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1 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ]: 21~46 * Kim, Joong-Kwan 1) An Analysis on Syrian Refugee s Migration Issue: Focusing on the Assesment of the EU Policy The objectives of research is to assess the issue on Syria refugee s migration and their final goal place and their condition against the programs and policies and the principles of EU system. The flooding of Europe by countless waves of refugees may be the result of the strategic depopulation of Syria. At the same time, the refugee movement which is to decrease the capacity of a EU member government. This paper discussed on the capacity of the labor force that is fleeing Syria on account of having language skills, money, some connections. European countries have reached the outlines for a possible deal within member countries. EU committee have tried to get a proper solution how to manage refugees in Europe community. The condition of each member countries are different to each other. Germany objected to the closure of the western Balkan route used by refugees and migrants travelling from Greece to northern Europe. Actually, European unity has been stretched to breaking point, with countries taking unilateral action to reintroduce border controls across the passport-free Schengen zone. It should be work as a leverage for controls to be finished the end of the tragedy of Syrian refugees. * 동국대학교 - 서울사회과학대학교수, marcojk@dongguk.edu

2 22 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] In this paper, we conclude that the EU hardly get the integrated common European asylum policy in near future and there is no prospect to share the unitary process in Europe. And expect to the refugees will have their own way of doing things, keeping their own hopes not to violated of their human rights till the final goal. [Key Words: Syria, EU, Arab, refugee, Immigration policy, Social integration] I. 아랍무슬림난민의집단이동의유인과이동경로및정착환경과연계하여논의가다양하게확대되고있다. 시리아중심의아랍역내의정치변동및중동을둘러싼주요패권의향방에대해서도우려가높아졌다. 특히시리아난민 1) 문제는중동지역뿐만아니라, 유럽전체국가에서심각한문제로받아드려지고영국은이런이유근거로 2016년 6월 EU탈퇴를선언하였다. 시리아난민의유럽국가에미치는영향등의배경에대한이해와관련당사국의정책및향후전망은중요한의미를갖는다. 시리아내전이장기화되면서인근요르단, 레바논을포함하여그리스, 이탈리아, 프랑스, 독일, 폴란드등유럽으로이동한인구가 2016년 1월기준, 인구총 2300만명중현재 1천만명에육박하였다. 난민들은독일, 스웨덴, 헝가리, 이탈리아, 프랑스로정착을희망하는데, EU에서는불법유입인구 (illegal border crosser) 가 EU 회원국에망명신청 (asylum application) 을승인을받아입국이허가되는경우에만난민 (refugee), 혹은망명자 (asylum seeker) 로서지위가인정된다. 난민유입은지중해경로, 터키를통하여그리스로향하는동부지중해경 1) 난민 ( 難民, refugee) 은전쟁이나이념갈등으로인해발생한재난을피하기위하여다른나라나도피하는사람, 즉, 이념적박해, 전쟁, 테러, 빈곤, 기근, 자연재해를피해다른나라로망명한사람을말한다. 난민의공식적인개념은 1967 년제네바협약에서난민의지위에관한의정서 (Protocol Relating to the Status of Refugees) 에명시된바와같이전쟁이나기타폭력에의해원래주거지를떠나게된사람들을지칭하게되었다.

3 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 23 로, 발칸반도에서헝가리로유입되는경로가일반적이다. 대규모난민유입은단기적으로수용국의수요증가및실업률증가등을통해국민경제기반에직접적인영향을미칠수있으며, 장기적으로소득수준, 경상수지, 실질임금, 정부부채및재정수지등거시경제지표에영향을미칠수있다. 2) EU는공동체로서의집단적정책화를통해서난민에대한기본적인권리보장, 망명관련처리절차의효율적수행을위한기준및각국의난민관련정보공유등난민관련법령및제도를구축하고, 난민의유입경로, 수용및정착에대한관리장치마련을모색하고있다. 본연구에서는시리아난민의유입과정과 EU의대응에대한분석을목표로시리아난민의유럽유입에집중한다. 세부적으로, 아랍난민의지위와유입조절계획등을살펴보고, EU의난민관리체계와각국의입장분석을통하여난민유입이유럽경제에미치는효과에대하여소득, 고용및재정으로나누어분석한 EU의연구결과에대하여평가하고자한다. Ⅱ. 1. 선행연구분석 시리아를포함한아랍지역으로부터의난민문제는 2014년부터그의심각성이논의되어왔으며, 2015년과 2016년에집중적으로연구가확대되었다. 특히유럽국가에난민의대량유입에대한각국의이해관계는단기비용에초점이맞추어져있다. 장기적으로난민의사회통합여부및경제적잠재력에영향을줄가능성에대한우려가발생하였다. 이에 Fratzscher & Junker(2016) 는난민의비용에따른경제성을분석하였다. 즉난민유입으로노동시장의기대고용에 2) EU 집행위원회 (European Commission) 의분석에따르면, 난민유입은 EU 28 개국전체 GDP 를 2016 년 0.14~0.21%, 2017 년 0.18~0.26% 증대시키는효과를추정하였다.

4 24 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 대한성장은단기적으로생산성이저하될수있으며, 이주민노동자가더생산적일수있다하더라도장기적인편익측면에그비용을초과하게된다고주장하였다. 또한주요난민의이동경로에따른위험이급증하였으며, 각지역국가별국경통제의기술적인실행효과및이에따른인권문제에대한논의가활발했다. Togral Koca(2015) 은시리아를탈출난민은배타적군사및기술이국경사례를포함한안보측면에서종합적인관리가필요하다고분석했다. 특히, 유럽연합및기타국가도인도주의적책임을가지고아랍망명희망자에게자국의국경을개방하여야한다고주장하였다. 한편, 난민의발생동인분석과이에대한, 아랍아프리카각지역국가의상황에따른대응이중요하게인식되었다. Moses Okello(2016) 는현재아프리카에서유럽으로이주민의발생을전쟁과박해의요소로설명하면서, 난민발생의동인을실업율과소셜미디어의영향및빈곤등이라고분석하였다. 특히, 대규모난민이주상황에서기독교문화와이슬람등, 문명간의이질성이극명하게부각되고있다. Bolborici(2015) 는유럽으로의아랍인의대규모이주가 2015년에절정에다다르며새로운도전을가져왔는데, 아랍의입장이나이슬람의전통적관습을고려하지않고, 중동및아프리카에서서구민주주의를이식하는행태가새로운문화적갈등을야기하게될것이라고주장하였다. Rogers, Kate(2015) 는아랍난민위기는유럽경제에활력이될수도있어서난민수용국으로써역사적도전, 즉, 성장이기대되는반면, EU의전통적체제가붕괴될수도있는위기의문제라고분석하였다. 2. 아랍난민의현황과유입과정 시리아내전이후, 난민발생율이급속도로확대되고있는데, 아시아와아프리카로부터유입되는난민을포함하여 2014년기준, 유럽의불법유입인구수는 28만 3500명으로전년대비 264.1% 증가하여사상최대치를기록하였다. 이는 2011년아랍의민중봉기로유럽내평균유입율의 2배를넘어서는수치이다.

5 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 년상반기불법유입민수는 23만 2500명으로집계되고있다. 3) 망명신청건수는 2014년약 62만 7천건으로전년대비 145.4% 증가했으며, 2015년 10월까지집계된난민신청건수는 99만 5800건으로집계되고있다. 한편, 인접한중동국가들에등록된난민수는터키에는 193만명, 레바논에는 111만명, 요르단에는 62만명의난민이수용되어있으며, 그외팔레스타인이나이라크난민까지합치면요르단의경우인구의 50% 이상, 레바논에는인구 25% 이상이난민으로구성되어있다. 사우디와 UAE도각각백만명이상의난민들을수용하고있을것으로추정된다. 4) < 표 1> 주요난민의아랍지역유입현황 지역 난민유입현황 레바논 150 만 ( 추정 ), 104 만8275( 등록 ) 요르단 126 만5천 ( 추정 ), 64만 2868( 등록 ) 레반트 23만 9천 ( 추정쿠르디스탄 ) 지역이라크 26만 ( 추정 ), 24만 6589( 등록 ) 팔레스타인 1천 ( 추정 ) 사우디 42만 ( 추정장기체류 2015) UAE 24만 2천 ( 추정장기체류 2015) GCC 쿠웨이트 15만5천 ( 추정장기체류 ) 지역카타르 4만 ( 추정장기체류 2015) 42( 등록 2015) 바레인 3500( 추정 ) 이집트 11만 9665( 등록 ) 북 알제리 4만3천 ( 추정 Nov 2015), 5721 ( 등록 ) 아프리카 튀니지 4천 ( 추정 ) 리비아 2만6672( 등록 ) 주 ) 481만 2993 명난민등록 (2016.3), 660만명난민및이주자추정 (2016.1) 2016 년 2월기준, 시리아국적국경도착자추정, UNHCR 등록난민, 난민신청자, 노동비자장기체류및재거주난민. 자료 : Refugees of the Syrian Civil War 3) EU 의경계를넘어온불법유입민은성별로남성 71%, 여성 11%, 성별미상 18% 로나타났고, 연령별로는 18 세이상성인이 83%, 미성년자 15%, 연령미상 2% 로나타나고있다. 4) 일본은 2015 년난민인정신청자전체 1 만 3831 명중난민인정자수 27 명으로확정공표했다. 난민신청자는 5 년연속증가한 7586 명증인정된사람은 2014 년보다 16 명증가한숫자이다 ( 교토통신, )

6 26 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 아랍민중봉기이후, EU로의불법이주민유입경로 5) 중육로로진입하는경우에는헝가리 -세르비아국경이가장많이이용되고있다. 지중해를통해이탈리아나몰타로향하는중부경로, 터키를통하여그리스로향하는동부경로, 발칸반도에서헝가리로향하는서부경로가가장많이이용되었고, 2014년불법유입민수의 93.4% 인 26만4800명이이세경로를통해입국한것으로추정되고있다. 그중화물선등을이용하는지중해경로의밀입국자수가 77.4% 수준으로비교적진입성공률이높은것으로알려져있다. 한편, 중부지중해이용비중이전체지중해이용비중의 77.8% 를차지하는만큼이동중사망자들도대부분지중해에서발생한다. [ 그림 1] 시리아난민이동경로및규모 자료 : Mapping the Syrian refugee crisis across Europe: in pictures 또한터키를경유하여지중해나서부발칸경로를통해 EU에진입하는유입민의수가증가했다. EU로유입되는시리아난민의 45% 가터키로유입되었으며, 2015년말까지약 427만명의시리아난민이발생한것으로추정 (UNHCR, ) 된다. 발칸경로를통하여유입된난민은 2015년 12월기준, 70만이상이며, 2016년 3월이후폐쇄되었다. 5) Frontex 에서구분하는 EU 불법이주민유입이동경로는동부국경경로, 동부지중해경로, 서부발칸경로, 알바니아 그리스순환경로, 아풀리아 칼라브리아경로, 중부지중해경로, 서부지중해경로, 서부아프리카경로등 8 개경로로나뉘어있으며, 이중에서동부및서부지중해경로는육로와해로로세분된다.

7 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 27 < 표 2> 주요난민의 EU 각국및기타지역유입현황 주요국가 유입현황 독일 48만 4000 ( 유입추정 ) 30만 6703 ( 신청 ) 그리스 49 만6119( 도착 ) 5만 4574( 추정 ) 5615( 신청 ) 스웨덴 10만 7966 ( 신청 ) 헝가리 7만2505 ( 신청 ) 오스트리아 3만8385 ( 신청 ) 네덜란드 3만698 ( 신청 ) 덴마크 1만9433 ( 신청 ) 불가리아 1만7527 ( 신청 ) 벨기에 1만5744 ( 신청 ) 스위스 1만2822 ( 신청 ) 노르웨이 1만3993 ( 신청 ) 프랑스 1만1402 ( 신청 ) 영국 9292 ( 신청 ) 5102 ( 재거주 2015) 스페인 8365 ( 신청 ) 키프러스 3464 ( 신청 ) 몬테네그로 2975 ( 신청 ) 이탈리아 2538 ( 신청 ) 루마니아 2525 ( 신청 ) 몰타 1222 ( 신청 ) 핀란드 1127 ( 신청 ) 마케도니아 40만 ( 유입추정 ), 2150 ( 신청 ) 몬테네그로 2975 ( 신청 ) 크로아티아 5000 ( 추정 ) 86 ( 신청 ) 코소보 31만3314 ( 신청 ) 아르메니아 1만7000 ( 추정 ) 몰타 1222 ( 신청 ) 터키 274 만8367( 등록 ) 러시아 5000 ( 추정 2015) 말레이시아 5000 ( 추정 ) 미국 4035 ( 재거주 ) 캐나다 4만7270 ( 신청 ), 3만3( 승인 ), 2만7190( 재거주 ) 오스트레일리아 4500 (2015) 브라질 9000 신청, 2097 승인 ( ) * 자료및주는표 2-1 과같음 아랍국가는제외하였음

8 28 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 2015년 11월 EU와터키가난민사태및테러저지관련상호공조에합의하였고, EU에서터키의난민수용을위해 30억유로의재정보조지원및 2016년부터터키국적자의 EU비자면제를합의하였다 (Bloomberg, ; Deutsche Welle, ). 2015년12월14일에는 5년간중단되었던터키의 EU 가입협상이재개되었다. 실제로시리아에서가까운터키를통과하는경로를주로이용하게되므로, 결국터키에서의난민수용여부가 EU로의난민유입규모에탄력성이크기때문이다. < 표 3> EU 유입주요국가별난민유입추이 ( 단위 : 명 ) 시리아 만5546 7만9169 6만8912 에리트리아 만1298 3만4586 1만8521 아프가니스탄 2만2994 1만 만2132 3만7884 코소보 만2069 2만3146 자료 : Frontex. 시리아탈출난민의 99.3% 가중부지중해경로와동부지중해및서부발칸경로를통해입국했으며, 에리트리아와아프가니스탄출신불법유입민도대부분지중해경로를이용한것으로보고되고있다. 최근 EU에불법으로유입된난민은약 7만9200명 (27.9%) 으로 < 표 3> 에서보는것처럼가장큰비중을차지하고있고, 에리트리아, 아프가니스탄출신유입도확대되어가는상황이다 (2015 년기준 ). 난민의망명신청건수를통해정착희망우선지역을선택한요인을다음과같이분석할수있다. 독일이유럽에서가장많은망명신청을하였는데, 이는 2012년이후유럽에서의망명신청은다른 EU 회원국에비해실업률이낮고경제성장이양호한것으로판단되었을것으로분석된다. 독일에는 2014년에약 20만2600명이망명을신청했으며, 망명처리건수는독일 9만7275건으로집계되었다. 2015년 10개월간의망명신청집계치가전년대비 69.6% 증가하였다.

9 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 29 독일이외에는난민에게우호적인스웨덴과국경지역인헝가리와이탈리아, 그리고무슬림비중이비교적높은프랑스등에집중되고있는데, 2014년기준, 망명처리건수는프랑스 6만8500건이다. 프랑스는 2014년에전년대비망명신청건수가다소감소하였으나, 망명승인비중은증가하고있다. 지중해해로를통해서접근가능한이탈리아에는 2014년에약 6만4600명, 2015년에는 10월까지약 6만9600명이망명을신청하였고, 스웨덴은 3만9905건으로나타났다. 6) 그리고헝가리는 5445건으로쉥겐의동쪽경계이면서, 시리아와가장가까운육로로진입이가능하여서헝가리에망명신청은 2014년에 4만2800명으로증가세를보였고, 2015년에는 10월까지 17만6600명으로급증하였다. [ 그림 2-1] 의우측의자료에서의붉은점은짙은녹색으로표시된유럽국가에망명신청을한숫자이며, 전체망명신청중 42% 가독일정부에제출되었다. [ 그림 2] 난민사고의주요지점과유입규모 (2-1) (2-2) 자료 : CartoDB user Raul92S, Mapping the Syrian refugee crisis across Europe 난민들의불법이주과정에지속적으로사망사건이보고되고있는데, EU집행부는이를완화하기위하여 2013년이후 EU의이주계획을실행하였다. [ 그림 2-2] 는 2000년이후유럽에피난처를구하는동안사망한이주자를추적하여주 6) 스웨덴에서의망명관련처리건수가독일의 41% 수준이지만, 2014 년이후망명승인비중이 76% 이상으로가장높게나타나고있다.

10 30 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 요사망지점을확인한자료이다. 사고난민들은대부분익사하였으며, 대부분지중해튀니지와이탈리아사이에서사고를당한것으로나타났다 ( 그림2 좌측자료참조 ). 2016년 1월부터 5월까지지중해에서사망한난민은모두 2510명으로작년같은기간 1855명보다 35% 가증가했다. 특히, 리비아나다른북아프리카국가에서이탈리아로가는경로는터키에서그리스로가는지중해연안경로보다훨씬더사망률이높다. Ⅲ. EU 1. 거시경제적인요인 1) 난민유입의경제효과 EU에대규모아랍난민유입은거시경제전반에상당한영향을미칠수있다. 일차적으로, 내수및고용확대등을통해실질 GDP 증가율에영향을미칠수있으며, 이차적으로소득수준, 경상수지, 실질임금, 정부부채및재정수지등의거시경제지표에영향을미칠수있다. 즉, 난민유입은단기적으로공공지출의증가를가져와경제성장에긍정적인영향을미칠수있으며, 이는정부부채및재정수지에긍정적영향을주는효과도있지만, 반면대규모난민유입은실질임금을낮추어전체적인소득수준을하락시킬수있으며, 경상수지에도부정적인효과가나타날수있다. 장기적측면에서난민의노동시장유입의효과는일시적인것에그치지않고, 난민의정착과훈련과정등을거쳐거시경제전반에중장기적 복합적으로나타날것으로예측된다. 실제로 EU내 28개회원국은노동시장구조는물론인적자원수준과고용관련제도에있어상당부분차별성을보이고있으므로, 난민유입의효과에있어서도회원국별로파급효과가다양하게나타날것이다.

11 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 31 2) 난민유입의문제점분석첫째, 경제적인측면에서아랍난민의유럽사회유입이거시경제에미치는긍정적요인은노동시장에서난민의정착과교육훈련이 21세기의정보통신의발달로과거보다쉽고빠르게정착될것이라고유럽집행부자료는분석하고있으나, 거시경제측면에서임금하락과더불어사회복지비용의증가압력도확대될것이다. 유입이주민이노동시장에서원주민노동력과보완관계가되는전제조건은일차적으로원주민의노동숙련도수준에달려있다. 문제는 1 이주노동력의언어소통의수준이나문화충격과같은경제외적인변수가존재하게될것이고, 수용국산업구조의고도화정도에따라서도효과가차별적으로나타날것이다. 2 특히동유럽의경우현지산업구조의안정도가비교적낮은수준이기때문에이주노동력이현지사회에서대체재역할을하면서고용시장이악화될가능성이있다. 3 한편, 전반적으로숙련도가균형도가낮은이주노동력이현지환경에적응하는과정에서발생하는교육비및보조금이비경제적인요인으로분석된다. 결과적으로동유럽의경우, EU 역내전체에서저숙련노동비중이상대적으로높은상황에서대규모난민유입에따른저숙련노동시장은상당히문제가발생할가능성이높다. 둘째, 비경제적측면에서무슬림난민유입으로사회불안정성이확대될가능성이다. 2015년 11월에있었던파리테러에난민출신테러분자가가담했다는의혹으로대부분의국가에서는난민유입을경계하고있다. 1 실제로난민과테러분자를분명히구분하기어렵고, 2016년벨기에테러미수사건에서도난민을가장한 IS 출신이가담했다는의혹이제기되었다. 일차적으로난민입국시지문등록을통한신원확인이이루어지고있지만, 테러분자를명확하게선별할가능성은낮다 (Euractiv, ). 이에따른사회안전비용이확대될것이다. 2 결국, 난민유입에따른사회통합이약해지고장기적으로문화정체성도약화될것이다. 3 취약계층의원주민으로부터역차별에대한문제가제기될가능성은매우높아서사회불안정이가속될것이다. 다문화정책의경험적

12 32 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 측면에서는대부분난민이무슬림으로써전통적인기독교사회에동화되기불가능하다는점이다. 2. 난민유입의경제적효과계량분석 1) 난민유입의효과추정의예 EU 집행위원회 (European Commission) 는유입되는난민의노동숙련도가 EU 원주민과비율적으로비슷한수준일경우와난민의숙련도가낮은경우로나누어두가지가정에대한가상실험을통한계량분석을시도하였다. GDP 1 인당 GDP 고용 경상수지 (GDP 대비 %) 실질임금 정부부채 (GDP 대비 %) 재정수지 (GDP 대비 %) < 표 4> 난민유입이거시경제에미치는효과 조건 a b a b a b a b a b a b a b 주 ) 각항목별증감기여율 (%), a: 유입이주민의노동숙련도가 EU 원주민과동등한수준이라는가정. b: 유입이주민의노동숙련도가 EU 원주민보다낮은수준이라는가정. 자료 : European Commission(2015), European Economic Forecast, p (Autumn)

13 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 33 이러한 EU 전체에대한난민유입의효과추정에서는 EU 집행위가난민유입추이를바탕으로 2015년말까지 100만명의난민유입과 2016년에 150만명과 2017년에 50만명이추가로유입될것으로예측내용을가정하고, 난민신청자중난민으로인정되는비율을 50% 로설정하고있으며, 난민으로인정된인원중약 75% 를노동가능인구로추정하여계량분석한결과이다. < 표 4> 의분석내용은가상실험의분석결과로써, 첫째, 난민유입은 EU 28개국전체 GDP를 2016년 0.14~0.21%, 2017년 0.18~0.26% 증대시키는효과가있을것으로추정되지만, EU 회원국가운데서유럽의국가군은난민과노동수련도격차가크고동유럽국가군과노동숙련도가동등하다는전제하에실시한것은국민경제에영향을주는요소가산업구조임을감안할때신뢰성은크지않으며경제외부효과에대한변수가상정되지않았다는문제가상존한다. 둘째, 서유럽국가군은동유럽국가군에비하여상호보완성이높을것으로분석되었다. 한편유입되는난민의노동숙련도수준이원주민과비슷한것으로추정되는동유럽국가군의경우에비해원주민보다낮은서유럽군국가들의경우에 GDP에대한긍정적영향과실질임금에대한부정적영향이현실적으로크지않다. 2) 평가에대한시사점난민유입의경제적효과를추정함에있어첫째, 난민의규모및특성과함께난민을수용하는 EU 회원국별다양한차별성을정형화할수있는포괄적이고구체적이며, 정교하고다양한변수에대한가정이요구되는데, 일반적으로난민의노동숙련도는언어문제에중점을두고여타의변수에대하여는난민수용국의평가가단순평가되고있어서비약적인결과치로평가된다 (European Commission, 2015; 50). 둘째, EU에유입되는난민의규모는물론연령및성비구성과노동숙련도등에대한인구통계적인자료분석이선행되어야, 난민유입효과에대한가상실

14 34 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 험의신뢰도가높다. 그런데, 경제에미치는영향에서는기본조건이유입이주민의노동숙련도가원주민과동등한수준인지아닌지에대한평가항목으로어떻게세분하여변수에입력하느냐는문제가일차적이고, 경제적효과가노동시장에한정하는것도상당히단순분석이어서합리성이떨어진다. 셋째, EU 회원국가운데난민들이한시거주나단기거주하는국가와정착희망국가와의사이에효과에서상당한편차가있을것으로추정되며, 실질적으로임시거주기간의노동집약도는매우낮을가능성이크기때문이다. 7) Ⅳ. EU 1. EU 차원의난민정책 1) EU 의난민정책수립과개발 EU집행부는공동체로서의정책공조를강화하고, 난민에대한책임을모든회원국들이분담하며, 역내안전을보장하는방향의기본정책을수립하였다. EU는난민관련법령및제도를공동체로서의기준과정책을중심으로정비하고있다. EU집행부는 2008년 난민정책계획 (Policy Plan on Asylum) 의단계별계획을발표하였다 (European Commission, 2008). 1단계 (CEAS 1) 로 1999~2005년에 EU의난민정책수립과개발을위한기반을조성하고, 2단계 (CEAS 2) 에서는 EU회원국법령간난민보호기준의조화및효율적이고현실적인협력, 그리고 EU 회원국과비회원국과의연대강화와책임공유라는목표로정책의합리적시행을담보하고있다. EU의난민정책은난민의기본적인권리보장과망명관련절차의효율적진행을위한기준제시및관련정보공유등의업무를법령을근 7) 이탈리아, 그리스, 헝가리등이대표적인임시거주국이며, 난민들의최종정착희망국가는난민에게법적지원이큰독일, 스웨덴, 프랑스, 영국순이다.

15 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 35 거로실시되고있다. 1 난민수용조건지침 (Reception Conditions Directive), 8) 2 난민자격조건지침 (Qualification Directive), 9) 3 EURODOC 지침 (EURODAC Regulation), 10) 4 더블린규정 (Dublin Regulation) 11) 이수립되었다. 지침 규정 명칭수용조건자격조건 EURODOC 더블린 < 표 5> EU 의난민관련지침및규정 내용 - EU 회원국의난민의기본권을보장을통한난민수용조건의일반기준으로난민의수용시주거, 식사, 보건, 의료및심리관리및고용등지원조건들을구체적으로명시 - 개별평가및상담등으로특별한관심을요하는난민이나보호자가없는미성년자등에게필요사항을제공 - 망명신청자는최장 9개월까지고용기회를보장 - 난민인정이후주요보장내용으로, 강제송환으로부터의보호, 거주허가증, 여행증명서, 고용기회제공, 교육기회제공등사회복지, 보건, 주거, 사회통합을위한시설지원 - 어린이및노약자를위한특별보호업무등인도주의적보호제공의기본원칙을제시 - 각난민의신원을확보를위하여출신국명, 성별, 망명신청정보및지문정보등, 개인정보를회원국의이민당국간공유 - 범죄및테러예방차원에서회원국경찰이나 Europol 의정보조회협조가능 - 회원국의난민보호책임과망명신청에대한심사조건을명시 - 개별회원국의난민제도가원활하게작동하지않거나, 다른회원국에비하여난민수가과다할경우, 지원가능 - 사전준비및조기경보등, 위기관리체계를통한효율적인대응 시리아내전이후, 난민의대규모유입으로유럽의공동난민정책 12) 의법적적 8) Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June ) Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December ) Regulation(EU) No. 603/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on the establishment of Eurodac for the effective application of Regulation(EU) No. 604/2013 and amending Regulation(EU) No 1077/ ) Regulation(EU) No. 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June ) EU 의공동난민정책은 1951 년의제네바난민보호협정 (1951 Convention Relating to the Status of Refugees) 을기반으로출발하였다 년대유고슬라비아내전과코소보내전으로난민이대규모유입에따라대응정책도입의필요성이발생하였고, EU 집행부차원에서의공동난민정책이본격적으로논의되었다 년부터공동유럽난민제도 (CEAS: Common European Asylum System)

16 36 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 용에대한입장이각국별로다르고, 사안별로다르게적용하고있어서 EU사회통합에장애가되고있다. EU 전체회원국차원의효율적인공동대응및정책수행을위한난민절차지침 (Asylum Procedure Directive) 13) 은기본적으로난민신청처리가공정하고효율적으로이루어질수있도록난민지위를부여혹은철회시회원국간최소한의공동기준을제시한법이다. 1 일차적으로국경지역에서최초난민신청시 6개월이내에처리하도록명시하고, 2 처리과정에서개별적 객관적 공명정대한심사와필요시통역제공등신청자가이해할수있는언어로진행해야하며, 3 자비로법률자문을받을권리보장및법원항소시무료법률자문을보장해야한다. 4 또한, 최종심사결정전에비밀이보장된개인면담기회를제공하며, 특별지원이필요한경우신청자를위한지원을제공한다. 5 한편, 난민으로써보호가불필요하다고판단된경우에는본국으로송환조치한다. 이는동일인의다회재신청으로인한장기체류를방지한다는목적이다. 2) 난민에대한공동대응 EU 집행위는 2015년 5월과 9월두차례에걸쳐 유럽이민의제 (European Agenda on Migration) 를제안하여대규모난민유입에대한공동대응및공동안보방위정책 (Common Security and Defence Policy) 을수립하고, 국경관리를강화하였다. 유럽이민의제는난민사태에대한신속대응과사후관리및운영계획으로구성되었으며, 9월에제안된두번째의제는첫째의제의내용을확대 구체화시키는방향으로논의되었다. (1) 신속대응의주요내용에는 1 난민할당제 (European relocation scheme), 2 정착제도 (European resettlement scheme), 3Frontex 합동작전 14) 인 Triton 과 4 의명칭으로난민관련법령도입및기금운영등공동체로서의대응정책을실시하고있다. 13) Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June ) Frontex 합동작전 (Joint Operations) 인 Triton 과 Poseidon 은 EU 회원국이공동으로지중해해상순찰, 난민구조활동및범죄예방활동을수행하는임무로, 첫째, Triton 작전은이탈리아주변의중부지중해를관할지역으로하며이탈리아가주도, 불가리아, 헝가리, 슬로바키아를제외한 EU

17 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 37 Poseidon 의재원확대, 그리고 5 1차난민등록소 (Hotspot) 설치등이있다. 첫째, 난민할당제는난민유입이대량발생시최초경계진입국인이탈리아, 그리스, 헝가리와의부담공유를목적으로각회원국의 GDP 수준, 인구수, 실업률및기존난민들의정착현황에따라신규진입난민수를배분한다. 일차적으로 EU가수용하는난민의수가전세계난민의 75% 이상인국가인시리아, 에리트리아, 이라크출신난민에대해서만적용한다. 둘째, 난민정착제도는 2017년까지 2만명의역외국난민을 EU역내에정착시킨다는계획으로, 정착제도에명시된비율에따라회원국별로난민수를할당한다. 셋째, 해상안전강화는지중해통과난민의안전제고와해상범죄의방지를위해 Triton작전 15) 과 Poseidon작전 ( 해상난민조사및구제, 범죄예방활동 ) 의재원을기존재원의 3배인 8900만유로로확대시켜서효과를제고한다. 넷째, 1차난민등록소 (Hotspot) 는유럽난민지원청 (European Asylum Support Office; EASO), Frontex, Europol 및 EU사법협력청 (Eurojust) 의공조로최초도착지에서난민의신원을신속하게파악하고지문포함신상정보를등록하는업무를한다. 이를위하여난민및이민관련정보체계인유럽이민정보망 (European Migration Network) 를개발하였다. (2) 사후관리및운영계획은 1 비정상적이민 (irregular migration) 에대한혜택축소 2 인명구조및 EU지역국경수호 3 공동난민정책강화, 4 합법이민 25 개국과아이슬란드, 노르웨이, 스위스가참여하고있으며, 3800 만유로의예산으로운영한다. 둘째, Poseidon 작전은에게해를중심으로지중해동부를관할지역으로하며그리스가주도하며, EU 20 개국 ( 오스트리아, 벨기에, 불가리아, 크로아티아, 덴마크, 에스토니아, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 이탈리아, 라트비아, 몰타, 네덜란드, 폴란드, 루마니아, 스페인, 스웨덴, 슬로바키아, 영국 ) 과아이슬란드및노르웨이가참여하며, 1800 만유로의예산으로운영한다. 15) EU 는정상회담과국무부장관회의를거쳐지중해지역의작전에대한기본전략으로, 지중해상의난민구출작전을소극적체제인 트리톤 (Triton) 으로전환하였다. 즉, 전방위적구출작전은중동지역에서해상탈출숫자를증대시키는효과가있다고판단하여작전반경을축소하였지만, 오히려지중해를통해탈출하려는난민은계속해서증가하고있다 년난민사망자의숫자는전년과비교해 50 배가증가하였다.

18 38 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 에대한정책수정을목표로주요내용은다음과같다. 첫째, 난민신청대상제외국가 (Safe Countries of Origin) 명단을작성 공유하고각 EU 회원국이합의한기준에따라서박해, 고문, 비인간적대우나처벌, 폭행의위협, 무력분쟁이없다고평가되는국가 16) 출신망명신청자에대한승인절차를신속하게거치게되고, 승인받지못하는경우조속한본국송환조치를시행한다. 둘째, 미승인망명신청자에대한효과적인본국송환을위한활동계획 (EU Action Plan on Return) 및공동의편람 (Handbook) 마련한다. 주요활동계획에서 EU 기관및각회원국의상호공조와더불어제3국과의협력강화를통해서난민지위허가및망명승인거부신청자를고국으로안전송환시키는것을목적으로하며, 이를위해 Frontex송환국 (Frontex Return Office) 을설치하고모든회원국에서공통의절차가시행될수있도록송환편람을제작한다. 셋째, 난민사태관련 EU의외교업무를활성화한다. 시리아난민유입의주요경유지인터키의역할이중요한부분으로인식하고, 상호간협력을강화, 남부지중해지역의밀입국및인신매매조직을감시, EU 해상군사작전 (EUNAVFOR MED operation Sophia) 강화, 에티오피아, 아프리카연합, 소말리아, 리비아등아중동지역과의관계강화및 UN의시리아사태논의그리고발레타정상회의 17) 등에적극적으로참여한다. 넷째, EU집행위원회가가지역긴급신탁 (Regional Emergency Trust Fund) 을조성하여, 시리아난민긴급신탁기금 (EU Syria Trust Fund) 과아프리카긴급신탁기금 (EU Trust Fund for Africa) 에각각 5억유로와 18억유로를준비하고 EU 회 16) 현재 12 개 EU 회원국이제출한명단에는알바니아, 보스니아, 헤르체고비나, 마케도니아, 코소보, 몬테네그로, 세르비아, 터키가공통으로포함되어있다. 17) 발레타정상회의 (Valletta Summit) 는 2015 년 11 월 11~12 일에 EU 및아프리카각국정상들의이민을주제로개최한희의이다. 이정상회의에서난민, 망명및비정상적이민유입과관련하여 5 개주요영역 (1 비정상적이민과강요된이동의원인규명 2 합법적이민및이동을위한협력증진 3 이민자와망명자에대한보호강화 4 비정상적이민, 밀입국, 인신매매의방지및근절, 5 귀국, 재허가및재통합을위한긴밀한협력계획을수립하고, EU 긴급신탁기금의설립을촉구하였다.

19 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 39 원국에공동출자의형태로참여를유도한다. 2. 난민에대한각국의입장 1) 슁겐국경규정운용현황유럽대륙의국경은 1995년이래, 쉥겐협정 (Schengen Agreement) 18) 에따라서국가간인구이동에대한기준을정하고있는데, 난민의대량유입은 EU내국경관리문제로회원국간이해가상충되는경우가많다. 현실적으로쉥겐지역의가장동쪽이 EU의국경에해당하므로, 핀란드, 에스토니아, 라트비아, 리투아니아, 폴란드, 슬로바키아, 슬로베니아, 헝가리가 EU의동쪽경계를이루며, EU의남쪽경계는그리스와이탈리아가담당하고있다. 현재시리아난민에대한쉥겐참여국국경의경계강화는대량유입통제를위한일시적대응방안으로쉥겐국경규정 (Schengen Borders Code) 의철폐는아니지만, EU의체제의장애요인으로작용할가능성이있다. 쉥겐협정은기본적으로 EU 회원국간자유로운인적 물적이동을보장함으로써역내가용한투입요소를가장효율적으로활용하도록하는데목적이있으므로, 이에대한제약은 EU 경제통합에부정적인영향을미칠수있다. 시리아사태이후, 전세계에서가장많은난민을수용 정착시키고있는 EU 의난민정착규범은, 지속적으로적용및실험이되어서실질적인세계적규범으로발전될것이다. 현실적으로아랍지역난민의유입이독일, 스웨덴, 오스트리아등에집중정착하고있어서, 이들국가들이강력한국경관리단계에돌 18) 쉥겐협정 (Schengen Agreement) 은유럽역내에서자유로운인적이동을보장하는협정으로, 1995 년에발효되었다. 현재 28 개 EU 회원국중에서불가리아, 크로아티아, 키프로스, 아일랜드, 루마니아와영국을제외한 22 개회원국과비 EU 회원국중아이슬란드, 노르웨이, 스위스, 리히텐슈타인의 4 개국이쉥겐협정에참여하고있다. EU 법령 (Council Regulation(EC) 2007/2004) 을근거로설립된 Frontex(European Agency for the Management of Operational Cooperation at the External Borders of the Member States of the European Union) 와 EU 회원국간의공조로출입국관련정보공유및역외국경관리를수행하고있다.

20 40 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 입한상황이다. 19) 한편, 역외국가인노르웨이도쉥겐지역이어서, ~ 기간에난민의대량유입을이유로국경통제를강화하였다. 프랑스는 ~ 까지파리테러사건에따른국가비상사태로규정하고내륙및항공을포함하여국경을통제하였다. 이러한쉥겐참여국의국경통제로인해쉥겐해체에가능성도제기되고있으나 (The Economist, ), EU 집행위는 공공정책혹은자국안보에위협이될수있는예외적인위기상황에서단기적해결책 으로인식하고있다 (European Commission, 2015: 12). EU 집행위원회는쉥겐국경규정이한시적인관리 통제를통하여융통성이있게적용될수있다는입장이다. 역내국경이계속유지될경우최종수단으로그리스나난민수용을거부하는동유럽국가를제외하고장기적인쉥겐지역의범위를축소시행은 EU 통합의체제를약화시키는결과를초래할수도있다 (Spiegel Online, ). 2) 각국의입장서유럽과동유럽의국가간난민수용에대한정책은확연한차이를보이고있다. 서유럽국가군의경우, 테러와난민은사안이다르다는입장으로써테러와난민문제를분리해서별개로논의해야한다는인식하에난민정책이지속되어야함을주장하는반면, 동유럽국가군은파리테러를계기로자국의안보에위협을이유로난민수용을최소화하려는입장이다 (Business Insider, ). 스웨덴이나독일은인도적차원에서난민할당제를적극수용하지만, 대다수의 EU 회원국은대규모난민수용에대하여거부의사를표명하였다. 독일은 2015년 9월메르켈총리가유럽및독일의난민수용을적극주장하였다. 20) 그 19) EU 회원국중오스트리아 ( ~ ), 독일 ( ~ ), 스웨덴 ( ~12. 20), 몰타 ( ~12. 31), 헝가리 ( ~26), 슬로베니아 ( ~10. 16) 가대규모난민유입에따른국경통제를실시하여왔다. 20) 기민당 (CDU) 과메르켈총리에대한국민적지지가급락하는상황에서적극적인난민정책은차기총리직재선기반과여건개선을위한절호의기회였다 (Financial Times, ).

21 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 41 러나독일국민들은여론이양분되어있으며, 난민수용소방화등공격적으로적대감을표출하였다 (The Telegraph, ). 한편스웨덴에서는극우정당을제외한정치권전반에서난민수용을지지하고있으나 (BBC, ), 체코, 슬로바키아, 헝가리, 폴란드등의동유럽국가들은난민할당제에대하여반대의입장을취하고있다. 2015년 9월22일에진행된 EU 내무장관회의에서 4만명할당에이어서추가 12만명의난민에대한할당제실시여부에대한투표가가중다수결로통과되었다. 당시에, 체코, 슬로바키아, 헝가리, 폴란드 4개국은공동성명을통해리비아, 시리아, 중동의근원적인문제를해결하는데초점을맞추어야하고, 시리아문제의핵심요인인미국이나러시아등모든주요관계국이해결에동참해야한다고주장하였다 (Euractiv, ). 폴란드의유럽외무대표 (European Affairs, Konrad Szymański 장관 ) 는폴란드가난민할당제에찬성할수없으며국경경계강화의필요성을강조하였다 (Newsweek, ). 결국체코, 슬로바키아, 루마니아, 헝가리는반대, 핀란드는기권했고, 난민할당제에반대입장을보였던폴란드는투표시찬성을표시하였으며, 아일랜드, 영국, 덴마크는로마조약 (TFEU) 에근거하여난민할당제투표를거부하였다. 21) 영국은 2015년순이민자수가 33만3 천명으로공표하고, EU 탈퇴를통하여자국의난민문제를해결할수있다고주장하고있다. 영국은 2016년6 월23일국민투표를통하여 EU탈퇴를확정하였다. 앞서영국정부는영국과프랑스사이의영국해협에서난민봉쇄활동을강화할것이라고 2016년5 월31일발표했다. 독일중심의서유럽국가군은동유럽국가들의난민수용을촉구하는차원에서법적명분으로압박하여정치적으로 EU의분열을야기하는단초가될수있다. 그러나경제적으로국경관리강화정책을재도입할경우예산할당은물론물류나인적이동을위해국경통과시대기시간이길어지는등손실이발생 21) 영국, 아일랜드, 덴마크, 폴란드에는사안에따라참여의무에대한예외인정권 (Opt-out) 이부여되는데, 난민할당제는이민관련문제이므로자유, 안보및정의 (area of freedom, security and justice) 관련의참여의무예외가인정된다.

22 42 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 하고사회적으로유럽통합의결속이약화될수있다. Ⅴ. 본논문에서는 EU 집행위원회의정책수행과정과각국의입장을중심으로시리아내전으로인한난민이지속적인확대에따른 EU의체계적인난민정착전략이초점을맞추어난민수용국의정치, 경제, 사회에미치는영향을분석및평가를도출하였다. 각장별로논의된내용에서얻은시사점은다음과같다. 첫째, 유럽각국으로지속적인아랍난민유입은수용국의수요증가및실업률증가등을통해국민경제전반에집적적인영향을미칠수있으며, 소득수준, 경상수지, 실질임금, 정부부채및재정수지등의거시경제지표에지속적으로영향을미칠수있다. 둘째, 난민수용국의노동시장에유입된난민의정착계획의효율성에따라난민유입이경제성장률에미치는영향이다르게나타나게될것이다. 따라서난민에대한효과적인교육훈련을통해노동시장에신속하고최적하게진입시킴으로써경제성장잠재력확충에기여할수있다. 셋째, 시리아난민들의이동경로에서일차적으로인접국가인터키에유입되는비중이가장높게나타나고있어서, EU의난민유입을조절하기위해서는난민유입경로의 1차경유국인터키의역할이크고, 최종목적국가인 EU와의정치적, 인도적협력체제의중요성이크다. 넷째, 난민유입에따른수용국인 EU의사회통합이위축되고장기적으로문화정체성도약화될것이어서, 원주민취약계층으로부터역차별에대한문제가제기될가능성은매우높아질것이고이에따른사회불안정이가속될것이다. 다섯째, 국제사회는시리아사태, 나아가중동의근원적인문제를해결하는데우선적으로초점을맞추어야하고, 시리아문제의핵심역할을하고있는미

23 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 43 국이나러시아및 EU 등모든주요관계국이해결에동참해야한다. 본논문에서지적하는시사점은시리아난민에대한기본적인 EU의정책의장기적측면에서유럽각국과시리아에상호긍정적인결과를기대할수없고, 문제의핵심은수용국에서의난민의통합이충분한추진력을얻어경제적측면에서긍정적이라고판단될경우에도난민들이사회통합을이루어낼수있는가여부는장기적관점의논란의대상이될것이라는점이다. 실제적인예로써, 난민수용을둘러싼유럽각국의입장에서공통분모를확인하기어려워서영국이탈퇴하였고, 장기적으로동유럽국가들의원활한 EU통합에장애요인이될수있다. 우리나라는대규모난민문제가발생하고있는시리아와중동및유럽의지리적, 정치적상황이매우상이하고, 이슬람의영향력이크지않지만, 동북아정치상황에따라서남북한대치구도가변화할수있고, 자연재해의원인에따라서대규모난민문제의발생은가능할수있다는점에서상당한시사점을가진다. [ 주제어 : 시리아, EU, 아랍, 난민, 이민정책, 사회통합 ]

24 44 한국중동학회논총 제 37 권제 2 호 [ ] 1) 논문및저서 Ana-Maria Bolborici(2015). From the Arab Spring to the Arab Exodus in Europe, Bulletin of the Transilvania University of Braşov Series VII: Social Sciences Law, Vol. 8 (57) No. 2, Burcu Togral Koca(2016). De-constructing Turkey s Open Door Policy towards Refugees from Syria, Oxford Journals Law & Social Sciences International Jnl of Transitional Justice, Special Issues Kate Rogers(2015). Refugees could be a boost to the European economy, Reconsidering Appropriate Responses to Victims of Conflict, edited by Juan E. Méndez (1), 19 November Katie Collins (2015). Mapping the Syrian refugee crisis across Europe: in pictures, Wired security, 11 Sep (retrieved: ) Marcel Fratzscher and Simon Junker(2015). Integrating refugees: A long-term, worthwhile investment, DIW ECONOMIC BULLETIN, No /2015 of November 12, UNHCR (2015). UNHCR: Total number of Syrian refugees exceeds four million for first time, Press Releases. ( ). 2) 간행물 BBC, Sweden s asylum offer to refugees from Syria. ( ). Bloomberg, EU, Turkey Agree on Means to Stem Refugee Flow to Europe. ( ).

25 김중관 시리아난민의이주문제에대한분석 : EU 의수용정책을중심으로 45 Business Insider. We are not terrorists - Europe s open door refugee policy is already coming under assault. ( ). Deutsche Welle. EU and Turkey open fresh chapter in accession talks. ( ). Euractiv. Visegrad summit rejects migrant quotas. ( ).. Paris attacks give EU leaders excuse to get tough on refugees. ( ). Financial Times. Angela Merkel wins CDU backing on refugee policy. Kyoto News ( ) (retrieved: ) Newsweek. After Welcoming Refugees, Europe is Saying No More. ( ). Spiegel Online. Coalition of the Unwilling: Merkel s Plan B Could Mean End of Schengen. ( ). The Economist. Europe starts putting up walls. ( ). The Telegraph. German fireman refuses to respond to emergencies at refugee shelters. ( ). Wikipedia, Refugees of the Syrian Civil War (retrieved: ) 3) 기관자료 Directive 2011/95/EU of the European Parliament and of the Council of 13 December Directive 2013/32/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June Directive 2013/33/EU of the European Parliament and of the Council of 26 June

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