한국난민재정착제도와사회통합 : 미국의재정착제도가주는시사점을중심으로 1) 이일변호사 ( 공익법센터어필 ) 1. 한국에서의재정착난민제도시행을앞두고 2012년난민법의제정으로새롭게도입된제도중에재정착난민제도가있다. 재정착난민제도란 특정국가에비호를구한난민신청자들을, 제3국이그들을

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이현 단
5 years ago
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1 한국난민재정착제도와사회통합 : 미국의재정착제도가주는시사점을중심으로 1) 이일변호사 ( 공익법센터어필 ) 1. 한국에서의재정착난민제도시행을앞두고 2012년난민법의제정으로새롭게도입된제도중에재정착난민제도가있다. 재정착난민제도란 특정국가에비호를구한난민신청자들을, 제3국이그들을난민으로인정하여받아들여영구적인거주권을부여하기로결정하여이주시키고그사회에서국민과유사한시민적, 문화적권리를향유하며살아가고종국엔귀화가능성까지부여받도록하는제도 2) 를의미한다고할수있다. 난민법은 재정착희망난민 이란표제하에, 대한민국밖에있는난민중대한민국에서정착을희망하는외국인을말한다. 3) 고개념이정의되고, 그주체와절차를규정하여재정착난민제도의시행의근거를최초로마련하였다. 실제로, 2014년도편성예산을보면 30명기준의재정착난민제도예산 4) 이편성되어있는점, 한국이 2013년 11 월부터유엔난민기구집행이사회 (Executive Committee) 의장국을역임하고있는점등을고려하면곧소규모의재정착난민제도의시행이눈앞에와있는것으로보인다. 5)6) 필자는최근한국, 일본, 미국 3국이참여하는재정착난민프로젝트의하나인 CGP 프로젝트의일환으로최근 6박7일의일정으로미국동부의일부재정착난민인권단체들과국무부의인구, 난민, 이주국 (Bureau of Population, Refugee, and Migration, 이하 PRM) 을방문하여, 세계제1의재정착난민수용국이며, 소위재정착난민의양대모델중하나인자립형모델의대표적인국가의실무를아주간략하게엿보고왔는바, 이글에서는오래된역사를지닌미국의모델과한국에서시행될모 1) 이글은난민인권센터의 2014 년 3 월월담 한국난민재정착제도의현재와미래 에서발표된, 논의의쟁점을짚기위한간략한발제문이다. 2) 3 단락, 6 단락참조 ( 최종접속일 ). 3) 난민법 ( 법률제 호로제정된것 ) 제 2 조제 5 호 4) 재정착난민의건강검진및사전교육비용으로 5,000,000 원, 입국비용으로 34,209,000 원이편성되어있다. [2014 년도법무부예산및기금운용명세서 ] 중난민예산편성부분을정리한난민인권센터, 난민예산현황 (2014) 참조 ( 최종접속일 ). 5) 물론, 난민지원센터의개청이지연되고있어역량집중이어려운점, 외국인정책위원회가 2015 년에신설될예정인점, 행정당국이한국보다먼저재정착제도를시작한일본과의비교우위를노릴것으로예상되는점등을감안하면사실예산을이월하여 2015 년부터시작할가능성이더높다. 6) 그러나, 재정착난민제도의법률적근거마련과는별도로, 현재주무부처인법무부에서이를실제로시행할준비가얼마나되어있는지는의문이다. 특히재정착난민제도는 선정, 이주, 입국, 정착지원 이란절차전반에걸쳐정부가주도하는이주민사회통합정책의상징적모델이라고볼수있는데, 선별및배제를전제한동화주의 ( 同化主義 ) 에기초하여이뤄지고있는이주민사회통합정책을고려할때, 난민의재정착분야에있어서과연시민사회와의견의일치를이룬사회통합의시각하에제도가준비되고있는지에대해서는매우심각한의문이든다.

2 델을간략히비교하여미국의모델이한국에줄시사점이있는지를간략하게논해보 고, 특히사회통합이란주제하에서한국행정당국이앞으로제도를설계및시행하 는과정에서지속적으로고민해가야할부분들을짚어보고자한다. 2. 미국과한국의난민재정착제도비교 가. 미국에서시행중인난민재정착제도 1) 제도의개략 미국난민수용프로그램 (US Refugee Admission Program, 이하 USRAP) 세계에서재정착난민을가장많이수용하는미국의난민재정착제도 7) 는세계의난민 8) 을미국으로입국시키는과정과그들에대한사회정착지원프로그램으로나뉜다. 미국의국무부 (Department of State) 산하인구, 난민, 이주국 (PRM) 은해외에있는난민들을데려오고그들의초기정착과관련된업무를맡고있으며, 미국내에서의사회정착프로그램은보건복지부 (Department of Health and Human Service) 산하의난민재정착사무국 (Office of Refugee Resettlement, 이하 ORR) 이담당한다. 9) 여기서 PRM은입국후 90일까지의초기정착을지원할수있는예산을배정받아사용하고, ORR은그이후의정착을담당한다. 위예산은연방정부, 주정부그리고연방정부와매년특정한기준을만족시키는전제에서계약을체결한비정부기구 (NGO) 들과의 Asylee( 한국의인정난민 ) 와 Refugee( 한국의재정착난민 ) 를지원하는재정착지원 NGO에게할당되어쓰이는데, 초기정착지원을담당하는국무부는 2014년현재재정착난민 1인당 $1,875의예산을사용한다. 10) 연방정부는지역의관련단체가지원할난민을배정하고, 주정부의사회지원부 7) 전세계에약 1,050 만명의재정착필요난민들이있고, 그중 7-8 만명이매년재정착난민수용국가로수용되는데, 미국의경우이중 80% 이상을수용한다. U.S. Refugee Admissions FY2007-FY2013, PRM 미팅시프리젠테이션배부자료 Region of Origin Africa 8, ,305 7,685 10,608 15,980 East Asia 19,489 19,850 17,716 17,367 14,366 16,537 Europe 2,343 1,997 1,526 1,228 1, L. America/Caribbean 4,277 4,857 4,982 2,976 2,078 4,439 Near East/South Asia 25,148 38,280 35,782 27,168 30,057 32,390 Total 60,192 74,654 73,311 56,424 58,238 69,926 8) 미국이민법 (U.S. Immigration and National Act, 이하 INA) 가정한기준에부합하는난민이어야한다. 9) 송영훈외 1, 특집 II 난민법제정의의미와향후과제 : 난민법제정과난민의권리보호 - 법적보호를넘어정착지원프로그램개발을위하여, 공익과인권제 13 호 (2012), 4 10) 이금액은 2010 년도부터종전의 $900 에서 $1800 으로증액된이후점차현실적인지원을위해상향되고있다. UNITED STATES DEPARTMENT OF STATE, UNITED STATES DEPARTMENT OF HOMELAND SECURITY, UNITED STATES DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN

3 서는각주별지원자금을 NGO 들에게할당하고, 주정부가난민에대한현금지원, 의 료지원을주관하고기타정착지원과관련된활동들을관리, 감독한다 11). 난민재정착제도의미국형모델의특징은 최단시간내에직업을구하여자립할수있도록돕는것 으로알려져있다. 미국난민수용프로그램중 ORR의지원프로그램의목적은첫째, 난민들이빠른시간안에경제적자립을이룰수있도록취업교육과구직활동을지원하고, 난민들의조속하고효과적인정착을위해언어적장벽을해소하기위해영어를충분히익힐기회를제공하며자립의지함양에저해가되지않는수준에서현금을지원하는것이다. 12) 정책적인차원에서의역할분담은위와같은데, 실제난민들을만나고지원하는일들은재정착지원 NGO들 13) 이담당하고있다. 이번미국방문에서시범적으로만난필라델피아의 NSC(Nationalities Service Center) 14), CWS(Church World Servic e) 15) 와 LCFS(Lutheran Children and Family Service) 16) 의랭카스터지부, IRC(International Rescue Committee) 17) 의볼티모어지부의방문결과 NGO들이언어교육을포함한문화교육, 직업알선, 긴급구호물품제공, 법률서비스제공, 교육및의료지원등을체계적으로시행하고있었다. 정부가주도적으로시행하는재정착난민들의숫자자체가매우많고, 그에할당된예산도충분하기때문에, 이에맞추어지속적으로난민들을지원하는 NGO들도그에맞는규모와체계를갖고작동하고있었다. 나. 한국에서예상되는난민재정착제도 한국에서예상되는난민재정착제도에대한그림은사실아직존재하지않는다. 난민법에규정된내용은재정착난민의수용근거를마련한것과, 외국인정책위원회심의라는절차, 국내정착허가를난민법상난민인정으로본다고하여재정착난민에대한처우를일반인정난민과동일하게취급하려는내용만이담겨있을뿐구체적인방향과내용은정책적으로만들어져야할것으로보인다. 다만, 에국회본관에서실시된 난민의재정착과사회통합에관한한 SERVICES, PROPOSED REFUGEE ADMISSIONS FOR FISCAL YEAR 2014, 6, 참조 ( 최종접속일 ) 11) 신지원외 1, 한국난민정책의방향성과정책의제연구, IOM 이민정책연구원보고서 ( ), 47 12) 신지원외 1, 49 13) FY2014 에연방정부와계약을체결한전국적인규모의 NGO 는 9 개다 (CWS, EMM, ECDE, HIAS, IRC, LIRS, USCCB, USCRI, WR). 14) 15) 16) 본부홈페이지 ) 17)

4 미일라운드테이블 에서법무부난민과장이발표한 한국의난민정책과재정착희망난 민제도도입방안 18) 을보고유추할수밖에없는데, 위프리젠테이션은개념, 수용절 차, 절차단계별세부추진사항으로되어있다. [ 수용절차 ] - 1단계계획 : 재정착희망난민의수용에관한계획의수립, ATCR 및 WGR등국제회의를통한협의 - 2단계심의 : 외국인정책위원회에서수용여부, 규모및출신지역등주요사항에관하여심의 - 3단계선발 : UNHCR 등으로부터재정착희망자명단접수및서류심사, 난민심사관등을현지에파견하여면접심사 - 4단계출발준비 : 국제기구등전담기구에서건강검진실시, 한국에서의생활관련사전오리엔테이션교육 (3-5일) 및상담실시 ( 기후, 주거, 통신, 교육등내용 ) - 5단계입국 : 입국준비 ( 여행증명서발급, 항공권구입, 여행경비마련등 ) - 6단계정착지원 : 출입국외국인지원센터를통한초기정착지원 (6개월)( 주거지원및생계지원, 한국어교육, 직업교육, 취학 취업등지원 ) 위수용절차는재정착난민의숫자및선정방법 19) 은명시하진않았지만 선정, 이주, 입 국, 정착지원 이란일반적인틀은그대로가져오되, 재정착난민제도의핵심인 정착지 원 과관련해서는몇가지살펴볼지점등이있다. 첫번째로, 특기할만한점은 6단계정착지원이다. 미국에서의초기지원은예산을지원받은재정착지원 NGO를통해서이루어지는것과달리, 한국에서의정착지원은난민법제45조에따라법무부가신설및관할하고있는시설인 출입국외국인지원센터 ( 혹은난민지원센터 ) 에서이루어지는것을원칙으로하고있다. 여기엔난민법제정단계에서부터난민의정착지원을어떠한형태로시도할것인지에대한논쟁속에난민지원시설의건립근거조항이남겨놓았고, 이를출입국외국인지원센터라는거대한시설 20) 로구체화하게된과정은명확하지않으나, 결국재정착난민과관련해서는위센터가정착지원의목적으로활용될것은명백하다. 21) 두번째로특기할만한점은출입국외국인센터에서시행되는 6 개월동안의주거, 생계 18) 송소영, 한국의난민정책과재정착희망난민제도도입방안, 난민의재정착과사회통합에관한한미일라운드테이블 (2013) 19) 일반적으로, 인권보호필요성, 정착가능성등이선정의기준으로논의된다. 20) 2014 년도에출입국외국인지원센터와관련된예산은법무부의전체난민관련예산의 38.7% 에해당하는 911,946,000 원이다. 21) 이부분에는재정착난민과다른맥락이긴하지만, 대한민국통일부소속정착지원기관으로서 1999 년 7 월부터개소한북한이탈주민정착지원사무소 ( 소위하나원 ) 이라는정부주도의사회통합시설의운영경험및성과가참고된것으로추측된다. 실제로, PRM 공무원들은한국이하나원을통해재정착난민의성공적인사회통합을시행하고있다고이해하고있었다.

5 지원, 한국어및직업교육등외엔정착지원의방법이전무하다는것이다. 법무부의발표자료에따르면, 초기정착지원은출입국외국인지원센터에서수행하고, 장기정착지원은지방자치단체에서안정적지원을수행한다 22) 라고하면서 1지역거주난민에대한주거임대시혜택부여, 2난민생계지원을위한민간단체의물질적지원, 3멘토링프로그램을통한네트워크구축 과같은추상적인대책만열거되어있고, 그방안도 지자체및난민인권단체등과협의후추진 으로만되어있어서, 사실상난민과의근무인원이 8명에불과하고, 기획재정부에신청한난민관련예산이대폭감축되는실정에서어떤식으로정착지원을실시하려고하는지가매우불명확한실정이다. 다. 미국의재정착난민지원실무환경에서도출되는시사점 23) 한국과미국과의직접비교가어려운배경적원인이몇가지있다. 첫째, 한국의경우미국과비교하여재정착난민제도를통해혜택이부여될난민의숫자가극히적다. 둘째, 단일혈통주의가지배적인한국사회와이민국가로서의미국사회는재정착난민에대한시각및환경이매우다르다. 그럼에도, 미국의사례에서제도적으로참고할만한것혹은한국의재정착난민제도의설계에서참고할수있을만한것들로는, 정부에서재정착난민의지원예산은매년배정하고할당하지만, 구체적인사업은재정착지원NGO들이모두수행하고있다는점이다. 행정당국에대한비판적견제입장을주로견지하고있는한국의난민인권단체들이보기에이와같은당국과의구체적인협력은자칫위험할수도있는것은사실이고, 당국으로서도자칫외부용역을주듯난민인권단체와제휴하려는태도를취하게만들수도있으나, 그럼에도실제적인재정착지원을정부가모두수행할수는없다는한계를미국도이미인정하고제도를시행하고있음은, 모두가참고할필요가있겠다. 이부분을고려하면, 한국의난민인권단체의역량강화가요청된다. 실제로재정착난민 지원의숫자가어느정도될지예상키어렵고, 그자체로논란의여지를키울수있 는정부의재정적지원여부도매우불확실하지만, 재정착난민제도가시행되면구체적 인정착지원은어떻게든난민인권단체의몫으로남겨질가능성이농후하기때문이 다. 24) 현재, 난민인권단체의연대체인난민인권네트워크가원활하게돌아가고는있으 22) 송소영, 31 슬라이드 23) 이에관하여, 송영훈, 이순복은 1. 누가난민정착을지원할것인가, 2. 어떤정착지원을할것인가 - ( 임시 ) 주거시설의확보, 취업교육과시민교육, 한국어교육프로그램의개발, 예방적의료서비스의확대실시, 3. 극복해야할과제는무엇인가? - 난민들의적응실태파악, 지원을위한정부재정및민간단체의대응자금확보, 지원단체간협조및정보공유, 난민정착지원을위한전문인력양성프로그램의개발, 이주민정책과난민정책통합운영에대한논의의필요성 을생각할과제로열거한적이있는데, 대부분의질문은난민법시행후상당한시간이지난지금에도유효하다고생각된다. 송영훈외 1, ) 실제로, 당국은초기정착단계인출입국외국인지원센터의프로그램등에도난민인권단체의참여를기

6 나, 한국에서의난민인권운동은 아직당국으로부터확인받지못한난민들을, 신청, 소송등을통해난민으로인정되게조력하는것 이핵심목표인실정이다. 이에, 난민인정자의숫자가점차늘고있다고는해도, 업무의집중목표상, 또한대부분단기자원봉사자와인턴에만의존하여정착지원에전문성을축적키어려웠던단체들의여건상기존의인정난민들의정착지원에주력하기어려웠고, 갑자기난민인권단체들이재정착난민에대해새로운역량을보여주기는쉽지않은실정이기때문이다. 또한, 미국의재정착지원 NGO들에게서배울수있었던시사점으로는, 이주국가인미국에서도인종주의적편견이나, 난민에대한편견이완전히극복되지는않고있다는사실과, 이에각 NGO들은여론형성에적극적으로참여하는대중운동이아니라, 각지역공동체의삶에밀착된정착지원이란형태로운동을하고있다는점을들수있다. 25) 결국이부분은아래에서간략히논의할사회통합의방향과도연결되는것인데, 이미오랫동안시행되고있는제도화된 Top-down 방식의사회통합이론또는프로그램은지표상으로는성과를내고있는것같아도, 실제로효과적인성과를도출하지는못할경우가많다. 결국지역사회주민들의마음을얻지못하면사회통합은피상적인논의에불과한것인데, 당국으로서도난민인권단체로서도그와같은형태의정착지원을고민해보아야할시점에이른것이다. 3. 한국의정부주도외국인통합정책의맥락에서본난민재정착과사회통합 크게보아사회통합모형은크게동화주의 (Assimilationist) 모형과다문화주의 (Multicultural) 모형 26) 으로나누어볼수있는데, 당국은현재까지 다문화주의 를표방한동화주의적모델에기초하여사회통합을해오고있다고평가된다. 실제로제2차외국인정책기본계획 27) 에서설정한 6대정책목표는 1. 경제활성화지원과인재유치, 2. 대한민국의공동가치가존중되는사회통합, 3. 차별방지와문화다양성존중, 4. 국민과외국인이안전한사회의구현, 5. 국제사회와의공동발전 으로되어있어, 결국선별적인체류허가와동화주의적지원의틀을그대로유지하고있어서제1차외국인정책기본계획보다후퇴한것으로평가할지점들이많다. 28) 그중재정착난민과직접연계되는부분을꼽아보면 2. 대한민국의공동가치가존중되는사회통합 부분에서 대하고있는실정으로보이며, 사실제대로된정책을설계하기위해서는이부분이부득이하다. 25) 예컨대, 상당히많은단체들이후원자들의도움을얻어, 지역공동체텃밭등을운영하거나, 지역의고용주들과만나난민들의직접고용을장려하는형태로, 가정및직장에서난민들과미국시민들이서로어울려지낼수있는환경을만들어가고있었던것이그사례가될수있을것이다. 26) 김정순, 외국인이주민의사회통합연구, 한국법제연구원 (2009), ) 재한외국인처우기본법제 5 조에의해법무부장관이관련부처의기본계획 ( 안 ) 을종합하고, 국무총리가위원장인외국인정책위원회의심의 의결을거쳐확정하는국경및출입국관리, 국적부여정책과이민자사회통합정책을포괄하는개념인이민정책 (Immigration Policy) 으로서제 2 차외국인정책기본계획은 2013 년부터 2017 년까지시행될예정이다. 28) 포괄적인차별금지법의제정을과제중하나로설정한것이그나마긍정적으로평가가능한지점이다.

7 설정된과제들로는 II-2 체계적인이민자사회통합프로그램운영 이민유형별사회통합프로그램개발운영, 사회통합프로그램운영기반확충, 사회통합프로그램운영관리종합시스템구축, II-5 사회통합을위한기금조성등인프라구축 사회통합관련재원마련, 이민자사회참여기반확대, 지역사회주민으로서의외국인주민정착지원 등을꼽을수있는데, 당국이 2008년경부터도입을시도하려한영주자격전치주의 29) 가계획전반에반영되어있고, 법무부가입법예고한국적법개정안에따르면난민과이주민의경우영주자격 (F-5) 을취득할수없고, 귀화도불가능하게되어있는현실에서어떠한사회통합을꾀하려하는것인지심히의문인실정이다. 이러한상황에서난민재정착과사회통합에관하여몇가지생각할지점들이있다. 첫째, 정착지원에관해서는재정착난민과일반인정난민을통합해서논의하는것이필요하다. 국내정착허가를받은재정착난민은난민법상 난민 이다. 따라서생계비지원등인정난민의처우가동일하게적용되는것이므로, 재정착난민을특수하게분리하여별도의사회통합대책을세우는것은적절하지않다. 그런데, 현재인정난민들의처우는어떠한가. 아무런지원은커녕, 그어떤별도의권리보장도없었던난민들에대한처우는난민법시행이후에도변한것이전혀없다. 천신만고끝에얻은난민지위에도불구하고, 난민들은모든행정단계에스며들어있는동화주의의압력속에이방인으로살아가고있다. 사회통합을논할단계가아니라, 생존을고민할단계에머물고있다. 이러한상황에서난민일반의사회통합논의를염두에두지않은재정착난민의사회통합대책은공수표에불과할것이다. 둘째, 난민의사회통합은이주민의사회통합과분리해서논의할수없으므로특수성이고려되더라도함께논의하는것이필요하다. 이주문제는특정국가가선택할수없이받아들여야하는인구의유동성을최고조로만든후기자본주의가만들어낸전지구적현상이며, 장기체류 비국민 이계속해서증가하는것은자연스러운현상이다. 한편, 이주민커뮤니티와난민커뮤니티는결국공통의문화와역사라는배경속에묶이는것이당연하다. 제2차외국인정책기본계획에반영되어있는것처럼, 난민, 이주민, 결혼이주자등의수많은차별적범주로각공동체단위들을분할하는수많은정책들은사회통합의근본취지에역행하는것이다. 셋째, 그렇다면, 재정착난민의논의는외국인정책전반을포괄하는사회통합논의속에서이루어져야만하며, 현재의동화주의적, 선별, 배제적인체류관리기조하에서이루어지는정부주도의사회통합논의의판을새로짜는형태에서이뤄져야한다. 사실재정착난민제도의핵심은 비 ( 非 ) 국민을위한행정 으로서, 그들이자신의공동체의 29) 귀화허가시검증기능강화를위해서일정기간영주자격으로체류한경우에한하여귀화를허가하는방안으로서귀화허가시검증기능을강화하여 건전한 국민을확보하려는시도로평가된다. 소라미, 이주민에대한귀화 영주제도의변천과영주자격전치주의도입에대한검토, 영주자격전치주의토론회자료집 (2012), 23

8 가치와인간으로서의존엄을유지한채살아갈수있는형태로사회통합을이루게할것인가에있다. 그런데, 사회통합논의는이처럼그대상에있어서, 그방향에있어서여러논점을내포하고있고, 현재외국인정책일반은심각한문제를노정한것이현실인데, 현재이와같은문제의식이재정착난민제도설계에반영되어있는지의문이다. 즉, 법무부난민과에서주도하는현행단계의재정착논의는이러한차원의사회통합에대한고민없이 선정-이주-입국-정착지원 이란도식적인틀안에제도적인설계만을준비하고, 구체적인내용은출입국외국인지원센터의 6개월프로그램안으로모두몰아넣은것에불과하게보여서상당히위험해보인다. 타국의예에서도오히려재정착난민의수용의사를밝힌국가에대해서선정대상자들이이를기피하는사례들이있다. 과연대한민국의현재상황에서, 제대로준비되지않은재정착난민제도를통해난민들이입국하게될경우, 제도의수혜자여야할그들이과연수혜를입을것인지, 또다른차원의재앙을맞닥뜨리게될것인지에대해서고민해봐야할것이다.

경상북도와시 군간인사교류활성화방안

2010-14 경상북도와시 군간인사교류활성화방안 목 차 경상북도와시 군간인사교류활성화방안 요약,,,, 4, 5, 6,,,,, 5 58 1:1 34, 24 ( 13, 11 ) 2010 2017 8 i (5 8 ),.,, 74 (4 3, 5 19, 6 52 ) (4~6 4,901 ) 1.5% 5% ii 제 1 장 연구개요 1 연구배경과목적 2 연구범위와방법