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1 가짜뉴스거버넌스 정부규제, 자율규제, 공동규제모형에대한비교를중심으로 Fake News Governance - comparison between government regulation, self-regulation and coregulation - 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 최지수, 윤석민 Ji Soo Choi, Sug-min Youn 사이버커뮤니케이션학보 36(1), , (54 pages) Journal of Cybercommunication Academic Society 36(1), , (54 pages) 사이버커뮤니케이션학회 Cybercommunication Academic Society APA Style 최지수, 윤석민 (2019). 가짜뉴스거버넌스. 사이버커뮤니케이션학보, 36(1), 이용정보 (Accessed) 서울대학교 *** 2019/08/12 14:51 (KST) 저작권안내 DBpia 에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia 에서제공되는저작물은 DBpia 와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia 에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.

2 가짜뉴스거버넌스 127 가짜뉴스거버넌스 *2) : 정부규제, 자율규제, 공동규제모형에대한 비교를중심으로 최지수 **3) ( 서울대학교언론정보학과석사과정 ) 윤석민 ***4) ( 서울대학교언론정보학과교수 ) 요약이연구는최근한국사회에서정치권및학계를중심으로논의되고있는가짜뉴스규제방안의문제점을검토하고그에대한대안을제시하는데목적이있다. 거버넌스는조직, 사회체제, 또는국가적차원의문제해결을위한사회적조정방법으로, 공권력에의한명령과통제를전제하는정부규제중심의구 ( 舊 ) 거버넌스와, 폭넓고유연한사회적협치를의미하는신 ( 新 ) 거버넌스를아우르는개념이다. 이연구는가짜뉴스대응방안논의가공권력에의한직접적개입및통제중심의논의에갇히지않고, 보다다양한사회적규율양식을아우르는신거버넌스를검토하는차원의논의로확장될때사회적합의가능성및실효성높은방안도출이가능하다고보고신거버넌스기반의 * 이연구는 2019 년서울대학교언론정보연구소연구기금의지원을받았습니다. ** jschoi90@snu.ac.kr, 교신저자 *** younsm@snu.ac.kr

3 128 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 평가기준 ( 굿거버넌스요소 ) 을바탕으로가짜뉴스의법적 행정적규제, 자율규제, 공동규제모형의효율성을분석한다. 연구결과정부의법적 행정적규제와사업자의자율적규제는규제주체의과도한권력남용으로인한표현의자유침해위험과책임감결여, 가짜뉴스판단및심사의참여성, 객관성및투명성부족이라는한계를드러낸다. 여러이해관계자들이협업하는신거버넌스의한유형인공동규제가이러한한계를극복하는대안이될수있다. 이연구는유럽연합 (EU) 의가짜뉴스공동규제방안을사례로참고하여한국상황에적합한가짜뉴스공동규제방안을제시한다. 키워드 : 가짜뉴스, 페이크뉴스, 허위정보, 규제, 협치, 거버넌스, 굿거버넌스, 정부규제, 법적규제, 행정규제, 자율규제, 공동규제, 팩트체크 1. 문제의제기 이연구는최근한국사회에서정치권및학계를중심으로논의되고있는가짜뉴스규제방안의문제점을검토하고그에대한대안을제시하는데목적이있다. 이를위해다양한거버넌스유형들및그장단점을우선적으로살펴본후, 가짜뉴스문제에적용할수있는거버넌스유형과그실제적용사례를검토해보고자한다. 가짜뉴스의개념에대해서는학자들간의견이분분하지만일반적으로선행연구들은가짜뉴스를 1 허위사실을 2 고의적 의도적으로유포하기위한목적으로 3 기사형식을차용하여작성한것으로정의하고있다 ( 김민정, 2018; 윤성옥, 2018; 정세훈, 2018; 한갑운 윤종민, 2017; 황용석 권오성, 2017 등 ) 1). 근래온라인에서떠돌았던문재인대통령의 1) 가짜뉴스 는미국식표현인 Fake News 를번역한것으로, 학자들은이보다는 조작

4 가짜뉴스거버넌스 129 치매설, 5.18 민주화운동북한군침투설, 대북쌀지원으로인한쌀값폭등등이대표적인가짜뉴스라고할수있다. 이러한가짜뉴스는구글, 네이버, 다음과같은포털과유튜브, 페이스북, 트위터등사회관계망서비스 (SNS) 를통해빠르게확산되고있다. 한국언론진흥재단 (2018) 이최근실시한설문조사에의하면가짜라고판단되는뉴스를직접받거나본경험이있다고응답한사람은전체응답자의 32.3% 로, 그중 76.3% 가포털, 페이스북, 카카오톡을통해가짜뉴스를직접받거나본적이있다고답해인터넷이가짜뉴스의주된접촉경로인것으로드러났다 ( 한국언론진흥재단, 2018). 가짜뉴스가문제가되는이유는개인의의사결정에미디어가지대한영향을미치고있는바미디어를통해전달받은허위사실이개인의정치적의사결정을왜곡하여민주사회의근본가치를저해할수있기때문이다 ( 오일석 지성우 정운갑, 2018). 특히가짜뉴스는정보편향성으로이용자들이믿고싶은것만믿게만들어자기신념을재강화하기때문에정치적으로악용되기쉬우며 ( 황용석 정재관 정다운, 2018), 특정개인과집단을공격하고증오와혐오를조장하는내용을주로다루고있어이념, 지역, 종교, 성별그리고세대간의갈등을증폭해사회통합을방해할가능성이높다. 뿐만아니라전문적생산물인뉴스를형식적으로차용해허위및거짓정보를감추고자하는가짜뉴스는언론에대한신뢰를하락시킬수있다는점에서많은우려를낳고있다 ( 오세욱 정세훈 박아란, 2017). 이에따라 2018 년하반기들어정부는가짜뉴스에대한국가적차원의강력한대응을추진하게된다. 10월 2일국무회의에서이낙연국무총리는 악의적의도로가짜뉴스를만든사람, 계획적 조직적으로가짜뉴스를유포하는사람은의법처리해야하며, 방송통신위원회등관련부처 뉴스 또는 허위정보 와같은단어로번역하는것이적합하다고주장한다. 그러나본고에서는현재보편적으로사용되고있는 가짜뉴스 라는표현을사용하기로한다.

5 130 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 는가짜뉴스의통로로작용하는매체에대해필요하고도가능한조치를취해야옳다 며관련부처의대응을지시했고 ( 유성운, ), 박상기법무부장관은 10월 16일가짜뉴스에엄정대처하겠다는방침을밝히면서업무방해죄나명예훼손죄등기존법을활용해허위사실유포행위에대한적극수사에나서는것은물론언론중재법에따른언론기관이아닌데도언론보도를가장해허위정보를유포하는행위를처벌하는방안을마련할계획이라고밝혔다 2) ( 백소아, ). 당일돌연취소되었으나 10월 8일발표예정이었던정부의가짜뉴스근절대책문건은 1 허위조작정보관련범죄집중단속수사, 2 사업자자율규제기반조성및기술적방안지원, 3 허위조작정보관련온라인모니터링담당관제도입, 4 불법정보심의강화및신속차단, 5 팩트체크지원및활성화 ( 범정부차원의팩트체크및민간자율팩트체크지원 ), 6 미디어리터러시교육강화, 7 대국민홍보및인식제고강화, 8 허위조작정보관련입법추진등의내용을담고있었던것으로알려졌다 ( 금준경, ). 3) 이와같은정부의행보와관련해정치권과학계그리고시민단체는찬성파와반대파로나뉘어팽팽히대립하고있는상황이다. 우선정부의가짜뉴스규제를찬성하는측에서는기술진화에따라가짜뉴스가퍼지는속도가빨라지고범위가날로확장하고있는만큼거짓정보의생산과유통을규제하는법적그리고행정적조치가필요하다는입장을취하고있다. 이들은허위사실유포로인해국가안보나경제에심각한문제가발생하거나정치 사회적갈등이생긴다면이를입법및행정적규제 2) 박상기법무부장관의이같은발언은사실상언론보도형식을갖춘 가짜뉴스 의주요유통망인인터넷포털과사회관계망서비스 (SNS) 에대해형사처분을할수있는제도적근거를만들겠다는것을의미한다. 3) 해당문서의내용은공식발표된것이아니며, 정부의가짜뉴스근절대책은보완책이마련된후국무회의를거쳐다시발표될예정이다. 정확한발표시점은아직밝혀지지않았다.

6 가짜뉴스거버넌스 131 를통해통제해야한다고주장한다. 반면정부의가짜뉴스규제를반대하는측에서는기존의법으로도충분히처리할수있는문제임에도가짜뉴스에대한처벌을강화할경우표현의자유를지나치게침해할수있다는점을들어반발한다. 정파성과양극성이심화된현상황에서가짜뉴스에대한규제가신빙성있는의심을저해해오히려정치적으로악용될수있다는우려도제기된다. 이렇듯가짜뉴스문제는사회적으로많은논란을낳았다. 그러나가짜뉴스문제자체보다더주목을받았던것은가짜뉴스문제에대한정부의대처방식이었다. 가짜뉴스의문제및그에대한대응방법에대해서는학계에서도막논의가시작되고있는단계이다. 가짜뉴스와관련된기존의선행연구는가짜뉴스를어떻게개념화할것이며그범주를어디까지로할것인지, 그리고가짜뉴스의원인이무엇인지분석하는데집중해왔다 ( 오세욱외, 2017; 윤성옥, 2018; 한국언론진흥재단, 2017; 황용석 권오성, 2017 등 ). 최근에가짜뉴스에대한입법안을검토하는연구가늘어나고있으나 ( 박아란, 월 ; 오일석외, 2018; 유의선, 2018; 한갑운 윤종민, 2017; 황성기, 2018; 황용석 권오성, 2017; 황용석외, 2018 등 ) 그논의는입법안들의법리검토 ( 위헌성여부 ) 에주로한정되어있으며, 실효성있는대책이필요하다는점에는동의하면서도기존에논의되었던행정적규제또는자율규제방식외의다른대안은제시하지못하고있는실정이다. 이러한문제의식을바탕으로, 이연구는작년부터본격적으로쏟아져나온가짜뉴스규제법안과최근정부에서검토된규제방안등현재한국사회에서논의되고있는가짜뉴스규제방법의한계점을우선적으로검토해보고자한다. 이연구는가짜뉴스문제에대한대응방안논의가공권력에의한직접적개입및통제중심의논의에갇히지않고보다다양한거버넌스유형을검토하는논의로확장될때, 사회적합의가능성및실

7 132 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 효성이높은가짜뉴스대응방안도출이가능하다고본다. 이러한맥락에서이연구는다양한거버넌스유형들및그장단점에대한논의를토대로가짜뉴스문제에적용할수있는거버넌스의유형을도출하고그실제적용사례를검토해, 한국사회의가짜뉴스문제해결에적합한거버넌스방안을제안해보고자한다. 2. 거버넌스의개념과유형 거버넌스개념은폭넓게사용되지만합의된정의는아직존재하지않는다. 거버넌스라는개념이학문분야마다그리고학자마다다르게사용되기때문이다. 한승준 (2007) 은그동안외국의이론에기초하여거버넌스개념을정리하고유형화한연구들이국내에서지속적으로이루어져왔으나 ( 강창현, 2002; 김석준, 2000; 이명석, 2002; 이종원, 2005 등 ) 상이한개념들이한꺼번에소개됨에따라오히려개념적혼란이야기되었다고지적하며관련논의들을단순화하여살펴보는것이실용적일수있다고주장한다. 이연구역시거버넌스에대한논의를큰틀에서단순화함으로써본고에서사용하는거버넌스의조작적개념을명확히하고자한다. 거버넌스는학자들에의해조직, 사회체제, 또는국가적차원의문제를해결하는다양한방법을포함하는포괄적인개념으로넓게정의되고있다 (Campbell, Hollingsworth & Lindberg, 1991; Lynn, Heinrich & Hill, 2001; Pierre, 2000; 이명석, 2002). 거버넌스는크게 구 ( 舊 ) 거버넌스 (old governance) 와 신 ( 新 ) 거버넌스 (new governance) 로구분되는데, 구거버넌스는정책결정및집행과정에서정부가주도적역할을담당하는것을, 그리고신거버넌스는정부와시민사회간의파트너쉽

8 가짜뉴스거버넌스 133 그리고네트워크가주도적인역할을담당하는것을가리킨다 (Pierre, 2000). 구거버넌스가전통적인국가의역할을뜻한다면 ( 국가중심, state-centered) 4) 신거버넌스는정부의역할이축소된가운데다양한행위자들이정책과정에참여하는새로운통치방식을의미하는것이다 ( 사회중심, society-centered) ( 이윤규, 2017). 한승준 (2007) 은구거버넌스와신거버넌스의차이를 < 그림 1> 과같이정리한다. 오늘날사회문제가매우복잡해지면서정부가더이상독자적으로문제를해결하기어려워짐에따라공공과민간의다양한행위주체들이문제를해결하는새로운국정운영의유형으로서신거버넌스가대두되고있는추세이다 ( 이명석, 2002). 출처 : 한승준 (2007), 102 쪽. < 그림 1> 구거버넌스와신거버넌스의특징 이연구는앞서논의된광의의 거버넌스 의개념에기반하여 구거버넌스 그리고 신거버넌스 의개념모두를수용하고자한다. 우선본고는 4) 구거버넌스가배타적이고독점적인정부운영을의미하는것은아니다. 구거버넌스도신거버넌스와마찬가지로국정운영에있어서개방적인시스템을전제로한다. 다만구거버넌스는신거버넌스에비해통치과정에서정부의역할이강조된사회적조정양식으로구거버넌스체제에서정부는조정을담당하는주체, 그리고시민사회는정부의조정을당하는대상으로여겨진다 (Kooiman, 1993; 이명석, 2006; 한승준, 2007).

9 134 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 거버넌스 를 공통의문제해결을위한사회적조정방법 이란포괄적인개념으로정의하고, 구거버넌스 를그한극단의 정부의법적, 행정적역할이강조되는거버넌스 그리고 신거버넌스 를그대척점에위치한 다양한이해관계자들의상호작용과대화, 협상, 조정을통한타협이나자발적동의에의한거버넌스 로규정하고자한다. 실질적인거버넌스유형들은공공주체 ( 국가 ) 와민간부문의기능과책임의정도에따라구거버넌스와신거버넌스를양극으로한스펙트럼상의한지점에위치하게된다. 이러한논의의연장선상에서국가가규제의주체가되는 구거버넌스 는일반적으로전통적인 명령과통제규제 (command-and-control regulation) 방식을따르며, 신거버넌스 는이를대체하는 규제대안 (regulatory alternatives) 5) 인 자율규제 (self-regulation), 또는 명령과통제규제 와 자율규제 양자의특성을겸비한 공동규제 (co-regulation) 방식을취한다 ( 최유성 서재호 유지영 최무현 유종선, 2008). 이하에서는각규제유형의장단점을살펴보고, 좋은거버넌스란무엇이며어떠한조건을충족시켜야하는지살펴보고자한다. 1) 명령과통제규제 (Command-and-control regulation) 명령과통제규제 (command-and-control regulation) 는개인이나집단의행태를변화시키기위해정부가적극적으로개입하는거버넌스유형이다. 이는민간부문에대한정부의행정적규제라는점에서행정규제로표현되기도한다. 행정규제는국민의권리를제한한다는관점에서 5) 규제대안 (regulatory alternatives) 은전통적 명령과통제규제 (traditional command-and -control regulation) 이외에목적을달성하기위해적용가능한다른수단 (ex. 무규제 (no regulation), 자율규제 (self-regulation), 공동규제 (co-regualtion) 등을의미한다 ( 최유성외, 2008).

10 가짜뉴스거버넌스 135 법적근거를요구하므로법령과뗄수없는관계를가진다 ( 이민영, 2010). 법률제5368 호로제정된행정규제기본법의제 2조제 1항제 1 호는행정규제의개념을 국가나지방자치단체가특정한행정목적을실현하기위하여국민의권리를제한하거나의무를부과하는것으로서법령등이나조례 규칙에규정되는사항을말한다 고정의하고있다. 즉명령과통제규제란 특정한목적을달성하기위해법령등을통해국민들의일정한활동에대한진입을제한하거나활동을통제 하는정부의법적그리고행정적규제를의미하며 ( 이민영, 2010), 정책결정및집행과정에서정부주도적역할이강조된다는면에서앞에서언급되었던 구거버넌스 와뜻을같이한다. 국가가주도하는이러한거버넌스는규제주체의공신력을확보할수있고, 집행력이강력하여규제의실효성이증대될수있다는점에서장점을가진다. 하지만반대로정부규제가부적절하게사용될경우오히려국민생활의안정을해치고기본권침해및시장경쟁력저하등의피해를끼칠수있다는점에서주의가요구된다. 특히개인의자유를중시하는민주주의국가에서정부규제는사회에서바람직한것으로인정하는정부활동에만국한되어야하며민주적인원칙을침해하는규제활동은삼가야한다는것이일반적인통념이다. 국내행정규제기본법제1조도정부의 불필요한행정규제를폐지하고비효율적인행정규제의신설을억제함으로써사회 경제활동의자율과창의를촉진하여국민의삶의질을높이고국가경쟁력을지속적으로향상 시켜야한다고명시하며정부의과도하거나부적절한법적 행정적규제적용을경계할것을강조한다. 2) 자율규제 (Self-Regulation) 자율규제 (self-regulation) 는명령과통제규제와는반대로정부가

11 136 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 개입하지않고사업자각자가, 또는조직화된집단이스스로그구성원의행위를규제하는거버넌스유형이다. 강제력을가지는정부의법적 행정적규제와달리자율규제는강제력을수반하지않고규제를이행하지않는다고해서처벌을받지않는다. 자율규제는규제를완전히해체하거나완화시키려는것이아니라자율적인관리감독을통하여국가의입법이대체될수있도록하는것을목표로하며, 개별사업자가자신의행위를스스로점검하는것에서부터공동의관심사를가진사업자들이조직을구성하여자신들이지켜야할규율을제정하고이를위반하는행위를관리하는방법에이르기까지다양한방식으로수행된다 (Baldwin, Cave, & Lodge, 1999). 자율규제는다양한유형으로존재하는데일반적으로학자들은정부의영향력과역할의정도에따라자율규제를 1 조직또는단체가국가의요청으로규제의형식을만들고집행하는형태인 명령적 (mandatory) 자율규제, 2 사업자들이스스로자율규제의기본적구조와상세한규정을만들고이를국가의승인을받는 제재적 (sanctioned) 자율규제, 3 국가에의해강제적으로사업자나사업자단체가규제의형식과내용을결정하여실행하는 강제적 (coerced) 자율규제, 그리고 4 국가의개입없이사업자또는사업자단체의의지와판단에의해이루어지는 자발적 (voluntary) 자율규제 총네가지유형으로구분한다 (Black, 1996; 최경진, 2013; 황승흠 황성기 김지연 최승훈, 2005). 이네가지자율규제유형중에서 자발적자율규제 를제외한 명령적, 제재적, 강제적 자율규제는그정도에차이가있기는하지만정부의개입과영향력이행사되는규제방식으로본연구에서는이세유형을 공동규제 로그리고 자발적자율규제 를 순수한의미의자율규제 (pure self regulation) 로분류하고자한다. 자율규제는집행의간이성과유연성, 낮은경제적비용, 그리고전문

12 가짜뉴스거버넌스 137 성면에서정부의법적 행정적규제보다효율적인것으로평가된다. 정부가사회의모든부분을규제하는것은사실상불가능한데자율규제는사업자당사자가또는관련조직이자체적으로문제가되는사안들을감독하므로시간과금전적인면에서경제적이다. 더불어자율규제는현장의이해당사자들이스스로규칙을세운것이므로법적 행정적규제보다환경변화에유연하고전문적이라고할수있다. 다만강제력이없으므로규제의책임성이약하고, 규제효과가자율규제에참여하는사업자또는조직원에한정되며, 규제활동이비공개적으로이루어지는경우가많기때문에규제기준의제정이나심사과정이투명하지않고내부의문제가은폐될수있다는것이자율규제의한계로지적된다 ( 이민영, 2010; 최성락 이혜영 서성호, 2007). 3) 공동규제 (Co-Regulation) 공동규제 (co-regulation) 는위에서언급된자율규제와명령과통제규제가혼합된거버넌스유형으로, 정부의민간부문에대한관여수준을기준으로관여의수준이가장높은 명령과통제규제 (command-and-control regulation) 와정부의관여가없는 무규제 (no regulation) 를양축으로한스펙트럼의어느지점에위치한다. 공동규제는자율규제란개념과종종혼용되는데이는공동규제와자율규제를이론적으로구분하는객관적인기준이존재하지않기때문이다. 최유성외 (2008) 는우리나라의경우그간공동규제를별도로구분하지않고자율규제의일부로포함시켜사용하였으며, 유럽연합 (EU) 과 OECD 회원국들도공동규제를각국의배경과여건에따라다르게구분하고, 학자와논문에따라서공동규제가다양하게정의되어왔다고지적한다. 따라서공동규제를명확히정의하기는어렵지만광의의개념으로공동규제는 공적목적또는공익

13 138 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 을달성하기위해고안된협조적형태 ( 공공기관과시민사회간의 ) 의규제 로정의될수있으며 ( 최유성외, 2008), 구체적으로는 국가가최소한의인력과조직만을가지고기획, 조정, 지휘등에주력하고구체적인규제및집행업무는이해관계를가진자들이공동으로참여하거나자율적민간기구에위탁하여규제의효과와효율성및신뢰를제고하는 규제방식이라고할수있다 ( 윤혜선, 2012). 공동규제는규제대상의참여에대한유인을제공하며이는제도의집행을가능케하는법적근거수립과같은정부의직접적인압력뿐만아니라일반대중, 사회단체들에의해서도가해질수있다. 공동규제는규제대상이직접규칙을개발하도록하고이규칙에대해책임을지도록한다 ( 법규정또는정부의관여를통해 ). 바로이러한규칙에대한책임성이공동규제와자율규제의주된차이라고할수있다 ( 최유성외, 2008). 이러한맥락에서공동규제는위에서언급된 명령적 (mandatory) 자율규제, 제재적 (sanctioned) 자율규제, 그리고 강제적 (coerced) 자율규제 를모두포괄한다고볼수있다. 공동규제는 규제프로세스에보다많은이해당사자들이개입하여내적잠재력을발휘케하는 거버넌스유형으로여기서이해당사자는해당부문의사업자, 시민단체, 공공기구그리고정부기관등을모두아우른다 (MGonagle, Hardy & Möller, 2003; 이향선, 2012에서재인용 ). 다양한이해관계자들의자발적참여와대화, 협상, 조정을통한타협이나동의에더큰가치를둔다는점에서 협치 의개념즉 신거버넌스 와같은맥락의개념이라고볼수있다. 동체제내에서이해관계자들은독립적이면서도상호의존적인관계를가지고있으며동등한의사결정권을공유한다 (Peters & Pierre, 2000; Rhodes, 1996, 2000; Waddock, 1988, 1991; 강황선, 2003에서재인용 ). 이명석 (2002) 은이러한수평적인관계, 자발적참여, 그리고상호작

14 가짜뉴스거버넌스 139 용을강조하는공동규제가민주주의확대에긍정적인영향을미칠수있다고주장한다. 윤혜선 (2012) 도공동규제가정부규제모델과자율규제모델양자의장점을모두취함으로써서로의단점을보완할수있다는점을강조하며이를사회적문제해결의새로운접근방식으로주목한다. 다만공동규제의경우정부와민간의역할을어디까지로할것인지, 그리고감독과규제집행의범위를어디까지로할것인지그기준이모호하다는단점이있다. 또공동규제는사회적자본 (social capital) 과성숙한시민사회의존재를전제로하기때문에이러한조건을갖추지못한환경에서는문제해결이가능하지않다는문제가제기된다 (Ostrom, 1989; 한승준, 2007). 이는규제역량을고려하여제도를어떻게만들고집행하는지에따라, 즉주어진조건하에서구체적인형태, 행위주체, 그리고운영전략을어떻게정하고실행하는지에따라그효과가긍정적일수도부정적일수도있음을의미한다. 3. 분석틀 : 굿거버넌스 (Good Governance) 그렇다면좋은거버넌스, 즉굿거버넌스 (Good Governance) 는무엇을의미하며어떠한요소들을가지고있는가? 거버넌스와마찬가지로굿거버넌스도아직그정확한의미가무엇인지합의된바가없고, 이를평가하는기준도제각각이다. 강제상 김영곤 고대유 (2014) 6) 처럼세계은 6) 강제상 김영곤 고대유 (2014) 는세계은행 (World Bank), 경제협력개발기구 (OECD), 유엔개발계획 (UNDP) 과같은국제기구들이제시하고있는굿거버넌스의요소들을바탕으로참여 (participation), 법의지배 (rule of law), 반응성 (responsiveness), 합의지향성 (consensus oriented), 공정성과포괄성 (equity and inclusiveness), 효과와효율성 (effectiveness and efficiency), 책임성 (accountability) 을지표로도출하여서울시희망온돌사업과시민복지기준사업을평가한다.

15 140 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 행 (World Bank), 경제협력개발기구 (OECD), 유엔개발계획 (UNDP) 과같은국제기구들이제시하고있는굿거버넌스의요소들을바탕으로거버넌스를평가하는연구들도있고, Petts(2001) 7), Frame 외 (200 4) 8), 유현석 (2011) 9), 이경민 이철우 (2007) 10) 와같이자체적으로굿거버넌스평가지표를개발해사례분석을수행하는연구들도있다. 그러나국제기구들이제시하는굿거버넌스요소를기준으로거버넌스를평가하는종래의연구들은서구의신자유주의적경제개혁또는자유민주주의적정치개혁과같은선진국의가치와목표만을추구하며, 시민참여, 정부의위계적권위분산, 정부와시민사회의수평적 협력적네트워크등거버넌스의폭넓은가치를반영하지못한다는비판을받고있다 (Kjær, 2007; 김판석, 2008; 유현석, 2011; 임성학, 2010). 굿거버넌스지표를자체개발해거버넌스를평가하는연구들도평가기준선정근거에대한설명이부족하고, 연구마다굿거버넌스의속성이상이하여혼란을야기한다는점이한계로지적된다 ( 김의영 2011; 조화순 김민정 2010). 이러한검토를토대로김의영 (2011) 은이연구에원용가능한포괄적인굿거버넌스평가지표를제시한다. 그는무엇이굿거버넌스인지총체적으로살펴보기위해서는총네가지차원에서의분석이필요하다고하는데이를열거하면, 1 굿거버넌스의목표, 2 굿거버넌스의목표를 7) Petts(2001) 는대표성, 절차적공정성, 숙의, 반대세력포함, 전문가에대한도전, 합의보장, 결정에대한중요성부여, 투명성과개방성등을거버넌스평가지표로제시하고영국지방정부의폐기물전략개발을평가한다. 8) Frame 외 (2004) 는캐나다브리티시컬럼비아 (British Columbia) 의토지이용계획수립과정을포괄적대표성, 참여와헌신도, 명확한규칙, 기회와자원의균등, 책임성, 이행과감독, 독립적운영등을기준으로살펴보고, 합의, 갈등의축소, 다른대안에대한우선성, 정보, 공적이익등의세부지표를사용하여그결과를평가한다. 9) 유현석 (2011) 은한국식굿거버넌스지표를개발하여민주성 ( 참여성, 투명성, 반응성, 책임성 ), 효율성, 전문성을바탕으로한국의 FTA 정책을평가한다. 10) 이정민 이철우 (2007) 는정당성, 신뢰성, 전문성, 투명성을굿거버넌스의지표로선택하여 성서산업단지활성화정책 을평가한다.

16 가짜뉴스거버넌스 141 실현하기위한정책, 제도및전략, 3 굿거버넌스의역량, 그리고 4 굿거버넌스의성패에영향을미치는맥락적그리고환경적요인이다. < 그림 2> 는이러한김의영의분석틀을도식화한것이다. 김의영 (2011) 은이연구틀에의거하여거버넌스를분석할때객관적으로어떤거버넌스가좋은거버넌스인지가늠할수있다고주장한다. 출처 : 김의영 (2011), 217 쪽. < 그림 2> 굿거버넌스의분석틀 김의영 (2011) 은거버넌스와관련된선행연구들에서제시된굿거버넌스의요인들을정리하여굿거버넌스의목표를 1 참여성, 2 분권화, 3 책임성, 그리고 4 효율성및효과성등총네가지로정리하고각각의평가기준을다음과같이제시한다. 굿거버넌스의요소 참여성 < 표 1> 굿거버넌스의목표평가기준 주민들이어느정도참여하고있는가? 참여의양과질 ( 단순참여와의견개진, presence and voice, 개방성, 포용성, 대표성, 형평성등 ) 의문제 - 로컬거버넌스네트워크에참여하는주민들의수

17 142 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 분권화 책임성 효율성및효과성 출처 : 김의영 (2011), 221 쪽. - 로컬거버넌스네트워크에참여하는주민들의비례대표성 ( 남녀노소, 교육수준, 빈부, 거주기간등 ) - 로컬거버넌스네트워크에참여하는주민들의목소리 (voice) 와영향력에있어서의형평성 주민들이어느정도권한을행사하고있는가? 주민들의실질적인권한과영향력의문제 - 주민들의참여가들러리나명분축적, 책임회피에불과하지않은가? - 주민들에게아젠다형성권한이있는가? - 로컬거버넌스네트워크에관여하는결사체내부의민주적반응성 ( 즉주민지도자혹은대표들에대한일반주민들의실질적인권한과영향력 ) 주민들이어느정도책임을물을수있는가? 책임소재의문제 - 로컬거버넌스네트워크에책임을물을수있는가? - 로컬거버넌스네트워크에관여하는결사체내부의민주적책임성 ( 주민지도자및대표들에대해일반주민들이책임을물을수있는가의문제 ) 관료제와시장기제와비교하여더욱효율적인방식인가? 현안해결외에어떤다른효과가있는가? - 경험적으로성과를측정할수있는가? - 주민-정부간갈등을해소하고현안을해결했는가? - 현안해결외에다른상대적으로비가시적인파급효과가있었나?( 예 : 정치적효능감증진, 학습효과, 시민사회의역량배양, 정부의역량배양및조직문화개혁, 일체성및정체성형성, 정통성및신뢰성제고등 ) 김의영 (2011) 은또다양한행위자들이고안해내는각종정책, 제도및전략이좋은거버넌스를실현하는데있어목표못지않게중요함을강조한다 11). 물론사례와상황에따라적용하는정책과제도그리고전략이다 11) 김의영 (2011) 은기존연구들이굿거버넌스의목표와굿거버넌스의정책및전략을혼합하여측정하거나평가하는데이는엄밀히말해원인과결과를혼동하는것이라고

18 가짜뉴스거버넌스 143 양하기때문에무엇이좋은정책이고, 제도이고, 전략인지단순화하기는어렵지만김의영 (2011) 은향후연구에적용할수있는가이드라인은만들수있을것이라며선행사례연구분석에기초한평가지표를제시한다. < 표 2> 굿거버넌스의정책 제도 전략 주민 정부 주민들의자치적역할 ( 주민결사체의조직화 ) - 연방적혹은중층적구조화 - 선택적유인책고안및활용 - 기존지역사회네트워크의재활용 - 관계적조직화 - 심의등 개혁적견제세력역할 규제적개입 - 로컬거버넌스네트워크에대한지방의회의감시와주기적평가 ( 최종권한의소재가의회에있음 ) - 로컬거버넌스네트워크에대한지방정부의명확한성과지향적모니터링과평가 - 정보공개및투명성제고 - 심의포럼등심의기제도입 - 서비스제공결사체들에대한상환권제도의도입 후원적 / 협력적개입 - 주민참여에대한각종인센티브제공 ( 정부후원적시민조직화 ) - 관료주민간관계조직화 - 행위자간네트워크의전략적구축 - local unit 간조정 - 지역사회의자산활용및매칭펀드제공 - 교육및학습 - 관료조직문화의개혁등 출처 : 김의영 (2011), 222 쪽. 지적한다.

19 144 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 아무리거버넌스의정책, 제도, 전략이목표에따라잘만들어졌다하더라도이를집행하는행위자의역량이부족하면그정책, 제도, 전략은효과를보지못할가능성이크다. 김의영 (2011) 도굿거버넌스실현에필요한행위자의기본적인능력, 즉굿거버넌스의역량이잘갖추어져있을때좋은거버넌스의정책, 제도수립과전략의구사가가능하다고강조한다. 그는기존연구들이주로사회적자본 ( 신뢰, 규범, 네트워크등 ) 과정부의제도적자본 ( 리더쉽, 자원, 인프라등 ) 에초점을두고거버넌스역량을평가하고있음을고려하여다음과같은굿거버넌스역량평가기준을제시한다. < 표 3> 굿거버넌스의역량 지역주민의사회적자본지방정부의제도적자본지역사회의개혁적역량 신뢰, 네트워크, 상호호혜의규범 리더십, 자원, 인프라, 기본적제도 기존기득권세력에대한개혁적견제세력 (countervailing force) 의존재유무 ( 가령개혁적시민사회전통혹은문화 ) 출처 : 김의영 (2011), 224 쪽. 마지막으로김의영 (2011) 은거버넌스를실행하는행위자의역량만큼이나지역의크기나, 정책이슈의성격, 정치적기회구조, 그리고경제적상황과같은맥락적 환경적요인들도굿거버넌스의실현에영향을미치는외부요인으로작용한다고주장한다. 다만맥락적 환경적요인은선행연구로검증되지않은, 향후경험적으로연구가필요한부분으로평가기준이가설형태로제시되기때문에본고에서는이를언급하지않도록한다. 이처럼김의영 (2011) 의굿거버넌스모델은여러선행연구들을종합

20 가짜뉴스거버넌스 145 분석하여개발된평가지표로타연구에비해포괄적이고, 거버넌스가추구하는목표뿐만아니라정책 제도 전략, 역량, 그리고환경까지다양한차원에서의굿거버넌스평가기준을제공하며, 각각에대한구체적인평가기준도함께제시하고있다는점에서본연구에유용한분석틀을제공한다. 비록김의영 (2011) 의굿거버넌스평가기준이로컬거버넌스, 즉지방자치차원의거버넌스를평가하기위한목적으로만들어진것이긴하나로컬거버넌스가시민들의직접적인참여와권한행사를중시하는, 협력적거버넌스와동일한가치를추구하고있다는것을고려하면이에대한평가기준을다양한행위자들의참여와조정이강조되는미디어규제모형을평가하는데적용하는데도무리가없을것이다 12). 다만이연구에서다루고있는가짜뉴스문제의경우이를규율하기위한거버넌스가이제막논의되기시작한단계로써규제모형의세부적인정책, 제도, 전략과역량까지평가하는것은현재로서가능하지않으며, 맥락적 환경적요인도굿거버넌스의성패를좌우하는결정적인요인으로볼수없고향후경험적연구가필요한부분이다 ( 김의영, 2011). 따라서본연구에서는김의영 (2011) 의굿거버넌스의목표평가기준을재구성한아래의평가지표를중심으로종래의가짜뉴스규제방안들을평가하고, 정책, 제도및전략그리고역량요인은논의에서부분적으로참고하는정도로활용하고자한다. 12) 대부분의로컬거버넌스연구들은지역의문제를주민과정부가함께해결하는협력적거버넌스 (collaborative governance) 모델을제시하며이를실현하기위한정부와지역주민사회의역량과역할에주목한다 ( 김의영, 2011). 이는결국정책결정이나집행과정에다양한이해관계자 ( 시민 ) 가개인이나집단으로제도적으로참여하는 시민사회중심거버넌스 유형과다름이없는것으로, 가짜뉴스규제와같은미디어정책결정과정에서다양한행위자들의참여와조정이강조된다는점을고려할때 주민 을가짜뉴스규제와관련된다양한 이해관계자 / 참여자 ( 일반대중, 사업자, 전문가집단등 ) 로치환해도무리가없을것이란판단하에김의영 (2011) 의굿거버넌스평가기준을본논문의목표에맞게재구성하였다.

21 146 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) < 표 4> 가짜뉴스거버넌스의평가지표 굿거버넌스의요소참여성분권화책임성효율성및효과성 평가기준 이해관계자들이어느정도참여하고있는가? 참여의양과질의문제 ( 단순참여와의견개진, presence and voice, 개방성, 포용성, 대표성, 형평성등 ) - 거버넌스네트워크참여자의수 - 거버넌스네트워크참여자의비례대표성 - 거버넌스네트워크참여자의목소리 (voice) 와영향력에있어서의형평성 참여자가어느정도의권한을행사하고있는가? 참여자의실질적인권한과영향력의문제 - 참여가들러리나명분축적, 책임회피에불과하지않은가? - 모든참여자에게아젠다형성권한이있는가? 참여자에게어느정도책임을물을수있는가? 책임소재의문제 - 거버넌스네트워크에책임을물을수있는가? - 거버넌스네트워크에관여하는결사체내부의민주적책임성 ( 즉거버넌스네트워크의지도자및대표들에대하여일반시민들이책임을물을수있는가의문제 ) 다른규제방식과비교하여더욱효율적인방식인가? 현안해결외에어떤다른효과가있는가? - 경험적으로성과를측정할수있는가? - 갈등을해소하고현안을해결했는가? - 현안해결외에다른상대적으로비가시적인파급효과가있었나? (e.g. 정치적효능감증진, 학습효과, 시민사회의역량배양, 정부의역량배양및조직문화개혁, 일체성및정체성형성, 정통성및신뢰성제고등 ) 출처 : 김의영 (2011) 221 쪽의 < 표 1> 굿거버넌스목표를본연구의내용에맞게재구성.

22 가짜뉴스거버넌스 종래의가짜뉴스거버넌스평가 1) 가짜뉴스에대한법적 행정적규제 국내에서가짜뉴스에대한규제움직임이본격화된것은 2017 년초부터이다. 제19대대통령선거를앞두고여야후보들에대한근거없는정보들이인터넷을떠돌자정치권에서이에대한처벌이필요하다는주장이제시되었고, 2017 년 3월 8일자유한국당의장제원의원이가짜뉴스규제명목으로공직선거법개정안을발의한것을필두로가짜뉴스와관련된법안들이쏟아지기시작했다 년 4월 11일국민의당김관영의원은 거짓의사실을언론보도의형식으로제공해이용자들이오인하게하는정보 라는가짜뉴스개념을사용하여정보통신망법개정안을발의했고이후자유한국당의주호영의원, 더불어민주당의박광온의원등여 야당소속의원들은이와유사한개념을사용하여가짜뉴스규제법안을발의했다. 국회에서발의된가짜뉴스관련법안은총 22개로대부분이기존의공직선거법과, 정보통신망법, 그리고언론중재법을개정하는법안이다. 가짜뉴스와관련하여새로운법률을제정하려는목적으로발의된법안은 2018 년 4월 9일에더불어민주당의박광온의원이제안한 가짜정보유통방지법 과 5월 9일자유한국당강효상의원이발표한 가짜뉴스대책위구성및운영에관한법률 이있다 ( 박아란, 월 ). 국회에서발의된법률안들은가짜뉴스의법적규제의한계를드러내는데, 그중가장많이지적되는문제는가짜뉴스의개념이명확하지않다는점이다. 가짜뉴스관련법률안을분석한그간의선행연구들은공통적으로위법안들이다루고있는가짜뉴스의개념이 ( 경제적또는정치적으로거짓의또는왜곡된사실을타자를속이려는 ( 기만적 ) 의도로언론보

23 148 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 도또는언론보도로오인하게하는정보 ) 명확하지않다고지적한다 ( 박아란, 월 ; 오일석외, 2018; 유의선, 2018; 윤성옥, 2018; 황성기, 2018; 황용석외, 2018; 등 ). 어떠한대상을법으로규제하기위해서는규제대상이무엇인지명확히제시되어야하지만위개념의경우 경제적 ( 상업적 ) 또는정치적 이라는것이무엇을의미하는지불명확하고, 타자를속이려는기만적의도 와 왜곡된사실 ( 허위그리고조작된정보 ) 도외부에서판단하기어려운기준을요건으로한다는것이다. 누가봐도명백한사실이아닌경우이를가려내는데문제가없겠지만오늘날많은온라인콘텐츠들이교묘한수법을통해특정제품이나서비스를광고 홍보하기때문에상업성여부를가려내기가쉽지않고, 정치적이라는것도누가, 어떠한기준과목적을가지고판단하느냐에따라그여부가달라질수있기때문에이를가짜뉴스판별의기준으로삼는것은무리가있다. 또특정정보가참 거짓인지는사실의입증가능성에달려있는데많은역사적사건들이증명하듯현재는거짓이었던정보가이후사실로입증될가능성도배제할수없다. 지금과같은 1인미디어시대에는블로그, 유튜브, 팟캐스트와같이언론보도형식을따라한다양한유형의정보가존재하기때문에 언론보도형식 을차용한정보를가짜뉴스로판단하는것도지나치게포괄적이다. 따라서위와같은가짜뉴스개념은판단의모호성을증폭시키고가짜정보생성과유포와관련하여금지되는행위가정확히무엇인지예측하기어렵게하여표현의자유를침해할수있다는문제가제기된다. 가짜뉴스법적규제의또다른문제는현행법률로가짜뉴스를충분히규제할수있음에도불구하고발의된법률안이별도의법에의한가짜뉴스작성 유포자 ( 언론과비언론 ) 그리고인터넷서비스사업자에대한처벌을요구하고있다는점이다 ( 박아란, 월 ; 오일석외, 2018; 유의선, 2018; 이성대, 2018; 황성기, 2018; 황용석 권오성, 2017; 황용석

24 가짜뉴스거버넌스 149 외, 2018). 보다구체적으로, 현재언론매체에의해침해를입은경우피해자는언론중재법을통해정정보도, 반론보도, 추후보도를청구하는등분쟁조정기구의조정을신청할수있으며민 형사상책임도물을수있다. 문제는언론매체와같은법적지위를가지고있지않은가짜뉴스작성자와유포자에의한피해가발생했을때라고할수있다. 그러나이경우에도기존의법률로충분히처벌이가능하다. 예를들어우리나라형법제307 조제2항은 공연히허위의사실을적시하여사람의명예를훼손한자는 5년이하의징역, 10년이하의자격정지또는 1천만원이하의벌금에처한다. 고규정하고있다 ( 허위사실적시에의한명예훼손죄 ). 허위사실이신문, 잡지, 라디오기타출판물의형태로유포된경우에는형법제309 조출판물에의한명예훼손죄, 타인을비방하는목적으로고의적으로작성되어유포된경우에는모욕죄 ( 제311조 ), 신용훼손죄 ( 제313조 ), 그리고업무방해죄 ( 제314 조 ) 로처벌이가능하다 ( 이성대, 2018). 가짜뉴스작성자와유포자가언론이아닌경우정보통신망법에의해서도통제가가능하다. 정보통신망법제70조제2항은 사람을비방할목적으로정보통신망을통하여공공연하게거짓의사실을드러내어다른사람의명예를훼손한자는 7년이하의징역, 10년이하의자격정지또는 5천만원이하의벌금에처한다 고규정하고있다. 또정보통신망법제 44조 2는 정보통신망을통하여일반에게공개를목적으로제공된정보로사생활침해나명예훼손등타인의권리가침해된경우그침해를받은자는해당정보를처리한정보통신서비스제공자에게침해사실을소명하여그정보의삭제또는반박내용의게재를요청할수있다 고명시하고있으며정보통신서비스제공자는이러한요청을받으면지체없이조치를해야한다고규정하고있다. 만약삭제를요청한정보에대한권리침해여부를판단하기어려운경우해당정보에대한접근을 30일간차단

25 150 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 하는임시조치의무도부여하고있다 ( 제44조의3). 정보통신망법은인터넷서비스사업자에게불법정보를관리할책임도지운다. 정보통신망법제44조의7에따라방송통신위원회는인터넷서비스사업자에게국가보안법으로금지되는내용의정보나, 범죄를목적으로하거나교사또는방조하는내용을다루는정보의유통을시정하거나정지시키도록명령할수있으며, 만약인터넷서비스사업자가이와같은방송통신위원회의명령을이행하지않을경우해당사업자에게제73 조에따라 2년이하의징역또는 2천만원이하의벌금을부과할수있다. 언론중재법, 정보통신망법뿐만아니라공직선거법도언론과일반인모두를포함해선거와관련한허위정보를규제한다. 예를들어공직선거법은동법의제250조 ( 허위사실공표죄 ), 제251조 ( 후보자비방죄 ), 제252 조 ( 방송 신문등부정이용죄 ) 로당선또는낙선을목적으로후보자와후보자가족들에대한허위사실을유포하는것과, 언론이특정후보자를당선되게하거나되지못하게할목적으로선거에관하여허위의사실을보도하는것을금지하고있다. 따라서선거시성행하는가짜뉴스에대해서는공직선거법에의한통제가가능하다. 그러나국회에서발의된법안들대부분은가짜뉴스의유포자에게별도의징역형과벌금형을가하는등의처벌규정을포함하고있다. 예를들어더불어민주당의박광온의원이제안한가짜정보유통방지법 ( 의안번호 12927) 은가짜정보를생산한자에게 5년이하의징역그리고 5천만원이하의벌금을부과하여처벌할것을요구하고있으며, 자유한국당송희경의원이발의한정보통신망법개정안 ( 의안번호 8392) 은가짜뉴스유통자에게 7년이하징역, 10년이하자격정지그리고 5천만원이하의벌금을부과하는등기존의명예훼손처벌규정을확대 강화하는안을담고있다. 같은당소속인주호영의원도공직선거법일부개정안 ( 의안번호 6807) 을통해가짜뉴스최초유포자는 1년이하징역, 5천만원이하

26 가짜뉴스거버넌스 151 벌금, 유포자는 3천만원이하과태료, 그리고정보통신서비스제공자는가짜뉴스표시의무위반시 3천만원이하의과태료를부과하는안을발의했다. 가짜뉴스에적용가능한언론중재법, 형법, 정보통신망법, 공직선거법등이존재하는상황에서이처럼가짜뉴스작성자와유포자그리고인터넷서비스사업자를처벌하는별도의법을제정하는것은법적형평성에어긋난조치라고할것이다. 가짜뉴스와관련한행정적규제, 특히방송통신심의위원회의과도한심의권한에대해서도문제가지적된다. 방송통신심의위원회는형식적으로는민간독립기구의형식을표방하고있으나사실상행정기관이라고할수있다 13). 따라서이같은방송통신심의위원회가언론의보도와인터넷내용을심의하고규제하는것이바람직한가에대한비판이지속적으로제기되어왔다 ( 윤석민, 2012, 2015; 황용석, 2012; 황용석 권오성, 2017 등 ). 그럼에도불구하고더불어민주당박광온의원이발의한가짜뉴스유통방지에대한법률안은가짜정보삭제요청에대한정보통신서비스제공자의처리결과에이용자가이의를제기할경우방송통신위원회가이를판단할수있도록하고있으며, 공공의안전또는복리를위해긴급히처리할필요가있는경우, 또는 의견청취가곤란하거나명백히불필요한경우 에는정보통신서비스제공자와정보의게재 / 유통자가방송통신위원회의결정에대해의견을제출할기회마저박탈할자격을부여하고있다. 이는사실상행정기관과다를바가없는방송통신심의위원회에게무엇이가짜뉴스인지를판단하고또이에대한처벌을강제할수 13) 실제로헌법재판소는방송통신심의위원회가 방통위법에의해설립되었다는점, 심의위원을대통령이위촉하고구성과운영에관하여필요한사항을대통령령으로정하도록했다는점, 별도의기금이외에국고에서경비를지급받을수있다는점, 그리고심의규정을제정공표하고이를위반하면제재조치를결정할수있다는점 을근거로이를공권력행사의주체인행정기관이라고판단한바있다 ( 헌법재판소선고 2008 헌마 500, ; 윤석민, 2015 에서재인용 ).

27 152 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 있는권한을주는것과마찬가지이다. 정부도방송통신심의위원회를통해명예훼손성허위조작정보등불법유해정보에대한통신심위를강화하여이를신속하게삭제하고차단하겠다는방침을 10월 8일가짜뉴스대책문건에포함시켰다. 종합해보면법적 행정적가짜뉴스규제는그강제성으로인해신속하고효과적으로가짜뉴스를규제할수있다는장점이있지만반면 1 가짜뉴스의정의가아직불분명하여규제대상을명확히규정하기어려운점, 2 기존의언론중재법, 형법, 정보통신망법, 공직선거법등으로충분히처벌이가능하다는점, 그리고 3 행정기구중심의내용규제와엄중한법적조치가자유로운의견개진및정치적의사표현을위축시키고표현의자유라는헌법적가치를침해할가능성이높다는점에서문제를지닌다. 김의영 (2011) 의굿거버넌스평가기준을적용할때정부의법적 행정적규제방식은다양한이해관계자들의의견과참여가반영되지않은정부주도적규제이고 ( 참여성부족 ), 규제권한이나영향력이정부에집중되어있어이해관계자들이동등한목소리를내기어려우며 ( 분권화부족 ), 정책결정은정부가하지만이용자와언론및정보통신사업자들이그정책으로인한과도한책임을지게되고 ( 책임성부족 ), 표현의자유침해에따른더큰사회적논란을야기할수있다는점에서 ( 효율성부족 ) 한계를지닌다. 굿거버넌스의요소참여성 < 표 5> 가짜뉴스의법적, 행정적규제모형평가결과평가기준 다양한이해관계자 (e.g. 언론, 인터넷서비스사업자, 학자, 시민단체등 ) 들의의견과참여가반영되지않은정부주도적규제

28 가짜뉴스거버넌스 153 분권화책임성효율성및효과성 개방성, 포용성, 대표성, 형평성결여 규제권한이나영향력이정부에집중되어있음 아젠다형성권한이정부에게집중됨 정책결정은정부가하지만그정책으로인한법적책임은정부보다는이용자와언론그리고정보통신사업자들이과도하게지게됨 갈등의해소보다는오히려표현의자유및정치적시비가발생하여더큰사회적논란이야기될수있음 경험적으로성과측정이불가능함 현안해결외의비가시적인파급효과가없음 (e.g. 정치적효능감증진, 학습효과, 시민사회의역량배양, 정부의역량배양및조직문화개혁등 ) 2) 가짜뉴스에대한자율적규제 법적그리고행정적가짜뉴스규제가표현의자유를침해할수있다는우려가제기되면서그대안으로관심을끄는것이인터넷서비스사업자중심의자율규제이다. 자율규제는사업약관이나행동규약등에기반하여인터넷서비스사업자가개별로또는협회와같은연합체를통해자발적으로온라인상내용을관리하고필요시삭제하는방식으로진행된다. 지난미국대선에서가짜뉴스의주요유통망으로비난을받았던구글, 페이스북, 유튜브등의해외인터넷서비스사업자의경우현재가짜뉴스생산의경제적이익을제한하는방법그리고가짜뉴스를걸러내는알고리즘과필터링기술을개발하는방법으로자율규제노력을기울이고있다. 가짜뉴스중상당수는다량의트래픽을유도할수있는선정적인기사를통해수익을얻는것을목표로한다. 따라서페이스북, 구글, 유튜브등의해외인터넷서비스사업자들은가짜뉴스제작자의수익창출기회를제한함으로써가짜뉴스를줄일수있다고보고가짜뉴스를유포하는사

29 154 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 이트에대해광고게재를금지하고있다. 예를들어세계온라인광고시장의가장큰중계기업인구글은 2016 년 11월부터온라인광고주와온라인광고매체를연결해주는서비스인구글애드센스 (AdSense) 에서거짓콘텐츠를제공하는사이트를제외하기로결정하고 (Love & Cooke, ) 총 340 개의규정위반사이트중 200 개계정을에드센스플랫폼에서삭제했다 (Townsend, ). 페이스북역시자사의광고플랫폼인페이스북오디언스네트워크 (Facebook Audience Network) 에가짜뉴스콘텐츠를게재한사이트를배제하기로결정했다 (Lui, ). 해외인터넷서비스사업자들의또다른자체적인노력으로는알고리즘개선및필터링기술개발과같은기술적조치가있다. 사회관계망서비스에서유통되는정보는알고리즘을거쳐이용자들에게선별적으로전달되는데이때알고리즘에의해제공되는개인맞춤형콘텐츠가이용자를자신이좋아하고자주보는것위주로노출시켜개인의편견과고정관념을강화하고가짜뉴스의분별을어렵게한다는점이문제로제기되고있다. 이에구글은검색결과에가짜뉴스가나타나지않도록검색순위를조정하는알고리즘수정작업에착수했고 (Calfas, ), 자회사인유튜브는추천검색엔진을수정하여신뢰성있는뉴스기관의영상이먼저나타나도록알고리즘을수정하겠다고발표했다 ( 이기성, ). 페이스북도가짜뉴스를뉴스피드노출순위에서낮추는것을핵심으로하는가짜뉴스대응방안을발표했다 ( 허란, ). 현재구글은텍사스대 듀크대 스탠퍼드대연구진과인공지능기술로문장을분석해사실여부를판단할수있는 클레임버스터 프로젝트를추진하고있고 ( 한국경제매거진, ), 페이스북은인공지능을이용해가짜뉴스계정을차단하는한편가짜뉴스판별대상에텍스트는물론이미지및동영상까지포함하는머신러닝기술을개발중이다 14) ( 김준석, ).

30 가짜뉴스거버넌스 155 인터넷서비스사업자들은제3의전문가들과의협력을통해정보를검증하는방법으로도가짜뉴스에대응하고있다. 일례로구글은 2017 년프랑스대선전허위정보확산에대처하기위해르몽드, AFP 통신, 리베라시옹등프랑스전통언론사들과협업하여가짜뉴스를선별하는크로스체크프로젝트를실시하였다. 페이스북도 2017 년 12월, 허위뉴스를표시하는 ( 플래깅 ) 방법을도입하여일정수이상의이용자들로부터가짜뉴스라는의혹을받은기사를선별해포인터미디어연구소 (Poynter Institute) 에팩트체킹을의뢰하고있다 ( 연합뉴스, ). 그러나이러한인터넷서비스사업자들의자율적인노력이가짜뉴스확산을얼마나감소시킬수있을지에대해서는회의적인시선이존재한다. 국내의가짜뉴스는대부분사회적갈등유발을목적으로하는이념적이고정치적인목적으로생성되기때문에단순히경제적인이익을제한하는것만으로는문제를해결할수없다. 또한상당수의가짜뉴스가유튜브기반의영상물들인데그필터링기술개발은여전히요원한실정이다. 텍스트뿐아니라영상까지분석가능한필터링기술을개발하더라도문맥을정확히파악하지못할경우이에대한차단이완벽하지못하거나역으로과도할위험이있다. 사업자자율규제수준의국가별차별문제도논란을빚고있다. 구글, 유튜브, 페이스북등의필터링기술개발이완료되더라도이것이언제쯤우리나라에적용될수있을지불투명하다. 협업형팩트체크의경우도마찬가지다. 일례로페이스북은허위정보에대해 직접진위를판단하지않는다 는원칙을세우고공신력있는팩트체크기관에의뢰해콘텐츠를검증하고있으며 2017 년 4개국에팩트체크시스템을도입하고 2018 년 14) 최근페이스북은인공지능기반기술의극대화를위해영국의인공지능스타트업업체인블룸스버리 AI (Bloomsbury AI) 를 3000 만달러, 한화로약 337 억원에인수했다 (Osborne, ).

31 156 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 에는 17개국까지이를확대하였는데한국은이러한국가들에포함되고있지않다 ( 금준경, ). 페이스북은유럽에서는총 14개의가짜뉴스확산방지정책을적용한반면, 국내에서는그 1/3 에불과한총 5 개의정책만을적용하고있는것으로드러났다. 국내의경우 2009 년에설립된인터넷자율정책기구 (Korea Internet Self-governance Organization, 이하 KISO) 가 KISO 정책규정제5 절에 언론보도형식의허위게시물관련정책 을규정하고이에대한가짜뉴스신고센터를신설하여회원사의사이트에게재되는언론의기사형식을도용또는사칭한허위게시물에대한자율규제를주도하고있다 15). 가짜뉴스의경우 2018 년 3월규제범위에포함되었다. < 표 6> 한국인터넷자율정책기구정책규정중, 가짜뉴스관련조항 제 5 절언론보도형식의허위게시물관련정책 [ 본절신설 ] 제33조 ( 목적 ) 본절에서는인터넷공간의신뢰성을높이고공익을보호하기위해언론의기사형식을도용또는사칭한허위게시물에대한처리기준을마련하는데그목적이있다. 제34조 ( 게시물제한 ) 1 회원사는다음각호의요건을모두충족하는게시물이유통되고있음을신고등을통해알게된경우이에대해삭제등필요한조치를취할수있다. 15) 인터넷자율정책기구 ( 이하 KISO) 는네이버, 다음카카오, SK 커뮤니케이션즈 ( 네이트 ), 뽐뿌커뮤니케이션 ( 뽐뿌 ), 씨나인 ( 오늘의유머 ), ( 주 ) 인비전커뮤니티 (SLR CLUB), 씨엘커뮤니케이션즈 ( 클리앙 ), 파코즈하드웨어 ( 파코즈하드웨어 ), 줌인터넷주식회사 (zum.com) 등총 11 개국내포털사업자들로구성된자율규제정책기구로회원사게시물에대한자율적인심의활동및정책결정을실시하고있다.

32 가짜뉴스거버넌스 157 다만, 게시물이창작성과예술성이인정되는패러디나풍자에해당하는경우에는그러하지아니하다. 1. 언론사의명의나언론사의직책등을사칭또는도용하여기사형태를갖춘게시물의경우 2. 게시물의내용이허위로판단되는경우 2 회원사는제1항의요건의적용여부에대해필요하다고인정하는경우 KISO 에심의를요청할수있다. 3 회원사는제1항의규정에도불구하고, 정책규정제2장및제4장에해당하는게시물 16) 의경우해당규정에따라처리한다. 출처 : 한국인터넷자율정책기구정책규정 (2018). 위정책규정에따르면 KISO 에서처리하는가짜뉴스는언론사의명의나언론사의직책등을사칭또는도용하여기사형태를갖춘게시물이어야하고, 게시물의내용이허위로판단된것이어야만한다. 또 KISO 회원사의웹사이트에게재된게시물만조치가가능하다. 다만 KISO 회원사의웹사이트에게재된게시물이라하더라도해당뉴스가 1 언론의오보이거나 2 기사형태를갖춘게시물이지만내용이허위가아닌경우, 3 기사형태가아닌경우, 그리고 4 공개게시판등일반이용자가접근가능한공간에게시되지않은경우가짜뉴스에해당하지않는다고판단한다. KISO에서가짜뉴스를처리하는절차는다음과같다. 우선가짜뉴스가 KISO 의종합신고센터또는 KISO 회원사를통하여신고되어접수가되면관련전문가 ( 법조인, 교수그리고사업자대표 ) 로구성된정책위원들이신고내용이 KISO 정책규정상가짜뉴스에해당하는지여부를판단한다. 만약접수된정보가판단결과가짜뉴스 16) 상세내용은한국인터넷자율정책기구홈페이지 ( 의정책규정참조.

33 158 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 에해당한다면, 이를해당게시물이게재된회원사에전달하여삭제조치를취하게한다. 반면 KISO 정책위원회의판단결과해당게시물이가짜뉴스에해당하지않는다면게시물의삭제는이루어지지않는다. KISO 는가짜뉴스에해당하던, 해당하지않던신고처리결과를해당신고자에게통보하여신고절차를종결짓는다. 가짜뉴스가 KISO 의규제범위에포함됨에따라회원사들은일제히서비스약관을개정하는등자정적움직임에나섰다. 카카오의경우 2018 년 3월 30일약관개정을통해 허위의사실을게시하는정보등법령에위반되는내용의정보를발송하거나게시하는행위를금지한다 는조항을추가하고, 가짜뉴스를발견시게시자동의없이삭제하기로했으며, 네이버도이용약관과게시물운영정책에다른이용자를기만할목적으로타인을사칭하거나허위사실을주장하는내용은게재를제한하고, 언론사명의나직책을사칭해기사형태를갖춘게시물을유포할경우네이버의서비스이용을제한할수있다고명시했다. 이처럼 KISO 및포털사업자들에의해주도되는가짜뉴스자율규제는앞서살펴본법적 행정적규제가야기하는국가기관에의한표현의자유침해시비를최소화하는등긍정적측면이있는반면그한계도자명하다. 우선 KISO 는자율규제기구로서강제성이없기때문에그권한이제한적이다. 회원사에대한자체모니터링도부재하고, 규칙을준수하지않았을때어떻게징계할것인지그구체적인방안도마련되어있지않다. 가짜뉴스에대한정책위원회의정책결정및심의결정이내려져도회원사들이이를정말준수하는지에확인할방법도분명하지않다 ( 윤석민, 2015). 또 KISO 는회원사들이납부하는회비로운영이되는데이러한재원조달방식은자율기구의독립성과공정성을구조적으로제한할수밖에없다 ( 윤석민, 2015). 그외에도 KISO 가모든인터넷서비스사업자를회원사로두고있지않아자율규제노력이일부회원사에한

34 가짜뉴스거버넌스 159 정된다는점 ( 특히구글, 페이스북, 유튜브와같은해외사업자가회원사로포함되어있지않다는점 17) ), 방송통신심의위원회와같은기관과비교했을때상대적으로가짜뉴스문제를전담하여처리할만큼전문적이지도못하고인력을많이보유하고있지도못하다는점 ( 자치역량이부족하다는점 ) 이자율규제기구로서 KISO 가지닌한계라고할것이다. 김의영 (2011) 의굿거버넌스평가기준을바탕으로분석해보면사업자들의가짜뉴스자율규제방식은참여성면에서는정부가주도했던법적그리고행정적규제에비해사업자로대표되는이해관계자들을포함하고는있지만그대상이일부회원사들로한정되고구글, 유튜브, 페이스북과같이국내에서큰영향력을가지는해외인터넷서비스사업자들의참여를이끌어내기힘들다는한계를보인다. 또사업자들의적극적참여를조장할인센티브가적기때문에자율규제참여가명분축적이나책임회피성이되기쉬우며, 자율규제기구의운영에있어서일부회원사가영향력을독점할가능성도있다 ( 참여성부족, 분권화부족 ). 사업자들의자율규제를강제할방법도없고역으로사업자들의자율규제권한남용가능성을막을방법도마땅치않다 ( 책임성부족 ), 그리고기술적인알고리즘이나필터링시스템에의존할경우과잉삭제또는차단의문제가발생할소지가있다 ( 효율성및효과성부족 ). 17) 가짜뉴스는포털보다유튜브, 페이스북과같은사회관계망서비스 (SNS) 에서더많이확산되고있기때문에국내사업자중심의자율규제는효과가낮다. 국내사업자와해외사업자간의역차별문제등이지속적으로지적되자구글코리아는 18 년 4 월초 KISO 참여계획을밝히고관련협의를진행했다 ( 김수연, ).

35 160 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 굿거버넌스의요소참여성분권화책임성효율성및효과성 < 표 7> KISO 의가짜뉴스자율규제모형평가결과평가기준 해외인터넷서비스사업자들과의참여부족 ( 국제공조의한계 ) 참여의양과질을보장할수없음 ( 참여를강제할수없어인터넷서비스사업자들의자체적인노력에의존해야함 / 사업자들에게고도의자정능력을요구 ) 자율규제노력이회원사에만한정되어대표성과형평성, 포용성이부족함 일부회원사가영향력을더많이독점할가능성이있음 제3기관 (e.g. 정책위원회, 심의위원회의법조인, 교수등의외부전문가 ) 의참여가들러리나명분축적, 책임회피에불과할수있음 사업자들이자율규제를하지않는다고해도이를강제할방법이없음 사업자들이지나치게자기방어적인자세를취해과도한사적검열 (private censorship) 을남용할가능성이있음 법적, 행정적규제보다집행이간단하고신속, 비용이낮음 강제성이부족하여규제효과가미미할수있음 효과가자율규제에참여하기로한사업자또는이를규제하는자율규제기구조직원에한정되는한계를가짐 자율규제의활동이비공개적으로이루어지는경우가많아규제기준의제정이나규제심사과정이투명하지않음, 내부의문제가은폐될수도있음 3) 가짜뉴스에대한공동규제 이상에서살펴본바, 가짜뉴스를법적 행정적으로규제하는경우국가의권력남용에따른표현의자유침해우려가발생한다. 가짜뉴스에대한자율규제는비용과절차의경제성및효율성이라는측면에서장점을

36 가짜뉴스거버넌스 161 가지나강제력이없어사업자들의지속적이고자발적인노력을끌어내기힘들고, 가짜뉴스의판단과심사의객관성및투명성차원에서한계를가진다. 이에따라국가규제와자율규제의장점을결합시킨공동규제방식이최근관심을끌고있다. 그주목할만한사례가 2017 년도부터본격화된유럽연합 (European Union, 이하 EU) 의가짜뉴스규제방식이다. 총선을앞둔독일에서 앙겔라메르켈총리가인공수정으로태어난히틀러의딸 이라는뉴스가유포되고, 프랑스대선기간중프랑스의마크롱대통령의동성애자설, 해외비밀계좌보유설등이온라인에떠도는등 ( 김효진, ) 유럽에서가짜뉴스문제가불거지자 EU는 2017 년 6월가짜뉴스 ( 허위정보 ) 에대한대책을본격적으로논의하기시작했다. 유럽연합집행위원회 (the European Commission) 는허위정보에대한대책을마련하기위해시민사회, 팩트체크기구, 학계, 언론계그리고인터넷플랫폼소속의총 39명의전문가로이루어진고위전문가그룹 (High-Level Group of Experts, HLEG) 을구성했고, 언론인, 시민, 인터넷서비스사업자등을대상으로허위정보대처방안에대한자문을받았다. 또 28개국가에서이루어진설문조사 (Eurobarometer) 를통해허위정보에대한시민인식을측정하고대책에대한의견을취합했다. 유럽연합집행위원회는이같은고위전문가그룹보고서, 자문, 설문조사결과를한데모아 2018 년 4월가짜뉴스에대한종합적인대응책인 온라인허위사실에대한유럽의대응 (Tackling online disinformation : a European Approach) 과 허위정보에대한강령 (Code of Practice on Disinformation) 을발표했다 ( 정은령 고예나, 2018). EU의 온라인허위사실에대한유럽의대응 (Tackling online disinformation : a European Approach) 은허위정보에대한자율규제를먼저실행한후이것이제대로수행되지않을경우다음단계로이행하는내용을담고있

37 162 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 다. 자율규제를먼저실행한후이에대한효과를측정하고평가하여자율규제를계속할것인지아니면보다강한규제방향으로선회할것인지를결정하도록한것이다. EU 의허위정보대책은 1 정보의투명성 (transparency) 증진, 2 정보의다양성 (diversity) 장려, 3 정보의신뢰도 (credibility) 촉진, 그리고 4 여러이해관계자가참여하는 (inclusive) 총체적해결책마련이라는총 4가지원칙을기반으로하며 ( 황용석, 월 ), 그구체적인내용은다음과같다. < 표 8> 온라인허위사실에대한유럽의대응 (Tackling online disinformation : a European Approach)' 내용 1 허위정보에대한강령 (Code of Practice on Disinformation) 수립 : 18년 7월까지온라인플랫폼사업자들은다음을목표로공통된실천요강을개발하고준수해야함 - 스폰서콘텐츠 (e.g. 정치광고 ) 에대한투명성을보장 - 허위정보제공자의광고수입차단 - 알고리즘기능및제3자검증에대한자세한정보제공 - 이용자가여러관점의뉴스를접할수있도록다양한정보제공 - 가짜계정을식별하고봇 (automatic bot) 문제를해결하기위한방안마련 - 펙트체커, 연구자및공공기관이온라인허위정보를지속적으로감시할수있도록허용 2 유럽의팩트체크네트워크 (An Independent European network of fact-checkers) 를창설하여협업방안을마련하고, 모범사례를교환하며, EU 전역에팩트체크시스템을광범위하게적용하기위해노력 3 팩트체커와관련학술연구자들의자료수집및분석을지원하기위한온라인플랫폼마련

38 가짜뉴스거버넌스 미디어리터러시교육제공 : 온라인정보에대한시민들의비판적사고함양을위해시민사회단체와팩트체커를통해학교및교육자에게미디어리터러시교육을제공하고 미디어리터러시위크 (European Week of Media Literacy) 를개최 5 선거기간중온라인허위정보유포및사이버공격등으로부터회원국보호 6 출처신뢰성확보를위한온라인정보추적 / 식별시스템개발및도입지원 7 언론 ( 저널리즘 ) 지원 : 지속가능한미디어환경을유지하기위해회원국들에게기존언론에대한지원을확대할것을요구 - EU의당면현안에대한양질의뉴스를제작하고보급하는프로젝트를지원 8 EU의기존 / 향후계획 (EU initiatives) 을바탕으로허위정보유포방지를위한전략적커뮤니케이션정책 (Coordinated Strategic Communication Policy) 을수립하고유럽과관련한허위정보에대처하기위한구제활동착수 출처 : European Commission(2018 April 26.), Tackling online disinformation: Commission proposes an EU-wide Code of Practice. 유럽연합집행위원회는위와같은허위정보에대한자율규제대책을수립하는데있어서최대한다양한이해관계자들의의견을포함하기위해구글, 페이스북, 트위터, 모질라, 위키미디어등의거대온라인플랫폼기업과광고업계, 언론계, 시민단체, 팩트체커그리고학계등으로구성된다중이해관계자포럼 (Multistakeholder Forum) 을만들어이를중심으로자율규제에대한세부조치들을결정하고있다. 다중이해관계자포럼은다시두개의하위조직, 실무단 (working group) 과검토진 (sounding board) 으로나뉜다. 온라인플랫폼기업과광고기업, 기업들의협의체들로구성된실무단은허위정보확산방지와관련자신들이

39 164 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 수행할강령 (Code of Practice) 을직접만들고, 신문, 방송, 시민사회단체, 팩트체커, 학자등으로구성된검토진은워킹그룹이만든강령의내용이허위정보를효과적으로억제하기에타당한지에대한의견을유럽연합집행위원회에제출하는역할을수행했다. 유럽연합집행위원회는강령을만드는데그치지않고이에대한구체적인평가지표 (Key Performance Indicators) 를만들었고강령에서명한인터넷서비스사업자로하여금그강령과관련하여자신들이시행한조치와진척사항을담은보고서를제출하도록요구하였다. 실천강령에서명한사업자들은 12개월간평가를받게되며유럽연합집행위원회는그들이제출한보고서를바탕으로강령이얼마나잘수행되었는지평가하고그효과를측정하여필요할경우규제방안을수정할예정이다 ( 정은령 고예나, 2018). 사업자들의자율규제를장려하고, 실천강령이사업자들에대한법적인구속력을가지지못하며, 사업자가자율규제를어길시부여할제재안이없다는점에서 EU의허위정보규제모형을공동규제가아닌자율규제라고볼수도있다. 그러나앞서언급한바와같이공동규제는넓은의미에서 명령과통제규제 그리고 순수자율규제 가조합된형태로법적근거만아니라다양한방식의정부관여를통해규제대상의책임성이강조되는규제유형을의미한다. Senden(2005) 도유럽연합의자율규제와공동규제의개념을분석한연구에서 EU의공동규제는입법부가먼저공동규제의법적체계 (legislative framework) 를만들고다른이해관계자들이그틀안에서구체적목표와규정 (common targets and guidelines) 을제정 동의하고공적기관이그결과를감독하는형태를의미하며, 여기서 EU 차원에서의법률 (legislation) 은 권고, 지침뿐만아니라다른비구속적규제도구들과도조합내지병용할수있는유연성있고광범위한수단 임을강조한바있다 (Senden, 2005; 최유성외, 2008). 이러한맥락에서허위정보에대한 EU의규제는자율규제를기

40 가짜뉴스거버넌스 165 반으로하면서도정부의 ( 유럽연합집행위원회 ) 의개입과역할이강조되는 ( 목표설정, 청사진마련, 강령의효과측정, 지속적모니터링, 후속적조치등 ) 규제형식으로순수한자율규제가아닌공동규제의한형식으로볼수있다. 위와같은 EU의가짜뉴스 ( 허위정보 ) 규제방식은최근가짜뉴스대책으로갈등을겪었던우리사회에많은시사점을제공한다. 최근정부의가짜뉴스대책이논란이되었던것은대책의내용만큼이나그과정의졸속성이었다. 정부는다양한이해관계자와의사회적논의를건너뛰고바로국가적차원의대응을발표했다. 이는다양한이해관계자로구성된고위전문가집단을통해효율적인규제방안을연구하고시민들에게의견을묻고사회적합의에따라자율규제부터실시하는등단계적대응방안을실행하고있는 EU와대조를이룬다. 또 EU가온라인플랫폼사업자들에게자신들이지킬강령을스스로만들게하는등그들을정책과정에적극적으로참여하게하고있는것과는달리우리나라에서경쟁적으로발의된법안들은인터넷서비스사업자와가짜뉴스유포자를처벌하는데초점이맞춰져있다. 가짜뉴스를규제하는데있어서법적절차에앞서문제를보다신속히파악하여조치할수있는인터넷서비스사업자의도움은필수적이다. 따라서인터넷서비스사업자를규제대상으로보기보다는 EU처럼그들을파트너로보고함께대책을논의하는것이타당하다. 유럽연합집행위원회의역할도본받을만하다. 예를들어유럽연합집행위원회는인터넷서비스사업자들과정책수립과정을함께하면서도별도의전문가집단 (sounding board) 을두어이들을견제하게하는등이해관계를조절하고중심을잡는조정 (coordination) 역할을수행하고있다. 뿐만아니라인터넷서비스사업자에게스스로구체적인평가지표를만들고이를보고하도록하여그성과를측정하게끔하고있다. 단기적

41 166 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 효과를내는정책외에도미디어리터러시, 기술개발, 저널리즘환경개선및팩트체커와연구자들의관련연구지원과같은중장기적인관점의정책을추진하는점역시주목할만하다. 굿거버넌스의관점에서볼때 EU의공동규제모델은온라인플랫폼기업과광고업계, 언론계, 시민단체, 팩트체커그리고학계등다양한이해관계자를정책과정에참여시키고 ( 참여성 ), 의사결정에있어모든참여자들이대등한권한과영향력을행사할수있도록하며 ( 분권화 ), 사업자들이평가지표를만들고이에따른성과를측정하는등책임성을높일수있도록한다 ( 책임성 ). 그리고이러한일련의정책수립과정을통해투명성과신뢰성을제고하고경험적으로성과를측정하여현안을해결할수있는지속가능하고효과적인규제방안을도출할가능성을높인다 ( 효율성 ). 이러한맥락에서 EU의공동규제모델은굿거버넌스요소를적절히충족시키고있는것으로평가된다. < 표 9> EU 의가짜뉴스공동규제모형평가결과 굿거버넌스의요소 참여성 분권화 책임성 효율성및효과성 평가기준 온라인플랫폼기업과광고업계, 언론계, 시민단체, 팩트체커그리고학계등모든이해관계자들을포함 ( 대표성 ) 모든이해관계자들이적극적으로참여 ( 개방적, 포용적이며모든사람들이목소리를낼수있음 ) 유럽연합집행위원회와실무단 (workding board), 검토진 (sounding board) 모두비슷한수준의권한을가지고영향력을행사 각각의주체가비슷한아젠다형성권한과역할을가지고정책결정에참여 ( 참여가들러리나명분축적, 책임회피에불과하지않음 ) 한이해관계자에게너무많은책임을전가하지않고모두를정책을수립하는과정에참여시킴으로써동일한책임을가지도록함 법적, 행정적규제또는자율규제보다민주적인규제방법으로평가됨

42 가짜뉴스거버넌스 167 다양한의견을반영하고이를바탕으로정책을수립함으로써이해관계자들간의의견차이에서비롯되는갈등을해소하고효과적으로현안을해결할수있음 효과를정기적으로평가하는등규제성과를측정할수있는기반이마련되어있음 공동규제를통해시민들의정치적효능감을증진시킬수있으며, 이를통해시민사회의자치역량을배양할수있음 정부의관료적조직문화를개혁할수있음 정책수립, 집행과정의신뢰성을제고할수있음 5. 논의 이연구는거버넌스의이론적유형들과굿거버넌스에대한평가모형을토대로, 최근한국사회에서논란이되고있는가짜뉴스문제에대응하기위한최적의거버넌스규제모형은무엇인가를검토하였다. 본연구는가짜뉴스문제를해결하는가장효과적인거버넌스규제방식으로공동규제 (co-regulation) 모형에주목한다. 오늘날사회문제의복잡성과다양하게얽혀있는이해관계를고려할때국가가사회적으로문제가되는모든사안을혼자서다떠맡아관리하는것은사실상불가능할뿐더러바람직하지도않다. 그렇다고이를민간에모두맡기기에는앞서살펴본대로규제의효율성면에서한계가존재하는것이사실이다. 결국바람직한거버넌스는정부와민간간에적절한역할배분이이루어졌을때가능하며, 가짜뉴스문제를포함해공익과사익을균형있게추구하면서다양한행위자들간의이해관계조정이강조되는미디어정책영역에서더욱그러하다고할것이다 ( 윤석민, 2012). 본연구는가짜뉴스문제와관련해공동규제모형의장점을잘보여주

43 168 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 는사례로 EU의허위정보규제모델을소개하였다. 그렇다면 EU 규제모델을한국에그대로적용하면가짜뉴스를문제를효과적으로해결할수있을것인가? 실제로미디어정책논의과정에서해외규제의사례를국내상황에기계적으로적용하는경우를드물지않게찾아볼수있다. 최근의사례가 2018년 1월부터시행된독일의네트워크시행법 (NetDG) 18) 이다. 가짜뉴스에대한법적 행정적규제를옹호하는측에서는이법을예로들며독일에서도가짜뉴스규제를법률로규제하고있기때문에우리도이같은입법이필요하다고주장하고있다. 그러나엄격하게말하면이법은소셜미디어서비스를통해불법정보가유통될때인터넷서비스사업자가이를방치하는것을막을목적의형사법으로가짜뉴스문제에대한새로운조치라기보다는혐오발언을규제하기위한법안이라고하는것이정확하다 19). 일반적으로한국가의정책을법제체계, 사회 문화적기준, 시장상황, 기술인프라등이상이한다른국가상황에그대로적용하는것은무리가따르기마련이다. 같은맥락에서굿거버넌스의평가모형을제시한김의영 (2011) 은행위자의역량을강조하며아무리좋은거버넌스라도이를집행하는행위자의역량이부족하면그정책, 제도, 전략은효과를보지못할가능성이크다는점을지적한다. EU 허위정보규제모델을우리나라에적용하는데있어서도가짜뉴스문제와관련된국내행위자들 18) 독일의네트워크시행법 (NetDG) 은페이스북, 유튜브그리고트위터와같은소셜네트워크상에서이루어지는유해정보, 특히혐오표현과가짜뉴스를막기위해 2018 년 1 월시행된법으로, 본법에의거하여소셜미디어사업자는명백히불법인게시물을신고가접수된 24 시간내에삭제해야하며불법이모호한게시물에대해서도최장 1 주일안에삭제해야한다 ( 박신욱, 2018). 19) 독일의네트워크시행법 (NetDG) 은콘텐츠의위법성판단을인터넷서비스사업자에게부여하고이책임에따른벌금과손해배상의책임을부담하게한다. 사업자는불법성이조금이라도의심되면콘텐츠를삭제내지차단함으로써표현의자유, 알권리와정보의자유를침해한다는비난을받고있다.

44 가짜뉴스거버넌스 169 의역량을고려해야더욱현실적이고효과적인대안이될수있을것이다. 그대안을몇가지제시하자면첫째, 정책을만드는전체적인과정은 EU의공동규제모델을따르는것이합당해보인다. 정부가가짜뉴스근절대책과같은종합적인대책을내놓기는했지만이것은가짜뉴스확산을막겠다는정부의의지만반영된것이고다양한이해관계자의의견을충분히담지못했다. 따라서 EU와같이시민사회, 팩트체크기구, 학계, 언론계그리고인터넷서비스사업자로구성된전문가집단의의견그리고국민들을대상으로한조사결과를바탕으로가짜뉴스문제해결을위한청사진을제시할필요가있다. 여기서중요한점은정책을만들때 EU 와같이인터넷서비스사업자들을규제대상이아닌파트너로정책과정에포함시켜야한다는것이다. 김의영 (2011) 이굿거버넌스의정책 전략 제도로제시한바와같이참여자의자치적역할을강조하여인터넷서비스사업자들에게실행가능한규제안을도출하게하고, 학계, 팩트체커, 언론사그리고시민단체로구성된집단이이를검토하도록하면효과적으로인터넷서비스사업자들의참여를촉진하면서동시에그들의행동을견제할수있을것이다. 또 EU와같이규제안에대한구체적인평가지표를마련하여인터넷서비스사업자들의노력을평가하고규제의효과를측정하면사업자들을통제하고더욱효율적인규제안을만드는데도움이될수있을것이다. 국내와해외인터넷서비스사업자의역차별문제를방지하기위해정부는 EU처럼해외인터넷서비스사업자를가짜뉴스문제해결을위한노력에동참하게끔압박할필요가있다. 둘째, 단기적대책과장기적인대책을나누어정책을수립해야한다. 미디어리터러시와알고리즘, AI 필터링과같은기술개발은가짜뉴스문제해결을위해반드시필요하나효과를보기까지많은시간이소요되는과제로이에대한지속적인연구를진행할수있도록장기적인관점에서정부의지원이필요하다. 가짜뉴스규제를담당하는제3의공인된전문

45 170 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 기구를설립하는것도고려해볼수있으나이역시투명성, 신뢰성을보장하기위해서는운영주체및운영방식과관련해신중한검토가필요하기때문에중장기과제의관점에서접근하는것이적합하다. 단기대책의경우 EU는정부의개입이적은명령적자율규제를먼저도입하여이것이효과적으로작동하지않을경우정부규제를강화하는점진적방식을고려하고있지만, 우리나라는자율규제와정부의행정적역할이적절히조화된공동규제방안을처음부터논의하는것이적절하다고판단된다. 김의영 (2011) 이굿거버넌스의요소로제시한바와같이거버넌스실현에필요한행위자의기본적인능력, 즉굿거버넌스의역량이잘갖추어져있을때에만비로소좋은거버넌스의정책, 제도수립과전략의구사가가능한데, 우리나라의경우오랫동안국가주도형규제체제를유지했고시민단체, 그리고민간기업들이정부의정책활동에자발적으로개입하여기업을감시하고정부및기업과협력체제를구축해온경험 ( 사회의개혁적역량 ) 이 EU에비해부족한까닭에정부가주도하는공동규제가더효과적일것으로평가되기때문이다. 또한조합주의적전통하에사업자와시민단체간의협력이조화롭게이루어져온유럽국가들과달리 ( 류승호, 1997) 우리나라는인터넷서비스사업자들에대한이용자들의불신이높고사업자와시민단체의이해관계가첨예하게대립되는경우가많아 ( 사회적자본의부족 ) 시민사회가성숙되고, 정부와시민사회와의높은상호신뢰의식을토대로한건전한파트너십을형성하기에는상당한시간이필요 하다는점이고려되어야한다 ( 강황선, 2003). 셋째, 김의영 (2011) 의굿거버넌스의정책 제도 전략기준에따르면 SNU팩크체크센터와같은자생적인민간영역의팩트체크활동이활성화될수있도록정부가공적으로지원하는것이실효성있는공동규제모형을정립하는효율적인방안이될수있다. 인터넷자율정책기구 (KISO) 에서도가짜뉴스신고센터를운영하고있지만앞서논의하였듯이 KISO 는

46 가짜뉴스거버넌스 171 사업자중심의기구라는점에서독립성이약하고언론과사업자에대한개혁적인견제세력으로역할을수행하는데한계가있다. 반면 SNU 팩트체크센터는중립적인위치에있는서울대학교언론정보연구소에서운영하고있으며, 학계, 언론사, 인터넷서비스사업자등다양한이해관계자들이참여하고있어가짜뉴스문제에대한민간의자치적역할을담당하기에적합한기구형태를지니고있다. 그러나 SNU 팩트체크센터는지속적운영을위한재원확보가어렵고, 자체팩트체커보다는언론사에사실검증을의존하고있으며, 팩트체크결과가널리확산되지못하고있다는한계를지닌다 ( 최순욱 윤석민, 2017). 이지점이바로정부의 협력적개입 이필요한부분이라고할수있다. SNU 팩트체크센터가정부로부터완전히독립된거버넌스를정립하고정부의역할은이러한자발적노력을간접적으로지원하는데머물며, 그경우에도엄격한팔길이원칙 (arm s length principle) 이지켜진다는전제하에, SNU팩트체크센터에대한정부의지원책을모색하는것이민간부문과정부가유기적인관계를맺어가짜뉴스에실효성있게대응하는공동규제모형구현의출발점이될수있을것이다. 본연구는주로정치권의가짜뉴스관련법적규제시도에대한찬반논의에집중되었던기존의학계의논의에서탈피하여조금더포괄적인시각에서가짜뉴스문제에대한정책적해결방향을제시하고자했다는점에서의의가있다고할수있다. 다만앞서언급된바와같이가짜뉴스문제의경우이를규율하기위한정책적논의가이제막시작된단계로가짜뉴스규제모형을김의영 (2011) 의굿거버넌스정책 제도 전략기준에따라체계적으로평가하는것은가능하지않았기때문에결론에제시된대안도부분적이고불충분한논의에머무를수밖에없었다는점은아쉬운부분이라고할수있다. 따라서가짜뉴스에대한논의가어느정도진전되고이에대한정부의정책과제도가구체화되었을때김의영

47 172 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) 의정책 제도 전략평가기준을적용하여그효율성을다시한번체계적으로분석할필요가있다. 더불어정책연구가흔히지니는약점인이론적틀의취약성을해소하기위해분석틀로활용된김의영 (2011) 의굿거버넌스평가지표는로컬거버넌스를평가하기위해만들어진기준으로가짜뉴스의규제방안을평가하는데한계를지니고있다. 이는거버넌스에대한연구가주로행정학에서독자적으로이루어져왔으며다른분야에거버넌스개념을도입한연구들이많지않다는문제로부터기인한다. 그러나거버넌스개념은다양한영역과현상에적용될수있는개념으로특히여러행위자간의이해관계조정이강조되는미디어정책영역에서이를이론화하려는지속적인노력이필요하다. 비록본연구는분석틀에대한한계를지니고있지만이연구가미디어거버넌스에대한이론적확장에다소나마기여하여후속연구에서는미디어분야에적용가능한더나은거버넌스평가지표가개발될수있기를희망한다.

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54 가짜뉴스거버넌스 179 ABSTRACT Fake News Governance : comparison between government regulation, self-regulation and co-regulation Ji Soo Choi (Graduate Student, Department of Communication, Seoul National University) Sug-min Youn (Professor, Department of Communication, Seoul National University) The purpose of this study is to propose effective measure to combat fake news by examining the appropriateness of various regulatory measures discussed in politics and academia from the perspective of governance. Governance encompasses both the concepts of old governance (the traditional state-centered way of governing social matters) and new governance (which encourages the participation of various stakeholders governing social matters). This study suggests that the discussion on the countermeasures against fake news must not be confined to the old governance model but should take into account the values of new governance. In order to find out the best model of coping with the problem of fake news, this study analyzed the strengths and weaknesses of the three different regulation models, namely legal/administrative model, self-regulation model, and co-regulation model, using the evaluation criteria of good governance. The result of this study shows that both

55 180 사이버커뮤니케이션학보, 통권제 36 권 1 호 (2019 년 3 월 ) the legal/administrative regulation and self-regulation models conflict each other. The former is effective in directly controling fake news but it can threat the basic constitutional right of freedom of speech, and the latter, vise versa. Co-regulation, a type of governance which encourages various stake-holders to intervene and collaborate, can be a feasible alternative measure in terms of tackling fake news effectively without endangering freedom of speech. The study reviewed the recent co-regulation case of European Union(EU), and used it as the reference to suggest an alternative measure of countering fake news problem in Korea. Keywords : Fake News, False information, Disinformation, Misinformation, Government Regulation, Self-governance, Good-governance, Legal/Administrative Regulation, Co-Regulation, Fact-Check