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1 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 : 역대대통령들의주요연설문에대한내용분석을중심으로 * 김 혁 서울시립대학교 본연구의주제는한국대통령의이념이정책의제설정에어떠한영향을미쳐왔고, 또한각시기의대통령들간의제설정의양태는과연어떠한차이를보이는가를분석하는것이라할수있다. 대통령의연설문에나타나는개별대통령들의의제설정에서대통령개인의리더십스타일과정책의제설정의방향성은어떠한연관성을가지는지분석하고자하였다. 즉, 보수적대통령들이진보적대통령들과는어떻게다른양상으로정책의제를설정해왔는가를분석해보기위하여실질적으로표출되는다양한정책의제설정의양태들이어떠한방향으로전개되어왔는지를조사하였다. 정책의제뿐아니라가치체계나국민및국가의식, 정치, 그리고비전에대해서도연설문을통해표명된내용을중심으로실증적인분석을시도하였다. 본연구에서는한국대통령들의취임사, 신년사, 주요기념사, 국회연설, 대국민담화에한정하여 435개의문서들을자료화하였고이를대상으로내용분석을시도하였다. 분석을통하여, 개별대통령들의정책의제설정의격차는기본적으로그들이가지고있는이념성향에의해영향을받으며, 의제형성의환경, 즉사회적요구나여론환경으로부터도심대한영향을받는것으로나타났다. 그리고의제설과정에서이념성향과정책환경뿐만이아니라, 대통령의세계관, 가치관, 정치에대한비전및정치에대한사고프레임도유효한영향을미치는것으로평가되고있다. 주제어 : 대통령, 정책의제설정, 연설문, 리더십 I. 서론 대통령제체제하에서정책형성및결정과정에서가장영향력있는행위자가대통령일것이라는전제는너무나도당연하고도명백해보인다. 모든사회에서사회문제에직면하 * 이논문은 2012 년대통령기록관연구지원비에의해연구되었음.

2 78 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 게되면이에대한해결을모색하려고하고그과정은정책형성의과정속에서다양한양태로나타나게된다. 그러나어떠한양태로정책형성의과정이진행되는가와상관없이대통령제하에서는궁극적인정책결정과정에서대통령의역할은매우중요하게작용하여온것도부인할수없는사실이다. 역사적으로대통령은정책결정과정에서뿐만이아니라정책형성의과정에서도매우중요한역할을수행해왔다. 그러나지금까지대통령들은다양한정치, 경제, 사회적문제에대하여정책형성의과정에서결정적의제설정의형태로나름의처방과해결을모색하였지만, 그들이선택한정책방향성과정책추진스타일이항상일정한것은아니었다. 즉, 당파성이나대통령의이념적정향, 또는리더십스타일에따라정책의제설정의양태는각기매우다른방향으로표출되었던것이다. 대통령제를채택하여민주주의국가로성장해온한국의경우이러한대통령의주요정책의제설정이어떠한양태로이루어져왔는지면밀히검토하며이제실증적으로접근하여야할시기에이르고있다. 일반적으로정책의제설정의방향성에관하여차이를논할때, 무엇보다먼저보수주의와진보주의의이념적구분으로부터출발하는것이타당해보인다. 보편적으로받아들여지고있는이념의분류에따르면, 정부의역할에있어서 작은정부 를지향하며현상유지적인 질서 의가치를우선시하는보수주의와, 더욱적극적인정부의활동으로구조적사회문제를해결할것을추구하는 평등 지향의진보주의로구분하는것이가능하다. 대통령제를고안하여최초로적용하였던미국의경우에도, 대통령후보가어떠한당에속하는가에따라그의이념성향은정도의차이는있으되보수주의와진보성을띤자유주의의구분으로비교적분명하게드러나곤했었다. 한국의경우에는보수와진보의구분이매우복잡하고입체적인기준의설정이필요한것이현실이기에, 이의명쾌한구분과체계적설명을위하여다수의연구들이심도깊은연구들을지속하고있는형편이다. 본연구에서는기존의전형적인보수-진보의이념구분을이용하여대통령의이념정향이정책의제설정양태에영향을미치는지에대하여분석적으로접근해보기로하였다. 보수와진보간의이념상의괴리는타협가능한미세한갈등이라기보다는인간을어떻게바라보는가와관련된현격한인간관과세계관의근본적차이로부터발생한다고여겨진다. 보수-진보의근본적인이념적격차는사회질서유지와관련된정책이외에도복지정책, 경제정책, 외교정책등광범위한차원에서대통령간의제설정양태를현저히다르게이끌어왔다. 보수주의와진보주의간에확고한정책선호와괴리가존재하고있었기때문에, 대통령이어떠한이념을가지고있는가에따라, 특정이슈에대한인식과그대응으로

3 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 79 서의정책방향은매우다르게결정되었을것으로추정된다. 한국대통령들의경우에도정책의제를설정할때, 그들의이념적정향은특정사회이슈에대한대응전략에관하여상당한영향을미쳤을것으로추정된다. 물론이념정향이외에도그러한의제설정에있어서실제적으로존재하는사회적요구, 여론의인식정도, 그리고개별대통령의개인적성향, 또는정치적필요성에의하여서도의제설정은다소다른양상으로나타날수있었을것이다. 한국의길지않은대통령제운용경험으로말미암아, 비록우리가분석대상으로삼을수있는대통령들이 10명도채되지않지만, 대통령의의제설정에있어과연대통령간에어떠한상이성이있고그러한상이성의원인은무엇이었는지에대한실증적분석은반드시시도되어야할것이다. 한국은근대화를빠르게진행시켜선진국으로의진입을목전에두고있다가, IMF 금융위기이후매우커다란경제적어려움을겪었었다. 이후서서히회복하여왔다고는하나경제적으로나정치사회적으로도여전히불안한국가적위기상황에있다고볼수있다. 이러한위기상황에서는최고지도자의리더십이더욱절실하게요구되고국가위기상황에적절하게대처하기위한다양한정책의제의설정이요구되고있다. 이러한맥락에서최고지도자의성공적리더십과이념적지향성이어떠한양태로정책과연계되어발휘되었는지에대한분석적접근은매우중요한의미를가진다고여겨진다. II. 정책의제설정과정에서대통령의역할변화와대중적소통의중요성 대통령의위상과막강한행정적, 입법적, 사법적권한에비추어보면, 정책형성및결정과정에서의대통령의중추적역할은어찌보면당연한귀결인것으로생각될수도있다. 그러나최초로대통령제를탄생시킨미국건국의역사를보면국정운영의주요행위자로서핵심적권한을위임받은것이대통령이아니라오히려의회였다는것은매우특이할만한부분이다. 오늘날에도의회는대통령과교환과흥정을통하여영향을상호주고받고있으며정책이입법화되는과정에서산출은물론투입과정에서도매우중요한역할을담당하는국정운영의한축임에는변함이없다 (Andres and Griffin 2002). 20세기행정국가의등장과함께, 대통령은국정운영의주도권을쥐고모든국정운영과정에서적극적역할을담당하게되었으며, 정책의제설정과정에서가장중요한역할을하

4 80 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 는행위자로부각되어온것도부정할수없는사실이기는하다. 그러나이러한변화에도불구하고훌륭한대통령제의운영은훌륭한의회의존재로부터기반한다는이론적설명의유효함이여전히사실로드러나고있다. 대통령의정책의제설정과정에서의역할을제대로이해하기위해서는최초의대통령제국가로이미오랫동안의국정운영의경험이누적되어온미국의사례를면밀히들여다보지않으면안된다. 미국건국초기국민들과직접교류하며정책의제의형성과의사결정과정에서핵심적역할을담당하는것은거의전적으로의회의몫이었다고볼수있다. 그러나의회의이러한정치무대에서의주연역할에전격적인도전을하며, 대통령이정치전면에나서주도권을행사하고자한것은 7대앤드류잭슨 (Andrew Jackson) 대통령이었으며이때부터기존의동학과전혀다른국정운영이이루어지게되었다. 이전의선거와는달리 1828년의선거는미역사상처음으로보통선거 1) 로선거인단이뽑혔는데, 이는대통령과국민과의관계성에획기적인변화가일어나는시점으로서, 대통령스스로가국민으로부터직접적인정통성을인정받은것으로받아들이며, 정치전면에나서는계기로작용하였던것으로평가할수있다. 잭슨대통령은이전과는달리국민을대표하는의회의결정에대하여스스로의정통성과대표성을강조하며적극적의미에서의거부권을사용하였으며, 입법과정에서도적극적인영향력을행사하고자하였다. 잭슨은대통령으로서는처음으로자신의정책에대하여국민들에게직접알리고이에대한지지를획득하려고시도하였다. 과거의대통령들이의회에영향력을행사하기위해서는자신이속해있는정당을통하여간접적으로영향력을행사하려했었던것과는달리, 잭슨대통령은자신의정책에대한지지를앞으로다가올재선에서자기당의지지로표출해줄것을호소하여, 의회에대한직접적압박으로활용하였다. 이러한시도는대통령이국민의직접적대표자라는사회적인식을만들었고대통령이정부정책에있어서무시할수없는존재로부각되는계기가되었다 ( 김종완 1999). 이후씨어도어루스벨트 (Theodore Roosevelt) 는대통령의적극적지도력의주장과실천을통하여대통령이행사할수있는영향력의범위를크게확대시킴으로써광범위한재량권을정부의일상행정에적용하였다. 그는대중적수사 (popular rhetoric) 를대통령의지도 1) 이전의선거는책임있는시민들에대해서만이루어지는제한선거였는데, 책임있는시민 이란처자와고용인들의생계를책임질수있는자산가를지칭하는개념으로쓰였다. 1828년의선거는남성들만을대상으로하였으므로, 미국에서여성들도선거에참여하는진정한의미에서의보통선거는 1920년에이르러서야시행되었다고볼수있다.

5 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 81 력을발휘하는주요수단으로활용하였고, 국민에게자신의의사를전달하는데신문의중요성을인식하여적극적이고지속적인노력을기울였다. 결국그는대통령의가장중요한정치관계를기존의정당과의회와의관계에서국민과의관계로이전시켰다고볼수있다. 아울러통신수단의발전을통하여직접적인커뮤니케이션의통로가더욱원활해진이후부터는대통령이 국민에게직접호소하는 (going public) 경향성이더욱강화되어대통령이추진하는정책을구현하기위하여대통령은직접국민들의지지를얻으려고노력하게되었다 (Kernell 1993). 기자회견이 TV로방송된케네디대통령 (John F. Kennedy) 때부터는국가의주요의사결정과국정운영에있어서대통령이대중으로부터의지지를통하여주도권을장악하는상황이눈에띄게증가하게되었다. 심지어매년초, 의회에서대통령이원하는정책의제들의설정을위한도구로이용되던연두교서의내용마저도 20세기에들어와서대국민관계강화라는맥락과함께현저한변화를일으키게되었다. 19세기의미대통령들은자신들의의사를, 헌법에근거하였다고보는정책의제설정의권한에의지하여당파적선호를담은교서를통해의회에전달하였었다. 과거교서는대통령이연방의회에연방의상황에관한정보를제공하고, 필요하고적절하다고판단되는법안을의회가심의하도록권고하기위하여의회로송부되는문서로작성된메시지였다. 그러나이러한교서는윌슨대통령이의회에서직접이교서를읽어내려감으로써, 단순한메시지가아니라연설문이되었고오늘날처럼연두교서발표의효시가되었다 (Tulis 1987, 56). 즉, 대통령이연설문에서행하는의사소통의양식이과거에는의원들을상대로하는고도의복잡한논쟁을포함하고있었으나, 점차단순한입장의표명의형태로변화하였던것이다. 이는연두교서의발표도의회의의원들을상대로하였다기보다는일반국민들을청중의대상으로하여국민들의지지를얻으려의도하고있다는사실을여실히보여주는것이다. 20세기의대통령들은일반대중과소통할목적으로의회에서정기적으로대통령의바람을호소하는형식으로그틀을바꾸어버린것이다. 오늘날대통령들은국민들로부터의직접지지를얻기위하여방송매체를통한대국민연설, 국정운영에대한대대적홍보, 각정치행위자들과일반국민들과의지속적인접촉등대국민관계유지에도움이되는다양한방법들을동원하고있다. 대국민활동은프랭클린루스벨트대통령 (Franklin Roosevelt) 이후지속적인증가추세를보여최근의대통령들은연간평균 300회가넘을정도로매우활발한대국민활동을하고있음이나타나고있다 (Ragsdale 1998). 이는연중거의하루에한번꼴로대국민활동을전개한다는것을의미

6 82 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 하는것으로서, 대통령이국민을직접상대하며그들로부터대통령의정책에대한지지를끌어내어정책을구현해가고있음을잘보여주고있다. 선거를위하여유권자들을만나고그들로부터표를얻어내려는선거운동에서같이, 정책의성립과구현을위하여대통령은이제직접국민들로부터지지를얻어내려는 상시적선거운동 (perpetual campaigning) 을지속하고있다는평가를듣고있는것이다 ( 임성호 2001). 일반적으로대통령이지녀야할리더십의특성중에는정치적기술이중요한것으로여겨지는데 (Greenstein 2000), 과거대중과대면하여직접적의사전달을해야할때에는대중앞에서뛰어난연설을할수있는웅변능력이필요하였던데반해서, 최근방송매체에대통령이등장하여대중과의사소통을하는경우가증대되면서호의적이미지를주기위한논리적언어구사능력과의사전달능력이매우중요시되고있다. 언어가상징적행동으로서인정받음으로써적절한용어선택이라든가질서정연한논리의전개능력도대중에게영향을줄수있는중요한정치적기술로인정받게된것이다. 물론현대대통령들은이러한대중과의소통에있어서전문적인보좌진들의도움을더욱강화하고있으나, 스스로대중에게직접전달하게될최종결과물에대하여대통령의면밀한검토및선택능력은여전히중요한자질로인정받고있고그결과물에대한평가도모두대통령의몫이되고있다. 결국모든의원들과수많은대중들에게직접전달될연두교서의발표는대통령으로하여금가장중요한자신의정책의제설정공간이되므로, 대통령들은이기회를최대한활용하여자신이원하는국정운영의방향과목표를달성하려고노력하게되었다. 앞에서논의된바와같이미대통령들에있어서 20세기이후국민과직접의사소통하는것에대한선호도가지속적으로증가한경향성과맥을같이하여그리더십스타일도매우적극적이고대중지향적인특성을가지게된것으로여겨진다. 수사학적리더십 (rhetorical leadership) 을강조하는학자들은, 대통령의권력은설득에서나오며대통령은적절한상징조작을통하여커뮤니케이션을이룸에따라권력을획득하고유지하며강화한다고주장하며, 현대의대통령제는 수사적대통령제 (rhetorical presidency) 라고까지지칭하고있다 (Neustadt 1990; Dorsey 2002; Tulis 1987; Ceaser et al. 1981; 임순미 2009). 한국의대통령들도미국의대통령들이연설을통해리더십을표출하여온그역사적사례들과크게다르지않다고볼수있다. 정부수립이후초기의대통령들은가부장적인국부로서의이미지를가지고국민과소통을원활하게이루지못했던시기가오랜동안지속되었었고, TV 시대에접어든이후에도저녁뉴스에서잠깐비치는대통령의얼굴이국민

7 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 83 들이볼수있는대통령모습의전부였던시기도있었다. 그러나민주화와함께권위적대통령의이미지는많이변화되었고대중매체에서자유로이소통하는대통령의모습도흔치않게발견하는시기로이전되기도하였다. 김대중대통령과같이국회에서적극적으로정책의제를설정하는대통령도있었고, 노무현대통령처럼 TV의토론프로그램을통하여직접소통을꾀하며주요정책의제를설정하려는대통령들도있었다. 그리고이명박대통령을포함하여이후의대통령들은대중매체에의도적으로노출되어대중과직접적으로소통하려는입장을견지하였다. 전체적으로는한국대통령들도미국의경험과마찬가지로 국민에게직접호소하는 경향성을갈수록강하게띠는것으로평가할수있는데, 이는원활한리더십의발현을위하여, 대통령에게가용한대중매체와소통자원을적극적으로활용하여야한다는측면에서보면너무나도당연한결과라고도볼수있는것이다. III. 연구범위와방법 대통령의리더십에대해서는대통령들이직무를수행하는양태, 국정운영에있어조직자체에대한선호유형, 국정운영에필요한정보를입수하는유형, 국가의최고지도자로서또는행정부의수장으로서많은과제와임무에대하여이를수행하는데정치력의활용정도, 정국을운영하는데있어선택된주도적운영기구등의구체적기준등에대한연구들이접근가능한분야로보인다. 그러나정책의제설정과정에서활용되는연설문의활용양태에의해서도대통령의리더십은매우의미있는차이를보이며각대통령별로독특하게노출되고있으므로본연구는이대중적리더십이라는측면에초점을맞추고자한다. 국민과의소통또는다른정치주체들과의소통이국정운영에있어서갈수록중요해지고있으므로, 이러한소통과관련한대중적리더십의양태를분석하는것은매우의미있는작업이될것이다. 대통령이정책의제를설정하는방법은다양하게존재할수있으나, 국민과직접소통하는대국민연설을통한방법이오늘날압도적으로증가되고있다. 대통령이국민과직접적인커뮤니케이션을선호하고이를추구함으로써대통령의정책의제설정의패턴은현격한변화를겪게된것이다. 이러한변화와결부하여한국대통령들의정책의제설정양태를파악하기위하여지금까지의대통령공식연설문과배포자료를중심으로매우구체적인분석작업이이루어질것이다. 현대에들어와비록많은대통령들이국민을상대로직접연설

8 84 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 을하였으나그들간연설의빈도나심도, 그리고연설의성격등이판이하므로교차적인분석을하기에는상당한어려움이존재한다. 따라서본연구에서는기본적으로모든대통령이채택하여그결과물이존재하는취임사, 신년사, 국회연설문들을중심으로매우공식적이고, 또한정책에대한중요한방향성을제시하는문서들을분석의기본자료로선택하여접근하고자하였다. 2) 연구방법은사료, 정부문서, 기존연구들에대한문헌검토를통하여기본적인분석을하고경험적인증거를얻기위하여문헌연구와병행하여정책표현의응집으로여겨지는각대통령들의신년사및각종연설문에대하여내용분석법 (Content Analysis) 을이용하여분석하고그결과의정치적의미를판단하고그차별성과연관도를분석하고자하였다. 모든대통령이활용하였고그속성상한해의대통령의국정방향을제시하여그결과물이구체적으로존재하는신년사는이러한교차적분석을위해서매우용이한자료라고판단된다. 미국에서도연두교서에대한내용분석이많이이루어지는이유도이러한일관성과교차가능성의이유로부터기인한다. 따라서본연구에서도매우공식적이고, 또한대통령의정책방향성을지시하는가장중요한문서로인정받는신년사를분석의기본틀로삼을것이다. 3) 취임연설도모든대통령이공히경험하게되는공통적인공식연설문이다. 취임연설의성격상연설문에나타나는주요내용이정책의제의설정이라기보다는대통령선거이후에분열되었던여론을통합시키는데더욱주력하는의례사가되는것이일반적이기는하나대통령의향후국정방향과리더십을파악할수있는중요한연설문이므로연구의범위에포함시켰다. 또한각대통령들의임기에서공히등장하는국회연설문도분석대상에포함시켰는데, 이는국회연설문이국회에서의원들을상대로대통령이원하는정책의제설정을시도할수있는중요한기회가되기때문이다. 미국에서신년연두교서가의회에서표명되어지는것과는달리, 한국의경우대통령의신년사는국민들을상대로작성되어직접전달되는형태이다. 결국의회에대한의제설정의양태와국민에대한의제설정양태의차이점을파악하기위해서는, 한국의경우국회연설문을상대로비교분석하는것이반드 2) 주요국경일의기념사와대국민담화문은보조적인분석을위하여자료에포함시켜연구가진행되었다. 3) 연두교서를통한미대통령의정책형성의역할은 대통령이판단하기에긴급하거나필요할때의회에연방에대한정보를의회에제출 (Art. Ⅲ, Sec.3) 할수있도록규정한헌법에근거한법률적행위이므로연두교서의중요성은매우크다고볼수있다.

9 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 85 시필요하여보인다. 대통령의정책의제설정양태를정교하게분석하려면, 대통령이발표한모든연설문들을연구에포함시키는것이바람직할수도있다. 그러나그러한접근을취할경우연설문들이상호비교할수있는조건을충족하지못하는것으로판단하였다. 따라서본연구에서연구대상으로삼은연설문들은취임사, 신년사, 국회연설문에한하였으며, 기념식연설중 3 1 절기념식과광복절기념식연설문, 그리고대국민담화의경우공식담화의형식을띤연설문들에대해서는보조적으로분석에포함시키는방법을취하였다. 4) 결국대통령의정책의제설정패턴을경험적으로분석하기위하여초대대통령인이승만대통령으로부터바로직전대통령인이명박대통령에이르기까지다양하게배포된정부공식문서와각종연설문들이비교가능한형태의자료로모집되고연구가능한형태로구성되었다. 그리고개별대통령들의리더십이구체적으로발휘되었던정책요인들과관련된사례들에대하여체계적분석이이루어졌다. 지금까지의연구들을살펴보면대통령의정책의제설정양태를분석하기위해서대부분소수의대통령들에대하여사례분석의방법을채택하는것이가장일반적이었으며 (Greenstein 2000; Bostdorff 1994; McKay 1989), 계량적측정을통하여경험적연구를시도한연구는거의없었다 (Canes-Wrone 2006). 계량적연구가용이하지않은주제임에도불구하고, 본연구에서는내용분석 (Content Analysis) 을통하여최대한의계량화를시도하였고이러한계량화작업을통하여지금까지는분석되기어려웠던측면들에대하여도경험적분석을시도하였다. 문헌자료의내용들을계량적데이터로변환시켜분석하는내용분석의방법이이루어졌는데, 일차적으로문장이나문단을대상으로분석하였고, 더욱정교한계량분석을가능하게하기위하여단어들을대상으로한이차적인내용분석도이루어졌다. 정교화된계량분석방법의적용을위하여, 대통령들이연설문에서사용한특정용어의빈도를조사한후데이터로변환되었는데, 개별대통령의연설문의분량이상이하므로주제어 (keyword) 에대한천단어당사용빈도 (wpt: word per thousand) 로변환하여분석이이루어졌다. 내용분석을위한첫단계로정책에대한대통령의이념성향을지시할수있는주제어를적절한분류를통하여설정하였다. 기존연구들에서정책과관련하여사용되는다양한 4) 이명박대통령의경우 100 회가넘는라디오, 인터넷연설문을발표하였으나이는연구에서제외 하였다.

10 86 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 용어를중심으로하여 1차적주제어목록사전을구성하였다. 그러나분석이진행됨에따라빈도가거의나타나지는않는단어는삭제되었고, 문헌에서발견되는논거와관련되는직 간접적용어는새로이삽입시켰으며, 유사하게사용된단어들은재분류함으로써몇개의범주로나뉜최종목록사전을설정하였다. 기존미국의대통령정책의제설정양태를분석하기위한연구에서는주제어들이 이념, 리더십, 정책 의 3개범주로유형화되었다. 이념 과관련한유형구분에서는가치관과종교관이범주로설정되었으며, 리더십 에서는국가관, 리더십스타일, 인식, 시각이, 그리고 정책 에있어서는정치, 경제, 사회의 3개범주가설정되었었다. 5) 기존의연구에서이러한주제어목록은기존의미국대통령들에대한분석에이용되어그활용성이이미확인된바있으나, 한국대통령들에대한분석에서는그효용성이매우떨어지는것으로판단되었다. 결국한국의사회특성을반영한적절한주제어목록의구성을위해서기존의연구에서이용된주제어사전을기반으로하되한국의실정에맞는적합한주제어목록의설정을위하여전문가들의브레인스톰을통해다양한주제어들을검토하였다. 6) 검토된결과는 < 표 1> 에정리되었는데, 인식관련, 정책분야, 경제관련, 국민 / 국가인식관련, 가치, 정치, 비전, 행태등과관련된다양한주제어들이망라되어있다. < 표 1> 에제시된바와같이대통령의정책의제설정양태를분석하기위하여선택된주제어들은 정책, 국민, 가치, 정치, 비전 의 5개범주로유형화되었다. 정책 과관련한유형구분에서는세부정책이슈들이범주로설정되었으며, 국민 에서는국가관과국민에대한인식이, 가치 에서는정권이추구하는세부가치목표의성격별로구분이되었으며, 정치 및 비전 을통하여정부가국가발전을위하여어떠한역할을하여야하는가와관련한국정관리의지및비전에대한평가가이루어졌다. 대통령들의연설문들에이러한주제어들이얼마나빈번하게사용되었는가를측정하였는데, 주제어들중문맥에적합하게이용된것만측정하여야하므로, 모든주제어들은문헌내용을직접확인하여각범주에포함될수있는지를판단하고적합하다고판단되는경우에한하여코딩하였고, 자료의정확성을높이기위하여연구자의반복검토작업을거쳤다. 또한각주제어의언급이의미있는하나의의사소통또는표현의방법으로표출되었는지를정교하게측정하기위하여추가적으로유사사용어의언급빈도를조사하였고, 설 5) 관련내용은김혁 (2006) 참고. 6) 이대희 (1987) 참고.

11 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 87 < 표 1> 한국대통령연설문의내용분석을위한범주와주제어범주주제어통일, 북한 ( 남북 ), 안보 / 국방, 외교, 복지문화 / 스포츠, 교육, 노동 ( 노사, 근로자 ) 정책분야환경, 인권, 여성, 지방 ( 균형 ), 서민, 물가경제 ( 성장 ), 경쟁력, 소유, 세금국민 ( 민중 ), 민족 / 동포, 국민 / 국가인식관련대한민국 / 나라 / 조국, 영토 / 국토 / 한반도세계, 타국, 애국, 정부평화, 사랑, 행복, 존경, 기쁨, 균형가치평등, 질서, 정의 ( 공정 ) 자유, 민주주의, 갈등, 통합정치정치, 선거, 참여, 부패목표, 염원, 희망 / 소망, 미래역사, 최고 / 일류, 영광비전번영, 선진국, 저력위기 ( 어려움 ), 역경, 고난, 시련, 기회 사주제어를사용하였더라도설정된범주의의미로사용되지않은경우는제외함으로써측정의오류를최소화하였다. 즉, 하나의주제어대하여이와관련한유사용어도같은맥락에서사용되었다면그주제어를언급한것으로코딩하였고, 동일한용어를사용하였으되설정된범주의기준으로사용되지않았다면이는제외하여따로이코딩하였다. 결국, 코딩된데이터의성격은대통령이연설문에서사용한특정용어의단순출현빈도라기보다는특정주제어와관련된언급이몇회나존재하였는가를평가한더욱질적으로개선된자료로구성되었다고할수있다. 7) 7) 내용분석의성격상주제어언급빈도가아닌문장의길이를기준으로데이터를구성할수도있 으나복합적주제가한문장에표현된경우는그분량을평가하기곤란한사례가발생하는등 오히려타당성이떨어지는측면이있어언급의빈도만을분석의대상으로한정하였다.

12 88 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) VI. 분석결과및논의 분석에이용된한국대통령들의연설문의개수는총 435개에달하며, 가장많은연설문이분석에포함된대통령은박정희대통령으로연설문의개수는 125개이고, 가장적은연설문이분석된대통령은최규하대통령의 10개이다. 그밖에이승만대통령 63개, 전두환대통령 42개, 노태우대통령 39개, 김영삼대통령 31개, 김대중대통령 40개, 노무현대통령 53개, 이명박대통령 32개의연설문이분석에포함되었다. 1. 취임사분석 먼저취임사를살펴보면, 그분량이대통령과발표시점에따라매우다양한데, 이승만대통령의초대대통령취임사는 3,105 낱말로원고지 16.4장의분량에불과하였으며, 2008 년에발표된이명박대통령의 17대대통령취임사는 8835개의낱말로원고지 74.4장에해당하는긴분량이었다. 대통령별로발표된취임사의평균분량을살펴보면, 이명박대통령에이어김대중대통령의 7318개낱말분량, 전두환대통령의 7090개낱말분량, 최규하대통령의 7014의낱말분량이그뒤를따르고있다. 가장작은분량의취임사를발표한대통령은전술한바와같이이승만대통령이며그뒤를박정희, 김영삼대통령이뒤따르고있다. 내용분석의결과는 < 그림 2> 에요약되었는데, 사전에주제어로선정되었으나언급이거 < 그림 1> 취임사의특성

13 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 89 < 그림 2> 취임사에대한정책의제설정의내용분석결과 의없어비교분석의실익이없는경우는제외되었다. 분석결과에의하면, 정책과관련하여 경제 라는용어를취임사에서비교적많이사용한대통령은김대중대통령과최규하대통령인것으로나타났다. 김대중대통령은 3.55wpt, 최규하대통령은 2.71wpt로나타나다른대통령들과비교할때높은빈도로 경제 문제를취임사에서언급한것으로나타났다. 특히경제위기의시기에대통령직에즉위한김대중대통령의취임사에서 경제 와관련된언급을많이한것은주목할만하다. 특이하게도이명박대통령은취임사에서 경제 라는언급을 0.11wpt 사용함으로써가장적게한대통령으로기록되고있다. 안보정책과관련하여서, 안보 라는용어의취임사출현빈도를조사하였다. 예상과는달리김대중대통령이 0.82wpt로제일많은빈도를보였고그뒤를노태우대통령의 0.43wpt가 2위로기록되고있다. 김영삼대통령과이승만대통령은 안보 라는용어를전혀사용하지않은것으로나타났다. 안보와관련하여 국방 이라는용어의출현빈도도함께조사하였는데, 취임사에서 국방 이라는용어를사용한것은이승만, 박정희, 최규하, 전두환대통령등초대부터권위주의정권시기의대통령들이주로사용한것으로나타났다. 한국정책분야에서지금까지중요한핵심과제로생각되어왔던 통일 이라는용어에대해서도빈도분석이이루어졌는데, 가장많은언급을한대통령은 1.59wpt를기록한노태우대통령인것으로조사되었다. 그뒤를박정희대통령이 1.42wpt로따르고있다. 노무현대통령시기에는 통일 의언급전혀이루어지지않은것으로나타나, 한국통일정책의제설정의방향성이크게변화한것으로평가된다. 관련하여취임사에서 북한 을언급한대통령중가장높은빈도를기록한것은흥미롭게도통일을전혀언급하지않은노무현대

14 90 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 통령 (1.95wpt) 인것으로나타났는데, 이는북한에대한접근방향이통일에대한강조보다는당시북한핵문제로경색된상황에서통일보다는한반도의평화정착의맥락에서북한이많이언급되었기때문이라고분석할수있다. 복지 라는용어를가장많이사용한사람은전두환대통령으로 1.2wpt를기록하였다. 이승만, 최규하, 김영삼대통령은이용어를전혀사용하지않았고이명박대통령은 0.79wpt를사용하여전두환대통령의뒤를따랐다. 전두환대통령이취임한시기에경색된사회환경하에서국민들에게복지국가의건설이라는슬로건을걸고복지를강조하는상황이었기에이러한결과가도출된것으로분석된다. 대통령의취임사는대외적으로대통령의자격으로최초로모습을드러내고소통하는자리이므로이자리에서어떠한소통의방법을선택하는지에대하여중요한단서들을파악할수있다. 모든대통령들은취임사에서 국민 이라는용어를공통적으로사용하고있다. 가장많은언급을한대통령은 6.93wpt의노태우대통령으로나타났고, 그뒤를김영삼대통령 (5.91wpt), 김대중대통령 (5.33wpt) 이따랐다. 이명박, 박정희, 이승만대통령등은비교적적게사용한것으로나타나국민과의직접소통에는비교적관심이높지않았던것으로분석할수있다. 한국은분단의특수성과해외거주동포가매우많다는이유에서 동포 라는용어도연설문에서매우친근하게많이사용되는경향이있다. 박정희대통령 (0.92), 김영삼대통령 (0.84), 이승만대통령 (0.82) 등이이용어를많이사용한대통령들인것으로나타났다. 민족 이라는용어는김영삼대통령이 3.17wpt로가장많이사용하였고, 박정희 (2.89), 전두환 (1.76), 김대중 (.82) 순으로많이사용하였다. 최규하, 노태우, 노무현대통령등은매우낮은빈도로사용하였으며, 이명박대통령은전혀사용하지않은것으로조사되었다. 가치와관련하여서는 자유, 민주, 그리고 평화 세종류의용어가분석되었는데, 먼저 자유 라는용어를가장빈번하게사용한대통령은이승만대통령 (1.64wpt) 인것으로나타났다. 노무현대통령은 자유 라는용어를전혀사용하지않았다. 민주주의 라는용어에대해서도검토가이루어졌는데, 노태우대통령이 1.3wpt이기록하여제일많이사용한것으로나타났다. 그뒤를김대중대통령의 1.23wpt가따르고있다. 평화 라는용어에있어서는노무현대통령이 3.31wpt로 1위, 노태우대통령이 1.3wpt로 2위, 박정희대통령이 1.24wpt로 3위를기록하였다. 정치와관련한용어로는 정부 와 정치 의두개념이활용되었는데, 정부 라는용어를가장많이사용한사람은김대중대통령 (3.42wpt) 인것으로나타났다. 김영삼대통령과전두

15 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 91 환대통령도각각 2.53wpt와 1.83wpt로비교적높은빈도를보이고있다. 정치 의용어에있어서는이를가장많이사용한사람은전두환대통령 (1.83wpt) 이었고, 그뒤를최규하대통령 (1.71wpt) 과김영삼대통령 (1.69wpt) 이따르고있다. 현재의상태와미래의방향성과관련한대통령의비전을평가해보기위하여 위기 와 번영 이라는두용어가조사에서활용되었다. 위기 의용어는현실을어떻게파악하고있는가와관련한인식과연관되어있고, 번영은앞으로의미래를어떻게조망하고있는가와관련한긍정적미래인식과관련이있다. 위기 라는용어를가장빈번하게사용한대통령은김대중대통령 (0.82wpt) 인것으로나타났다. 그뒤를노무현대통령 (0.58wpt) 이뒤따르고있다. 번영 의용어는노태우대통령이 1.36wpt로가장많이사용하였고, 박정희대통령이 1.3wpt로 2위를기록하였다. 그밖의대통령들은고르게번영에대한언급을하였다. IMF 경제위기의시기에대통령에취임한김대중대통령의위기에대한인식과표출은단순히대통령의제의적 (epideictic) 인수사 8) 라기보다는현실에대한국민들의공감과정책변화에대한지지호소를목적으로한적극적인의제설정에더가까운것으로보인다. 김대중대통령의취임사에서는경제위기를 국난 으로인식하고온국민들이 고통 스럽더라도함께협력하여 극복 하자는취지의당부가포함되어있었던것이다. 2. 신년사분석 매년초대통령의국정운영방향을파악할수있게되는주요공식문서인신년사를살펴보면, 그분량이취임사와마찬가지고대통령과발표시점에따라매우다양한데, 2010 년에발표된이명박대통령의신년사는 123개의낱말로원고지 3장에해당하는분량에불과하였으며, 2000년에발표된김대중대통령의신년사는 1837개의낱말로구성되어무려원고지 51.4장분량에달한적도있었다. 대통령별로발표된신년사의평균분량을살펴보면, 김대중대통령이평균 837개의낱말을사용하여가장긴신년사를발표하였고, 개를사용한박정희대통령이두번째로긴신년사를발표하였으며, 630.4의이승만대통령과 522.8개의노태우대통령이그뒤를이었다. 회당평균 135개의낱말만을사용하여신년사를발표한이명박대통령이가장짧은신년사를발표하였다. 8) 제의는의례적인행사로서화자의말이주축이되어형식적인답례를보이는것이일반적이나, 현대적제의적장르에서는의식적칭찬이나비난이아닌미래협력관계가필요하다는주장이담긴심의적장르의요소도포함하는것으로볼수있다 ( 박성희 이윤지 2011).

16 92 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) < 그림 3> 신년사의특성 < 그림 4> 신년사에대한정책의제설정의내용분석결과 분석결과에따르면, 정책과관련하여서 경제 라는용어를신년사에서비교적많이사용한대통령은이명박대통령과김대중대통령인것으로나타났다. 이명박대통령은 11.11wpt, 김대중대통령은 10.99wpt로나타나다른대통령들과비교할때높은빈도로 경제 문제와관련하여두대통령들은경제위기의시기에대통령직을수행하면서경제와관련한언급들을많이한것으로평가된다. 그뒤를최규하 (7.85wpt), 노태우 (7.27wpt), 박정희 (6.87wpt) 대통령이따르고있다. 이승만 (2.86) 과전두환 (3.61) 대통령은 경제 라는용어를별로많이사용하지않은것으로나타났다. 안보정책과관련하여서, 안보 라는용어의신년사출현빈도를조사하였다. 예상과는달리최규하대통령이 5.24wpt로제일많은빈도를보였고그뒤를김대중대통령의

17 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 wpt가 2위로기록되고있다. 김영삼대통령에이어, 박정희대통령은 1.11wpt로 4위에그쳤는데, 기존의연구에서안보분야를강조한것으로평가된박정희대통령이신년사에서별로높지않은빈도를기록한것이이례적으로평가될수있다. 안보와관련하여 국방 이라는용어의출현빈도를조사하였는데, 신년사에서 국방 이라는용어를사용한것은박정희대통령이유일하였다. 박정희대통령이사용한 국방 의용어사용을 안보 범주와합산하여평가하면박정희대통령의사용빈도는 2.92wpt로증가하여 4위에서 2위로상승하게된다. 최규하대통령이국무총리로있다가박정희대통령서거이후대통령직을승계하여, 단 1회의신년사를발표하였고, 당시박대통령서거이후불안한국제정세와국가적위기속에서 안보 의필요성을강조하여이러한결과가도출된것으로평가된다. 이승만대통령, 노태우대통령, 이명박대통령은 안보 라는용어를전혀언급하지않은것과비교하면최규하대통령과박정희대통령의 안보 언급은매우특징적인것으로평가될수있다. 통일 이라는용어에대해서도빈도분석이이루어졌는데, 가장많은언급을한대통령은 8.42wpt를기록한노태우대통령인것으로조사되었다. 그뒤를이승만대통령이 5.71wpt로따르고있다. 김대중대통령시기에 통일 의언급은 0.48wpt로현저하게감소한이후노무현대통령, 이명박대통령은전혀언급을하지않아, 한국통일정책의방향성이크게변화한것으로평가된다. 관련하여신년사에서 북한 을언급한대통령중가장높은빈도를기록한것은노태우대통령 (6.12wpt) 인것으로나타났다. 복지 라는용어를가장많이사용한사람은김대중대통령으로 2.63wpt를기록하였다. 이승만, 최규하, 김영삼, 노무현, 이명박대통령은이용어를전혀사용하지않았고박정희대통령은 1.11wpt를사용하여김대중대통령의뒤를따랐다. 한국복지정책의전환점을마련한김대중대통령의이러한정책이념지향적의제설정의특이성은신년사를통해서도잘표출되고있는것으로나타났다. 신년사는현대에들어오면서국민과의소통을위한한방안으로도많이사용하고있는데, 한국대통령의신년사에서도이러한경향성은드러나고있다. 모든대통령들은신년사에서 국민 이라는용어를공통적으로사용하고있다. 가장많은언급을한대통령은 39.27wpt의최규하대통령으로나타났고, 그뒤를노무현대통령 (32.86wpt), 김대중대통령 (30.82wpt) 이따랐다. 20 이하를기록한대통령들은전두환 (18.6), 박정희 (15.48), 이승만 (2.38) 대통령 3명이었는데, 이승만대통령의빈도가특히작은것은국민이라는용어대신민중이라는용어를많이사용한데기인한바가크다.

18 94 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 동포 라는용어에대해서는, 최규하대통령 (10.47), 김영삼대통령 (9.88), 이승만대통령 (9.84) 등이이용어를많이사용한그룹에속하며, 김대중대통령 (0.72), 노무현대통령 (1.68) 두대통령이특징적으로적게사용한것으로나타났다. 통일 이라는용어를많이사용하지않은두대통령이공히동포라는용어도많이사용하지않은것으로나타났다. 다만 통일 의용어를사용하지않은이명박대통령이 동포 의용어를사용한빈도수가많은것은주로해외동포를지칭할때이용어를많이사용한이유에서기인하였다. 민족 이라는용어는김영삼대통령이 12.79wpt로가장많이사용하였고, 전두환 (7.77), 박정희 (7.58), 노태우 (7.27) 순으로많이사용하였다. 김대중대통령은 0.96wpt로매우낮은빈도로사용하였으며, 노무현대통령과이명박대통령은전혀사용하지않은것으로조사되었다. 동포 라던가 민족 이라는용어에담겨있는남북한통일지향성이김대중대통령이후북한의체제인정과맥을같이하여현격하게감소되고결국신년사에서사라지게만드는결과를낳은것으로평가된다. 가치와관련하여서는 자유, 민주, 그리고 평화 세종류의용어를분석하였는데, 먼저 자유 라는용어를가장빈번하게사용한대통령은이승만대통령 (7.3wpt) 인것으로나타났다. 그리고그다음으로노태우대통령 (3.06), 김영삼대통령 (2.33) 이따르고있다. 최규하대통령, 노무현대통령은 자유 라는용어를전혀사용하지않았다. 민주주의 라는용어에대해서도검토가이루어졌는데, 노태우대통령이 7.77wpt를기록하여압도적으로많이사용한것으로나타났다. 김대중대통령의 2.63wpt를제외하고는대부분 1 이하의낮은빈도를나타내었다. 평화 라는용어에있어서는최규하대통령이 5.24wpt로 1위, 전두환대통령이 4.72wpt로 2위, 박정희대통령이 4.66wpt로 3위를기록하였다. 평화 라는용어의사용은, 대통령별로비교적고른분포를보이고있다. 정부 라는용어를가장많이사용한사람은노무현대통령 (9.27wpt) 인것으로나타났다. 김대중대통령과박정희대통령도각각 7.89wpt와 7.85wpt로비교적높은빈도를보이고있다. 정치 의용어에있어서는이를가장많이사용한사람은노무현대통령 (7.58wpt) 이었고, 그뒤를최규하대통령 (5.24wpt) 이따르고있다. 노무현대통령이정치에대한개혁과변화를가장중요하게생각한대통령이었다는사실이이신년사내용분석에서도그대로드러나고있다. 대통령의비전평가를위하여 위기 와 번영 이라는인식관련용어에대해신년사분석이이루어졌는데, 위기 라는용어를가장빈번하게사용한대통령은이명박대통령 (11.11wpt) 인것으로나타났다. 그뒤를김대중대통령 (3.82wpt), 그리고노무현대통

19 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 95 령 (3.37wpt) 이뒤따르고있다. 그리고김영삼대통령이 0.58wpt의빈도로사용하였고, 그밖의대통령은전혀사용하지않은것으로나타났다. 번영 의용어는노태우대통령이 6.89wpt로가장많이사용하였고, 김영삼대통령이 3.49wpt로 2위, 박정희대통령이 3.08wpt로 3위를기록하였다. 경제위기를겪는시기에대통령직을수행하였던김대중대통령은 0.48wpt로낮은빈도를보였고, 해방과전쟁이후최악의빈곤상태에서국정을수행하였던이승만대통령은 번영 이라는용어를한번도사용하지않았다. 국가비전과정책방향성에있어서대통령들이맞닥뜨리는정책환경은그들이표출하는연설문에서의의제설정의양태에서도그대로드러나는측면이발견되었다. 이명박대통령의신년사에서는 위기 라는인식은매신년사에서가장중요한화두였고, 위기도반드시이겨낼수있다고확신 하고 서로단합하여위기를기회 로만들자는독려가신년사의가장중요한주요전달메시지였다. 당시글로벌금융위기의시기에서경제성장과안정에대한국민의높은기대를수용하여야했던이명박대통령으로서는이러한 위기 인식과국민통합에대한메시지는매우중요한대중적소통과정치적상징조작의일부였다고볼수있다. 김대중대통령의신년사에서도당시외환위기가 전례없는국난의위기 였으나국민이힘을합하여 국난을힘차게극복하고있다 고국민들을격려하며, 어려운시기에정부가추진하는개혁조치들에적극협력해줄것을당부하고있다. 3. 국회연설문분석 개원식치사라던가예산안제출시에이루어지는시정연설도매우공식적인문서이고, 국회에서의원들을상대로구체적인정책의제설정을도모할수있는기회로활용될수있으므로이에대한분석은매우중요하다고볼수있다. 9) 대통령별로발표된연설문의평균분량을살펴보면, 최규하대통령이 1만4415개낱말분량으로제일많고, 김영삼대통령이 9970개낱말분량으로 2위, 그리고이명박대통령이 8410개의낱말분량을기록하여그뒤를따르고있다. 가장작은분량의국회연설문을발표한대통령은평균 1557개를기록한이승만대통령인것으로나타났다. 분석결과에의하면, 정책방향성과관련하여서 경제 라는용어를국회연설문에서비교적많이사용한대통령은이명박대통령 (2.82) 과김대중대통령 (2.29) 인것으로나타났다. 9) 추가경정예산안제출시의연설문도분석에포함되었다.

20 96 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) < 그림 5> 국회연설의특성 < 그림 6> 국회연설문에대한정책의제설정의내용분석결과 이승만대통령은국회연설에서 경제 라는언급을 1.07wpt 사용함으로써가장적게한대통령으로기록되고있다. 안보 라는용어를국회연설에서가장많이언급한대통령은김영삼대통령 (0.35wpt) 이었고, 통일 에대해서가장많은언급을한대통령은이승만대통령 (0.64) 이었다. 북한 에대해서는최규하대통령 (0.76), 복지 에대해서는김영삼대통령 (0.66) 이많은언급을하였다. 연설대상에대한인식과관련하여, 국민 이라는용어를가장많이언급한대통령은 3.38wpt의노태우대통령으로나타났고, 그뒤를김대중대통령 (3.04wpt) 이뒤따르고있다. 민족 이라는용어에대해서는노태우대통령 (1.11) 와김영삼대통령 (0.79) 이많이사용하였다.

21 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 97 가치와관련하여서는, 자유 라는용어를가장빈번하게사용한대통령은이승만대통령 (0.93wpt) 인것으로나타났고, 노태우대통령 (0.48) 이그뒤를따르고있다. 민주주의 라는용어에대해서가장많이사용한대통령은노태우대통령 (0.76) 인것으로나타났다. 평화 라는용어에있어서는최규하대통령 (0.97) 로가장많이사용한것으로조사되었다. 정부와정치인식과관련하여, 정부 라는용어를가장많이사용한사람은김영삼대통령 (3.41wpt) 인것으로나타났다. 정치 의용어를가장많이사용한사람은김영삼대통령 (1.2wpt) 이었고, 그뒤는노태우대통령 (1.15wpt) 이따르고있는것으로나타났다. 현실인식및비전과관련하여, 위기 라는용어를가장빈번하게사용한대통령은이명박대통령 (2.23wpt) 으로그사용의빈도수가다른대통령에비해압도적이었다. 번영 의용어는노태우대통령이 0.41wpt로가장많이사용한것으로나타났다. 노태우대통령의경우, 경제발전의성과를국민들의만족감으로연결시키기위한번영의메시지를강화하려고하였고, 임기내내국민과의소통에서많은문제점이야기된이명박대통령의경우위기의식의고조를통해의회및국민여론을결집시키고자하는노력을많이한것으로평가되었다. 전체적으로보면, 취임사, 신년사, 국회연설문중에분석대상의정책관련주제어의빈도가특히높게나타나는것은신년사이다. 미국대통령이연두교서에서정책의제설정의주요방향성을제시하는바와같이한국대통령들도신년사를정책의제설정의주요도구로삼고있다는것이밝혀졌다고볼수있다. 비록미국대통령의연두교서는의회에서발표되나그수사적선택과정책의제의표출속성상이미국민들과의직접소통의형태로바뀌었다는것을감안해볼때한국의신년사도미국과유사한양태로정책의제설정이이루어지고있음이나타났다고도볼수있다. 신년사는국가의정책방향이자구성원들에게새로운비전을제시하는최고지도자의언어이며시대와역사의식을반영한정책과제를공식적으로피력하는복합적인기능을가지고있기에그중요성은사뭇심대하다고볼수있다. 대중들은신년사에서드러나는레토릭을통하여정치지도자로서의대통령의역할을인식하고, 국가의정체성과시대의핵심적가치프레임을인지하게되며, 결국추구하게될정책방향성을인식하게된다는것이다 ( 임순미 2010). 정책의제의설정빈도및집중도측면에있어서는신년사가취임사와국회연설문보다더강력한도구로사용된것으로나타났다. 그러나그속성을면밀히살펴보면, 경제, 안보, 통일등의정책의제의설정과현실파악과비전으로서의위기및번영의인식과관련해서는신년사가취임사와비슷한패턴을보였다기보다는국회연설문과유사한양태를

22 98 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 나타내었다고분석할수있다. 취임사가구체적인정책의제를설정한다기보다는, 대통령선거이후에분열되었던여론을통합시키는데주력하는제의적의례사로기능하는것이일반적이기에이러한분석결과는충분히예측되었던것이었다고볼수있다. 신년사와국회연설문은대통령의국정방향과리더십을파악할수있는중요한연설문으로기능하고있는데, 소통상대가신년사는일반국민이고, 국회연설문은의원들이기에다소일치하지않은측면은있으나기본적으로정책의제설정의구체성이드러나며유사한패턴으로구조화된것을알수있다. 신년사와국회연설문에대한내용분석을통하여, 외적요인으로서의개별대통령이처한시대적상황과내적요인으로서의대통령의통치이념과비전및주요국정운영철학에따라, 정책의제설정의양태는대통령별로매우상이하게표출되었던것으로나타났다. V. 결론 대통령제가최초로고안되어오늘날까지성공적으로운영되고있는미국의사례를살펴보면, 그성공의조건에대해다양한함의들이도출될수있다. 미국에서연두교서의발표는대통령이국민과직접적으로소통하는현상의증대와함께새로운양상으로전개되어지고있다. 최근대통령들은구체적으로정책의제를설정하기보다는전체적인방향성만을넌지시알리는형태의의제설정스타일을선호하는것으로나타나고있다. 정책입안에서의회와경쟁하는한축으로서가아니라오히려국가의원수로서국민전체를상대하며통치철학을제시하는형태로수사적국정운영을하고있는것이다. 그런데이러한현대미대통령의수사적국정운영은단순히긍정적이거나부정적인한측면만을가지고있는것은아니며양측면을동시에가지는것으로판단된다. 때때로정치적요구들에대해서직접적으로대중과의사소통을하는것은필요불가결적인측면이존재한다. 그러나이것이보편화된다면이는상당한문제를일으킬소지를가지고있다. 대통령의대중과의직접적의사소통은경제공황, 전쟁, 민란등과같은국가위기시에는매우효과적이고반드시필요한부분이기도하지만, 이러한국가위기시의국정운영과는달리평상시에는 위기적국가관리 와는반대의이미지를가지는 정치 라는것이작동하여야하며, 이러한 정치 에있어서수사적으로대중과직접의사소통을하는것은바람직하지않은측면이존재하는것이다 (Tulis 1996, 4). 20세기에들어와서는대통령에의한연두교

23 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 99 서의발표도의회의의원들보다는일반국민들을청중의대상으로하고있음이더욱명백해지고있다. 10) 이러한경향은 20세기이후의대통령들이연두교서에서발표한연설문들의분석을통하여뒷받침되고있다. 한국도미국의이러한대중적소통의강화라는경향성과매우유사한형태의국정운영양태가발생하였다고추정되었는데, 이에대한실증적분석의필요성이본연구의주요목적이되었다. 한국은근대정부수립의역사도짧고그에따라대통령에의한국정운영의경험도오랫동안누적된것이아니어서, 이를상대로실증적인분석작업을시도하는것이아직시기상조인측면이없는것이아니다. 그러나본연구에서는기존의연구들을바탕으로한국대통령들의리더십과의제설정양태의분석을위하여각종공식연설문들에대한분석적접근이시도되었다. 내용분석의결과한국대통령들개개의리더십과정책의제설정양태에대한중요한단서들이도출되었다. 정책과관련해서는, 경제회복에대한기대를받으며대통령직에오른김대중대통령과이명박대통령이각종연설문에서경제에대한언급을많이하며이와관련한의제설정을주도하였던것으로나타났다. 임기중북방외교를주요한업적으로남긴노태우대통령은통일이라는정책의제설정에관심이높았던것으로분석되었고, 복지와관련해서는김대중대통령이많은정책의제를설정하였다. 자유에대해서는이승만대통령, 그리고 6 29 선언으로민주주의에대한기대를불러일으켰던노태우대통령은실제정책의제설정의양태에서도민주주의에대해초점을맞추었던것으로나타났다. 노무현대통령의경우에는, 주요연설문에서정치에대한언급을자주하여정치개혁에대한관심과이와관련한의제설정의노력을한것으로나타났다. 대통령의연설문들은단순히피상적으로말로만끝나는시정잡배의인사치레와는전혀격이다르다. 현대에들어서면서대통령의연설문은조직적으로지원을받아작성되고, 그를통해국민들그리고정치권과소통하며향후에있을정책방향성에대한화두를던지는매우중요한커뮤니케이션의도구라고인정받고있다. 미국대통령제에서의경험과유사하게한국대통령들도연설문들을정책의제설정의주요도구로사용하여왔다. 미국처럼연두교서의형식을띠지는않았으나, 취임사, 신년사, 국회연설문등을통하여지속적으로연설문들을통하여의제설정에서주도적역할을하여온것이다. 취임사, 신년사, 국회연 10) 대통령이연설문에서행하는의사소통이양식이고도로복잡한논쟁을포함하는것으로부터단 순한입장의표명으로변화하였다 (Tulis 1987, 143).

24 100 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) 설문중에정책과관련한주요한의제설정이이루어진것은신년사였다고볼수있다. 미국대통령의연두교서와같이한국대통령들도신년사를정책의제설정의주요도구로삼아이를통해국민과직접적으로소통하고대통령의비전과정책방향성을국민들에게구체적으로알려왔던것이다. 분석에서와드러난바와같이한국대통령들의정책의제설정의양태는각기전혀다른모습을띠고있다. 그리고그격차는기본적으로그들이가지고있는이념성향과국정철학에의해영향을받았다고볼수있다. 그러나대통령의의제설정의양태는이외에도의제형성의환경, 즉사회적요구나여론환경으로부터도심대한영향을받을수밖에없다. 그리고의제설정과정에서이념성향과정책환경뿐만이아니라, 대통령의세계관, 가치관, 정치에대한비전및정치에대한사고프레임도유효한영향을미치는것으로평가되고있다. 대통령의정책의제설정의양태가한국사회의이념적양극화현상의진척과함께향후어떻게변화할지에대한면밀하고도지속적인고찰이뒤따라져야할것이다. 미국에서는대통령의의제설정양태가대통령의이념정향뿐만이아니라의회에서의정치적구도, 대통령지지율등의정치적요인들에의해서어떠한영향을받는지에관한관련연구가꾸준히지속되고있다. 한국에서도관련자료가누적되어감에따라, 앞으로좀더진전된형태의연구모형과방법론을통하여이분야연구들이더욱활성화될수있을것으로기대된다. 투고일 2014 년 04 월 14 일 심사일 2014 년 05 월 09 일 게재확정일 2014 년 05 월 29 일 참고문헌 김종완 의회중심에서대통령중심으로서의미국정치제도의변천. 서울 : 세종연구소. 김혁 정책의제설정과정에서나타난미대통령들의이념정향과리더십스타일에대한연구 : 대통령연두교서에대한내용분석결과를중심으로. 미국학논집 38권 3호, 박성희 이윤지 미국대통령취임연설문의제의성과가치지향 : 토마스제퍼슨에서버락오바마까지 11개의취임연설문을중심으로. 사회과학논총 26집,

25 대통령의리더십과정책의제설정양태에대한연구 101 이대희 시정연설속에나타난최고행정권자의가치. 한국행정학보 21권 1호, 임성호 미국거버넌스 (Governance) 위기론의대외정책적함의와그평가. 한국정치학회보 35집 1호, 임순미 정치리더의가치프레임 : 김대중대통령과이명박대통령의취임사비교. 국가정책연구 23권 4호, 정치리더의레토릭에나타난가치프레임. 21세기정치학회보 20권 1호, Andres, Gary and Patrick Griffin Succesful Influence: Managing Legislative Affairs in the Twenty-first Century. In James A. Thurber, ed. Rivals for Power: Presidential- Congressional Relations. New York: Rowman & Littlefield. Bostdorff, Denise M The Presidency and the Rhetoric of Foreign Crisis. Columbia, SC: University of South Carolina Press. Ceaser, J. W., G. E. Thurow, J. Tulis, and J. M. Bessette The Rise of the Rhetorical Presidency. Presidential Studies Quarterly 11. No.2, Canes-Wrone, Brandice Who Leads Whom?: Presidents, Policy, and the Public. Chicago: University of Chicago Press. Greenstein Fred L The Presidential Difference: Leadership Style from FDR to Clinton. New York: Free Press. Kernell, Samual Going Public: New Strategies of Presidential Leadership, 2nd ed. Washington, D.C.: CQ Press. McKay, David Domestic Policy and Ideology. Cambridge: Cambridge University Press. Neustadt, Richard Presidential Power. New York: John Wiley and Sons. Ragsdale, Lyn Vital Statistics on the Presidency. Washington D.C.: Congressional Quarterly Inc. Tulis, Jeffrey K Revising the Rhetorical Presidency. In Martin Medhurst, ed., Beyond the Rhetorical Presidency. College Station: Texas A&M University Press The Rhetorical Presidency. Princeton, N.J.: Princeton University Press.

26 102 한국정치연구제 23 집제 2 호 (2014) ABSTRACT A Sudy on Presidential Leadership and Policy Agenda Setting Pattern: A Content Analysis of Korean Presidential Addresses Hyok Kim University of Seoul This study aims to trace the agenda-setting pattern of Korean presidents, and find out its intrinsic meaning under the assumption that the contents of presidential agendasetting is remarkably influenced by individual president s ideological commitment and pursuit of partisan value. This study analyzed inaugural addresses, New Year's addresses, commemorative addresses, speeches at the National Assembly, and public discourse. According to the analysis, conservative presidents like President Lee tends to consistently emphasize the values of freedom and unification against the threat of North Korea. It is President Kim Daejung who emphasized the importantance of the welfare issue during his presidential address. The agenda-setting pattern seems to be influenced by ideological commitment as well as the demands of the times. Keywords: president, agenda-setting, presidential address, leadership