총 217개의로컬센터가있으며, 15,775명의자원봉사자들이로컬센터에서사회적활동및노인들의활동지원등의봉사활동을담당하고있다. 25) < 표 3> Ældre Sagen 2013 년도현황 ( 단위 : 명 ) 사회개선 회원 측정항목 자원봉사자수 Counseling 서비스제공횟수 미디어리뷰 한달간웹사이트사용자방문수비영리단체중이미지순위 중요성 2012 년 2013 년예상수치 많은자원봉사자숫자는더많은활동및노인들에게더많은도움을줄수있음을의미 많은 Counseling 숫자는노인들이더많은도움을받을수있음을의미 더많은미디어리뷰를통해 Ældre Sagen 단체에대한사회적관심도를알수있음 더많은사람들이인터넷을통해다양한정보를접할수있음 2013 년 13,199 15,000 14,544 23,144 25,000 26,266 4,457 4,000 5,699 70, , ,089 사회각영역의긍정적인평가 3 위 TOP5 4 위 회원수 632, , , 대이상의회원비율 제공서비스만족도 회원수가많다는것은 Ældre Sagen 단체에대한사람들의관심여부를알수있으며, 더나아가다양한프로그램및정부로부터재정적지원을받을수있음을의미 30.3% 31.1% 31.6% 회원에게제공되는서비스만족도 96.6% 96.2% 96.7% 세의회원비율 젊은층의참여도가높음을보여줌 13.9% 14.0% 14.1% 25) Ældre Sagen, 2013 annual report, (Ældre Sagen Press)

223 임홍탁 한정원 225 잡지 NU 구독자수 잡지 NU 에대한 Good and Very Good 평가비율 잡지 NU 에대한구독자들의 Very Good 평가비율출처 : Ældre Sagen, 2013 annual report 더많은구독자가있다는것은더많은사람들이지식을얻고단체에가입하고자하는동기부여가될수있음 수치는구독자들의만족도를표현 682, , ,000 74% 78% 72% 27% 30% 27% Ældre Sagen에서는 2013년에 2012년보다자원봉사자숫자뿐만아니라 Counseling 서비스제공횟수, 미디어리뷰, 웹페이지방문자숫자등에서증가추세를보이고있고사회개선분야에다양한수치의증가현상은 Ældre Sagen 단체에대한사람들의긍정적인인식이높아지고있으며, 사회적으로공신력있는단체로자리매김하고있음을보여주고있다. 노년층인구의건강및교육에대한 Ældre Sagen의지원을받는노년층인구가증가하고있고 Ældre Sagen에서발행하는잡지 NU 에대한만족도는약 70% 이상으로나타나고있으며, 이는노인회원들이건강및교육에대한유용한정보를제공받고있음을시사한다. Ældre Sagen의목표와전략은다음 < 그림 1> 과같다. Ældre Sagen는많은사람들이장수하면서멋지게사는삶을만들어줄수있도록노년층을지원하며그들이원하는부분을충족시켜주는것을목표로하고있다. 노년층의경우사회적으로약자인경우가많기때문에, Ældre Sagen에서는노년층을보호하고지원하는데선도적인역할을수행하고있는데, 노인들이자신의장점을개발하거나취미생활을하면서자신의삶의질을향상시킬수있도록지원한다.

224 226 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 그림 1> Ældre Sagen 의목표와전략 (Ældre Sagen, 2013) Ældre Sagen 에등록된자원봉사자의숫자는약 14,000 여명의달하고있으며, 38 개 Aeldre Sagen 지역단체에나뉘어활동하고있는데다양한활동을지원하는자원봉사그룹은다음 < 표 4> 에서제시하는것과같이크게 7가지로구분된다. < 표 4> Ældre Sagen 자원봉사그룹 (Ældre Sagen, 2013) Groups 자원봉사자수 ( 명 ) 평균연령 ( 세 ) Events and activities 2, IT and technology 1, Local Influence Exercise and Health 1, Organization Work 2, PR and Communications 1, Social Work 8, Total 14, 년 10월 9일 Ældre Sagen는 45개의지역도서관과복지관에서인터넷을사용해보지않은노인들에게인터넷을경험시켜주는날로정하여, 인터넷교육을실시하였고, 이후노인들에게 IT 교육을제공하기위한 200개의 Branch office를개설하였으며덴마크의노인들은각지역에위치한 Ældre Sagen를통해 IT 교육코스를수강할수있게되었다. 2013년 Ældre Sagen의노인 PC 서포트지수는 25% 로기존보다확대된

225 임홍탁 한정원 227 것으로나타났고, Ældre Sagen는 IT 교육에대한활동을노인들에게널리알리기위해지역및공영미디어를통한홍보를하고있다. 또한 Ældre Sagen는전국 220개지부에서산책, 볼링, 노래, 언어, 문화토론등프로그램을실시하고있는데, 홈페이지를통해캘린더를클릭하면다양한프로그램의일정및세부사항을확인할수있다. 북유럽은 1년중절반이겨울이며, 낮시간이하루 5시간내외로짧기때문에실내프로그램운영이활성화되었고 6 9월여름철에는더위때문에노인단체에서실시하는실내외노인프로그램이중단되고있다. < 표 5> 자원봉사자가운영하는다양한여가프로그램및참여자현황 (Ældre Sagen, 2013) ( 단위 : 명 ) Dance 2,039 1,220 Gymnastics / exercise / walking 17,996 16,040 Bowling / badminton 9,000 8,470 Song Music Board and Card Games 6,611 6,450 Theatre / opera / music / party night Lecture / literature circle 1,638 1,340 Visit / small tours 1,112 1,050 Language Teaching 3,303 2,740 IT events including teaching 8,078 6,660 other events 13,731 12,450 Ældre Sagen의 1300명이상의자원봉사자는건강을위한운동프로그램을담당하고있으며, 실내운동을비롯하여걷기활동과같은프로그램을진행한다. 건강증진및삶의만족을주기위한행사의일환으로자원봉사자들은 Senior dance 이벤트를마련하고모든참여자들이큰원을만들고서로손을잡으며춤을통해삶의행복을느끼고다른참여자와의새로운사회적관계및친밀감을형성하는계기로삼는다. 또한노인중에서도장애가있는사람들은자원봉사자들과함께교외로여행을떠나서새로운사람들을만나고야외활동을즐기는데, 현재덴마크의독거노인은 43만명에달하며, 많은독거노인들이외로움을느끼는사례가많이나타나고있다. 자원봉사자들은독거노인을위한사회적관계형성프로그램을운영하여독거노인이다른사람들과다양한사

226 228 세계지역연구논총 35 집 3 호 회적관계를형성할수있는다양한활동을전개하여노인의삶의질을향상시키는데기여하고있다. 2) 스웨덴의 PRO (The Swedish National Pensioners Organisation) PRO ( 스웨덴연금자협회 ) 는스웨덴정부가운영하는공식연금수급자기구이고스웨덴정부에서은퇴한사람들을대상으로운영하는최대규모의포럼이다. PRO의역할은연금수급자들이보다즐겁고나은삶을살수있도록지원해주는것이다. 현재스웨덴에서는 1400여개의협회를비롯하여 40만명의회원을보유하고있는데약 10만명이상의사람들이매년 PRO에서주관하는여행에동참하고있다. 매년 12만명의노인들이가입하고있으며, 와인테스팅을비롯해새로운언어학습과같은프로그램을운영하고있다. PRO는노인들의문화생활을위해예술, 연극, 영화, 음악감상, 전시회및콘서트관람활동을지원하고, 또한노르딕워킹, 댄스, 골프등의운동프로그램등노인들을위한다양한활동을지원하고있는스웨덴에서가장큰단체이다. 26) 스웨덴에서연금을수혜받는사람은누구나 PRO에가입할수있는데, 지역협회에가입하기위해지불하는비용은일반적으로 1년에 SEK ( 한화로약 3만6 천원 4만6천원 ) 정도이다. 가입자는자신의집에서가까운협회에가입하거나혹은자신이원하는지역협회에서활동할수있는데, 다양한콘텐트로구성된 PRO 회원월간지무료구독및여행사를통한해외여행할인, 가입자를위한 PRO 보험설계, 무료컴퓨터지원, 노인학교에서진행하는다양한교육프로그램참여등다양한회원혜택을주고있다. PRO는노인들을위한다양한스포츠활동을지원하고있는데, 게이트볼경기는 PRO에서가장오래된 Championship 경기로가장인기있는경기중하나로많은회원들에게사랑을받고있다. 스포츠활동을통해노인들은경기를하면서함께커피와다과를갖는등서로간의친밀감을형성할수있는기회를가지고있다. 또한 PRO는스웨덴류마티즘협회와협력을맺고수중피트니스, 클래식체조등여러가지체조프로그램을운영하고있으며, 스포츠댄스, 탱고, 자전거투어등다양한활동을제공하며, 홈페이지를통해활동일정을예약, 조정할수있다. PRO에서는다양한분야의교육프로그램을운영하며매년약 10만명의노인들이자신들에게맞는교육을선택하여수강하고있는데, PRO의교육은 PRO 지역센터를비롯하여노인대학교, 그리고 PRO와제휴를맺은지역의고등학교에서진행되고있 26) 검색일 :2017 년 8 월 1 일 )

227 임홍탁 한정원 229 음. 각각의교육기관은서로협력하여교육커리큘럼개발및진행을지원하고있다. 교육내용은제2, 제3 외국어, 댄스, 미술, 예술과디자인, 음식과건강, 스웨덴의역사등노인들이흥미를가질만한주제를다루며정치인들에대한토론도워크숍을통해이루어지고있다. PRO 노인대학은스톡홀롬근교의 Dalalven 지역에위치하고있으며지역내고등학교와도제휴를맺고있다. 노인대학은여러가지단기코스의수업을제공하고있으며, 일반적으로 5가지기본과목을가르치는데 15주코스를기본으로하고있다. 특히 PRO는노인들의사회참여를위해 IT 교육을매우중요한요소로생각하고있으며, 스마트폰활용법, 컴퓨터사용법등비교적일반인에게간단한수준의 IT 교육을담당하고있다. 모든수업은무료이며, 타도시에서수업을듣기위해숙박을하는경우숙박및식비가 1주일에 SEK 500 ( 한화약 75,000원 ) 정도에해당한다. 27) < 그림 2> PRO 노인교육시스템 PRO는그랜드투어 (Grand Tour) 라는여행사를보유하고있으며, 매년 35페이지분량의컬러판전용책자를건강여행, 유적지탐사, 골프및관광등세부적인주제에맞게발간할정도로많은노하우를가지고있다. 스톡홀롬 PRO 본부에서운영하는여행프 27) 검색일 ; 2017 년 8 월 3 일 )

228 230 세계지역연구논총 35 집 3 호 로그램은연간 1만 2만명가량의노인들이참가하고있으며, PRO의전국 1500개지부에서실시하는단기 1박2일내지 2박3일의프로그램에는더많은노인들이참가하고있는실정이다. 그랜드투어에서는해외투숙호텔에의료진이대기하는것은물론선박여행의경우의사및간호사등의료진이동승하여노인들의건강문제를담당하고있다. 이외에도남유럽크루즈장기여행과같이노인들의요구가많이늘어나고있기때문에그랜드투어에서는다양한여행패키지상품을준비하고있다. 3. 북유럽사회서비스사례분석결과 해외사회서비스의사례를분석해보면, 지방자치단체의활약이두드러지며, 사회적기업 / 사회적경제조직들도활동하고있는것을알수있다. 지역단위에서의활동은사용자들로하여금보다쉽게접근할수있는기회를제공하고있으며, 노인, 장애인뿐만아니라일반인들도참여할수있도록서비스대상자를확대하는데유리하다. 북유럽의경우는, 리빙랩과같은사용자경험기반형이주류를이루고있으며, 태블릿등의 ICT 기기활용을통해사회복지종사자들의역량을강화하고있는것을알수있다. 해외사회서비스의모델은제공중심형 (Solution shops) 이기본적인사회서비스비즈니스모델이며, 이를바탕으로생산과정중심형 (Value-adding Process) 은서비스공급자들의역량을강화하는방향의발전에서나타나고, 소비자네트워크중심형 (Facilitated User Networks) 은서비스이용자들의역량을강화하는측면에서확산되고있다. 사용자 Network 중심형모델에서 e-biz의장점들을활용하는활동들이나타나고있으나, 세가지비즈니스모델을모두결합하는형태의비즈니스모델은찾기어렵다. 또한북유럽에서는강한이용자그룹이존재하며, 이를기반으로리빙랩활동이활발하게일어나고있다. 해외의사회서비스는취약계층이나장애인들을위한서비스이면서동시에일반인을대상으로하는성격을갖는반면한국은일반인까지그서비스대상범위를확대하지못하고있는실정이다. 또한이용자그룹이상당기간축적된역량을토태로자체조직및회원을위한자생적사회서비스를제공하는반면한국의이용자그룹은조직화수준이나사회서비스활동정도는미미하다. 또한민간영역이매우발달한해외사례에비하여한국의민간영역은아직까지는취약한상황이고시장의발달정도도미약한상황이다. 앞서언급한대로한국에서는사회서비스를여전히 수발 수준의취약계층을대상으로하는것이라는인식이강하여투자를기대하기는어렵고따라서향후자생적시장발전도기대하기어려운상황인

229 임홍탁 한정원 231 것이다. 차후기부활동의확대와같은새로운사회적경제메커니즘을통한투자의역할이한국사회에서는더욱중요할것으로기대되는부분이다. 또한해외사례에서는각종앱의개발에있어사용자의수요를주요하게감안하는사용자경험기반형의복지기술개발이주류인반면한국은사회서비스분야의기술개발노력은주로전문가 / 공급자중심으로이루어지고있지사용자경험에주목하는노력은매우부족한실정이다. 외국사회서비스사례에서나타나듯이사회서비스공급업체종사자들의업무부담을줄이고전체서비스시스템의질을높이기위해 Mobile Tablet 사용하는등역량강화기술개발도실행되고있으나반면한국은사회서비스의질관리수준에그치고있다. 예를들어, 노인돌봄서비스의경우서비스의질유지및관리가최우선과제로서기술개발에대한고민은부족한상황이며서비스프로그램의경우도그개발활동이부족한실정이다. 사회복지사, 요양보호사그리고이들의업무를지원하기위한지식화, 융합화, 정보화및기계화를지향하는복지기술연구개발활동이필요함을알수있다. Ⅴ. 결론 : 사회서비스발전방안 1. 사회서비스공급주체강화방안 첫째, 제한적인행정서비스제공에서사회서비스전반으로 IT기기를활용하는것을확대할필요가있다. 노르웨이베룸 28) 에서는시행되고있는장애인의재활서비스를위한작업치료요법 (occupational therapy) 의사례를보자면, 전직원이서비스전달을위해태블릿PC를사용하고있으며, 재활치료를위한매뉴얼이태블릿을통해제공되며, 모든재활서비스과정은태블릿을통해통합데이터베이스에전송하여관리되고있다. 행정업무뿐만아니라노인, 장애인, 아동을위한사회서비스제공지침과사회서비스전달과정에대한기록이태블릿PC를통해관리되고데이터가통합관리되어야할필요가있다. 둘째, 직원 1인당담당하는사례관리 (case management) 대상자축소를통한사회서비스질적수준이향상될필요가있다. 사회서비스분야의정보화체계적용을위한초기단계에서는행정및복지서비스별업무에대한지침개발과서비스정보및통합이력정보공유를위한데이터베이스구축작업으로추가적인업무가증대될것으 28) 심진보외, 대한민국제 4 차산업혁명 ( 서울 : 컨텐츠하다, 2017), p.328

230 232 세계지역연구논총 35 집 3 호 로예상된다. 그러나사회서비스정보화체계구축후태블릿PC, 모바일앱등을통한사회서비스업무효율화및신속화로인해발생하는잉여관리인력을현장에투입함으로써직원 1인당담당해야하는사례관리대상자를감소시켜사회서비스의질적수준을향상시킬수있을것이다. 2. 사회서비스이용자커뮤니티활성화방안 사회서비스공급자들의서비스정보뿐아니라이용자들의개인별맞춤정보가제공되고사용자경험이공유, 교환되며사용자들서로사회서비스를주고받을수있는플랫폼의구축이필요하다. 이는 제공중심형 모델을 소비자네트워크중심형 으로 e-biz의장점을활용하여비즈니스모델혁신하여분절되어있는각종사회서비스를통합하는효과를갖는다. < 그림 3> 이용자커뮤니티활성화단계개념도 즉, 1단계는정보 Portal의성격을띠고사회서비스통합정보제공및전달에더해 Data-mining을통해개인별맞춤사회서비스정보를제공하고, 2단계는협력 Community 의성격으로서지역별 / 대상별혹은이슈별로 Moderator가지원하는온라인커뮤니티가구성되어활동하고이용자들의온라인컨설팅도가능하게구성한다. 마지막 3단계는사회서비스관련교환및거래행위까지도가능한사회서비스의 One-stop 플랫폼을구축한다.

231 임홍탁 한정원 233 이러한사회서비스 One-stop 플랫폼은사회서비스를취약계층에대해무상으로주어지는저렴한서비스라는기존의인식을타파하는사회적혁신의역할도수행할수있을것으로기대한다. 또한일반시민, 정부, 민간이공동의협력관계를온라인상에서구축하는 5P (People, Public Private Partnership through Platform) 의특성은새로운사회질서의구성을유도할수있다. 기존의정부주도의공급중심사회서비스패러다임, 즉사회서비스는주어지는것이라는수동적입장에서벗어나서보다능동적인사회서비스패러다임으로의전환을촉진할수있을것이다. 본논문은과학기술특히 ICT를활용하여사회서비스를발전시킬수있는방안을이론적연구와해외사례분석을통하여찾아보았다. 먼저사회서비스의특징을알아보았고과학기술 /ICT 혁신이갖는사회서비스기여가능성을문헌연구를통해탐색하였다. 주요내용으로해외사회서비스사례특히 ICT와과학기술을활용한사회서비스사례들을검토하고한국사회서비스의발전방안을제시해보았다. 과학기술은서비스의직접적 solution, 즉복지기술을제공하거나간접적지원수단을제공함으로써사회서비스의발전에기여하고있다. 특히 ICT와 e-biz는사회서비스시스템의효율성을증가시킬뿐아니라비즈니스모델혁신을통해이용자중심의서비스로변모하게하였다. 보급형서비스를제공하는와해성비즈니스모델혁신또한좀더많은사람들이서비스의혜택을누리도록하는전범을제공하였다. 리빙랩은사용자가직접사회서비스의제작및생산에도참여하는방식을제공함으로써사용자와공급자사이의직접적인상호작용과소통을지원하고있었다. 사회서비스포탈을운영하여사회서비스이용자들사이의정보교환및상호부조활동또한가능하게하는등다양한사회서비스발전방안이실행되고있었다. 지방자치단체나공공기관에의한서비스공급이주를이루지만이용자그룹의자체적인활동이활발하게일어나고있어, 향후사회적경제조직을비롯한다양한사회서비스공급업체의등장을기대해볼수있다. 이러한분석을토대로크게 2가지를한국사회서비스발전방안으로제시하였다. ICT 를활용한사회서비스공급주체강화방안과, 사회서비스이용자커뮤니티활성화방안으로사회서비스 One-stop 플랫폼구축을제안하였다. 한국은아직까지사회서비스시스템이취약한수준이지만과학기술과 ICT의활용과사용자중심혁신활동은사회서비스가갖고있는사회적가치를존중하는인식전환을촉진하여사회서비스시스템의자생적발전을지원할것이다. 특히과학기술과 ICT를을활용한사회서비스비즈니스모델혁신은한국의노동통합형사회적기업들이인건비와운영비지원에의의존으로부터탈피하여보다지속성있는수익구조를갖는기업으로한단계질적으로발전하는계기를제공해줄것이므로차후이에대한보다심층적인연구가필요하다고하겠다.

232 234 세계지역연구논총 35 집 3 호 참고문헌 < 한국문헌 > 강상경, 한국정신보건서비스의전개과정, 서울 : 서울대학교출판문화원, 2013 강은나외, 초고령사회의위험과대응전략 : 초고령사회와노인복지서비스, 보건복지부 : 한국보건사회연구원, 강혜규, 한국사회서비스정책의현황과서비스확충의과제. 보건복지포럼, 제125호 (2007). 김상균 안서연 (2011) 한국사회복지패러다임의변경 : 제도우선에서테크놀로지중시로, 서상목 양옥경편 그들이아닌우리를위한복지, (2011). 김용득, 사회복지서비스현황과정책과제, 사회서비스정책의현황과과제 : 사회복지서비스를중심으로, (2011) 김은정, 사회서비스정책현황분석과정책적과제. 한국사회와행정연구 제24집 1호 (2013). 미래창조과학부, 2014년도국가정보화에관한연차보고서 (2014) 박세경외, 사회서비스발전전략, 보건복지부 : 한국보건사회연구원, 석재은, 공급자관점에서의노인장기요양보험제도의개선방안. 보건복지포럼, 제128호 (2010). 성지은외, ICT분야의한국형 Living Lab 구축방안연구, 미래창조과학부, 유근춘외, 복지와기술융합 (W-Tech) 체계구축연구, 보건사회연구원, 윤영진외, 사회서비스정책론, 서울 : 나눔의집, 임홍탁, 국민의창의성과사용자 / 현장중심혁신 : 창조경제패러다임정립을위한문헌연구, 기술혁신연구, 제22집 3호 (2014). 한국정보화진흥원, IT를활용한장애인복지서비스현황과개선방안, 한국정보화진흥원, 고령화사회, 고령자복지향상을위한스마트헬스케어추진방안, < 외국문헌 > Aeldre Sagen, 2013 annual report, 2013 Amit, R. & Zott, C. Value Creation in E-Business, Strategic Management Journal, vol. 22 (2001). Christensen, C.M. The Innovator s Dilemma: When New Technologies Cause Great Firms to Fall, Boston: Harvard Business School Press Christensen, Clayton M., Grossman, Jerome H, & Hwang, Jason, The innovator s prescription:

233 임홍탁 한정원 235 a disruptive solution for health care. New York: McGraw-Hill, Christensen, Clayton M., and Mark W. Johnson, What Are Business Models, and How Are They Built?, Harvard Business School Module Note, Danish government, Digital Welfare , 2013 EC, Guide to Social Innovation, European Commission, Geels, F. W, From sectoral system of innovation to socio-technical systems: Insights about dynamics and change from sociology and institutional theory, Research Policy, vol. 33 (2004). Hofmann, B, Ethical challenges with welfare technology: a review of the Literature, Sciences and Engineering Ethics, vol. 19, no. 2(2013). Hwang, J and Christesen, C.M, Disruptive Innovation in Healthcare Delivery: A Framework for Business Model Innovation, Health Affairs, vol. 27, no. 5 (2008). Norman, D. A, The invisible computer: why good products can fail, the personal computer is so complex, and information appliances are the solution, USA: MIT pres, Stabell, C Fjeldstad, O.D, Configuring value for competitive advantage: on Chains, Shops and Networks, Strategic Management Journal, vol. 19 (1988). Tobin, S,S & Toseland, R.T, Model of Services for Elderly. In A. Monk(ED.), Handbook of Gerontological Services (New York: Van Nostrand Reinhold, 1990). Whitaker, G, Coproduction: Citizen participation in Service Delivery, Public Administration Review, vol. 40, no. 3 (1980). Wilson, G, Co-production and Self care: New approaches to managing community service care for older people, Social Policy and Administration, vol. 28, no. 3(1994)

234 29) 236 세계지역연구논총 35 집 3 호 ABSTRACT Development of Social Services using science & technology: Focusing on Scandinavian Countries * Lim, Hong Tak / Pukyong National University Han, Jeong Won / Catholic University of Pusan Through the Scandinavian cases, this paper explores the development plan of social services using science & technology, especially ICT. With the analysis of opportunities presented by science & technology s usability in social services, this paper aims to suggest how to develop social services with welfare technology. Research results suggest mainly two solutions: one is empowerment of social service providers and the other is users community expansion which is social service one-stop platform. Korea has weak social service system now, however, development of social services with welfare technology will stimulate user group. Also, welfare technology conversed social service system will re-evaluate social values, consequently self-development mechanism will work. Key words: science & technology, social service, welfare technology, ICT, user-oriented innovation, Scandinavian case 접수일 : 2017 년 8 월 15 일, 심사일 : 2017 년 9 월 6 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 18 일 * This research was partly funded by the Ministry of Science and ICT, and Ministry of Strategy and Finance.

235 30) FTA 체결에따른중국청도항의 경쟁우위전략에관한연구 * 왕우 / 동아대학교 ** 손판도 / 동아대학교 *** 김상현 / 동명대학교 **** 박형준 / 동아대학교 ***** 한글초록 본연구에서는한-중 FTA 체결에따라중국의주요무역항중에서청도항의경쟁우위를파악하고이러한경쟁우위가부산항과어떠한연관성을가지고있으며시사점을주는지를제시한다. 최근한국이중국과의 FTA체결로인하여각국가의개방성이높아졌으며이에따른무역규모도증가할것으로기대할수있다. 이러한 FTA체결로인한무역증가는결국물류증가로이어질것이다. 본논문에서는한국과의 FTA을체결한중국의물류를담당하는물류항구, 즉청도항이한국, 특히부산항에비하여어떤경쟁우위전략을가질수있는지파악한다. 이러한연구결과는국내부산항의미래물류거점성장전략에반면교사로서사용될것이다. 본연구결과는다음과같다. 첫째, 청도항은중국정부의정책적후원, 즉일대일로의정책에따른물류거점중심으로서의성장전략에우위를점할수있다. 둘째, 다른물류항에비하여크기가상대적으로커큰컨테이너선이정박할수있는요지를가지고있다. 이러한것은최근선박의대형화에따른이점을최대한취할수있는비교우위가존재한다. 셋째, 부산항에비하여노동력및물류비가적기선적화물의간접비가매우적게소요되는이점이있다. 본연구는청도항의비교우위전략을제시함으로써국내부산항의성정전략에많은시사점을줄것으로기대한다. 주제어 : FTA, 청도항, 비교우위전략, 물류, 일대일로 * 이논문은동아대학교교내연구비지원에의하여연구되었음. 본연구는제 1 저자의석사학위논문을확장하고수정하여이루어졌음. ** 제 1 저자 *** 교신저자 **** 공동저자 ***** 공동저자

236 238 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 중국경제는지속적인성장을거듭하며세계경제및동북아시아교역중심으로부상하고있다. 양국 FTA 1) 를체결했고앞으로중국교역규모의급성장에비례하여중국의물류산업또한눈부신성장을거듭하고있으며, 물류산업의중요성을인식한중국정부의물류에대한투자와물류현대화전략으로중국항만의경제우위가날로강화되고있는추세이다. 오늘날정보, 통신교통의급속한발전으로제품의기술평가화와시장의단일화가가속화하면서기업은다른기업과경쟁하기위하여경쟁우위확보를통한기업할로를모색하고있다. 따라서기업은다른경쟁기업과차별화의하나로특화된물류서비스를시도하고이다. 나아가물류는기업의전략을뿐만아니라국가의주요산업으로인식되는바한국일본중국이아시아의항만물루허브항 2) 으로써역할을꾀하기위하여물류경쟁이치열하게전개되고있다. 현재한국과일본, 중국은각각의주요항만을중심으로하여자유항, 자유무역도시, 관세자유지역, 자유무역지역을설치운영하여단일구역내에서자유로운국제물류활동을이행할수있도록지원하는등물류경쟁을하고있다. 특히한국과중국은 FTA가체결에따른향후양국은교역규모가점점커져고물류산업을활발한다. 양국정부는물류산업을인식해야하고물류에투자와시설건설전략으로경재우위를강화되고있는추세이다. 즉, 물류활동은기업의기익창출을넘어국가의전력산업으로간주되고있다. 청도항은중국연해의 25개주요항만중하나로천혜자원의보유와교통이발달해있으며, 항만전송시스템도비교적완벽하다, 또한지리적위치는발해경제권과연결되어있고동북, 화북, 화동등주요경제지역과도연결이가능하며한국, 일본등각국의항만도시를연결할수있다. 즉청도항은각동북아주요국가와연결이용이하며인프라의구축이이루어져있는허브항이다. 지난몇년간청도항의화물물동량을보면 2010년 3.5억톤, 2011년 3.8억톤, 2012년 4억톤, 2013년 4.5억톤, 2014년 4.77 톤으로증가했는데연평균 5% 의증가율을보이고있다. 특히 2013년화물물동량처리실적은 4.5억톤으로서전년대비 10.6% 증가하여중국 6위를차지하고세계 7위를차지하였다. 1) FTA: 자유무역협정 [free trade agreement, 自由貿易協定 ] 2) 허브항 : 중개지구실을하는항만으로허브 (Hub) 란큰항구를전체의중심으로보고이중심에서퍼져나간항만시설이나운항노선형태를말한다.

237 왕우 손판도 김상현 박형준 239 청도항은 2010년부터동가구항만으로총 112개선석을건설중이다. 2014년까지 20 개선석건설을목표로하고있으며화물물동량은 2.2억톤에도달할것으로예상한다. 2015년도일대일로 3) 국가전략과중 한FTA 자유지역구의건설등기회를잡아서금용, 글로벌화, 인터넷 3가지전략을실행할것이다. 그러나운송산업의급속한발전과함께청도항뿐만아니라주변항만역시발전함으로써, 항만경쟁은점점치열하게되었고청도항의발전은전례없는도전에직면하고있다. 중 한FTA가체결을했고중국이 WTO에가입한후에유럽과북미를능가하는세계무역의중심으로급부상하고있는동북아와중국에서성장가능성이제일큰북중국인공항만이청도항이다. 급변하는세계및동북아경제환경은청도항의발전에기화와도전을가져다주었다. 본논문은세계물류구조재편에대응하여북중국의천진항, 남중국의상해항과한국의경쟁력가지고있는부산항과인천항의경쟁속에서청도항의발전가능성을분석한후앞으로청도항의경쟁우위전략에대하여연구하는데그목적이있다. Ⅱ. 기존연구 항만경쟁력을평가하는요인들은국내외에서다수연구되었고항만의경쟁력기준에관한연구들을살펴보면, 항만물동량창출을위해서는지정학적위치, 항만시설, 비용등이경쟁력있어야한다고제시하거나부가가치를높이기위한방법들에대한연구가진행되고있다. 최근배 (2010) 4) 는국제물류환경의변화와함께항만물류의중요성도확대되고있는시점에국가전체적으로나지방자치단체차원에서도항만물류산업의발전을위하여다양한노력을적극적으로전개하고있다. 이들발전방안에는여러정책과전략이포함될수있을것이지만, 기본적으로항만물류산업에대한명확한정의와함께항만물류산업의범위에포함될수있는산업군에대한경계가명확해야만할것이다. 배병태 (2004) 5) 는동북아물류환경변화에따른부산항의경쟁력강화방안으로신항만 3) 일대일로 ( 一帶一路 ): 육상실크로드경제벨트 (Silk Road Economic Belt) 와해상실크로드 (21st Century Maritime Silk Roa) 4) 최근배, 항만물류산업분류에관한연구, 무역연구, 제6권 3호 (2010), pp ) 배병태, 동북아물류환경변화에따른부산항의경쟁력강화방안, 한국항만경제학회, 제20집 2호 (2004), pp

238 240 세계지역연구논총 35 집 3 호 의조기개장과전용피더선석배치, 최신컨테이너크레인의도입및항만생산성향상도모, 환적화물의유치를위한다양한인센티브제의실시및네트워크확장, 항만배후지개발및경제자유구역청의역할증대, 부산항만공사의책임경영체제강화, 적극적인항만마케팅전략수립등을제시하였다. 오일석 (2005) 6) 은부산신항의동북아중심항만기능수행을위한로지트레이드전략에관한연구에서항만경쟁력결정요인으로공급사슬의중심고리, 종합물류기능확보, 배후지역의확보, 정보체제확립등으로분석하였다. 그리고부산신항의로지스트레이드기능확보를위한핵심시설도종합물류유통센터를중심으로국제생산가공지대와국제무역지대를운영하는형태를제시하였다. 김법중 (1998) 7) 은국제물류시설의이용자만족도평가연구에서컨테이너터미널의물류서비스품질의실태를확인하고, 이용선사의만족도를평가함으로서서비스수준제고및경쟁력확보전략을위한시사점을제시하였다. 경쟁력향상을위한서비스만족도제고방안으로이용선사또는유치대상선사를대상으로서비스인지에대한조사, 서비스의증거확보및제공, 이미지관리, 서비스가격의관리, 서비스품질지표의작성및실천등을제시하였다. 조삼현 (2006) 8) 은한국의대중교역비중의증가로인한한국국내물동량구조변화의요인도출하였고, 한국서해안권역을기종점으로하는한국과북중국항만가의컨테이너 O/D 분석은한국국내항만에서수출된물량과국내항만으로수입된물량을기준으로하였다. 또한한중간의컨테이너물동량의유통구조의변화에관한대응방안을제시하였다. 段峰 (2005) 9) 은청도항과한국주요항만의발전과정및현황을설명하고 AHP모델을이용해서청동항의항만조건, 기술, 인제, 항만개발능력등의경쟁력을제시하였으며, 청도항이국제해운시장에서유리한지위를차지하고우위를가지고있다는결론을내렸다. 6) 오일석, 부산신항의동북아중심항기능수행을위한로지스트레이드전략에관한연구, 경성대학교박사학위논문, (2005), pp ) 김범중, 국제물류시설의이용자만족도평가연구, 동국대학교박사학위논문, (1988), pp ) 조삼현, 뷱중국주요항만과의서해안항만간의교역컨테이너유통경로분석에관한연구, 한국항만경제학회, 제22집 3호 (2006), pp ) 段峰, 靑島港競爭力分析, 天津大學碩士學位論文, (2005), pp

239 왕우 손판도 김상현 박형준 241 Ⅲ. 한 중물류항의비교분석및청도물류항의경쟁적우위전략 1. 중국주요항만의현황 1) 상해항 (1) 항만입지상해항은중국제일의항만인상해를비롯한화동지구의장강삼각주항만집단으로써상해, 닝보, 주산, 렌윈강등연해항만과남경, 쑤저우, 남통등장강하류의항만을중심항만으로하고있다. 상해시는중국의가장큰상업도시이며항구도시로서중국경제, 과학, 공업, 금융, 무역등의중심지이다. 상해항은주요배후통로가막힘없이통하고있어장강수로를통해장강유역에파급하고고속도로와국도, 철도간선그리고연해보급운송네트워크를통하여화동지역및전국에도달할수있다. 대외의경우세계해운간선항로의가까운자리에위치하고있다. 상해항의직접적배후지역인장강삼각구는상해항구및항운산업의발전에대한거대한추진력을제고하고있다. 2013년장강삼각주의 GDP와대외무역액은각각 97760억달러, 억달러이다. 한편, 2013년인구는전국 (136,072만명) 의 1.7%, 토지면적은전국 (9,597,000km²) 의 0.06% 를차지한상해시는 GDP가전국 (568,845억달러) 의 3.8%, 항만화물물동량 (7.68 억톤 ) 이전국 (116.7억톤) 의 6.5%, 항만컨테이너물동량은 만TEU 10) 에달하고있다. 11) (2) 항만시설상하이항의수역면적은 3613km² 이고, 해안선이 280km다. 현재선석 1161개이고, 그중에만톤이상선석은 192개가있다. 현재상하이항의주요컨테이너터미널은보산라경항만, 황포강상류항만, 황포강중류항만, 황포강하류항만, 숭명항만, 항주만항만, 외고교항만, 양산항만등 9개있다 10) TEU(twenty-foot equivalent unit) : 20피트길이의컨테이너크기를부르는단위로컨테이너선이나컨테이너부두등에서주로쓰인다. 20 피트표준컨테이너의크기를기준으로만든단위로배나기차, 트럭등의운송수단간용량을비교를쉽게하기위해만들어졌다. 11) 검색일 : ).

240 242 세계지역연구논총 35 집 3 호 (3) 화물물동량 < 표3-1> 를보면상하이항은 2008년부터 2014년까지화물물동량은급속히상승한것이보인다. 2008년의화물물동량은 5.82억톤이며 2014년의화물물동량은 7.55억톤으로되었다. 그리고 2014년의화물물동량철리실적은 7.55억톤으로서전년대비 4,3% 떨어지만중국 1위를차지하고세계2 위를차지하였다. 그리고 2008년에도 2798 만 TEU를처리하고세계 2위를유지하였습니다. 2009년국제금용위기때문에상하이항의컨테이너물동량은전년대비감소했다. 2010년컨테이너물동량도 2970만 TEU 로싱가포르항을누르고세계1 위를차지하였다. 2014년상하이항의컨테이너처리량은 3528만 TUE으로서전년대비 3.3% 증가하여세게1 위를차지하였다. 이는상하이항의빠른성장은중국의경제성장으로인해배후지역의물동량수요로기인하는것을증명한다. 년도구분총화물량 ( 억톤 ) 컨테이너 ( 만 TUE) 출처 : 상하이항만항업협회통계자료 < 표 3-1> 상해항년도별화물량과컨테이너처리량 ( 단위 : 억톤 / 만 TUE) (4) 항만비용선박운항에서의항만비용이란크게항만에체류함으로써발생하는선박비용, 항망시설사용료, 하역료등세가지가있는데항만비용이전채운항에서차지하는구성비는화물의성격과선박의크기에의존하고있다. 상하이항은 20 GP 12) 의경우에 THC(Terminal Handling Charge) 는 54달러, 통관비용은 15달러, 문서비용은 15달러, 검사비용은 15달러, 수수료는 17달러, 포장비요은 74덜러이다. 40 GP 경우에 THC는 82달러, 통과비용은 15달러, 문서비용은 15달러, 검사비용은 15달러, 수수료는 17달러, 포장비용은 118달러이다. 12) 20 GP= 20 GENERAL PURPOSE CONTAINER

241 왕우 손판도 김상현 박형준 243 < 표 3-2> 상하이항물류비용 ( 단위 :USD) 구분 20 GP 40 GP 터미널화물조작료 통관비용 서류비용 검사비용 수수료 내륙운송료 포장비용 출처 : 중국국제해관사이트자료를참조하여정리 2) 천진항 (1) 항만입지천지항은경지도시권과활발한경제권의교점에위치하고북경과의거리는 160km² 이고전지과의거리는 56km² 이다. 또한천지항은환발해지역의항만들중에서화북서북등내륙지역과거리가제일짧은항만다고북경과천지에서바다로나가는관문이다. 해상운송의경우대련, 연대, 상해등주요항만과연결되는연안항로가있으며, 북미와유럽, 동아시아각국과정기항로로연결되어있다. 천진시는 187,400km² 의면적과 133km의해안선을갖고있으며 2014년말기준 2761만명이거주하고있다. (2) 항만시설천진항은북가항구, 남강항구, 동강항구, 임항경제구남북지역, 남항하구동북지역으로구성되어있다. 천진항은중국최대의인공항만으로북쪽과남쪽의방파제로조성된항만이고, 항도길이는 28km이며주항도의폭은 210m이다. 수심은 21m로 10만톤급선박의입출항이가능하며조수간만시간을맞추면 30만톤급선박의입출항도가능하다. 천지항의선석수는충 159개이며이중 10,000톤급이상의선석은 1102개임안벽총길이는 21,510m이다. 천진항벌크활물물류센터의발전은천지시정부가천지시를현대화항만도시및중국북부주요경제중심으로발전시키려는전략적목표를실현하기위한중요한조치라고할수있다.

242 244 세계지역연구논총 35 집 3 호 천진시는천진항을건설항에있어서남강항만의개발및항만기능강화에전략적으로중점으로두고있다. 천진항남강벌크화물물류센터의서비스범위는벌크화물의웨이하우징과포장, 장거리수송과수로및도로수송화물대리, 벌크화물정보서비스와벌크화불거래그리고정보서비스이다. (3) 화물물동량개혁개방이후에국민경제의급속한발전에따라서천지항도비약적인발전을했다. < 표3-3> 보면 2008년 3.56억톤에달했다. 2009년천진항의몰류량은 3.9억톤으로 2008년대비 7% 증가하고, 2011 중국정부는천진항에 135억위안을투자하여기초시설개발을통해일반화물 4.5억톤에달하고세계제 4위, 국내제3위이며북부제1 위를차지했다. 그리고 2014년천진항의화물물동량은 5.40억톤으로서전년대비 4.9% 증가하여중국 3위를차지하고세계4 위를차지하였다. 2009년천지항의컨테이너물동량은 1026만 TEU로, 전년대비 2.4% 증가했다 년컨테이너화물 1천만 TEU를돌파하고컨테이너물동량이세계 11위이고중국에서는 6위를차지했다. 2014년천지항의컨테이너처리량은 1400만 TEU으로전년대비 7.6% 증가하여중국 6위를차지하고세계10위를차지하였다. < 표 3-3> 천지항의화물량과컨테이너처리량 ( 단위 : 억톤 / 만 TUE) 년도구분총화물량 ( 억톤 ) 컨테이너 ( 만 TUE) 출처 : 천지항홈페이지 ( 참조하여작성 (4) 항만비용천진항은 20 GP의경우에 THC는 54달러, 통관비용은 20달러, 문서비용은 18달러, 검사비용은 15달러, 수수료는 18달러, 포장비용은 51달러이다. 40 GP의경우에 THC는 82달러, 통관비용은 20달러, 문서비용은 18달러, 검사비용은 15달러, 수수료는 18달러, 포장비용은 81달러이다.

243 왕우 손판도 김상현 박형준 245 < 표 3-4> 천진항물류비용 ( 단위 : USD) 구분 20 GP 40 GP 터미널화물조작료 통관비용 서류비용 검사비용 수수료 내륙운송비 항만장비 컨테이너작업료 출처 : 중국국제해운홈페이지 ( 자료를참조하여작성 3) 청도항 (1) 청도항의기본배경청도항은산동성산동반도의남쪽교주만에위치하며, 산동성최대의상업무역항이자군항이다. 교주만은거의남향으로만의안쪽은갯벌이나입구부분은풍랑을막아주는천연의양항이다. 청도항은청도항, 황도항, 전만신항및동가구항으로구성되었다. 이제북중국에서가장활기있는무역항으로부상하였다. 또는중국정부가개방도시로선정한후에는급소고로도시화가진행된계획되는시기이기도하다. 청도시의면적은 km의해안선과면적 10654km² 이며인구는총 만명에기록되었다. 청도항은백여년의발전과역사를거쳐왔으며청도발전을집중적으로표현하고있다. 지금청도항은세계억톤의대형으로손꼽히고있으며세계 150여개국가와지구의 450여개의항구와무역거래가있다. (2) 항만시설 120여년의역사를가진청도항은발해연안과환태평양연안의중요한국제무역항구이자군항이다. 청도항은중국에서제일큰원유부두이며중국에서제일큰 20만톤급의원석부두로써독특한해상경치로세상에널리알려지고있다. 또한중국에서제일큰컨테이너부두이며대형기계설비와거형의상업선박들도널리알려지고있다. 청도항의수역면적은 420km² 이며수역면적은 24.2km² 이다. 창고총면적은 110,000km². 원유탱커의용적은 100만m² 이고터미널총면적은 202.9만km² 이며, 청도항은 15개부두

244 246 세계지역연구논총 35 집 3 호 와 73개선석을가지고있다. 그중만톤이상심수부두는 30여개, 5만톤급부두는 7 개있다. 청도항연간화물처리능력은 1억톤을초과한다. 청도항은 4가지우위아이템을가지고있다. 그것은바로컨테이너, 원유, 석탄, 광석이다. 청도항은아시아에서 1위, 세계에서 2위인 20만톤급광석전용부두를가지고있으며, 연간처리능력은 2,200만톤이상이다. 부두길이가 4,800km로서세계에서가장규모가큰터미널중의하나이다. 13) (3) 항만물동량청도항은중국의큰컨테이너항중하나이며, 컨테이너화물처리량이 3번째로큰항만이되었다. 청도항의물동량추이를살펴보면청도항의물동량이급격히증가함을알수있다. 년도구분총화물량 ( 억톤 ) 컨테이너 ( 만 TUE) < 표 3-5 > 청도항년도별화물량과컨테이너처리량 출처 : 중국검색엔진포털사이트 ( 를활용하여작성 ( 단위 : 억톤 / 만 TUE) 물동량의측면에서, 청도항은해를거듭하면서지속적으로성장하고있다. 2008년기준 2014년의컨테이너물동량은 6,84% 의증가율을기록하며세계 7위중국 4위의항구로성장했다. 특히세계금융위기후에있는 2010년은작년대비 11% 물동량증가율과 16.73% 의컨테이너물동량증가율을기록하였다. 2. 한국의주요항만분석 1) 부산항부산항은 1876년국제무역항으로개항한이래태평양과아시아대륙을연결하는관문역할을해오면서, 오늘날한국수출입의중요한역할을하며, 커다란성장을거듭하 13) 丁国蕾, 발해만 3대항만코오피티션전략에관한연구, 경상대학교석사논문, (2009).

245 왕우 손판도 김상현 박형준 247 였다. 부산항은한국의제1항만이며, 세계 5위의항만으로산과섬으로둘러싸여항내수면이잔잔하고조수감만의차가적으며, 세계 3대간선항로에접해있는항만여건을갖추고있으나최로성정률은절반수준으로크게떨어졌다. 반면, 중국항구들은급성장하면서한국과대만등주변국항구의물동량에커다란타격을주고있다. 올해세계주요컨테이너항만의몰동량은 10% 미만으로둔화될것으로예상되나, 중국항만들의시장점유율은계속늘어날것으로전망된다. 14) (1) 부산항의항만시설부산항에는허치슨부산컨테이너터미널 (HBCT), 신선대컨테이너터미널 (PECT), 감만컨테이너터미널, 감천한지터미널등 9개의컨테이너전용터미널이있다. 컨테이너터미널평균선석길이는 1236m이며, 터미널별로는부산신항만이운영하는신항터미널이 2000m로가장길로우암터미널이운영하는우암부두터미널이 500m로가장짧다. 선석수에있어서는현재신항 PNC터미널이 6개로가장많은선석을가지고있으며, 다음으로신선대, 자성대가각각 5대를보유하고있다. 하역능력면에있어서는신항 PNC터미널이 273만 TEU로가장높으며, 그다음으로신선대 (200만 TEU), 자성대 (170만 TEU), 한지해운신항만터미널 (160 TEU), 현재부산신항만터미널 (160만 TEU) 순인것으로나타났다. 15) (2) 부산항의항만물동량부산항의항만물동량은다음 < 표3-6> 에나타나있다. 2009년물동량처리실적은전년대비 6.61% 감소한 2.26억톤에달하였다. 그후에 2010년 2.62억톤, 2011년 2.94 억톤, 2012년 3.12억톤, 2013년 3.24억톤, 2014년 4.67억톤으로끊임없이증가하고있다. 14) 김미란, 동북아물류센터구축에관한연구, 홍익대학교석사논문, (2004), pp ) 김대환, 부산항만의효율성개성을위한과학적인방안수립절차에관한연구, 동의대학교대학원, pp. 19.

246 248 세계지역연구논총 35 집 3 호 년도구분총화물량 ( 억톤 ) 컨테이너 ( 만 TUE) < 표 3-6> 부산항의년도별화물량과컨테이너처리량 출처 : 부산항만공상홈페이지 ( 를참조하여작성 ( 단위 : 억톤 / 만 TUE) 2) 인천항 (1) 인천항의입지중국과가까이위치한인천항은중국의급속한경제성장에따라서한국과중국간교역이증가하고, 경제자유무역지정및항만물류단지확충이활발히진행되는등인천항만의독특한여건이형성됨으로써인천항의위상을더욱높일수있는전기를맞이하고있다. 특히 21세기에들어서며인천남항에 3선석및 2선석, 1선석의컨테이터터미널을조성하였고, 북항에는원목, 고철, 잡화등을집중처리할수있는부두시설개발을완료하였다. 이는내항에만의존하였던항만기능을분산시키고규모를확대함으로써, 항만기능이정체된양상을보이는인천항을한단계업그레이드하는발판이될것이다. 또한, 한국과중국을왕복하는 10개국제여객항로및연안도서지역을오가는 13개노선을편성및운영하여, 2011년에는국제여객 100만시대및연안여객선고객만족도전국 1위라는쾌거를달성하였다. 16) (2) 인천항의항만시설인천항은지리적인중요도와는달리간만의차가최고 10m에달하는자연적인취약점을가지고있어이를극복하기위한갑문식선거시설이필수적이다. 인천항은내항과외항으로구분된다. 이중내항은 48개의선석, 8개부두로구성되어있다. 8개부두에서 7개부두가민간이운영하는 TOC( 부두운영회사제 ) 이며 1개부두는공영부두이다. 주요처리화물로는철개, 고철, 잡화, 원목, 양곡, 곡물, 자동차, 컨테이너등이다. 인천항의총부두길이는 10,396m, 접안능력은 66척으로써연간약 5300만톤의일반화물 16) 검색일 : ).

247 왕우 손판도 김상현 박형준 249 과 3천만톤의액체화물을처리할수있는능력을가지고있으며이들의하역능력선거내로구분하면선거내의부두길이가 9,585m으로 43척의배가동시접안할수있으며연간약 3500만톤의화물을처리할수있다. 내항에는제1부두에서제8부두까지 8개의외항화물취급전용부두가있으며안벽총길이는 9585m으로 43개의선석이있고상옥, 야적장, 양곡싸이로등화물저장시설을비롯하여캔트리크레인등각종현대식하역장비가설치되어있으며연간 34,638천톤의하역능력을보유하고있다. 17) (3) 인천항의항만물동량인천항의물동량변화추이는 < 표3-7> 에서보는바와같이, 2014년인천항의화물물동량은 1.5억톤으로나타났으며, 전년동기대비증가율은 8.1% 이고, 컨테이너처리량은 220.2만 TUE로되었습니다. 년도구분총화물량 ( 억톤 ) 컨테이너 ( 만 TUE) < 표 3-7> 인천항의년도별화물량과컨테이너처리량 자료 : 인천지방해양항만청 ( 를참조하여작성 ( 단위 : 억톤 / 만 TUE) 3. 한국항만과중국항만의경쟁력비교 1) 인천항만과청도항만의환경한중양국의교역은급속히높아짐에따라지리적인이점에갖고있는중국북방의 3대항만인청도, 천지, 대련항간의국제적주도권을둘러싼격렬한경쟁을벌이고있다. 지리적으로상해항은청도항과의사이에직접의경쟁이뚜렷하지는않더라도, 한국의부산항과의제일가까운위치를가지고있으며세계1 위로상해항의경쟁력을청도항으로서는무시할수없는상황에있다. 17) 왕효신, 인천항과북중국 3 대항만 ( 청도, 천지, 대련 ) 의협력발전및교역활성화방안에관한연구, 청운대학교석사학위논문, (2014).

248 250 세계지역연구논총 35 집 3 호 (1) 항만입지비교인천항은수도권제1의항만으로 2000년기준한국전체항만물동량의 16%, 수도권물동량의 79%, 대중국교역량의 15%, 국제해상여객의 42% 를처리하였다. 중국과가까이위치한인천항은중국의급속한경제성장에따라한국과중국간교역이증가하고, 경제자유역지정및항만물류단지확충이활발히진행되는등인천항만의독특한여건이형성됨으로써인천항의위상을더욱높일수있는전기를맞이하고있다. 특히 1992년한중수교이후대중국물동량은연평균 11% 씩증가하여중국경재의성장과 WTO 가입에힘입어향후인천과중국간컨테이너물동량은 2011년 126천TEU,2011 년은 561천TUE,2020년 1227천TUE가예상되고있다. 인천항은한국서해연한의관문역할을수행하면서한국해상물동량의 16% 를처리하고있다. 인천하은한국, 중국, 러시아의영향권에속해있어전략적으로매우중요한위치에있다. 청도항은산동반도의남안인교주만구에위치하며, km의해안선과 1만 645km 평방미터의면적에구항만, 황도원유항만, 전만신항 (QQCT) 으로구성되어있다. 청도항은황해연안해상수송의중추이며내륙으로서의일관수송의 GATE PORT이기도하다. 컨테이너수송은중국전체에서제3위를차지하고있으며, 연간화물처리능력을 2억톤이넘는다. 주요화물컨테이너, 석탄, 원유, 광석및곡물, 화학비료, 시멘트등이다. 청도항은산동반도에위치하고있으며한국인천항과의해상왕래가가장빈번하다. 천진항은발해만의서쪽에위치하여북경과천진에서바다로나가는관문으로서북경지역의대외무역 80% 이상운송업무를담당하였지만, 국제해운주요항로와의거리가멀어, 정기선의경우천진항에정박하면청도항에비하여매번 24-36시간이더걸리고추가비용이발생하개되는약점으가지고있다. 18) 청도항은산동반도의동남쪽에있고, 천진항에비하여국제항로에주로간선까지가까운우위를갖고두차별적인위상을가지고있지만, 청도항이동북아해상운송의교통요충지로서, 반드시거쳐야할국제항로에접하고있고한국에더욱가까이있다는측면에서우위에있다. 현재청도발평택, 인천, 부산, 군산까지 4대해상항로가열려있다. 그렇지만, 청도항이상해항과가까워서상해항의산항인양산항이완공되면청도항에큰영향을미칠것이다. 그리고인천항과비교하면주요업무가단일하고, 항만하역가장활기있늠무역항으로부상했다. 또중국정부가개방도시로선정한후에는급속도로도시화가진행된계획되기도한다. 18) 초림, 중국천진항의항만물류발전방안에관한연구, 배제대학교석사학위논문, (2010), pp. 55.

249 왕우 손판도 김상현 박형준 251 (2) 항만시설비교항만시설은하역시설, 외곽시설및임항의교통시설등을포함하고있다. 항만시설은부두선석, 하역장비및장치능력을포괄하며, 시설의수가많을수록경쟁력이크다. 항만에서적재, 하역기능을담당하는기계시설, 화물의보관시설, 항만의부가가치창출등이있다. 항만시설부분에서비교를하여야될부분을바로하역장비, CY장치능력, 선석수이다. < 표3-8 > 인천항만과청도항만의시설비교 구분 인천항 청도항 선석 ( 개 ) 수심 (m) m이상선석 ( 개 ) 2 3 C/C( 대 ) CY일시장치능력 (TEU) 66,000 30,124 출처 : 각항만사이트참고하여필자작성 < 표3-8> 을보면청도항의선석수는총 72 개이며인천항은총 101개이다. 장비를비교해보면청도항은총 C/C 32대이고인천항은총 27대이다. 청도항의주력으로삼은하역작업은최근몇년간하역효율방면에서많은세계기록을수립하였다. 2011년세계최대의운항회사머스크는발표된자료에따르면청도항은선석에하역작업효율은시간당평균으로 TEU로전세계항만순위에서절대적인선두자리를지키고있다. 항만수심을비교해보면인천항의경우에는 16m -14m이고청도항은 17.5m -10.5m이다. 인천항의한계점이쉽게보일수있다. 인천항은 16m이상의심수항로가아직구비되지못하고있으니선박이대형화되고있는인천항은심수항로를개발해야한다. CY일시장치능력을비교해보면인천하은 66,000TEU이고청도항은 30,124TEU이다. 이들을비교해보면 2대항만중에인천항은우위에있고청도항의하역장비가좀부족하다. 기존의항만시설로감당할수없게되었으며실제항만에서는체선, 체화현상이나타나고있다.

250 252 세계지역연구논총 35 집 3 호 (3) 항만물동량및컨테이너화물물동량비교 2012년도두항만의총물동량은인천항이 1.44억톤, 청도항이 4.02억톤으로나타났다. 인천항의컨테이너물동량이 198.2만TEU, 청도항이 1552만TEU이다. 물동량이많을수록항만이용자에의한선호도가높은것으로해석하여경쟁력이높다고평가한다. 물동량은일반적으로국제교역략으로간주되나여기서는항만물동량으로항만에서취습한하역량을뜻한다. 이는수출입화물량및환적화물량으로구성된다. 구분 08년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 인청항만물동량 ( 억톤 ) 청동항만물동량 ( 억톤 ) 출처 : 각항만사이트참고하여필자작성 < 표 3-9 > 인천항만과청도항만의물동량대비 ,50 3, 구분 08년 09년 10년 11년 12년 13년 14년 인천항만컨테이너물동량 ( 만 TEU) 청도항만컨테이너물동량 ( 만 TEU) < 표 3-10 > 인청항만과청도항만의컨테이너물동량대비 출처 : 각항만사이트참고하여필자작성 < 표3-9> 와 < 표3-10> 은두항만의물동량과컨테이너처리량은나타내고있다. < 표 3-9> 에따르면화물물동량측면에서청도항은 4.77억톤으로서상위를차지고있으며컨테이너물동량측면에서청도항도 1658만TEU로서상위를치고있다. 인천항의화물물동량과컨테이너물동량은비교해보면좀적다. 항만의화물과컨테이너생성능역은배후지의경제발전수준과연관이있다는것이다. 구체적으로살펴보면한중양국간컨테이너물동량에중국에주요항만은청도, 천진, 대련, 상해이이며, 2008년기준으로한국은상해항은이용한수출물동량이 103만TEU로가장많음을알수있다.

251 왕우 손판도 김상현 박형준 253 (4) 항만시설사용료비교항만시설사용료란선박이안전하게정박하고, 여객과화물을내리고실수있게하기위하여부과되는사용료를말한다. 항만시설괸리청등은항만시설을사용하는자로부터사용료를징수하며, 사용료의종류, 부과기준등구체적인사항은 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 ( ) 에의해징수되고있다. 항만시설사용료의종류및부과대상시설은항만법제30조및항만법시행령제26조및제28조에의거선박료, 화물료, 여객터미널이용료, 항만시설전용사용료등 4개항목으로대분류되며, 각각세부사용료종류가존재하고있다. 시설사용료의종류와대상시설 < 표3-11> 와같다. < 표 3-11> 항만시설사용료의종류및대상시설 사용료의종류 징수대상시설 선박료 사용료부관기준 : 선박규모 (GT) 선박입출항료 수역시설중항로선회장외곽시설항해보조시설 접안료 외곽시설중선박의계류가가능한시설, 계류시설 정박료 수역시설중정박지서류장 계선료 항만관리청이지정한계선장 화물료 화물톤당 화물입출항료 수역시설임항교통시설화물보관처리시설중화물장치장 화물체화료 화물보관처리시설 여객터미널이용료 국제여객터미널이용료 여객이용시설중대합실여객승강용시설 연안여객터미널이용료 여객이용시설중대합실여객승강용시설 항만시설전용사용료 시설및면적당 창고및야적장사용료 화물보관, 처리시설 건물부지등의사용료 항만건물, 처리시설 싸이로및냉장창고등특수창고의사용료 화물보관처리시설 에프런사용료 화물처리시설 수역점용료 수역시설 자료 : 한국국토해양부, 무역항의항만시설사용및사용료에관한규정 (2011) 항만시설사용료부분에서비교를하여야될부분을바로접안료, 정박료, 계선료이다. 인천항만과청도항만의접안료비교는 < 표 3-12> 와같다.

252 254 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 표 3-12> 인천항만과청도항만의접안료비교 구분총톤수 150 톤이상선박기타선박 인천항 청도항 기본료 (10 톤,12 기간당 ) 초과사용료 (10 톤,1 시간당 ) 기본료 (10 톤,12 시간당 ) 초과사용료 (10 톤,1 시간당 ) 출처 : 각항만사이트참고하여필자작성 외항선 :352원내항선 :118원 총톤수150톤미만의화물선및유조선 외항선 :29.4원 항내운항선 ( 항내존설선, 내항선 :9.8원 부선을포함한다 ). 와항선 :282원내항선 :130원 총톤수 150톤미만의화물선및유조선 외항선 :18.7원 항내운항선 ( 항내준설선, 내항선 :10.5원 부선을포함한다.) 3626원 6661원 3145원 7213원 < 표 3-13> 인천항만과청도항만의정박료비교 구분인천항청도항 총톤수 150톤이상선박 기본료 (10톤,12시간당) 초과사용료 (10톤,1시간당) 외향선 :184원 외향선 :15.4원 출처 : 각항만사이트참고하여필자작성 내항선 :60원 내항선 :5.1원 외향선 :151원 외향선 :11.3원 내항선 :71원 내항선 :6.3원 비교 정안료징수대상선박중기타선박의사용료를납부하는선박은제외함 인천항만과청도항만의계선료비교는 < 표 3-14> 과같다. 구분총톤수 150 톤이상선박 (10 톤,12 시간당 ) 비교 인천항 < 표 3-14> 인천항만과청도항만의계선료비교 외항선 :26 원 내항선 :9 원 외항선 :19원청도항내항선 :13원출처 : 각항만사이트참고하여필자작성 접안료징수대상선박중기타선박의사용료를납부하는선박은제외함

253 왕우 손판도 김상현 박형준 청도항의 SWOT 분석 1) 청도항의장점 (1) 우월한지리적조건양호한입지우세와항구설비는국제허브항형성의하드웨이라할수있다. 청도항은중국의천연양항이고, 환발해경제권남쪽에위치하고있고, 북쪽에는천진항, 있고남쪽에는상해항이있으며동쪽에는한국과바다를사아에두고서로마주보고있다. 서쪽에중국중서부지역및중아시아 5개국과연접하고있다. 항만은중국북방해안의중앙에위치하여중국황하유역중제일큰출해구와각국가의국제항로의필경지로이다. 항구의육역면적중이용가능한면적은 70km², 건설가능한심수버드를 100여개를가지고있다. 항구에는천영심수항로가있고신항항로의수심은 -14m 이하이며, 최대한 -20m이다. 현재 30여개의부두의있으며, 그중에서컨테이너전문부두는 7개, 항구화물장소 300여평방미터, 300만내지 500만톤의화물을저장할수있는능력을가지고있다. (2) 항만교통우위청도지역의발달된교통네트워크와항만을중심으로형성된철도, 고속도로, 항공운송체제는각운송수단의선택적활용을극대화할수있게해주는풍부한자원이고할수있고. 중경-청도간주1회운행되는컨테이너를예를들면, 양지역간왕복한컨테이너전용열차가개통된후에, 중경에서출발하였을때청도항의선택이남경항과상해항에비하여비용을 25% 줄일수있게되었다. 19) (3) 다양한화물종류청도항컨테이너화물처리량은연평균 40% 의속도로증가하고있어세계기타컨테이너항구의증가율보다훨씬높다. 청도항은중국컨테이너화물처리량으로두번째큰항구이며, 중국에서제일큰냉장컨테이너수술입항이다. 컨테이너, 석탄, 원유, 광석도함께처리하고있으며, 기타항만과비교하면청도항이현저히다양한화물종류들을확보및처리하고있다. 중국내제3위의컨테이너제 1위의항만이다. 청도항은컨테이너화물, 원유화물의물동량과관련하여중국내 3위의항만으로성장하였다. 19) 段峰, 靑島港競爭力分析, 天津大學碩士學位論文, (2005).

254 256 세계지역연구논총 35 집 3 호 (4) 높은항만작업능률청도항의시설이, EDI, 항법기술등의활용기술은세계적인선진수준에달하였다. 석탄의하역작업자동화를실현하였고한시간에만톤급의선박에석탄적재를완료할수있다. 원유파이프의수급능력은 1만m², 광석의하역능력은시간당 1600톤이다. 예를들면 2010년모광석선박에대한하역작업처리효율이시간당 6,669톤을기록하였으며, 당른항만의 5일간작업량을청도항은 27.5시간내에완성될수있다. 하루더정박하는비요용은 23만달러가드는데나흘이면정박에관한손실금은 90여만달러가발생한다. 20) 청도항의높은작업능률을통하여비용을절약할수있는장점을고려하면청도항을이용할가능성이있다. (5) 현지물류업발달청도지역의물류업은발전이빠르고서비스수준이확실히높아졌으며교통인프라의규모의커지고있다. 청도시의물류업체부가가치는 20113년 708.6억위안달성하였는데, 이는전년대비 10.2% 의증가율로서청도시의 GDP에서 8.9% 의비중을차지하였다. 또한국가 A급의물류기업은 2개에불과하였지만 2013년에 51개로증가하였다. 이중에서청도항은중한육해연운통로로한국과무역교역액이 21,978만달러에달하였다. 21) 2) 청도항의단점 (1) 항만시설부족항만의시설현황으로살펴보면상해항의전제안벽길이는 119,704m로청도항의전체안벽길이는 20,518m보다 5배크다는것을알수있고, 생산용선석수는 72로천진항의 159개선석에비하여절반이상으로적다는것이다. 비교를보면청도항의항만시설이부족하다는것을알수있다. (2) 자금지원부족청도시는항만물류를청도시경제발전의 3대동력중한가지로인식하고있으나, 정부의재정지원계획은청도항의집중되어있다. 청도시에서개발할곳은정부주도로개발되는게아니고그룹에서개발하고있다. 중국내여타항만의개발사업은모두정부주도로개발되었으나, 청도항은민간주도로개발되고있다. 산동성및청도지역의무역운 20) 검색일 : ). 21) 검색일 : ).

255 왕우 손판도 김상현 박형준 257 송은 80% 이상을항만에의존하고있다. 항만산업및항만관련산업은 10만개이상의일자리를창출하고경제적사회적측면에서지역경제에막대한영향을미치지만, 정부의적극적인재정지원정책에의하여좌우된다. 결국정부의적극적인개발의지없이항만은개발될수없고, 따라서항만산업및관련산업의발전을통한지역경제의발전은기대할수없다. (3) 항만건설재원부족항만건설재원이부족한편이다. 현재중국의항만건설이중국의경제발전속도를따라갈수없는실정이고이는청도항고예외가아니다. 그러나항만의건설은여타인프라건설과는달리막대한비용을요구한다. 표준건설원가로계산하면대형컨테이너선석을한개만드는데소요되는비용은약 6 8억위안을요하며, 일부정문가에의하며동북아국제허브항만으로서청도항을개발하게되면총투자비용은 100억위한을필요로한다. 중국의경우항만수요의증가및항만건설에필요한재원이절대적을부족한실정이다. 또한중앙정부의관련기관과의원활한협력을위한자질부족한세원요원, 포워더의수가많아해운시장을혼란에빠뜨릴수있다. (4) 항만종사자의서비스전문성부족항만종사자의자질이상대적으로낮다. 중국내항만종사자의수준으로서는양호한편이다. 천진항만의종사자에비하여문화수준및전문적인기술수준이낮으며, 관리직원및종합적인고급관리인력이부족하다. 항만의전문인재가부족한상황이다. 22) (5) 보세단지발전상대적낙후청도항보세단지의발전은비교적시작이늦어, 아직물류량이규모의경제효과에이르지못한편이고, 화물을소화할수있는면적도적다. 천진상해지역에보세단지에비하여물류운영이나서비스수준이낮은편이고물류공습사슬의개발과운행이상대적으로낙후한상태가있다. 또한자유무역항정책이부재한상황은중국북방지역의환적컨테이너화물의 80% 가한국과일본의항만으로유출되는결과를낳았고, 환적하역에관한비용만매년수억달러가유실되었다. 22) 진미환, 중국청도항의경쟁력강화방안에관한연구, 배재대학교석사학위논문, (2013), pp. 66.

256 258 세계지역연구논총 35 집 3 호 3) 청도항의기회 (1) 종합적인도시경제발전종합적인도시경제발전에따른기회요인이존재한다. 청도는중국의고업생산가지이고, 전국 9대경제중심도시중하나이다. 최근일련의기술개혁및산업구조조정을통해서일부중점산업을중국내에서중요한지위를차지하고있으며, 신규산업도발전하고있다. 이러한배후경제권의발전은항만의물동량창출에상당한영향을미치며, 청도항만이동북아중심항만으로서발전하는데커다란동력으로작용할것이다. (2) 물동량증대물동량증대에따른기회요인존재한다. 전해만의항만배후구역은제조업및한일의제조기지로서가공무역의증대, 보세구역의발전및대외무역의증대에기여하고있으며, 또한청도항의물동량증대에상당한기여를하고있다. 그리고중국서부대개발계획은청도항내륙의경제발전에이바지할것이며, 이또한청도항의물동량증대에상당한기여를할것이예상된다. (3) 한 중 FTA 촉진및교역규모의증가추세정부정책에따른기회요인이존재한다. 청도시의시정부개혁발전위워회는청도항만의발전을위해서는청도보세구역및자유무역지대의설치가필요하다는인식하에이를중앙정부에건의키로결정하였다. 우위회는선진자유무역지대의발전모델을접목하여화물의신속통과, 세관행정의선지화를제고하고, 따라서물류원가및통관의효율성을제고하고자시험방안수립하였다. 한중수교 20년동안양국간경제무역은급격한속도로발전해왔다. 2014년한중FTA를체결에따라서 2015년까지양국간무역액규모 3,000억달러에이르는시대가임박하고있다. 이러한흐름으로청도항으로서는한중무역의교두보로발전될것이기대된다. 4) 청도항의위협 (1) 항만가경쟁심화모두환발해만에있는상해항과천진항은청도항의주요경쟁대상이되게하였다. 각항만은부두의대형화와전문화건설의진행을가속화하고있다. 또한세항만간의거리는 300해리내에있으며더많은한국의화물을자기항만으로진출시키게하기위한경쟁이더욱심해졌다. 동시에청도항은세계 1위의상해항은경쟁대상으로접근하고있으므로피할수없는견제에부딪히고있다.

257 왕우 손판도 김상현 박형준 259 (2) 저장능력낮다. 청도항의경우, 저장능력이매우낮은천진항의절반에도미치지못하고있다. 실제저장능력은한항만의물류업발전의중요한상징인데저장능력이낮은약점을가지고있다. (3) 근처지역타항만개발청도항이소속된산동성에있는옌타이항도급발전하고있고또한한국의항만공동체와함께협력협의서에서명하여처음옌타이-인천간항로를개통한후에현재통항하고있습니다. 이역시청도항에게일정한영향을가져올것이다. 5) 청도항의경쟁적우위전략앞에서는청도항의현황을통하여청도항의 SWOT분석을실시하였다. 분석결과로는청도항의약점및위협, 기회등몇가지가있다. 따라서이것을통해서청도항이국제적인항만이될수있는전략을제시도록하겠다. (1) 항만시설개선항만이전략적인제휴를하는목적은당사자모두가이익을얻게끔하는것이다. 청도항주변의항만군의전략연맹을강화하려청도항주변의항만들은반드시제휴하여운영하는방법을실행해야한다. 청도항은반드시주변항만의내부재통합을올바르게실시하여청도항만군을형성시켜야한다. 또한, 이를통해청도항항만군의내부협동전략을실현하고중북건설과같은현상이더이상나타나지않도록해야한다. 이런식으로서로주권을교환하거나매매하는것을통해제휴를실현할수있다. 그리고항만군의기능에대한충분한이해를바탕으로항만의특징에따라발전방향을확정지어야된다. (2) 국제물류중심지로진화청도항이국제물류중심항으로서역할하기위해서항만물류기능을확충해야한다. 특히전만항이컨테이너항만으로서국제물류의중심지가되기위해서는항만물류산업을적극적으로육성하고, 철도운송, 항공운송과의연계시스템을강화해야하며, 보세구역에있는현대국제물류기지와협력해서더좋은항만서비스를제공할수있도록노력해야한다. 또한정보망의구축속도가느리고현재의물류발전요구를만족시키지못하고있다. 따라서우선적으로물류정보센터를건설하고정보시스템을구축하는것이

258 260 세계지역연구논총 35 집 3 호 시급하다. 한걸음더나아가금융시스템과운송시스템을정보화하는노력이절실하다. 다른한편으로물류정보센터의건설과함께물류관련제도의정비도이루어져야한다. 청도시의경쟁구조가변하고있고산업의구조가고도화되고있으나, 관련제도미정비상태에있다. 정부와지방정부가합심하여선진화된물류정보시스템을구축하고개방화시대에적합한시장친화적물류법제를정비하여야한다. 23) (3) 외국기업과해외투자자본유치외국인직접투자는항만생산설비의첨단화등을제고하고선진화된생산시스템및경영방식의도입을촉진함으로써항만경쟁력의고도성장의원동력이될수있다. 대외개방에따라국외금융, 보험, 해운기업들이계속청도에들어오고있다. 청도항은해외직접투자를적극유치하여기술이전을통한생산성향상의제고를더욱빠르게추진해야할것이다. 다른한편으로외자유치를통한물류서비스시장의개방화와더불어물류서비스의선진화유도가필요하며, 선지물류시업의선진화된관리기법을체득해야한다. 산동성정부와청도시는재정수입과지출비율을고려하여항만시설에대한재정지출을함과동시에외자유치를위한특혜정책수립및마케팅전략을수립하여적극적으로외자유치정책을실시해야한다. (4) 항만의서비스및관리능력제고청도항이발전하기위해서는우선항만의서비스표준을통일시키고, 항만의관리능력을제고하며, 항만의재배치및구조조정을통하여선진적인항만물류시스템을정립하여야된다. 즉개방적이고공정하며질서있는항만물류환경을조성함으로써항만서비스가격, 보험, 금융, 교통운송, 업무등에서통일된서비스를제공할수있도록법률을정비해야한다. 청도항은항만경영방식으로개선함으로써항만경쟁력을제고하여야한다. 청도항은동북아의수많은항만과치열한경쟁을하고있고, 따라서청도항만의경쟁력을지속적으로제고해야만여타항만에비해비교우위를갖출수있다. 정부는합리적인항만물류정책을수립하고, 항만관리와관련한법률과제도를정비해야한다. 청도항만당국에서도효율적인물류시스템을구축함으로써물류서비스의최적화및효율화를달성해야한다. 항만물류시스템의구축과관련하여효율적인물류네트워크및서비스네트워크를구축해야한다. 물류네트워크의구축은물류시스템의재구성, 물류경로의최적화를포 23) 王正喜, 靑島港物流發展戰略硏究, 北京交通大學碩士學位論文, (2008).

259 왕우 손판도 김상현 박형준 261 함한다. 물류경로의최적화를통해서물류시스템의신속성을제고함으로써물류원가를인하할수있다. 서비스네트워크의구축은운송방식, 재고상황, 정보교류, 고객서비스에대한구체적인분석을포함하고이를통하여물류서비스의양질을향상시킬수있다. 청도항만에서는고객에게포장, 가공, 보송등서비스를제공하고제일빠르고경제적인수단으로시간안에모든배송이끝날수있는시스템을구축해야한다. 이런물류시스템을청도항의독자적인것으로특화시킬필요가있다. 성공적인물류시스템인프라를구축하게될뿐만아니라세계에서도가장우수한선진항만이될수있다. 결과적으로항만내부경영구조를조정하고더좋은항만물류관리시스템을가지면물류서비스의기능과효율을높일수가있고, 서비스가격을낮추면항만의경쟁력이생길수가있다. (5) 보세단지완비및항만비용절감한중양국 FTA가체결에따라서앞으로청도지역의경제성장이한국과함께동반됨에따라한국산업기지를구축하고자할때, 청도항반드시보세단지의정비를이루어내야하며항구내의각기능을통합하는방향으로나아가야한다. 물류산업의진일보발전을위한보세구의정책적우수성과항만의입지조건을통합하는특정구역을설정하는협력정책의필요성인것이다. 자유무역단지의초기형식으로서구항연동이구현된한국가공제조업기지의건설이가능해질것이다. (6) 한국과청도간협력강화및한국전용물류센터촉진한국과청도사이의경제무역에서양자교류는더욱증대되는추세에있으므로한국기업들로하여금공동의이익을구현하기위한청도항의항만시설에대한투자를유도하고그대가를제공하는정책을수사함으로써양자모두의번영을기대할수있는것이다. 따라서한국기업들의수출입물량증가에대비할수있는저장출하시설을확충하고, 재고관리를효율하기위해물류센터를신축해야한다. Ⅳ. 결론 중국의경이적인발전으로세계경제의중심이점차중국을핵심으로하는아시아로이동하고있다. 중국이 WTO에가입한후지속적인개방정책과외국인투자유치로무역교역량이급증하면서세계의공장이되고있다. 그결과한국의인천항만과가장

260 262 세계지역연구논총 35 집 3 호 가까운거리에있는중국의청도항만사이에무역물동량교역이급속도로증가하면서낙후된청도항만시설의현대화가절실히요구하고있다. 청도항은북중국에서는가장큰국제무역항으로서산동반도의남안인교주만에위치하며, 산동성최대의상항이자군항이다. 청도항은중국북방해안에서천연양항이며화물도다양하고뒤에넓은배후경제권도가지고있다. 특히중국은환발해만, 장강삼각주, 주강삼각주등 3대경제권을중심으로산업, 무역, 비즈니스기능을집중하여경제성장을이루고있다. 청도항만은지정학적으로이들지역에서필요한산업및소비물동량이나생산물을가장저렴한비용으로한국으로편리하게유통하는데가장유리한위치로부상하고있다. 이러한유리한여건을가지고있는청도항은중국에서어느한국의유명기업들이이곳에대중국물류기지를두고중국과무역을증진시키고있는실정이다. 그러나청도항은낙후한항만시설, 노후화된배후연계운송시스템, 정보시스템미흡등경쟁항만에비해상대적으로불리한상태이기때문에이러한문제점을해결하여경쟁력을갖춘항구로발전시킬필요가있다. 이러한맥락에서본논문에서는한중주요항만의현황특히청도항의현황을살펴보고청도항만이중국이한국과의무역중심항구로서역할을해야하는단위성을검토한후청도항, 인천항을입지조건, 항만시설, 항만물동량및컨테이너화물물동량, 항만시설사용료분야을중심으로분석하였고, 청도항의 SWOT 분석을통하여미래발전방안을제시하였다. 따라서청도항이북중국의중심항으로발전하기위한몇가지방안을제시하면다음과같다. 첫째, 항만시설을개선해야할것이다. 둘째, 청도항이국재물류중심항으로서역할을하기위해서는항만물류기능확충해야할것이다. 셋째, 외국선진기업과해외투자자본을유치해야할것이다. 넷째, 청도항이발전하기위해서는항만의서비스표준을통일시키고, 항만의관리능력을제고하며, 항만의재배치및구조조정을통하여선지적인항만물류시스템을정립해야될것이다. 다섯째, 보세단지완비및항만비용절감. 마지막으로한국과청도간협력강화및한국전용물류센터촉진을해야할것이다. 본연구에서는항만경쟁력과관련한선행연구의검토를통해도출된항만경쟁력평가요소를바탕으로경쟁항만인인천항과비교하여청도항에대한 SWOT 분석을실시하였다. 그러나이러한 SWOT 분석은다소주관적인판단이대제되어있다는점에서분석결과의객관성과유용서이다소문제라판단되어진다. 따라서향후의연구에서는설문조사등을방탕을한보다객관적이고정확한실증분석등이이루어져야할것으로생각한다.

261 왕우 손판도 김상현 박형준 263 참고문헌 최근배. 항만물류산업분류에관한연구. 무역연구, 제6권 3호 (2010). 배병태. 동북아물류환경변화에따른부산항의경쟁력강화방안. 한국항만경제학회, 제20집 2호 (2004). 오일석. 부산신항의동북아중심항기능수행을위한로지스트레이드전략에관한연구. 경성대학교박사학위논문, (2005). 김범중. 국제물류시설의이용자만족도평가연구. 동국대학교박사학위논문, (1988). 조삼현. Z중국주요항만과의서해안항만간의교역컨테이너유통경로분석에관한연구. 한국항만경제학회, 제22집 3호 (2006). 김미란. 동북아물류센터구축에관한연구. 홍익대학교대학원석사학위논문, (2004). 임병학. 김대환, 홍한국, 부산항만의효율성개성을위한과학적인방안수립절차에관한연구. 산업혁신연구, 제27권 4호 (2011). 왕효신. 인천항과북중국 3대항만 ( 청도, 천지, 대련 ) 의협력발전및교역활성화방안에관한연구. 청운대학교석사학위논문, (2014). 진미환. 중국청도항의경쟁력강화방안에관한연구. 배재대학교석사학위논문 (2013). 왕보, 중국청도항의경쟁력강화방안. 건국대학교일반대학원석사학위논문, (2014). 진병뢰. 중국청도항의항만물류발전방안에관한연구. 조선대학교석사학위논문, (2013). 맹헌협. 중국청도항의항만경쟁력강화방안에관한연구. 동의대학교대학원석사학위논문 (2010). 류닝. 중국상해항의항만경쟁력강화방안에관한연구. 동의대학교대학원석사학위논문, (2013). 윤송봉. 부산항과상해항의항만물류서비스에대한고객만족도비교연구. 중앙대학교대학원, (2013). 이용선. 부산항의항만경쟁력결정요인분석과경쟁우위제고방안에관한연구. 동아대학교대학원, (2011). 서정숙. 인천항의전략적발전발안에관한연구. 부경대학교대학원교육학석사학위논문, (2011). 王正喜. 靑島港物流發展戰略硏究., 北京交通大學碩士學位論文, (2008). 段峰. 靑島港競爭力分析., 天津大學碩士學位論文, (2005).

262 264 세계지역연구논총 35 집 3 호 검색일 : ). 검색일 : ). 검색일 : ). 검색일 : ). 검색일 : ). 검색일 : ).

263 왕우 손판도 김상현 박형준 265 ABSTRACT A Study on the Competitive Advantage Strategy of China Qingdao Port by FTA Whang, Woo / Dong-A University Sohn, Pando / Dong-A University Kim, Sanghyun / Tongmyong University Park, Hyeongjun / Dong-A University In this study, we identify the competitive advantage of Qingdao Port among China s major trade ports according to the Korea - China FTA, and show how these competitive advantages are related to Busan Port and suggest implications. In recent years, the Korea-China free trade agreement (FTA) with China has increased the openness of each country, and the trade volume will be increased accordingly. The increase in trade due to this FTA will eventually lead to an increase in logistics. In this paper, we identify what kind of competitive advantage strategy Qingdao Port has in China, which has an FTA with Korea, compared to Korea, especially Busan Port. The results of this study will be used as a teacher for the growth strategy of Busan port in the future.the results of this study are as follows. First, Qingdao Port can take advantage of the Chinese government s policy support, ie, growth strategy based on one-to-one policy. Second, container ships with larger size than other logistics ports can be anchored. This is a comparative advantage that can take full advantage of the recent enlargement of ships. Third, there is an advantage that the overhead of shipment cargo with less labor and logistics costs is much less than Busan port. This study suggests a comparative advantage strategy of Qingdao Port, which is expected to give many implications to the strategy of Busan port. Key words: FTA, Qingdao Port, Comparative Advantage Strategy, Logistics, One Belt One Road 접수일 : 2017 년 6 월 13 일, 심사일 : 2017 년 9 월 6 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 22 일

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265 대북한사회공헌형산림탄소상쇄사업협상 : 참조변수개발과 SWOT 분석을통한타당성검토 *1) 허만호 / 경북대학교 *** 김미란 / 경북대학교 ***** 한글초록 파리기후변화협약 (2015년 12월 12일 ) 에대응하기위해대체산림을필요로하는한국의사기업들과정부에게북한의산림들은대안이될수있다. 그러나남북한간의 고질적갈등관계 는북한당국과의협상과합의이행을어렵게하고있다. 본연구는북한의협상행태와 1978년네덜란드국제워크숍에서개발된협상모델을준거로하여대북협상정책의정향과참조변수들을개발하고자한다. 그리고대북산림탄소상쇄협상의타당성을평가하고, 문제점들을파악하여전략적선택을할수있도록한국의기업들과중앙 / 지방정부, 북한의정부와주민들과같은당사자들의이해 ( 利害 ) 에대한 SWOT분석을시도할것이다. 한국측참여주체들이비교적쉽게구사할수있는전략은자신의강점 (Strength) 과기회 (Opportunities) 를극대화하는 SO(maxi-maxi) 전략이다. 이전략을택할경우, 어쩔수없는약점과위협은협상의참조변수로활용하며그폐해를최소화해야된다. 물론위협에대처하는조직의강점에기초를두어, 조직의강점을극대화하고위협 (Threat) 요소를극소화하는 ST(maxi-mini) 전략도사안과참여주체의역량에따라서는활용될수있다. 이런관점에서대북한산림탄소상쇄사업은특히, 사회공헌형일경우사업의타당성과협상의가능성이충분히있다. 경제적합리성이라는면에서는남북한산림탄소상쇄사업협상에기대를걸기힘들다. 이비합리성과양측간의비대칭적측면은이윤을추구하는한국의사기업과재원이제한되어있는중앙 / 지방정부를딜레마에빠지게할것이다. 그러나한국측은이사안에대해통일비용의 선투자 라는관점에서접근해야된다. 따라서한국의참여사기업과정부간에유기적연대가필요하다. 그리고총체적계획을성공시키기위한단계별기술적대안들이마련되어야한다. 주제어 : 산림탄소상쇄, SWOT분석, 협상, 파리기후변화협약, 사회공헌형 * 이논문은 2016 년대한민국교육부와한국연구재단의지원을받아수행된연구임 (NRF-2016S1A5A 2A ). 본연구에많은도움을준연변대학과학기술학원남영 ( 南穎 ) 총장님, 김석주교수님을비롯한연변대학교교수님들과길림성연변임농과학연구원현영남 ( 玄永南 ) 원장님, 그리고인터뷰로정보제공및확인을해준탈북자분들께깊은사의 ( 謝意 ) 를표한다. ** 주저자 : 정치외교학과교수 *** 공동저자 : 대학원정치학과박사과정생

266 268 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 한국은 유엔기후변화협약에관한교토의정서 에 1998년에서명하고 2002년에비준하여 2005년에발효시켰지만제1부속의정서 (Annex A) 상의온실가스감축의무국은아니었다. 그러나한국은 OECD 회원국중에서온실가스배출량증가율이 1 2위이고, 전세계온실가스배출순위 7위를차지한다. 이런상황은이명박정부를국가온실가스감축목표로 2020년에배출전망치 (BAU) 의약 30% 를감축하겠다고 2009년에국제사회에천명하게했다. 2011년제17차유엔기후변화협약당사국총회에서 2020년이후에는모든국가들이온실가스감축에동참케하도록합의하면서이명박정부는더적극적으로대응할수밖에없었다. 이런맥락에서이명박정부는 2012년에 탄소흡수원유지및증진에관한법률 과 온실가스배출권의할당및거래에관한법률 을제정하였다. 박근혜정부는참여기업들의배출권상쇄 (offset) 를위한거래가 2015년 1월 12일부터본격적으로시행되도록하였다. 이어서박근혜정부는 2015년 6월 30일에 2030년배출전망치에서 37% 를줄이고, 줄여야될양의 30% 를국제탄소배출권시장에서매입하겠다고수정발표하였다. 당사국들의상이한입장들을극복하고파리기후변화협약이 2015년 12월 12일에채택됨으로서도래한신기후체제 (new climate regime) 는 인류생존을위한목표온도 ( 산업화이전지구기온과의차이 1.5 C 이내 ), 다양한분야포괄, 국가별감축목표자발적설정, 모든국가의의무적감축, 주기적점검과지속적인감축목표상향, 다양한행위자들의참여 등을요구하고있어서한국측, 즉중앙정부및지방정부, 민간기업, 시민사회등의적극적인참여와구체적인노력이요청된다. 신세계, 한국공항공사, 한국예탁결제원등참여기업들은그간배출권상쇄를위한산림을확보하기위해노력해왔다. 그러나비이성적갈등의항속성을특징으로하는남북한간의 고질적갈등관계 (protracted conflict) 속에서한국의정부나기업들은협상의어려움과합의이행력의불안정성때문에북한에서상쇄산림을확보하는방안을적극적으로추진하지못하고있다. 1) 현재의대북제재국면에서탄소상쇄산림을북한에서확보하는것이과거에비해더많은난제들을안고있어서더욱회의적일수있지만, 최근의국내외정치상황과파리협약은이런인식의전환을요구한다. 그리고독일, 1) 고질적갈등관계 의개념에대한설명은다음을참조하시오. Edward E. Azar and Chung-in Moon, Managing Protracted Social Conflicts in the Third World: Facilitation and Development Diplomacy, Millennium, vol. 15, no. 3 (1986), pp ; Edward E. Azar, The Management of Protracted Social Conflict (Hampshire: Darmouth Press, 1990).

267 허만호 김미란 269 체코등 6개국은북한에서자국의배출권을이미확보해놓고있으므로한국도북한과산림탄소상쇄사업을위한협상을보다적극적으로준비해야된다. 그런데북한은휴전회담과같은전시 ( 戰時 ) 회담뿐만아니라 7.4남북공동성명, 남북고위급회담및정상회담, 핵협상등의평화시회담들에서도서방세계와는확연히구분되는협상관을가지고있으며, 그에따른협상기법들을구사했던것으로평가된다. 2) 물론 남북협력의제에대한협상에안보및정치적의제들에대한협상관이나협상기법들을적용하는것은무리다 는지적도가능하다. 그런데북한의기존대남협상들에서는비정치적협상도정치적성격을제고하기위해협상과정에서필요한전술들을사용했다. 3) 특히, 1998년남북한비료협상에서는지연전술, 의제추가전술, 논의회피전술, 살라미전술등을사용하며협상관이나기법에서안보및정치적협상과특별한차이를보이지않았다. 4) 그리고산림탄소상쇄사업그자체는환경에관한사안이나, 이사업이북한사회특히주민통제에미칠직 간접적인효과들을먼저생각할북한당국은이사업과관련한협상정책의우선순위나협상행태및기법들을결코환경문제에국한시키지않을것이다. 그런데사업목표지역 (target area) 의주민들이나지방관리들은중앙당 정부관리들과입장을달리할수있기때문에일정한범위내에서의다자협상의성격은띨것이다. 협상은불가역적적대자들 (strident antagonists) 과완전한협조자들 (fully cooperative partners) 의중간인협조적경쟁자들 (cooperative antagonists) 간에이루어지는것이일반적이다. 협조적경쟁자들간에는언행에신사적인한계가있고, 힘을노골적으로사용하지는못하며, 합의된것에대해서는명예로서지키는것을전제로한다. 5) 그러나현재까지남북한간에는 악의를가지고, 믿을수없으며, 약속도감쪽같이속일수있 2) 김도태, 남북협상의성격분석과향후변화전망, 협상연구, Vol. 1 No. 1 (1995), pp ; 허만호, 북한의협상행위의특징 -이론적괴리와규칙성-, 國際政治論叢, 제36집 2호 (1996), pp ; 김도태, 북한의국가이익과협상태도변화, 協商硏究, 제6권 2호 (2001), pp ; Heo, Man-ho, Military Demarcation Line in Korean War Armistice Talks: Pseudo-Negotiations between Strident Antagonists, The Korean Journal of Defense Analysis, Vol. 26 No. 1 (2014), pp S. 스나이더 (Scott Snyder) 는북한의특징적협상행태를결정하는요인으로빨치산전통, 사회주의혁명모델을수입한국가의형성 조직 구조, 일제식민지로부터의해방과주권회복, 유교적규범의영향, 주체사상과 ( 독특한 ) 주권개념, 김일성에대한개인숭배, 환경과유전적영향을지적하고있다. Scott Snyder, Negotiating on the Edge: North Korean Negotiating Behavior (Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 1999), pp ) 김도태 (2001), p ) 김도태 (2001), pp ) Howard Raiffa, The Art and Science of Negotiation, How to Resolve Conflicts and Get the Best Out of Bargaining (Cambridge, Massachussetts: The Belknap Press of Harvard University Press, 1982), p. 18.

268 270 세계지역연구논총 35 집 3 호 는 불가역적적대자들간의협상이주로이루어졌다. 그런데협상의진정성과의사성 ( 擬似性 ) 을협상주체들의의지로판단하기도한다. 즉, 협상에서양측이상대를자율적인대화자 (interlocuteurs autonomes) 로인정하고, 각측이합의에도달하겠다는의지를갖고있는선행조건이충족되지못하면그협상은의사협상 (pseudo-négociation) 이다. 6) 기존의남북협상에서북한은한국대표들을자율적인대화자로인정하지않기도하고, 합의에도달하기보다대내외정책상의다른목표를위한수단으로협상을활용하기도하여 협상의의사성 을보였다. 이와같이기존의남북협상들은 불가역적적대자들간의의사협상 인경우가많았다. 그런데남북한간의산림탄소상쇄사업을위한협상은이와는다른의사성을띨가능성이있다. 즉, 협상주체의성격이북한측은 불가역적적대자 에가까운데비해한국측은최근의제재국면으로약간의변화가능성은있지만 완전한협조자 에가까운비대칭성을보일것이다. 산림탄소상쇄사업에서협상이익을추구하는 협조적경쟁자들 간의협상은경제적합리성이라는측면에서남북한간에성립되기어려울것이다. 따라서영리성을추구해야되는기업이나, 많은투자재원을확보할수없는지방자치단체로서는딜레마라고말할수있다. 그뿐만아니라북한정부와탄소상쇄산림조성 유지에대해합의하고이행장치를마련하기위해협상을하는데한국의정부나기업들에게협상의성사여부와합의가능성도중요한관건이지만, 합의이행의지속성확보가더중요한관건이될것이다. 이런문제의식에따라본연구는산림탄소상쇄사업에대한대북협상에서한국측이참조해야될변수들과추구해야될대상 (stakes), 그리고협상의타당성 (feasibility) 을조명해보고자한다. 이를위해먼저협상의정형 (prototype) 으로서 1978년네덜란드국제협상워크숍모델을소개하고, 이에준하여협상상대로서의북한이보인협상관과특징적협상행태및기법들을조명해보겠다. 그리고본사업의타당성과대북협상의가능성을검토하기위해당사자들의이해 ( 利害 ) 에대한 SWOT 분석을시도하겠다. 이와같은연구방법을채택한것은본주제에대한정보를체계적으로확보할수없는현실적한계를극복하기위해서다. 그래서협상의정형을먼저제시하고, 북한의특징적협상관과본주제에유효한북한의기존협상기법들을본연구에서전체적분석및인식의틀로삼고자한다. 이에따라본주제와관련하여반드시짚어야될개별사안들을검토 분석할것이다. 그런데기존의대북협상들에서한국측의양보가북한측에의해 선의 가아닌 약점 으로해석되어타결에부정적으로작용했던경험들을반복하지않기위해호가 ( 呼價 ) 의합리화와양보의객관화도추구하겠다. 6) Hubert Touzard, Psycosociologie de la négociation, Etat des recherches, POUVOIRS, Revue Française d Etudes Constitutionnelles et Politiques 15 (La négociation, 1980), PUF, pp

269 허만호 김미란 271 Ⅱ. 협상의구조와구성요소및기법 협상에대한체계적연구는아주최근에시작되었다. F. 이클레 (Fred Charles Iklé) 7) 는협상을목적, 구성요소, 기법으로접근하는가하면, H. 라이화 (Howard Raiffa) 8) 는협상주체의수 ( 數 ) 로접근하고, R. 솔로몬 (Richard H. Solomon) 9) 은시기별로접근하는반면, I. 자트먼과 J. 루빈 (I. William Zartman & Jeffrey Z. Rubin) 10) 은대칭 / 비대칭으로접근하고있다. 그에비해장쩨스 ( 蔣介石 ), 11) 조이제독 (Admiral C. Turner Joy) 12) 과같은협상경험자들은특징적면모들을강조하였다. 네덜란드에서 1978년에개최된국제협상워크숍을통해협상의구조와구성요소및기법으로구성된종합적인모델이개발되면서비로소협상에대한이해가체계화될수있었다. 물론이워크숍이후에도연구자들은상술한바와같이인식의부분성과강조점의차이를여전히보이고있다. 그러나이종합적모델은북한의협상행태를조명하고, 효과적협상대안을마련하는데유용하다. 1. 협상의구조와구성요소 협상연구자들은시각차이 13) 에도불구하고협상과정 (negotiation process) 의공통적인구성요소로행위자 ( 협상가혹은교섭자 ), 의사교환 (communication), 환경 ( 참조변수, referential variables) 을지적한다. 그런데협상주체를협상에서자신을위해말할수있고자유롭게호가 ( 呼價 ) 와합의를할수있는행위자 (actor) 와그렇지못한대리인 (agent) 으로구분할수있다. 14) 그래서협상과정을 교섭자들이메시지를교환하면서교섭요소를조작하는과정 으로정의하고, 환경적요소들을교섭행위의준거가되는참조변수로본다. 7) Fred Charles Iklé, How Nations Negotiate (New York: Frederick A. Praeger Publishers. 1967). 8) Raiffa (1982). 9) Richard H. Solomon, Chinese Negotiating Behavior: Pursuing Interests Through Old Friends (Washington, D.C.: United States Institute of Peace Press, 1999). 10) I. William Zartman and Jeffrey Z. Rubin, Power and Negotiation (Ann Arbor: The University of Michigan Press, 2003). 11) 蔣中正箸, 中國學會譯, 中國안의蘇聯, 中共이大陸을奪取한裏面暴露 ( 隆宇社, 단기 4291). 12) Admiral C. Turner Joy, How Communists Negotiate (New York: The Macmillan Company, 1955; Santa Monica: Fidelis Publishers, 1970). 13) C. 뒤퐁 (Christopher Dupon) 은협상과정에대한접근방법을네개의길 (avenue) 로유형화하며좀더총체적인접근을제안하고있다. Christopher Dupont and Guy-Olivier Faure, The Negotiation Process, in Victor A. Kremenyuk (ed.), International Negotiation (San Francisco, Oxford: Jossey-Bass Publisher, 1991), p. 41, pp ) Jeffrey Z. Rubin, The Actors in Negotiation, in Kremenyuk (1991), pp

270 272 세계지역연구논총 35 집 3 호 1) 교섭의구성요소교섭은목적달성을위한행동방침인전략, 타협의범위를한정하는최초제안및타협을이루어나아가는과정에서교환되는양보로구성된다. 협상에대한정의의범위에따라분류상의차이가있지만, 협상전략에는화해 (accommodation) 혹은문제해결 (problem-solving) 전략, 대립전략 (confrontation, contending), 혼합전략 (mixed strategy), TFT전략 (tit-for-tat strategy), 굴복전략 (yielding) 이있다. 무행위 를협상전략의하나로간주하기도하지만, 프룻 (D. G. Pruitt) 은이를전략으로보지않는다. 15) 최초제안 (initial offer, openers) 은교섭구도 (bargaining set) 에대한상대방협상가의인식에영향을주는수단이다. 이최초제안의신뢰수준은협상가가속한사회의문화규범에크게영향을받는것이일반적이지만, 협상의요구와결과는종모양 ( 逆 U 型 ) 의그래프를형성하게된다. 양보는상대방으로부터반대급부적인양보를도출하는협상과정의핵심적인동인 ( 動因 ) 이다. 합의를위해양보를많이하면할수록최초목표에서는그만큼더멀어지는딜레마가있다. 그런데유의할점은양보가선의의표현으로나타나질경우에는반대급부가유발되지만, 약점의발로로인식될경우에는상대측의강경한행동을유발시킬수있다는것이다. 호혜적정합 ( 互惠的整合, reciprocation matching) 은탁월한해결책이있을때나상대방의입장이확고하다고인식될때나타나지만, 부정합 ( 不整合, mismatching) 은상대방의의도를예측할수있는기초가없을때발생하는것이일반적이다. < 그림 1> 협상의구조와구성요소 출처 : Dupont and Faure (1991), pp ; Dean G. Pruitt (1991), pp 정리. 15) 각전략에대한개념적설명은 Dean G. Pruitt, Strategy in Negotiation, in Victor A. Kremenyuk (1991), pp 참조.

271 허만호 김미란 273 2) 의사소통협상가가교섭과정에서언어 비언어적인메시지를주고받는의사소통에는문화 언어적차이와더불어영향력, 설득과위협이변수로작용한다. 설득과토론은자신의양보를적게하면서도상대측이받아들일수있는합의를도출하는염가의방식으로오해에서비롯된분쟁이나문제를해결하려할때유효하다. 그러나위협은역위협을초래하거나분쟁을확대시킬수있어서최후의수단으로간주된다. 그런데위협이성립되기위해서는위협의신뢰성, 위협대상 (target) 에대한왜곡없는위협의전달, 위협하는측의요구에대한대상의이행능력등이갖추어져야된다. 유사위협을과거에실천했던명성과순종 ( 順從 )/ 거역시의비용차이가위협의신뢰성을결정한다. 16) 3) 참조변수협상가는협상과정에서체면유지 (face-maintenance), 가치및이해 (interest), 전례 ( 前例 ) 등을준거로하여의식 무의식적으로행동을돌아보게된다. 체면유지는협상을공개적으로진행할경우나, 고강도분쟁상황에서중요하며, 양보를억제하는효과가있다. 이때중재를통해양보가 약점의발로 가아니라상대방의요구에대한반대급부라고위장할수도있다. 체면유지가주요목적인협상에서는상대방의체면을무시하면체면복구 (face-restoration) 비용이커지게된다. 17) 협상에서양립할수없는가치, 이념, 혹은원칙을가지고상대방을압도하려고할때가치의갈등이발생한다. 이런시도는긍정적인결과를획득하기힘듦으로대부분의협상에서회피한다. 18) 일반적으로이념적입장을포기하기힘든이유는적대국에게허약함을노정시키지않기위한데있지만, 북한의경우는자율성이없는협상가들의상부에대한의식과협상을협상외적목표달성을위한방편으로활용하는소위 협상을위한협상 을하는경우가많아서더욱그러하다. 그리고일반적으로원칙에대한합의가이의이행에필요한구체적결과의획득보다더어렵다고하지만, 북한의협상 16) 위협이성립되기위한조건들에대한연구는 P. Watzlawick, How real is real? Communication, Disinformation, Confusion (New York: Random House, 1976) 참조. 위협의신뢰성에대한실험적연구는 J. T. Tedeschi, B. R. Schlenker, T. V. Bonoma, Conflict, Power and Games : The Experimental Study of International Relations (Hawthorne, New York: Aldine, 1973) 참조. 17) D. Druckman (ed.), Negotiations: Social-Psychological Perspectives (Beverly Hills, California: Sage, 1973), p ) Hubert Touzard, La mediation et la resolution (Paris: PUF, 1977). 뚜짜르의연구결과는원칙, 가치, 이념의문제에집착하는공산측의협상행태를분석하는데많은시사점을준다.

272 274 세계지역연구논총 35 집 3 호 가들은협상의방향과합의의범위를처음부터자신들이유리하도록설정해놓으려고 원칙합의 를주요협상기법으로고집해왔다. 2. 협상의기법과태도 협상을효과적으로하기위해서는 < 그림 2> 와같이 자신의이해에합당한실속있는결과를획득하는것 과 유리한결과를획득하기위해세력균형에영향력을행사하는것, 효율적인협상을위해건설적인분위기를촉진시키는것, 상호이익을극대화시키기위해융통성을획득하는것 을서로조화시켜야된다. 19) < 그림 2> 효과적협상기법 출처 : Willem F. G. Mastenbroek (1991), pp 정리. 그런데산림탄소상쇄사업관련협상에서는특히세력균형에영향력을행사하는방법과건설적인분위기를촉진하는방법에주목할필요가있다. 이상호모순적인 4대협상요소들을조화시켜효과적인협상결과를얻기위해서는협상가가다음과같은태도를취해야된다. 19) Willem F. G. Mastenbroek, Development of Negotiating Skills, in Victor A. Kremenyuk (1991), pp

273 허만호 김미란 275 < 그림 3> 이상적협상태도이해관계유순 강경세력균형굴복 압도협상분위기쾌활 적대상호융통성탐구 반복 ( 이상적협상가의위치 : ) 3. 북한의특징적협상행태 공산주의자들은협상을맑스-레닌공식의과학적변증법으로인식하여이념적목표와외교정책목표를달성하기위한전술적도구라고정의하고있다. 20) 이런측면에서공산주의자들에게협상은자본주의자들에대항하는강력한무기이지만, 동시에협상그자체가정치적수단을사용하여상대방이수용할수없는목표를달성하는투쟁이다. 21) 이런공산주의자들의협상관을견지한김일성은 1972년 7.4남북공동성명 발표직후에남북협상에대해 대화건협상이건우리는적을날카롭게공격해서적을궁지에몰아넣는혁명의적극적인지류적공격형태 로생각해야된다고천명하였다. 22) 이와같이혁명적전투의식에기초한협상관에따라북한협상가들은대남협상에서네덜란드국제협상워크숍모델에서벗어나거나이모델의특정국면에치우친협상기법들을많이구사하였다. 먼저, 북한의협상가들은포괄적이고공격적인협상개념을가지고있어서협상을위 20) Library of Congress, Soviet Diplomacy and Negotiating Behavior: Emerging New Context For U.S. Diplomacy, Study Prepared by the Senior Specialists Division, Congressional Research Service (Library of Congress, Washington, D.C, 1979) pp ) 예를들어, 6 25전쟁휴전회담에서공산측최고현장지휘자였던리커눙 ( 李克农 : ) 은중 조대표단회의에서 회담은 싸움 ( 打仗 ) 이다. 다만, 문 ( 文 ) 의싸움 ( 文仗 ) 이지 무 ( 武 ) 의싸움 ( 武仗 ) 이아니다 라고자신의협상관을피력한바있다. 柴成文, 赵勇田, 板门店谈判 ( 北京 : 解放军出版社, 1989), p ) 김일성의 9.25 전투명령 (1972년 9월 25일 ) 의일부, 김부성, 내가판땅굴 ( 갑자문화사, 1976), pp 에서재인용.

274 276 세계지역연구논총 35 집 3 호 협, 선동, 유인책등가용한모든수단을다동원하여 입지를강화하고, 목적을달성하는책략 으로생각하고있다. 그래서협상을할때협상테이블이외의추가적기법과영향요소에큰비중을두고있다. 23) 따라서북한측은대북한산림탄소상쇄협상에서세력균형에영향을미치기위한기법으로한국측의특정협상가배제및직 간접적인위협, 무관한의제추가혹은연계등을시도할것이다. 북한협상가들은자신들의목적을달성하고이익을증대시키기위해협상과정그자체를이용하는데주안점을두기때문에완벽한문서로작성하여, 서명 봉인 전달하는 협상의완결 에도달하지못해도전혀문제시하지않았다. 그러나 원칙 에관해서나협상결과가선전전에유리할경우에는협상결과를확실한문서로남기기도했다. 24) 대북한산림탄소상쇄협상은제도적 기술적구속성을전제로하기때문에이런북한의협상관행은한국측을곤혹스럽게만들것이다. 그리고북한측은협상의범위나의제의연계등을자신들이제시한원칙으로규정하려들것이다. 협상을 공동이익을획득하기위한상호작용 으로본다면협상의핵심은상호균형있는양보에있다. 25) 따라서북한측의양보는불가피한것이다. 그런데북한협상가들은합의에도달하기위해 양보 라는대가를치르기보다엄밀한협상가격을정해놓고, 유리한합의에도달하는데저해되는요인들을위협, 선동, 시간제한을활용한상대협상가들의다행증 ( 多幸症, euphoria) 유발, 세뇌등다양한기법으로제거해나아갔다. 대북산림탄소상쇄사업에대한협상이거의일방적대북지원에관한의제들을다룰것이므로이런북한의협상행태는다소완화될가능성도있지만, 북한당국을구속하는의무이행사안들에있어서는재현될가능성이충분히있다. 북한이산림탄소상쇄협상에서구사할개연성이있는단계별협상전술과기법들을기존의남북협상들을토대로유추해보면다음과같다. 먼저, 협상준비단계에서북한측은협상을유리한방향으로이끌고가기위해사전 ( 事前 ) 정지작업을할것이다. 그리고북한측은협상의영향요소를극대화하기위해상식을깨는대표단선발을할것이다. 23) 허만호외, 대북한산림탄소상쇄협상 : 통제와인권의관점에서, 국제정치연구, 제18집 1호 (2015), pp ) 허만호외 (2015), p ) Fred Charles Iklé (1967), pp. 3-4; Jeffrey Z. Rubin, Bert R. Brown, The Social Psychology of Bargaining and Negotiation (New York: Academic Press, 1975), p. 2; I. William Zartman, The Structure of Negotiation, in Victor A. Kremenyuk (1991), p. 65; 이달곤, 협상론 협상의과정, 구조, 그리고전략- ( 서울 : 법문사, 1995), pp ; P. D. V. Marsh, Contract Negotiation Handbook (3rd ed, Burlington, VT: Gower, 2000), p. 1; Joshua S. Goldstein, International Relations (6th ed, New York: Longman, 2005), pp ; R. Fisher et al., Getting to Yes: Negotiating Agreement without Giving in, 3rd ed.(rev. ed), Boston: Houghton Migglin, 2011), p. ⅹⅹⅶ.

275 허만호 김미란 277 정치 군사부문에서의기존협상들과는달리, 산림탄소상쇄사업협상에서는진행단계에서효과적협상을위한 4대협상행위가운데세력균형에영향력을행사하기위한행위들인사건조작, 진실조작과왜곡, 협박, 무력시위, 군중동원등의협상장외 ( 場外 ) 활용을할가능성은크지않을것으로보인다. 그러나협상의주도권을쥐기위해협상을자기들이주관한것처럼위장하고, 착취적 협박적언행을하거나발언권을독점하는기법은쓸수있다. 그리고협상장에서상황이불리할경우, 세력균형에영향력을행사하기위한조작 (manipulating) 으로감정자극, 억지논리전개, 마타도어를통해상황을만회하려들것이다. 그외에도세력균형에영향력을행사하는기법으로기습제안, 다루기힘든상대편의특정대표배제, 통신방해, 실수유도등을할수있다. 북한측은기존의협상들에서협상이익에따라협상의진행을조절하려고유보전술, 연계전술, 지연전술등을사용하였는데, 산림탄소상쇄사업협상에서도가능성은충분히있다. 또한협상에영향을미치기위한기법으로북한측은시한설정전술을쓸수있는데, 북한의협상가들은협상을정치선전의장 ( 場 ) 으로활용하고, 상대측의실수를기다렸다가최대의협상효과를추구하는공산주의자들의일반적인협상행태와는달리설정된시한의마지막순간에극적인양보를함으로써한국측이 다행증 에빠져들도록할것이다. 기존의협상들에서북한협상가들은종료단계에서거부권을확보하려했고, 합의사항을파기할수있는가능성을열어두려했다. 기존의남북협상들에서합의이행력이약했던것을감안하여산림탄소상쇄사업협상에서는협상결과를강제할수있는장치를반드시마련해두어야한다. 이와같이혁명적전투의식에기초하여협상을혁명의도구로생각하는협상관에따라북한측은산림탄소상쇄협상에서도위협, 선동, 유인책등을사용하여입지를강화하고, 목적을달성하려할것이다. 그래서선순환을위해개발한한국측의협상칩을악용하거나무력화시킬수도있다. Ⅲ. 북한의산림현황과대북한산림탄소상쇄사업 : 협상의타당성과준거 산림탄소상쇄사업을위한대북협상에서도한국측협상가들은전술한체면유지, 가치및이해, 전례등을교섭행위의준거로삼아야되지만, 특히이해와전례는중요시해야된다. 그리고북한의심각한산림황폐화그자체는북한당국에게협상을압박하는영향요소로작용하겠지만, 그원인과결과는한국측에게사업의성패를결정할수있는참조변수들을제공한다.

276 278 세계지역연구논총 35 집 3 호 1. 북한의산림훼손실태와산림탄소상쇄협상의타당성및참조변수 북한국토환경보호성산림관리국 (2014) 의산림면적변화조사에따르면, 북한전체의산림면적은 1948년 9,213,600ha에서 2010년 8,717,000ha로 62년간 5.4% 감소하였다. 26) 그러나한국의임업연구원에서는 Landsat TM 인공위성영상자료를근거로북한의산림면적을 1999년 7,530,000ha, 2008년 6,150,000ha로추정하였다. 미국세계자원연구원 (World Resources Institute: WRI) 은북한의 2012년산림면적을 5,220,000ha로발표하면서북한의산림면적이 2000년에서 2012년사이에평균적으로매년 13,464ha 가감소한것으로평가하였다. 27) 이처럼북한의산림면적은북한정부의발표와는달리심각하게감소하였으며, 감소율이점점증가하고있다 (< 그림 4>). < 그림 4> 북한산림면적변화추이 자료 : 석현덕외, 북한황폐산지복구를위한협력방안, (2014), pp. 7-9; 이성연, 북한의황폐산림복구협력방향및과제 (2010), pp. 7; 이승호, 북한산림자원의황폐화현황과남 북한임업협력의발전방향, (2004), p. 104; 허만호외 (2015), p. 272 를기초로작성. 26) 석현덕외, 북한황폐산지복구를위한협력방안, 정책연구보고, P193 (2014), p. 9. 북한의산림면적은북한사회의폐쇄성으로인해측정이힘들다. 현재까지발표된북한의산림면적에관한자료들은국내외여러기관에서추정한값을근거로하기때문에정확도가낮다. 심지어 2010년북한의산림면적으로유엔식량농업기구 (FAO) 와북한국토환경보호성산림관리국이각각발표한자료에따르면 566만ha와 871만 7000ha일정도로그편차가아주크다. 27) Global Forest Watch (2014), ( 검색일 : ).

277 허만호 김미란 279 그런데다음과같은북한의산림면적감소이유들에서대북산림탄소상쇄사업협상시한국측이반드시유념해야될참조변수들을발견할수있다. 첫째, 경제난으로인한식량부족이산지개간으로이어져산림황폐화를발생시켰다. 북한은 6 25전쟁직후부터 1960년대까지출산장려정책을펼쳤고, 이로인해인구가급격히증가하자식량소비가늘어났다. 그러나농업기술부족과환경적요인으로농업생산량이크게늘지않자식량난이발생했으며, 북한정부는이를타개하고자 1970년대중반부터식량증산을위한농지확장정책을시행했다. 이런정책적선택은북한정부가 1960년대에주체사상을통치이념으로정식화하고, 사회전영역의작동원리로규정하면서채택한극단적자립경제체제 (autarchy system) 와 주체농업 이작용한결과다. 이정책에따라 7개년경제계획기간 ( ) 에만 15만ha의산야가다락밭으로개간되었다. 28) 그런데북한의다락밭건설사업은토사유출에대한적절한대응책의미흡과사후관리의미비로산지를황폐화시켜집중호우시토사의유출로농경지가유실되는등많은부작용을초래하였다. 게다가산지를개간한다락밭에지력요구도가높은옥수수를밀식재배하여지력이감퇴되고, 이로인한생산성저하가심해지자북한당국은 1990 년대에들어와서다락밭개간을전면적으로중단시켰다. 그러나식량난으로인해경사도를불문하고경작가능한산지는모두비탈밭으로개간하는현상이전국에걸쳐나타났다. 이비탈밭개간은집단농업체계를벗어나아무런사전계획이나준비없이개인적으로진행되고있는황폐화사업이다. 29) 이러한무분별한산지개간은적은양의비에도산사태나홍수를유발시키고, 이는곧바로산림과농업파괴를초래하고있다. 이런사실은북한에식량이충분히공급되지않으면산림탄소상쇄사업이결코성공할수없다는점을일깨워준다. 둘째, 경제난으로인한에너지부족이취사및난방을위한과도한땔나무채취를유발했다. 1980년대중반에러시아가원자력발전소를지어주기로한약속을철회한이후북한은심각한에너지위기에봉착했다. 더욱이북한의배급체계가붕괴되면서주 28) 농지면적의확대정책은 1976년 10월 2일제5차당중앙위원회 12차전원회의에서채택한 < 자연개조 5대방침 > 으로뒷받침되었고, 1977년 4월에개정된토지법 49조에반영되었다. 이어서이정책은, 1981년 10월제6차당중앙위원회 4차전원회의에서채택한 <4대자연개조사업 > 에의해다시강화되었다. 허만호외 (2015), pp ) 작업반이나직장등단위별로척박한땅을개간하여생산물을나눠갖는형태의부업밭과개인이비공식적으로산간오지나주거지근처에서개간한뙈기밭은특히비탈밭형태가많다. 뙈기밭의경작형태는 1980년대중반부터시작되었으며, 시작당시에는당국의단속대상이었으나식량난이점차심화되면서묵인되고면적도확대되고있는것으로알려져있다. 이승호 (2004), pp

278 280 세계지역연구논총 35 집 3 호 민들은겨울에도연료배급을제대로받지못하여취사와난방을위한벌목을할수밖에없었다. 이런사실은유엔인구기금 (United Nations Population Fund: UNFPA) 이 2008년에실시한조사에서도여실히나타났다. 30) 탈북자들을대상으로북한의가정에너지조달방식에관해조사한결과, 직접생산하는비율이평균 42.0% 를기록하였다. 직접생산한연료는지역에따라구성비율에적지않은편차가있지만나무와석탄, 그리고일부석탄으로만든구멍탄이었는데, 나무는대부분산에서채취한것으로구성되어있다. 그런데석탄도불을붙이기위해많은나무를필요로한다. 이처럼북한주민들의가정에너지조달방식은나무에대한의존도가높다. 31) 이와같이 1990년대중반이후평양, 남포, 개성등일부도시를제외한대부분의지역에서취사및난방연료를산지에서채취하여이용하게됨에따라농촌이나도시지역모두인근의야산들이심하게훼손되었다. 32) 그래서최근에는야산에서더이상땔나무를채취할수없어서시장이나개인적인구입경로를통해구했다고탈북자들은진술하였다. 그리고주로중국으로부터들여오는석유도외화부족으로수입이원활치않아가정에너지로는거의쓰이지못하고있다. 33) 이런사실은북한주민들이실생활에서활용할취사및난방연료를마련해주지못하면대북산림탄소상쇄사업이성공할수없다는것을말해준다. 셋째, 외화획득을위한수출용나무의과도한벌채가북한산림의황폐화를가속하고있다. 북한당국은 1970년 350만m3의원목을벌채하였고, 1995년에는 473만m3, 1996년에는약 500만m3의원목을벌채하였다. 34) 그런데 1990년대이전의벌채는주로자급자족용이었다. 1990년대에들어와서원목수출이본격적으로이루어지면서 1990년에는수출량이 14,200m3이었으나 1996년에는 405,200m3에이를정도로급성장하였다. 35) 특 30) 이조사에서목재가조리와난방의주요에너지원인것으로나타날정도로북한주민들의연료용목재에대한의존도는높게나타났다. 석현덕외 (2014), p ) 이에대한보다자세한조사 분석은다음을참조하시오. 김경술 신정수, 북한에너지소비행태조사분석연구 : 가정 / 상업 / 공공기타부문 ( 에너지경제연구원, 2013), pp ) 이승호 (2004), p ) 인터뷰에응했던탈북자들 ( 김 * 수, 196* 년생 ; 주 * 룡, 195* 년생 ; 송 * 경, 196* 년생 ; 최 * 진, 199* 년생 ; 이 * 나, 198* 년생 ; 서 * 옥, 194* 년생 ) 은모두땔나무를매입했으며석유를사용하지않았던것으로진술하였다. 각탈북자들에대한필자들의인터뷰날짜는참고문헌에제시. 34) 석현덕은북한정부가 6 25전쟁이후국가재건을위해중공업우선개발정책을시행하면서, 급격히증가한목재수요량을무분별한 산림개발 로충당했고, 목재의지속적인공급을추진함에따라산림은보호되지못한채방치되었다고주장한다. 석현덕은또한북한의중앙정부가산림보호관련권한을지방정부에이양하면서산림파괴가더욱심해졌다고본다. 석현덕외 (2014), p. 10. 이사실또한대북산림탄소상쇄협상에서고려해야될참조변수이다. 특히탄소상쇄용산림을보호 육성하는데지방정부가주체가된다면이역사적사실이반드시고려되어야한다.

279 허만호 김미란 281 히 2000년대에들어와서는중국상인들이북한관리들과결탁하여산의나무전체를불법벌채해서중국으로밀반출하는일이본격화되었다. 36) 따라서북한당국의목재수출수익에대한보상과부패관리들의결탁으로이루어지는밀수용벌채에대한통제여부또한대북산림탄소상쇄사업의성패를결정할수있는사안이다. 2000년북한의목재수요량은산업용재를비롯해서연료재, 농업및자재용목재등으로연간약 900만m3에달하는것으로추정하고있다. 더욱이산림의황폐화및에너지부족등으로인해산지목재의공급이매우어려운실정이며소련에서들여오던약 180만m3에달하는목재의도입도중단되어목재부족이매우심각한상태인것으로알려져있다. 37) 이목재부족또한대북산림탄소상쇄협상에서반드시고려해야될사실이다. 넷째, 북한에서발생한자연재해는산림황폐화의악순환을가져다주었다. 산림황폐화로인해가뭄과홍수를방지할수있는산림의갈수 ( 渴水 ) 완화기능과홍수조절기능이약해져서북한의전역에서대규모홍수와산사태가반복되고있다. 북한의식량위기가부각되어정점에이른뒤다소완화되기시작했던시기인 1980년부터 2010년까지태풍과홍수등총 28회의자연재해가발생하여다량의건물과도로, 공장등많은사회기반시설들이파괴되었다. 북한은매년기상재해로인명및재산피해를입고있는데, 그중홍수가피해의대부분을차지하고있다. 이는산림황폐화의직접적인결과다. 즉남벌과다락밭및비탈밭조성으로산림이크게훼손되어토양침식과토사유출이진행되면서홍수에대한산림의저류및지체기능이약해졌기때문이다. 38) 그런데또하나의충격적인사실은북한에서산불이발생해도주민들이산불을끄지않는다는것이다. 식량배급이거의중단된상황에서인근야산에고구마와채소를키워서먹거리를조달하던주민들은자기손으로불을놓을수는없어도산불이나나무가불타없어지면밭이생기기때문이라는탈북자들의증언도있다. 39) 이상과같은이유들로북한의산림면적은유엔 FAO의 세계산림현황통계 에제시되어있는바와같이 1990년 8,201,000ha에서 2015년 5,031,000ha로 25년간 40% 가축소되었다. 그런데최근 5년간에는매년 127,000ha의산림이파괴될정도로근년에 35) 이승호 (2004), p ) 탈북자서 * 옥씨의진술, 필자들의서 * 옥씨인터뷰, 2017년 7월 28일. 37) 이승호 (2004), p ) 석현덕외 (2014), pp ; 이승호 (2004), p ) 탈북자김 * 수 (196* 년생 ), 주 * 룡 (195* 년생 ), 송 * 경 (196* 년생 ), 최 * 진 (199* 년생 ), 이 * 나 (198* 년생 ), 서 * 옥 (194* 년생 ) 씨의진술. 각탈북자들에대한필자들의인터뷰날짜는참고문헌에제시.

280 282 세계지역연구논총 35 집 3 호 올수록산림파괴속도가가속되고있어서문제는더욱심각하다. 이런결과로현재북한의산림은전체국토면적의 41.8% 로 FAO가분류한산림화 3단계중가장낮은단계에있다. 40) 이런사실은북한당국을산림탄소상쇄사업을위한대남협상에임하도록유도할것이다. 그리고북한에적합한산림복합경영모델을개발하여북한의황폐산지들을복구하는가운데, 대북산림탄소상쇄사업이그중일부가되어유기적연계관계를형성한다면사업의적실성이협상의성사가능성을증대시킬것이다. 2. 북한정부의황폐산지복구정책과산림복원사업사례검토 : 이해와전례 대북한산림탄소상쇄사업협상에서한국측이참조할수있는가장유효한이해와전례는기존의대북한황폐산지복원사업들에서찾을수있을것이다. 북한당국은황폐산지복구를위한첫장기프로젝트로 2001년부터 2010년까지의 신규조림 / 재조림계획 을세웠다. 이는한국을중심으로한국제사회의대규모지원이있었기에가능했다. 당시한국은기금조성과함께황폐산지양묘를위한자원조성, 신규조림지원등의지원사업을국제기구들과협력하며 < 표 1> 과같이했다. 산림분야민간단체들의대북지원사업은크게양묘, 조림 ( 남북공동식목행사 ), 병해충방제, 국민참여확대등 4개분야로구분할수있다. 양묘분야는신규조성또는기존양묘장현대화사업을통한우량묘목생산기반확충에중점을두고금강산, 평양순안 중화, 황해도개풍, 함북회령등 8개지역에서 2011년까지 3,500만그루생산, 2016년까지 1억그루생산을목표로진행되고있었다. 41) 그러나남북한관계경색으로 2007년이후당국차원의대북산림지원사업들은전면중단되었고, 민간단체를통한양묘단지조성, 조림사업, 방제사업등의지원도 2010년이후전면금지되었다. 42) 이사례들은대북한산림탄소상쇄사업도남북한관계에따라단속 ( 斷續 ) 이결정될수있다는것을말해준다. 이사례들에비해산림탄소상쇄사업은시간단위가길고, 일방적지원사업이아니고북한의의무이행을요구하는사업이어서중단될경우시점과영역에따라차이가있겠지만, 그전까지투자된재원이한국측의손실로이어질것이다. 그런데이기존의사업들가운데산림탄소상쇄사업을위한대북협상에서반드시고려해야될몇가지참조변수들을찾아볼수있다. 40) 김영훈외, 북한농업동향 ( 한국농촌경제연구원, KREI 제18권제1호, 2016), pp ) 권태진, 남북한농림업부문녹색성장을위한협력방안, 녹색성장종합연구총서, R608 (2010), p ) 민주당김춘진의원실 2013년국정감사자료 ; 석현덕 (2014), pp

281 허만호 김미란 283 구분 사례 발족연도 집행액 내용 남북경제협력추진위원회 2000 임진강수해방지사업 남북농업협력위원회 2005 양묘장건설사업 제1차남북농업협력위원회 2005 총 18억원 남북보건의료 환경보호협력분정부과위원회 2007 사리원양묘장조성등을위한실무협의회 2008 산림병해충방제물자지원사업 2007 산림병해충방제 남북경제협력공동위원회 2007 산림병해충방제및강원도 2002 총 20억원상당지자체양묘장조성지원 경기도 억원지원 양묘장조성지원 농업복구및환경보 동북아산림포럼 1998 호사업지원, 양묘장 복구사업참여 평화의숲 1999 총 4억원 양묘장조성, 조림, 임업장비지원 산림녹화사업 < 표 1> 대북한황폐산지복원사업사례 대한적십자사 2003 묘목지원, 나무심기행사개최 한민족어깨동무 2004 묘목지원 민족화해협력범국민협의회 묘목지원, 나무심기행사개최 민간 2006 총 13억원 민족화합운동연합 2006 나무심기행사개최 양묘장조성, 종자보관 겨레의숲 2007 총 25.5억원 관리시설설치, 산림병 해충방제, 시범조림 한민족어깨동무 총 6.3억원 한민족남북한선교회 총 2.5억원 연탄나눔운동 총 3.2억원 난방지원 새천년생명운동 총 1.4억원 서비스포피스 총 1.2억원 기업 제일유통 2004 북한개선총회사에투자 출처 : 권태진, 남북한농림업부문녹색성장을위한협력방안, (2010), pp ; 현대경제연구원, 북한나무심기사업의의의와활성화방안, (2010), p. 5 를참고하여재작성. 먼저모니터링문제를들수있다. 예를들어, < 동북아산림포럼 > 과 < 겨레의숲 > 이주도했던대북산림지원사업들은모니터링문제때문에남북한관계가경색되기전에이미왜곡, 중단되었다. 즉, 1998년에설립된 < 동북아산림포럼 > 은 2001년부터 2년간

282 284 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 유엔개발계획 (UNDP)> 이주도한북한농업복구및환경보호사업 (AREP) 에 75만달러를지원키로하고자강도회천과강원도통천의 2개양묘장복구사업에참여하였다. 그러나북한당국이 < 동북아산림포럼 > 의모니터링참여에반대하여지원이중단되었다. 43) 그리고 < 겨레의숲 > 도 2007년 10월부터개풍, 회령및평양시상원군에서양묘장조성및현대화사업을추진하여기조성된금강산양묘장을포함하여 5년간단계적으로 8 개양묘장을조성함으로써총 1,500만본 (10년간 1억본 ) 의우량묘목을생산할수있는기반을구축하였다. 44) 그러나정작황폐산지복구를위해시급한조림분야사업은북한당국의시범조림지에대한접근거부로왜곡되어묘목지원에그치고말았다. 둘째, 한국의민간기업이나지방자치단체는다소덜할것으로생각되지만, 사업의비계획성과비체계성이북한당국의마키아벨리적착취전술 (Machiavelian exploitative devices) 과맞물려결과적으로한국측의 선의의양보 가부정합 (mis-matching) 을이룸으로서사업이실패하였다. 단적인예로 < 민족화합운동연합 > 은 2006년부터 3,000명에가까운참가자를모아개성지역에서나무심기행사를추진하였다. 그러나적지 적기 적수원칙을무시하고, 한정된조림지역에중복식재를하였을뿐만아니라후속관리도전무하여활착률이비상식적으로낮은심각한문제가있었다. 45) 그런데이와같이한국측이다행증에빠져합리성이결여된일방적지원을하는데도북한당국은산림지원과별도의물자지원을기대하며사업의지속을어렵게하였다. 또다른극단적사례로 < 한민족어깨동무 > 는 2004년부터북한에사과나무와밤나무묘목을지원하였는데, 북한의 < 조선그리스도교연맹 > 과 150만ha에 6억본의밤나무를조림하는사업에합의하였다. 그러나밤나무식재에적합한장소선정과밤의수요, 공급및유통에대한타당성분석없이한수종을 150만ha에심는다는것은현실성이 43) 권태진 (2010), p ) 1999년부터북한의산림복구지원활동을해왔던 < 평화의숲 > 은산림분야민간단체의대북지원을종합적이고체계적으로추진하기위해 2007년에 < 민족화해협력범국민협의회 >, < 우리민족서로돕기운동 >, < 흥사단 > 등 20여개단체와연합하여 < 겨례의숲 > 을조직하였다. 주로남북교류협력기금을재원으로활용하여평양과금강산지역에서양묘장조성과묘목생산사업을진행하였고, 병해충피해조사및방제물자지원사업을추진하였다. 권태진 (2010), p ) 한국에서는산지식수 ( 植樹 ) 1년후묘목의활착률이 90% 가넘는다. 그러나북한에서는탈북자김 * 수 (196* 년생 ), 최 * 진 (199* 년생 ), 이 * 나 (198* 년생 ) 씨가참여했던식수사업들에서무성의한식수와현장관리들의직무유기등에의해식수 1개월후의묘목생존율은 10% 도되지않았다고한다. 그에비해인민학교교사였던서 * 옥 (194* 년생 ) 씨의진술로는매해 4월 6일에학생들을동원하여식수를하였는데. 활착률이그렇게낮지않았다고한다. 무역업을했던주 * 룡 (195* 년생 ) 씨는해외에서지원받은묘목들을대학생들을동원하여심고이름표를달게한결과활착률이 50% 는되었다고한다. 각탈북자들에대한필자들의인터뷰날짜는참고문헌에제시.

283 허만호 김미란 285 없는계획이었다. 그리고 < 한민족어깨동무 > 의사업수행능력부족으로사업추진및성과는미미한것으로알려져있다. 46) 이사례들은역설적으로확실한타당성검토나구체적재원확보방안도없이논의가진전될정도로대북한황폐산지복원사업이시급하다는것을북한당국이인식하고있다는증거다. 그래서한국측의지원중단으로위축되었던북한의신규조림 / 재조림계획은 2013년에국제기업들의지원을받아 산림복원 10개년개획 으로구체화되었다. 대북산림탄소상쇄사업도단속 ( 斷續 ) 을반복하는과정에서이와유사하게전환 변형될가능성을대북협상시유념해야된다. 이산림복원 10개년계획에따라북한당국은 2023년까지산비탈관리를위한산림농업경작지면적을 40만ha로늘리는것을목표로제시하기도하였다. 그리고북한국토환경보호성은산림면적유지와작물다양성향상을위해 20만ha에약재, 딸기류, 버섯등을재배하여소득을올리고, 30만ha에는목축용사료생산초지를조성할계획도세웠다. 또한지역경제발전을위해야생과실, 펄프등공업원료생산용경제림 50만ha 를조성하고, 80만ha의연료림을조성하여농산촌지역의연료문제를해결할계획도제시하였다. 47) 그리고파리기후변화협약과관련하여북한당국은 10년에걸친 167만ha의산림조성계획도공표하였다. 48) 즉북한당국은이계획들을구현하기위해과거어느때보다구체적인외부지원을필요로하고있는데, 그에비해국제사회의지원규모는미미하여별성과는내지못하고있다. 이런상황은대북산림탄소상쇄사업을위한협상에북한측을유인하는요인이될것이다. Ⅳ. 산림탄소상쇄사업들과대북협상의대상 (stakes) 완전한협조자에가까운한국측이불가역적적대자에가까운북한측과협상을성사시켜서생산적타결을짓기위해서는협상대상 (stakes) 을명확히하고, 칩 (chips) 을산술적가격에가까울정도로객관화할필요가있다. 한국측의협상대상은상쇄산림의조성과유지, 그리고산림탄소상쇄 MRV 즉, 측정 (Measurement), 보고 (Reporting), 검증 (Verification) 에대해합의하고실행성을갖추는것이다. 물론협상의타결과실행가능성을고려하면감축실적 ( 크레딧 ) 형보다사회공헌형사업이더바람직하다. 49) 사회공헌형 46) 권태진 (2010), p ) 석현덕외 (2014), pp ) 2015년파리총회 (COP21) 고위급세션에서행한이수용외무상의연설. 국립산림과학원, NIFOS 국제산림정책토픽 2017년도상반기통합본, 2017년 6월 15일, pp

284 286 세계지역연구논총 35 집 3 호 사업은유엔체제의 AR-CDM(Afforestation and Reforestation Clean Development Mechanism), REDD(Reduced Emissions from Deforestation and Degradation in developing countries) 및 REDD+ 사업내용을모두포함하고있어서보편성을확보할수있다. 그러면서도모니터링과검증부터인증까지다소완화된 자발적탄소시장기준 (voluntary carbon standard) 을적용하고있어서한국측협상가들이최대양보선 (reservation price) 을여유있게잡을수있고, 합의가능영역 (Zone Of Potential Agreement, ZOPA) 을넓게확보할수있어서타결가능성을높일수있다. 그러나한국측의 양보 정도를협상칩으로만들기위해호가 ( 呼價, offer, opener) 혹은최초제안 (initial offer) 은유엔기준즉, 교토시장 기준으로해야된다. 1. 유엔체제와사회공헌형산림탄소상쇄사업 : 협상대상과호가 북한에서산림탄소상쇄사업들을수행할경우, 전술한바와같이그간산림을통해북한주민들이실제적으로행해오던식량과연료생산이제약을받을것이다. 그래서식량과연료생산이가능한사업들을동시에추진하는것이바람직하다. 50) 그리고한국측이최대양보치를많이확보하여불가역적적대자를협상에유인하고타결가능성을높이기위해서는유엔기준을적극적으로활용할필요가있다. 이런관점에서북한에서시행할산림탄소상쇄사업은유엔체제에설정되어있는사업유형들 (AR-CDM, REDD, REDD+) 에서준거를확보해야될것이다. 이사업유형들중에서개발도상국에서산림을전용하거나감소시키지않음으로써배출권을인정받는제도인 REDD 사업도현상악화를막는데는기여할수있으므로의의가없는것은아니다. 그러나이사업자체만으로는한국측이북한의황폐산지복원없이현상태에서대가만지불하는협상을하게되어국내지지획득이나최대양보선책정에제약을받게될것이다. 따라서신규조림및재조림을통해탄소배출권을인정받는 AR-CDM 사업이나조림, 재조림및식생복원 (Afforestation and Reforestation and Revegetation: ARR), 농경지관리 (Agricultural Land Management: ALM), 산림경영을통한탄소흡수량증가 (Improved Forest Management: IFM) 등이추가 49) 감축실적 ( 크레딧 ) 형산림탄소상쇄는 2012년에제정된 탄소흡수원유지및증진에관한법률 외에여타법률과규정에따라온실가스감축의무가있는지자체장이나사업자가감축목표를상쇄하는데사용할수있도록국제적으로통용되는기준을적용하고있다. 그에비해서사회공헌형산림탄소상쇄는지자체의장이나사업자가사회에공헌하기위해자발적으로산림탄소흡수원을유지하고증진시키는방법이다. 주승민 허만호 김종달 엄정섭, 대북사회공헌형산림탄소상쇄사업모니터링여건평가, Journal of Korea Spatial Information Society, vol. 23, no. 2 (April 2015), p ) Xu et al., 박소희외등도이런취지의주장을하고있다. 석현덕외 (2014), p. 4; 박소희 구자춘 석현덕, 북한황폐산지복구사업의우선대상지선정, 山林經濟硏究, 제21권제1호 (2014), p. 39.

285 허만호 김미란 287 된 REDD+ 사업이바람직하다. 51) 석현덕외 (2014) 역시북한에서탄소배출권을확보할수있는황폐산지복구사업으로 AR-CDM 사업 (71,963ha) 과 REDD+ 사업 (421,377ha 혹은 22,028ha) 을제시하고있다. 52) 이유형의사업들을시행하기위한대북협상대상은산림에대한정의, 연차별가이드라인, 사업타당성평가 ( 일반현황분석, 비산림토지판별, 사업대상지구분, CO 2 순흡수량산정등 ), 위성영상활용 ( 여부와종류 ), 사업실행및모니터링결과보고서에대한검증합의, 검증부터인증까지의과정에대한협력에합의, 시설물에대한접근권과비인질화보장, 산림전용 산불 산사태 병충해감시, 매 5년마다모니터링, 그리고생태계보호와누출 (leakage) 의최소화를위해대유역 (Basin), 집수구역 (Catchment), 소유역 (Watershed) 을단위로설정하는지리적경계에대한합의등이될것이다. 그런데황폐산지복구사업이 AR-CDM 사업과 REDD+ 사업에서는기본사업으로포함되지만, REDD 사업에서는별도의지원사업이되어협상의내용이달라지고, 협상칩이될수있다. 식량을얻기위한동반사업과관련하여한국측은상기모든유형의사업들에서호가를사업실행으로입게되는북한측손실분에서산림농업 ( 임간재배, 산림농장, 임간축산 ) 으로북한측이얻게된생산물을감축시켜서제시해야된다. 53) 그런데연료를얻기위한동반사업에서는 AR-CDM 사업과 REDD+ 사업에차이가있다. AR-CDM 사업에서는사업실행으로입게되는북한측손실분으로호가를해야되지만, REDD+ 사업에서는사업실행으로입게되는북한측손실분에서숲가꾸기즉가지치기, 솎아베기, 산림바이오매스활용등으로얻게된생산물을감축하여호가를해야된다. 물론 REDD 사업에서는호가가사업실행으로입게되는북한측손실분이될수밖에없을것이다. 51) Ben Vickers, Eveline Trines, Erica Pohnan, Community guidelines for accessing forestry voluntary carbon markets), FOOD AND AGRICULTURE ORGANIZATION OF THE UNITED NATIONS REGIONAL OFFICE FOR ASIA AND THE PACIFIC (Bankok, 2012), p. 11; 박소희외 (2014), p ) 석현덕외는 REDD+ 사업대상지를 REDD 사업대상지 (304,697ha 혹은 805,521ha) 와일정부분영합 (zero-sum) 관계를갖는것으로파악하고있다. 석현덕외 (2014), p ) 산림농업은임업과농업의복합경영형태를띠는데, 구조와기능에따라임간재배 (Alley Cropping), 산림농장 (Forest Farming), 임간축산 (Silvopasture), 수변완충림 (Riparian Buffer Strips), 방풍림 (Wind Break) 으로구분된다. 김지홍외, 산림농업모델및적용기술개발 ( 농림부, 2005). 그중에서식량생산을할수있는사업은임간재배, 산림농장, 임간축산이다. 중국吉林省延邊林業科學硏究院의현영남원장은조선삼지구엽초, 댕댕이나무, 기름열매나무 ( 文冠果, Xanthoceras sorbifolia) 나무, 서구리나무등고부가가치품종재배를추천하였다. 현영남원장과의인터뷰및룡정시림업모포장견학, 2017년 5월 30일.

286 288 세계지역연구논총 35 집 3 호 무엇보다중요한협상대상은어떤유형의사업이든사업전반에대한모니터링과사업내용의구체적항목에대한측정, 진행과정과결과에대한보고, 그리고보고내용에대한검증이합의되어 MRV에대한실행성을갖추도록하는것이다. 모니터링의경우, 신규조림, 재조림과산림경영은 5년주기로, 산림바이오매스에너지이용은매년실시해야되는데, 이때적합성, 완전성, 일관성, 정확성, 투명성, 보수성의원칙이지켜져야된다. 54) 그간핵연료사용이나지원식량분배에대한모니터링에대해북한정부가취해온행태나전술한북한의농업복구및환경보호사업 (AREP) 에대한모니터링에 < 동북아산림포럼 > 이참여하는것을북한당국이반대하여한국의지원이중단되었던사실을감안하면, MRV에대한대북협상에많은어려움이따를것이다. 그러나 MRV는대북산림탄소상쇄사업에서핵심적인협상대상이다. 그리고토지이용현황과나무활성도조사에현장방문과함께상업용위성영상물들을활용할수있도록합의해야된다. 그런데실효성을갖추려면위성영상의이용기법과해상도와관련하여다중분광영상, 합성개구레이더 (Synthetic Aperture Radar SAR) 등이채택되도록합의해야된다. 2. 협상의쟁점과기법 국제탄소시장거래가격에비해소요될대북지원비용이월등히높아서대북산림탄소상쇄사업들은경제적합리성이떨어지는것이국내의실행주체들을설득하는데가장큰장애가된다. 그러나이는 통일비용선투자 라는측면에서정책적으로극복해야된다. 그리고이런사실을대북협상에서적극활용해야된다. 아울러한국측실행주체들간의유기적연대로중복투자를피하고, 북한측의한국측특정협상대표배제전술이나 마키아벨리적착취전술 에휘말려불필요한투자를하지않도록하여비용을최소화해야된다. 산림탄소상쇄사업을위한대북협상에서황폐산지복구사업과식량 연료생산을위한동반사업들은북한측에대한유인요인과칩으로활용할수있다. 이때유의해야될점은한국측의양보가약점의발로로인식되어북한측의강경한행동을유발시키지않도록하는것이다. 그간한국측의양보를북한측이 선의의표현 으로해석하지않고 약점의발로 로인식하여 호혜적정합 이발생하지않고북한측의강경한행동을유발시킨사례들이많았으므로대북산림탄소상쇄사업협상에서도유사한상황 54) 이원칙들에대한상세한설명은국립산림과학원, 사회공헌형산림탄소상쇄사업설계가이드라인 제 1 권산림탄소상쇄일반 (2013), pp 참조.

287 허만호 김미란 289 이발생할것이다. 예를들어, 동반사업의규모를해당산림탄소상쇄사업으로발생할식량과연료의손실분보충이라는일대일개념으로정할지, 북한의전체식량부족분에대한지원이라는포괄적개념으로정할지에쟁점이형성될것이다. 한국측으로서는각각의사업으로초래될수있는손실분을지원하는것을원칙으로하고, 그외의지원분에대해서는산림탄소상쇄 MRV 강화를위한협상칩으로활용해야된다. 55) 북한에서탄소상쇄산림을유엔규정에따라조성한다면, 신규조림보다 1989년 12월 31일이전에전용되었거나황폐화된지역에재조림하는것이더용이할것이다. 신규조림은 50년이상산림이아니었던지역에조성하는것이므로대상지를확보하는데제약이많이따를것이다. 물론이와관련하여북한측과대립할필요는없다. 그러나이현안이북한과의 원칙합의 의성격을띨경우, 전체사업의대상지선정, 각사업의실행성과 MRV 등에선택의폭과협상의여지가좁아지지않도록해야된다. 그리고군사적민감지역이나네곳의정치범수용소등, 북한당국이공개하기를꺼려하는지역은사업대상지역에서배제해야된다. 이는금강산관광사업의실패사례를반복하지않도록하기위한취지도있지만, MRV가기본적으로정보를얻기위한것이므로위성사진을활용할가능성을높이기위해서다. 이상의범위내에서타결의가능성을높이기위해다음과같은 효과적협상기법들 을쓸수있다. 먼저, 이익, 기대및수용가능한해결책에대한정보를북한측과교환하고, 상호양보로타협점을향해점진적으로접근하여실속있는결과를획득해야된다. 그런데양보의함정에빠지지않고, 양측을만족시킬수있는상호이익즉, 상호의존과공동이익을추구할수있는효율적인절차를고안하여융통성있게적용해야된다. 이는무엇보다공동선 ( 共同善 ) 을극대화 구체화시키고자하는노력을필요로한다. 그러나공동선을위한과도한융통성은기회주의적이거나충동적인행동으로인식되기때문에반복적이고경직된기법은사용하지않아야된다. 그전제하에융통성을획득하기위해서는전술한바와같이 1광범위한정보교환을하고, 2잠정적인해결방안을다양하게산출하며, 3구상을공개 (thinking out loud) 하고, 4비공식적인질문과, 5공동이익을추구하기위한탐구를해야된다. 56) 탐구방법으로는 1당사자들이기본적인가정을공유하고있는가?, 2상대측에게많은것을의미하지만, 나에게는비교적적은것을의미하는양보가존재하는가?, 3상호이익의조합이일괄거래 (package deal) 로가능한가? 등의논제들 (research questions) 을사용할수있다. 57) 55) 허만호외 (2015), p ) Willem F. G. Mastenbroek (1991), p ) Willem F. G. Mastenbroek (1991), p. 392.

288 290 세계지역연구논총 35 집 3 호 기존의대북조림사업들에서북한측이유실수를강하게고집해온것이나, 조선민주주의인민공화국산림법 제10조에서아카시아나무를 좋은수종 으로규정하고 산림면적을끊임없이늘여 산림의경제적효과성 을높여야한다고규정하고있는것으로보아서산림탄소상쇄사업의수종 ( 樹種 ) 선택에도쟁점이형성될것이다. 58) 효과적협상을위해협상이시작되기전에입지를강화 유지 (7최초입지강화 ) 하고협상과정에서강한입장고수로세력균형에영향력을행사할필요가있다. 물론사업의성공을위하여기후조건, 토양, 산불피해등을고려하여수종을결정해야되겠지만, 북한측협상대표들중에조림전문가가있다면 2 3단계에걸친조림계획과그에맞는단계별수종선택도바람직하다. 59) 이때 3사실및수완, 4탐구, 6설득등으로북한측과함께대안적인해결책을창출하도록해야된다. 60) 그런데 비영속성 의문제, 즉수림들이일정기간성장한후에벌목될가능성에대해서도북한측과분명한합의가있어야될뿐만아니라이에대한보장책도마련되어야한다. 기존의남북합의들이구속성이결여된채극히자의적으로활용되었던경험들을고려하면이 비영속성 의문제는대북산림탄소상쇄사업에서그어떤사안보다중요하다. Ⅴ. 당사자들의이해에대한 SWOT 분석 북한의황폐산지를복원하여한국의탄소배출권을상쇄할산림으로활용하자는제안은앞장에서살펴본협상의어려움외에, 경제적합리성 결여로설득력이약하다. 그러나통일후에황폐화된북한의산림은복원되어야하므로그복원경비를대북산림탄소상쇄사업들을통해사전에분할투자하면, 통일시비용부담을경감시킬수있고, 복원산림을탄소상쇄용으로활용하면서경제적이익도창출할수있다. 그외에경제적으로환산할수없는다양한부수효과들도기대할수있다. 그러나북한당국과협상을하기위해서는산림탄소상쇄사업의이해득실을객관화할필요가있다. 58) 유실수식재에대해탈북자들 ( 김 * 수, 196* 년생 ; 주 * 룡, 195* 년생 ; 송 * 경, 196* 년생 ; 최 * 진, 199* 년생 ; 이 * 나, 198* 년생 ; 서 * 옥, 194* 년생 ) 은병충해방재의어려움과결실기나무훼손가능성을들며모두부정적견해를표명하였다. 각탈북자들의인터뷰날짜는참고문헌에제시. 59) 중국연변대학교朱衛紅교수는황폐지역주변토양을채로걸러서채취한씨앗을파종하는방법이식생대복원에가장효과적이라고조언하였다. 필자들의朱衛紅교수인터뷰, 2017년 5월 29일. 60) Willem F. G. Mastenbroek (1991), p. 392.

289 허만호 김미란 산림탄소상쇄사업의비용대효과 탄소배출권국내외시장가격 61) 과산림의탄소흡입량 (< 표 2>) 과산림조성비용 (< 표 3>) 을고려하면대북한산림탄소상쇄사업의경제적합리성은현저히약하다. 현재한국정부는 < 표 2> 와같이 160만ha의북한산림황폐지복구지원사업을계획하고있다. 시기목표비고 준비기 ( 16-17) 남북한신뢰회복및산림협력기반구축 1 단계 ( 18-22) 2 단계 ( 23-30) 전체 ( 18-30) < 표 2> 사업추진계획 : 북한산림황폐지 160 만 ha 공동복구조림 60 만 ha(12 만 ha/ 연 ), 682 만 tco₂(136 만 tco₂/ 연 ) 감축 100 만 ha(12.5 만 ha/ 연 ), 3,524 만 tco₂(440 만 tco₂/ 연 ) 감축 (*) 160 만 ha, 4,206 만 tco₂(324 만 tco₂/ 연 ) 감축 남북한산림협력사업기본계획수립, 양묘장건설등 한국 2030 온실가스감축목표 (314.7 백만 tco₂) 의 1%p, 국외온실가스감축목표 (11.3%) 의 3.4%p, 북한 2030 온실가스감축목표 (72.6 백만 tco₂) 4.5%p 감축량 주 (*): 1 단계의흡수량에비해 2 단계의흡수량 (3,524 만 tco₂) 이월등히많은이유는식수 ( 植樹 ) 후 20 년정도경과하면생장량의증가로흡수량도증가하기때문임. 이계획을시행하는데소요될경비는아직산정되어있지않다. 그런데한국정부의 2017 년도조림비용고시가격 (< 표 3>) 에서산출근거를찾을수있다. 62) 61) 탄소배출권시장가격은현재까지대단히유동적이다. 유럽에서는시장형성초기에 20 30유로선까지올라갔다가곧바로 1유로로까지떨어졌던시장가격이현재는 7,000 8,000원에이를정도로시기별등락의폭이크다. 중국에서도 2016년 8월 31일현재톤당가격이베이징에서는 52.1위안인데비해톈진에서는 15.16위안일정도로지역간편차가크며, 유럽과북미간에도큰차이가있다. 한국환경공단 (2016 가을호 ), p ) 금강산관광지구와개성공단개발사업에서는한국정부의고시가격을적용하였다. 당시사업에참여하였던정성훈박사의진술. 필자들의정성훈박사인터뷰, 2017년 7월 24일.

290 292 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 표 3> 2017 년도조림비용고시 구분금액 ( 원 ) 산출근거 1. 재료비 2,122,021 가. 묘목대 1,749, 년산잣나무 2-2묘 3,000본 /ha 나. 유류대등잡품 373,021 조림예정지정리기계톱유류대, 잡품, 조림목표시봉 2. 노무비 2,503,375 가. 직접노무비 2,247,195 조림예정지정리 9인 ( 보통50%, 특별50%), 식재 12인 ( 보통인부 ) 나. 간접노무비 256,180 직접노무비의 11.4% 3. 경비 391,591 가. 운반비 37,980 묘목운반비 나. 기계경비 24,948 조림예정지정리기계톱손료 다. 산업재해보상보험료 225,303 노무비의 9.0% 라. 고용보험료 22,530 노무비의 9.0%(150명미만사업장 ) 마. 산업안전보건관리비 80,830 ( 재료비 + 직접노무비 ) 의 1.85% 4. 일반관리비 301,019 ( 재료비 + 노무비 + 경비 ) 의 6% 5. 이윤 479,397 ( 노무비 + 경비 + 일반관리비 ) 의 15% 6. 부가가치세 579,740 총원가의 10% 합계 6,377,000 1회실행 ( 천원단위절사 ) 출처 : 행정자치부, 산림청고시제2017-1호 (2017), p < 표 3> 의산출근거는한국내에서시행할사업이므로상기북한산림황폐지 160만 ha 공동복구조림사업은한국에서관련인력, 묘목및기타물품을운반할경우, 운반비가증가할것이지만, 노무비는감소할것이다. 관리비의경우북한주민들에게임산소득을보장하며관리를위임하면병충해방제경비만지원하면될것이다. 63) 그런데 < 표 2> 의사업계획을 < 표 3> 의한국정부고시가격으로산정할경우, 13년의기간에 10조 2,032억원 (6,377,000원X160만ha) 이라는천문학적경비가필요하다. 그러나그에비해사업이완성되었을시점에탄소감축량은 4,206만tCO₂(324만tCO₂/ 연 ) 으로비교적비싼편인한국거래소의배출권시장가격 (2017년 4월 24일현재 20,500 63) 한예로, 북한의국토환경보호성과스위스개발협력청 (Swiss Agency for Development and Cooperation: SDC) 이파트너가되어 2009 년부터실행한산비탈관리 (Sloping Land Management: SLM) 프로젝트를들수있다. 이프로젝트의일환으로황해북도수안군이시범단지로정해져서산비탈이용자단체 (Sloping Land User Group: SLUG) 가설립되었다. 이사업은북한의농민들에게직접산비탈을이용할수있는권리를주는대신재조림및환경보호에대한의무를부여한것 (SDC, 2010) 으로선행성공사례들도있다. 석현덕외 (2014), p. 17.

291 허만호 김미란 293 원 ) 을적용하더라도 8,622.3억원 (4,206만t X 20,500원 ) 의절감효과밖에는창출되지않아서총체적으로 9조 3,409.7억원의손실을입게된다. 그런데중국 < 길림성연변임농과학연구원 > 에서대북산림지원사업을수행한경험에의하면 < 표 3> 에소개된조림비용의약 1/3 가격에조림이가능했다. 64) 따라서중국길림성의양묘장들을활용할경우한국측의손실을현저히줄일수있다. 그럼에도불구하고대북산림탄소상쇄사업은한국측에적지않은손실을요구한다. 그러나한반도평화를우선적으로생각해야되는남북한관계와북한이통일의동반자이고, 따라서 통일비용 도고려해야된다면경제적합리성뿐만아니라여타변수들도함께고려한 SWOT 분석을통해그타당성을검토해볼필요가있다. 2. 산림탄소상쇄사업 SWOT 분석 본절에서는 SWOT분석을통하여대북한사회공헌형산림탄소상쇄사업의타당성과이사업에대한협상의가능성을검토하고자한다. 많은조직들은자신들에대한도전들과, 외부조건들에대한자신들의가능한대응들을평가함으로써전략적기획을하게된다. 상황평가 (situational assessment) 로불리기도하는 SWOT분석은최신정보 (current information) 와성과정보 (performance information) 를편성 (compilation) 한것이다. 최신정보는조직의장점과약점에대한것이고, 성과정보는기회나위기와같은전략적계획에서다루어져야되는중요한외부문제들을강조한것이다. 이 SWOT분석은특정조직의전략적상황을신속히살펴보는데상대적으로용이한기술이다. 65) 1) 강점 (strength) (1) 한국의중앙 / 지방정부사회공헌형산림탄소상쇄사업을북한에서실시하는데한국의중앙 / 지방정부가가지고있는가장큰강점은본사업을지난수년간국내에서실시하면서경험과기술을많이획득하게되었다는사실에있다. 그리고투자할재원이제한되어있는것은사실이나한국의정부는민간기업만큼영리성에민감하지않고, 장기투자를할수있는것도큰강점이다. 64) 북한에묘목지원사업을수차례수행한적이있는중국 < 길림성연변임농과학연구원 > 현영남원장의진술. 필자들과의 2017년 5월 30일, 6월 1일자인터뷰. 65) Alan Walter Steiss, Strategic Management for Public and Nonprofit Organizations (New York: Marcel Dekker, 2003), p. 73.

292 294 세계지역연구논총 35 집 3 호 (2) 한국의민간기업한국의참여기업들은이윤창출을위한경영능력을가지고있고, 기업에따라서는본사업과관련된앞선경험과발전된기술도가지고있을수있다. (3) 북한정부북한정부는본사업을위해주민들의값싼노동력을제공할수있고, 실제적인통제력은의문의여지가있지만외형적으로는주민들에대한통제시스템을가지고있다. 그리고이사업은정치적색채가적어서남북한관계에상대적으로영향을덜받을것이다. 그러나한국측의투자재원이나설비를인질로삼거나한국측을움직이는데레버리지로활용한경험은협상론의관점에서큰강점이다. (4) 북한주민본사업실행지역주민들은외부인들이잘알지못하는그지역의수목, 기후, 토양등본사업에필요한기본지식과식수경험을가지고있다. 2) 약점 (weakness) (1) 한국의중앙 / 지방정부산림탄소상쇄사업을북한에서실시할경우, 북한에는기반시설들이미비하여이를보완하는데정도의차이는있겠지만한국의중앙정부나지방정부모두감당하기힘들정도로많은자본투입이요구될것이다. 이와같이높은기본및부대비용이요구되고, 고비용 저효율의투자환경이예상되는대북한산림탄소상쇄사업은제한된재원밖에활용할수없는한국의지방정부에게는더욱큰부담이될것이다. 더욱이산림탄소상쇄사업에중앙 / 지방정부가투자를하여도남북한대치상황과북한의관행무시때문에예측성을갖기가힘들다. 그리고북한의지나친폐쇄성으로본사업에기본이되는지리적접근가능성이낮고지속적인모니터링실시가능성이낮은것도한국의중앙 / 지방정부로서는곤혹스러운점이다. 즉, 경제적합리성이결여된사업을한국측이선의로시행하는데, 본사업에필요한최소한의협력도북한측으로부터이끌어낼수없다면국내에반대여론이비등할것이다. 그외에도북한의산림환경에대한실태조사가부족하여투자정책결정에필요한기본자료도확보할수없는것과본사업과관련된한국내법체계가미비한것또한한국의중앙정부, 특히여러면에서가용자원이제한되어있는지방정부로서는큰부담이아닐수없다.

293 허만호 김미란 295 (2) 한국의민간기업북한에서산림탄소상쇄사업을실시할경우, 한국의민간기업들도상술한지방정부의약점들과유사한약점들을갖게될것이다. 그런데이윤창출을추구해야되는민간기업으로서는경제적합리성결여와사업실패나낮은성과로인한경제적손실등이가장큰약점이될것이다. (3) 북한정부낙후되고부족한기반시설들과고갈된지력 ( 地力 ), 무책임한식수 ( 植樹 ) 와사후처리로인해활착률이낮았던기존의사업경험등이산림탄소상쇄사업에대한북한의객관적경쟁력을낮추고있다. 이는본사업과관련한대남협상에서북한정부에게가장큰약점으로작용할것이다. 그리고북한정부의대주민통제력약화로탄소상쇄용산림의조성과관리에대해한국측의신뢰를얻기힘든것또한북한측의대남협상력을약화시킬것이다. (4) 북한주민사업이행초기에땔나무벌목금지등으로인한생활환경의변화와사업이행의성쇠와단속 ( 斷續 ) 의부정적결과는모두주민들에게돌아갈것이다. 이런이유로주민들이갖게되는사업효과와기대에대한낮은공감도는주민들의소극적참여와비협조를초래할것이다. 66) 3) 기회 (opportunity) (1) 한국의중앙 / 지방정부한국의기술과자본을북한에진출시켜시장잠재력을키울수있다. 그리고한국의중앙정부나해당지방정부는지원사업을통해인도주의적기여를함으로써긍정적인국내및국제여론을형성할수있다. 대북사회공헌형산림탄소상쇄사업을통해한국의중앙 / 지방정부가가질수있는가장중요한기회는온실가스배출량감축효과를얻는것이다. 물론전술한바와같이온실가스배출량감축효과그자체에만목적을둔다면반드시합리적인선택이라고말할수없겠지만, 지방자치단체는본사업을통해 분권화 (decentralization), 사 66) 이런우려는인터뷰에응한탈북자들 ( 김 * 수, 196* 년생 ; 주 * 룡, 195* 년생 ; 송 * 경, 196* 년생 ; 최 * 진, 199* 년생 ; 이 * 나, 198* 년생 ; 서 * 옥, 194* 년생 ) 모두가표명하였다. 각탈북자들의인터뷰날짜는참고문헌에제시.

294 296 세계지역연구논총 35 집 3 호 회적감수성 (social sensitivity) 을통한사회적자본 (social capital) 창출이라는본연의가치실현을할수있다. 아울러남북협력체로서의선도적위상을확립할수있다. 즉, 중앙정부의한하위기관으로서가아닌주체적사업실행기관으로서남북교류를확대 활성화시켜얻을수있는일자리창출이나, 일종의유수효과와같은긍정적효과들을지역민들이누리도록할수있을것이다. 그리고남북한을기능적으로연계시켜남북한관계개선과통일에주체적으로기여할수있는기회도가질수있다. (2) 한국의민간기업대북산림탄소상쇄사업은한국의참여기업들에게대북한개발협력의경험을쌓을수있는좋은기회가될것이다. 물론기업홍보효과, 인도주의적기여에의한기업의긍정적이미지형성등단기간에직접적효과를얻을수있는기회가되기도한다. 아울러참여기업에게는본사업이배당된탄소배출권을지속적으로상쇄시킬수있는방법을확보하는것이기도하다. 그리고참여기업의사업내용에따라가부간의차이가있겠지만, 농업, 기계, 화학분야등의경우, 기업에따라서는본산림탄소상쇄사업을통해기술경쟁력을강화시킬수있고, 북한이외의지역에서산림탄소상쇄사업을실시할경우, 북한에서의경험과개발된기술을활용할수있을것이다. 대북사회공헌형산림탄소상쇄사업에북한주민들의노동력을저렴하게활용한다하더라도사업그자체로는한국의민간기업이수익창출을기대하기는힘들것이다. 그러나이사업을통해여타분야에서긍정적효과를창출할수있기때문에이사업은미래지향적인사업이고, 그긍정적효과는사업으로입게된경제적손실을상쇄할수있을것이다. 특히, 지원사업을통한인도주의적기여로얻게된해당기업의이미지개선효과는통일후, 아니면남북한관계가현저히개선되어그기업의제품들을북한지역에서팔수있게되었을때작용할긍정적부수효과를낼수있을것이다. 그뿐만아니라사회공헌형산림탄소상쇄사업을통해해당기업은여타분야에서의대북사업에대해서도유용할경험을얻게될것이고, 대북사업을하고자하는다른기업들에비해선도적지위를갖게될것이다. (3) 북한정부산림탄소상쇄사업을통해황폐산림을복구함으로써북한의생태계와농업생산기반을복원할수있다. 이는고질적식량부족을극복하기위한북한정부의식량증산정책에기본적인도움이될것이다. 이외에도북한정부의입장에서는한국과의산림탄소상쇄사업이국제탄소배출권시장가격에비해월등히비싼투자를유치하여자국내에

295 허만호 김미란 297 일자리를창출함으로써인건비명목으로외화획득도가능하기때문에다중적기회가된다. 산림탄소상쇄사업은사업의성격상북한의체제와이념및생활양식에비교적적은영향을미치게될것이다. 특히이사업이사회공헌형이면북한정부는한국측의현장접근과검증을최소화하면서이런다양한기회들을얻을수있어서실보다는득이명확히더크다. 북한정부로서도남북교류확대로남북한관계가안정되면그간의관계악화로초래되었던부정적효과들을다방면에서감소시킬수있을것이다. 그리고한국의지원을통한황폐산지복구는자체복구비용을그만큼줄여줄뿐만아니라국제적참여를유도할수있는중요한계기가될것이다. 그리고본사업을수행하면서한국으로부터이전받은기술은북한의관련기술증진에도중요한단초가될것이다. (4) 북한주민한국과의산림탄소상쇄사업은북한주민들에게장 단기간에걸쳐여러가지직 간접적인기회를제공할것이다. 먼저, 본사업을통한낙후지역개발로해당지역의사회 경제를활성화시킬것이다. 그리고본사업으로황폐산지가복원되면홍수및가뭄방지효과를얻을수있을뿐만아니라생태계가복원되어농업기반조성과생활환경개선에도움이될것이다. 물론주민들의일자리창출은해당주민들에게가장직접적인소득증대효과를창출하고, 그지역경제에승수효과를낼것이다. 그리고북한주민들이가장단시일내에직접적으로얻을수있는기회는식량난과에너지난해소일것이다. 4) 위협 (threat) (1) 한국의중앙 / 지방정부단기간에가시적인성과를기대하기도힘들고, 북한당국의불성실한태도와불안정한남북한관계때문에대북한산림탄소상쇄사업은불확실성이높을수밖에없다. 특히, 북한의군사적모험주의와이로인한북미갈등의지속등, 국제정치적변수나논리는한국의중앙 / 지방정부에게본사업을수행하는데결정적인저해요인으로작용할것이다. 기존의금강산관광사업이나개성공단의경험들을보면, 본사업을위해북한의현장에서근무할한국관계자와근로자가인질이될가능성도배제할수없다. 그리고북한당국의관행무시로인한모니터링실패와그외의여타요인들로사업의지속가능성이불확실한것도한국의중앙 / 지방정부에게는큰부담이될수있다. 그뿐만아니라북한당국의관리소홀과현장관리인들의부정 부패로주민들의산림벌채

296 298 세계지역연구논총 35 집 3 호 를효과적으로막을수없는것또한본사업을수행하는한국의중앙 / 지방정부에게는위협요인이될수있다. (2) 한국의민간기업본사업에참여하는한국의민간기업들도상술한한국의정부와대동소이한위협요인들을갖게될것이다. 다만공적자금으로예산과결산에따라투자가이루어지고, 의회나비정부기구들 (NGOs) 의참여, 정보제공, 감시가이루어지는중앙 / 지방정부보다민간기업들은제한된재원으로가시적영리성을추구해야되기때문에상기위협요인들에훨씬더민감하게반응할수밖에없을것이다. (3) 북한정부사업대상이상대적으로인구희소지역이고, 접촉할북한주민들도제한적이어서본사업이북한정부의주민통제력에미칠악영향은어쩌면미미할것이다. 그런데 M. 하라스치 (Miklos Haraszti) 는동구에서의시민사회발전단계를탈스탈린주의 (post-stalinism) 단계, 탈전체주의 (post-totalitarianism) 단계, 탈공산주의 (post-communism) 단계로구분하면서이데올로기적통제와국가의탄압이어느정도완화되는탈전체주의단계에서시민사회가나타난다고하였다. 67) 이단계론에따르면, 현재북한의경우, 정치적으로는탈스탈린주의단계에도제대로진입하지못했지만, 북한주민들의사회 경제생활에서는시장경제가공식 비공식적으로작동하고있으며, 그에비례하여 제2 사회영역 (second social sphere) 이활성화되어 탈전체주의단계 에진입한것으로볼수있다. 따라서북한에서도시민사회가형성 활성화될수있다. 그리고사회주의체제의효율성이저하된상황에서 2차경제 의확장은기존의제도에결여된유연성, 적응성, 상응성 (responsiveness) 을보완할수있다. 68) 그러나이는어디까지나변화와통제가접합 교호관계를형성할경우를전제한것이다. 69) 북한의경우, 공공영역의실질적규제력이한계를드러내고, 자력갱생 과 독립채산제 로하부단위들이현실성없는 자립화 를강요받음으로써중앙과하부단위간의관계가변했고, 당 국가의간부들에대한통제력이약 67) Miklos Haraszti, The Beginning of Civil Society: The Independent Peace Movement and the Danube Movement in Hungary, in Vladimir Tismaneanu (ed.), Search of Civil Society: Independent Peace Movement in the Soviet Bloc (New York: Routledge, 1990), pp ) Gregory Grossman, The Second Economy of USSR, Problems of Communism, Vol. 26 (September-October 1977), p ) George Schöpflin, Politics in Eastern Europe (Oxford: Blackwell Publishers, 1993), p. 128.

297 허만호 김미란 299 화되었을뿐만아니라주민들의노동력과유동성에대한통제력도이미약화되었다. 이런상태에서대북산림탄소상쇄사업은북한의 2차경제 확장에기여할것이고, V. 니 (Victor Nee) 등이주장하는것처럼, 장기적으로당 국가의내부메커니즘을약화시키고, 체제내에누적적인변화를야기시키는데일조할것이다. 70) 경우에따라서는현재와같이북한의정치체제가사회와의탈절속에서지탱되는데한국과의산림탄소상쇄사업이 최후의결정타 (the last straw) 로작용할수도있다. 71) (4) 북한주민북한의주민들에게는산림탄소상쇄사업을실행하는데있을수있는북한정부의과도한통제가일차적인위협요인이될것이다. 그러나그보다더실제적인위협요인은북한주민들이그간비탈밭, 화전등, 불법 편법적으로해온산지개간을더이상할수없는상태에서북한관리들의부정 부패나남북한관계악화등의착란요인들에의해사업이왜곡혹은단절되어식량이나기타부대조건으로제공되던물자지원이중단되는것이다. 북한의정부와주민들간의기회요인들과위협요인들상의차이는대남협상에어떤형태로든작용할것이다. 이것이제한된범위에서나마다자협상이나순차협상을초래할수있다. 경우에따라서는이차이가사업실행에혼선을야기할수도있고, 남북협상을교착상태에서벗어나게할유인요인이될수도있을것이다. 3. 한국의전략적선택 SWOT분석은궁극적으로 WT(mini-mini) 전략, WO(mini-maxi) 전략, ST(maxi-mini) 전략, SO(maxi-maxi) 전략을수립하기위한작업이다. 그런데상술한바와같이본사업의내용과환경으로볼때참여주체모두의입장에서약점 (Weakness) 과위협 (Threat) 을모두최소화하는 WT전략은구사하는데현실적으로한계가있다. 전술한약점및위협요인들을한국측의대북협상에반영한다면, 이요인들은협상 70) Victor Nee and Peng Lian, Sleeping with the enemy: A dynamic model of declining political commitment in state socialism, Theory and Society, Vol. 23, No. 2 (April 1994), p. 262; 허만호, 베트남과북한에서의 2분법적사회분화와정치변동 : 유교적가치와사회통제에대한비교연구, 한국정치학회보 제38집 (1) 호 (2004), p ) 이런측면에서탈북자주 * 룡씨 (195* 년생 ) 는북한의중앙당 정부관리들은본사업에대해서도주민통제를우선고려하고, 이에따라협상정책을택할수있으나, 해당지역의지방관리들은보다더적극적으로본사업을성사시키려할것이라고진술하였다. 주 * 룡씨와의인터뷰, 2017년 7월 24일.

298 300 세계지역연구논총 35 집 3 호 과정에서한국협상가들이고려해야될참조변수들이될것이다. 이요인들중에서북한의기반시설미비로높은기본비용과부대비용이요구되는현실과고비용 저효율의대북투자환경은대북교섭시한국측의최초제안과양보의범위를결정하는변수로반영되어야한다. 그리고이약점및위협요인들을고려하면대북협상전략도혼합전략과 TFT 전략을선택하는것이유리할것이다. 이경우, 효과적인협상을위해한국측협상가들은자신들의이해를인식하는데집중해야될것이다. 약점 (Weakness) 을최소화하고기회 (Opportunities) 를최대화하는 WO전략도한국측의참여주체들에게 WT전략만큼은아닐지모르나현재의상황에서는일정한한계가있다. 기술과자본의북한진출을통한시장잠재력신장, 남북교류확대 활성화를통한일자리창출과유수효과등한국측의기회요인들은한국측의양보범위를확장시킬것이다. 그런데남북한대치상황과북한의관행무시로인해본사업의이행전반에대한낮은예측성, 북한의지나친폐쇄성으로낮은지리적접근가능성, 지속적인모니터링실시가능성의불명확성등, 한국측의약점도동시에고려하면한국측은협상과정에서교섭을할때화해전략혹은문제해결전략을쓰는것이유리할것이다. 그리고한국측은의도언명, 현안해석, 관계형성을의사소통방법으로택해야된다. 이약점과기회요인들을고려할때효과적협상을위해한국측은건설적분위기촉진과융통성획득을추구해야된다. 산림탄소상쇄사업에직 간접적으로관련된경험과기술, 이윤창출을위한경영능력보유등의강점 (Strength) 과, 기술및자본진출을통한북한에서의시장잠재력신장, 온실가스배출량감축효과획득등의기회 (Opportunities) 를극대화하는 SO전략은한국측참여주체들이비교적쉽게구사할수있는전략이다. 물론이전략구사의용이성은 비대칭적일방성 이강한본사업의성격과한국측참여주체들의역량에기인하는것이다. 이런측면은 SO전략의선택과구사에한국측의주도성 (initiative) 을허용하는가장큰요인이기도하다. 한국의참여주체들이이 SO전략을택할경우, 어쩔수없는약점과위협요인들도있는데, 이요인들은협상의참조변수로활용하며그폐해를최소화해야된다. 위협요인들에대처하는조직의강점 (Strength) 에기초를두어, 조직의강점을극대화하고위협 (Threat) 요인들을극소화하는 ST전략도사안과참여주체의역량에따라서는활용될수있을것이다. 이렇게보았을때한국측참여주체들이다양한한국측의기회요인들을적극적으로활용하여북한에대한양보의범위를확장시킬수있다면산림탄소상쇄사업을위한남북한협상은성사될수있다.

299 허만호 김미란 301 그리고상술한북한정부와북한주민의기회요인들은본사업에대한협상에북한측이임하여합의토록하는데필요한동기를부여할것이다. 더욱이 WO전략은북한의정부나주민들의입장에서유용성이충분히있다. 북한의생태계와농업생산기반복원, 북한정부의식량증산정책에대한지원, 북한내일자리창출을통한인건비명목의외화획득등은북한정부의약점을충분히만회할수있어서북한측에 WO전략을구사할여지를제공할것이다. 그리고본사업으로인한북한의낙후지역개발, 홍수및가뭄방지효과, 지역경제에대한승수효과, 식량난과에너지난해소등은북한정부에대한주민들의지지와정통성부여를가져올것이다. 따라서북한주민의기회요인들도남북한간의협상성사및합의유인요인이될것이다. Ⅵ. 결론 북한의산림황폐화는대북한산림탄소상쇄협상의촉진요인이면서동시에복구에고비용이요구되어장애요인이될수있다. 그런데통일후황폐산지복구에소요될제반비용이궁극에는한국측의부담으로귀착될것이므로이를미리이행하여통일비용도분담하고, 산림탄소상쇄사업으로활용하는안 ( 案 ) 은충분히합리성이있다. 이사업에북한의값싼노동력을이용하여식재를함으로써비용면에서경제성을추구할수있고, 이사업을식량원조계획과연계하여시행함으로써북한의식량문제해결과복구사업비용절감을기대할수있을뿐만아니라, 이사업을위한남북한기술협력과인적교류는타분야의남북한교류 협력에가교역할을할수있을것이다. 이런정점들에더하여본사업이 MRV 요건이완화된사회공헌형을택할경우에는이행가능성도충분히있다. 그런데이와같은긍정적인측면이있음에도협상론에서보면실현가능성이낙관적이지만은않다. 현재까지진행되어온남북한간의협상특히, 정치 군사부문에서의협상은의사협상이거나협상발전단계의극히초보수준에머물러있다고볼수있다. 이는양측모두, 협상가들이 행위자 보다는 대리인 에가까울정도로협상을본부의철저한통제하에진행했던운영방식에도원인이있을것이다. 그러나이런자율적화자여부보다 H. 뚜짜르가지적한의사협상의또다른성립요건인상대의합의의지에대한인식에서비롯된바가더크다. 특히, 협상을 자본주의자들에대항하는강력한무기로서, 사회주의국가의이념적목표와외교정책목표를달성하기위해사용하는전술적도구이고, 정치적수단을사용하여상대방이수용할수없는목표를달성하는전쟁 으로보는공산주의협상관은 제3의공통이익창출 이나, 합의도달 과 합의의구속

300 302 세계지역연구논총 35 집 3 호 성 을기대하기힘들게했다. 그런데북한의특징적협상행태중일정부분은 불가역적적대자 관계에준하는남북한상호관계에서비롯된것이다. 따라서남북한관계에큰변화가선행되지않는한산림탄소상쇄협상도크게달라지지않을것으로예상할수있다. 그러나이협상에서는이념, 정치선전과같은가치의문제가지배했던기존의남북협상들에비해협상이필요한근거가되는 공통적이며상반되는목적이나이해관계 (common and conflicting goals or interests) 가분명히드러난다. 남북한간의산림탄소상쇄협상은기존의 불가역적적대자들간의의사협상들 과는달리협상주체의성격이비대칭적이라는데에서가능성을찾을수도있다. 즉, 북한측은 불가역적적대자 에가까운데비해한국측이 완전한협조자 에가까운비대칭성은산림탄소상쇄사업에서협상이익을추구하는 협조적경쟁자들 간의경제적합리성은기대하기힘들게하지만, 한국측이 통일비용선투자 라는측면에서접근할수있게하여성사될수있다. 그럴경우, 한국의기업, 지방자치단체, 중앙정부간의유기적연대속에서총제적계획에따라본사업이구상, 협상및실행되어야한다. 한국의정부나민간기업들이탄소배출권쿼터를북한에서대체하고자산림을조성하고, 이를유지 관리하는것을현실화하는데에는북한정부당국과혹은북한정부의지시를받은지역주민들을상대로여러단계에걸친협상이필요하다. 따라서기존의사업계획들을협상의기법에따라활용할수있는칩으로구체화해야된다. 그리고이를단계별로성공시킬대안도기술적으로마련해야된다. 협상에서각자가갖게되는협상결과는상대방에의존하는결과의존 (outcome dependence) 이라는성질을갖는다. 어떠한갈등이나이해관계의경우든협상을통한가치나자원의증진과재배분은상대방의결정과자신의결정이교차하면서최종적으로결정된다. 따라서협상에의한합의의내용그자체뿐만아니라협상으로나타나는최종적인상태도상대방에의하여영향을받게된다. 이런관점에서남북한간의산림탄소상쇄협상은관계증진과상호인식의변화에따라협상일반론에수렴하게될것이다.

301 허만호 김미란 303 참고문헌 국립산림과학원. 사회공헌형산림탄소상쇄사업설계가이드라인. 제1권 ( 산림탄소상쇄일반 ), 국립산림과학원. NIFOS 국제산림정책토픽 2017년도상반기통합본, 2017년 6월 15일. 김경술 신정수. 북한에너지소비행태조사분석연구 : 가정 / 상업 / 공공기타부문. 에너지경제연구원, 김도태, 남북협상의성격분석과향후변화전망. 협상연구, Vol.1 No.1 (1995). 김도태, 북한의국가이익과협상태도변화. 協商硏究, 제6권 2호 (2001). 김부성. 내가판땅굴. 갑자문화사, 김영훈외. 북한농업동향. 한국농촌경제연구원, KREI 제18권 1호 김지홍외. 산림농업모델및적용기술개발. 농림부, 권태진. 남북한농림업부문녹색성장을위한협력방안. 녹색성장종합연구총서, R608 (2010). 박소희 구자춘 석현덕. 북한황폐산지복구사업의우선대상지선정. 산림경제연구, 제21권 1호 (2014). 석현덕외. 북한황폐산지복구를위한협력방안. 정책연구보고, P193 (2014). 이달곤. 협상론 -협상의과정, 구조, 그리고전략-. 서울 : 법문사, 이성연. 북한의황폐산림복구협력방향및과제. 국립산림과학원, 이승호. 북한산림자원의황폐화현황과남 북한임업협력의발전방향. 농업생명과학연구, 제38권 3호 (2004). 주승민 허만호 김종달 엄정섭. 대북사회공헌형산림탄소상쇄사업모니터링여건평가. Journal of Korea Spatial Information Society, vol. 23, no. 2 (April 2015). 한국환경공단. 온실가스정보지. 가을호, 행정자치부, 산림청고시제2017-1호. 관보 제18923호 (2017). 허만호. 북한의협상행위의특징 -이론적괴리와규칙성-. 國際政治論叢, 제36집 2호 (1996). 허만호. 베트남과북한에서의 2분법적사회분화와정치변동 : 유교적가치와사회통제에대한비교연구. 한국정치학회보, 제38집 1호 (2004). 허만호외. 대북한산림탄소상쇄협상 : 통제와인권의관점에서. 국제정치연구, 제18집 1호 (2015). 현대경제연구원, 2010, 북한나무심기사업의의의와활성화방안, 국내외경제, 현안과과제, 2010(3), pp.1-12.

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304 306 세계지역연구논총 35 집 3 호 탈북자인터뷰김 * 수 (196* 년생 ), 2017년 7월 21일. 주 * 룡 (195* 년생 ), 2017년 7월 21일, 2017년 7월 24일. 송 * 경 (196* 년생 ). 2017년 7월 21일. 최 * 진 (199* 년생 ), 2017년 7월 22일. 이 * 나 (198* 년생 ), 2017년 7월 22일. 서 * 옥 (194* 년생 ), 2017년 7월 28일. 전문가인터뷰朱衛紅교수 ( 중국, Center of Co-Innovation for Natural Resources of Changbai Mountain & Health Industry, Vice Director), 2017년 5월 29일. 玄永男원장 ( 중국吉林省延邊林業科學硏究院 ), 2017년 5월 30일, 6월 1일. 정성훈박사 ( 대구경북연구원 ), 2017년 7월 24일.

305 허만호 김미란 307 ABSTRACT Negotiations with North Korea on CSR-type Forest Carbon Offset Projects: Exploitation of Referential Variables and Examination of Feasibility using SWOT Analysis Heo, Man-ho / Professor, Kyungpook National University Kim, Miran / Ph.D. Student, Kyungpook National University In the context of searching for substitutive forests to abide by the Paris Agreement on Climate Change (Dec. 12, 2015), the forests in North Korea represent a potential option for the South Korean central/local governments and private companies. Yet the protracted conflicts characterizing inter-korean relations raise many difficulties for negotiating with the North Korean authorities and fulfilling any agreement. Therefore, this research seeks to identify an appropriate orientation and effective negotiation policy with reference to North Korean negotiating behavior and the negotiation model developed in the Netherlands International Workshop in A SWOT analysis of the interests of the concerned parties, including South Korean companies and central/local governments, plus the North Korean government and residents, will evaluate the feasibility of negotiations on forest carbon offset, indicate possible problems, and assess the viability of making strategic choices. The SO (maxi-maxi) strategy that maximizes the strengths and opportunities is a relatively easy strategy for the South Korean participants, where the unavoidable weaknesses and threats should be used as reference variables for negotiating and to minimize harm. Meanwhile, the ST (maxi-mini) strategy that maximizes the strengths and minimizes the threat factors based on the threat-coping ability can also be effective according to the issue and capabilities of the participants. In this regard, the potential implementation of forest carbon offset projects with North Korea is realistic, especially in the case of CSR-type projects. However, for economic rationality, it is difficult to anticipate inter-korean negotiations on forest carbon offset projects, as the irrational and asymmetric features of the negotiations will inevitably create dilemmas for the South Korean private companies and local/central

306 308 세계지역연구논총 35 집 3 호 governments as regards pursuing profit and securing sufficient investment, respectively. Notwithstanding, the South Korean side needs to approach this issue as pre-investment for national reunification. Therefore, organic solidarity is needed among the South Korean private and governmental participants. Plus, technical alternatives should be prepared at each stage in order to gain overall success. Key words: Forest Carbon Offset, SWOT Analysis, Negotiation, Paris Agreement on Climate Change, CSR (Corporate Social Responsibility) 접수일 : 2017 년 8 월 15 일, 심사일 : 2017 년 9 월 12 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 17 일

307 글로벌시대국내적통일기반조성방안 : 대북정책과남남갈등을중심으로 * 이윤식 / 숭실대학교 **72) 한글초록 본연구의목적은글로벌시대국내적통일기반조성방안을마련하는데있다. 통일은새로운 국가형성의창조적과정 인바, 이를위해선남북간신뢰 (confidence), 국민적합의 (consensus), 국제적공조 (cooperation & compatibility) 의조화가필요하다. 상기 3 가지차원중국내적통일기반조성을위해선통일공감대확산, 재정확보, 법제정비, 인력양성등의부문에서도성과도출이필수적이다. 이중가장우선적으로요구되는것은통일에대한사회적관심의증대및국민적공감대의확산이며, 이과정에서남남갈등을해소하고국론을결집시켜통일을이룩해야한다. 이에본연구는글로벌시대국내적통일기반조성을위해대북정책에서남남갈등의격화원인과정권별남남갈등의양상등에대해면밀히분석했다. 그결과대북정책에서남남갈등이첨예한이유는양진영간대북인식의근본적차이때문이며, 이렇게시작된남남갈등은대북정책전반에대한양진영간정책적우선순위의차이때문이라는것을발견할수있었다. 이에남남갈등을줄이고국론을결집시키기위한최소한의관리방안으로법제도적방안과정책적방안등을제시하면서마무리했다. 주제어 : 국내적통일기반조성, 남남갈등, 대북인식, 대북퍼주기, 통일대박등 * 본논문은 2014 년도정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구임을밝혀드립니다. ( 과제번호 : NRF-2014S1A5B5A ). ** 숭실대정치외교학과초빙교수

308 310 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 본연구의목적은글로벌시대국내적통일기반조성방안을마련하는데있다. 통일은단순한 과거로의회귀 가아닌, 새로운 국가형성의창조적과정 이므로이의성공적달성을위해선 3가지차원의조화가필요하다. 즉, 남북간신뢰 (confidence), 국민적합의 (consensus), 국제적공조 (cooperation & compatibility) 등개별차원들의각개약진과차원간조화로운동시 병행발전이필수적이다. 1) 우선, 통일은상대가있고, 그상대인북한과의화해협력을통한신뢰구축과정이필요하다. 우리의공식적통일방안인 < 민족공동체통일방안 > 은통일을단계적 점진적과정, 화해협력 남북연합 통일국가완성등 3단계로상정하고있다. 주요골자는남북이같은민족으로서경제 사회 문화공동체를형성 발전시켜궁극적으로는하나의민족, 하나의국가로정치적통일을완성해간다는것이다. 2) 이에한반도평화통일을위해선북한과의화해협력을통한신뢰구축은필수불가결한요소이다. 특히, 통일과정에서남북한이협의하에통일방식, 통일절차, 통일국가의형태등에대해결정해야하기때문에상호신뢰없는평화통일은불가능하다. 다만, 분명히해야할것은남북간신뢰형성을통한평화통일도중요하지만, 통일방식, 통일국가건설, 통일후통합등전과정이한국의주도하에이루어져야한다는점이다. 다음, 대외적통일외교역량을강화해야한다. 우리가주도하는평화적합의통일을성공적으로이뤄내기위해서는북한의유의미한변화유도와주변국의지지에기반한국제공조가필수적이다. 북한의의미있는변화도출을위해선무엇보다우리의정치 외교 경제 사회등의상대적역량이북한에비해월등해야하며, 또한주변국의협조를얻기위해선주변국과의관계강화를위한통일외교역량의증대가요구된다. 3) 즉, 국제사회가우리의통일을자연스럽게받아들일수있도록한반도통일에대한전세계적공감대를확산하고우리의국제적위상을강화시키는노력이긴요하다. 셋째, 통일의전과정은국민적합의에기반해이루어져야한다. 화해협력과남북연합의과정, 그리고남북당국간협의된모든절차와통일이후의국가통합및통일한국의미래비전설계등에이르는전체과정이국민적합의와동의에의해추진되어야한다. 그방식은당연히민주적절차에입각해야할것이다. 이렇게볼때, 평화통일의 1) 이윤식, 동북아국제정치와한반도통일, 동북아국제정치의쟁점과전망 ( 창원 : 창원대출판부, 2015), pp 참조. 2) 박종철외, 민족공동체통일방안의새로운접근과추진방안, ( 서울 : 통일연구원, 2010) p. 15, 3) 박종철외, 통일환경평가, ( 서울 : 통일연구원, 2011), p. 14.

309 이윤식 311 성공적완수를위해선남북간통일역량강화, 국내적통일기반구축, 대외적통일외교역량강화등 3가지차원의각개약진과함께상호선순환이필수적이다. 상기 3가지차원중국내적통일기반조성을위해선다시 4가지부문의개별적성과와유기적조화가필요하다. 통일에대한국민적공감대확산, 통일비용및재정확보, 법적 제도적기반의정비, 통일대비전문인력의양성등이그것이다. 4) 이중가장우선시되어야할것은통일에대한사회적관심의증대및국민적공감대의확산이며, 이과정에서국론결집을통한남남갈등해소방안을마련해야할것이다. 이러한배경하에본연구는국내적통일기반조성을위해대북정책과남남갈등간동학에대해주목하고자한다. 글로벌시대한국사회갈등의특징은이념갈등이압도적이었던냉전시대에비해보다더복잡하고다차원적인성격을보이고있다. 세대 지역 계층간갈등, 노사갈등, 대북정책을둘러싼갈등등 21세기한국사회는하나의축으로설명하기어려운각종의갈등구조가복잡하게중첩되어있는상황이다. 특히, 대북인식및대북정책을둘러싼진보와보수의갈등은현재한국사회가당면하고있는가장심각한갈등중하나로평가되고있다. 김대중, 노무현정부때는대화중시와교류협력우선이란정부대북정책에대한보수진영의비판과공격이대북지원및경제협력을 퍼주기논란 으로전락시키면서남남갈등이촉발됐다. 이명박정부때는 비핵 개방 3000 이란원칙중시의대북정책이남북관계를개점휴업시켰다라는진보진영의책임론제기가결국천안함사건의조사결과를두고남남갈등을극대화시키는양상으로이어졌다. 이에지난정부들의대북정책의한계, 포용과원칙에서균형 을잡겠다고출발한박근혜정부의한반도신뢰프로세스역시도이명박정부의대북정책과근본적차이가없다라는비판을받으며, 결국 2014년제시된 통일대박론 을두고는 용어의적절성 문제부터 정책의실현가능성 문제에이르기까지양진영간갈등은끊이지않고이어졌다. 그렇다면대북정책을둘러싼한국사회내부의갈등이왜이렇게첨예한가? 왜진보정권집권시에는보수진영의공격이거세고, 보수정권집권시에는진보진영의공격이집요한가? 이는무엇보다양진영간대북인식의차이에서기인하며, 이렇게시작된인식의차이는대북정책전반에대한양진영간정책적우선순위를달리하는결과로나타나고있다. 물론다원화된민주체제하에서의사회적갈등은지극히정상적인현상이나, 대북정책을둘러싼진영간갈등은한국사회에서만볼수있는현상이란점이주목할부분이다. 특히, 심각한것은그양상이점차공격적으로나타난다는점에서해소 4) 이윤식, 통일공론화사업의평가와추진방향, 통일준비위원회정책보고서 ( ) 참조.

310 312 세계지역연구논총 35 집 3 호 방안마련을위해동주제의다각적검토가필요하다고하겠다. 이에본연구에서는글로벌시대국내적통일기반조성을위해김대중정부의대북정책하보수진영의비판과박근혜정부의대북정책하진보진영의비판을비교해남남갈등의관리방안을제시해보고자한다. 논문의구성은다음과같다. 먼저, 남남갈등의기원, 개념, 쟁점등에대해다각도로살펴보고, 다음으로진보정권인김대중정부의햇볕정책과보수정권인박근혜정부의한반도신뢰프로세스및각종의대북통일구상을비교한후, 마지막결론에서는남남갈등을해소하기위한최소한의관리방안에대해제시하면서마무리하고자한다. Ⅱ. 남남갈등의기원과쟁점 1. 남남갈등의기원 남남갈등 이란대북인식에서부터대북정책, 통일정책, 남북관계등을둘러싸고현재우리사회내부에서발생하고있는진보진영과보수진영의분열, 갈등, 대립등을총칭하는의미로사용되고있다. 남남갈등에대해강원택은 남북관계와관련된정책을둘러싼남한내부의갈등 이라고지칭하면서, 한때망국병이라고까지불리던민주화이후한국정치를지배해온분열적지역주의보다 2000년대이후남남갈등이더심각한문제를초래한다고평가하고있다. 5) 손호철은남남갈등이란 남북갈등에대칭되는의미로주조된용어로남한사회내일반적갈등을통칭하는것이아니라남북관계를둘러싼남한내부의갈등을지칭하는개념 이라고정의하고있다. 6) 조민은 통일및대북정책을둘러싼궁극적목표, 현실인식, 접근방식등의차이에서오는이념적갈등양상 이라고했다. 7) 그리고조한범은남남갈등을광의와협의의개념으로구분하는데, 전자는 남한사회내부에존재하는갈등의다양한형태를포괄 하는것으로, 또후자는 남북관계, 통일및대북정책과관련된갈등구조 라고정의하고있다. 8) 5) 강원택, 남남갈등의이념적특성에대한경험적분석, 극동문제연구소편, 남남갈등 : 진단및해소방안 ( 서울 : 경남대출판부, 2004), p ) 손호철, 남남갈등의기원과전개과정, 극동문제연구소편, 남남갈등 : 진단및해소방안 ( 서울 : 경남대출판부, 2004), p ) 조민. 통일정책과국민통합. 경남대학교통일관개관기념학술회의자료집 (2004), pp ) 조한범, 남남갈등해소방안연구 ( 서울 : 통일연구원, 2006), p. 9.

311 이윤식 313 비록전문가들마다조금씩시각의차이는있지만이를종합해보면다음과같다. 남남 은 남북 에대한대칭적표현으로탄생했고, 이에남남갈등이란기본적으로남북갈등을전제한다고볼수있으며, 역으로남북갈등이한국사회에서남남갈등으로확대재생산되는경향도있다. 그양상은대북정책과연관되어한국적상황에서이념갈등으로표출되어나타나는경우이다. 이렇게볼때, 남남갈등은북한과연관된갈등구조, 즉대북정책및통일정책의주체인정부와이에호응하거나대응하는시민사회와의갈등관계또는시민사회내부에서의갈등관계를의미하는것이다. 다시말해, 남남갈등은대북정책 남북관계 분단및통일문제를둘러싸고한국사회내부의다양한주체들간에전개되는이견과대립을의미하며, 이러한대부분의남남갈등은정부의대북정책을둘러싸고야기된다고할수있다. 그렇다면우리사회에서남남갈등은언제부터시작된것인가? 남남갈등의기원을찾자면해방기통일임시정부수립당시첨예했었던논쟁으로까지거슬러올라가는데, 통일임시정부수립문제및외교노선을둘러싼좌파, 중간파, 우파간의치열한갈등과대립이남남갈등의뿌리이자원형이다. 이후비록이름을달리했지만본격적인남남갈등은 1945년 8월해방과함께시작되었고, 해방직후남북이분단되고 6.25전쟁을치르며한반도영구분단이확정되면서한국현대사전체가남남갈등의역사와궤를같이해왔다고말해도과언이아니다. 따라서일각에서제기하는진보정권책임론, 즉남남갈등을단순히김대중정부이후진보정권수립에따른대북유화정책에서부터발생한현상으로만한정해이해하는것은매우근시안적인접근이다. 9) 다만, 남남갈등이란용어자체가처음사용되기시작한것은김대중정부때부터이다. 2000년 6월분단 55년만에최초로남북정상간만남이성사되었고한국의대북정책과남북관계에혁명적인변화가발생하기시작했다. 이때부터북한문제를둘러싼우리사회의골깊은대립은더욱더노골화되었고, 이를언론에서남남갈등이란용어로표현하면서부터였다. 10) 즉, 우리사회에서대북정책을둘러싼남남갈등이표면화 노골화된것은김대중정부의대북정책인햇볕정책이시행되면서부터라고봐도무방할것이다. 특히, 남남갈등이우리사회내부의보편적현상으로자리를잡게된것은 2002 년 10월이후농축우라늄 (HEU) 문제가불거진 2차북핵위기의와중에북한이 민족공조 를강조하면서부터사회내부에반향으로작용하기시작했다. 11) 9) 손호철, (2004), p ) 함인희, 남남갈등해소와여성의기여방안, 분단, 평화, 여성, 통권 6호 (2002), p ) 정운종, 허구로가득찬북한신년사, 민족공조를강조, 북한, 2006년 1월호, pp

312 314 세계지역연구논총 35 집 3 호 2. 대북정책을둘러싼남남갈등의쟁점 대북정책을둘러싼남남갈등은크게두가지차원이다. 하나는 북한을어떻게바라볼것인가 와관련된대북관및대북인식의차이이고, 다른하나는 북한을어떻게다룰것인가 와관련된대북정책에대한우선순위의차이이다. 12) 첫째, 북한을어떻게바라볼것인가의대북관과관련해서는북한의세습정권을타도및제거의대상으로간주하는관점과화해및교류협력의대상으로인정하는관점이교차내지는공존하면서주요사안마다진영별로다른주장들이격렬하게대립되어왔다. 이는북한을적대및경쟁의대상으로보고정책을펼칠것인가, 아니면화해와협력의대상으로보고정책을펼칠것인가를결정하는매우중요한문제이다. 둘째, 북한을어떻게다룰것인가의대북정책과관련해서는대화에입각한교류협력을통해상호체제를인정하고평화공존을통한협력의길로나아가야한다는관점과 3대세습의종식및인권문제의개선을통해북한정권의붕괴를직간접적으로압박해야한다는관점이동시에존재하고있다. 이는최근북한의핵미사일능력의고도화에도불구하고이를해결하기위해선대화를통한협상의길을열어가야한다는입장과 13) 국제공조를통한대북제재압박의지속을통해북한이협상의테이블로복귀하도록유도해야한다는입장이첨예하게대립되고있다. 그렇다면이러한대북인식과대북정책에서의양자간입장차이는과연어디에서부터기인한것일까? 첫째, 현재한반도가처해있는과도기적상황과여기에서부터비롯된북한에대한이중적존재규정에서생성된것이라할수있다. 즉, 탈냉전이후세계적차원의냉전이종식되기는했지만여전히한반도는탈냉전의새질서가확고히정착되지않은과도기적상황이고, 이로인해북한역시우리에게는군사적위협을가하는적 (enemy) 인동시에, 다른한편으로미래를함께해야할동지 (brotherhood) 라는 대북인식의이중성 이존재하고있다. 둘째, 대북정책의목표를달성하기위한정책추진방식에서도이견이발생한다. 대북정책및남북관계는그자체가갖는중요성때문에사안별보안유지가필수적이며, 또한정책적우선순위를이슈에따라달리한다는게특징이다. 바로이러한보안유지를위해정책결정과정이은밀할 (blind) 수밖에없고, 그과정에서의대국민설득의미 12) 김근식, 남남갈등을넘어 : 진단과해법, 남남갈등 ( 서울 : 경남대출판부, 2004), p ) 문재인정부는출범이후현재까지북한이 6차핵실험 (9.3) 을비롯해 10차례의미사일도발을감행했음에도, 대북대화및화해기조에입각해북한영유아에대한인도적지원 800만달러제공의사에변함이없음을밝히고있다. 정용수, 북한 6차핵실험후 800만달러인도적지원논란, 중앙일보,

313 이윤식 315 비가오해를불러오기도했다. 특히, 이과정에서정권의유불리에따라남북관계를국내정치적으로이용하려했던사례가오히려남남갈등심화를증폭시키는원인으로작용하기도했다. 14) 그런데여기서주목할점은남남갈등이단순한정책적사안간사회적선호의차이에서발생하는문제가아니라근본적가치관의차이를반영하고있다는사실이다. 엄밀한의미에서남녀간성차별의문제, 분배와성장의문제등은남남갈등이라명명하지않는다. 즉, 일반적의미의남남갈등은대북인식에대한접근방식의차이와그로인한정책적우선순위및수행방법의차이에서만발생한다고볼수있다. 진보진영은북한을대화와협력의대상으로규정하고, 남북간화해및교류협력의활성화를통해긍정적변화를유도할수있는대상으로인식하고있다. 또한, 북한정권을인정한바탕위에서가능성이낮은급변사태를통한정권붕괴에집착하기보다는포용적입장에서통일을지향하는관계로발전시켜가야한다고보고있다. 15) 따라서대북지원및경협을강화하는등선순환논리에입각해핵무기를포기하고개혁개방에적극나서도록유도해야한다고주장하고있다. 만약북한에대한압박을강화할경우한반도의긴장이고조되어전쟁위험성이증대되고, 특히남북관계가경색되어한국경제가타격을받게될것을우려한다. 반면, 보수진영은북한을개혁개방의의사가부재한집단으로규정하고대화와타협보다는제거와타도의대상으로인식하고있다. 또한, 북한은내부적불안정성과외부적고립의심화로급변사태의위험성이높다고판단하고있다. 따라서군사공격까지는아니더라도경제, 외교적제재를강화해북한의핵포기및북한체제의붕괴를유도해야한다고주장하고있다. 이들은북한의핵포기없는대북지원과경제협력은오히려김정은정권을유지 강화시키는기제로작용할것을우려한다. 14) 2000년 4월 16대총선에서선거를사흘앞두고남북정상회담을발표했으나, 남북관계를국내정치적으로이용했다는역풍으로여소야대정국이초래된적이있고, 또한 2010년이명박정부당시 6월지방선거를유리하게이끌기위해천안함사건을이용한안보정당의이미지를구축하려다가오히려여당이역풍을맞아선거에서참패한바도있었음. 15) 1991년 < 남북기본합의서 > 는남북관계를 나라와나라사이가아닌통일을지향하는과정에서잠정적으로형성되는특수관계 라고규정하고있다. 김형기, 남북관계지식사전, ( 서울 : 통일부, 2015), p. 180.

314 316 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 표 1> 대북인식과대북정책에서의견해차이 보수진영 진보진영 북한정권인정 부인 인정 대북인식 북한체제변화 변화불가 변화가능 급변사태가능성 높음 낮음 대북원칙 엄격한상호주의 유연한상호주의 북핵문제 완전폐기 선순환적해결 대북정책 경제협력반대 ( 정권유지기여 ) 찬성 ( 체제변화유도 ) 인도적지원소극적지원적극적지원 인권문제 참혹 ( 적극개입 ) 문제 ( 소극개입 ) 통일방식 흡수통일 합의통일 * 출처 : 엄상윤, (2010), p. 40 < 표 3> 참조해재구성. 이처럼보수진영과진보진영간대북인식과대북정책추진방식의근본적인차이로인한남남갈등은우리사회에서순기능보다는역기능을더많이양산하고있다는데문제의본질이있다. 물론기능론자들의주장처럼적당한갈등은사회발전과사회통합에기여할수있고, 나아가성숙한민주사회건설에기여할수있는측면이있다. 남남갈등역시도예외는아니다. 대북정책에대한반대진영의건전한비판과적당한견제와균형등은보다더나은대안의모색을가능하게하고, 또한국민적관심제고및역량결집의계기를마련해줌으로써정부의대북정책추진에강력한동력으로작용하기도한다. 16) 그러나현재우리사회에서발생하는남남갈등의실태, 즉갈등구조의양극화와갈등양상의치열화는사회발전과사회통합을저해하는측면이훨씬더크다고할수있다. 현재대한민국에서나타나고있는남남갈등은국력낭비를초래하고국론분열과사회갈등을조장함은물론, 국민적합의에입각한대북정책추진에장애요인으로작용하고있다. 무엇보다심각한것은내부적자중지란이북한및주변국과의협상력을약화시키고, 나아가국익을손상시키는요인으로작용하고있다는점이다. 17) 16) 엄상윤, 대북정책을둘러싼남남갈등해소방안, 통일부연구용역보고서 (2010), p ) 위의논문, p. 2.

315 이윤식 317 Ⅲ. 진보정부하남남갈등의쟁점 1. 햇볕정책의주요내용과특징 김대중정부의공식적대북정책은 대북화해협력정책 이고, 햇볕정책 (Sunshine Policy) 은언론에서사용했던별칭이다. 김대중정부는튼튼한안보태세를바탕으로남북간화해와교류협력을실현하여한반도에평화를정착시키고, 북한체제의변화와국제사회의참여를유도한다라는전제하에대북정책을추진했다. 이는안보와대화라는이중적프로그램을동시에작동시키려는정책으로, 남북관계를특징짓는분단상태를평화적으로관리하면서평화정착을실현시켜통일로나아가겠다는이중적과제를동시실현하려는대북정책이었다고평가할수있다. 18) 1998년 2월 25일취임사에서김대중대통령은 남북관계는화해와협력, 그리고평화정착에토대를두고발전시켜나가야한다 고대북정책의큰방향을제시하면서, 구체적으로 대북 3원칙 과, 이를추진하기위한 6대추진기조 를발표했다. 19) 북한체제는실패한체제이기는하나당장은붕괴하지않을것이라는대전제하에 평화와화해 협력을통한남북관계개선 을대북정책의당면목표로천명했다. 햇볕정책이제시한 대북 3 원칙 은무력도발불용, 흡수통일배제, 화해협력의적극추진등이며, 정경분리의원칙과비상호성 비동시성 비대칭성등이함께햇볕정책의뼈대이다. 그리고이를추진하기위한 6대추진기조 는 안보와화해협력의병행추진, 평화공존과평화교류의우선실현, 화해협력을통한북한의변화여건조성, 남북한상호이익의도모, 남북한당사자해결원칙하에국제적지지확보, 국민적합의에의한대북정책추진등으로요약할수있다. 20) 현단계에서당장통일을서두르기보다는우선한반도의냉전적대결구도를평화적화해협력구도로전환하는데주력하겠다는것이다. 당장의 법적 제도적통일 (de jure unification) 을서두르기보다는평화의토대를확고히유지하는가운데교류협력을활성화시켜나감으로써남북한주민들이자유롭게왕래하며상호이해의폭을넓히고민 18) 햇볕정책의보다자세한평가와관련해서는다음논문들을참고하기바람. 김근식, 김대중정부의햇볕정책 : 회고와전망, 한국과국제정치, Vol.18 No.2 (2002); 문정인, 김대중정부의햇볕정책 2년 : 이상과현실, 평화논총, 제4권 2호 (2000); 백학순, 햇볕정책의성과, 장애요인, 그리고전망, 평화논총, 제4권 1호 (2000). 19) 대통령비서실, 국난극복의길 : 김대중대통령취임 6개월연설문 ( 서울 : 대통령비서실, 1998), pp ) 통일부, 2003 통일백서 ( 서울 : 통일부, 2003), pp

316 318 세계지역연구논총 35 집 3 호 족의동질성을회복하고상호이질성을극복하는 사실상의통일 (de facto unification) 을실현하려는데초점이맞춰져있다. 21) 또한, 포용적입장에서북한의긍정적변화를지원하고남북관계를개선하겠다는의지를강력하게표명한것인바, 북한을적대와흡수의대상으로상정한김대중정부이전역대정권의대북 통일정책과는접근방법자체부터가완전하게다르다고할수있다. 햇볕정책의특징에대해살펴보면다음과같다. 우선, 햇볕정책은이전정권과대북정책의목표및원칙에서차별화된특징을보였다. 대북정책의목표를당장의통일을달성하기위해서두르기보다는대결적남북관계를평화적화해협력의관계로전환하는데방점을두었다. 즉, 햇볕정책은그럴듯한통일방안이나통일한국의미래상을제시하며추상적인미래에집착하기보다는탈냉전의시대적흐름에맞춰한반도에평화를정착시키고화해와공존공영의남북관계를구축하려는데집중한정책이다. 햇볕정책의대북 3원칙중하나인흡수통일배제와정경분리의원칙은이전시대에는찾아볼수없었던햇볕정책만의특징이다. 기존대북정책이나통일방안은흡수통일과정경연계를원칙으로제시하고있지만햇볕정책은북한을실패한체제로보고, 대내외적압박속에서결국에는변화할수밖에없을것으로상정했다는것이특징이다. 22) 다음으로, 햇볕정책은지금까지남과북이상호상승적으로강화시켜왔던불신과대결을화해와협력으로전환 정착시키려는정책이다. 즉, 과거의남북한간긴장과대결, 그리고항상적갈등대신에한반도에항구적평화를정착시키려는것을핵심목표로하는정책이다. 특히, 햇볕정책에서제시한 탄력적또는신축적상호주의 란준만큼받지않아도되는 비등가성, 준즉시바로받지않아도되는 비동시성, 경제적차원의제공을반드시경제적차원으로돌려받지않아도되는 비대칭성 등이주요특징이다. 23) 이를내세워김대중정부는인도주의적대북지원을용이하게하는동시에북한과의경제및사회문화교류협력을바탕으로남북간반세기의불신과대결을종식시키고자했다. 이렇게볼때, 햇볕정책은분단과대결의시대를마감시키고평화와공존 21) 통일부, 최근남북관계와대북정책추진방향 ( 서울 : 통일부, 2001), p. 6; Norman D. Levin & Young-Sup Han, The South Korean Debate over Policies toword North Korea: Issues and Implication, National Security Research Division, (Rand, 2001), pp ) 이재호, 대북정책의다차원적연계성과대북정책의효율성, ( 고려대학교대학원정치외교학과박사학위논문, 2008), p ) 신축적상호주의 란비등가성, 비동시성, 비대칭성등을내세워대북인도적지원을용이하게하면서동시에북한과의교류협력이장기적으로민족화해에기여할수있도록하려는것임. 김근식외 통일 남북관계사전, ( 서울 : 통일교육원, 2004), p. 168.

317 이윤식 319 의새시대를열어가는데기여한첫대북정책이라할수있다. 마지막으로햇볕정책은이전 50여년간이어져온남북한간의소모적경쟁과갈등대신남북한상호공영의협력을강화하기위한정책이다. 남북한협력을위해 정경분리 원칙에입각, 정치 군사적갈등과별개로남북경협을스스로기업적방식과경제원리에의해작동되는자율적영역으로간주했다. 이는돌발적인정치 군사적긴장상황과상관없이남북한경협과교류가진행되는것이상호이익을위한민간협력이일관되게지속될수있고, 동시에역으로정치군사적긴장을완화하는데도기여할수있다고보았기때문이다. 24) 이렇게볼때, 햇볕정책에서제시한정경분리의원칙은경협활성화를강조하기위한것으로, 남북경제협력의활성화가결국한반도의평화정착을가져올수있다는가정에기초하고있다. 2. 햇볕정책과남남갈등 대북 3원칙과 6대추진기조에입각한김대중정부의햇볕정책은 2001년까지금강산관광, 대북지원의확대, 정상회담및분야별장관급회담, 그리고이산가족상봉행사의개최등남북이적대적경쟁관계에서공존과공영의협력관계로발전할수있는토대를마련하였다. 그러나햇볕정책은정책추진과정에서매사안마다진보진영과보수진영의찬성과반대가엇갈리면서우리사회를내부적으로양분시켰고, 특히여소야대의정국하에국내정치적균열구조와결합되면서남남갈등활성화에기여했다는점에서비판을받고있다. 25) 첫째, 대북지원과남북경협의정당성과효용성을둘러싼남남갈등이다. 진보세력은인도주의적차원의대북지원과남북경협이평화적남북관계를지속시키는데기여할뿐만아니라중장기적으로북한의개혁개방을촉진시키는역할을한다고주장한다. 또한, 남북경협의핵심인개성공단의경우단순히북한의경제지원을넘어서우리의중소기업을육성하고산업을활성화하는데도기여하고있다고본다. 26) 따라서대북지원과남북경협의중단은오히려그동안축적해왔던남북간화해협력을저해한다고주장한다. 반면, 보수세력은대북지원과남북경협이 한반도공산화통일 노선을지속하는북한을변화시키지못하고있고, 오히려북한에이용만당하고김씨정권의체제유지에기 24) 위의책, pp ) 엄상윤, (2010), pp ) 2016년 1월북한의 4차핵실험으로개성공단의가동이중단되기이전까지공단에는 123개기업 (2016 년기준 ) 이북측근로자 54,000명을두고가동되고있었다.

318 320 세계지역연구논총 35 집 3 호 여했을뿐이라고주장하고있다. 즉, 금강산및개성관광의대가로지불된현금이김정일정권의유지를위한돈줄역할을했고, 김정은정권에도영향을주었다고보고있다. 2016년북한의 4차핵실험이후에는홍용표통일부장관이개성공단의자금이핵미사일개발에유용되었다는발언을하면서논란이되기도했다. 27) 둘째, 상호주의 및 대북퍼주기 를둘러싼남남갈등이다. 상호주의는남북한상호간에약속한사항의실천을보증함으로써신뢰구축및안정적관계발전을도모하기위한기제이다. 28) 즉, 남북관계의상호주의란북한이한국의대북지원및남북경협에상응하는조치를취해야한다는것이다. 그러나문제는한국의대북지원및남북경협등에도불구하고, 북한은핵개발, 미사일발사, NLL 침범및각종의무력도발, 그리고대남비방등의대남적대적태도를변화시키지않음으로써남남갈등이비롯되었다. 이에보수세력은엄격한상호주의를바탕으로 북한의대남적대태도변화, 개혁개방추진, 북한주민의인권개선, 국군포로및납북자문제해결등에성의를보이는정도에비례해서대북인도적지원과경협사업을추진해야한다고주장한다. 따라서북한의성의있는태도변화가없다면대북지원과남북경협은전면적으로중단되어야하며, 이런관점에서김대중, 노무현정부의대북포용정책을 퍼주기 로폄하한다. 반면, 진보세력은북한체제및핵 / 미사일문제의특성상북한의태도변화를단시일내에기대하기어려우므로, 정경분리와선순환논리에입각하여해결가능한분야부터협력을도모하여그효과가다른분야로파급되도록해야한다는주장을하고있다. 이런관점에서보자면대북지원과남북경협의활성화는단순한 대북퍼주기 가아니라장기적차원의사실상의통일을위한통치행위였다고적극옹호하고있다. 셋째, 분배의투명성과군사적전용가능성을둘러싼남남갈등이다. 이는대북인식의차이에서비롯되는것으로, 대북지원에서가장크게논란과갈등을유발하는쟁점이다. 다시말해, 분배의투명성문제는국내외에서지원된물품들이북한주민들에게제대로전달되었는지여부를확인할수있다면일부해소될수도있는문제이기도하다. 특히, 이는북한체제의특성상중앙집권화된배급체제와외부인접촉기피경향에기인하는것이큰바, 우리가제공하는대북지원이북한의군사력강화에이용되어, 결국우리의선의가총칼로돌아올수도있다는의구심을유발하고있다. 이에보수세력은군사적전용가능성을크게의심하면서분배의투명성보장을강력 27) 연합뉴스, 2016년 2월 14일자. 28) 김근식외, (2004), p. 242.

319 이윤식 321 히주장한다. 분배의투명성이전제되지않는한인도적차원의대북지원도중단하라고강력히촉구했다. 반면, 진보세력은북한체제의특성상분배의투명성보장은쉬운일이아니라고주장하면서, 이로인한북한당국의반발이오히려남북관계를경색시킴은물론취약계층의지원까지도중단시키는결과를초래할수도있다고우려한다. 따라서영유아취약계층의최소한의생존과나아가북한주민들의생존을위해서라도인도적차원의대북지원은지속 확대되어야한다고주장한다. 이러한갈등은이명박, 박근혜정부들어강경한대북정책에대한진보세력의공격으로그양상만변화되었을뿐지속되고있다. 특히, 진보진영은경색된남북관계가전쟁의위험성을가중시켰고, 북한의핵 / 미사일능력의고도화를부추기는결과를초래했으며, 이로인해통일을점점더멀어지게만들고있다고주장한다. 그러나역설적이게도북한의대남도발은진보정부때와보수정부때가비슷한정도이며, 핵 / 미사일능력의고도화는시간의흐름에따른결과이므로문제삼기에는애매한데, 통일의논의는진보정부때보다이명박, 박근혜정부때가더욱활발해졌다는것이아이러니라고할수있다. 물론, 남북관계의경색과갈등으로실제적통일가능성은더욱멀어졌을지모르겠으나, 통일에대한국민적관심과이로인한대국민공론화의폭은더넓어졌다는것이특징이다. Ⅳ. 박근혜정부하남남갈등의쟁점 1. 한반도신뢰프로세스의배경과추진전략 한반도신뢰프로세스는박근혜정부의출범과동시에제시된공식적대북정책으로튼튼한안보를바탕으로남북간신뢰를형성함으로써남북관계를발전시키고, 한반도에평화를정착시키며, 통일기반을구축하려는정책이다. 29) 첫째, 한반도신뢰프로세스는남북간악순환의고리를끊고, 북한을국제사회의일원으로견인할목적으로제시된정책이다. 지난남북관계는 도발 위기 대화와타협 보상 도발 의악순환패턴이반복됨으로써불안정성과불확실성의흐름을벗어나지못하고있다. 이에합리적타협과조화를이루기어려운남북관계이기에최소한의전략적신뢰구축이전제되어야한다. 30) 둘째, 지난 20여년간북핵문제는한국및국제사 29) 청와대국가안보실, 국가안보전략, ( 서울 : 청와대, 2014), p ) Park Geun-hye, A New Kind of Korea: Building Trust Between Seoul and Pyongyang, Foreign

320 322 세계지역연구논총 35 집 3 호 회의설득노력에도불구하고, 뚜렷한해결책없이한반도와세계평화의위협요인으로작용해온바, 이의근원적해결을위해제시되었다. 셋째, 박근혜정부는과거교류협력중심의포용정책과원칙중심의대북정책모두북한의유의미한변화를견인하지못했다고판단하고, 양자의장점을비판적으로수용해남북간신뢰형성에방점을둔정책을제시했다. 31) 즉, 포용정책은남북간협력을강화했으나원칙을훼손했고, 강경정책은원칙은확보했지만유연성이부족했다. 이에강경과유화어느쪽에도편향되지않고, 과거대북정책의장점을수용해통합적접근을모색했다. 그러나남북간불신의벽이너무도높기때문에신뢰형성이어려울수도있다는견해도존재했다. 그러나역으로남북간불신이높아진상황이오히려우리주도로신뢰에기반한새로운한반도질서를형성해나갈수있는좋은기회일수도있다는판단하에정책을추진했다. 이에박근혜정부는한반도신뢰프로세스를통해남북간신뢰를쌓아한반도평화정착과나아가평화통일기반을구축하기위해노력했다. 한반도신뢰프로세스의목표와추진과제를살펴보면다음과같다. 우선, 한반도신뢰프로세스의목표는남북간신뢰형성을최우선적으로추진하면서, 남북관계발전, 한반도평화정착, 통일기반구축등과의선순환을추구하고있다. 32) 첫째, 대결과불신의남북관계를상식과국제규범의새로운남북관계로변화시키기위해공식대화채널을복원하고호혜적교류협력과남북간공동이익의확대를통한경제 사회문화공동체건설을추구한다. 둘째, 남북협력과국제협력의균형을통해북한의비핵화를달성하고, 남북간정치 군사적신뢰를증진시킴으로써지속가능한한반도평화정착을추구한다. 셋째, 실질적통일대비역량확충과동시에한반도및국제사회가윈-윈할수있는협력체계에기초한통일기반을구축한다. 다음으로한반도신뢰프로세스의추진과제는신뢰형성을통한남북관계정상화, 한반도의지속가능한평화추구, 통일인프라강화, 한반도평화통일과동북아평화협력선순환등으로나눌수있다. 첫째, 신뢰형성을통한남북관계정상화의과제는인도적문제해결, 대화채널구축및기존합의정신실천, 호혜적교류협력확대, 비전코리아프로젝트 추진등이다. 둘째, 한반도의지속가능한평화추구의과제는평화수호의안보대세완비, 북핵문제해결을위한노력, DMZ 세계평화공원조성, 정치군사적신뢰구축등이다. 셋째, 통일인프라강화의과제는 민족공동체통일방안 의발전적계승, 국민과함께하는통일준비, 북한주민의삶의질개선추구등이다. 마지막한반도평화통일과 Affairs, Sep/Oct ) 통일부, 한반도신뢰프로세스, ( 서울 : 통일부, 2013), p ) 위의책, (2013), pp

321 이윤식 323 동북아평화협력선순환모색과제는통일에대한국제사회의지지확대, 동북아의지속가능한평화발전을통해궁극적북한문제해결에기여, 북방 3각협력추진등이다. 목표ㅇ남북관계발전ㅇ한반도평화정착ㅇ통일기반구축 추진원칙 추진기조 추진과제 ㅇ균형있는접근ㅇ진화하는대북정책ㅇ국제사회와의협력 1 튼튼한안보에기초한정책추진 2 합의이행을통한신뢰쌓기 3 북한의 올바른 선택여건조성 4 국민적신뢰와국제사회와의신뢰기반 1 신뢰형성을통한남북관계정상화 2 한반도지속가능한평화추구 3 통일인프라강화 4 한반도통일과동북아평화협력의선순환모색 < 표 2> 한반도신뢰프로세스추진방향과과제 ㅇ인도적문제지속적해결추구ㅇ대화채널구축및기존합의정신실천ㅇ호혜적교류협력확대, 심화ㅇ 비전코리아프로젝트 추진 ㅇ평화를지키기위한확고한안보대세완비ㅇ북핵문제해결을위한다각적노력ㅇ DMZ 세계평화공원조성ㅇ정치군사적신뢰구축추진 ㅇ 민족공동체통일방안 의발전적계승ㅇ국민과함께하는통일추진ㅇ북한주민의삶의질개선추구 ㅇ통일에대한국제사회의지지확대ㅇ동북아의지속가능한평화발전을통해궁극적북한문제해결에기여ㅇ북방 3 각협력추진 * 출처 : 통일부홈페이지 ( 자료참조 ( 검색일 : ). 2. 통일대박론및드레스덴제안과남남갈등 박근혜정부가제안한대북통일구상즉, 한반도신뢰프로세스와통일대박론, 드레스덴 3대제안등과관련되어각계의반응이크게엇갈렸다. 통일대박론 은분단의장기화로식어버린국민들의통일을향한열망에새로운활력을불어넣으며국민적공론화에성공했다는긍정적평가가있는반면, 우리가원하는통일은남북한교류협력에입각한점진적통일이므로흡수통일을염두에둔대통령의방식은국가적재앙이될수있다는부정적평가도만만치않다. 박근혜정부의백가쟁명식정책들은통일의상대인북한이수용할수없는정책들일뿐아니라북한의호응을전혀유도하지못하고있다

322 324 세계지역연구논총 35 집 3 호 는지적이대표적이었다. 특히, 통일대박론을구체화시키고실현시키기위한남북한신협력모델인 드레스덴 3대제안 의경우 33) 북한이받아들이기어려운정책을제시함으로써북한을대화의장으로끌어내는데실패했다는평가가지배적이었다. 이렇게볼때, 박근혜정부대북정책에대한비판의핵심은경직된대북인식및태도가정부간교류는물론민간교류까지도위축시키며오히려평화통일기반구축에장애요인으로작용했다는지적이다. 박근혜정부통일구상에대한비판적지적에대해좀더자세히살펴보면다음과같다. 먼저, 한반도신뢰프로세스는과거정부대북정책의교훈을바탕으로 포용과원칙의균형 을통한정책추진을하겠다는취지로출발했다. 그러나신뢰를형성하기위해선남과북의공동노력이필요하고, 남북한사이에존재하는불신을신뢰로전환시키는과정이필요한데, 문제는남북한간장기경색국면이이를가로막고있다. 진보진영의주장은정부의경직된대북인식과태도가남북한사이를더욱더멀게했다는것이다. 즉, 우리에게는북한이란상대가있는데, 한쪽에게만신뢰를지키라고요구할뿐, 불신을신뢰로전환시키고, 또한신뢰를쌓아나가기위한선제적노력을하지않는상태에서한반도신뢰프로세스가목표로하는남북관계발전, 한반도평화정착, 통일기반구축은쉽지않은것이란주장이다. 다음, 통일대박론은통일을통해한계에도달한우리경제의성장동력을찾고, 통일이후통일한국의미래비전을위해지금부터준비하고대비하자는취지로제시되었다. 그러나진보진영의비판에핵심은통일이라는숭고한민족적가치에도박에서나사용하는용어인 잭팟 을비유시키는것은용어선택상매우불경스러울뿐만아니라, 박근혜대통령의흡수통일을염두에둔방식은오히려민족적재앙이될수도있다고주장한다. 더불어남북관계및남북협력, 북한핵문제, 북한의변화, 통일의방식및절차, 통일비용의마련, 이에대한국민적합의등어느하나제대로준비하고대비된것이없는상태에서단순히통일만을추진하는것은실현가능성의문제에서도의문이라고지적한다. 마지막, 드레스덴구상은한반도신뢰프로세스의목표중하나인 신뢰형성을통한남북관계발전 을실현시키고, 이러한동력으로다음목표들을수행해간다면, 통일대박을실현할수있을것이라며제시되었다. 특히, 한반도신뢰프로세스가제안당시다소모호한것아닌가라는평가가지배적이었는데, 이에대한구체적방법론을제시하 33) 드레스덴 3 대제안은 남북한주민들의인도적문제해결, 남북한공동번영을위한민생인프라구축, 남북주민간동질성회복등을주요내용으로설정하고있다. 구본태, 통일대박 (Dresden 선언 ) 의현실적실현방안, 바른사회시민회의정세대토론회 (2014), pp

323 이윤식 325 고, 더불어통일대박으로가는구체적로드맵을제시했다는점이긍정적평가였다. 그러나제안대상, 시기, 방법, 내용등에서아쉬움이노출했고, 무엇보다북한이사실상거부의사를조기에밝혔다는점에서한계가있다는지적이다. 34) 첫째, 누구를대상으로한제안인가? 드레스덴제안의대상은당연히북한인데, 그내용을검토해보면, 동제안이과연북한을대상으로한제안이맞는가라는의문이발생한다. 예를들어대통령의연설속에서 경제난속에부모를잃은아이들이거리에방치, 자유와행복을위해목숨을걸고국경을넘는탈북자 등등. 즉, 3대제안전에북한을자극하는표현을삽입한것은정무감각의결여라기보다는의도적실수라고본다. 따라서드레스덴선언은북한에게한제안이라기보다는오히려국제사회에한국의통일의지와능력을인정받기위한것이었다는평가가지배적이다. 둘째, 제안시기와방식은적절했는가? 경색된남북관계상황에서광범위한내용도아니고, 매우구체적인내용들을북한에제안한것은실현가능성측면에서문제가있었다는지적이다. 특히, 2014년 3월은북한에내부행사와한미연합훈련이진행되던시기와맞물려있어서시기적적실성에의문이제기되었다. 또한, 제안방식은적절했는가? 모자패키지사업이나복합농촌단지조성사업등은매우구체적인것들로서이러한내용을북한과사전조율없이선언했다는것은사업의실현가능성을염두에둔것이아니란지적이다. 즉, 남북협력확대를위한설득력있는사전조처와남북신뢰회복을위한언급이없이정부의일방적인의지와협력의당위성만을강조했다. 일례로드레스덴제안이후중국을방문한북한고위급의경우 경제협력내용은좋다. 다만, 아직조선을모른다 고언급한부분은사전교감없이해외에서발표한형식의진정성에의문을제기되었다. 셋째, 제안내용은과연적절했는가? 북한이볼때, 빠른시일내에현실화시킬수있는핵심알맹이들이빠져있다는느낌을받을수있다는지적이다. 북한이정작원하는것은 5.24조치해제및금강산관광재개, 그리고민간차원의교류협력증진과같은실질적인사업들인데이에대한내용은빠져있고, 과거에논의되었던것들을재탕했기때문에독창성이결여되었다는평가였다. 종합하면, 박근혜정부하에서는대북정책관련남남갈등이김대중정부에비해심각하게불거지지는않았다. 물론개별정책에대한비판과쓴소리는있었지만, 박근혜정부의대북정책을두고격론이오갈정도로남남갈등이첨예하게나타나지는않았다. 물론세부적으로지난 2013년개성공단폐쇄에따른기업들의철수로인한사태도있 34) 이윤식, 드레스덴선언평가및후속정책방향, 여의도연구원전문가간담회결과보고서 ( ) 참조.

324 326 세계지역연구논총 35 집 3 호 었고, 남북한 2차고위급회담을둘러싼탈북자단체의대북전단살포문제도있었으며, 5.24조치해제및금강산관광재개를통한남북관계개선의필요성을주장하는논의들등도있었다. 그러나남북경협을활성화시키고남북관계를발전시킬수있는실현성있는방안을제시하지못했다정도의비판이었지, 이들을둘러싸고남남갈등으로비화된경우는없었다는것이재미있는현상이다. 그이유는박근혜정부의한반도신뢰프로세스는과거정부대북정책의장단점을취사선택해 포용과원칙의균형 이라는지점에있기때문이라는특성이반영된결과이기도하고, 북한의잦은핵실험과미사일시험발사로인해정부정책을비판하기보다는북한의잘못이더크다라는국민적인식이팽배해있기때문으로보여진다. Ⅴ. 결론 - 남남갈등관리방안 지금까지대북정책을둘러싼남남갈등이라는주제를가지고진보정권인김대중정부의햇볕정책과보수정권인박근혜정부의한반도신뢰프로세스및각종의통일구상등을비교해살펴보았다. 또한, 진보정권하보수진영의공세와비판, 그리고보수정권하진보진영의공세와비판에대해서도조밀하게살펴보았다. 그결과다음과같은몇가지결론을도출할수있었다. 우선, 민주주의국가의특성상다양한의견에따른갈등은얼마든지있을수있다는것을전제하고접근해야한다. 다만, 진영간이견이나의견대립등이있을수있다는점을인정하면서도이는국가와사회의발전을위한선순환적갈등이어야한다는점을강조하고싶다. 그러나문제는기존정부대북정책을둘러싼보수진영와진보진영간의남남갈등은감정싸움을넘어서국론및사회분열을조장하고있었다. 특히, 남남갈등의가장큰문제점은소모적논쟁과국력낭비를초래하고국민적합의에입각한대북통일정책추진을저해하는핵심요인으로작용했다는데있었다. 물론기능론자들의주장처럼적당한갈등은건전한비판을통해보다나은대안을모색 촉진시키고, 국민적관심제고및역량결집의계기를마련함은물론, 나아가정부의정책수행을감시 통제하는긍정적효과도있다고볼수있다. 그러나지난정부의대북정책들은모두다순기능보다는역기능을초래하는경우가더많다는것이문제로지적되고있다. 특히, 남남갈등이점차감정적이고공격적으로나타나면서순기능보다는역기능 ( 폭력성, 비타협성 ) 을수반하고있다는것은심각한문제가아닐수없다. 즉, 남남갈등은국력낭비를초래하고국론및사회의분열을크

325 이윤식 327 게조장하고국민적합의에입각한대북정책추진을저해하고북한및주변국들과의협상력을약화시키는요인으로작용함은물론사회발전과사회통합을저해하는측면이크다. 이에남남갈등해소는한국의사회발전과사회통합, 특히대북정책의합리성및효율성증진을위해중요하고도시급한해결과제이며, 통일한국에대비한내적인프라구축이라는면에서도중요한의미를가진다. 다음, 남남갈등이진보정권으로의정권교체이후부터시작되었다는일반적인식은잘못된것이란점을밝혀둔다. 남남갈등이라는용어가김대중정부당시대북지원의선의가북핵 2차위기로돌아오면서 대북퍼주기 논란이제기되자언론매체에서남남갈등이란표현을사용하면서일반화된것은사실이지만, 남북갈등에대칭되는의미로서의정부정책을둘러싼남한사회내부의갈등은그기원이통일임시정부수립당시외교정책등을둘러싼우파, 좌파, 중간파의갈등에서부터비롯되었다. 그리고이후비록이름을달리했지만본격적남남갈등은 1945년 8월해방직후남북이분단되고 6.25 전쟁을겪으며한반도영구분단이확정되면서한국현대사전체가남남갈등의역사였다고봐도무방할것이다. 따라서일각에서제기하는남남갈등에대한진보정권책임론, 즉김대중정부의대북유화정책이원인이었다고보는시각은매우근시안적인접근이라고할수있다. 그렇다면, 한국사회의발전과통합을저해시키고있는남남갈등을최소화시켜나가는노력이이루어져야할텐데이를위한해소하기위한방안에는어떠한것들이있는가? 35) 즉, 가치관의차이에따른대북관이나대북인식을변화시킬수는없기때문에, 대북정책의변화를통한남남갈등의최소화를모색하면서갈등을관리해가는것이바람직한방향이라고판단된다. 첫째, 법제도적차원에서의관리방안은다음과같다. 사회갈등예방및해소 관련법률제정, 중립적 갈등해결기구설립, 남남갈등 관장위원회설치및위상제고, 대북정책및통일문제의정쟁수단화를적극지양할수있는국회 남북관계발전특별위원회 의활성화등이필요하다. 대북정책과통일문제의정쟁수단화를원천적 인위적으로봉쇄하는것은거의불가능하지만, 정치권의대북통일정책에대한정책최소화의노력은필요하며, 갈등을가급적정치권내의제도적장치를통해해결하려는노력이필요하다. 둘째, 정치및정책적차원에서의관리방안은다음과같다. 국가안전보장회의 (NSC) 의기능강화및적극활용, 여론조사실시및 중도적 국민여론적극수용, 분단희생자의상처치유노력, 거버넌스 (governance) 체제구축및운영, 국민들 35) 남남갈등의해소방안과관련해서는엄상윤 (2010), pp 의내용을적극참조했음.

326 328 세계지역연구논총 35 집 3 호 의경제적비용부담최소화방안마련, 대북정책의정략적활용배제등도필요하다. 그리고무엇보다남남갈등의존재를인정하고남남갈등이건전한수준에서작동하도록적절히조정 관리하면서남남갈등의부정적효과를극소화하고긍정적효과를극대화하려는인식과노력이필수적이라하겠다. 한국사회내에대북정책을둘러싸고존재하는진보진영과보수진영의갈등인남남갈등이란현상은전세계어디에도없는한국만의특수한현상이다. 이는탈냉전적질서하에현재한반도가처해있는과도기적상황과여기에서부터비롯된북한에대한이중적존재규정에서부터생성된것이다. 그러나이제까지남남갈등이반대입장을가진정권의정책을공격하는수단으로활용되었다면, 앞으로는공격과비판에만멈추지말고국가와사회발전을위한보다나은정책적대안을모색하고제시하는차원으로변화되어야한다. 여기서부터남남갈등으로인한국론분열과국력낭비가사회통합과국론결집으로이어질수있는계기가될것이다.

327 이윤식 329 참고문헌 경남대극동문제연구소편, 남남갈등 : 진단및해소방안, 서울 : 경남대, 구본태, 통일대박의현실적실현방안, 바른사회시민회의정세대토론회 (2014). 국가안보실, 희망의새시대 : 국가안보전략, 서울 : 청와대, 김공열, 남남갈등의원인, 배경, 그리고본질 : 난국아닌합의가능한갈등, 통일한국, 김근식외, 통일 남북관계사전, 서울 : 통일교육원, 김근식, 김대중정부의햇볕정책 : 회고와전망, 한국과국제정치, 제18권 2호 (2002). 김재한, 남남갈등의연계성, 통일과평화, 제2권 2호 (2010)., 남남갈등과대북강온정책, 국제정치연구, 제9집 2호 (2006). 김형기, 남북관계지식사전, 서울 : 통일부, 김형준, 남북관계와국내정치의갈등구조, 국제정치논총, 제40집 4호 (2000). 문정인, 김대중정부의햇볕정책 2년 : 이상과현실, 평화논총, 제4권 2호 (2000). 박종철, 한반도신뢰프로세스와통일기반구축, 국민합의형성과국민통합의모색 자료집, 박종철외, 2000년대대북정책평가와정책대안, 서울 : 통일연구원, 2012., 통일환경평가, 서울 : 통일연구원, 2011., 민족공동체통일방안의새로운접근과추진방안 : 3대공동체통일구상중심, 서울 : 통일연구원, 박형중, Trustpolitik: 박근혜정부의국가안보전략, 서울 : 통일연구원, 백학순, 햇볕정책의성과, 장애요인, 그리고전망, 평화논총, 제4권 1호 (2000). 북한연구소편, 박근혜정부대북정책평가및발전적모색, 엄상윤, 대북정책을둘러싼남남갈등해소방안, 통일부연구용역보고서, 이윤식, 동북아국제정치와한반도통일, 동북아국제정치의쟁점과전망, 창원 : 창원대출판부, 2015., 통일공론화사업의평가와추진방향, 통일준비위원회보고서 ( )., 박근혜정부의대북정책과남북협력, 평화학연구, 제15권 1호 (2015). 이재호, 대북정책의다차원적연계성과햇볕정책의효율성, 고려대학교대학원정치외교학과박사학위논문, 조한범, 남남갈등해소방안연구 서울 : 통일연구원, 2006.

328 330 세계지역연구논총 35 집 3 호 청와대국가안보실, 국가안보전략, 서울 : 청와대, 통일교육원, 통일문제의이해 2014, 서울 : 통일부, 통일부, 한반도신뢰프로세스, 서울 : 통일부, 2013.

329 36) 이윤식 331 ABSTRACT The Composition based on Domestic Unification in Global Era * Lee Youn Seek / Soongsil University The purpose of this study is to create the composition based on domestic unification in global era. For peaceful unification of the Korean peninsula, it is necessary that the inter-koreas confidence, domestic consensus, and international cooperation. Because unification is a creative process for a new state formation. First, this study is to analyze the cause of South-South conflict. Next, this study is to suggest ways of resolving South-South conflict. Consequently, the cause of South-South conflict was seen that the difference between the progressive and conservative that it is recognition and policy of the North. Key words: The Composition based on Domestic Unification, South-South conflict, Recognition of North Korea, Willingness to give assistance to North Korea, A unified jackpot(unification is bonanza) 접수일 : 2017년 8월 15일, 심사일 : 2017년 9월 7일, 게재확정일 : 2017년 9월 20일 * This work was supported by the National Research Foundation of Korea Grant funded by the korean Government(NRF-2014S1A5B5A )

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331 한반도평화체제의비관적전망 37) 여현철 / 국민대학교 * 이장영 1) / 국민대학교 ** 한글초록 평화체제란평화에관한권리나규칙의집합을나타낸다. 한반도평화체제는평화의제도화에의해서보장받을수있기때문에평화의제도화를위해서는평화협정이전제되어져야한다. 평화협정이란문서에의한교전당사자간의합의를뜻한다. 평화협정은내전혹은국제전에서분쟁을종결하고평화의길로나아가는필요조건의역할이다. 이처럼평화협정은전쟁의종결을넘어평화의과정속에서분쟁을최소화해가는정치적인협상이다. 한반도의평화체제를위한평화협정을체결하기위해서는풀어야할난제들이겹겹이쌓여있다. 지금한반도는북한의핵위기 ( 핵 미사일 ) 와강대국들의이익이충돌하고있는힘의각축장이되었다. 때문에한반도평화체제는남과북어느한쪽의노력으로이루어질수없다. 한반도평화체제는분단체제의극복과동북아의평화에잇닿아있기때문이다. 따라서본논문은 한반도평화체제, 과연실현가능한가? 라는질문에서시작한다. 한반도의평화체제는다음의요인들로인해비관적으로전망할수밖에없다. 첫째, 핵개발 ( 대륙간탄도미사일 ) 에대한확고한의지를가진북한의김정은이존재하는이상더이상북핵은협상의대상이될수없다. 둘째, 북한이여전히중국의전략자산으로활용되고있는상황에서어떠한대북제재도성과를내기어렵다는점이다. 셋째, 미 중간갈등과대립이한반도를중심으로충돌하고있는지금한반도의평화체제는남과북이논의할수있는선택지가아니라는점이다. 한반도의분단체제가김정은정권의생존과맞닿아있고, 북한의지정학적위치가강대국간의이익충돌을양상하고있기에요원한과제로남아있다. 북한은핵무기보유와미사일발사를통해서핵보유국으로서의지위인정과더불어체제의안정을보장받고싶어하고있다. 결론적으로북한의핵포기가능성이전무해보이는이시점에서국제사회와주변국의공조가어느때보다더욱절실하게요구되고있다. 주제어 : 평화체제, 한반도평화체제, 평화협정, 대륙간탄도미사일, 핵보유국 *1저자로서국민대학교교양대학교수로재직중 ** 교신저자로서국민대학교사회학과교수로재직중

332 334 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 머리말 평화로운한반도 는문재인정부가제시한 4대국정비전의하나이다. 현정부는출범당시남북관계의해법으로 7 4 공동성명과남북기본합의서, 6 15 공동선언, 10 4 선언등기존의남북합의들을존중하면서남북관계의출로를제시하였다. 이는과거김대중 노무현정권의대북정책과맥을같이한다고해석해볼수있다. 문대통령도 한반도에항구적평화구조를정착시키기위해서는종전과함께관련국이참여하는한반도평화협정을체결해야한다 고밝혔다. 평화체제란평화에관한권리나규칙의집합 1) 을나타낸다. 한반도평화체제는평화의제도화에의해서보장받을수있기때문에평화의제도화를위해서는평화협정이전제되어져야한다. 평화협정이란문서에의한교전당사자간의합의를뜻한다. 평화협정은내전혹은국제전에서분쟁을종결하고평화의길로나아가는필요조건의역할 ( 황수환, 2016) 2) 이다. 이처럼평화협정은전쟁의종결을넘어평화의과정속에서분쟁을최소화해가는정치적인협상이다. 주지하다시피한반도분단체제는단순히남쪽과북쪽의영역에만국한되어져있지않다. 지금의한반도는북한의핵위기 ( 핵 미사일 ) 와강대국들의이익이충돌하고있는힘의각축장이되었다. 한반도평화체제는남과북어느한쪽의노력으로이루어질수없다. 물론남과북모두의노력으로합의한다고되는것도아니다. 한반도평화체제는분단체제의극복과동북아의평화에잇닿아있기때문이다. 따라서본논문은 한반도평화체제, 과연실현가능한가? 라는질문에서시작한다. 본질문에대한해답을찾기위해먼저한반도평화체제에대한이론적쟁점들을살펴보고, 남북관계로본평화체제의과거와현재를분석하고자한다. 이러한맥락에서국제관계속에한반도가직면한평화체제의위기적상황을짚어보고, 이후에는요원한과제로남아있는한반도평화체제의비관적전망에관해논의하고자한다. 1) 조성렬, 한반도평화체제 ( 서울 : 푸른나무, 2007), p.40. 2) 황수환, 평화협정의유형분석, 국제관계연구, (2016), p.64.

333 여현철 이장영 335 Ⅱ. 한반도평화체제의이론적쟁점 1. 평화체제이론의원론적접근 지금까지많은학자들과전문가들속에서한반도평화체제를둘러싼다양한논의들이있어왔다. 이러한평화체제는전쟁종식과질서창출이라는두가지요소로구성된다 ( 홍규덕, 2013). 평화체제는협의 ( 狹義 ) 로써정전협정의폐기와평화협정의체결, 평화체제 (peace regime) 가명시된조약이나문건에서부터광의 ( 廣義 ) 로써정전체제하에서의대결과갈등및충돌을구조적인차원에서종결시키고자하는, 즉평화안보를위한질서구축의노력들을포함하는개념이다. 대부분의한반도평화체제이론들은칸트의영구평화론을토대로상이한양상을보이며전개되어왔다. 대표적인평화체제이론으로는 민주평화론, 안보평화론, 시장평화론, 선군평화론, 경제평화론, 환경평화론 등이있다. 본논의에서는이상의이론을중심으로논의해보고, 기능주의및구성주의중심으로전개된 경제평화론, 환경평화론 은간단하게살펴보고자한다. 2017년더불어민주당 10대대선공약에서 안보평화론, 시장평화론, 민주평화론 을제시한바있다. 그외에임혁백 (2015) 3) 의 민주적평화이론 과조성렬 (2007) 은북한의 선군평화론 에대해서밝힌바있다. 첫째, 안보평화론 은한반도평화체제를근본적으로가로막고있는북한핵을대응할수있는핵심전력의조기전력화를전제로하고있다. 이러한면에서안보평화론은소극적평화로일컫는다. 소극적평화는국방개혁의강력한추진체로군의균형발전과통합전략발휘의극대화를추구한다. 한미동맹의기초위에서전시작전권을이양하고북핵문제해결과전쟁없는한반도구축을모색하고있다. 둘째, 시장평화론 은경제적번영이평화의필요조건이라는인식에서출발하여남북접경지역에서활발히전개되어져서이후사회 문화 체육교류로확산되는방식이다. 조성렬 (2007) 은경제적자유로인한무역과통상의증대가국제관계의전환과한반도의평화적상태를가져올수있다고보았다. 에릭가츠크 (Erik Gartzke) 는 자유시장이민주주의보다평화를가져올가능성이높다 고보고 높은수준의자유시장을가진국가끼리는전쟁을하지않는다 4) 고했다. 3) 임혁백, 남북평화체제구축을위한북한민주화만들기, 철학과현실, ( 철학문화연구소, 2015), p ) Eric Gartke, Capitalist peace or democratic peace?, Institute of Public Affairs, (IPA Review: December 2005), pp

334 336 세계지역연구논총 35 집 3 호 < 표 1> 한반도평화의 3 대목표와 3 단계추진방안 3대평화 주요공약 3단계평화 북핵대응핵심전력의조기전력화 국방개혁의강력한추진소극적평화 (3군균형발전과통합전략발휘의극대화, 미래전을수행할군상위안보평화지휘구조및인력구조정비 ) 한미동맹기초위에전작권의임기내전환 북핵문제해결과전쟁없는한반도 한반도신경제지도구상실행 ( 북핵해결에따라한반도신경제벨트구축 ) 시장평화 남북한시장을하나로통합적극적평화 ( 생산과소비, 무역에서남북공동체형성 ) 남북접경지역의발전 남북사회 문화 체육교류활성화 북한인권의개선및이산가족, 국군포로, 납북자문제의해결 민주평화 남북기본협정의체결 한반도평화체제의구축 항구적평화 출처 : 더불어민주당, 나라를나라답게 : 4 대비전 12 대약속 ( 서울 : 더불어민주당, 2017), pp 및더불어민주당, 내삶을바꾸는정권교체, 더불어민주당 10 대대선공약, 선관위제출 10 대공약, p.8. ( 재인용 : 조성렬 (2017), p.17.). 셋째, 민주평화론 은 민주국가끼리는전쟁을하지않는다 라는칸트의평화사상을기초로하고있다. 칸트는자유, 대의정부, 권력의분립을기본요소로하는공화정을가진국가는평화지향적이라고보았다. 일반적으로 민주평화론 은전쟁을막기위해외교전략이필요하다는입장과, 민주주의확산론 5) 의방면에서거론되고있다. 그러나다른측면에서는 민주평화론 은민주주의를내세우면서군사적으로개입하는기만성을보인다는비판 6) 도함께받고있다. 넷째, 임혁백 (2015) 의 민주적평화론 은한반도평화체제구축의장애물은북한핵무기가아닌북한의독재체제라고보고, 북한독재체제의민주화를선결조건으로제시하였다. 즉, 민주화된남과북이되어야만남북평화체제를만들수있다고보았다. 필립슈미터의지역통합논의에서 지역공동체통합이이루어지기위해서는회원국가들은반드시민주국가일것을요구 한다고하였으며, 그는이러한논의를바탕으로남북 5) 대표적으로민주주의학자인샤린스키는민주주의가전세계로확산되는것이야말로문명의발전이라고하면서민주평화론을주장하였다 (Natan Sharnsky, The Case for Democracy: The Power of Freedom to Overcome Tyranny & Terror, (Public Affairs, 2004), pp.88-92). 6) 미국이평화의명목으로아프간이나이라크에서벌인전쟁으로 민주화 와 현안해결 을분리해야한다는목소리가높아지고있다 ( 조성렬, 2007; Howard LaFranchi, A now rival to regime change, The Christian Science Monitor, May 23, (2006)).

335 여현철 이장영 337 한이연방주의적통합을이루어내기위해서는북한에서헌정체제, 상호연결된시민사회, 법의지배, 정당간평화적경쟁이있는민주주의가필요하다고주장하였다. 7) 다섯째, 조성렬 (2015) 의 선군평화론 은평화를깨는근원은전쟁이기때문에오직전쟁을막을수있는힘에의해서만평화가담보된다는북한의평화이론이다. 함택영 (2014) 8) 에따르면북한은여전히체제와정권의붕괴위협을느끼고있기때문에핵무기포기가능성이없어남북협상또한어렵다고보았다. 이외에도기능주의와구성주의적관점에서본 경제평화론, 환경평화론 등다양한평화론이논의되고있다. 2. 평화체제구축의방법론적접근 한반도평화체제구축을위한전략으로임혁백 (2015) 의 절충주의전략, 조성렬의 3단계평화론, 김영재 (2017) 의 중견국신뢰외교전략론, 박민철 (2015) 은 동아시아공동체론중심의한반도평화체제구축론 등이있다. 임혁백 (2015) 은한반도평화체제구축전략으로 절충주의전략 을제시하였다. 남 북한의실질적이익의공유를통해평화를구축하는기능주의주의와신기능주의이론, 북한의안보딜레마를해소하여북한지도자들로하여금체제안보에대한확신을심어주는현실주의이론, 그리고남북평화시에맞는새로운한반도정체성을구축하자는구성주의이론을결합하여한반도의민주적평화체제를주장하였다. 조성렬 (2015) 은 < 표 1> 과같이한반도평화체제구축을위해 소극적평화 ( 전쟁방지 ), 적극적평화 ( 평화만들기 ), 항구적평화 ( 남북연합및통일국가 ) 의 3단계평화체제방안을제시하였다. 9) 소극적평화 는남북한긴장상태에서군사적억제력을통한전쟁방지라는면에서불안정한평화를의미한다. 따라서전쟁을방지하고전쟁원인을제거하는과정으로, 소극적평화와항구적평화의단계를거쳐적극적평화를핵심과제로추진해나가야한다고주장한다. 김영재 (2017) 는중견국신뢰외교전략중심의한반도평화체제구축을방안을제시하였다. 북한의핵전략에대해유연하고전향적으로접근함으로써강요가아닌능동적신뢰의회복을통한북핵의무력화를주장한다. 중견국외교를통한한반도평화체제는 7) Schmitter, Philippe and Sunhyuck Kim, The Experience of European Integration and the Potential for Northeast Asianm Integration, East-West Center Working Papers, No. 10(August 2005), pp ) 함택영, 북핵문제해결과한반도평화체제의모색, 북한연구 17(2), (2014), pp ) 조성렬, 한반도문제의해결과 3단계평화론 : 적극적평화론을중심으로, 동북아연구 30(1), (2015), pp

336 338 세계지역연구논총 35 집 3 호 남북한신뢰회복, 다자적연대와연성균형의전략, 연대의확장과초국적시민사회로발전시켜나갈때가능하다고정의해볼수있다. 박민철 (2015) 10) 은동아시아공동체론중심의한반도평화체제구축방안을제시하였다. 그는동아시아공동체형성의선결조건으로한반도분단체제극복과평화체제로의이행을꼽았다. 동아시아공동체논의는 1) 공통된문화적토대를전제로하는주장과 2) 정치 경제 문화부분에서의기능주의적접근, 3) 대안적공동체중심의논의로구분할수있다. 결론적으로동아시아공동체론이정치경제혹은국제안보차원에서만제기되고있는현실속에서한반도평화체제논의가외면당하고있는것도사실이다. 하지만공동체형성이라는구체적인실천전략이한반도분단극복과통일이라는문제와결부되지못한채경제논리와안보논리로만구성될때그귀결은동아시의패권적질서의귀환으로의우려가있다. 3. 평화협정으로본평화체제담론분석 전쟁혹은분쟁지역에서평화체제로의이행은평화협정을전제로시작된다. 이러한이유로평화협정은평화체제담론을구성하는중요한요인이자의제이다. 때문에평화협정이전쟁이나분쟁을종결짓는결정적인수단임에는틀림없다. 그러나평화협정이체결되었다고반드시평화의상태가지속되는것은아니다. 평화체제가낮은단계의평화협정에서시작하여확대되고제도화되어가는과정에는많은시간이필요하다. 때문에평화협정은전쟁혹은분쟁을종결하고평화의상태로가는과도기적관점에서해석되어져야한다. 즉, 평화협정을통해한순간에전쟁또는분쟁이곧바로종료되는것이아니라, 다양한크고작은협정의체결과정속에서상황이호전되어가는것이다. 평화를구축하는과정에서상호실체인정, 신뢰구축, 제도마련, 이행기구설치등다양한형태와내용이담긴여러가지평화협정이필요하다. 평화협정이분쟁당사자간의관계개선이나협력을넘어제도화된갈등을관리하는장기적인전략의연속적형태로갈등전환적접근을위한실천적이고이행적인역할로파악해야할것이다. 11) 황수환 (2016) 에따르면 1975년부터 2011년까지분쟁을해결하기위한수단으로체결된협정이 216개에달하는것으로조사되었다. 대표적인평화협정으로는 1951년 2차 10) 박민철. 한국, 동아시아담론의현재와미래, 통일인문학 (63), (2015), pp ) 황수환 (2016) 앞의논문, p.64.

337 여현철 이장영 339 세계대전을종결시킨 샌프란시스코조약, 1973년미국 베트남전쟁을종결시킨 파리강화조약, 1994년이스라엘 팔레스타인을중재한이스라엘과요르단간의 평화협정, 1995년보스니아내전을종결지은 데이튼협정, 1998년북아일랜드의평화협정인 성금요일협정 등이있다. 평화협정의특성상어느한쪽의노력이나성실이행의여하에따라진전되는것이아니라쌍방의동의와적극적인노력을전제로한다는점에서일정한한계를지니고있다. 하지만인류가자처한대부분의전쟁과분쟁이평화협정으로마무리되었다는사실에주목해볼필요가있다. 평화협정의이러한특성으로인해평화협정들은각각의상황과국면에따라그결과가다르게나타날수있다. Ⅲ. 남북관계로본한반도평화체제의연혁검토 1. 한반도평화체제구축을위한시대적분석 12) 한반도분단 70년의역사는남과북의갈등과대립의연속이었다. 그러나이러한역사속에서도남과북은정치적목적이나이유를떠나한반도평화체제를향한다양한노력들을해왔다. 한반도평화체제를둘러싼시대적구분은전문가마다시점에따라서상이한차이를보인다. 전재성 (2006) 13) 은한국의적극적대북정책과평화체제안을중심으로하여 1) 제1,2 공화국의자유총선거시기, 2) 제3,4 공화국시기, 3) 제5,6 공화국시기, 4) 탈냉전시기로구분하여분석하였다. 반면에박종철 (2006) 14) 은정권에따른특성을기준으로하여 1) 김영삼정부의 4자회담을통한접근시기, 2) 김대중정부의한반도냉전구조의해체를위한평화체제접근시기, 3) 노무현정부의동북아차원의평화 번영정책의맥락에서의접근시기등으로세분화하여구분하였다. 이러한시대적구분은시대적으로전개되었던특정정부의대북정책을설명하는것에는도움이될수있으나객관적인분석에는일정한한계를지니고있다. 12) 이부분은북한연구소 북한연구 호에실렸던여현철, 한반도평화체제담론에대한고찰 부분을수정 보완하였음. 13) 전재성, 한반도평화체제 : 남북한의구상과정책비교검토, 한국과국제정치 22(1), ( 극동문제연구소, 2006), pp ) 박종철, 한반도비핵화와평화체제전환, 한국과국제정치 22(1), ( 극동문제연구소, 2006), pp

338 340 세계지역연구논총 35 집 3 호 시기구분 전후시기 (1953 년 1969 년 ) 냉전시기 (1970 년 1989 년 ) 탈냉전시기 (1990 년 2009 년 ) 국제공조시기 (2010 년 현재 ) < 표 2> 한반도평화체제시대적구분도 사건별분석 1953 년 7 월 27 일정전협정을기준으로전쟁이후평화체제가전개 1954 년 4 월 26 일제네바회담 1971 년중국의유엔가입으로인해한반도평화체제에대한논의가유엔에서전개 1972 년 7.4 남북공동성명, 1975 년유엔평화협정 동유럽사회주의권국가들의붕괴 1991 년 9 월남북한유엔동시가입으로국제무대에서정면충돌 1,2 차핵위기직면 2012 년북 미 2.19 합의 북한의핵보유국주장공식화 미 중갈등과동북아신냉전질서 따라서본논문에서는한반도평화체제의시대적구분을 1) 전후시기 (1953년 1969 년 ), 2) 냉전시기 (1970년 1989년), 3) 탈냉전시기 (1990년 2009년), 3) 국제공조시기 (2010년 현재) 까지로구분한다. 또한한반도분단의역사속에서다양한사건들과국제정세의변화에따른다양한움직임들을염두에두며시기를구분하였다. 이러한구분은그동안논의되었던남북합의와북미협정을비롯한평화협정들을분석하는데유의미한가치가있을것으로보인다. 첫째, 전후시기는 1953년제네바회담에의한평화체제에주목하여 1969년까지로규정하였다. 1953년 7월 27일정전협정은전쟁행위의종식이라는점에서평화협정의전단계일뿐평화체제의구성적부분에대한기능은없다. 1954년제네바회담이있었지만결렬되었고, 1961년유엔은남북대표모두를초청하였으며, 결의안역시채택되었다. 유엔결의안은한반도문제에있어서유엔의권능은인정이되었으나, 더이상평화의회복이아닌현상유지였다. 남 북은서로의가치체제와이념으로부터지키기위한전략의일환으로활용되어졌다. 둘째, 냉전시기는 1970년대중국의유엔가입과 1975년의유엔평화협정, 1980년대연방제통일방안을중심으로 1989년까지설정하였다. 북한은 1972년 7 4남북공동성명을시작으로남한내외국군대철수를주장했다. 중국이유엔상임이사국이되면서부터 1975년유엔총회에서는북한의요구대로평화협정을공식화하였다. 1980년대북한은전두환군사정권을부정하면서도고려민주연방제통일방안을제안하였고, 1988년 7월 7일노태우정부는자주 평화 민주 복지의원칙에입각한 민족자존과통일번영을위한특별선언 을발표하게되었다.

339 여현철 이장영 341 셋째, 탈냉전시기는구소련의붕괴와 7.7남북공동선언, 1차북핵위기와비핵화공동선언등에의한평화체제를중심으로 2009년까지규정하였다. 1990년 9월 4일최초의남북고위급회담이성사되었고, 1991년 12월서울에서 < 남북한화해와상호불가침및교류협력에관한합의서 > 에양측이서명했다. 하지만북한은앞에서는협상에임하고뒤에서는핵개발에매달리는전술을획책하였다. 그결과한반도는 1차핵위기를맞게되었고, 제네바합의에서핵프로그램폐기와 NPT잔류를조건으로북미관계정상화와경제적지원에합의한다. 넷째, 국제공조시기는북한의핵무기보유가기정사실화되는시점에서유엔과국제사회의가시적인노력과복잡한동북아지역질서를중심으로 2010년이후부터현재까지로구분하였다. 즉, 북한의핵위기에대처하기위해 6자회담당사국들이함께한반도의핵문제해결을위해동참했던시대를일컫는다. 2003년 NPT 탈퇴와 6자회담을통한 9.19공동성명이채택되었으나 2006년 1차핵실험을시작으로현재까지 6차례의핵실험을반복하고있다. 한반도내에서평화체제환경은북한의도발과그에따른후속협상의실패와상호간의신뢰구축의불발로조성되지못하고있다. 한국전쟁종료직후부터 2017년현재까지남과북은총 245건 15) 의남북합의서와공동선언등이체결되었다. 이렇게체결된남북합의서와공동선언들은한반도평화체제를향한남과북의노력이었다는점에서의미가있다. 그러나한반도의분단체제를극복하고, 완전한평화체제로이행되기까지는아직넘어야할난제들이많이남아있다. 결론적으로시도는좋았으나서로다른가치관과목적을가진남북한체제의속성상남북합의는시기성일수밖에없다. 2. 한반도평화체제구축의현실적한계 한반도평화체제구축의현실적한계는포기할수없는북한의핵개발의지와동북아를둘러싸고있는강대국들의이익충돌로인한해법의부재에있다. 북한의김일성은비밀리에핵개발을진행하여오다가냉전의종식으로체제유지에위협을느끼게되면서본격적개발에나섰다. 김정일은미국을비롯한국제사회를대상으로핵중심의외교전략을통해경제적실리와정치적목적을동시에달성하고자하였다. 김정은은북한의헌법개정을통해핵보유를공식화함으로써정권장악에성공하였다. 1990년대초반부터본격적으로진행되어온북한의핵위기는이제 핵개발설 에서 15) 류홍채, 남북합의서의연혁적분석과한반도평화체제, 한국정치외교사논총 38(2), (2017), pp

340 342 세계지역연구논총 35 집 3 호 핵보유설 을넘어 핵무기탑제설 까지진전되었다. 2005년핵보유를선언한북한은한국과국제사회의반대와우려에도불구하고 5차핵실험과대륙간탄도미사일 (ICBM) 시험발사를반복하고있다. 김정일사후김정은정권은 2012년헌법을개정하여법전문에핵보유국을명기하였으며, 2013년당중앙위원회전원회의에서 경제건설과핵무력병진노선 을제시함으로써김정은정권의안정을도모하고있다. 이제북한의김정은에게핵은정권안정의담보이자경제제재로부터의유일한출구이다. 최근들어더욱노골화시켜진행하고있는북한의핵도발은미국을비롯한국제사회로부터핵보유국지위를인정받겠다는의도에서비롯된것이다. 김정은은핵위기를조성하여내적으로는자국내북한주민들을통제하고, 외적으로는국제사회로부터의협상을통해경제적실리를챙기려고하고있다. 동시에김정은은북한을더이상일탈적인국가로취급하거나, 제재대상으로접근하지말라는의미도함축되어있다. 여기서핵보유국이된다는의미는더이상핵개발과관련하여국제사회가더이상이를문제삼지않는다는것을의미한다. 유엔안전보장이사회 ( 안보리 ) 는 1993년첫대북결의안을시작으로총 10번의대북제재결의안을채택하였다. 북한의첫핵위기를맞았던 1993년 5월 825호채택을시작으로 2006년 7월 1695호, 10월 1718호, 2009년 6월 1874호, 2013년 1월 2087호, 3월 2094호, 2016년 3월 2270호, 11월 2321호, 2017년 8월 2371호, 2017년 9월 2375호가채택되었다. < 표 3> 북한의도발에따른유엔안보리결의안일지 북한도발내용 유엔결의안 채택날짜 1993년 03월 12일 : NPT 탈퇴 825호 1993년 05월 11일 2006년 07월 05일 : 대포동발사 1695호 2006년 07월 05일 2006년 10월 09일 : 1차핵실험 1718호 2006년 10월 09일 2009년 05월 25일 : 2차핵실험 1874호 2009년 06월 12일 2012년 12월 12일 : 은하 3호발사 2087호 2013년 01월 22일 2013년 02월 12일 : 3차핵실험 2094호 2013년 03월 07일 2016년 01월 06일 : 4차핵실험 2270호 2016년 03월 03일 2016년 09월 09일 : 5차핵실험 2321호 2016년 11월 30일 2017년 07월 28일 : ICBM 발사 2371호 2017년 08월 05일 2017년 09월 03일 : 6차핵실험 2375호 2017년 09월 12일

341 여현철 이장영 343 북한은그동안유엔결의안에의해국제사회로부터수많은경제제재를받아왔지만끊임없이핵개발과미사일실험을감행하였다. 이는유엔안보리제재가북한에어떠한영향력도행사되지못했음을반증해주고있다. 유엔결의안은결의안으로만남고북한의도발은도발대로지속되게된것은북한에대한중국의비호가있었기에가능했다. 중국이북한을비호하고국제사회의제재에성실히임하지않는것은북한의붕괴가자국의안보에위협이된다고보기때문이다. 따라서한반도평화체제를위해서는북한의핵문제 ( 미사일실험으로인한위기 ) 가해결되어야한다. 하지만김정은의입장에서는북핵은포기할수없고, 되돌릴수도없는정권안정의절대적담보인상황으로인식하고있기때문에, 이부분에대한접근은일정한한계를지니고있다. 더욱이김정은정권의붕괴를바라지않는중국이북한과국경을마주하고있는현실에서북한에대한국제사회의제재는실효적성과를기대하기어렵다. 결론적으로김정은의핵개발을포기할의사가없다는것, 그리고미 중경쟁관계속에서의중국의자국의이익을위한판단으로인해한반도평화체제는분명한한계를보이고있다. Ⅳ. 동북아국제관계로본한반도평화체제의현실적한계 1. 북 미간대립으로인한중국역할론 북한의거듭되는핵실험과대륙간탄도미사일 (ICBM) 시험발사에대응하여유엔안보리대북제재안들이연이어논의되고채택되었으나그실효성에있어서여전히부족한것이현실이다. 유엔안보리는 2017년 8월 5일대북제재결의 2371호에이어 9월 12 일 2375호를채택하여북한의광물수출과수산자원수출금지에더해, 전면적인원유금수, 공해상북한선박강제검색, 김정은 김여정남매를포함한권력핵심 5명의블랙리스트포함등초강력제재 16) 들을망라하는내용의결의안을채택하였다. 지난 8월 11일에는유엔에이어유럽연합도북한의미사일발사에책임이있는북한인 9명과북한단체 4곳을제재대상에추가하고 EU 내자산동결과여행금지결정을내렸다. 17) 유엔에이어 EU까지대북제재에동참하게된것이다. 이에따라 28개 16) & plink=copypaste&cooper=sbsnewsend ( 검색일 : 2017년 9월 12일 ). 17) ( 검색일 : 2017년 8월 12일 ).

342 344 세계지역연구논총 35 집 3 호 국의회원국들이이행할수있기위한법제화도조만간에이뤄질것으로보인다. 이는지난 5일유엔안보리대북결의안에따른것으로, 유럽연합이유엔결의에따라대북제재대상으로지정한개인은 62명, 단체는 50개로늘게되었다. 이에대해주유엔북한대표부는 7일북한의수출길을막은유엔안보리의대북제재를 명백한주권침해 라고원색적으로비난했다. 북한매체인조선중앙방송은 8월 10일전략군의김락겸사령관의말을인용해 이미천명한바와같이우리전략군은괌도의주요군사기지들을제압 견제하고미국에엄중한경고신호를보내기위하여중장거리전략탄도로켓화성-12형 4발의동시발사로진행하는괌도포위사격방안을심중히검토하고있다 고발표했다고보도했다. 18) 북한이중장거리탄도미사일 (IRBM) 화성-12형발사계획을구체적으로공개한만큼, 발사를강행할가능성이크다는게군사전문가들의분석이다. 19) 북한의김락겸은 8 월중순까지괌도포위사격방안을최종완성하여공화국핵무력의총사령관동지께보고드리고발사대기태세에서명령을기다릴것 이라고말했다. 8월중순은한미연합훈련인을지프리덤가디언 (UFG) 연습 (21 31일) 이시작되기전이다. 북한이 UFG 연습을앞두고여러형태의국지성도발에나설수있다는관측은제기되고있다. 트럼프대통령은북한의 불바다 라는표현의강경발언에 화염과분노, 예방전쟁 이라는초강경발언으로응수하면서 말폭탄 전쟁의서막을열었다. 북한의발표대로괌에서수십km떨어진해역에화성-12형 4발이떨어지게될경우미국은이를선전포고로받아들일것이다. 북한이화성-12형을일본상공으로날릴것이라고공언한만큼, 20) 일본도지켜만보고있지않을것이다. 제임스매티스국방장관은괌위협을겨냥해 북한정권의종말과국민의파멸 이라는용어를써가며비판했다. CNN 등미국언론은도널드트럼프미국대통령의 화염과분노 발언에이어나온매티스장관의발언이사실상최후통첩이라고해석하고있다. 21) 또한미국이북한을선제타격하기위한구체적인작전계획까지마련했다는 NBC 방송의보도도이어졌다. 여러정황을볼때미국과북한의 강대강 대치가 말폭탄 에그치지않고자칫일촉즉발의위기로치달을수있다. 22) 하지만중국이한반도에서의군사적분쟁상황을원하지않고있는상황에서적극적인중재역할을할것으로보인다. 이가운데 8 18) ( 검색일 : 2017년 8월 12일 ). 19) 앞의기사내용 ( 검색일 : 2017년 8월 12일 ). 20) 앞의기사내용 ( 검색일 : 2017년 8월 12일 ). 21) ( 검색일 : 2017년 8월 12일 ). 22) 앞의기사내용 ( 검색일 : 2017년 8월 12일 ).

343 여현철 이장영 345 월 12일중국의시진핑주석과트럼프대통령간의통화가성사되었다. 23) 하지만시주석이이번에도북핵문제는다자간대화로해결해야한다고강조한점에서기존의입장이되풀이되었다는분석도있다. 2. 미 중의동북아전략적으로본한반도정책 한반도는북한의핵개발이라는변수가더해지고, 미 중간국익의충돌로분명한대결구도를나타내고있다. 이런가운데한반도의분단선은미국의입장에서중국견제를위한데드라인 (deadline) 의의미가강하다. 반면, 중국의입장에서북한은미국과의갈등과대립을최소화할수있는범퍼존 (bumper zone) 인것이다. 미국과중국의이해관계가한반도에서충돌하고있는상황에서양국의동북아전략과한반도정책이중요한가치를지닌다. 미국의동북아전략은중국의경제적부상과군사적팽창을견제하고억제하는데초점이맞추어져있다. 미국은한 미 일동맹을통해중국의태평양으로의확장을억제하고필리핀, 베트남과의군사동맹을통해서태평양지역에서의영향력을확보하려하고있다. 미국의한반도정책은북한의비핵화를전제로한국주도의통일과북한독재정권의교체 (regime change) 라는원칙을고수하고있다. 따라서미국은한반도에서한국주도의자유민주주의통일을지지하며, 이과정에서북한핵에대한철저한통제를위해북한정권붕괴및교체를모색하고있다. 북한의 ICBM 발사와미국을중심으로한국제사회의제재와압박은중국이다시북한을끌어안고, 러시아와함께미국에대항함으로써 중 북 러 대 한 미 일 이라는새로운신냉전질서로와전되고있다. 이과정에서미국은한 미동맹강화를통한북핵억제력과 THAAD 배치를통한대중국압박정책의기저를유지하고있다. 중국의동북아전략은 군사굴기 대국굴기 ( 軍事崛起 大国崛起 ) 를전제로 G2 국가로서대국과의불필요한갈등은피하고세계와공존하는조화세계를표면적으로강조하면서태평양으로의확장전략을추구하고있다. 중국의한반도정책은 3비 3불원 ( 三非 三不願 ) 24) 원칙을기반으로하고있다. 3비( 三非 ) 는한반도에서의비전쟁, 비붕괴, 비핵화이다. 3불원( 三不願 ) 원칙은한국이미국과친해지는것을불원하고, 한국 23) HTML?input=1179m ( 검색일 : 2017년 8월 13일 ). 24) 김재원, 한반도통일과북한인권문제 : 한반도통일환경조성과북한인권의상관성을중심으로, 청년국제심포지엄, (2017), pp

344 346 세계지역연구논총 35 집 3 호 이경제, 군사적으로성장하여중국과경쟁관계에들어서는것을불원하며, 한반도의민족주의가부흥하여통일로이어지는상황에대한불원이다. 중국의한반도입장은한국주도통일에대한불원과한 미동맹강화에대한불원인동시에영구분단으로남아중국의주변으로남아있기를원하고있다. 중국은한반도에서의전쟁시중국의개입은미국과의전쟁을의미하는것이므로비전쟁노선을주장해왔다. 이과정에서 순망치한 ( 脣亡齒寒 ) 의대안으로북한정권의붕괴를막고완충지역으로두려고하고있다. 특히중국은북한에대한절대적인영향력행사를전제로정권의안정과지속을도모하고있다. 중국의한반도정책은한국주도통일에대한불원과한 미동맹강화에대한불원인동시에영구분단으로남아중국의주변으로남아있기를원하는것으로요약할수있다. 특히중국의입장에서북한의핵이결정적으로문제시되지않고있으며, 오히려북한이핵을가지고있으므로인해미국이나한국이북한을섣불리공격할수없어중국에게는더없이유리한국면을만들어주고있다. 중국의입장에서북한은아직도전략적자산이다. 물론중국내부에서북한을중국의잠재적부담이라고보는견해도있으나아직은시기상조에가깝다. Ⅴ. 결론 전통적으로평화협정은전쟁의종결이라는측면에서의미가있었다. 하지만신냉전체제로편입되어들어가면서평화협정은평화체제의전제조건이아니라분쟁및갈등을겪고있는국가들간의전략적정책수단으로활용되는측면이강하다. 한반도평화체제는오늘날동북아의신냉전체제속에서작동하고있다. 이제동북아의 위험한평화 25) 는한반도분단체제를중심으로강대국들의힘의균형에의해그나마유지되고있다. 최근들어한반도중심의 한 미 일 대 북 중 러 진영간의갈등과분쟁은과열양상을보이며극한으로치닫고있다. 지난 8월 5일채택된유엔안보리결의안마저중국의계속되는북한감싸기로인해그실효성마저나타날지는미지의수이다. 과거 1993년북한이 NPT 탈퇴를선언했을당시중국이 3일간원유공급을중단하면서북한을대화로복귀시킨전례가있었다. 하지만북한에대한원유공급중단조치에대해서는중국이여전히난색을표명하고있는관계로이번에도북한의원유공급은제재 25) 한반도의분단체제는남과북의군사적대치와미 중간의이익충돌로인해언제터질지모르는지뢰밭을거닐고있다.

345 여현철 이장영 347 대상에서제외되었다. 중국관영언론환구시보에따르면미국등은북한경제가완전히무너질수있게북한에극한의압력을주길원하고있지만, 이는중국이원하는바가아니라고논평했다. 겅솽 ( 耿爽 ) 중국외교부대변인은 북핵문제의핵심은북미갈등입니다. 북핵문제를해결할열쇠도중국의손에있지않습니다 26) 라고밝히고있다. 중국의경우북한이무너질경우미국의동맹국이국경을마주하고있는상황을마냥긍정적으로볼수는없는입장이다. 그렇기때문에중국은북핵문제해결의키 (key) 가미국에있음을분명히하면서북한의급변사태를예방하고있는기조를유지하고있다. 이런가운데러시아의대북석유수출이크게늘었다는미국의소리방송이보도되었다. 중국이원유공급중단조치를꺼리고있는상황에서, 러시아까지가세하면서 27) 실효성있는대북제재해법을찾기가점점어려워지고있다는분석이다. 북한의붕괴가자칫한반도평화통일로이어져미국의동맹국과국경을마주하게되는상황을중국이나러시아가그냥지켜만보지않을것이다. 이러한연유로말미암아중국과러시아는북한의김정은정권의존속을바라고있는것이다. 그러나북한의핵무장이노골화되고강대국들간의균형에금이가게한다면이또한마냥지켜보고만있지않을것이다. 한반도는북한의핵도발과함께북 미간의기싸움, 미 중간의갈등으로인해사면초가에놓여있다. 북한은미국과국제사회를대상으로핵실험과미사일실험발사를계속하고있고, 미국은이에강경한군사적옵션을검토하고있는상황에서한반도의평화체제는비관적일수밖에없다. 이에중국의한국에대한압박과북한에대한비호는남북한의갈등과대립의골을깊게하고있다. 한반도의평화체제는바로국제사회의공조즉, 각국의전략적이해관계의조정에달려있다고해도과언이아닐것이다. 이는한반도의통일이당사자인남한과북한은물론, 주변국들에게도이익이되는 상생의길 이라는것을더욱설득시켜나아가야하는과제를안고있다는반증이다. 한반도평화체제는분단체제의종식과함께북한의핵위협을비롯한각종군사적도발이사라질때비로소확보되는것이다. 결론적으로한반도의평화체제는다음의요인들로인해비관적으로전망할수밖에없다. 첫째, 핵개발 ( 대륙간탄도미사일 ) 에대한확고한의지를가진북한의김정은이존재하는이상더이상북핵은협상의대상이될수없다. 둘째, 북한이여전히중국의 26) SBS, 北원유밸브잠그려고심하는데 공급 3배늘린러시아, 2017년 7월 11일자. 27) ( 검색일 : 2017년 8월 14일 ).

346 348 세계지역연구논총 35 집 3 호 전략자산으로활용되고있는상황에서어떠한대북제재도성과를내기어렵다는점이다. 셋째, 미 중간갈등과대립이한반도를중심으로충돌하고있는지금한반도의평화체제는남과북이논의할수있는선택지가아니라는점이다. 한반도의분단체제가김정은정권의생존과맞닿아있고, 북한의지정학적위치가강대국간의이익충돌을양상하고있기에요원한과제로남아있다. 북한은핵무기보유와미사일발사를통해서핵보유국으로의지위인정과더불어체제의안정을보장받고싶어하고있다. 한반도평화체제는어느한쪽의대화와협상의지만으로는일정한한계를지니고있다. 따라서북한의핵포기가능성이전무해보이는이시점에서국제사회와주변국의공조가어느때보다더욱절실하게요구되고있다.

347 여현철 이장영 349 참고문헌 국내자료김재원. 한반도통일과북한인권문제 : 한반도통일환경조성과북한인권의상관성을중심으로, 청년국제심포지엄, (2017), pp 류홍채. 남북합의서의연혁적분석과한반도평화체제, 한국정치외교사논총 38(2), (2017), pp 박민철. 한국, 동아시아담론의현재와미래, 통일인문학 (63), (2015), pp 서보혁. 북한의평화제안추이와그특징, 북한연구학회보, 제13권 1호, ( 북한연구학회, 2009), pp 임혁백. 남북평화체제구축을위한북한민주화만들기, 철학문화연구소, ( 철학과현실, 2015) p.108. 외교통상부평화외교기획단. 외국평화협정사례연구, (2009), p.29. 전재성. 한반도평화체제 : 남북한의구상과정책비교검토, 한국과국제정치, 제22권 1호, ( 극동문제연구소, 2006), pp 조성렬. 한반도평화체제, 서울 : 푸른나무, 조성렬. 한반도문제의해결과 3단계평화론 : 적극적평화론을중심으로, 동북아연구 30(1), (2015), pp 함택영. 북핵문제해결과한반도평화체제의모색, 북한연구, (2014). 홍규덕. 정전협정 60주년의의미와평화체제구축논의의전제조건, 전략연구, 한국전략문제연구소, (2013). 황수환. 평화협정의유형분석, 국제관계연구, (2016), p.64. 해외자료 Eric Gartke. Capitalist peace or democratic peace?, Institute of Public Affairs, IPA Review, December 2005, pp Howard LaFranchi. A now rival to regime change, The Christian Science Monitor, May 23, Natan Sharnsky. The Case for Democracy: The Power of Freedom to Overcome Tyranny & Terror, Public Affairs, 2004, pp Christine Bell. Peace Agreements-Their Nature and Legal Status, The American Journal

348 350 세계지역연구논총 35 집 3 호 of International Law, Vol.100, No.2(2006); Bell(2008); Christine Bell and Catherine O Rourke, Peace Agreements or Pieces of Paper? The Impact of UNSC Resolution 1325 on Peace Processes and Their Agreements, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 59, No.4(2010). 언론기사 SBS. 北원유밸브잠그려고심하는데 공급 3 배늘린러시아, 2017 년 7 월 11 일 인터넷자료 YeonhapFlash=Y&rc=N ML?input=1179m UN Peacemaker: Peace Agreement Dataset Search, USIP,

349 여현철 이장영 351 ABSTRACT Pessimism of the Peace Regime on the Korean Peninsula Hyun-Chul Yeo / professor, Dept. of General Education, Kookmin University jangyoung Lee / professor, Dept. of Sociology, Kookmin University A peace regime represents a set of rights or rules of peace. Since the peace regime on the Korean Peninsula can be guaranteed by the institutionalization of peace, a peace treaty must be established for the institutionalization of peace. A peace treaty means an agreement between the parties involved in the document. A peace treaty is the role of a necessary condition to conclude disputes in the civil war or international war and to move toward peace. Such a peace agreement is a political negotiation that goes beyond the end of the war and minimizes disputes in the process of peace. To conclude a peace treaty for a peace regime on the Korean Peninsula, there are layers of difficulties to solve. The Korean peninsula has become the center of power in which the North Korean nuclear crisis (nuclear and missile) and the interests of the great powers are in conflict. Therefore, the peace regime on the Korean peninsula can not be accomplished by the efforts of either South or North Korea. The peace regime on the Korean peninsula is due to the overcoming of the division system and peace in Northeast Asia. Therefore, this paper begins with the question Is the peace system on the Korean peninsula possible. The peace regime on the Korean Peninsula is pessimistic because of the following factors. First, since there is Kim Jung Eun of North Korea with a firm commitment to nuclear development (intercontinental ballistic missile), the North Korean nuclear issue can no longer be subject to negotiations. Second, North Korea is still being used as a strategic asset in China, and it is difficult for any North Korean sanctions to achieve results. Third, the peace regime on the Korean peninsula, where US-China conflict and confrontation are centering on the Korean peninsula, is not an option that the South and the North can discuss. The division of the Korean Peninsula is linked to the survival of the Kim Jung Eun regime, and the geopolitical position of North Korea remains a challenge because it faces a conflict of interests between the great powers. North Korea wants to be assured of its

350 352 세계지역연구논총 35 집 3 호 stability as well as its status as a nuclear weapon state through the possession of nuclear weapons and the launch of missiles. In conclusion, the international community and the neighboring countries are more urgently required to cooperate with each other at this time, when the possibility of North Korea s abandonment of nuclear weapons is unlikely. Key words: peace regime, peace regime on the Korean Peninsula, peace treaty, intercontinental ballistic missile, nuclear power 접수일 : 2017 년 8 월 15 일, 심사일 : 2017 년 9 월 13 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 19 일

351 SNS 사용자집단의네트워크특성과 정치참여인식에관한연구 : 네트워크사용강도, 규모, 활동을중심으로 *28) 장우영 / 대구가톨릭대학교 ** 송경재 / 경희대학교 *** 한글초록 이논문은 SNS의다양한정치적활용을목도하면서, SNS가야기하는정치참여효과에관한분석을시도하였다. 연구자들은 SNS 사용자집단의네트워크특성에따른정치참여인식의차이를바탕으로정치참여의함의를도출하고자했다. 연구방법론은설문조사를바탕으로한계량적연구방법론을적용하였다. 연구결과, 한국의 SNS 사용자와비사용자집단간에, 그리고네트워크의특성에따른정치참여인식의차이가존재함을확인할수있었다. 연구에서는 SNS 사용자와비사용자간에는비관습적인정치참여의통계적인유의성이확인되었다. 그리고 SNS 사용자집단내에서도각각네트워크특성에따라다른정치참여지향성이확인되었다. 첫째, SNS 네트워크사용강도 ( 빈도 ) 는더많이사용할수록온라인정치참여지향성이강했다. 둘째, SNS 네트워크의규모면에서는규모가클수록관습적인정치참여와온라인정치참여가강한것으로도출되었다. 셋째, SNS 커뮤니티활동은커뮤니티활동을하는집단인경우관습적 비관습적 온라인정치참여인식등전변인에있어통계적인유의성이확인되었다. 주제어 : SNS, 네트워크, ICT, 관습적 / 비관습적 / 온라인정치참여. * 이논문은 2016 년한국정보화진흥원 (NIA) 의 <ICT 기반미래전략네트워크 (BIG STEP)> 정치분과가실시한설문조사내용을바탕으로작성되었습니다. 세심한심사로연구논문의완성도를높여주신익명의심사위원들께감사드립니다. ** 제 1 저자 *** 교신저자

352 354 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 서론 정보사회학자카스텔 (Castells 2001; 2009) 의예언처럼 21세기정보네트워크사회 (information network society) 로의진입은정치 경제 사회 문화의모든영역에서혁명적인변화를야기하고있다. 급격한정보네트워크혁명의과정에서정치학도정보기술을접목한새로운정치현상에관한분석이진행중이다. 연구자들은전통적인정치과정의일방향적인 (one-way) 접근과달리상호작용적인정보통신기술 (Information and Communication Technology: ICT) 의정치적영향력에주목하고, ICT가정치에어떤변화를야기할지에관한연구가한창이다. 이와함께웹 2.0시대로진입한최근에학자들은새로운커뮤니케이션방식인 SNS (Social Network Services/Sites) 에주목하고있다. 그이유는 SNS가기존웹 1.0 방식의정주형플랫폼인포털사이트나게시판과달리개인화된사용자에게최적화된웹 2,0 기반의유목형커뮤니케이션방식이기때문이다 ( 임혁백 송경재 장우영 2017). 이미블로그 (blog), 페이스북 (Facebook), 트위터 (Twitter), 유튜브 (YouTube), 구글플러스 (Google+), 인스타그램 (Instagram) 등 SNS의발전은인터넷이가지고있는상호작용성 (interactivity) 을강화하여정보검색과커뮤니케이션을넘어선새로운네트워크구축과정치적활용단계로발전하고있다. 이런현상에대해조화순 (2012) 은 SNS 발전이단순검색수단이아니라의사표현, 정보공유, 상호교류가가능한사회적커뮤니케이션공간으로되었으며, SNS의정치적활용이란차원에서새로운정치현상이목도된다고평가하고있다. 실제로그녀는 SNS를매개로하여튀니지의자스민혁명 (Jasmine Revolution), 한국의 2008년촛불시위와같은새로운정치현상이발생하여정치과정을역동적으로바꾸고있다고강조한다. 전세계적으로 SNS의정치적활용이증가함에따라, 학계에서도 SNS 정치현상에대한다양한해석을시도하고있다. 현재학계의 SNS 정치현상연구는크게 3가지연구흐름이존재한다. 첫째, 가장많은연구자의관심은선거캠페인에서의 SNS 활용에모이고있다. 선거캠페인에서 SNS 활용은 2008년미국대선에서주목받았다. 당시민주당버락오바마 (Barack Obama) 후보는클린턴후보에비해정치경력이나지지기반이약세였지만 SNS를이용한정치캠페인으로당내경선에서승리하고대선에서도승리했다. 오바마캠프에서는마이버락오바마닷컴 (MyBarackObama.com) 이라는 SNS 연계용네트워크사이트를기반으로유권자와지지자를동원하고조직화하는데성공했다는평가를받는다 (Tapscott 2009; 고한석 2015). 한국도 2010년서울시장재보선에서 SNS가본격적으로활용되면서, 2014년지방선거와 2016년총선, 2017년대선에서빅

353 장우영 송경재 355 데이터를이용한 SNS 민심파악과유권자조직화전략을실시한바가있다 ( 임혁백 송경재 장우영 2017). 두번째연구흐름은, SNS 기반의집합행동또는시민운동이다. 대표적으로이란등권위주의국가에서민주화운동을이끌었던 SNS의시민참여효과는 페이스북효과 (Facebook effect) 로불리며주목을받기도했다 ( 커크패트릭 2010). 그리고 2008년한국의미국산쇠고기수입반대촛불시위에서도 1인미디어와블로그, 사이버커뮤니티를위시해 SNS가적극활용되었다 ( 송경재 임정빈 장우영 2016, ). 최근에는개인화된참여의집합화과정에서 SNS가중요한역할을하고있다는연구도발표되고있다. 이들은페이스북이나트위터와같은개인화된미디어가가져오는국가, 국가와시민, 시민과시민간의의사소통의변화는정치과정에서새로운연구가등장하는계기가되었다고시사한다 ( 장우영 류석진 2013, ; 조화순 2012, 24). 세번째연구흐름은, 정책결정과정에서의 SNS 활용도주목받고있다. 지방정부와중앙정부는행정의민주성과투명성을제고하기위한시민소통도구로 SNS를적극적으로활용하고있다. 서울특별시의경우 2012년부터시민이참여하는정책박람회를온- 오프라인에서개최하고있으며, 특히웹 2.0의상호작용적미디어인 SNS를적극이용하고있다. 아울러온라인공간에서의민원을분석하는데있어 SNS를주요한자원으로활용되고있다. 서울특별시의 < 응답소 >, 부산광역시의 < 부산시에바란다 > 의시민정책제언내용을수집하여이를빅데이터분석기법중의하나인토픽모델링 (Topic Modeling) 을활용한연구등 SNS에서시민의사를정책에반영하고자시도한연구도진행되고있다 ( 임혁백 송경재 장우영 2017). 본논문은이와같은 SNS의다양한정치적활용을목도하면서, SNS의사용과사용과정에서형성된네트워크의특성에따른정치참여효과에관한분석을시도하고자한다. SNS는오프라인인맥을기반으로한다는점에서기존의사회관계를온라인으로확장하기도하지만, 온라인상에서새로운사회관계망을구축할수있다는장점을가지고있다. 그러나기존 SNS의정치참여연구는지나치게 SNS의사용여부에만한정되어, SNS의사용에따른특성과네트워크변화에관한분석은제한되었다. 논문은첫째, 기존 SNS의정치참여효과에관한선행연구의한계를진단하고, SNS의사용여부라는 1차원적인구분을벗어나사용강도와네트워크의크기, 활동등의 2차적인하위변인을설정하여정치참여인식의특성과차이를분석하고자한다. 둘째, 이러한 SNS 네트워크의특성에따른변인이관습적 비관습적 온라인정치참여에어떤영향을미치는지를규명하고자한다. 마지막으로, SNS 사용자집단의네트워크속성에따른정치참여의특성을바탕으로최근새롭게논의되고있는

354 356 세계지역연구논총 35 집 3 호 SNS를기반으로하는새로운다원화된정치참여의민주주의적함의를도출하고자한다. Ⅱ. 이론적논의 : SNS 의정치참여효과와네트워크 일반적으로 SNS의사회과학적개념은 2007년보이드와엘리슨 (Boyd & Ellison 2007) 이 한정된시스템내에서의공개적이거나또는조건부공개적인프로필정보를형성하여타인과연계하고, 시스템내에서다른사람들이만든정보를볼수있게구축된웹기반서비스 라고규정할수있다 ( 송경재 2014에서재인용 ). SNS는웹 2.0이등장하면서참여 개방 공유라는특성을바탕으로기존의인맥또는네트워크구조를공간적으로연장하거나, 새로운네트워크를형성할수있는장점이있다. 이러한특성은네트워크로형성된느슨한연계 (weak ties) 를만들수있고다양한새로운네트워크를구축한다. SNS의특징에주목한많은정치집단에서는 SNS 네트워크속성을활용하여느슨한집단을형성하는조직화와동원을정치적으로활용하고있다 (Tapscott 2008; Loader 2009; 송경재 2014). 이와같은 SNS의정치참여효과와관련한논의는정치참여강화론과부정론으로구분된다. SNS의정치참여강화론자들은주로 SNS 선거운동과시민운동의과정에서 SNS의조직화 동원과정에주목한다. 오라일리 (Oreilly) 는 SNS가등장한초기네트워크적인연계성의특징을간파하고 SNS를참여의아키덱처 (architecture of participation) 라고묘사한바가있다 (Shirky 2008에서재인용 ). 한편, 카스텔 (Castells 2009) 은커뮤니케이션의변화에따른정치과정의변화에주목했다. 그는구텐베르크 (Gutenberg) 금속활자의등장에서부터목도된커뮤니케이션도구의발전에따른정치사회적영향력을바탕으로새로운커뮤니케이션채널로대두된 SNS와모바일환경이시민들의참여를확대하여정치과정을근본적으로재구조할것이라강조했다. SNS 정치참여강화론은선거캠페인에서먼저두각을나타났다. 앞서예시한바와같이 SNS는 2008년미국대선이후주요한선거플랫폼으로각광받으며국내외적으로활발한연구가진행되었다 ( 조진만 2011, ). 2012년미대선에서도트위터와페이스북은중요한선거운동도구가되었다 ( 고한석 2015; Sinclair 2012). 특히 2015년 4월 12일, 미국민주당의힐러리클린턴전국무장관은출마선언을과거 TV 기자회견으로하던방식에서벗어나트위터를이용했다. 그녀는트위터에서 대통령이되기위해뛰기로했다. 는선언을시작으로출마를선언해 SNS의위력과커뮤니케이션파워를확인해주었다. 이사건은선거캠페인에서기존올드미디어

355 장우영 송경재 357 도중요하지만이슈확산성과네트워크연계성등의효과를가진 SNS가얼마나중요한지를알려주는한사건이되었다. 2016년미국대선에서당선한트럼프대통령은선거운동기간부터트위터 (twitter.com/realdonaldtrump) 를적극사용했다. 그의트위터팔로어는 1,700만명에육박한다. 그리고당선이후에도초대내각인선작업과중대한외교및안보전략발표등을트위터를통해발표하기도했다 ( 아시아경제 2016년 12월 8일 이와함께아랍민주화운동을분석한연구자들은 SNS가선거캠페인에만활용되는것을넘어서권위주의정치권력에저항하는참여의도구가될것이란점에주목했다 (Shirky 2010a; 2010b). 서키는권위주의에저항하는시민저항의무기가 SNS란점에주목하고아랍민주화운동의주요한공로자라고강조했다. 마리챌 (Marichal 2012) 은여러 SNS 중에서특히페이스북이시민운동과정에서공론장형성에활용되었고개인화된정치를집합행동 (collective action) 으로발전시켰다고강조한다. 그는개인화된존재에머무르던권위주의국가의시민들이네트워크로연계되면서정치사회적저항을하게되었음을페이스북민주주의 (Facebook Democracy) 라고까지제시했다. 이러한 SNS를이용한시민들의참여와동원과정, 그리고민주화의과정을목도한다이아몬드와플래트너 (Diamond and Plattner 2012) 는이를아랍의봄 (Arab s spring) 이라고명명하기도했다. 그렇지만이상 SNS 정치참여강화효과에대해부정론도존재한다. 이들은 SNS와같은온라인사회적연결망의정치참여효과는제한적이거나오히려부정적인영향력이있다고주장한다. 온라인에서형성된네트워크인 SNS 커뮤니케이션은오프라인에비해신뢰성이떨어지고훨씬불안정하여시민참여에미치는영향이미약하다고비판한다 ( 류정호 2010, 5-26). 이들은선거캠페인에서효과보다시민운동에서 SNS 정치참여효과에대해문제를제기한다. SNS가시민운동과정에서조직화와동원등의정치참여효과가있는것은명확히확인되지않았으며, 심지어부정적인영향이많이발견된다고주장하고있다. SNS가어느정도아랍민주화운동에영향이있는지는알수없지만실제 SNS가시민운동을주도했다는것은과장된것이란비판이다. 글래드웰 (Gladwell 2010) 은 뉴요커 (The NewYoker) 지에 작은변화, 트윗으로는왜혁명을이룰수없나? 를기고하면서 SNS의정치참여및사회변화가능성에대한낙관을정면으로비판했다. 그의주장은트위터나페이스북과같은 SNS는도구에지나지않아구체적으로시민들이주도하는사회변동은힘들다는것이요지이다. 그는현실사회에서조직화와동원의시민참여과정이중요한것이지, 온라인공간에서팔로우 (follow) 를하거나라이크 (like) 를클릭한다고해서변혁이이루어지는것은아니라고단정했다.

356 358 세계지역연구논총 35 집 3 호 라흐만 (Rachman) 역시이집트의사례를지적하면서 SNS 참여효과에의문을표시했다. 그는이집트국민의 44% 가문맹또는반문맹상태에있고 SNS를사용하는사람은소수에불과하기때문에과연민주화운동의동력이되었는지에대해의문을표시했다. 오히려이집트혁명은인터넷이아니라독재와부패에대한분노, 중산층의좌절과빈민들의절망등좀더보편적인요인에의해촉발되었다는것이다. 메지아스 (Mejias) 역시트위터가과연시민혁명을주도했는지에대한근본적인의문을제시하며기술에의한혁명은너무과장되었다고지적한다 ( 이원태 2011, 에서재인용 ). 또다른 SNS 정치참여부정론은 SNS가심의와책임있는정치참여로연결되지않고분극화 (polarization) 될것이란점을경계한다 (Chadwick 2006; Sunstein 2008). ICT가발전함에따라사람들의관심이정치로부터멀어진다는논의는오래전부터진행되었다. 초기 TV가등장했을때학자들은시민들을우매하게만들어정치적인관심은줄어드는바보상자 (idiot box) 가될것이라우려했다. ICT가보급됨에따라시간과공간의개념이파괴되자퍼트남 (Putnam 2000) 은전통적인공동체적삶이붕괴되고파편화되어정치에대한관심과시민참여는감소할것으로전망하기도했다. 29) 최근에는 SNS에서의정치참여가오히려파편적이고부분적이며정치관심을떨어뜨리고조직화가되더라도끼리끼리 (like-minded) 만의참여를통한파편적집단화가이루어진다는비판도등장한다. 선스타인 (Sunstein 2007) 은 SNS의정치참여현상에대해분석하면서토론방에서의정치토론이분극화되고양극화를심화시킨다고우려했다. 그는이러한형태의무책임한참여는심의를감소시키고민주주의의정치참여의의미를왜곡시킬것이란경고하기도했다. 국내에서도 SNS의정치참여를분석한연구에따르면긍정적인효과와부정적인효과가다르게나타난다. 특히 SNS 사용자집단의특성에따라서정치참여에미치는영향도다른데, 연구결과사용자들이내적인연계가강한결속형은오히려정치참여에부정적인영향을미친다는분석이도출되기도했다 ( 김은이 정선영 문원기 ). 이는 SNS가반드시정치참여적인성격을가지고있는것은아니며경우에따라서는정치참여를왜곡시키거나부정적인효과또한존재한다는것을의미한다. 이와같이 SNS 가시민들의정치참여에부정적인지, 긍정적인지에대한논의는여전히진행중이다. 하지만 SNS의정치참여강화론과부정론같은극단적인구분에대한우려도존재한다. SNS가정치참여에부정적인지, 긍정적인지에대한논쟁은근본적으로이분법적구분에머무른다는한계가있다. 이에지트레인 (Zittrain 2006) 같은학자들은 SNS 등의 29) 물론그는이후자신의논지를수정하기는했지만, ICT 가반드시정치적으로긍정적이지는않을것이란입장을오래전부터주장했다.

357 장우영 송경재 359 ICT의사회적영향력에대한성급한판단이나결론은아직이르다는지적을하고있다. ICT와사회적수용과활용간에는영향력과방향성에따라인과성의차이가존재하고각각의장점과단점에혼재될수밖에없다는것이다. 최근에는 SNS 정치참여의긍정적또는부정적영향에대한분석을넘어서구체적으로어떤영향을줄것인지에관한연구로발전하고있다. 특히연구자들은다양한정치운동에서 SNS의활용에주목하고있다. 대표적으로마리챌 (Marichal 2012) 은모로초프 (Morozov 2012) 가제시한트위터와페이스북이적극적인정치참여보다는소심한참여인슬랙티비즘 (slacktivism) 30) 에머물것이란점을비판하고, 역으로 SNS가적극적인정치참여가가능할것이라보았다. 마리첼은비관습적인정치참여에있어서도아랍에서나타난개인화된동원 (private mobilization) 은 SNS 효과가크다고지적하고있다. 그리고서키 (Shirky 2010a; 2010b) 역시시민들의정치참여유형이다양화되고새로운온라인기반의정치참여로 SNS로인해기존의엘리트중심의수직적권력체계가수평적권력구조로바뀔것이라제시하고있다. 이에대해클링 (Kling 2007, ) 은 ICT 의사회적영향력은단순히사용과비사용의문제를넘어서 ICT 활용의강도와방향등에관한복합적인고려가필요하다고논의하고있다. 이러한맥락에서보건대단순히일부사례나통계만을가지고 SNS가정치참여에긍정적인지, 부정적인지를논하기보다는체계적인이론틀속에서다양한방법론적인논의를거친분석이필요하다하겠다. 이연구는이러한문제의식으로기존의 SNS 정치참여를 SNS가구성하고있는네트워크의사용강도, 규모 ( 크기 ), 커뮤니티활동등의특성을바탕으로구체적인정치참여인식간의차이가존재하는지를파악하고자한다. Ⅲ. 연구방법론과연구가설 1. 연구방법론 연구가설을검증하기위해서연구는전국민을대상으로한설문조사를실시하였다. 설문조사는이메일설문조사기관인 마크로빌엠브레인에의뢰하여성, 연령, 지역등을반영한다층적할당추출법으로 2016년 10월 5일 11일까지이메일설문조사를실시하였다. 설문에서는 SNS의정치참여효과를네트워크의특성에따라어떤차이가 30) 게으른사람을뜻하는 slacker 와 activism 의합성어로, 소심하고게으른저항을지칭한다.

358 360 세계지역연구논총 35 집 3 호 존재하는지를측정하기위한문항으로설계했다. 구체적으로 1차적인접근은 SNS의사용여부에따른정치참여인식의차이를바탕으로 SNS의사용강도, 네트워크의규모 ( 크기 ), 집단화등의추가변인에따른정치참여간의차이를비교분석할것이다. 설문조사의설계는이메일설문조사인점을감안하여직접기입식과리커트척도를활용하여측정하였다. 먼저 SNS의범위는한국에서가장많이사용하는 SNS를예시하여구체적인사용여부를질문했다. 문항은 귀하는 SNS( 페이스북, 트위터, 카카오, 카카오스토리등 ) 를사용하십니까? 를질문하여사용자와비사용자를구분했다. 다음으로, 네트워크의특성에관한측정을구분하여네트워크의사용강도와규모, 활동등으로세분하였다. 이는 SNS를사용하는데있어서네트워크의특성을파악할수있는지표로서활용된퓨리서치센터 (Pew Research Center) 의설문문항을참조하여작성했다. 먼저, 네트워크특성으로서 SNS의사용강도는다양하게측정이가능할것이다. 그렇지만여기에서는조작적인문항으로 귀하께서는하루에 SNS를보거나글을쓰는데얼마나사용하십니까? 로질문하여하루에 2시간이내와 2시간이상사용자를 2집단으로분류하여구분했다. 2시간을기준으로분류한근거는응답자의평균을기준으로구분했다. 평균사용시간은 1.619시간으로 2시간을기준으로구분하여사용강도를구분했다. 둘째, 네트워크규모를측정하기위한설문문항은 귀하께서는 SNS에서친구나팔로어를맺은사람들이몇명이나되십니까? 로설계하였다. 마찬가지로네트워크규모의구분근거는설문조사응답자의평균값을기준으로구분했다. 평균은 으로 200명이하와 200명이상으로구분했다. 셋째, SNS 커뮤니티활동은 귀하께서는인터넷이나 SNS를이용해커뮤니티나친구모임, 정보공유모임에참여하고있으신가요? 로질의해서참여와미참여로구분했다. 설문설계와측정을바탕으로표본을추출하여수집된설문자료는사회과학통계프로그램인 SPSS ver. 22의통계기법중의하나인빈도분석과교차분석, 독립표본 t-test 를활용하여각각의연구가설을검정했다. 연구에서교차분석과독립표본 t-test를각각사용한이유는첫째, SNS사용자집단은정치참여의세부적인변인들에대한케이스들의교차빈도의기술통계량을통해해석을풍부화하고자했다. 그리고둘째, 네트워크의사용강도와규모, 활동네트워크의사용자집단을범주화하여네트워크의특성에따른집단별평균의차이를검증하기위해사용했다.

359 장우영 송경재 연구가설의도출 SNS 네트워크의특성과정치참여인식간의연관성을파악하고연구가설을설정해야한다. 먼저, 종속변수인정치참여인식변수를조작적으로설정하는것이중요하다. 초기연구자들은단지기술결정론 (technological determinism) 적인시각에서기술의참여효과를강조하기도했다. 하지만단순히기술을통한정치참여의확대라는초기이상은이후다양한연구에의해서기각되고기술이참여에어떤영향을줄것인가에관한연구로발전했다 (Chadwick 2006; Castells 2009). 연구에서는정치과정에관심을두는형태의낮은수준의참여보다는적극적인정치행위에참여하는방식을중심으로정치참여의유형화를시도하였다. 정치참여의가장적극적인형태가정치과정의모든단계에서직간접적으로영향력을행사하는것이라면, 대표의선출에만머무르는정치참여의수준은낮을수밖에없다, 본연구에서는반스와카스 (Barnes and Kaase 1979, ) 가규정한정치참여의관습화정도에따른분류를기준으로하였다. 먼저, 정부의제도적경로 (institutional channels) 를이용한루틴한방식의참여는투표참여로조작적정의하였다. 그리고비관습적인참여는비공식적인경로의참여활동으로서서명운동참여, 시위, 촛불집회참여로조작화했다 ( 이승종 김혜정 2011, 104). 그리고정보네트워크사회에서활발한유형으로등장한새로운정치참여변인으로온라인정치참여를설정하여정치토론방이나뉴스댓글달기등으로조작적으로규정했다. 달톤 (Dalton 2008) 은오프라인적인참여와함께 SNS의등장에따른온라인참여유형도새로운참여로간주하고있어이에대한분석도정치참여분류에포함해야한다고강조한바있다. 31) 다음으로 SNS 네트워크특성에따른정치참여인식의차이를살펴보기위해서는네트워크의개념적인정의가필요하다. 네트워크의기초적인정의는 상호연결되어있는노드들의집합 이다 (Castells 2009, 3). 초기에는단순히방송과통신등의전문용어로사용되었지만사회과학전반에도입되면서노드의연결체를네트워크로분석하고있다 ( 김상배 2008). 사회과학계에가장널리알려진이론은네트워크효과 (network effects) 이다. 네트워크효과는말그대로사용자수가늘어나면늘어날수록단순합이상의새로운효과가발생할것이란이론이다. 네트워크효과는초기경제학에서적용된이론이었지만 (Shapiro and Varian 1998, 3) 사회학과정치학에서는네트워크의연계로인한근본적인변화의임계치를설명할때논의되고있다. 특히사회운동영역에서 SNS로 31) 설문문항은관습적정치참여는 나의이익을가장잘대변하는정치후보자에게투표하기 (4 척도 ), 비관습적정치참여는 시민단체주도의대중시위에참여하기 (4 척도 ), 그리고온라인정치참여는 온라인정치토론이나게시판에댓글달기 (4 척도 ) 로측정했다.

360 362 세계지역연구논총 35 집 3 호 연계된노드의수가급격히증가할경우새로운사회변화또는민주주의전환이가능하다는서키 (Shirky 2010a) 의논의가소개되면서활발하게진행되고있다. 이러한네트워크효과를분석한송경재 (2014) 는초기미국의 SNS 사용이정치적참여의유형에어떤변화가있는지를분석하여 SNS 사용에따른정치참여의유형별원인을분석한바있다. 이러한 SNS라는네트워크연계의효과가정치참여영역에서도존재하는지를밝히는것은중요한주제일것이다. 연구가설 1 : SNS의사용자와비사용자집단간의정치참여방식의차이가존재할것이다. 다음으로살펴볼연구는네트워크의특성이다. 네트워크의특성을분석한라파엘리 (Rafaeli 1988) 는웹이라는네트워크에서상호작용이발생하는강도와규모에따라서커뮤니케이션방식의차이가존재한다고분석한바있다. 네트워크이론에서네트워크상호작용성은네트워크내에서얼마나활발한정보의전달이가능한지, 그리고네트워크가얼마나확장가능한지에주목한다. 풋과스나이더 (Foot and Schneider 2006) 는홈페이지와블로그에서의정치인네트워크의확장과사용빈도조사에서정치정보제공과소비를 e-informing으로규정하였다. 즉네트워크를통한정보의확산에따라다양한정보수용과확산에영향이있다는것이다. 또 SNS 소셜네트워킹을통한다양한활동을하는것은정보의다양한수용과반응을통해네트워크에덜참가하는사람보다활발한정치참여가가능하다. 이는개인과그룹이정보와사람, 서비스를재구축하고스스로생산자가된다는점에서네트워크의특성은중요하다 (Yeung et al. 2009; Bernstein et al. 2010; 조화순 2012, 23-48에서재인용 ). 김은이, 정선영과문원기 (2015) 역시 SNS로구축된네트워크의특성이내적으로강한연계인지, 외부와약한연계인지에따른정치참여의차이가있다고연구한바있다. 이들은 SNS의네트워크의방식이강도나크기에따른정치참여의차이가존재한다고선험적으로분석했다. 그런차원에서본다면 SNS 사용자집단의네트워크특성에따라상이한정치참여행태가발생할개연성이존재한다. 실제 SNS라는네트워크를단지사용하는수준이아니라얼마나자주사용하고 ( 사용강도 ), 그리고소속된 SNS 네트워크의규모에따라다른정치참여적인특성이존재할것이기때문이다. 이를정리하여네트워크의특성은풋과스나이더 (Foot and Schneider 2006) 의분석에서활용한네트워크의사용강도와네트워크의규모를중심으로측정했다.

361 장우영 송경재 363 연구가설 2 : SNS의네트워크사용강도 ( 빈도 ) 에따라정치참여방식의차이가존재할것이다. 연구가설 3 : SNS 의네트워크규모에따라정치참여방식의차이가존재할것이다. 또 SNS 네트워크에서보다강한정서적공동체가결성되기도한다. 이는웹초기부터등장한현상으로라인골드 (Rheingold 2002) 는웹네트워크에서자발적으로형성된공동체가집합행동을통한정치참여의통로역할을수행한다고강조했다. 코헨과라이 (Cohen and Rai 2000) 역시정보사회에서조직화와동원의한형태인네트워크구축으로서특정이슈에기반한사이버커뮤니티와저항의운동이가능하다고분석했다. 그들은이러한저항의운동이단일한지역이나국가단위를벗어나지구시민운동 (global civic movement) 으로까지발전할수있다고주장한다. 이러한커뮤니티를형성한정치참여의집합행동은웹을기반으로한연구에서이미활발하게진행되었다 (Castells 2001, ; 조희정 이원태 2010). 그렇다면 SNS를기반으로하는커뮤니티활동역시정치참여방식에서차이가존재하는지를살펴보는것은발전된 ICT의정치참여효과를분석하는데유용할것이다. 연구가설 4 : SNS 커뮤니티활동에따라정치참여방식의차이가존재할것이다. Ⅳ. 연구결과 1. 표본의개요 조사결과, 전체조사대상자 1,143명중에서 SNS 사용자는 945명, 비사용자는 198명이었다. 전체표본을세부적으로살펴보면, 먼저남성과여성의비율은남성이 593명 (50.8%), 여성 574명 (49.2%) 이다. 연령별구분은만 19세에서 29세 210명 (18.0%), 30대 244명 (20.9%), 40대 289명 (24.8%), 50대 267명 (22.9%), 60대이상 157명 (13.5%) 로표본이구성되었다. 이중에서 SNS 사용자집단은남성 488명 (51.6%), 여성 457명 (48.4%) 이다. 연령별로는만 19세 29세 170명 (18.0%), 30대 200명 (21.2%), 40대 200명 (21.2%), 50대 225명 (23.8%), 60대이상 128명 (13.5%) 이다. 학력은고졸미만 26명 (2.8%), 고졸 152명 (16.1%), 대재 / 대졸 646명 (68.4%), 대학원재이상 121명 (12.8%) 이다. 가계소득별로 200만원이하는 90명 (9.5%),

362 364 세계지역연구논총 35 집 3 호 만원이 325명 (34.4%), 만원 291명 (30.8%), 만원 132명 (14.0%), 801만원이상은 107명 (11.3%) 이었다. SNS 비사용자집단은성별은남성 94명 (47.5%), 여성 104명 (52.2%) 이며연령별로는만 19세 29세 38명 (19.2%), 30대 34명 (17.2%), 40대 42명 (21.2%), 50대 39명 (19.7%), 60대이상 45명 (22.7%) 이다. 최종학력은대학교재학또는대졸자가가장많은 124명 (62.6%) 이며, 고졸 42명 (21.2%), 대학원재학이상 19명 (9.6%), 고졸미만 13명 (6.6%) 이다. 가계소득은 만원이 76명 (38.4%) 로가장많았으며그뒤를 만원 58명 (29.3%), 200만원이하 31명 (15.7%), 만원 20명 (10.1%) 의순이었다. < 표 1> 표본개요 성연령최종학력가계소득 구분 SNS 사용자 SNS 비사용자빈도비율 (%) 빈도비율 (%) 합계 남성 여성 만19 29세 대 대 대 대이상 고졸미만 고졸 대재 / 대졸 대학원재이상 만원이하 만원 만원 만원 만원이상 SNS 사용자집단의정치참여인식 먼저, SNS 사용자와비사용자집단간의관습적 비관습적 온라인정치참여인식의차이를검증하기위해통계기법상교차분석 (cross tabulation) 을실시했다. 분석결과, 투

363 장우영 송경재 365 표참여등의관습적정치참여는 SNS 사용자와비사용자집단간의통계적유의성이존재하지않는다 (Pearson χ²=2.212, p=0.548). 이는 SNS를사용여부가관습적인정치참여인투표참여에는통계적인차이가존재하지않는다는것을의미한다. SNS 사용자와비사용자집단공히관습적인정치참여가중요하다는응답이 81.8%( 사용자집단 ), 85.2%( 비사용자집단 ) 로통계적인차이가발견되지않았다. < 표 2> SNS 사용자와비사용자의관습적정치참여 SNS 비사용자집단 SNS 사용자집단 전체 관습적인정치참여 ( 투표참여 ) 전혀중요하지않다. 별로중요하지않다. 약간중요하다. 매우중요하다. 7 (3.5%) 20 (2.1%) 27 (2.4%) * Pearson χ² = p= (14.6%) 120 (12.7%) 149 (13.0%) 104 (52.5%) 511 (54.1%) 615 (53.8%) 58 (29.3%) 294 (31.1%) 352 (30.8%) 합계 ,143 그렇지만비관습적인정치참여와온라인정치참여는 ICT의네트워크연계에따라다른정치참여인식의차이가발견된다. 비관습적인정치참여인시위나촛불집회참여는 SNS 를사용하는집단이보다적극적인참여지향성을가지고있다. 통계적으로살펴본다면, SNS 사용자집단은비사용자집단에비해비관습적인정치참여가중요하다고생각하고있는것으로유의성이확인되었다 (Pearson χ²=6.413, p=0.093). 비록통계적인유의성은 90% 수준이지만사회과학적인차이점은존재한다. 이를해석한다면, ICT로연계된 SNS 의사용여부에따라비관습적인정치참여지향성의차이가존재함을확인할수있다. < 표 3> SNS 사용자와비사용자의비관습적정치참여 SNS 비사용자집단 SNS 사용자집단 전체 비관습적인정치참여 ( 시위나촛불집회참여 ) 전혀중요하지않다. 별로중요하지않다. 약간중요하다. 매우중요하다. 16 (8.1%) 48 (5.1%) 64 (5.6%) * Pearson χ² = p= (32.3%) 254 (26.9%) 318 (27.8%) 105 (51.5%) 543 (57.5%) 645 (56.4%) 16 (8.1%) 100 (10.6%) 116 (10.1%) 합계 ,143

364 366 세계지역연구논총 35 집 3 호 SNS 사용에따른또다른 ICT의정치참여효과를파악할수있는변인은온라인정치참여이다. 정치토론방이나뉴스댓글달기등의온라인정치참여는통계적으로 SNS 사용자와비사용자집단간의차이가유의하다 (Pearson χ²=7.455, p=0.059). 비관습적인참여와마찬가지로 SNS 사용에따라온라인참여에관한적극성여부가차이를보이고있다. 특히 SNS 사용자집단이정치토론방이나뉴스댓글을다는것이매우중요하다고생각하고있다. < 표 4> SNS 사용자와비사용자의온라인정치참여 SNS 비사용자집단 SNS 사용자집단 전체 온라인정치참여 ( 정치토론방이나뉴스댓글달기 ) 전혀중요하지않다. 별로중요하지않다. 약간중요하다. 매우중요하다. 13 (6.6%) 34 (3.6%) 47 (4.1%) * Pearson χ² = p= (34.8%) 288 (30.5%) 357 (31.2%) 95 (48.0%) 539 (57.0%) 634 (55.5%) 21 (10.6%) 84 (8.9%) 105 (9.2%) 합계 ,143 결과를종합한다면, 통계적으로 SNS 사용여부에따라집단간에관습적인정치참여의차이는의미가없지만, 비관습적참여와온라인참여는통계적으로의미성이확인되었다, 이는 ICT의정치참여효과를파악하는데있어유의미한결과라고할수있다. 3. SNS 사용강도에따른정치참여차이 다음심화분석에서는구체적으로 SNS 사용자중에서네트워크특성별로어떤정치참여적인차이가있는지를살펴볼것이다. 우선 SNS 사용강도의차이가정치참여에미치는영향을살펴보았다. 이연구가설을증명하기위해서는통계기법중집단간의차이를분석할수있는독립표본 t-test를적용하였다. 첫째, SNS의사용강도에따른관습적인정치참여간의차이는 SNS 저사용자와고사용자간의차이가존재하지않았다 (t=-0.985). 평균을살펴보면 SNS 저사용자는 4척도중에서 3.13포인트이며 SNS 고사용자는 3.20포인트로통계적인차이가발견되지않았다. 그렇지만 4척도문항인점을감안하면두집단모두관습적인정치참여로서투표가중요하다는생각을강하게가지고있는것으로확인되었다. 이는단지 SNS를사용여부와달리

365 장우영 송경재 367 보편적인한국인들이가지는관습적인정치참여의중요성을확인한것이라할수있다. 둘째, 비관습적인정치참여중요성역시 SNS 저사용자와고사용자간의통계적인차이가없었다 (t=-0.680). 비관습적정치참여의중요성변인에관한 t-test결과, 역시통계적인차이는없었지만 SNS 저사용자는 2.73포인트, SNS 고사용자는 2.78포인트로집계되어중앙값인 2.5포인트보다높아비관습적인정치참여도중요하다고생각하고있는것으로조사되었다. 셋째, SNS의사용강도에따른온라인정치참여의중요성은통계적인차이가존재한다 (t=-2.279, p<0.05). 정치토론방과뉴스댓글달기가정치참여에서중요하다는응답자가 SNS 고사용자들이더높은것으로나타났다. 그러나 SNS 저사용자들은온라인정치참여도중요하지만고사용자집단에비해서는상대적으로낮은것으로분석되었다. 이에대해서는 2가지해석이가능하다. 첫째, SNS의정치참여효과가사용강도에따라다르게나타날수있다는점이다. 이는기존 SNS 정치참여강화론자들의주장과일치하는것으로 SNS가참여의도구가될수있고전통적인방식보다는 ICT채널을통한참여가증가할것이란선행연구결과와일치한다 (Shirky 2011a; Diamond and Plattner 2012). 둘째, 그러나 SNS 사용강도가높다고해서온라인정치참여에적극적인것이실제정치참여의식이높아진것인지에대해서는의문이있다. SNS의정치참여를부정적으로보았던선스타인 (2007) 은오히려온라인공간에서의논쟁이집단화와분극화를가속시켜합리적인정치참여의방식이안될수도있다고보았다. 그는 SNS 공간에서의반향실효과 (echo chamber effect) 를지적하며동일한집단에서의 라이크, 리트윗, 싫어요, 친구 등의순간적인온라인참여와토론이확대되는것으로과연책임있는참여가가능할것인지에대해의문을제기했다. < 표 5> SNS 사용강도에따른정치참여차이 구분 N 평균표준편차 t 관습적인정치참여 SNS 저사용자 ( 투표참여 ) SNS 고사용자 = 매우중요하다. 비관습적인정치참여 SNS 저사용자 ( 시위나촛불집회참여 ) SNS 고사용자 = 매우중요하다. 온라인정치참여 SNS 저사용자 ( 정치토론방이나뉴스댓글달기 ) * SNS 고사용자 = 매우중요하다. < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < 0.001

366 368 세계지역연구논총 35 집 3 호 4. SNS 로연계된네트워크규모에따른정치참여차이 다음으로살펴볼네트워크특성에따른정치참여인식의차이는네트워크규모에관한것이다. 즉 SNS 네트워크규모에따라서 SNS의네트워크연계성으로인한정치참여에차이가있을것이란가설을증명할것이다. 관습적인정치참여 ( 투표참여 ) 비관습적인정치참여 ( 시위나촛불집회참여 ) 온라인정치참여 ( 정치토론방이나뉴스댓글달기 ) < 표 6> SNS 네트워크규모에따른정치참여차이 < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < 구분 N 평균표준편차 t 200 명이하 명이상 명이하 명이상 명이하 명이상 * 분석결과, 첫째, SNS 네트워크규모에따른관습적인정치참여차이는통계적으로유의했다 (t=-1.654, p<0.1). 통계적으로 90% 수준으로조금낮은수준이지만네트워크의규모가크면클수록관습적인정치참여가중요하다는의식이강한것으로집계되었다. 둘째, SNS 네트워크규모에따른온라인정치참여역시통계적인차이가도출되었다 (t=-2.363, p<0.05). 이는 SNS 네트워크에많이연계되어있을수록적극적인온라인정치참여지향성이강하다는것을확인해준다. SNS 네트워크규모가클수록, 정치토론방과뉴스댓글을중요한정치참여로인식하고있음을확인할수있다. 셋째, 이에비해 SNS 네트워크규모와비관습적인정치참여인식차이는존재하지않았다 (t=-0.781). 통계적으로유의하지않았고네트워크규모에따른차이는발견되지않았다. 이상의결과는 SNS 네트워크규모가관습적인정치참여 (p<0.1) 와온라인정치참여 (p<0.05) 에는네트워크규모가클수록더욱강하게작용하고있음을알려준다. 5. SNS 기반커뮤니티활동과정치참여차이 마지막으로, SNS 기반커뮤니티활동에따른정치참여의차이를살펴보았다. 앞서분석에서네트워크크기와규모분석에서각각다른정치참여인식차이가발견되었다. 이를바탕으로가장강력한연계 (strong ties) 네트워크라고할수있는 SNS 기반커뮤

367 장우영 송경재 369 니티활동에따른정치참여의차이가존재하는지분석할것이다. 첫째, SNS 기반커뮤니티활동은정치참여의전영역에서유의미한결과가도출되었다. 먼저관습적인정치참여는 SNS 커뮤니티활동에참여하고있을경우, 보다적극적인것으로나타났다 (t=-1.622, p<0.1). 그리고비관습적인정치참여역시 SNS 기반커뮤니티활동에따라참여의차이가확인되었다 (t=-2.427, p<0.05). 온라인정치참여는 SNS 기반커뮤니티활동의차이가가장통계적으로유의미한것으로조사되었다 (t=-3.838, p<0.001). 둘째, 이상의결과는다양한측면에서해석이가능할것이지만 SNS 네트워크특성중에서커뮤니티활동이가장중요한정치참여의결정변인이라는점을확인해준다. 기존연구에따르면 SNS가가지고있는네트워크의속성이다양한정치정보와참여관련이벤트에노출되기때문에자연스럽게정치참여지향성이강할것이란포괄적인연구가주류였다면이번연구에서는구체적인네트워크의특성을구분하였고그중에서도커뮤니티기반의활동을전개할때강한정치참여적인지향성이형성된다는것을확인했다. 관습적인정치참여 ( 투표참여 ) 비관습적인정치참여 ( 시위나촛불집회참여 ) 온라인정치참여 ( 정치토론방이나뉴스댓글달기 ) < 표 7> SNS 기반커뮤니티활동에따른정치참여차이 구분 N 평균표준편차 t SNS 커뮤니티활동미참여 SNS 커뮤니티활동참여 SNS 커뮤니티활동미참여 SNS 커뮤니티활동참여 SNS 커뮤니티활동미참여 SNS 커뮤니티활동참여 < 0.1, * < 0.05, ** < 0.01, *** < * ***

368 370 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅴ. 요약및토론 현대정보사회에서인터넷과 SNS 등다변화된 ICT의정치적활용은전세계적으로보편화되고있다 (Chadwick 2006). 토플러 (Toffler 2013) 는이러한변화의과정에서새로운민주주의적인흐름이나타날것이고이를반직접민주주의라는표현까지사용했다. 그럼에도 ICT가가지고있는정치적강점을강조한학파와그렇지않은단점을강조한학파간의논쟁은여전히진행형이다. 그런맥락에서 ICT가발전하면서인터넷과 SNS라는기제의등장은단순히참여의채널이확대되었다는의미로해석하기는너무단순하다. 이에연구에서는 SNS 사용자집단과비사용자집단간의정치참여차이를 1단계로분석하고, 심화된단계로서 SNS 네트워크의강도와크기, 네트워크활동에따른정치참여지향성의차이를분석했다. 연구가설을검증하면다음 < 표 8> 과같이요약할수있다. < 표 8> 연구가설과검증결과요약 No. 구분 정치참여유형 검증 관습적정치참여 기각 1 SNS의사용자와비사용자집단간 비관습적정치참여 채택 온라인정치참여 채택 관습적정치참여 기각 2 SNS의네트워크사용강도 ( 빈도 ) 비관습적정치참여 기각 온라인정치참여 채택 관습적정치참여 채택 3 SNS의네트워크규모 비관습적정치참여 기각 온라인정치참여 채택 관습적정치참여 채택 4 SNS 커뮤니티활동 비관습적정치참여 채택 온라인정치참여 채택 분석을통해한국의 SNS 사용자와비사용자집단간에, 그리고네트워크특성에따른정치참여인식의차이가존재함을확인할수있었다. 연구에서는 SNS 사용자와비사용자집단간에는비관습적인정치참여의통계적유의성이확인되었다. 그리고 SNS를사용하는집단에서도각각네트워크특성에따라다른정치참여지향성이검증되었다. 먼저, SNS 네트워크사용강도는더많이사용할수록, 온라인정치참여지향성이강하다는결과가도출되었다. 둘째, SNS 네트워크규모면에서는규모가클수록, 관습적정치참여와온라인정치참여에서

369 장우영 송경재 371 통계적유의성이확인되었다. 셋째, SNS 커뮤니티활동은커뮤니티활동을하는경우관습적 비관습적 온라인정치참여등의전변인에있어통계적인유의성이확인되었다. 이상분석의함의는다음과같다. 첫째, 무엇보다이결과는그동안선행연구에서다루지못했던 SNS 정치참여효과에관한네트워크특성에따른분석을시도했다는점에서의미가있다. 선행연구가단순히 SNS의참여효과분석에만머물렀지만이연구에서는한단계심화시킨 SNS 네트워크특성에따른정치참여인식의차이를통계적으로검증했다. 그리고 SNS 네트워크사용강도와네트워크규모, 커뮤니티활동을다층적으로세분하여, 정치참여인식의차이를분석했다는점에서선행연구를발전시키고자했다. 분석결과에서도확인되지만, SNS 네트워크형성은단순한정치참여효과가 있다, 없다 로구분할수있는것이아니기때문에네트워크특성에따른세분화된인과성과관련한보완적인연구가필요할것이란점을확인했다. 둘째, 단순히 SNS를사용하는사용자집단의다양한정치참여인식간의인과성은약한것으로나타났다. SNS를사용한다고해서반드시정치참여지향적인것은아니다. 그이유는정치참여라는범주자체가다양한스펙트럼을가지고있기때문이다. 실제버바와나이 (Verba and Nie 1972) 가규정한바와같이, 정치적인관심을가지고있는것조차정치참여의영역으로확대해석할수도있다. 이연구에서는오프라인참여에서의관습적인참여와비관습적인참여그리고온라인참여라는 3가지층위를설정하여분석을시도했다. 그결과 SNS 사용여부와 SNS 네트워크특성에따라각각다른형태의정치참여지향성이존재함을확인할수있었다. 셋째, SNS 네트워크특성에따른정치참여지향성의차이는단순히 SNS를사용한다고해서정치참여에적극적인것이아니라어떻게잘활용하느냐가중요한것이란사실을확인할수있다. 특히 SNS 사용강도가강하고, 규모가크고, 커뮤니티활동을할수록정치참여지향성이높다. 이결과의원인은여러가지로해석될수있지만분명한것은 SNS를적극적으로사용하는집단은자연스레공동체활동에서정치정보의소통이쉽고, 끼리끼리집단을형성함으로정치적집합행동 (collective action) 에적극적이다. 그런맥락에서본다면, SNS는전통적인공동체주의자 (communalist) 들이지향하는공동체활동의낮은수준의민주주의학습장의진화과정과마찬가지로 SNS라는새로운네트워크공동체를활용한형태라고할수있다. 이는퍼트넘 (2000) 이강조한바와같이활발한자유주의적인공동체와시민활동이공동체결속을강화하고시민참여도적극적이란연구결과가 SNS로확대된것이며, 보다쉽게공동체와결사체를구성한다는점에서오프라인의공동체활동에비해유리하다고할수있다. 넷째, 마지막으로고민해야할것은 SNS 사용자집단중에서네트워크커뮤니티활동을

370 372 세계지역연구논총 35 집 3 호 적극적으로하는경우에나타나는다양한방식의정치참여유형에관한의문이다. 네트워크커뮤니티활동을활발하게할수록관습적정치참여지향성도강하지만, 비관습적, 온라인정치참여도강한지향성을가진다. 이집단의활발한참여지향성은다차원적이란특징이있다. 이러한현상에대해노리스 (Norris 2011) 는 2000년대초반부터등장한불만족스런정치현상에대해저항하는비판적시민 (critical citizen) 으로개념화한바있다. 노리스에따르면, 시민들이기대하는민주주의와현실민주주의간의적자 (democratic deficit) 가발생하고이적자를해소하는방법으로비판과저항활동이활발해진다는것이다. 그러나독특한것은노리스의저항적인활동은주로보이코트와시위, 스트라이크등의비관습적인참여와비참여에한정되었다. 하지만이번연구에서나타난저항적시민은관습적인참여지향성도강하다는특징이있다. 결과에대한보완적인연구가필요할것이지만이는시민의민주주의적인의식이성숙함에따른대의민주주의와참여민주주의의혼합적인형태를원하고있음을의미한다. 실제임혁백 송경재 장우영 (2017) 의최근연구에따르면, 한국시민들이정치과정과정책결정과정에서참여지향적인특성이강하게나타나는데, 그이면에는절차와제도를중시하는관습적인참여와체제저항또는정책반대의비관습적참여가동시에나타난다고보았다. 그들은그원인에대해한국의민주주의공고화과정에서등장한대의와참여의괴리현상을지목하고이를극복할수있는방식으로대의민주주의와참여민주주의를결합한대안적인정체 (polity) 에대한고민이필요하다고주장한다. 이들은대의민주주의와참여민주주의혼합정체를헤테라키 ( 융합 ) 민주주의 (heterarchy democracy) 로정의하고있다. 그런맥락에서이연구에서확인된네트워크커뮤니티활동에적극적인시민들의관습적참여와비관습적참여가동시에나타나는현상역시민주주의의공고화과정에서나타나는시민들의참여지향성의다양화라고해석할수있을것이다. 마지막으로, 논문을마치기에앞서연구의한계를제시하고자한다. 연구가네트워크의특성이라는점에주목하여정치참여유형의인과성을규명하고자했지만실제네트워크의강도와크기, 그리고네트워크활동에대한다양한측정이이루어지지못한한계가있다. 때문에방법론적으로교량의원리 (bridge principle) 를통한방법론적인일반화를시도하였지만 ( 김웅진 2005, 100) 제한된설문조사의한계로인해다양한변인을포함하지는못한한계가존재한다. 그럼에도불구하고이연구는선행이분법적인 SNS 의정치참여효과논쟁에서벗어나구체적으로한단계심화된네트워크특성을조작화하여정치참여의 3층위별차이를살펴보았다. 그리고결과로서네트워크사용강도와크기도중요하지만커뮤니티활동이보다정치참여지향적이란점을도출할수있었다. 또한 SNS 네트워크의등장에따른시민들의정치참여의다양화에관한민주주의적인함의를도출했다는점에서의미가있을것이다.

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373 장우영 송경재 375 M. Wiemann & S. Pingree (Eds.), Advancing communication science: Merging mass and interpersonal processes. Newbury Park, CA: Sage. Reingold, Howard Smart Mobs : The Next Social Revolution. Perseus. Sinclair, Betsy The Social Citizen: Peer Networks and Political Behavior. Chicago: The University of Chicago Press. Shapiro, C., H. Varian Information Rules: A Strategic Guide to the Network Economy. Boston: Harvard Business School Press. Shirky, Clay Here Comes Everybody: The Power of Organizing Without Organizations. New York: Penguin Press a. Cognitive Surplus: Creativity and Generosity in a Connected Age. London: Penguin Press b. The Political Power of Social Media: Technology, the Public Sphere, and Political Change. Foreign Affairs. at (accessed June 14, 2017). Sunstein, Cass R Republic.com 2.0. Princeton: Princeton University Press. Tapscott, Don Growing Digital: The Rise of the net Generation. New York: McGraw-Hill. Verba, Sidney and Nie, Norman. 1972, The Model of Democratic Participation: A Cross-national Comparison. Beverly Hills: Sage. Yeung, Ching-man Au, Liccardi, Ilaria, Lu, Kanghao, Seneviratne, Oshani, and Berners-lee, Tim Decentralization: The Future of Online Social Networking. W3C Workshop on the Future of Social Networking Position Papers. Zittrain, Jonathan The Generative Internet. Harvard Law Review 119.

374 376 세계지역연구논총 35 집 3 호 ABSTRACT A Study on the Network Characteristics and Political Participation of SNS User Group Chang Woo Young / Daegu Catholic University Song Kyong Jae / Kyung Hee University SNS users are increasing in the information society. The increase of the SNS user group has a great social impact. In recent years, there has been debate about the political effects of SNS. The purpose of this paper is to describe the effects of political participation by SNS users. In detail, we set the network size, network intensity, and network activities of SNS users as variables. We also analyzed the effect of each network on political participation. Political participation variables were conventional political participation, unconventional political participation, and online political participation. The research methodology of the paper applied quantitative research methodology using the survey results. Key words: SNS, Network, ICT, Conventional/Unconventional/Online political participation 접수일 : 2017 년 8 월 7 일, 심사일 : 2017 년 9 월 12 일, 게재확정일 : 2017 년 9 월 20 일

375 외교정책에대한시민의관심과정치적관여 : 2008년美쇠고기수입협상과 2011 년한미 FTA 협상사례 *32) 송태은 / 서울대학교 한글초록 2008년美쇠고기수입협상과 2011년한미 FTA 협상은한국의타국과의수많은 FTA 협상중에서일반시민들이온라인공간을통해협상관련정보를공유하고논쟁하며장외집회참여와같이집단적수준에서여론이표출된유일한사례이다. 이연구는 2008년과 2011년한미무역협상사례를통해외교정책에대한시민의관심과정치적관여에영향을끼칠수있는요인을탐색한다. 첫째, 시민의정보분별과감정적반응에영향을주는인지적프레임은시민의기본권리와연결된협상의정치적정당성에문제를제기하면서협상에대한특정시각과담론이전체이슈를지배했다. 둘째, 인터넷과소셜미디어는여론을표출하고집결시키는수단으로서효과적인커뮤니케이션플랫폼으로작동했으며시민들이느낀공분과협상에관한주요정보를빠르게사회전체로확산시켰다. 셋째, 협상타결과국내비준의정책시점은정부정책에영향을끼치려는시민들의집단행동이특정시기에집중적으로발생하게하는데드라인으로서작동했다. 즉이러한조건에서시민들의무역협상에대한관심은일정시점에서장외집회와같은직접적인정치적관여행위로이어졌다. 주제어 : 한미 FTA, 외교정책태도, 이슈현저성, 인지적프레임, 온라인커뮤니케이션, 데드라인효과, 공분, 정치적관여 * 이글은필자의박사학위논문인 한국외교정책온라인여론과시민의정치참여 : 년무역 안보 외교갈등사례 ( 서울대학교정치외교학부박사학위논문, 2016) 일부내용을대폭수정, 보완한것이며, 더불어 2016 년도교육부의재원으로한국연구재단의지원을받아이논문의수정, 보완작업이완성되었음을밝힘 (NRF-2016-S1A3A ). 유익한논평을해주신익명의심사위원님들께감사드린다.

376 378 세계지역연구논총 35 집 3 호 Ⅰ. 문제제기 2004년한국과칠레의자유무역협정 (Free Trade Agreement, FTA) 이발효된것을시작으로 2017년현재까지한국의싱가포르, 인도, 미국, EU, ASEAN, 페루, 터키, 호주, 캐나다, 중국, 베트남, 콜롬비아, 뉴질랜드와의 FTA는모두타결, 발효된상태이다. 그런데많은국가들과의 FTA 중유독미국과의 FTA만이 2006년 5월협상개시부터 2012년 3월협정의발효에이르기까지여론과정치권의관심과논쟁의대상이되었다. 특히 2008년미국산쇠고기수입협상과 2011년한미 FTA 협상은시민들의온라인논쟁과전국적규모의장기간촛불집회를동반했고정당정치의위기와새로운형태의정치참여와같은이슈가정치권과언론, 학계에서집중적으로조명되었다. 더군다나최근美트럼프대통령이한미 FTA 재협상가능성을언급하여그동안잠잠했던한미 FTA에대한논의가국내에서다시시작되고있다. 흥미로운것은한미 FTA와마찬가지로한국시민들이관심을가질법한중국과의 FTA와거대경제권인 EU와의 FTA 모두상대적으로언론과시민사회로부터큰주목을받지않았고논란이될법한이슈도특별히부각되지않았던점이다. EU와의 FTA 에대해서는한미 FTA에포함된투자자-국가간분쟁해결제도 (Investor-State Dispute Settlement, ISD) 가빠져있기때문에유럽과의 FTA는 덜독하고착한 FTA 와같은이미지로시민들에게비춰지기도했다. 하지만 EU와의 FTA에서 ISD 조항이부재한것은 EU 집행위가회원국들로부터 ISD에대한협상권한을위임받지않은데있으며 EU 회원국과양자간투자협정 (Bilateral Investment Treaty, BIT) 을통해사후포함될수도있다. 1) 또한반대로 EU와의 FTA에독소조항이있다고보도한일부언론보도에대해당시정부는사실관계를구체적으로밝혀적극해명하는등 2) 문제가제기된사안도이슈화되지는않았다. 중국과의 FTA의경우 2012년외교통상부가한중 FTA에 ISD가국익을위해포함되어야할필수조건임을강조하여한중 FTA에서 ISD 조항이한국에유리하다는인식이있었다. 하지만 2015년한중 FTA의국내비준을전후로한중 FTA의 ISD 조항 1) 이해영, 한 EU FTA는왜이리조용할까? 미디어스 ( ). ws/articleview.html%3fidxno%3d6468+&cd=1&hl=ko&ct=clnk&gl=kr( 검색일 : ). 2) 외교부, 10 26자한겨레신문의한 EU FTA 기사 ( 독소조항 ) 관련, 보도참고자료 제 10-34호 ( ). boardid=251&seqno=330058&c=&t=&pagenum=1&tablename=type_databoard&pc=&dc =&wc=&lu=&vu=&iu=&du=( 검색일 : ).

377 송태은 379 이미국과의 ISD 조항보다오히려열악하다는주장이제기되기도했고, 3) 2014년 11월협정타결시소수의시민단체가한중 FTA가농업과중소기업에줄피해를우려하여반대시위를벌이기도했다. 2014년 11월당시여론조사에의하면한중 FTA 타결에대해긍정응답은 54.3%, 부정응답은 34.8% 로찬성의견이우세했으나, 중국산이라는사실을알게되면구매의사가없어진다 는응답이 75.2% 에이르는등중국산제품에대한부정적인시각이팽배했다. 또한한미 FTA 비준에대해여론의신중론이우세했던것처럼한중 FTA 비준에대해서도응답자의 60.2% 가 이해득실을따져신중하게처리해야 한다고답했다. 4) 하지만한중 FTA에대한일반시민수준에서의집단적인문제제기는부재했다. 이렇게미국외에다른국가와의 FTA 협상은일부조항에대해소수의시민단체가문제를제기했지만일반시민의관심대상이되지못했고여론의간섭으로부터상대적으로자유로웠던정부와국회는국내비준을어렵지않게이끌어낼수있었다. 이글은국내이슈보다정보접근이상대적으로제한되고전문정보에대한이해와학습을필요로하는외교정책에대해시민들이관심을갖고정치적으로관여하게된조건을짚어보고자한다. 이글은 2008년美쇠고기수입협상과 2011년한미 FTA 협상에대한시민들의관심과정치적관여가활발했던데에는시민들의정보분별과감정적반응에영향을미친인지적프레임의영향이있었으며, 이러한인지적프레임이시민의기본권리와관련된협상의정치적정당성문제를제시했음을논한다. 또한이글은개인의정보분별과감정적반응이전체사회로확산되고집단적으로여론이표출되어정치적관여로발전하는데있어서인터넷과소셜미디어가효과적인온라인플랫폼으로서기능했음을보여주고자한다. 더불어이글은협상타결이나국내비준과같은정책시점이집단행동을위한일종의데드라인으로작동하여시민들의장외집회가특정시기에집중적으로발생하는데영향을끼쳤음을짚어내고자한다. 먼저이글의 II장은그간정치학계에서외교이슈에대한시민의관심과외교정책태도를이슈현저성개념을통해어떻게설명하는지소개한다. III장은이글의사례분석에적용될이론적탐색으로서시민의외교정책태도에인지적프레임이어떤영향을끼칠수있는지, 그리고인터넷과소셜미디어와같은커뮤니케이션매체가개인의감정을어떠한방식으로전체사회로효율적으로확산시키는영향을하며, 정책시점이자구책도모가시급한데드라인으로간주될때시민들의정책에대한관심이직접적인정치관여행위로 3) 조민영, 현실화된괴물 ISD: 괴물 ISD 한중 FTA선더세진다, 국민일보 ( ). 검색일 : ). 4) 아산정책연구원보도자료, 한중 FTA 찬성 54.3%, 반대 34.8%,

378 380 세계지역연구논총 35 집 3 호 신속하게발전될수있음을논의한다. 이글 IV장과 V장은각각 2008년美쇠고기수입협상과 2011년한미 FTA 협상에대한사례분석으로서당시시민들의한미무역협상에대한관심과정치적관여가발생한맥락을설명한다. 마지막으로이글은특정담론과여론결집이빠르게형성되는현재의인터넷과소셜미디어의정보커뮤니케이션환경을고려할때 2008년과 2011년의사례와같이외교정책에대한아래로부터의빈번한개입과간섭이한국외교에어떤함의를주는지간략하게논하는것으로이글을마무리한다. Ⅱ. 시민의관심외교정책에대한이슈현저성논의 그동안정치학계는시민의정치적태도가 5) 활성화되는선거와같은특정시기의여론조사를통해시민이관심을갖는외교정책을분석해왔다. 정치적태도 (political attitudes) 란정부및정치제도, 정치사회이슈등에대해개인이갖는생각이나감정을일컫는데, 정치적태도는개인의 성향 과달리개인의정치사회환경에대한반응이므로특정한사회맥락속에서나타난다. 6) 개인의정치적태도는직접적으로관찰가능하기보다말이나글로표현되는 의견 을통해서나타나므로여론조사를통해알수도있고온라인공간에서의자발적인의견개진이나선거나시위등직접적인정치적행위를통해나타나기도한다. 그런데외교정책태도가선거연구에서주로다뤄지는것은대개외교정책이슈가국내정치이슈에비해전문영역혹은상위정치의영역으로간주되어일반시민의평상시관심사로여겨지지않았기때문이다. 정치학계의여론연구는시민들의정치적태도가뚜렷하게나타나는이슈, 즉여러정책중상대적으로시민들이더중요하게여기는이슈를 이슈현저성 (issue salience) 을통해설명한다. 7) 이슈현저성은행위자가주어진이슈에부여하는상대적중요성 5) 심리학용어인 태도 (attitude) 란 특정대상에대한긍정혹은부정적평가가표현되는심리적경향 혹은 특정대상이나이슈에대해지속적으로갖는긍정혹은부정적감정 을지칭함. Alice H. Eagly and Shelly Chaiken. The Psychology of Attitudes (Fort Worth Tex.: Harcourt Brace Jovanovich, 1993), p.7. 6) Peter K. Hatemi and Verhulst Brad, Political Attitudes Develop Independently of Personality Traits, PLos One, Vol. 10, No.3 (2015). 7) 미국정치학계의선거와여론연구에서이슈현저성에대한연구는매우방대하며특히현저한이슈를어떤변수로서어떻게측정할것인지에대한연구도활발하다. 대표적인저작으로서는다음을참고. David E. Repass, Issue Salience and Party Choice, American Political Science Review Vol. 65 (1971), pp ; Roy L. Behr and Shanto Iyengar, Television News, Real-World Cues, and Changes in the Public Agenda, Public Opinion Quarterly, Vol. 49 (1985), pp.38-57; Christopher Wlezien, On the Salience of Political Issues: The Problem with Most Important Problem, Electoral

379 송태은 381 (relative importance) 이나의의 (significance) 를일컫는다. 8) 특히여론연구에서이슈현저성이중요하게다뤄지는것은개인의정보분별과판단이정치적행위로구체화되는투표에 현저하게인식된이슈 가결정적인영향을끼치기때문이다. 9) 유권자가모든정책과이슈가아닌특정이슈에대한정부, 정당, 선거후보자의정치적입장을보고투표한다는 이슈투표 (issue voting) 는특히후보자의이슈에대한입장이미디어를통해널리알려지는대통령선거에서두드러진다. 10) 하지만, 비선거기간에도특정이슈에대한시민의관심여부는여전히정부정책에영향을끼칠수있다. 그것은시민의관심이낮은외교정책의경우정책결정자입장에서는여론에구애받지않고정책을선택, 이행하는데있어더큰재량권과권한을행사할수있기때문이다. 이러한이슈현저성논의에서어떤이슈가현저한이슈인지는일반적으로이슈에쏠린시민의 관심도 (the amount of public attention) 를통해서판단한다. 시민의이슈관심도는여론조사를통해파악될수도있고, 이슈에대한대중의관심수준이미디어를통해노출되는정보로부터지대한영향을받으므로특정이슈에대한미디어보도 (media coverage) 빈도를통해측정되기도한다. 11) 인터넷과소셜미디어의정보커뮤니케이션환경에서이슈에대한관심도는온라인공간에서의검색어빈도등을통해서파악할수있다. 하지만집회참여등시민의직접적인정치행위가나타날경우시민들의이슈에대한관심여부는더명확해진다. 정치학자들은시민이큰관심을보인외교이슈대다수가전쟁이나군사개입과같이주로군사및안보영역에서타국과발생하는 위기 (crisis) 인것을발견했다. 12) 즉, 다양한외교정책과국제정치사안에대한개인의정치적태도인 외교정책태도 (foreign Studies, Vol. 24, No.4 (December 2005), pp ) Wlezien (2005), pp ) George Rabinowitz, James W. Prothro, and William Jacoby, Salience as a Factor in the Impact of Issues on Candidate Evaluation, The Journal of Politics, Vol. 44 Issue 1 (1982), pp ; Alexandra Guisinger, Determining Trade Policy: Do Voters Hold Politicians Accountable? International Organization, Vol. 63, No. 3 (2009), pp ) James M. Enelow & Melvin J. Hinich, The Spatial Theory of Voting: An Introduction (Cambridge: Cambridge University Press, 1984). 11) Richard A. Brody, Assessing the President: The Media, Elite Opinion, and Public Support (Stanford: Stanford University Press, 1991). 12) Stuart N. Soroka and Christopher Wlezien, Opinion Representation and Policy Feedback: Canada in Comparative Perspective, Canadian Journal of Political Science, Vol 37, No.3 (2004), pp ; Stuart N. Soroka and Christopher Wlezien, Opinion-Policy Dynamics: Public Preferences and Public Expenditure in the United Kingdom, British Journal of Political Science, Vol.35, No.4 (2005), pp

380 382 세계지역연구논총 35 집 3 호 policy attitudes) 는국내정치이슈에비교할때매우협소한사안에국한되어활성화된다는것이다. 미국의경우외교이슈가선거에서중요한것은사실이나결정적인영향을끼친경우는많지않다. 1988년대선이미소냉전기소련과의군비경쟁및핵무기이슈등으로, 그리고 2004년대선이對테러전의영향을받은것은다양한외교이슈중에서도군사안보이슈가美대선에영향을끼친특별한사례들이다. 13) 이외에, 미국정치학계가베트남전과한국전을비롯하여 1962년쿠바미사일위기, 1991년걸프전, 2001년아프가니스탄전쟁과 2003년이라크전쟁등의사례를통해시민의외교정책태도를분석해온것은일면미국시민의외교이슈에대한한정된관심범위를보여주는것이기도하다. 외교이슈에대한시민의관심이협소한것은외교정보에대한접근의제한으로정보자체가결여된데에도기인한다. 그러므로전통적으로커뮤니케이션학계는대중의정보분별능력자체보다정보를제공하는미디어의역할에주목하여 미디어효과 (media effects) 를통해개인의정보분별을설명해왔다. 즉미디어가제공하는정보의양과질, 개인의뉴스에대한노출정도, 개인이주로접하는미디어의종류를통해개인의정보분별력을간접적으로판단한것이다. 하지만오늘날과같이인터넷과소셜미디어가대중화된시대에온 오프라인에서나타나는다양한형태의시민의외교정책태도는군사위기나선거기간이아닌경우에도온라인커뮤니케이션을통해언제든지쉽게활성화될수있다. 한편이슈현저성이나타나는정책은각국이처한국제정치상황과국내정치환경에의해영향을받으므로어떤이슈가시민의높은관심을받는지일반화하기는쉽지않다. 즉이슈자체의특성으로인해관심을유발하기쉬운 특정이슈자체 의특징이있을수있고, 한국가에서는중요하지않은이슈가다른국가에서는중대한문제로인식될수도있다. 요컨대, 이슈특정적 (issue-specific) 인요인과더불어각국의 국가특정적 (country-specific) 인요인으로인해이슈현저성은모든국가에서동일하게나타나지않는다. 14) 심지어한국가내에서도같은성격의국가간협상이협상상대국에따라시민들의다른반응을유발하기도한다. 한미무역협상이그러한경우로, 한국시민들은유독미국과의 FTA에대해서는협상내용과절차에대해높은관심을보였다. 그러므로시민들이관심과관여를보인이슈에대한분석은이슈현저성을넘어더욱구체적인조건에대한탐색을요구한다. 즉특정이슈가관심과관여의대상이된시점에서의정치커뮤니케이션맥락을세밀하게들여다볼필요가있다. 13) 강주현, 외교정책이슈가미국대통령선거에미치는영향분석, 한국정당학회보, 제8권 2호 (2009). 14) Kai Oppermann and Henrike Viehrig, The Public Salience of Foreign and Security Policy in Britain, Germany and France, West European Politics, Vol. 32, Issue 5 (2009), pp

381 송태은 383 Ⅲ. 외교정책에대한시민의관심과관여에영향을끼치는요인 1. 정보분별에있어서의인식적프레임의역할 개인의어떤이슈에대한정보분별은이슈가어떻게프레이밍 (framing) 되는지에의해서도영향을받는다. 주로미디어의의제설정 (agenda-setting) 역할을논할때언급되는 프레이밍 은어떤사안을언급할때, 그사안의특정문제를정의 (define) 하거나인과적설명, 도덕적판단혹은해결책을제시하기위해표면적으로보이는사안의일부만을취하는것을말한다. 즉전체사안의부분만이선택적으로부각되게하여그일부가더중요한사안이되게하는것이다. 프레이밍은어떤이슈나특정대상이보도되는지자체보다이러한이슈와대상이 어떻게 묘사되는지에대한것으로, 미디어가 무엇 을다루느냐가 1단계의제설정이라면, 어떻게 그러한이슈를전달하느냐는 2단계의제설정으로불려진다. 학자에따라의견이다르지만대체로프레이밍은 2단계의제설정과동일시된다. 15) 인지적프레임 (cognitive frame) 은다수의정책이나선거후보자와같은여러대안을놓고개인이정치적의사결정을할때대체로 충분히좋은 (good enough) 대안을선택하려고사용하는사고의기제 (scheme) 이다. 이러한인지적프레임은개인이정보분별을위해모든가능한대안의결과를탐색하고고려하는지적수고를줄이려는전략이다. 인지적구두쇠 (cognitive miser) 로서의개인은신뢰하는정보에근거하여옳은선택을취하기위해자신이지지하는정치인, 정당, 전문가나단체의메시지를정보분별의단서 (cue) 로사용하는등 16) 완벽하지는않지만 제한된정보로부터의분별력 (limited information rationality) 을통해합리적인의사결정에이를수있다. 17) 15) 미디어의프레이밍과관련된다양한논의는다음을참고. Shanto Iyengar and Adam Simon, News Coverage of the Gulf Crisis and Public Opinion: A Study of Agenda-setting, Priming, and Framing, Communication Research, Vol. 20 (1993); Stuart N. Soroka, Media, Public Opinion, and Foreign Policy, Harvard International Journal of Press/Politics, Vol. 8 (2003); Wayne Wanta, Guy Golan, and Lee Cheolhan, Agenda Setting and International News: Media Influence on Public Opinion Perceptions of Foreign Nations, Journalism and Mass Communication Quarterly, Vol. 81(2004); Robert M. Entman, Framing: Toward Clarification of a Fractured Paradigm, Journal of Communication, Vol. 43, No. 4 (1993); Robert M. Entman, Projections of Power: Framing News, Public Opinion, and US Foreign Policy (Chicago, IL: University of Chicago Press, 2004). 16) Paul Sniderman, Richard Brody, and Philip Tetlock, Reasoning and Choice: Explorations in Political Psychology (New York: Cambridge University Press, 1991). 17) 인지적프레임이나휴리스틱스와관련한다양한논의는다음을참고. Samuel L. Popkin, The Reasoning Voter: Communication and Persuasion in Presidential Campaigns (Chicago: The University of

382 384 세계지역연구논총 35 집 3 호 2008년미국산쇠고기의안전성, 2011년한미 FTA의국익증대혹은손실여부에대해시민들은온라인공간에서정보를탐색, 학습하며논쟁을벌였다. 시민들은美쇠고기수입과한미 FTA 비준이라는정책선택지에대해엄격한의미에서의과학적분석이나비용편익분석 (cost-and-benefit analysis) 을수행하기보다자신이속한온라인커뮤니티에서의정보혹은신뢰하는전문가혹은정치인의의견을정치적판단의단서로삼았다. 인지적프레임이정보분별에영향을끼치는것을비합리적이라고간주하는것은논쟁의여지가있다. 정도의차이는있지만엘리트를비롯한정치지도자와일반시민이모두인지적프레임으로부터자유로울수없기때문이다. 시몬 (Herbert Simon) 은사실상개인은의사결정을내리는데있어서개인이갖는능력, 지식, 동기유인내에서합리적이라는 제한된합리성 (bounded rationality) 의개념을제시했다. 개인은특정한상황, 즉상당히큰이익 (stakes) 이걸려있거나반드시옳은선택을취해야하는중대상황에서더욱합리적으로행동할가능성이크다는것이다. 18) 한미무역협상에대한시민들의정보분별도한미무역협상의각사안과쟁점을모두검토하면서이루어졌다고보기힘들다. 오히려특정쟁점이좀더현저한이슈로부각되고더빈번하게언급되면서시민들의판단에영향을끼쳤을가능성이크다. 더군다나정부와시민사회간특정사안을두고진실공방이벌어지면서로다른버전 (version) 의사실관계를설명하는팽팽한논쟁이전체사안을지배하기쉽다. 진실공방의성격을갖는이슈는여러파편화된사실간연결고리를통해증거를찾아내는스토리텔링 (storytelling) 이더해지므로사람들의지적호기심과추리적사고를자극할수있다. 이경우시민의토론과논쟁은전문정보와지식에대한학습을동반하여체계적논리구조를갖춘첨예한지식논쟁으로발전하기도한다. 그러므로이슈에대한논쟁이특정쟁점에대한진실공방을중심으로전개되면사건의인과관계가더명확해보이는논리적인담론이설득력을얻기쉽다. 게다가주류매체가아닌비주류인터넷신문이나비공식온라인채널을통해서도대안정보를획득할수있는정보커뮤니케이션환경에서시민들은현안에대해보다다양한정보원을통해정치적판단을할수있다. 논쟁이진행되고담론이형성되는과정에서표면적으로는단순한이슈가더큰본질적인이슈로연결되거나혹은이슈의성격이복잡하여다양한세부하위이슈들에대한 Chicago Press, 1991); Ward Edwards, Behavioral Decision Theory, Annual Review of Psychology, 12 (February, 1961), pp ; Daniel Kahneman, Amos Tversky and Paul Slovic (eds.), Judgment under Uncertainty: Heuristics & Biases (Cambridge, UK: The Cambridge University Press, 1982). 18) Herbert A. Simon, Human nature in politics: The dialogue of psychology with political science. American Political Science Review Vol.79, No.2 (1985), p.294.

383 송태은 385 논쟁이뒤따를수도있다. 또한이슈가사람들이중시하는핵심가치혹은본질적가치 (intrinsic value) 의문제로여겨지면필연적으로더욱근본적인주제에대한논쟁이유발될가능성도있다. 즉 프레임확장 (frame extension) 이진행되면간단해보였던논쟁이거대담론혹은본질적인가치에대한담론으로전이될가능성이있다. 19) 특히정부정책이시민의기본적권리를보호하고대변하는데실패하는것으로보이거나외교정책결정과정에서정부나정치인들이민주주의의제도적절차를우회하는것으로보이는등정부정책이정치적정당성을결여하는것으로판단될경우인식적프레임은정보분별차원을넘어공분이나실망, 배신감, 좌절감과같은감정적반응을유발할수있다. 2. 커뮤니케이션매체를통한감정의확산 과거정치학계는시민들의정치적참여에있어서특정감정이어떤영향을끼칠수있는지에대해서는큰관심을보이지않았다. 하지만최근온라인공간에서정치사회이슈에대한네티즌들의의사표출에서이성적토론이나논쟁과더불어다양한감정도표출되고, 뇌과학의발달로사람의지적판단과감정이어떻게연결되는지과학적인분석이가능해지면서정치학계에서도감정의정치적역할에대해관심을갖기시작했다. 특히미국정치학계는어떤종류의감정이개인수준혹은집단적수준에서정치적행위를유발하는지, 감정이개인의정보처리와의사결정에어떤영향을미치는지에대해다각도로탐색하고있다. 20) 학자들은서로다른감정이서로다른행동으로연결되는것을발견했는데, 예를들어, 사람의감정중격심한반응을일으키는감정 (high-arousal emotions) 에는두려움 (fear), 열정 (enthusiasm), 분노 (anger) 가있는데, 이러한감정은개인에게정치적참여의강력한동기를제공한다고알려져있다. 특히 분노 는감정이행동으로연결되는데있어서가장강력한종류의감정이며, 그렇기때문에대항행위인시위와같은집단행동이나사회운동에영향을준다. 21) 흥미로운것은분노한시민은자신이원래갖는확신 19) 프레임확장을포함한프레임의다양한형태에대한논의는다음을참고. David A. Snow, Burke Rochford, Steven K. Worden, Robert D. Benford, Frame alignment process, micromobilization, and movement participation, American Sociological Review, Vol. 51, No.4 (1986); Robert D. Benford & David A. Snow, Framing process and social movements: An overview and assessment, Annual Review of Sociology Vol. 26 (2000), pp ) Goerge E. Marcus, W. Russell Newman, & Michael B. MacKuen. Affective intelligence and political judgment (Chicago: University of Chicago Press, 2000); Goerge E. Marcus, The sentimental citizen: Emotion in domestic politics(university Park: Pennsylvania State University Press, 2002). 21) 분노를포함한감정이정치적행위, 정치적판단에미치는영향에관한논의는다음을참고. Goerge

384 386 세계지역연구논총 35 집 3 호 을강력하게고수하며새로운다른사실이나반대시각에대해서비수용적이라는점이다. 그러므로분노한사람은위험한행동이나대립적이며처벌하려는행동을취하는경향이있으며분노는이러한행위를지지하는일종의동원력 (mobilizing force) 을갖는다고한다. 22) 2008년과 2011년한미무역협상에서나타난시민들의문제제기와논쟁에서공통적인것은시민들이집단적으로 분노 하는, 즉 공분 (public anger) 을표출했다는점이다. 시민들의정부협상에대한실망이나불신은왜분노로표출되었을까? 정치학의일반적통념은정부와정치에대한시민의낮은신뢰도는정치에대한무관심과회의, 냉소, 저조한투표율로나타난다는것이었다. 23) 하지만앞서논한분노의동원력에대한설명이여기서적용되는것은시민이표현한협상에대한불신이나실망은분노로표출되었고온라인공간에서의적극적인의견개진과논쟁, 그리고시위로이어졌다는것이다. 만약정책이나이슈가시민들이일반적으로중시하는본질적가치 (intrinsic value) 나시민의권리를침해하는것으로인식되면시민들은분노의표출을정당하게느낄것이고공개적으로문제를제기하거나집단적행동을취하는데더욱적극적일수있다. 더군다나사회적으로문제가된이슈가표면적으로는단순해보였으나본질적으로중대한핵심가치와연결되면일종의 반전효과 로사회적논란은더욱극대화될가능성이있다. 그렇다면이러한분노의감정은어떻게확산되었는가? 이연구의사례인한미무역협상의경우전통적매체보다주로온라인공간을통해시민들의논쟁이나집회에대 E. Marcus, W. Russell Newman, & Michael B. MacKuen(2000); Ted Brader, Eric W. Groenendyk & Nicholas A. Valentino, Fight or flight? When political threats arouse public anger and fear. Proceedings from Annual Meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago (2010); Nicholas A. Valentino, Ted Brader, Eric W. Groenendyk & Hutchings, Election night s alright for fighting: The role of emotions in political participation. Journal of Politics Vol. 73, No.1 (2011). 22) Baruch Fischhoff, R.M. Gonazlez, Deborah A. Small & Jennifer S. Lerner, Evolving judgments of terror risks: Foresight, hindsight and emotion. Journal of Experimental Psychology: Applied 11 (2005), pp ; Jennifer S. Lerner, Roxana M. Gonzalez, Deborah A. Small, & Baruch Fischhoff, Effects of fear and anger on perceived risks of terrorism: A national field experiment, Psychological Science 14(2003), pp ) Gabriel Almond and Sidney Verba, The Civic Culture (Boston: Little, Brown, 1965); David Easton, A Systems Analysis of Political Life (New York: John Wiley, 1965); Seymour Martin Lipset & William Schneider, The Confidence Gap: Business, Labor, and Government in the Public Mind (Johns Hopkins University Press, 1987); MaryJo Reef and David Knoke, Political Alienation and Efficacy, in John P. Robinson, Phillip R. Shaver and Lawrence S. Wrightman (eds.), Measures of Political Attitudes (San Diego: Academic Press, 1999).

385 송태은 387 한정보공유가이루어졌는데당시인터넷과소셜미디어는비슷한의견을가진시민들이효과적으로정치적동원 (political mobilization) 을도모할수있는플랫폼기능을했다. 포털토론방, 블로그 (blog), 인터넷커뮤니티와페이스북 (facebook), 트위터 (tweeter) 와같은다양한소셜미디어등이정보허브 (hub) 이자이슈의발원지로서, 그리고다양한문제해결책을제시하고집단행동을조율하는플랫폼역할을했다. 이러한온라인공간의커뮤니케이션네트워크는시민들이개인으로서느꼈던분노의감정이순식간에사회전체에확산되는데결정적인영향을끼쳤다. 시민들의한미무역협상에대한관심과의사표출및장외집회등의참여가주로온라인커뮤니케이션을통해이루어졌다는것은시민들이온라인공간에서형성된특정담론과의제, 그리고이러한담론과의제를제시하는인지적프레임의영향을받았다고볼수있다. 1인미디어로서활동하는수많은블로거들은자신의블로그에현안과관련된주요정보와복잡한사실관계를통계수치와그림, 그래프, 사진등을통해쉽게이해할수있는형태로제공했고, 포털토론방에서네티즌들은게시물에대해수많은댓글을동시다발로올리면서의견을교환하여토론방이마치실시간양방향소통이가능한웹 2.0 커뮤니케이션매체처럼작동하기도했다. 개인도 1인미디어의역할을한다는것은주어진사안에대해개인이스스로의제설정과프레이밍역할을할수있음을의미한다. 그러므로한미무역협상담론이전통주류매체보다비공식적채널의온라인공간에서더압도적이었다면온라인커뮤니케이션에서시민들이어떤프레임으로사안을인식했는지살펴보아야한다. 반면인터넷공간은가짜뉴스와허위사실도함께유포되며자신이믿고싶은정보만을보려는확증편향 (confirmation bias) 이강화되거나비슷한의견을공유하는사람들끼리소통하려는이념적양극화가일어나기도한다. 24) 또한온라인토론과논쟁을반복적으로경험하면서시민들은온라인공간에서의여론호도나사실왜곡등전략적으로정치적담론이확산되는현상을인지하기도한다. 25) 물론다양한형태와채널의온라인공간을경험한다고해서정치사회이슈에대한개인의정보분별능력이향상된다고결론지을수는없으며개인의정보판단은개인의교육배경이나이념등에의해계속적인영향을받는다. 또한온라인매체가아닌기존매스미디어매체인 TV 방송도여전히사회적파급력을가진다. 다만새로운정보커뮤니케이션환경은논란의핵심쟁점을시민이더구체적으로다양하게인지할수있게하는조건을조성하며주류언론이특정프레임을통해보도한사안은온라인공간에 24) 한규섭 이혜림, 소셜미디어는온라인공론장인가? 조화순엮음. 소셜네트워크와정치변동 ( 서울 : 한울, 2012) 25) 임문영 디지털시민의진화 ( 서울 : ( 주 ) 메디치미디어, 2012), pp

386 388 세계지역연구논총 35 집 3 호 서제공된대안정보의내용과일치되기도하고대조되기도하면서모두복합적으로전체여론의추이에영향을끼친다. 3. 정책시점의데드라인효과 시민의외교이슈에대한관심과관여는 타이밍 (timing) 혹은시점에의해서도영향을받는다. 크네트 (Thomas Knecht) 는시민들의외교정책에대한관심이정책관련시점과관련이있음을밝히기위해외교정책결정단계를 문제정의단계 (problem definition stage), 정책선택지생성단계 (option generation stage), 정책결정단계 (policy decision stage), 정책이행단계 (implementation stage), 정책검토단계 (policy review stage) 의 5 단계로나누고시민의외교정책에대한관심도추이를분석했다. 그의분석은대외군사위기와관련된외교정책에초점을두었는데, 시민들의정책에대한관심이위기시에는 정책이행 단계에서, 위기가아닌경우에는 정책결정 단계에서최고점에이르는것을발견했다. 26) 크네트의연구는전쟁과같은군사위기시의여론에대한것으로비군사적외교정책이나국가간무역협상사례에엄밀하게적용할수는없다. 하지만사회적논란이일어나는외교정책의결정여부가논의되는시점이나가까운미래에정책이행이임박할경우시민들의외교이슈에대한관심이높아질수있음을예상해볼수있다. 무역협상의경우협상의타결이나국내비준혹은협정의발효직전상황은정책결정과정책이행의시점이다. 대개협상타결이나발효의단계에서협상과관련된정보가그이전의단계에서보다더구체적으로언론에보도되거나정부의보도자료등이제공되기마련이고그러한정보가공식, 비공식채널을통해유통되기쉬우므로시민들도협상의쟁점에대해더높은관심을보일가능성이있다. 말콤글래드웰 (Malcomlm Gladwell) 이언급한티핑포인트는 어떤아이디어나추세, 혹은사회적행위가하나의임계점을통과하는순간 으로, 매우작은일혹은행동이정확하게조준된압력으로작용하여커다란사회적반향을일으키는것을말한다. 27) 티핑포인트가순식간에사회적움직임으로전환되기위해서는커뮤니케이션네트워크의존재여부가결정적역할을하며온라인네트워크가그러한구심점역할을할수 26) Thomas Knecht, Paying Attention to Foreign Affairs: How Public Opinion Affects Presidential Decision Making (Penn State Press, 2010), pp ) Malcolm Gladwell, The Tipping Point: How Little Things Can Make a Big Difference (Little, Brown and Company, 2000).

387 송태은 389 있다. 즉집단차원에서의행동의필요성에대한절박함이널리공감되는시점에서정책결정과이행의데드라인은사안의시급성을의미하므로, 시민들의온라인커뮤니케이션은주요쟁점이나사실을명료하게부각하고감정적호소를통해결집된집단행동에의동참을설득하게된다. 그러므로시민차원에서의대응책이나구체적인집단자구책의방향과방법이신속하게제시될수있다. 이연구의한미무역협상사례에서시민들의온라인공간에서의토론과논쟁은감정과의견의표출뿐만아니라시민차원에서가용한문제해결자구책으로서의집단적행동이동반되었다. 시민들이압도적으로반대하는외교정책이결정이나이행의시점을앞둘경우이러한시점은곧상황의 급박함 (imminence) 이나 시급함 (urgency) 으로여겨질수있고시간적압박 (time pressure) 은곧 데드라인효과 (deadline effects) 로나타날수있다. 즉시간적촉박함은효과적인행동을서둘러야하는데드라인으로서인식되어신속한정보공유를통해시위등이도모될수있다. 만약과거에정부가사회적으로논란이된외교정책을시기와방식을알리지않고일방적으로결정하거나이행절차를서둘렀던선례가있었다면, 비슷한방식을통한정부행위가재차예상되는경우정부정책에반대하는시민들은재빠른여론결집과저항행위를도모할동기를갖게될것이다. 28) 만약이와같은상황에서선거와같은정치일정이따르게되면시민은투표를통해정책에대한정치적의사를표현할수있을것이다. 그러나제도적절차를통한시민의관여가불가능하다면비제도적형태의집단적행동은당장의가용한문제해결대안으로추구될가능성이있다. 이러한조건에서누구나접근가능한온라인커뮤니케이션네트워크는특정담론을확산시키거나주요쟁점을명료하게부각시키는데효과인플랫폼으로이용될수있고정보확산과여론결집의구심점역할을할수있다. Ⅳ 년美쇠고기수입협상 미국산쇠고기수입협상은 2007년 4월한미 FTA 타결후 1년뒤인 2008년 4월시작되었다. 2008년 4월 18일협상에서는이전의수입조건을대폭완화한, 뼈와내장을포함한 30개월이상, 대부분의특정위험부위를포함한 30개월미만의쇠고기 28) 데드라인의유무가시민집합행동에끼치는영향에대한논의는다음을참고. 송태은, 소셜미디어를통한다중의외교정책논쟁과집합행동 : 커뮤니케이션환경의변화가대중의외교정책태도에미치는영향. 국제정치논총, 제 53 집 1 호 (2013), pp

388 390 세계지역연구논총 35 집 3 호 를수입하는내용이포함되어있었다. 당시공중파방송은협상타결소식을단신으로보도했으나완화된수입조건의구체적사항에대한설명은제공되지않았다. 그런데美쇠고기수입협상이한국에불리한결정이었다는것과협상타결시점이미국에서의한미정상회담직전이었다는것이알려지면서이협상이협상단에의한정식절차가아닌양국정상간비공식적방식으로이루어진것이아니냐는의심이제기되었다. 시민들의반응은협상이타결된지약일주일이지났을때먼저온라인공간에서즉각적으로나타났다. 대통령의싸이월드미니홈피방명록에 2008년 4월 26일에는 2 만 4천명, 27일에는 9만여명의방문자가협상에항의하는방명록을남기면서 30일대통령의미니홈피가폐쇄되었고 4월 30일부터는청와대홈페이지자유게시판에항의글이게시되기시작했다. 특히 4월 29일 MBC <PD수첩 > 이방영한 미국산쇠고기, 과연광우병에서안전한가? 라는제목의프로그램이방영되고부터더욱거센협상반대여론이온라인을중심으로형성되었고논란은광우병논쟁에집중되었다. 한국인의일상식생활에서쇠고기의비중이크므로광우병은시민누구나지적호기심을가질만한주제였다. 시민들이온라인공간에서공유, 유포, 확산시킨정보는각분야의전문가인수의사, 의사, 과학자, 통상전문가, 변호사등이제공하는정부의설명에도전하는일종의대안지식과대항담론으로작동했다. 29) 요컨대협상타결직후시민들은美쇠고기수입협상을 위험, 진실규명, 상황진단 과같은프레임으로인식했다. 美수입쇠고기협상타결소식이언론보도를통해한국시민들에게알려졌을때당시시민들은주류언론뿐만아니라각종인터넷카페와커뮤니티, 블로그등다양한온라인공간에서협상과관련된정보를탐색했다. 특히포털다음 (Daum) 의 아고라 토론방은美쇠고기수입문제와광우병논쟁과관련된정보를확산시키는정보허브와네티즌집결지로서의기능했고개인이 1인미디어로서의제설정이가능한온라인플랫폼으로작동했다. < 그림 1> 에서보듯이이슈의발원지로서의아고라토론방은여타사이트에비해압도적인비중을차지했다. 29) 김종영, 대항지식의구성 : 미쇠고기수입반대촛불운동에서의전문가들의혼성적연대와대항논리의형성, 한국사회학, 제 45 집 1 호 (2011).

389 송태은 391 < 그림 1> 美쇠고기수입협상관련이슈발원지순위 ( ) 출처 : 코리안클릭의조사결과 ( 미디어오늘 2008 년 6 월 4 일보도 ) 를재구성하여표현. 코리안클릭이아고라토론방게시물을각분야별토론방 ( 경제방, 자유토론방, 사회방, 정치방 ) 게시물로나누어집계한게시글수를모두합쳐아고라토론방한개의카테고리로재분류함. 시민들의온라인논쟁은오프라인에서의정치적참여행위로이어졌다. 5월부터美쇠고기수입에반대하는대규모촛불집회가전국적으로개최되고집회는장기화되었다. 집회초기시민들이표출한공분은美쇠고기협상이가져올피해에대한우려에더해협상관련정보가투명하게공개되지않은것에대한분노와배신감이었다. 결국정부설명에대한정부와시민사회간의진실공방은사실확인차원을넘어정부의정책의도에대한의심으로발전했다. 정부는결국 6월미국과추가협의를진행하여새로운수입기준을마련하고협의내용을고지했지만시민들의문제제기는계속되었다. 그것은정부가합의내용을담은문서는공개했으나공식합의문이부재했고, 입법예고없이농식품부장관고시를통한美쇠고기수입에는위헌소지가있었으며, 정부설명과다른방식으로미국도축장에서소의연령검사가이뤄지는것이알려지는등정부에대한의혹과불신이해소되지않았기때문이었다. 30) 시민들의감정적반응이유발된또다른프레임은미국산쇠고기수입이우리가원 30) 최성진, QSA 는미축산업계가원했던것, 한겨례 21 제 717 호 ( ). ( 검색일 : ); 안경숙, 고시정부광고, 동아 조선 서울 세계에만실려, 미디어오늘 ( ). 5&page=76&total=2310 ( 검색일 : ).

390 392 세계지역연구논총 35 집 3 호 해서가아니라 강대국에의해강제된것 으로인식된점이었다. 시민들은 2008년정부의새로운위생조건에미국에서광우병이발생할경우수입중단조처를한국정부가직접결정하지않고국제수역사무국의판단에맡기도록한것에반발했다. 즉한국정부가 검역주권 을포기한것으로인식된것이며 굴욕협상, 졸속협상, 의도적인퍼주기협상, 주권침해 등시민들의논쟁에서그러한인식이표현되었다. 곧美쇠고기의위생문제등불확실한수준에서손해가예상되었지만강대국미국이선호하는협상안을정부가타협한것으로인식되면서시민들의입장에서는증대할수있는국익보다불확실한손실이더부각되어보였을수있다. 2008년협상에대한시민들의온라인논쟁과집회에서의견의쏠림현상과집단동조화, 논리보다감정에호소하는글들이많았음은사실이다. 31) 그러나美쇠고기수입에대해시민들의찬반의견은반미혹은맹목적애국심의표출보다도美쇠고기의안전성여부와협상의실익등정부의통상정책에대한문제제기에초점이맞춰져있었다. 또한사안에대한초기프레임이었던 美쇠고기안전성에대한진실규명 은이후시민의누려야할기본적권리와본질적가치에대한프레임으로확장되었다. 시민들은국민의건강권과행복추구권, 표현과언론의자유, 영어몰입교육에대한비판등다양한의제에대해서도논쟁함으로써온라인토론은광우병에대한과학정보뿐아니라국가간통상에대한정보, 국민건강, 집회와허위사실유포와관련된법률지식, 교육정책등광범위한이슈를망라했다. 정치학자들은이러한현상을탈이념, 생활정치, 탈물질주의, 항의정치, 직접민주주의의실험, 디지털현상, 인터넷현상등으로묘사했다. 32) 美쇠고기수입과관련하여역설적인사실중하나는 2017년 3월기준으로한국의美쇠고기수입증가율이세계 1위가되었다는점이다. 이러한현상은한우가격의상승과청탁금지법의시행에따른결과이기도하지만美쇠고기에대해시민들이안전하다고느끼는비율이증가한것과도관련된다. 2012년하반기부터 2014년상반기까 31) 조화순 최재동, 집단지성의정치 : 지식패러다임의변화와민주주의의가능성. 정보화정책 제17 권제4호 (2010). 32) 조기숙, 2008 촛불집회참여자의이념적정향 : 친북반미좌파혹은반신자유주의? 한국정치학회보, 제43집제3호 (2009); 윤성이, 2008년촛불과정치참여특성의변화 : 행위자, 구조, 제도를중심으로. 세계지역연구논총, 제27집 1호 (2009); 정한울, 2008 촛불시위와한국민주주의, 동아시아연구원 중앙일보. 2008년집회시위를통해본시민사회프로젝트 II ( ), p.20 검색일 : ); 고경민 송효진, 인터넷항의와정치참여, 그리고민주적함의 : 2008년촛불시위사례. 민주주의와인권, 제10권 3호 (2010), pp ; 김욱, 촛불시위와한국시위문화의변동 : 거시적변화에대한미시적설명. 한국정당학회보, 제9권제2호 (2010); 전재성, 2008년촛불시위와한미관계, 한국사회과학, 통권제 33권 (2011); 강원택, 한국정치웹 2.0에접속하다 ( 책세상, 2008).

391 송태은 393 지美쇠고기를안전하다고느낀비율은 40% 를넘지않았지만 2014년하반기이후꾸준히상승하여 2016년하반기에 52% 에이르렀다. 33) 2008년시민들이집회에참여한가장큰동기가美쇠고기의안전성에대한우려였던것을생각하면당시여론과현재여론의간극이쉽게이해되지않는면이있다. 그러나이러한여론변화는美쇠고기에대한시민들의인식이한미 FTA 협상의절차적시점과밀접한관계가있음을보여준다. 한미 FTA에대한찬반여론은 2004년부터 2007년까지시간의경과에따라분명한추세를보이지않다가 2008년쇠고기수입협상을계기로신중론으로바뀌었는데, 협상전 2004년한국갤럽여론조사의경우응답자의무려 80.4% 가찬성했고 2006년 6월한국일보와미디어리서치의조사에서는 58.1% 가찬성, 2007년 3월무역협회와한국갤럽의조사에서는 60.8% 의찬성답변이나타났다. 34) 즉쇠고기수입논란이전여론의대세는한미 FTA에찬성하는것으로, 美쇠고기수입협상의 타결 과같은정책결정시점이美쇠고기수입이슈에대한시민의인식에영향을미쳤다고볼수있다. < 표 1> 2008 년미국산쇠고기수입협상에대한시민논쟁프레임과논쟁내용 초기프레임 확장된프레임 심리적프레임 프레임의성격 위험프레임 상황진단프레임 진실규명프레임 손익프레임 가치프레임 권리프레임 공분의이유 배신감, 강제된협상, 굴욕협상, 검역주권포기. 졸속협상, 퍼주기협상 논쟁의주제 미국산수입쇠고기의광우병위험여부, 위생조건완화문제. 추가협의공식합의문부재와영문협의문비공개. 추가합의문원본과관보의불일치. 삶의본질적가치 : 행복추구권. 교육정책 국민의기본적권리 : 국민건강권, 검역주권, 집회 시위 허위사실유포와관련된국민의표현의자유. 직접민주주의. 공분표출방식 대통령싸이월드홈페이지방명록과청와대자유게시판에항의글게시. 대통령탄핵서명운동 촛불집회 33) 연합뉴스, 한미 FTA 5년 : 韓, 美쇠고기수입증가율작년 47%, 세계 1등, ( ). ( 검색일 : ). 34) 한미자유무역협정체결지원위원회, 한미 FTA 관련통계. (2007년 3월 ).

392 394 세계지역연구논총 35 집 3 호 출처 : 구글트렌드에서검색어 쇠고기협상 단어를입력하여추출한검색어백분율 (%) 수치 구글 (google) 의검색어추이를보여주는빅데이터프로그램인구글트렌드 (Google Trends) 는특정이슈에대한네티즌의최대관심도를 100 퍼센트로설정하여시간에따른관심도변화를보여준다. 구글검색어추이는한미무역협상에대한시민의관심이美쇠고기수입협상의경우협상타결시점과긴밀하게연결되어있음을보여준다. 2008년협상에대한온라인에서의관심도를추적해보면 < 그림 2> 와같이 4월협상타결이후 4월 29일 MBC의 <PD수첩 > 이광우병에대한프로그램이방영되어시민들에게협상타결정보가알려진시점과협상타결에반발하는촛불집회가시작된 5월 2일관심도가최고조에달한다. 즉美쇠고기수입협상타결이시민들에게는예고없이이루어졌으므로美쇠고기수입이실제로실행되기전에시민들의집단적인문제제기가본격화된것이다. V 년한미 FTA 협상 한미 FTA 비준을둘러싼국내논란은 2011년 10월美상하양원에서이미비준안이통과되고한국에서 11월비준을앞둔시점에서급격히가열되었다. 이미 2011년 5 월 4일협정문에서법적의미가달라지는한국어오역 503개를포함하여 2600여개의번역오류가발견되면서국회비준동의안을외교부가스스로철회한바있었다. 이처럼

393 송태은 395 비준이논란이된것은투자자-정부중재제도인 ISD 조항이었는데, 이조항은투자유치국이협정을위반하여투자자에게손실이발생하면투자자가국제중재를제기할수있는제도이다. 분쟁발생후 6개월이경과한시점에서투자유치국정부와투자자간합의가도출되지않으면투자자제소로중재기관은사안에대해구속력있는결정을내릴수있다. 야권과법조계, 학계및시민단체들은분쟁의중재가미국이주도하는세계은행 (World Bank) 산하국제투자분쟁해결센터 (International Center for Settlement of Investment Disputes, ICSID) 에서이루어지므로미국의개입소지가능성을우려했다. 이들은 FTA 에 ISD 조항을포함시킨다른국가들의분쟁에서이조항이실제로적용된사례와한미 FTA 발효이후이조항이한국에불리한지의여부, 국내법체계가받는영향을포함하여건강보험제도붕괴가능성이나의료민영화의문제점등에대해서문제를제기했다. 이러한과정에서 2011년한미 FTA 추가협상이 재협상 이라는사실을포함하여이재협상과이전의두번의한미 FTA 재협상이모두미국요구에의해진행된사실도알려졌다. 2011년당시국내페이스북사용자가 1월에약 240만명을육박하고 3월스마트폰이용자는천만명을넘어섰으며 6월국내트위터가입자수는약 400만명으로증가하면서페이스북과트위터는협상내용과국내비준과정에대한논란을확산시키는매체로기능했다. 35) 한미 FTA 비준과정이큰논란이되었던 2011년 10월과 11 월동안한미 FTA는국내트위터에서두번째로가장많이등장한화두였다. 36) 또한포털게시판이나인터넷커뮤니티와카페, 블로그와팟캐스트 (Podcast) 인터넷방송등도협상과관련된전문정보를제공하고확산시키는역할을했는데, 특히팟캐스트의시사프로그램들은 ISD조항, FTA 재협상가능성, 의료민영화등협상의주요쟁점에대해비전문가가이해할수있도록구체적인설명을제공하여시민의협상관련이슈에대한학습이가능하게했다. 시민들은이러한다양한정보를바탕으로야권이요구한 ISD 조항의전면폐기나개정안을고치는수준에서의재협상이가능한지의여부, 국가간협약에대해재논의요구가한국의국제적신뢰와평판에손해를주는지의여부등여러주제를놓고온라인공간에서토론했다. 또한한미 FTA의발효가지적재산권보호를강화시켜네티즌들이허가없이저작물을인터넷에서가져오거나불법복제물을유통시키는경우어떤처벌을받는지에대해서도시민들은큰 35) 트위터및대규모데이터분석서비스업체오이코랩 (Oikolab) 의집계수치. 오이코랩사이트는다음을참고. 36) 디지털인사이트미디어, 한곳에모았다! 트위터로보는 2011년월별핫이슈! ( 검색일 : )

394 396 세계지역연구논총 35 집 3 호 관심을보였다. 37) 당시여론조사결과에따르면 성급한비준 에대한부정적답변이압도적인것으로나타났다. 2011년 11월 22일국회의장직권상정으로비준안을여당단독으로표결, 통과시킨데대해시민들은 잘못한일 이라는응답이 51.3%, 잘한일 이라는답변이 25.8% 로나타났고, 보수이념의응답자중 41.9% 도부정적으로답했다. 38) 한미 FTA에반대하는시민들은 ISD 조항으로인해한미 FTA를 사법주권 을침해하는협정으로인식했고 불평등조약, 졸속협상 이라고비판했다. 이후시민들은비준안표결에찬성하는국회의원들에대해 2012년총선에서낙선시키자는명분으로의원명단을트위터등에서확산시키기도했고, 주류언론이한미 FTA에대해편파보도를한다고판단하여조선일보, 중앙일보, 동아일보에광고를게시하는제약회사들에대한불매운동을전개하기도했다. 흥미로운사실은한미 FTA에대한정보자체가제한되었던 2004년한국갤럽조사에서한미 FTA에대한찬성률이압도적인수치의 80.4% 를보였다는것과협상개시후몇개월안된시점인 2006년 9월민주노동당과진보정치연구소의조사에서민주노동당지지층의 52.3% 가 한미 FTA의필요성을인정한다 고답한점이다. 국회비준전재협상문제가논란이된경우에도한미 FTA에대한찬성여론이우세했는데, 2011년 8월여론조사에서한미 FTA 비준에 찬성한다 는응답이 25.8% 였고 재협상후비준해야 한다는응답은 46.3% 로, 비준자체에반대 한다는응답은 9.4% 에머물렀다. 응답자의이념, 정부의국정운영평가, 지지정당에따라찬반편차는있으나모든경우에 재협상후비준 이라는답변이 8월비준찬성 보다많았고, 연령, 학력, 경제수준등에따른찬반의경우에도 재협상후비준 이모두압도적인과반수답변으로나타났다. 39) 즉 2011년 11월비준전여론은전반적으로한미 FTA에찬성하지만재협상을고려않는성급한비준에반대했음을말해준다. 37) 인터넷달구는한미 FTA 3대쟁점과정부해명, 연합뉴스 ( ). ( 검색일 : ). 38) EAI YTN 중앙일보 한국리서치공동기획정기여론바로미터조사에대한분석. 2011년 10월 29일 1일간전국만 19세이상성인남녀 800명을대상으로한무작위추출전화면접조사. 표집오차 95% 신뢰수준 ±3.5%. 정한울. 한미FTA 비준처리및이후정국, EAI 여론브리핑제 106호 ( ), pp ) 정원칠, 여론을통해본한미 FTA: 국회비준시기신중론의급부상, EAI OPINION Review Series No (2011.8), pp.1-8.

395 송태은 397 < 표 2> 2011 년한미 FTA 에대한시민논쟁프레임과논쟁내용 초기프레임 프레임의성격 상황진단프레임 손익프레임 확장된프레임 가치프레임 심리적프레임 공분의이유 굴욕협상, 불평등협상 정치적절차훼손 논쟁의내용 FTA 비준이후 ISD 조항의효과와영향력수준. FTA 재협상가능성여부. 사법주권침해가능성. 국민의기본적권리 : 국민건강권, 국민복지. 의료민영화로인한보건의공공성 민주주의적정당성 : 국회비준의절차정당성공분표출방식 한미 FTA 찬성국회의원낙선송유포, FTA 국민투표제안서명운동, 촛불집회 한미 FTA 이슈는초기의 ISD 조항을둘러싼사법주권논쟁등손익프레임과상황진단프레임에서이후의료민영화논쟁과맞물려국민건강권등가치프레임으로도확장되었고비준을전후로민주주의의제도를통한절차적정당성에대한논쟁도일어났다. 시민들은 ISD 조항이사법주권을침해할것으로예상하여 굴욕협상 이나 블평등협상 과같은프레임으로한미 FTA를인식했고국민건강과복지에도피해를줄것으로예상하여비준에반대했다. 한미 FTA는협상의타결과비준및발효등일정한공식절차에따라정책이결정되고이행되는일련의데드라인이제시되는사안이었으므로이러한절차에따라시민들의관심도도같이증감했다. < 그림 3> 의구글검색어추이 출처 : 구글트렌드에서검색어 한미 FTA 단어를입력하여추출한검색어백분율 (%) 수치

396 398 세계지역연구논총 35 집 3 호 에서나타나듯이협정의비준이원래예정되었던 11월 4일전날과이후국회에서비준이실제로이행된 11월 22일이슈관심도가극대화된것을볼수있다. 또한실제이두날짜에서울여의도와광화문에서는수천명의시민들이장외집회에참여했다. 요컨대시민들은국회비준일을정책이행의데드라인으로인식했던것이다. Ⅵ. 결론 이글은 2008년미국쇠고기수입협상과 2011년한미 FTA 협상의사례를통해현저한외교정책이인식적프레임을통해어떻게시민들의정보분별과감정적반응에영향을미치고, 커뮤니케이션매체가시민들의집단적수준에서의정치적관여에어떤기여를했으며, 정책과정의특정시점이시민관여의집중적발생에어떤영향을미쳤는지살펴보았다. 정리해보면, 한미무역협상은시민의기본적권리와관련한정부정책의정치적정당성문제가인지적프레임에서나타났고이러한프레임은시민의사안을바라보는관점에중대한영향을끼쳤다. 두사례는광우병위험의과학논쟁과 ISD 조항과관련한국제법논쟁의특정담론으로부터시작하여 위험, 상황진단, 진실규명, 손익 등의인지적프레임으로발전했고이러한프레임은점차확장되어시민들이일반적으로중시하는본질적인가치와기본적시민권리프레임을포함하게되었다. 2008년과 2011년은각각인터넷과소셜미디어가본격적으로대중화된시기로서공분과같은시민의감정이전체사회로빠르게확산되고개인의의견표출이직접적인정치적관여행위로쉽게연결될수있는커뮤니케이션환경이마련되어있었다. 인식적프레임이다양하게확장되면서사안을총체적문제로서판단하게된시민들은집단적인공분을인터넷과소셜미디어의다양한온라인플랫폼에서표출했다. 또한협상타결과국내비준의정책시점의급박성이일종의데드라인으로제시되어시민의집단행동이일정기간에집중적으로나타나게했다. 즉美쇠고기수입협상 타결 이나한미 FTA의 비준 이라는특정시점이시민차원에서자구책을도모할데드라인으로작동하며시민들은수사적인온라인논쟁과감정표출을넘어직접적인정치적관여행위인시위에참여하는명분과동기를내세울수있었다. 이두사례는인터넷플랫폼을통해정보공유와자구책기획을유연하게도모할수있는새로운정보커뮤니케이션환경하에서시민의관심과관여의대상이된외교정책이매우폭발적인정치적쟁점으로작동할수있음을보여주었다. 이연구가살펴본바와같이현저한외교이슈가정부-시민간진실공방의대상이되고관련쟁점이근본

397 송태은 399 적이고본질적인가치에대한다양한이슈로연결되는상황에서시민들이공분을느낄만한정치적정당성의문제가더해질경우온라인공간은정치적압력을가하고신속한문제해결을추구하는집단적플랫폼으로기능한것이다. 무역을통해국가경제가견인되고주변강국과의관계에따라국가안보의성격이규정되는한국은국내정치가국제정치와지역정치의직접적인영향을받고있으므로다른국가와의갈등과협력의외교자체를국내여론으로부터독립적으로운영하기힘들다. 즉한국의외교정책은국내여론과시민의관여와간섭으로부터자유롭지못하며이는비단한국뿐만아니라민주주의체제를가진모든국가가가지는고민이다. 민주주의정부는선호하는외교정책을폐쇄적으로혹은독립적으로선택할수없는대외정책결정의새로운여론환경에놓인것이며앞으로시민들의외교정책에대한개입과간섭은더욱일상화될것으로예상된다. 특히 2000년대후반부터국제정치무대에서세계상위의경제력을갖춘중견국으로서자국위상을새롭게규정하기시작한한국의달라진위치에도불구하고국익관철을위한외교정책선택지가외부변수에의해일정한수준에서제약과딜레마에놓이는상황을자주경험하는한국시민들은좌절감을느낄수있다. 이러한인식과현실의괴리는 2000년대후반부터정보커뮤니케이션환경의변화속에서시민들로하여금온 오프라인공간에서의견과감정을표출하게했고그러한첫사례가 2008년과 2011년의한미무역협상이었다.

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402 404 세계지역연구논총 35 집 3 호 ABSTRACT Public Attention to Foreign Policy Issues and Civic Engagement: Cases of U.S. Beef Import and Korea-US FTA Negotiations Tae-Eun Song / Seoul National University This study explores what draws public attention to foreign policy issues and triggers the public s policy debates and their collective civic action. The South Korean government s trade negotiation with the US is such a case that a series of bilateral negotiations over the U.S. beef imports and the Korea-US FTA had been subjected to the public s heated criticism that directly challenged the government s policy preference. This study examines what caused the issue of Korea-US trade negotiation to be a subject of such enthusiastic public attention and active political participation. While highlighting the impact of changing communication environment on the public s foreign policy attitudes, this study finds that both negotiations had caused the truth game between the government and civil society in which public suspicion and distrust had invigorated the public s online debate questioning the government s political legitimacy with regards to the negotiation outcomes. Especially several cognitive frames in such discourses affected the way that the public perceived and evaluated the issue in a particular way. Also, because some terms and clauses in both negotiations were seen as violating the fundamental values and citizen rights that people generally regard as vital, the Korean public s anger became a strong mobilizing force for their participating at nation-wide demonstrations while a timing of policy decision and implementation had also deadline effects of further facilitating the public s collective civic action. Key words: Korea-US FTA, foreign policy attitudes, issue salience, online communication, cognitive frame, deadline effects, public anger, civic engagement 접수일 : 2017년 8월 10일, 심사일 : 2017년 9월 14일, 게재확정일 : 2017년 9월 20일

403 비공식핵보유국가가공식적핵보유국가로부상하는단계적전략 : 인도의 4 단계핵보유전략프로그램 을중심으로 오세정 / 한국지정학연구원 한글초록 핵무기의보유가강대국의지표가되는현실속에서인도는미국으로부터공식적인핵보유국의지위를인정받았다. 이렇게인도가공식적인핵무기보유국가로인정받게된것은우연적인정책결과가아니라단계적으로추진된핵정책의결과라고할수있다. 그렇다면독립이후추진해온인도의전략적핵정책의특징은무엇인가? 인도는독립이후어떠한핵보유전략을추진하여탈냉전시대에이르러공식적인핵보유국가가되었는가? 본논문의목적은독립이후인도가추진해온핵무기보유의단계적과정을분석하여인도의핵정책의특징을설명하는것에있다. 결론적으로인도는 1단계핵이중성전략, 2단계핵모호성전략, 3단계핵정당성전략, 4단계핵보유인정전략을추진했고현재핵을보유한강대국으로부상하였다. 그리고미국과함께남아시아지역에서 아시아균형정책 의한축을지탱하고있다. 핵을보유한초강대국인도의핵보유결정, 과정, 그리고인정에관한일련의단계는핵무기를보유하려는국가혹은비공식적으로핵무기를보유하고있지만핵보유국으로인정받지못하고있는국가들에게전략적답습방향이될수있다는점에서중요한함의를갖는다. 주제어 : 인도, 인도핵정책, 핵보유 4 단계전략프로그램