국제 지역연구 19 권 4 호 2010 겨울 pp 중동평화협상과미국의역할 신성호 서울대학교국제대학원조교수 주제어 : 중동평화, 이스라엘 - 팔레스타인, 미국외교정책, 평화협상, 이집트, 시리아, 조르단

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1 국제 지역연구 19 권 4 호 2010 겨울 pp 중동평화협상과미국의역할 신성호 서울대학교국제대학원조교수 주제어 : 중동평화, 이스라엘 - 팔레스타인, 미국외교정책, 평화협상, 이집트, 시리아, 조르단

2 98 신성호 I. 들어가는말 1948년영국의중동지역식민지철수과정에서유엔결의로탄생한이스라엘은북쪽으로는레바논과시리아, 동쪽으로는요르단, 남쪽으로는이집트에둘러싸여있는중동의섬과같은나라이다. 그러한이스라엘안에는요르단과강하나를두고인접한요르단강서안지역 ( 이후서안 ) 과이집트에인접한가자지구라는두개의지역이이스라엘안에또다른섬이되어팔레스타인난민들이살고있다. 그리고약 250만팔레스타인인들이다수를이루는서안과예루살렘지역에는 1967 년 3차중동전쟁이후이주하기시작한이스라엘주민약 50여만명이수백개의작은섬을이룬정착촌에흩어져살고있다. 아랍과이스라엘, 이스라엘과팔레스타인, 팔레스타인과이스라엘정착민은지난 60년간서로자신들의땅이라고주장하는곳에서서로를몰아내고자끝없는투쟁을벌여왔다. 아랍과이스라엘은네차례의전쟁을통해영토를뺏고, 빼앗기면서적대적관계를형성했다. 자신들의삶의터전에서쫓겨나난민신세로전락한 4백만의팔레스타인과이들의피난처를점령한이스라엘은테러와보복공격의악순환을되풀이하고있다. 이들을중재하기위한국제사회와국내의노력은여러차례의평화협상으로이어졌다. 그가운데이스라엘은이집트, 요르단과평화협정을맺었고, 팔레스타인정부의수립에도원칙적인합의를이루기도하였다. 그러나지난세월얽히고설킨이지역의종교적, 인종적, 정치적, 군사적, 경제적갈등은양측의평화를위한노력에수많은걸림돌을제공한다. 2008년 5월 14일로건국 60주년을맞은이스라엘과이제겨우과도정부수립을통해주권국가로태어나기위해노력하고있는팔레스타인의미래는여전히불투명하다. 냉전시기를거쳐줄곧이스라엘의보호자로서이지역의정세에긴밀히간여해온미국은 9/11 테러이후테러의주요인으로지적되는이지역의반미감정을해소하기위한방안의하나로아랍과이스라엘분쟁의평화적해결과평화체제수립에새로운관심을가지게되었다. 그러나과연미국의노력에도불구하고이지역의평

3 중동평화협상과미국의역할 99 화가수립될수있는지, 있다면어떻게언제가능한지는커다란의문으로남아있다. 본논문은아랍과이스라엘, 팔레스타인을중심으로얽힌중동평화의문제점을알아보고평화체제수립의가능성과조건, 그과정에서가능한미국의역할을살피고자한다. II. 역사적배경 : 분쟁의시작과중동전쟁 이스라엘건국 예루살렘성지를둘러싼중동지역의분쟁과갈등은 2000년전예수의탄생이후이지역을종교적성지로삼은유태인들과선지자모하메드를숭배하는이슬람신도들사이의종교적분쟁에그기원을둔다. 그러나현재팔레스타인으로상징되는아랍국가와이스라엘간대립은제1차세계대전에보다직접적인기원을갖고있다. 16세기이후중동지역에 500년간광범위한지배를행사한오토만제국은 1차대전당시독일을지원하다가독일의패전과함께영국을중심으로한승전국에의해분할과해체의길을걷는다. 그러나오토만제국의해체가바로이지역다양한부족들의독립국가의설립으로이어지지는않았다. 대신영국은이지역아랍부족에게신탁통치를시행한다. 그와중에영국은팔레스타인식민지역에유태인독립국가의설립을지지하는발언을한아서발 포외무장관의 1917 년발언에기초하여 < 그림 1> UN 의 1948 분할통치안

4 100 신성호 (Balfour Declaration) 유태인의성지귀환을지지하는정책을편다. 이후예루살렘을중심으로한지역에유태인의귀환과이민이빠르게증가하면서이지역에이미오랜터전을잡고살아오던팔레스타인을비롯한아랍인들과의마찰과갈등이증가하기시작한다. 이지역의수도인예루살렘을중심으로모여들기시작한유태인의유입이계속되면서팔레스타인지역내유태인의수는 1920년대 10% 에서 2차대전이끝날무렵 33% 까지증가한다. 영국이 1차대전이후의신탁통치를종료함에따라 1947 년유엔은팔레스타인지역에유태인과팔레스타인두개의국가를설립하는방안을승인한다. 1 아랍리그국가들이유엔결의를반대하는가운데, 1948 년 5월14 일이스라엘은독립을선포한다 차중동전쟁 이스라엘의독립은곧이지역을둘러싼아랍세계와이스라엘간의기나긴분쟁과대결을촉발하는신호탄이되었다. 독립선언직후팔레스타인인들과유태인과의갈등이본격화되면서이집트, 시리아, 요르단, 레바논, 이라크의아랍 5개국은이스라엘을공격하였다. 1년여의전투끝에유엔의원래안보다더욱많은영토를차지한이스라엘과아랍국들간에휴전협정이맺어진다. 그결과아랍국들은요르단이서안 (West Bank) 과동예루살렘을, 이집트가가자지구를점령한가운데녹색선으로명명된임시국경에합의한다. 이후이녹색선은국제적으로인정된이스라엘의공식국경선이된다. 전쟁중이지역아랍인구의 80% 가넘는 71만명이서안및가자지구그리고주변아랍국으로피신함에따라향후팔레스타인난민문제는중동평화의가장큰과제로남게된다. 유엔난민기구에따르면 2009 년기준으로이스라엘과주변아랍국에거주하는팔레스타인난민은 < 표 1> 과같다. 한편 1948년전쟁이후아랍인들이떠난이스라엘영토에대규모유태인 유엔총회결의문 은팔레스타인의 국가체제와아울러예루살렘을유엔관할의국제도시로선포하여이를둘러싼분쟁을막으려하였다

5 중동평화협상과미국의역할 101 < 표 1> 팔레스타인난민현황 지역요르단시리아레바논가자지구서안합계 난민수 ( 만명 ) 만명 출처 : UNRWA 2 이주가가속화된다. 주로 2 차대전중홀로코스트생존자와주변아랍국의 박해를피해온이주민들로구성된이들의대규모유입으로인해이스라엘의 인구는전쟁직후 80 만에서 10 년후인 1958 년 200 만으로증가하였다 차중동전쟁 1956년이집트는이스라엘의남쪽홍해로통하는티란해협 (Straits of Tiran) 과아카바만 (Gulf of Aqaba) 을봉쇄하고수에즈운하를국유화하여이스라엘의해상운송을금지하는도발을한다. 그해 10월이스라엘은수에즈운하국유화에반대하던영국과프랑스의지지를받아이집트를침공하고, 이집트가점령하던가자지구는물론봉쇄가행해진지역의시나이반도 (Sinai Peninsula) 를점령한다. 미국과유엔의강력한중재로이스라엘은시나이반도에서철군하는대신이집트는이스라엘에대한행상봉쇄를해제함은물론시나이반도를비무장화하기로합의한다. 유엔은이후일종의평화유지군인유엔비상군 (UN Emergency Force: UNEF) 를결성하고시나이반도의이집트국경에배치하여불안정한정전상태를유지한다. 접속일 년 월 일

6 102 신성호 4. 3 차중동전쟁 (6 일전쟁 ) < 그림 2> 시나이반도와이집트 1967년 5월 19일이집트는국경지역에서유엔비상군을추방하고시나이반도에 10만군대를파견하면서다시금티란해협을봉쇄하는조치를감행한다. 이어서 5월 30일에는요르단이이집트, 시리아와상호방위조약을체결하면서중동에는다시전운이감돈다. 인접중동 3국의군동원을주시하던이스라엘은 6월 5일모든공군력을동원이집트에대한전격적인선제공격을감행한다. 6일동안벌어진전쟁에서이스라엘은우세한공군력을이용이집트는물론요르단, 시리아, 이라크의공군력을초토화한다. 그결과이스라엘은이집트로부터시나이반도를다시빼앗음은물론이집트점령하의가자지구를비롯하여, 요르단으로부터는서안과동예루살렘을, 시리아로부터는골란고원 (Golan Heights) 을빼앗는혁혁한전과를올리게된다. 이러한 1차중동전쟁의결과는이후이스라엘에빼앗긴영토를되찾으려는이집트, 요르단, 시리아와이스라엘그리고서안과가자지구에남게된팔레스타인난민들과이스라엘간의기본적인갈등구조를낳게된다. 같은해여름전쟁이후이스라엘에대한정책을토의하기위해소집된아랍정상회의에서이들은향후 1) 이스라엘국가를인정하지않고, 2) 이스라엘과평화는없으며, 3) 이스라엘과협상은없다는기본 3원칙에합의한다.

7 중동평화협상과미국의역할 차중동전쟁 ( 욤키퍼전쟁 ) 이스라엘로부터치욕적인패배와함께영토를빼앗긴이집트의나세르대통령은 1969년부터시나이반도를점령한이스라엘군에대한소모전을통해이지역을되찾으려노력한다. 그러나 1970년그의사망은이집트로하여금설욕을뒤로미루게한다. 1967년 6일전쟁에서이스라엘의기습선제공격에당한치욕을보복코자사다트대통령의이집트와시리아는유대인들의명절인 1973년 10월 6일각각 30만과 6만의지상군을중심으로이스라엘이점령하고있던시나이반도와골란고원에대한전격적인기습공격을감행한다. 초기의열세에도불구하고약 3주간진행된전쟁에서이스라엘군은이들침략군들을대부분격퇴하고유엔의중재하에다시금정전협정을맺는다. 3 이과정에서미국과소련은각기이스라엘과아랍연합군을지원하여중동전쟁은미 소간의대리전양상을띠기도하였다. III. 9/11 이전의중동평화협상 캠프데이비드협정 (Camp David Accord) 1973년의 4차중동전쟁은아랍국가들과이스라엘간평화협상의물꼬를트는계기가된다. 이집트와아랍국가들은초기전쟁의우세를통해자신들의자존심을회복하였다고믿게되었다. 동시에이스라엘이또다시보여준강력한군사력과응집력은아랍국가들로하여금이스라엘을이지역에서무력으로제거하는것이실질적으로불가능하다는것을일깨워주었다. 이러한 년 월 일 접속일 년 월 일

8 104 신성호 < 그림 3> 중동전쟁과이스라엘점령지자신감과현실은이들이미국의강력한중재노력과함께이스라엘과평화협 상에나서는중요한요인이되었다. 특히전쟁말기이스라엘에의해포위된 이집트의제 3 군및전쟁포로교환문제를논의하기위해양국의군사관계자 들은 1948 년전쟁이후처음으로직접회담을열게된다. 중동분쟁이핵전쟁 으로비화하는것을우려한소련과미국의노력에의해통과된유엔안보리 결의안제 338 호는양측의즉각적인전투중지는물론당사자간의평화협상 을촉구하였다. 미국과소련의중재로스위스제네바에서 1973 년 10 월열린 회의에서그러나이집트와요르단과이스라엘간에팔레스타인해방기구

9 중동평화협상과미국의역할 105 (PLO) 의대표성과참여여부를놓고이견을보이면서평화협상이결렬된다 (Oded, 2002) 년 4차중동전쟁직후열린제네바회의에서결렬되었던아랍과이스라엘의평화협상은 1978 년카터대통령의노력에의해첫결실을맺는다. 그러나이스라엘과이집트는미국의공식적인중재노력이전에이미여러차례의비밀회동을가졌으며, 그결과 1977년에는이집트의사다트대통령이이스라엘을전격방문함으로써중동평화협상의분위기를조성한상태였다. 4 미국대통령전용별장인캠프데이비드에초청된사다트이집트대통령과베긴이스라엘수상협상단은 1978년 9월 5일부터 17일에이르는 13일간동안카터대통령의집요한중재노력에의해 중동평화를위한기본구상 및 이집트와이스라엘간평화협정을위한기본구상 의두가지안에합의한다. 이들두문서에담긴내용은크게세가지로구분되는데우선양국은 1967 년 3차중동전쟁이후통과된유엔안보리결의안제242 호의기본정신에따라이스라엘이이집트, 요르단과의전쟁에서점령한영토에서철수할것과서안과가자지구의자치권을인정하기로합의하였다. 두번째는이집트와이스라엘간불가침조약에의한평화협정을석달안에체결키로약속하였다. 세번째는이스라엘과이집트, 요르단, 시리아, 레바논을포괄하는주변아랍국가들과의관계정상화및평화를지향할것을원칙으로천명하였다. 5 이에대한대가로양국은각각미국으로부터수십억달러에달하는경제및군사원조를지원받을것을보장받았다 년캠프데이비드협정은아랍국와이스라엘간의오랜분쟁끝에나온첫역사적인평화협정으로향후중동평화는물론이지역을둘러싼국제정치에중요한이정표를세운것으로평가된다. 이스라엘이점령했던시나이반도및주요지역에서철군하면서이듬해인 1979년이집트와이스라엘은 당시사다트는주변아랍국가들및소련을위시한동구공산권의반이스라엘정책에의해이스라엘과빼앗긴시나이반도를되찾기위한협상자체를하지못하는상황에불만을가지고있었다 접속일 년 월 일

10 106 신성호 평화조약을체결하고 1980년에는대사교환및무역개시, 양국간직항로개설등을통해본격적인관계정상화를이룩한다. 6 그러나한편나세르대통령의강력한지도력하에아랍민족주의의맹주로대이스라엘전선을형성했던이집트는이후다른아랍국가들에의해자국의영토적이익만을고려하여이스라엘과타협을한배신자로낙인찍히게된다. 특히팔레스타인문제에대해명확한입장을취하지않고대신애매한협상문구를통해이스라엘의서안과가자지구내아랍인들에대한지속적인지배와탄압이이어지자이집트와사다트에대한아랍인들의증오심이증폭되었으며이는결국 1981년사다트대통령의암살로이어진다. 이후이스라엘에대한범아랍의공동전선이무너지면서이라크의사담후세인이이집트의뒤를이어아랍세계의신흥주자로자리잡는다. 한편, 이집트가팔레스타인자치에대해이스라엘과합의한첫번째사항의애매성을놓고양국이서로다른해석과주장을펼침에따라서안과가자지구내의팔레스타인처리문제가향후중동평화의주쟁점으로부상한다. 그러나무엇보다 1978년중동평화협정의가장큰의미는이스라엘과아랍세계간에본격적인평화협상의선례를남김으로써이후이스라엘과팔레스타인간그리고다른아랍국간의평화협상을가능케하는주요한촉발제가되었다는사실이다 마드리드회담 (Madrid Framework) 과 1993 오슬로협정 1991 년 1 차걸프전을성공적으로마친미국의조지부시대통령은중동평 화안을본격적으로추진하였다. 여기에는걸프전당시사담후세인이자신의 접속일 년 월 일 접속일 년 월 일

11 중동평화협상과미국의역할 107 쿠웨이트침공을정당화하고미국에대항하는아랍여론을촉발시키기위해이스라엘에대한공격을감행하여미국의이지역내입지를약화코자시도한것이직접적인배경이되었다. 부시대통령은 1991 년스페인의마드리드에서이스라엘과분쟁의당사국들인주변아랍국들이모여이들간의양자및다자문제를직접만나대화하면서폭넓게의논하기를제안한다. 미국의주도로당시소련과유럽연합및유엔의 4자가함께제안한마드리드국제평화회의에는 1973 년 4차중동전쟁이후이스라엘과여전히적대관계에있던시리아, 요르단, 레바논과아울러팔레스타인대표도초청되었다. 1991년 10월 30일에시작된마드리드회담은이스라엘과주변아랍 3국간에각각양자간평화협정을맺을것과이스라엘과팔레스타인문제를협의하는양자회담과함께모든당사자들의다자회담을통해물, 환경, 군비통제, 난민, 경제개발등의 5가지의제를다루는것으로진행되었다. 이후 1992년모스크바회담을필두로 1993년 11월에걸쳐유럽과아랍의수도를순회하며개최되었다. 이로써마드리드회담은아무런조건이나구속력없이아랍과이스라엘분쟁의당사자들이한자리에처음으로모여허심탄회한의견과입장을교환하는계기를마련하였다. 그중에서도마드리드회담은그동안전혀공식적인논의나대화가없었던팔레스타인문제를놓고이스라엘과팔레스타인당사자들이직접만나는중요한계기를마련하였다. 양측은팔레스타인문제를팔레스타인과도자치정부수립에이은영구지위협상의두단계로나누어협상을진행하였다. 그러나마드리드에초청된팔레스타인대표는현안인가자와서안에서해방투쟁을이끄는팔레스타인해방기국의야세르아라파트를제외한결과실질적인협상에초청받지못했다. 7 이에이스라엘과팔레스타인은각각양측의민간전문가를통해노르웨이의오슬로에서 14차례에걸친비밀협상을진행한다. 그결과 1993 년 9월 13일백악관의잔디밭에서빌클린턴대통령이지켜보는가운데이스라엘총리이자크라빈과시몬페레스외무장관그리고 마드리드회담의시발점이된 차걸프전당시팔레스타인해방기구는이스라엘을공격한이라크편을듦으로써주변아랍국로부터고립되었고그결과이들이이스라엘과벌인마드리드회담에초청받지못하였다

12 108 신성호 야세르아라파트팔레스타인해방기구의장이역사적인평화협정에서명을하게된다. 8 이협정의주요내용은이스라엘정부가팔레스타인해방기구의정당성과그들이세울자치정부를인정하고장기적으로이들의독립국가를인정하는계획을담고있다. 이를위해이스라엘은 1956년 2차중동전쟁이후점령하고있었던서안과가자지구에서단계적으로철군할것을약속하였다. 대신팔레스타인해방기구의아라파트의장은그동안고수해온이스라엘불인정원칙을깨고이스라엘을역시인정함은물론평화적공존에원칙적인합의를한다. 9 오슬로합의는향후 5년간의과도기동안팔레스타인자치기구를결성하는동시에그과정에서본격적으로근본적인문제인팔레스타인난민및이스라엘정착민문제, 예루살렘의처리, 그리고치안및국경선문제를양측이협의하기로하는선에서타협을이룬다. 이후양측은지속되는협상을통해 1995년 9월28 일다시워싱턴에서가자지구와서안에서이스라엘군의보다구체적철군계획을담은추가협정에서명한다. 흔히 2차오슬로협정으로불리는이합의를통해팔레스타인은베들레헴, 헤브론, 제닌, 나블루스를포함한주요지역과 450여개마을의자치권을부여받았다. 10 그러나이러한평화와타협안에대해양측모두에서강경파들이합의의내용을비판하고강경투쟁을전개하면서원래의목표를달성하기가점차로어려운상황이도래한다 년이스라엘의라빈총리가국내과격파에의해암살당하면서평화를위한노력이커다란위기에봉착한다. 12 오슬로협정에서명한세사람은그해노벨평화상을수상하였다 접속일 년 월 일 접속일 년 월 일 이스라엘의경우보수우파와이들을지원하는서안과가자지구내의정착민들이그리고팔레스타인의경우하마스 를위시한강경무장투쟁조직들이협정에반대하였다 한편 년 월 일 오슬로평화협정의영향속에요르단이이집트에이어아랍국가중두번째로이스라엘과평화협정을체결한다 그동안친서방정책을펴온후세인요르단국왕은 년자신을국내정치기반을위협하던 에대한대대적청

13 중동평화협상과미국의역할 캠프데이비드정상회담 오슬로평화협정의주역이었던라빈총리의사망이후이스라엘국내정치는네탄야후총리가이끄는보수당이집권한다. 이러한가운데이스라엘이약속한가자지구와서안에서의철군은이지역에정착한이스라엘주민의이주거부와이들에대한팔레스타인강경파의공격, 그리고이스라엘주민을보호하고테러분자를검거하기위한이스라엘군의반격작전속에철군이지연되고팔레스타인난민의생활은더욱어려워지는악순환을반복한다. 특히, 대다수의팔레스타인들로구성된지역의한가운데약 450명의유태정착민이거주하던서안의헤브론에서지속되는폭력과갈등은양측의평화노력을수포로돌아가게할정도로악화되었다. 오슬로협정의정신을이어받고오슬로 2차협정의원래목표를달성하기위해네탄야후수상과아라파트의장은클린턴대통령이파견한워렌크리스토퍼국무장관의중재하에 1997 년 1월헤브론협약 (The Hebron Protocol) 을맺는다. 그러나이지역의 20% 를유태인에할당하는대신이지역에파견된대규모이스라엘군의철군을약속한이합의역시양측내의강경파에의해비판의대상이되면서문제의해결은어려운상황을보인다. 오슬로협정의성공적인시행을위한미국과이스라엘, 팔레스타인지도부사이의노력은이후 1998년 10월의 Wye River Memorandum 과 1999년 9 월의 Sharm el-sheikh Memorandum 을거쳐 2000년클린턴대통령과에후드바락이스라엘총리, 아라파트의장간의캠프데이비드정상회담으로이어진다. 그러나 1978 년카터대통령이주도한역사적인평화협정의극적인드라마를재현하려던클린턴대통령의희망과노력에도불구하고세정상은 산을통해이스라엘과공동의이해를공유하면서 년대이후에는여러차례비밀회담을열기도하였다 오슬로평화협정을통해팔레스타인과이스라엘간에공식적인화해움직임이일자후세인국왕은전격적으로평화협정을체결 이스라엘과의안보및국경문제는물론 경제협력 요르단강의공동사용방안등포괄적인협력방안을체결한다 - - 접속일 년 월 일

14 110 신성호 나흘만에아무런합의없이회담을끝내고만다 (Albright, 2003; Clinton, 2005; Ross, 2005). 13 오히려 7월의정상회담이후 9월 28일보수당인리쿠드당의당수인아리엘샤론이동료들을이끌고예루살렘의성전을방문한사건이계기가되어 1987년팔레스타인의저항운동을이어받는제2의팔레스타인민중봉기 (Al-Aqsa Intifada) 가촉발되면서이스라엘과팔레스타인의유혈충돌은걷잡을수없는악화일로를걷게된다. 2001년 1월퇴임을눈앞에둔클린턴대통령의마지막시도에의해시나이반도에서 Taba 정상회담이개최되나지속되는이스라엘과팔레스타인의이견차속에회담은역시큰성과를내지못한채끝나고만다. IV. 중동분쟁의쟁점 1. 아랍과이스라엘간갈등 2차대전이후독립을획득한아랍국가들은영국과서방이이지역에유태인국가를인정하는것자체를처음부터반대하여이스라엘의존재를인정하지않았다. 이들의입장은기본적으로종교적대립에근본하여이지역에대대로내려온반유대주의에기반한다. 아랍의반유대주의는 19세기이후오토만제국의붕괴와유럽에서의반유대주의의영향, 아랍민족주의의형성등에의해근대에들어와특히강화되었다 (Lewis, 1986). 1948년이스라엘의독립선언이후아랍국들은그존재를부정하고무력침공을통해이지역으로부터축출하려하였다. 그러나앞에서살펴보았듯이이들은오히려 4차에걸친이스라엘과의전쟁에서영토의일부를빼앗기는치욕을당한다. 그결과이스라엘에대한적대심은더욱악화되었으나한편으로이스라엘의존재를 당시의협상실패에대해클린턴과주요미국측참가자는비록이스라엘이많은양보를하였음에도불구하고아라파트의장이자신들의테러문제를제대로거론하지않으면서회담을결렬시켰다고비판하였다

15 중동평화협상과미국의역할 111 인정할수밖에없는현실을깨닫는계기가되기도하였다. 그중에서도이집트와요르단의이스라엘과의국교정상화는이스라엘과아랍국가간에평화공존의물꼬를트는계기가되었으며, 여타아랍국들역시그현실을공식, 비공식적으로인정하는경향을보이기도한다. 중동의평화를위해서는이스라엘과아직적대적인관계를천명하고있는시리아, 레바논등인접국과의관계정상화가시급한과제이며, 더나아가사우디아라비아를비롯한범아랍국가들과의관계정상화역시장기적인과제로남아있다. 그러나최근이라크사담후세인대통령의몰락이후이지역의새로운패권국으로부상하고있는이란이이스라엘의존재를근본적으로부정하고있는상황은아랍세계와이스라엘과의평화공존이아직은많은어려움을안고있음을보여준다. 미국은아랍세계에광범위하게퍼진반미감정을불식하기위해아랍과이스라엘간의평화협정을적극적으로추진하여왔다. 2. 이스라엘과팔레스타인국가의인정 현재의이스라엘이자과거팔레스타인지역으로명명되던지역에살았던팔레스타인아랍주민과 2차대전을전후하여이지역에본격적으로이주하여국가를세운이스라엘주민간에서로를공식적인국가로인정할지의문제는이스라엘과팔레스타인간의평화문제와직결된다. 2차대전이후와냉전기간동안양측은이지역에대한서로의기득권을주장하면서상대방을결코인정할수없다는비타협적인입장을견지하였다. 그러나시간이지나면서서로를완전히축출하는것이불가능하다는현실을깨닫게되고미국을위시한국제사회의중재노력에의해 1990 년대이후양측모두에게 2국가공존체제의수립이현실적인대안으로인식되기시작하였다. 문제는지난반세기이상진행되어온서로의적대행위와복잡한현안문제들을누가먼저어떻게풀것인가를놓고타협이쉽지않다는것이다. 게다가양측지도부와상당수국민들의 2국가체제의불가피성에대한인식에도불구하고여전히서로를부정하는급진강경파들의양측내부에모두존재한다는것이다. 이

16 112 신성호 스라엘의경우종교적원리주의자및보수파가팔레스타인독립국가의수립을여전히반대하고있으며, 팔레스타인의경우는이스라엘의존재를부정하는것을강령으로삼는하마스등의세력이각기자국정부의평화노력을타협정책으로비판하면서상대방에대한테러활동과강경군사행동을통해양측의화해를어렵게만드는결과를초래하고있다. 특히최근민주적선거를통해팔레스타인자치정부내에다수세력으로등장한하마스의부상은중동평화노력을더욱어렵게만들고있다. 미국은이스라엘과압바스팔레스타인자치정부간의두국가평화체제를지지한다. 문제는선거를통해가자지구의실질적인지배권을가지게된하마스가이스라엘에대한지속적인테러투쟁을추구함에따라팔레스타인을통합적으로대표하는정치세력이부재하다는점이다. 3. 팔레스타인난민처리문제 팔레스타인난민이란기본적으로 1948 년아랍이스라엘전쟁이전에현재의이스라엘국가를중심으로이지역에거주하다가 1948 년전쟁을피해자신들의거주지를떠나주변아랍국가나서안과가자지구에피난을떠난사람들과그후손을지칭한다. 유엔에따르면 2009년현재위의기준에따라난민으로분류된팔레스타인인구는 4백25 만명을넘어선다.(UNRWA, 2009) 이들대부분은공식적으로국가가없는상태에서주변아랍국과이스라엘이점령한가자지구와서안에서무국적의떠돌이시민으로항상불안정과불안에시달리고있다. 이들은국제인권선언과유엔총회결의안 194를근거로 1948 년이전자신들이살던곳으로되돌아갈권리를주장한다. 14 이스라엘은 1948 년전쟁은아랍국가들에의해시작된것이므로팔레스타인난민발생의원인을제공한것이이스라엘이아니며, 따라서이들의문제를해결할의무 년전쟁후에채택된유엔결의안 는팔레스타인난민들이자신들이거주하던곳으로돌아갈권리가있으며그렇지못한경우금전적보상을받을것을권고하고있다 접속일 년 월 일

17 중동평화협상과미국의역할 113 도없다고주장한다. 이스라엘의다수는이제와서 4백만이넘는팔레스타인난민들의복귀를허용하거나보상을하는것은실질적으로불가능하며, 평화의정착을위해서는팔레스타인이이에대해난민의복귀문제를포기할것을주장한다 년캠프데이비드협상에서이스라엘의바락총리는일부팔레스타인난민에대한보상을약속하며이문제를근본적으로해결하기를아라파트의장에게제안하였으나아라파트가이를거절함으로써평화협상이결렬되기도하였다. 따라서하루빨리이들이합법적인국민으로살수있는팔레스타인독립국가의수립이난민문제를해결할수있는기본방안이다. 그러나문제는이들이독립국가를수립하고자하는서안과가자지구에서이스라엘이펴고있는점령정책으로인해정상적인주권국가의수립이여전히어렵다는점이다. 여기에는서안과가자지구내에 1967년이후정착한이스라엘의정착민들과이들을보호하기위한이스라엘군의점령이언제어떠한방식으로해결될지에대한전망이여전히불투명하다는것이가장큰문제점으로지적된다. 또한하마스와같은팔레스타인내강경정치집단의테러행위에대한이스라엘의강력한보복정책이언제든지팔레스타인독립지역의점령으로이어질수있는가능성을가진다. 또한서로지형적으로떨어져있는서안과가자지구를어떻게효과적인하나의국가로운영할수있을지의문제도팔레스타인독립국가의설립의근본적인문제중하나이다. 4. 이스라엘정착민문제 팔레스타인난민문제와더불어평화체제수립에서또다른현실적인장애물이 1967년전쟁이후이스라엘이점령한서안과가자지구에정착한이스라엘주민문제이다. 원래이스라엘정부는자신들의새로이점령한지역에대한이스라엘주민의이주를금지하였으나, 시간이지나면서이지역이이스라엘의실질적통치지역으로남게되자지속적으로전세계에서유입되는유태인들의생활터전마련과자신들이점령한서안및가자지구, 골란고원

18 114 신성호 < 그림 4> 서안의이스라엘정착지 등에대한정치적권리를강화하기위해이스라엘국민의이지역으로의이주및정착지건설을장려하였다. 15 그결과 2006년기준으로 7 백만의전체인구중 50만에육박하는이스라엘정착민이동예루살렘을포함한여타점령지역에광범위하게퍼져살게되었다. 유엔안보리, 유럽연합, 국제사법제판소등의국제기구는이스라엘의점령지에대한정착지건설이국제법적으로위법이라고규정한다. 특히팔레스타인에게는자신들에게유일하게인정된가자지구와서안에건설된이스라엘정착지는팔레스타인주권국가의수립 을근본적으로부정하는이스라엘정부의정책을반영한다고보인다. 이들정착지중시나이반도지역에있던 18개의정착지는이집트와이스라엘의평화조약에따라이스라엘이이지역에서철수하면서 1982 년에강제철거되었으며, 2002 년에는이지역의치안유지와정치적문제에부담을느낀이스라엘정부의결정에따라가자지구의 21개정착지모두와서안의 4개정착지가추가로폐쇄되거나철거되었다. 그러나실제로대다수의정착민이거주하고있는서안과동예루살렘의정착민문제는팔레스타인독립국가수립과이스라엘과팔레스타인의평화로운공존관계성립에가장큰장애요소 이스라엘정부는이지역에새로이이주하는정착민들에게보조금을지급하거나이스라엘시민권부여등의촉진책을사용하였다

19 중동평화협상과미국의역할 115 로남아있다. 현재이스라엘이점령하고있는서안과동예루살렘에는각각 28만명과 18만명이넘는이스라엘주민이 250여만명의팔레스타인주민들과함께거주하고있다. 이들은지도에서보는바와같이서안지역곳곳에골고루분포하고있는데, 새로이이지역에서일어나는이스라엘인구증가는 90년대이후이스라엘본토보다 4배나빠른신장세를보이고있으며, 상당수는 70년대본격적인이주정책에의해이미 30여년을거주해오고있다. 이들에의해원래살던지역에서쫓겨난팔레스타인난민과의갈등은따라서이미오랜역사를가지고진행되어왔으며, 이들은팔레스타인무장단체의주요목표가되기도한다. 이들의보호를위해이스라엘정부는이들정착촌주변에담장을설치하고섬처럼흩어져있는도로에대한팔레스타인주민들의접근을막는등강력한통제를실시하고있다. 또한이들을보호하기위해이들정착촌과연결도로를중심으로곳곳에군사감시초소와검문소를설치운영해오고있다. 이러한이스라엘주민과군인들의통제에의해서안내의팔레스타인들은마치식민지의주민들과같이자신들의거주지역에서통행과일상생활에커다란불편과불안을겪고있다. 이는양국정부의평화공존노력에도불구하고팔레스타인들에게는매일의일상사에서이스라엘의식민지적정책과존재를일깨움으로써이스라엘정부뿐아니라양국국민들간에적대감을고조시키고평화공존을어렵게하는근본요인으로작용한다 년들어국제사회의여론악화와가중되는치안유지부담에의해이스라엘정부는 2005 년에가자지구의약 8,000 명에달하는정착민을전부철거시켰다. 그러나 30만에육박하는서안지구의정착민철거는이스라엘정부에커다란도전으로남아있다. 서안지역에살고있는정착민들은이스라엘과팔레스타인의평화협정으로인해자신들이지금까지살아온터전에서하루아침에떠나야할것을두려워하여팔레스타인의주권국가수립에가장반대하는세력을이루고있다. 들은원래부터이스라엘정부가본토에대한팔레스타인및주변국가의공격을저지하기위해전략적으로선택하여수립한정착지를반환하는것은이스라엘의안보를저해하는것이라고주장한다. 또한일부는이지역에이스라엘의국가수립이전부터연고가있었던지역에재정

20 116 신성호 착한것임을주장하며, 자신들의정당한권리를주장하기도한다. 한편, 2006년이스라엘정부는서안을중심으로이스라엘본토에대한팔레스타인무장세력의테러공격등다양한공격을막기위해이지역과이스라엘영토를차단할약 700킬로미터에달하는장벽건설을발표한다. 장벽은너비 60 미터사이를두고높이 8미터에까지달하는콘크리트차단벽형태로세워지고있다. 실제장벽이건설된이후이스라엘영토와주민에대한테러가크게감소한것으로평가된다. 문제는이장벽의건설로평소이지역을오가던팔레스타인들의이스라엘과서안지구간의자유로운왕래는물론서안 < 그림 5> 서안의이스라엘장벽 지구내의왕래를크게차단함으로써서안지역내팔레스타인주민들의직장, 교육, 의료생활이크게제한되거나차단되는폐해가드러나고있다. 16 그리하여안전을이유로장벽건설을찬성하는이스라엘주민과장벽건설을팔레스타인에대한또다른압살정책으로보는팔레스타인주민간에커다란반목이형성되어양측의평화공존에그야말로커다란장벽이되고있다. 미국은이스라엘정부에대한정착지의확장을중단할것은물론이며, 이들이궁극적으로철수해야팔레스타인과의두국가체제가가능하다는것을강조하고이것이미국과이스라엘간의중요한정치갈등의원인이되고있다. 서안의일부지역에서는장벽건설로인해이전에는도보로 여분걸리던곳을차량으로 시간을우회해야하는현상이나타나고있다

21 중동평화협상과미국의역할 예루살렘성지를둘러싼문제 각기기독교와이슬람성지를둘러싼십자군전쟁의배경이된예루살렘은오늘날에도이지역을둘러싼아랍과이스라엘의뿌리깊은갈등의근원을제공한다 년이스라엘과팔레스타인두국가의수립을결의한유엔총회결의안제181 호에의하면예루살렘은그특수성을인정하여어느국가에도속하지않고국제적으로관리되는지역으로정의하였다. 17 그러나이후아랍국가들의반대로이스라엘의단독국가가설립되면서이스라엘은자신들의영토에속한서예루살렘을귀속하는한편, 1967년 6일전쟁이후서안을점령하면서동예루살렘마저점령한다. 이후이스라엘정부는유엔과아랍을위시한국제사회의반대에도불구하고예루살렘을이스라엘의수도로법제화한다. 이에대해아랍국가들은자신들의성전이위치한예루살렘을지키고자이스라엘의정책을격렬히반대하고있으며, 팔레스타인당국은예루살렘을장차수립될팔레스타인독립국가의수도로규정함으로써양측간에팽팽한의견대립을보인다. 미국행정부는예수살렘이이스라엘의영토만이아니며이곳을공동관할하기로결정한 1947 년유엔의결의를기본적으로지지한다. 문제는미국의회가이에대해이스라엘의입장을대변하는모습을보인다는점이다. 이러한가운데 2010년 3월이스라엘정부가점령한동예루살렘에 1,600 가구를새로이건설할계획을발표하자이에대해힐러리클린턴국무장관은미국행정부입장에대한 모욕 이라고강하게비판하였다. 18 접속일 년 월 일 접속일 년 월 일

22 118 신성호 V. 9/11 이후중동평화협상과미국의역할 1. 미국의역대이스라엘정책 미국은중동에서전통적인친이스라엘정책을구사하여왔다. 이집트를비롯한이스라엘주변의아랍국가들은과거서구유럽의식민지배에서독립하면서냉전시기반제국주의의기치를내건소련의사회주의에동조하는모습을보였다. 영국을비롯한서구열강의비호로탄생한이스라엘은냉전시기자유민주주의의보루로써이지역에서공산주의에맞서는미국의가장중요한동맹으로자리잡았다. 이스라엘은 1976년부터 2004년까지미국의가장큰원조수혜국이되었으며, 오늘날에도매년약 30억달러에이르는지원을계속받고있다. 19 여기에는일찌감치미국사회에정착하여학계는물론재계와예술등미국의각상층분야에강력한세력을형성한이스라엘계통의정계와행정부에대한집요한로비도커다란영향력을미친다 (Mearsheimer & Walt, 2007). 미국보수세력을대변하는기독교계와이들을대변하는공화당주류세력또한미국의친이스라엘정책을주도하는세력을형성하였다. 이들은예루살렘의기독교성지를탈환한다는이스라엘보수파의목소리를대변한다. 이에대해미국내진보지식인을포함한자유주의자들은이스라엘이팔레스타인에대해펼치는점령정책은과거의식민정책이나다름없으며, 그속에서행해지는각종인권침해, 정치군사적박해등의정책이미국이지향하는자유민주주의의정신에위배하는것임을비판한다. 그러나전반적으로팔레스타인을비롯한아랍국가들이이스라엘의존재자체를부정하고이스라엘에대한테러공격을자행함에따라미국행정부의기본정책은아라파트에의해주도된팔레스타인의폭력투쟁을위법적인행위로비판하여왔다. 미국의이스라엘정책이초기부터무조건적인지지를표명한것은아니었 년이후미국의이라크재건으로인해이라크가미국의가장큰원조수혜국이되었다

23 중동평화협상과미국의역할 119 다. 아랍세계의반발과이들이생산하는석유자원의중요성을의식한미국은이스라엘건국초기트루만행정부의비교적중립적인정책을표방하였다. 특히아이젠하워행정부시기에는 1956년수에즈운하위기당시영국, 프랑스, 이스라엘의연합세력에대응하여소련과함께이집트의입장을지지하여이스라엘이불법점령한이집트영토를되돌려줄것을요구하기도하였다. 그러나 1960 년대중반들어아랍과이스라엘이 6일전쟁을벌이면서존슨행정부는점차로이스라엘편향정책을펼치게된다. 여기에는이집트를위시한아랍국가들이소련의영향권으로넘어가고있다는판단이작용하였으며 1968년의회의강력한지지속에팬텀전투기를이스라엘에판매키로결정하면서미국과이스라엘의군사적밀월관계가본격적으로시작되었다 년 4차중동전쟁은미국의닉슨행정부가소련의지원을받은이집트와시리아에대항하여이스라엘을지원함으로써양국의군사동맹이더욱공고해지는계기를낳았다. 이어서들어선민주당의카터행정부는이스라엘이점령하고있던이집트와시리아영토를반환하고팔레스타인의독립은인정토록종용하는적극적인평화협상을주도하였고, 이과정에서미국과이스라엘행정부는새로운갈등을겪게된다. 그러나이어들어선공화당레이건행정부에서미- 이스라엘관계는다시금공고해지고, 그결과 1985 년양국은자유무역협정체결, 1989년이스라엘의 NATO급동맹지위격상등이이루어진다. 양국관계는 1990 년대초공화당이면서도보다현실주의외교정책을추구한아버지부시행정부에의해다시금긴장관계가형성된다. 당시미국은이스라엘의점령정책을팽창정책으로규정하고점령지내의정착촌건설을중단할것과팔레스타인을정당한정부로인정할것을요구한것이다. 이러한미국의적극적인중재역할은클린턴민주당정부로이어져미국은이스라엘에대해지속적으로팔레스타인자치정부를인정할것과이들과함께평화협정을체결할것을종용한다. 이러한가운데에서도미국은이스라엘의민주주의체제에대한원칙적인유대와이스라엘에대한경제적, 군사적지원을지속적으로제공유지하여왔다.

24 120 신성호 2. 9/11 과미국정부의정책전환 2001년 9/11 이후테러와의전쟁이미국의핵심안보문제로부상하면서, 조지부시대통령은중동을중심한이슬람테러의근본원인을제거하기위한다양한해결책을강구하게된다. 중동지역내에형성된미국에대한적개심의주요한원인으로지적되는아랍과이스라엘의분쟁을해결하는것도이러한맥락에서새로운관심과조명을받게된다. 2차대전을계기로영국과프랑스등유럽제국이중동지역에서철수한이후미국은세계의패권국으로이지역의정치전반에가장큰영향력을행사해왔다. 미국이이지역에대해전통적으로가진가장큰관심은세계석유매장량의 3분의 2에달하는이지역의석유와이스라엘의보호두가지이다. 미국의관심과아울러미국이이지역에서가지는정치, 군사적영향력은미국을선망과두려움의대상으로만들었다. 특히냉전이후이지역의유일한패권국으로떠오른미국의영향력은 1990년대초사담후세인의쿠웨이트침공을격퇴한 1차걸프전쟁이후절정에도달하였다. 그러나동시에이지역의점증하는민주화요구와아랍민족주의및급진이슬람주의의부상은걸프지역산유국의부패한왕정에대한미국의지원및이스라엘에대한보호정책과맞물려미국에대한반제국주의, 반유태및반기독교주의, 반서방주의가혼합된새로운반미주의의물결을일으켰다. 특히, 미국의이스라엘보호정책은이스라엘을이용하여이지역의석유는물론정치군사를장악하려는미국의제국주의적시도로이해되면서강력한반미정서의근원이되고있다. 미국은유엔등국제무대에서이스라엘의팔레스타인점령정책이나주변아랍국의영토점령에대한국제사회의비난이있을때마다이스라엘의입장을옹호하는모습을보여왔다. 특히이스라엘에대한미국의대규모의경제및군사원조는미국인구의 4퍼센트남짓의소수파임에도불구하고정치, 경제, 지식, 문화, 교육전반에걸쳐최상층부에서주요한위치와영향력을행사하는유태인들의강력한로비와더불어미국과이스라엘의특수관계를설명하는중요한증거로여겨진다 (Mearsheimer and Walt, 2007). 그러나실제미국내의이스라엘

25 중동평화협상과미국의역할 121 과중동평화에대한입장은개인이나정당, 정부부처에따라다양하게나타난다 (Halliday, 2005). 일부는이스라엘의입장에전적으로동의하는모습을보이기도하고혹자는이스라엘에비판적인모습을보이기도한다. 이러한가운데최근미국은이스라엘과관련된중동문제에대해보다중립적인태도를견지하는모습을보인다. 그배경에는 9/11 테러이후변화한미국의이스라엘과중동정책이있다. 급진이슬람테러의온상으로여겨지는중동지역에서의테러와의전쟁이석유나이스라엘의보호를앞서는미국의새로운정책목표로자리를잡게된것이다. 부시행정부는단기적으로는이라크에대한침공과이지역테러분자들을색출, 제거하는군사정책을테러와의전쟁에서가장시급한과제로설정하였다. 동시에이지역의비민주적권위주의체제와이를옹호하는듯한미국의정책에대한적개심, 그리고이슬람극단주의의결합등복합적인요인에의해형성된이슬람테러의근본요인을제거하기위한방편으로이지역의민주주의진작과반미주의완화를장기적인목표로설정하고있다. 미국의이스라엘과아랍, 팔레스타인문제에대한접근도테러와의전쟁이라는새로운장단기목표와틀속에서이루어진다. 중동과이슬람반미주의의가장큰원인이된미국의이스라엘에대한편향적지지라는아랍세계의반목과불신을해소하기위해팔레스타인문제및이스라엘과아랍국가들과의분쟁해결이새로운과제로떠오른것이다. 3. 평화를위한로드맵 (Roadmap for Peace) 과 2007 애나폴리스 회의 (Annapolis Conference) 2002 년 6 월 24 일부시대통령은연설을통해미국대통령으로서는처음으 로팔레스타인독립 국가 의수립을언급하며, 평화적이며민주적인두국 가의공존을위한청사진을제시한다. 20 이방안의기본제안은팔레스타인 - 접속일

26 122 신성호 당국이민주적개혁을실시함과동시에이스라엘에대한테러공격을포기할것과이스라엘이개혁된팔레스타인정부의정당성을인정하고지지함과동시에가자지구와서안에서행해지는이스라엘정착활동을중지할것을골자로하였다. 이를위해이스라엘과팔레스타인은서로가요구하는사안을 3단계로나누어점진적인실천과정을통해상호의의지를확인하고신뢰를구축하여궁극적인평화에도달할것이제시되었다. 21 이를돕기위해미국뿐아니라러시아, 유엔, 유럽연합등은국제회의를개최하여양측의화해노력을촉진토록기도하였다. 부시대통령의노력은 2003년 6월 4일팔레스타인임시정부의총리로선출된마무드아바스와이스라엘총리아리엘샤론과의 3 자간홍해정상회담으로나타났다. 그러나부시대통령이제안한중동평화안에불만을가진팔레스타인급진세력인하마스가이끄는강경세력이오히려이스라엘에대한테러공격을강화하고이에대해이스라엘정부가강경한군사작전으로대응하면서양측간의유혈충돌과갈등은수그러들조짐을보이지않았다. 2003년과 2004년 1, 2단계의테러행위금지, 정착활동중지, 점령지역철수등을거쳐 2005 년정식팔레스타인국가수립을목표로했던부시대통령의로드맵은 2004 년이들어서도양측간에누가먼저얼마나약속을이행할것을놓고근본적인시각차가전개되면서별다른진전을보이지못하였다. 2004년 11월그동안그역할과의도에논란이많았던아라파트의장이사망하면서중동에는새로운변화의가능성에대한기대가높아지고, 이듬해 2월이스라엘과이집트, 요르단, 그리고팔레스타인정상들이시나이반도의 Sharm el Sheikh에서만나로드맵에대한지지를다시한번표명한다. 부시대통령은 2005 년 5월압바스총리를백악관에초대하여다시금팔레스타인독립국가설립에대한지지를표명한다. 이스라엘의샤론총리는같은해 8월가자지구와서안일부에서독자적인철군계획을발표하고이를시행에옮기고세계는이를환영한 년 월 일 접속일 년 월 일

27 중동평화협상과미국의역할 123 다 년 1월샤론총리가갑작스럽게의식불명에빠지면서중동평화는다시금불투명해진다. 더욱이같은달팔레스타인선거에서급진세력인하마스가다수당으로전면에등장하자이들을테러집단으로규정한이스라엘정부와미국은하마스가이스라엘에대한적대시정책을포기하지않는한팔레스타인과의협상을거부하기로한다 년중순다시시작된가자지구에서의하마스와이스라엘군의충돌은레바논의또다른급진세력인헤지불라가이스라엘에대한공격을감행하면서중동평화의전망을다시금암흑으로몰아넣었다. 꺼져가는중동평화의불씨를되살리기위해부시행정부는마드리드회의이후다시한번중동평화를위한국제회의를개최한다 년애나폴리스의미국해군사관학교에서개최된국제회의에는이스라엘과팔레스타인및주변아랍국등중동평화의당사자뿐아니라사우디아라비아와시리아등아랍리그국가들을비롯중국과러시아, 유럽연합과유엔등 40여개국이초청되어중동평화에대한범세계적관심과지지를드러내었다. 미국은주요국들의참여를독려하기위해라이스국무장관이아랍리그국가들과이스라엘및팔레스타인대표들사이의셔틀외교를통해회의에서팔레스타인난민문제및국경문제등아랍국가들의요구하는핵심사안이논의될것을약속하고, 동시에팔레스타인과평화의대가로이스라엘이가자지구에이어서안에서도완전히철군할것을촉구하였다. 애나폴리스회의의가장큰의미는중동분쟁의궁극적해결방안으로두국가체제의수립에대해이스라엘과팔레스타인양측대표모두가처음으로공동의인식을표방한것이었다. 여기에는양측모두에게양보와타협을종용한미국의적극적인외교가중요한역할을하였다. 특히그동안미국의친이스라엘정책에비판적입장을견지해온유엔및유럽연합이미국의제안을지지함으로써더욱힘을실어주었다. 그러나이러한성과에도불구하고예루살렘의일부와국경선의타협을제시한올머트이스라엘총리는국내보수우파의강력한반대와비판을겪 접속일 년 월 일

28 124 신성호 었다. 팔레스타인의압바스총리역시내부강경파를의식하여이스라엘과의비타협노선을고집하고이란과함께회담불참을선언한하마스의강력한반발에직면하면서회담이후그실행은여전히불투명한상태로남아있다. 최근미국정부의공식입장은이스라엘국가의정당성과주권에대해변함없는지지를보내면서도동시에이스라엘이팔레스타인국가의주권을인정토록종용하고있다. 이는 1967 년중동전쟁이후이스라엘이불법으로점령하고있는가자및서안의영토를포기해야한다는압박으로나타난다. 이러한미국정부의태도는이스라엘 -팔레스타인문제에서보다중립적인입장을취함으로써아랍세계의반목을해소하려는노력으로이해된다. 동시에이스라엘과아랍의해묵은대립을끝내고이지역의평화를실질적으로정착시켜이스라엘과의동맹에대한미국의부담을덜고, 중동평화를중재한미국의역할을부각시켜이라크전쟁으로얼룩진미국의위상을회복하려는의도도함께있다. 미국은이스라엘정부가팔레스타인정착촌에서아랍난민에대해과도한군사행동과점령정책을자제할것과현재팔레스타인과도정부를정당한대화의상대로인정하고진지하게평화협상에나설것을종용하고있다. 이러한미국정부의태도변화는팔레스타인과아랍세계의입장을보다반영하기위한노력의일환으로해석된다. 그러나, 미국의대테러전쟁은중동평화협상에서미국의중재노력을제한하는결과를초래하기도하였다. 미국은이스라엘에대해평화협상에서보다전향적인노력을보일것을촉구하면서동시에팔레스타인을비롯한아랍국가들의이스라엘에대한적대정책을중지할것을강력히요구하고있다. 문제는현재이스라엘에대한팔레스타인및아랍세계의적대행위가주로테러공격에의존하고있다는점이다. 이는특히팔레스타인의경우미국정부에의해과격테러집단으로지정된하마스와레바논에근거를둔헤지불라의두세력에의해이루어지고있다. 그런데하마스의경우많은팔레스타인난민들의지지를받는가운데최근단순테러단체에서벗어나팔레스타인자치정부에의해시행된최근의선거에서다수의석을차지함으로써주요한정치세력으로자리매김하는성과를이룩하였다. 따라서이스라엘과의평화협상에서배제할수없는주체가된하마스에대한미국정부의입장이난처하게

29 중동평화협상과미국의역할 125 된것이다. 더욱이이들의부상은미국이중동에서가장중요한정책목표로삼고있는공정선거에의한민주적절차에의한것으로한편으로테러와의전쟁과민주주의의확산을동시에추구하는미국정부의입장을더욱곤란하게만들고있다. 이스라엘과팔레스타인의실질적평화협상을위해서는하마스를상대해야하지만이는테러집단을공식적으로미국이인정하는결과를초래하게된것이다. 더욱이현재팔레스타인은현재 2006 년선거이후가자지구에실질적독립정부를세운하마스와서안에위치한압바스의팔레스타인과도정부사이에격한정치투쟁이벌어지면서내전이전개되는상황에이르러이들을상대해야하는미국과이스라엘을더욱곤혹스럽게만들고있다. 이스라엘과인접한레바논의헤지불라역시미국의평화중재노력에또다른딜레마를안기고있다. 팔레스타인문제와함께중동평화의또다른중요한축인이스라엘과아랍국들과의평화협상에서가장중요한대상은현재이스라엘이점령하고있는골란고원을두고적대관계에있는시리아이다. 레바논일부를불법점령하면서오래전부터내정에커다란영향력을행사해온시리아는최근레바논의민주화움직임에위협을느끼면서레바논에근거를둔친시리아계과격정치세력인헤지불라에대한지원을강화하여왔다. 레바논과이스라엘국경에서이스라엘을대상으로로켓포공격등을통해게릴라전을벌여온헤지불라는하마스와함께미국정부에의해중동의대표적인테러집단으로지정된단체이며시리아와함께이란의지원을받고있는것으로알려져있다. 미국정부는이란과함께헤지불라를지원하고있는시리아를중동의대표적인불량국가로지정하고각종제제는물론직접적인대화를거부하여왔다. 문제는중동평화의중요한두축으로이스라엘 -팔레스타인문제와함께이스라엘과시리아의평화협상이가장필요하다는것이다. 그러나가장위험한테러단체로지정된헤지불라및미국의가장큰적으로부상한이란과긴밀한협력관계를유지하고있는시리아를평화협상의당사자로인정하는것은테러와의전쟁을지상목표로삼은미국의입장을더욱어렵게만들고있다. 9/11 테러는미국에게이스라엘과팔레스타인, 이스라엘과주변아랍국과

30 126 신성호 의중동평화협상노력에새로운의미와동기를부여하였다. 미국에대한범아랍세계의적대심과불신을불식시키고이지역민주주의의확산정책을장기목표로삼은미국의위상과정책을위해미국은중재노력에더욱적극적인노력을기울이게되었다. 그러나한편, 테러와의전쟁은중동평화협상에서정작가장중요한당사자로떠오른팔레스타인의하마스와시리아에대한강경한미국의대응을초래하면서이들과이스라엘의평화협상에미국이걸림돌로작용하는상황을낳고있다. 결국미국의중동평화에대한새로운중재노력과의지에도불구하고미국의역할이오히려축소되게된것이다. 이는최근다시활력을얻고있는이스라엘과하마스, 이스라엘과시리아간의평화협상과정에서현실화되고있다 년초까지만하더라도가자지구를근거로한하마스의테러공격에대하여이지역에대한철저한봉쇄와군사대응으로일관하던이스라엘정부는계속되는테러공격과국내정치기반의약화로인해그동안의강경자세에서한반물러나하마스와정전및평화협상에전격적으로나서기시작하였다. 동시에골란고원을놓고해묵은갈등을벌여온시리아와도평화협상을벌이기시작하였다. 이과정에서미국은전통적인중재역할을포기한채조심스러운관망을하고있으며, 대신하마스의경우이집트가시리아의경우터키가새로운중재역할을하고있다. 현재미국정부는하마스에대해서는테러행위를포기할것과시리아에대해서는헤지불라에대한지원과레바논에대한내정간섭을중지할것을촉구하면서도중동평화협상에미국이걸림돌이될의사가없음을밝히는애매한입장을취하고있다. 4. 애나폴리스회의이후미국의역할과전망 9/11 이후중동평화에대한부시행정부의새로운관심과적극적인노력에도불구하고 2008 년이후벌어진중동평화협상에서미국의역할은제한적인모습을보인다. 가장직접적인원인으로제2차이라크전쟁으로인해과거이지역의적대국은물론사우디아라비아등전통적인동맹국사이에실

31 중동평화협상과미국의역할 127 추된미국의위상으로인해이지역아랍국가들이미국의영향력에서벗어나독자적인외교를펼치려는움직임이지적된다 (Ottaay and Herzallah, 2008). 또한전술하였듯이미국이테러와의전쟁에서각기대표적테러집단과불량국가로손꼽은하마스와시리아와의협상에이스라엘이독자적으로나서고있다는점도줄어든미국의영향력과역할을반증한다 (Nimah, 2008). 이러한미국의제한적역할에는보다근본적인요인도작용한다. 첫째, 이스라엘과아랍및팔레스타인간의무력분쟁에서미국은직접적인당사자가아니었다. 미국이가장중요한참전국이었던한국전쟁과달리 4차에걸친중동전쟁과정에서미국이직접개입한적은없다. 미국이이스라엘의가장중요한우방으로이스라엘에절대적인군사및경제지원을해왔음에도불구하고전쟁의시작과전개, 그리고종결의전과정은이스라엘과상대아랍국들의독자적인판단과결정에의해이루어졌다. 이는미국이무력사용의핵심당사자역할을해온한반도의상황과대조된다. 북핵을둘러싼 6자회담이나한반도평화체제의경우미국은한국전쟁의가장중요한참전국으로써평화체제논의와구상에서도핵심적인역할을할수밖에없다. 당장북핵문제의경우를보더라도북한핵개발의근본원인과해결은미국의적대시정책과그해소라는북한의주장에서볼수있듯이미국이가장중요한문제의원인제공자인동시에해결의실마리를쥐고있는것이현실이다. 따라서미국의입장과정책이평화체제구상에가장핵심적인변수로작용한다. 그러나중동평화협상의경우는이스라엘과팔레스타인, 그리고이들을둘러싼아랍국가들이분쟁의직접적인당사자이며, 미국은제3자로규정된다. 더욱이이스라엘의탄생과정은영국과유럽국가에의해결정되었으며미국은이과정에서역할을하지않았다. 이스라엘의건국을처음공식적으로인정한것도미국이아니라소련이었다. 단지영국과유럽이이지역에서철수한이후냉전의전개과정에서미국이이스라엘의가장중요한군사적, 정치적후견자로등장함에따라미국이오늘날중동평화협상에서중요한역할을하게된것이다. 둘째, 미국의대이스라엘정책과중동정책이이지역의평화와안정에중요한역할을미치는것은사실이지만결국이들간의협상을결정짓는것은이들내부의요인이가장중요한역할을한다. 특히이스라엘에대한미국의

32 128 신성호 영향력은일반적으로생각되는것과는달리실제로는크게제한적이다. 가장단적인예로 4차에걸친중동전쟁에서이스라엘은미국의의사와상관없이독자적인의사결정을통해전쟁을개시하거나군사작전을수행하였다. 특히 1956년이집트에대한이스라엘의공격은미국의강력한사전경고와비난에도불구하고이스라엘이실행에옮김으로써양국관계에심각한갈등을겪기도하였다. 더욱이 1950 년대부터본격적으로시작된이스라엘의핵무기개발은미국의우려속에서도영국과캐나다의기술을빌어시행되었으며, 1981년이라크의오시락핵무기시설이나 2008년시리아의핵물질제조관련시설에대한이스라엘의선제기습공격역시미국의지원없이독자적으로행해진것으로알려져있다. 비록이스라엘이세계어느나라보다미국의무기및군사원조를포함한각종원조에서가장큰수혜국이고아랍세계와의관계에서미국의전폭적인지지를받고있다하더라도이스라엘의국가안보에관한한이스라엘은줄곧독자적인노선을항상견지해왔다. 이러한미국과이스라엘관계는오늘날중국과북한관계에비견된다. 북한의핵개발과관련하여중국의통제와영향력이가장중요한역할을하리라는기대에도불구하고북한은핵개발을강행하였으며중국이북한에경제개혁을종용함에도불구하고북한은이를받아들이지않고있다. 이는미국의반대에도불구하고팔레스타인난민지구에대해자국의안보를들어강경군사행동을감행한이스라엘정부와 2국가평화체제의조건인팔레스타인정부의수립을위해점령지역의이스라엘정착촌을철거해야함에도불구하고이스라엘이이를전격적으로수용하지않고있는상황과상당히유사한모습을보여준다. 이는중동평화를위해미국이나름대로가장합리적이고중립적인방안을내더라도이스라엘과팔레스타인내부의강경세력이이를수용하지않거나, 방해할경우많은도전과어려움을겪을수밖에없다는사실을반증한다. 셋째, 미국의역할이제한적일수밖에없는또다른근본이유는이지역의분쟁이가장해결이힘든종교적, 인종적, 민족적갈등에뿌리를두고있다는점이다. 아랍과이스라엘간에이지역과예루살렘을둘러싼수천년에걸친종교적갈등은차치하고라도당장팔레스타인난민의처리와이스라엘정착민문제의해결은정치, 경제적문제를넘어서오랜기간두민족간에쌓여

33 중동평화협상과미국의역할 129 온역사적불신과적대감정의해소라는보다근원적인문제의해결을요한다. 이를풀기위해서는많은시간과인내가필요하나현재벌어지고있는폭력과보복의사이클은이러한감정의응어리와적개심을오히려강화시키는모습을보인다. 여기에각자내부의강경세력이타협적인온건세력의평화노력을방해하기위해벌이는이스라엘에대한테러공격과이을응징하기위한이스라엘군의무자비하고무차별적인팔레스타인난민에대한공격은이를보고자라는차세대에게복수의감정만을남길뿐이다. VI. 결론 9/11 테러사건은아랍과이스라엘분쟁에대한미국의역할과관련하여긍정과부정의영향을동시에미쳤다. 우선긍정적인측면은이분쟁의해결을위한미국정부의관심이높아졌다는사실이다. 테러와의전쟁에서핵심으로등장한중동지역에서미국에대한반미감정을불식시키고, 미국의대테러전쟁이이슬람과의전쟁이아니라는점을설득하기위해서는아랍과이스라엘의분쟁을평화적으로해결하는것이핵심과제로부상하였다. 미국정부는지금까지이스라엘에편향된듯한정책에서아랍과팔레스타인에보다전향적이고중립적인중재안을가지고양측을설득하려는노력을벌임으로써아랍세계의오해와불신을해소코자새로이노력하고있다. 그러나동시에테러에대해비타협적인대응을천명한미국의입장은사담후세인의제거이후이지역에중요한영향력을행사하게된이란및시리아및이들의지원을받는하마스나헤지불라와같은주요정치세력과의관계를더욱어렵게만들고있다. 문제는하마스나헤비불라와같은과격테러단체들이미국이주장하는자유민주주의의가장기본인자유롭고정당한선거를통해팔레스타인과레바논의주요정치세력으로등장하였다는사실이다. 이스라엘과레바논이나팔레스타인과의평화협상에서이들은주요협상의당사자가된것이다. 그럼에도불구하고주요테러단체로규정된헤지불라나하마스와는어떠

34 130 신성호 한협상도할수없다는것이미국정부의공식입장이다. 또한미국은이들의주요지원세력인시리아와이란과의대화에도나서기힘든형편이다. 결과적으로미국의대테러정책이미국을중동평화의새로운걸림돌로만들어버린것이다. 이러한상황은미국이지지하는이스라엘의정당성이국내적민주주의체제에있음에도불구하고정작팔레스타인에대한점령정책에서나타나는비민주성으로인해미국과이스라엘의갈등을불러오는구조적요인과도맞물려문제해결을더욱어렵게만들고있다. 그러나이렇듯난마처럼얽히고설킨이스라엘과아랍인들과의갈등에도불구하고지금까지미국과국제사회에의해시도되어온중동평화협상의기본방향은양측이서로를인정할수밖에없는현실을점차로받아들이는모습을보이고있다. 이스라엘과팔레스타인이서로의존재를인정하고두국가체제의존립에원칙적인합의를보인것은절대선과악의싸움을벌여온이들에게는커다란진전이다. 이속에서이스라엘과아랍주변국들과의관계개선의움직임도조금씩이나마확대되고있다. 파키스탄과아프카니스탄을중심으로테러와의전쟁을벌이고있는미국은이슬람세계에광범하게퍼진반미주의를불식시키고자중동평화에새로운관심을보이고있다. 부시행정부에이어들어선오바마행정부역시중동평화를중요한외교과제의하나로선정하고이를위한노력을벌이고있다 년 9월에는 2008년이후중단되었던이스라엘과팔레스타인정상간의회담이오바마대통령의중재로이루어졌다. 오바마대통령은이스라엘네탄야후총리와압바스팔레스타인총리에게 1년에양국이평화를위해진전된합의와이행을할것을촉구하였다. 그러나이러한와중에도미국과팔레스타인과도정부에의해회담에서배제된하마스는서안의이스라엘정착민에대한공격을감행하여 4명을사망자를내는일이벌어지기도하였다. 24 이들의평화노력이또얼마나실질적인결실을이룰지, 그리고이과정에서미국을과연완전히배제할수있 접속일 년 월 일 접속일 년 월 일

35 중동평화협상과미국의역할 131 는지는여전히의문으로남는다. 중동평화협상을위한노력의교훈은역시 당사자들의평화를위한노력이성공의가장중요한단초요열쇄라는평범한 진리를다시한번우리에게일깨워준다. 참고문헌

36 132 신성호

37 중동평화협상과미국의역할 133 년 월 일

38 134 신성호 신성호. 서울대학교국제대학원조교수 ( ) 서울관악구관악로 599 Tel_ _