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1 씨 엠 비 기 획 세 션 케이블 TV 방송의디지털전환과시청자복지 사회 : 송해룡 ( 성균관대 ) 주제 1 8VSB 와클리어쾀방식의디지털전환이유료방송생태계에미치는영향 발표 : 홍문기 ( 한세대 ) 토론 : 남승용 ( 미디어미래연구소 ) 이재호 ( 동아방송대 ) 주제 2 8VSB, 클리어쾀방식의디지털전환과시청자복지 발표 : 유승관 ( 동명대 ) 토론 : 김도연 ( 국민대 ) 황준호 (KISDI)

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3 8VSB 와클리어쾀방식의디지털전환이유료방송생태계에미치는영향 홍문기 ( 한세대학교미디어영상학부 )

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5 8VSB 와클리어쾀방식의디지털전환이유료방송생태계에미치는영향 홍문기 ( 한세대학교미디어영상학부 ) 1. 서론 최근방송계에서중시되는두가지이슈는 8VSB 와클리어쾀 (Clear QAM) 이다. 그이유는 2014년 3월 12일미래창조과학부가아날로그유료방송이용자의디지털방송복지향상을위해그간케이블방송에제한되었던 8VSB 변조방식허용을결정했고, 2013년 12월부터 2017년까지는기초생활수급자, 차상위계층, 국가유공자, 시청각장애인등저소득층의디지털전환을지속적으로지원하기위해 저소득층디지털 TV 보급사업 을추진하기로했기때문이다 ( 미래창조과학부, 2014). 8VSB(8-Vestigial Side Band) 변조방식이란우리나라지상파디지털TV 전송방식이다. 지금까지디지털케이블TV 방송표준변조방식으로는 QAM(Quadrature Amplitude Modulation) 방식만사용됐고 2002년부터케이블의지상파디지털방송재송신에한해제한적으로 8VSB 사용이허용됐다 ( 김유원 조근식, 2010). 그러나미래창조과학부는 유선방송국설비등에관한기술기준 에디지털종합유선방송국설비의대역내채널의변조방식으로 QAM 방식과더불어 8VSB 방식도추가해아날로그케이블서비스가입자의디지털방송시청을가능하게했다 ( 미래창조과학부, 2014). 이조치는디지털화과정에서아날로그케이블 TV 서비스가입자들이별도의추가비용없이고화질 HD (High Definition) 방송을시청할수있게해방송이추구하는보편적시청서비스를현실화시킨측면이있다. 이러한노력은 저소득층을위한디지털 TV 보급지원사업 을통해서도확인된다. 저소득층디지털TV 보급사업 은저소득층보급형디지털 TV 즉, 지상파방송수신기능외에디지털케이블방송수신기능이추가돼셋톱박스없이 TV 만으로디지털케이블방송을수신할수있는 클리어쾀 (Clear QAM) TV 를저소득층에보급하는사업을의미한다 ( 미래창조과학부, 2013). 클리어쾀 (Clear QAM) TV 란디지털종합유선방송국설비의대역내채널의변조방식인 QAM 방식을제거할수있는셋톱박스기능을 TV 에내장해케이블만꽂으면바로디지털방송을볼수있도록한 TV 를뜻한다 ( 김희경 김덕모, 2013). 그외에도 2011년 7월부터 2013년 3월까지방송통신위원회는지상파방송을직접수신하는저소득층만을대상으로디지털TV 구매보조사업을실시했고이사업은사업대상을전 - 5 -

6 체저소득층으로확대해나가고있다 ( 미래창조과학부, 2013). 이처럼디지털 TV방송수신환경구축은수용자복지를위한보편적서비스차원에서정책적으로추진되고있다. 방송에서의보편적서비스는유료화와서비스선택성증가, 정보격차의문제가확대되는상황등시장경쟁상황이중시되는미디어환경의변화로인해정책적으로제도화될필요가있다. 특히방송과통신이융합되는방송환경에서는방송프로그램의배제성과경합성이중요한특성으로간주되기때문에보편적서비스는모든시청자가 ( 복지보편성 ) 언제어디서나 ( 지리적보편성 ) 적정한요금 ( 지불보편성 ) 으로제공받을수있는기본적인방송서비스의일환으로인식돼야한다 ( 고민수, 2008). 따라서 2012년 12월 31일기준으로지상파아날로그 TV방송이종료된이후그동안아날로그케이블가입자 858만가구와디지털 TV를보유하고있지않은 171만저소득층가구등이디지털 TV방송을시청할수없는사각지대 ( 死角地帶 ) 에있어서케이블 TV의 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV의필요성이제기된것이다 ( 미래창조과학부, 2013). 8VSB 의도입과클리어쾀 TV 의도입에대해정부는수용자들이사회구성원으로서누려야할미디어이용권과정보접근기회를확대하기위한것이라주장하고있다 ( 미래창조과학부, 2013). 정부의이러한주장에근거해본연구에서는우선 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV의도입이시청자복지를위한보편적서비스차원에서어떠한의미가있는지살펴보고자한다. 이를기반으로케이블방송의디지털전환과정이수용자가아닌사업자측면에서어떻게받아들여지는지파악한후 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV의기술적특성이유료방송생태계에어떤영향을미치는지연구하고자한다. 이과정을통해 2008년부터심화된지상파방송프로그램의재전송이슈가케이블 TV의디지털화과정에어떤영향을미치고있는지, 재전송과정에서저작권문제는어떻게다루어지는지, 그리고 SO 사업자들이 PP 사업자들에게지급하는수신료에어떠한영향을주는지등에대해논의하고자한다. 이러한접근방식은 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입으로인해변화될미디어환경의변화를예측하고이를기반으로미디어산업발전을위해바람직한시장환경구축방향을제시하는데유용하리라기대한다. 2. 이론적논의 1) 방송의보편적서비스 복지를위한보편적방송분야에서사용되고있는보편적서비스개념은철도, 도로와같은교통분야에서시작해유선전화등통신분야로확대되면서본격적으로논의되기시작했다 ( 정용준, 2006). 전기통신사업법제2 조에서는보편적서비스의개념을 모든이용자가언제어디서나적정한요금으로제공받을수있는기본적인전기통신업무 / 서비스 로정의하고있다. 이러한맥락에서방송의보편적서비스개념을정의하면 모든시청자가언제어디서나적정한요금을지불하고제공받을수있는기본적인방송업무 / 서비스 로정의할수있다. 이는방송의보편적서비스가복지대상의보편성, 복지환경의보편성, 복지비용의보편성등을전제로제공받을수있는기본적인방송서비스에대한접근성의보장에의해실현되는것임을의미한다 ( 고민수, 2008). 비록현행방송법에는보편적서비스개념을정의하거나이와관련된명시적규정은없 - 6 -

7 지만방송법규정중시청자복지를위한보편적서비스와관련된요소는포괄적으로다루고있다. 이에대해김영주 (2008) 는이요소들을방송의접근권과내용의공익성두영역으로나누어설명하고있다. 이를좀더구체적으로살펴보면우선현행방송법에나타난보편적서비스요소는크게방송의접근권과내용의공익성으로구별된다. 이구분기준에따라방송의접근권에해당하는요소는난시청해소 ( 방송법제44조제2 항 ), 보편적시청권보장 ( 방송법제76조 / 방송법제76조의 2), 지상파방송의동시재송신 ( 방송법제78 조제1항 ) 등으로구성되고, 내용의공익성은유료방송의공공 공익채널운용 ( 방송법제70조제3항 / 제8항 ), 종합유선방송의지역채널편성 ( 방송법제70조제4항 ), 재난방송실시 ( 방송법제75조제1항 ) 등으로구성된다 ( 김영주, 2008). 이에근거해방송산업에서고려해야할보편적서비스내용이무엇인지살펴보면방송서비스의보편적접근성과관련해서는미디어단말기접근성 ( 예 : 수상기 / 셋톱박스등 ), 지불접근성 ( 예 : 적정요금체계 ), 신규서비스접근성 ( 예 : VOD 서비스등 ), 프로그램에대한보편적접근성 ( 예 : 의무재송신 / 재송신동의등 ), 사회적취약계층의프로그램접근성 ( 예 : 단말기보조금지급 / 서비스이용료할인등 ), 미디어환경의접근성 ( 예 : 난시청해소등 ) 등을들수있고, 방송내용의보편적공익성과관련해서는방송프로그램내용의측면 ( 예 : 주제 / 구성의보편성, 타당성, 다양성등 ) 과프로그램편성의측면 ( 예 : 프로그램장르구성과방송시간편성의보편타당성등 ) 등을지적할수있다 ( 김영주, 2008). < 표 > 는이러한부분체계를일목요연하게보여주고있다. < 표 1> 방송법에서의보편적서비스분류체계 서비스성격 서비스목적 서비스관련법규 서비스내용 서비스보편성 서비스실행 난시청해소 방송법제 44 조제 2 항 지역 / 주변여건과관계없이전국민대상양질의서비스추구 단말기접근성 디지털 TV 수상기셋톱박스디지털전환컨버터등에대한접근성보장 지상파방송보편적접근성 방송접근성 보편적시청권 방송법 76 조방송법 76 조의 2 방송중계료로인한국민시청권이제한불가 무료지상파방송에대한보편적접근권보장 지리적보편성 지불보편성 신규서비스이용성 / 접근성 디지털방송보편적접근성 합리적 / 적정한서비스이용요금체계구축 디지털신호수신 / 방송시청상호작용서비스 지상파방송동시재송신 방송법제 78 조제 1 항 SO/ 위성사업자 / 중계유선방송사업자의 KBS1/EBS 지상파 TV 방송 프로그램에대한보편적접근 사회적 보편적시청권지상파방송의의무재송신 - 7 -

8 동시재송신 취약계층의보편적접근성 내용의공익성 유료방송의공공 / 공익채널편성 SO 사업자의지역채널편성 재난방송실시 방송법제 70 조제 3 항 / 제 8 항 방송법제 70 조제 4 항 방송법제 75 조제 1 항 SO/ 위성사업자 / 중계유선방송사업자의공공채널 / 종교채널의무보유 SO/ 위성사업자 / 중계유선방송사업자의공익성 / 사회적필요성등에근거한공익채널의무운용 SO 사업자의대통령령에의한지역정보 / 방송프로그램안내 / 공지사항방송목적의지역채널의무운용 재난발생 / 재난우려시예방 / 피해축소목적의재난방송의무실시 내용보편성 편성보편성 전국민대상보편적내용 프로그램내용의공익성 / 다양성 보도 / 교양 / 오락장르의보편성 ( 김영주, p.70 재구성 ). 본연구에서는이러한방송의보편적서비스에대한이해를분석의틀로삼아 8VSB 변조방식의도입과클리어쾀 (Clear QAM) TV 의보급이방송법에서목표로하고있는시청자복지를위한방송의보편적서비스구현과어떠한관계가있는지살펴보고자한다. 이를위해다음의연구문제가도출됐다. 연구문제 1: 아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV는시청자복지를위한방송의보편적서비스구현과어떠한관계가있는가? 2) 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV 오늘날미디어환경의변화는 CPND 가주도하고있다. CPND 란콘텐츠 (Contents: 영상 / 텍스트 / 이미지등미디어내용물 ) 와플랫폼 (Platform: 시스템운영체제 ), 네트워크 (Network: 콘텐츠 / 데이터유통망 ), 디바이스 (Device: 콘텐츠 / 데이터관련단말기 ) 등을뜻하며이네가지요소들은서로의영역을넘나들면서융합 / 경쟁을통해미디어시장 / 산업에영향을미치고있다 ( 이정환, 2013). 다양한스마트디바이스의출현과플랫폼경쟁의심화로콘텐츠가치가중시되고장기적으로네트워크의가치가재인식되는현상황에서최근미래창조과학부가도입한 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 보급은 CPND, 즉콘텐츠, 플랫폼, 네트워크, 디바이스등에어떤영 - 8 -

9 향을미치는지이목을집중시키고있다. 8레벨잔류측파대 (8-level Vestigial Side Band) 의줄임말인 8VSB 는지상파디지털방송의전송방식으로활용되고있다 ( 김유원 조근식, 2010). SO(System Operator) 가 NO(Network Operator) 로부터방송신호를받아쾀과 8VSB, 아날로그등 3개방식으로변조해서송출하는과거의방송신호전송상황이 8VSB 변조방식의도입으로셋톱박스를설치해야방송을시청할수있게된것이다. 이에대해미래창조과학부는 SO 사업자가 8VSB 상품전환은해당지역의기존아날로그케이블방송이용자들에게전환동의를받은이후추진하도록했고, 아날로그TV를보유한아날로그케이블TV 가입자가 8VSB 상품으로변경할때 8VSB 디지털신호를아날로그TV로볼수있도록신호를변경하는컨버터비용은 SO가자체적으로부담하도록했다 ( 미래창조과학부, 2014). 또한현재의케이블방송아날로그상품이용자의시청권을보호하고 PP 의인위적시장퇴출을막기위해 8VSB 상품으로강제전환하거나이용자동의없이전환할경우에는방송법에따른시정명령또는금지행위위반에따라처벌받도록했다 ( 미래창조과학부, 2014). 소비자이용약관에도손해배상조항이신설되도록했다. 이러한조치에도불구하고케이블 TV의 8VSB 변조장식허용은결국지상파의 HD 디지털콘텐츠는아날로그와디지털가입자에게모두전송이가능한반면, PP 의 HD 디지털콘텐츠는셋톱박스를사용하는 5 백만가입자에게만송출되는결과를초래할수있다. 또한 8VSB 방식은기존아날로그방송과의연계를위해방송대역폭으로기존과동일한 6 MHz 대역을사용했기때문에주파수대역폭을많이차지한다. 실제로 8VSB 채널하나를수용할수있는주파수대역범위에쾀방식채널은최대 4개까지전송된다 ( 이정환, 2013). 케이블방송의디지털화와관련해 8VSB 못지않게중요한변수가클리어쾀 (Clear QAM) 이다. 클리어쾀은기존의아날로그케이블방송전송방식인쾀 (QAM) 을제거했다는뜻이다 ( 김희경, 2013). 이는별도의셋톱박스없이내장된클리어쾀장치를통해디지털방송을수신할수있도록하는방식이다. 클리어쾀은암호화되지않은케이블방송의쾀신호를전송함으로써쾀수신모듈이내장된 TV 에서별도의셋톱박스없이유료방송을시청할수있도록하는방식이다 ( 김희경, 2013). 클리어쾀을아날로그 TV에내장하면디지털방송중유료방송을제외한지상파방송과무료방송을시청할수있다. 즉디지털케이블방송시청을위해필요한별도의셋톱박스또는내장형 TV 가없어도칩형식의클리어쾀장치를아날로그 TV 에내장하면디지털방송을시청할수있다 ( 이정환, 2013). 이는아날로그 TV를보유한아날로그케이블가입자가디지털신호를전송받을수있게하는방식이다. 클리어쾀의이와같은특징은구매능력과기술적능력에서소외된정보격차인구를흡수하고디지털전환율을획기적으로높여시청자복지를구현할수있다. 이를위해 2013년 12월부터저소득층을위해약 20~60만원정도의저렴한클리어쾀 TV보급지원이추진되고있다 ( 미래창조과학부, 2013). 비록아날로그유료방송이용자의디지털방송복지향상을위해결정된것이라고는하지만 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV의도입은방송산업과관련해유료방송시장형성에관여하는모든콘텐츠 (Contents), 플랫폼 (Platform), 네트워크 (Network), 단말기 (Device) 사업자에게영향을줄수있다 ( 이정환, 2013). 따라서본연구에서는 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV의기술적특징이유료방송시장과콘텐츠시장에어떠한영향을미치는지살펴보고자한다. 이를위한연구문제는다음과같다

10 연구문제 2: 아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV의기술적특징은미디어환경과콘텐츠시장변화에어떠한영향을미치는가? 3) 케이블방송의디지털화와지상파방송재송신 재전송 (Retransmission) 이란특정방송사가자신의시설을이용해서다른방송사의프로그램을수신하고그대로송출하는것을의미한다 ( 김유원 조근식, 2010). 현행방송법상의무재전송의쟁점은의무재전송규정과의무대상이아닌지상파방송채널의재전송규정이다. 지상파채널의의무재전송규정은방송법제 78조제1항을통해종합유선방송과중계유선방송, 위성방송사업자모두에게재송신의무를부과하고있으며, 대상채널은 KBS1 과 EBS 지상파채널로한정하고있다. 그리고시행령에서는프로그램내용과편성에변경을가하지않고전송하는것을동시재전송이라고규정하고있다. SO 사업자가수행하는지상파재전송은바로이동시재전송을의미한다 ( 김희경, 2009). 케이블방송이도입되던 1995 년에는문제되지않던지상파방송의재송신은위성방송, DMB 등새로운플랫폼이등장할때마다이슈가되다가 2008 년 IPTV 도입과정에서는 SO 사업자의재전송비용에대한논쟁으로이어졌다. 케이블방송과경쟁관계에있는 IPTV 가지상파방송과유료로계약하는상황에서지상파방송을무료로제공받은케이블방송의재송신문제가부각된것이다. 원래지상파재전송정책의초기목적은난시청해소 ( 김국진, 2004; 방석호, 2005; 송종길, 2001) 에있었으나최근에와서는지상파방송의공익성을보다강조하는보편적서비스제공에중점을두고있다 ( 곽정호, 2005; 방송위원회, 2001; 방송위원회, 2004; 정인숙, 2006). 이와관련해정인숙 (2006) 은의무재전송의범위가초기지상파공영방송전체에서최근 KBS1 과 EBS 로축소된것을지상파재전송의정책목표가보편적서비스정책으로변화한것이라고간주했다. 구방송위원회 ( 방송위원회, ) 에서는지상파방송재송신관련방송법개정당시유료방송에서의의무재송신정책목표를공영방송의보편적서비스제공이라고밝힌바있다. 이후에는케이블TV 의지상파방송의무재전송에대한정책목표를보편적접근권의개념으로설명하기도했다 ( 방송위원회, ). 이상의논의를종합하면, 국내지상파재전송정책의목적은난시청해소와보편적서비스의제공에있으며, 이를통해직접수신율이낮은지상파방송에의접근을최대한확보하여시청자의알권리를확보하고자하는것으로이해될수있다. 그래서디지털전환시초래될수있는디지털난시청의문제는새로운해결과제로인식되고있다. 현행방송법제78조제1항에의하면종합유선방송사업자, 위성방송사업자, 중계유선방송사업자는 KBS, EBS 가행하는지상파방송을의무적으로재송신하도록하고있다. 그런데동조제2 항에서는여러개의채널을운용하고있는지상파방송사업자의방송채널중하나를의무재송신채널로지정해고시하도록하고있고동조제4항에서는종합유선방송사업자및중계유선방송사업자에대해 당해방송구역외에서허가받은지상파방송사업자가행하는지상파방송 을동시재송신할때만승인을받도록하고있다. 따라서케이블방송의경우 KBS1, EBS 는 의무재송신, 역외지상파방송재송신은 재송신승인, 나머지지상파방송의재송신은당사자들의 자율계약 에의해이루어지도록하고있는것이다 ( 김희경, 2009). 이때문에케이블방송도 IPTV 와동

11 일하게지상파방송채널제공에대한대가를지불하는것이타당한지, 아니면 IPTV 와달리적용해야하는지, 그렇다면어떤근거로논리적정당성을찾을수있는것인지등이관심거리가됐다. 지상파방송이 2008년 IPTV 도입에따른재송신협상에앞서유사한플랫폼사업자인케이블방송에서의지상파방송재송신도더이상무료로제공할수없다는입장을밝히면서지상파방송과케이블방송간의협력관계는갈등관계로바뀌었다.( 국기헌, 2008; 정상균, 2008). 국내케이블방송의지상파방송재송신논란에서주목할점은지상파방송사업자들이디지털방송채널에대해서만문제를제기했다는점이다. 이와관련해강명현 (2005) 은채널희소성논리의약화, 케이블의자연독점력약화, 새로운기술의등장등을지적하며디지털시대에는더이상의무적인요구가필요하지않다고주장했다. 다시말해지상파방송재송신은디지털환경에서규제의정당성이점차사라지고있다는것이다. 지상파방송재송신정책은미디어환경, 시장조건, 기술의발전등을고려해적용될필요가있다. 따라서본연구에서는케이블방송의디지털화과정에서 8VSB 와클리어쾀 TV 의도입이지상파방송재송신정책등과관련된유료방송미디어환경을어떻게변화시키는지지상파재전송료, 이와관련된저작권, 그리고 PP 수신료등에대해살펴보고자한다. 이를위해다음의연구문제가제안됐다. 연구문제 3: 케이블방송의디지털화를위해아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV는유료방송미디어환경의변화에어떠한영향을미치는가? 3. 연구방법 케이블방송의디지털화를위해도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 가미디어환경변화에미치는영향을살펴보고자하는본연구는문헌검토를중심으로이루어진다. 이를위해본연구에서는우선케이블방송의디지털화와관련된다양한논의들을살펴보고그중에서도 8VSB 와클리어쾀 TV의도입이미디어환경변화에어떠한영향을미치는지연구하고자한다. 이론적논의과정에서파악된 8VSB 와클리어쾀의도입이방송법에서목표로하고있는시청자복지를위한방송의보편적서비스구현과어떠한관계가있는지파악하고자한다. 이를위해본연구에서는관련문헌과기존연구를검토해 8VSB 와클리어쾀의도입이보편적서비스구현에어떻게기여하는지연구한다. 다음으로디지털방송복지향상을위해도입된 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 가방송산업과관련해유료방송시장을형성에관여하는사업자들에게주는영향이무엇인지파악하고자한다. 이를위해앞서논의된 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의기술적특징에근거해유료방송시장과콘텐츠시장에대한기존연구와관련보고서등을분석해그영향을체계적으로설명한다. 마지막으로케이블방송의디지털화와관련해케이블의지상파방송재전송에대한기존논의와 PP 사업자들에게지급되는수신료에대한연구보고서, 언론보도자료등을통해 8VSB 변조방식의도입과클리어쾀 TV의보급이재전송, 재전송관련저작권, SO 사업자가 PP 사업자에게지급하는수신료와의관계등에대한논의구조를체계화한다

12 문헌검토를기반으로하는연구방법은제시된연구문제를이슈별로정리하기에유용하다. 기존연구보고서, 관련논문및언론보도자료등을기반으로정리된내용을체계화하는문헌연구방법은이슈를명료화하고명료해진이슈들을정리해종합적인논의구조를형성하는목적으로활용된다. 따라서 8VSB 변조방식의도입과클리어쾀 TV의보급이유료방송을중심으로한미디어생태계변화에어떤영향을미칠지미리예측해보고자하는본연구목적에비추어볼때관련문헌과보고서내용을분석하는문헌연구방법은그타당성이인정된다. 4. 연구결과 본연구의첫번째연구문제는아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식 / 클리어쾀 (Clear QAM) TV 와시청자복지를위한방송의보편적서비스구현과의관계를살펴보는것이다. 앞서논의한김영주 (2008) 의보편적서비스구분체계에따르면방송서비스의보편적접근성은미디어단말기접근성 ( 예 : 수상기 / 셋톱박스등 ), 지불접근성 ( 예 : 적정요금체계 ), 신규서비스접근성 ( 예 : VOD 서비스등 ), 프로그램에대한보편적접근성 ( 예 : 의무재송신 / 재송신동의등 ), 사회적취약계층의프로그램접근성 ( 예 : 단말기보조금지급 / 서비스이용료할인등 ), 미디어환경의접근성 ( 예 : 난시청해소등 ) 등으로이루어진다. 우선, 8VSB 변조방식의도입은방송법제44조제2항에해당하는난시청해소를위한것이라할수있다. 이조치로그동안디지털방송을시청할수없었던 858만아날로그케이블가입가구, 그중에서도특히 452만아날로그 TV 소유가구들의디지털방송시청이가능해져국민의방송복지수준이향상됐다고할수있다. 정부는방송의보편적서비스제공을위해단말기접근성, 지불접근성, 프로그램접근성등을고려하고있다고분석된다. 우선단말기접근성과관련해미래창조과학부는아날로그TV를보유한아날로그케이블TV 서비스가입자에게요구되는셋톱박스비용즉, 8VSB 디지털신호를아날로그 TV 로볼수있도록해주는컨버터비용을 SO 가자체적으로부담하도록하고있다. 지불접근성과관련해서는현재의아날로그케이블TV 의상품별채널수및요금수준을유지하도록했다. 이는현재의케이블방송아날로그상품이용자의시청권을보호하고 PP 의인위적시장퇴출을방지하기위한것이라파악된다. 프로그램접근성과관련해이용자보호를위해 SO가 8VSB 상품전환지역의기존아날로그케이블방송이용자들에게전환동의를받은이후전환을추진하도록했다. 혹시 8VSB 상품으로강제전환하거나가입자동의없이전환했을때는방송법에따른시정명령또는금지행위위반에따라처벌하고이용약관에손해배상조항을신설해이용자보호를강화시켰다. 디지털방송의난시청지역해소와무료지상파방송의직접수신율증대를가능하게한 8VSB 변조방식의도입은디지털방송의보편적서비스를구현하는데기여했다고할수있다. 클리어쾀 TV 보급은방송서비스의보편적접근성과관련해사회적취약계층의디지털방송접근권을보장하는측면이있다고파악된다. 특히저소득층뿐만아니라시청각장애인을보급대상에포함시키고클리어쾀 TV에화면음성해설과자막방송등의기능을강화한부분은취약계층에대한방송서비스의보편적접근성을높인조치라할수있다 ( 미래창조과학부, 2013). 정부가전환종료가임박한시점에서경제적요인으로인해디지털전환을하지못한저소득계층에게

13 저렴한클리어쾀 TV 와디지털서비스요금체계를마련한부분은주목할만하다. 디지털방송프로그램에대한보편적접근과관련해청각장애인, 시각장애인, 지체장애인들에대한방송서비스제공을수화방송, 자막방송, 화면해설방송등을중심으로양을증대시키고질을향상시키기위한정부의노력이요구된다. 장애인의매체접근권을확보하기위하여신체적, 정신적능력이나특성과관계없이누구나쉽게정보통신에접근할수있도록기기와서비스를설계하는보편적설계의원칙을적용할필요가있다. 장애인들이접근하기쉽고, 사용하기쉬운매체활용도구를만들고, 장애인들이수용하기쉬운형식과내용의콘텐츠를개발하는것도매우중요하다. 이상의내용을종합하면 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV에의한디지털방송의보편적서비스구현을위한노력은이미시작된듯하다. 그러나이두가지방식은모두디지털방송의대표적특징인상호작용적서비스를제공하지못하는한계를갖고있다. 이로인해디지털방송을통해제공되는신규서비스에대한접근성과이용가능성은낮아졌다. 이는방송법제76조와제76조의 2가보장하고있는보편적시청권이구현되지않았음을뜻한다. 다시말해디지털방송의상호작용적서비스혜택을소외계층 / 저소득층이용자와아날로그서비스가입자들이원천적으로이용하지못한다는것은케이블의디지털화를위해도입된두가지방안이디지털방송을위해필수적인또다른의미의보편적서비스제공에는실패했다는것을의미한다. 또한디지털방송의도입을통해이루어져야하는매체선택권도제대로향유되지못하는측면이있다 ( 이정환, 2013). 매체선택권은시청자들이기술 비용등제한을받지않고다양한매체에자유롭게접근해선택적으로이용할수있는권한이다. 이를위해시청자들이싼값에고품질의채널에접근할수있어야한다. 그러나 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV에몇개의채널이수용될것인가, 서비스가격은얼마로할것인가등은아직도불분명하다. 이는이두가지방식의도입이취약계층과아날로그서비스가입자에게매체선택권을부여하는데한계가있음을의미한다. 두번째연구문제는아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV 의기술적특징이미디어환경과콘텐츠시장에어떠한변화를유발시키는가에대한것이다. 케이블방송에서클리어쾀및 8VSB 도입은케이블방송을통해고화질지상파디지털콘텐츠를전송함으로써디지털전환을가속화할수있다. 셋톱박스가없기때문에상호작용적서비스를기반으로하는주문형 (VOD) 서비스가불가능하다 ( 김희경, 2013). 타시청자가향유하는보편적서비스이용에제한이있지만이는저가형디지털유료방송상품구성을가능하게한다. 이러한저가의디지털유료방송서비스는시청자의시청료부담을최소화시킨다. 결국별도의셋톱박스없이 8VSB 변조방식을통해또는쾀수신모듈이내장된 TV 를이용한다는것은상호작용성서비스없이적은수의채널을저비용으로디지털케이블TV를시청한다는뜻이다. 일반적인디지털셋톱박스임대료는 5천원내외이며, 표준이용요금은 1만 2천원내외의수준이지만클리어쾀의경우에는셋톱박스임대료가사실상없다 ( 김희경, 2013). 따라서매우저렴한비용으로디지털다채널방송서비스를이용하게된다. 이처럼가격요건만을고려한디지털케이블시청은몇가지문제를일으킬수있다. 우선, 이와같은방식의도입은유료케이블방송시장을저가시장으로고착화시킬가능성이높다. 디지털방송의저가화는결국전체유료시장의저가화로이어질가능성이있다. 클리어쾀이일반상품으로제공되고다수의가입자가클리어쾀을이용하게되면단기간내에일반디지

14 털상품으로전환이이루어지지않게될것이다. 이경우, 다른유료방송경쟁사업자 ( 예 : 위성 /IPTV 사업자등 ) 역시저가요금경쟁을할수밖에없다. 따라서저가요금체제가고착화돼케이블방송의디지털화로기대됐던미디어시장환경의변화는왜곡된형태로나타날가능성이있다. 예를들어클리어쾀요금이 5천원내외로저렴하게결정될경우경쟁사업자는아날로그가입자를자사로유치하기위해이에상응하는수준으로요금체계를낮출것이고이는아날로그시대와마찬가지로저가디지털요금체계를형성하는원인이될것이다. 더욱이 8VSB 와클리어쾀 TV 보급이디지털케이블서비스의기본상품으로간주되기시작하면저가상품시장이고착화되어디지털로인해기대되는가입자당매출증가기회는사라지게될것이다. 둘째, 클리어쾀과 8VSB 변조방식의도입은콘텐츠산업발전에부정적영향을끼칠수있다. 아날로그가입자들이클리어쾀방식으로전환할경우, 일반 PP 의노출도가급감함에따라광고수입이축소되고수신료배분역시감소하게되어 PP 전반에위기상황이도래할수있다. 또한클리어쾀이 20 여개채널을제공할경우여유채널수가적어 MSP(Multi System Operator) 에게유리한구조가된다 ( 이정환, 2013). 이는수직계열화에의한 MSP의불공정경쟁상황을초래하게된다. 더욱이셋톱박스가없는 8VSB 와클리어쾀의도입은아날로그방송의최대문제였던도 ( 盜 ) 시청및해적방송행위를다시초래해저작권문제를야기할수있다. 실제로디지털케이블가입비율이높거나디지털전환가능성및 VOD 구매력이높은 SO 사업자들은 8VSB 도입이저가화고착, 콘텐츠활성화저해, 양방향성서비스제약등을지적하고있다 ( 김희경, 2013). 그러나디지털케이블가입비율이낮은영세 SO 사업자들은셋톱박스비용투자가발생하지않아 8VSB 도입에적극적이다. 이처럼사업자마다디지털전환율및시장에서처한상황에따라서로다른입장을밝히고있다. 그러나정부는 8VSB 방식을모든케이블방송사에획일적으로적용하기로해새로운문제점으로지적된다. 셋째, 앞에서지적한것처럼 8VSB 방식이주파수대역을많이차지하는것도문제다. 8VSB 채널하나면쾀방식채널을최대 4개까지전송할수있다. 따라서 4개종편이 8VSB 방식으로전환하면 SO 사업자입장에서는기존의다른채널들을송출리스트에서탈락시켜야한다. SO들은 88~552MHz 를아날로그방송대역으로, 552~864MHz 를디지털방송대역으로쓰고있는데 1개채널이 4MHz 정도이기때문에아날로그케이블에서는 80개내외의채널밖에송출할수없다 ( 김유원 조근식, 2010). 따라서지상파이외의 PP 채널들즉, 종편과보도채널들이 8VSB 로전환하면 CJ E&M 계열 PP 와 tvn 등에서도이를요구할수있다. 결국 8VSB 변조방식의도입은제한된주파수대역의분할문제를불러일으키고있는것이다. 넷째, 종합편성채널들이의무재전송되는과정에서퇴출되는군소 PP 사업자들의반발도있을수있고종합편성채널로인한 PP 사업자의퇴출이정당한것인지에대한논란도있을수있다고판단된다. 만약종편에 8VSB 가허용되면이미 8VSB 방식으로전송하고있는지상파채널들과인접대역으로묶일가능성이있다 ( 이정환, 2013). 이경우지상파채널사이에편성한홈쇼핑채널공간에종합편성채널이삽입될가능성이있다. 이경우종합편성채널사업자는채널접근성이높아지게되지만 SO들은홈쇼핑채널들에받는채널수수료의상당부분을잃을수도있다. 다섯째, 20~30개정도채널을묶어클리어쾀상품을구성해저소득계층을대상으로저렴한가격에디지털방송을즐길수있도록할경우지상파방송사들입장에서는디지털전환과정에

15 서직접수신가구를늘리려는노력이수포로돌아갈수있다 ( 김희경 김덕모, 2013). 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 에근거한저가디지털케이블상품이출시되면디지털전환의효과가축소될수밖에없다. 다시말해 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입은 10% 에도못미치는지상파직접수신비율을디지털전환과정에서오히려줄어들게하는결과를초래할수있다. 이처럼지상파방송사들은클리어쾀이 SO들을지원하는특혜라며주장하지만정작 SO 사업자입장에서도 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입에의한저가디지털상품의출현은수익성에도움이별로안된다 ( 이정환, 2013). 케이블가입자는정체상태이고 IPTV 와위성방송가입자는꾸준히늘어나는상황이다. 그런데 8VSB 변조방식을통해비슷한수준의서비스가디지털화되고클리어쾀 TV 에 20개안팎의채널이수용될수있다. 그렇다면채널구성은어떻게이루어져야하는지의문제가발생한다. 이와관련해지상파방송사들은지상파와종편채널을포함해공익채널들중심으로구성해야한다고주장하고있다. 이는공익성이없는홈쇼핑채널은포함될수없다는것을뜻한다. 그러나 SO 입장에서는홈쇼핑채널들에게받는채널수수료때문에이를수용하기어려울것이다. 여섯째, 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입은상호작용적서비스의이용이불가능한저가케이블상품의출현을의미한다 ( 김희경 김덕모, 2013). 이는케이블방송사업자들이디지털전환이후새로운비즈니스모델제시실패로이어지게한다. 유료방송시장의공정경쟁훼손이예측된다. 클리어쾀이나 8VSB 는 SO에게만해당하는제도로유료방송에유보적인가입자나취약계층, 아날로그가입자를우선적으로 SO에게할당하는효과가있다. 이는가입자시장불공정구조를구조적으로야기해전송방식이경쟁플랫폼사업자에대해경쟁제한적효과를가지게될가능성이있다 ( 김희경 김덕모, 2013). 이상의논의를요약하면 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV의도입은수혜대상과채널범위가저소득층과무료채널에한정될경우에만콘텐츠산업및유료방송시장에미치는영향이크지않다는것이다. 그러나이러한시스템의도입은결과적으로디지털을중심으로한새로운시장환경조성을어렵게할가능성이있다. 마지막연구문제는케이블방송의디지털화를위해아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV 가지상파재송신료, 저작권, PP 수수료등유료방송미디어환경의변화에어떠한영향을미치는지살펴보는것이다. 우선지상파재송신과관련해디지털환경이케이블방송의지상파재송신정책에서아날로그시대와다른논점을형성하고있다는점에주목해야한다. 디지털시대에는주파수희소성원리가퇴조하게되고케이블의독점력약화에따라지상파방송의재송신의무규제는더이상불필요하게됐다 ( 강명현, 2005). 이러한상황에서케이블방송사와지상파방송사는지상파재송신대가산정으로 KBS2 채널이블랙아웃되는등수년동안논쟁을벌이고있다 ( 윤성옥, 2009). 8VSB 변조방식의도입은결과적으로약 500만디지털 TV 보유자에대한지상파재송신대가를둘러싼논쟁을재연시킬것이다. 이에대해정부는사업자자율협상의문제라는입장이다. 그런데디지털전환이후지상파재전송료를 CPS(Cost Per Subscriber) 단위로지급하게될경우콘텐츠수급의고비용구조가형성되면서디지털전환비율이축소될가능성이있다 ( 김희경 김덕모, 2013). 현재지상파가 IPTV 와위성방송등다른유료방송과맺은 CPS 는 1인당 280 원으로 KBS MBC SBS 등 3개채널에적용하면유료방송가입자 1인당 CPS 는 840원이된다. 이로써지상파재송신에대한연간비용은가입자당 10,080원으로 100만가입자당약 100억원정도의비용이발생하

16 게된다. 디지털케이블가입자를 4백만으로가정할경우 CPS 비용을추산해보면 4백억원이넘는데이는 SO 전체영업이익또는홈쇼핑수수료의 10% 가되는금액으로디지털가입자가 1 천만에이르면지상파콘텐츠수급에만 1천억원대의비용이발생하는것으로계산된다 ( 김희경 김덕모, 2013). 그런데지상파방송사들은지난해까지한가구에월 280원정도를받아온수신료를디지털화될경우 400원으로올려달라고요구하고있다 ( 김희경, 2013). 이경우 SO 사업자는가입자수신료인상을통해매출의부족분을상쇄시키고이에따른경제적피해는고스란히가입자부담이될것이다. 이문제는최근더욱구체화되고있는 KBS 수신료인상과연관시켜이해할수있다. KBS 의수신료인상은 KBS2 광고를폐지하는수순으로갈것이다. 그러면그해당광고물량이 MBC 와 SBS, 종편, 그리고케이블 PP 등으로옮겨갈것으로예측된다. 이과정에서누가얼마만크광고물량을수용할것인가의문제도있고, 그과정에서의공정경쟁논란도예측된다. 그런데의무재송신확대논의에대한부분도만약 KBS2 와 MBC 가의무재송신채널에편입된다면 SO 사업자로부터재송신수수료를받는것의의미와그타당성여부에대해심도있게논의할필요가있다. 다시말해 MBC 의경우광고감소분없이재전송료를받는것이타당한지, KBS2 의경우공영성을이유로반납한광고비가재전송료를통해환수되는것은아닌지등에대해면밀한검토가요구된다. < 표 > 는유료방송지상파재송신비용을정리한것이다. < 표 2> 유료방송사업자의지상파재송신비용 ( 기준 : 2011 년 ) 월비용 / 가입자 ( 원 ) 가입자수 ( 만가구 ) 지상파재전송비용 /1 년 ( 만원 ) 디지털케이블 ,032,000 IP TV ,729,600 KT ,237,760 SKB ,920 LGU ,920 위성 ,074,400 총계 1,445 14,115,600 다음으로 8VSB 와클리어쾀 TV 도입이지상파방송의재전송에미치는중요한영향은저작권에관한것이다. 방송법제78 조제3항에서는 KBS1 과 EBS 채널에대해저작권법제85 조의동시중계방송권에관한규정을적용하지않고있다. 따라서이들채널을제외한나머지채널에대해서는저작권법의영향을받는다고볼수있다. 저작권법제84조, 제85조에서는프로그램원저작자와저작권자, 방송사업자의저작인접권을보호하고있다. 저작권법에서는저작자와저작인접권자의자유로운창작활동을보호하기위해일부공익적목적을제외하고는이를함부로사용, 유포하는것이금지된다. 그동안지상파방송재전송과정에서저작권이언급되지않았던이유는지상파방송사업자의묵인또는지상파방송의우월적지위에의한관행때문이라고볼수있

17 다 ( 정두남, 2005), 이는난시청해소를위한유료방송사업자의재전송용인에서기인한다. 그러나플랫폼이다양해지고지상파콘텐츠가한정된자원으로인식되기시작하면서재전송문제를방송법상의무재송신규정뿐만아니라저작권에의해해결하는방안이필요하다는지적이제기되고있다 ( 김대호, 2007). 더욱이케이블방송이디지털화되는과정에서저작권과관련된지상파재전송의문제는지상파방송사업자가저작인접권을가지고있다는사실을부각시키고있다. 저작권문제로인해케이블사업자나위성방송사업자는지상파방송사업자로부터재송신에대한동의를얻어야할뿐만아니라지상파방송사업자는저작권법상 복제권 ( 제84조 ) 과동시중계방송권 ( 제85 조 ) 을포함하는저작인접권을갖고있다고할수있다. 또한지상파방송사업자는저작권자로서지적재산권도동시에갖고있기때문에위성방송과케이블방송사업자는지상파방송사업자의채널에대해일정한대가를지불하고재송신해야한다는주장이제기되고있다 ( 권호영, 2008; 남형두, 2004; 방석호, 2005 등 ). 이러한주장에대해 SO 사업자가지상파의난시청해소라는보편적역무를수행하고있기때문에저작권의문제에서상대적으로자유로워야한다는주장도있다. 이와같은입장은지상파방송의재전송이방송전파의공공성과수용자의매체접근권보장을위해필수적이며, 재전송의정책적목표를다수시청자의매체접근권보장에두고있다 ( 이수영, 2004; 정인숙, 2006; 유의선 이영주, 2001). 이는지상파재송신의정책적목적이난시청해소와지역방송의발전, 매체선택의자유와같은공익적목적에있기때문에저작권자혹은저작인접권자로서의지상파방송사업자의권리보다는시청자다수의이익이우선되어야한다는관점에따른것이다. 이와관련해이수영 (2004) 은지상파방송의재송신을통해서난시청해소와지역문화보호에기여하고있는케이블TV 의공익적기여도를감안해지금과같이지상파재송신에대해저작권료의지불을면제해줘야한다고주장했다. 실제로미국의경우도케이블TV 의지역지상파방송의재전송에대해서법정허락 (statutory license) 을인정하여개별프로그램에대해저작권자의허락없이지상파방송신호를재전송할수있게하고있다. 그러나유의선 이영주 (2001) 는의무전송을통한프로그램의수신권확대는보편적서비스차원에서긍정적으로평가받을수있으나이해당사자간에이루어지는재산권과의충돌문제가있을수있기때문에난시청지역주민들에대한수신료이중부담은최소화하고그외의경우는의무전송보다강제허락제 (compulsory licensing) 의준용을고려해야한다고주장했다. 방석호 (2005) 는의무재전송을하게되는새로운매체자체의공익성분석을보다철저히할필요가있다고주장했다. 즉공익성의강화라는방송에서의일반적명제를디지털기술발전에따라등장하게될새로운방송매체마다적용할경우저작권법을사장시킬우려가있다는것이다. 또한신생매체가기존저작물에의해부가가치를창출하게되었다면그이익의일부는저작권자에게돌아가는것이바람직하다고주장했다 ( 방석호, 2005). 이에대해김문환은현재의의무재전송도저작권자의사전동의는필요하지않으나사후보상은필요하다고주장했다 ( 김문환, 1996). 남형두 (2007) 는방송사업자가자신의방송을녹음 녹화 사진, 그밖의이와유사한방법으로복제하거나동시중계방송할권리 ( 저작인접권 ) 를갖기때문에타인의방송을이용하는경우에는해당방송사업자의허락을받아야하고, SO 사업자가지상파방송의동의없이지상파프로그램을재송신하는행위는지상파방송사업자의저작인접권을침해하는행위가된다고설명했다. 이러한이유로 SO가 MBC( 지역네트워크포함 ), SBS( 지역민방포함 ), KBS2 를재송신하는경우에는당해지상파방송사업자의동의를얻어야한다는것이다 ( 남형두, 2007). 권호영 (2008) 은저작

18 권자의권리를보호하기위해유럽의의무제공, 미국과일본의재전송동의 (retransmission consent) 와같은방식을도입해지상파방송사가재전송에대한대가를받을수있도록근거를마련하는방안도필요하다고주장했다. 특히디지털시대에재전송에대한대가를받지않도록규정하는것이타당한가에대한검토가필요하고, 이에따라저작권에대한논의도필요하다는입장을취하고있다. 저작권법에동시재전송을하는방송사업자에대한특례규정을신설하는방법 ( 남형두, 2004; 최진원 남형두, 2006) 과방송법에동시재전송에대한저작권자의이용허락의제조항을입법화하는방안을검토할필요가있다 ( 최진원 남형두, 2006). 이상의분석결과를종합하면 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 도입을통한케이블방송의디지털화과정은지상파방송의재전송에있어서기존의아날로그상황과유사한상황을제시하고있다고할수있다. 우선케이블방송의디지털화를위해도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 는난시청해소라는아날로그시대의목적을여전히유지하고있다고할수있다. 물론이방식들이난시청의문제라기보다는시청환경개선과관련있다고할수도있다. 그러나아날로그방송이중단될경우이들이 TV 를시청할수없기때문에 8VSB 와클리어쾀 TV 도입은난시청의해소를목적으로한다고볼수있다. 현재로서는기술적으로이중전송 (Dual Carriage) 을하고있기때문에디지털화라는향상된미디어시청환경을구축하기위해도입된것처럼보이지만변화된디지털환경에서아날로그신호를디지털로전송하는것은난시청문제해결과같다고할수있다. 따라서 8VSB 와클리어쾀 TV 도입을통해이루어지는지상파방송의재전송에대해저작권법을적용하는것은좀더신중할필요가있다. 다음으로케이블방송의디지털화를촉진시키기위한 8VSB 의도입으로 SO 사업자가지불하는 PP 수신료에영향을미칠것으로예측된다. PP 수신료란유료방송에서방송플랫폼사업자가방송프로그램공급대가로 PP 에게지급하는금액을말한다. PP 수신료는광고와함께유료방송시장구조를결정짓는핵심요소가운데하나다 ( 남윤미 유진아, 2011). PP 수신료는유료방송사업자가시청자들로부터받는수신료의일정부분을 PP 에게지급하는개념이기때문에유료방송사업자들의수신료매출이많으면많을수록 PP 에게돌아갈몫도커지게된다 ( 남윤미 유진아, 2011). 그러나수신료매출이감소하면 PP 사업자의재정상황도어려워진다. 우리나라의케이블방송사들이시청자들로부터받는월평균수신료매출 (ARPU: Average Revenue Per User) 은 6,000원선으로수만원대인선진국에비해매우작은규모이다 ( 윤석민 이현우, 2011). 그만큼 PP들도 SO로부터받는프로그램공급대가도적다. 여기에지나치게많은 PP 들의공급과잉으로인해프로그램공급대가를제대로받지못하는곳도많다 ( 윤석민 이현우, 2011). 그래서 PP들은수신료매출로경영이어려워광고매출에의존한다. 국내 PP 매출구조는광고와수신료매출이 8대2로광고의존률이절대적으로높다 ( 남윤미 유진아, 2011). 지나치게높은광고의존도는국내유료방송시장에여러가지부작용을낳고있다. 우선, SO와 PP 간불공정거래가늘고있다. 광고매출을높이기위해서는 PP 수신료를포기하더라도더많은 SO에송출돼야하기때문에이런상황이벌어진다. 또광고매출을높이기위해시청자들의선호도가높은지상파방송프로그램을구입해재방송하는 PP 들이늘고있다 ( 윤석민 이현우, 2011). 그래서콘텐츠의질하락, 시청률하락, 광고는감소, 수신료감소의악순환이연속된다. 이때문에 PP 사업자들은많은비용을들여자체제작하는것보다검증된지상파프로그램을구매해재방송하는쪽을택하고자체제작프로그램의경우시청률을의식해선정적 / 폭력적 / 오락적

19 내용으로구성된다 ( 윤석민 이현우, 2011). 2001년방송법개정으로 PP 허가제가등록제로전환되면서 SO-PP 간개별계약형태로자연스럽게변했다 ( 남윤미 유진아, 2011). PP 등록제로 PP의수가크게늘면서단체계약의의미가없어졌다. 특히, 공정거래위원회가 SO와 PP 간가격담합으로인한소비자피해를우려된다며단체계약의시정을요구한것이결정적인계기가됐다 ( 윤석민 이현우, 2011). 단체계약이개별계약으로전환되면서 PP 간경쟁이심화됐다. SO가수용할수있는채널은한정돼있는데비해 PP 의수가크게늘었기때문이다. 이같은경쟁으로 PP 들은프로그램의질을높이기위한노력을경주하게됐고이는케이블가입자증가에기여하기도했다. 그러나지나치게많은 PP 가양산되면서이른바 SO로부터선택되기위해속칭 론칭비 등각종부조리가나타났다 ( 윤석민 이현우, 2011). 채널에비해 PP의수가절대적으로많아케이블방송초기의 PP 수신료 32.5% 는 10% 대로낮아지게됐다 ( 윤석민 이현우, 2011). 이에따라구방송위원회는디지털케이블의경우수신료매출의 30% 를 PP 에게지급하고아날로그케이블의경우에도단계적으로 30% 까지확대하도록하는권고안을발표했다 ( 남윤미 유진아, 2011). 2009년부터방송통신위원회는종합유선방송사업자 (SO) 의재허가심사에서방송채널사용사업자 (PP) 에게수신료 25% 를지급하는지여부를재허가조건에포함시켰다 ( 남윤미 유진아, 2011). 이는 PP 수신료를정상화해방송프로그램시장을활성화시키기위함이다. 그동안 SO 사업자들은미디어환경에서우월적지위를활용해 PP 사업자들에대해각종불공정행위를수행했다. 방송통신위원회가수신료배분비율 25% 를재허가조건에포함시킨후명목상이러한가이드라인이지켜지고있으나, SO 사업자들은다양한편법을활용하여 PP 들에대한실질배분비율을축소시키고있다 ( 윤석민 이현우, 2011). 우선, SO 사업자들은유료채널과홈초이스를방송수입모수에포함시켜수신료를배분한다 ( 윤석민 이현우, 2011). 유료채널은수용자들의개별적인선택과비용지불을통해시청이이루어진다는점에서, 그리고홈초이스는디지털케이블의 VOD 공급을위해 SO들이공동출자해설립한회사라는점에서이를방송수입모수에포함시키는것은타당하지않다. 따라서명확한회계검증시스템을통해수신료분배의왜곡현상을방지해야한다. 또한 SO 사업자들은통신과방송이결합된형태의패키지상품을제공하면서방송상품의할인폭을더욱크게하고있으며, 이로인해배분비율 25% 를준수하더라도실질적으로 PP 에게돌아가는몫은줄어드는현상이발생하고있다 ( 윤석민 이현우, 2011). 특히, 최근에는대규모통신사업자들이방송시장에진출하며방송상품을초저가로제공하는현상이나타나고있는데, 이들이제공하는결합상품에서방송은통신상품가입유도를위한수단으로이용되고있다 ( 남윤미 유진아, 2011). 심지어통신사업자들은가입자들에게현금이나사은품지급등의약탈적마케팅을통해결합상품가입을유도하고있는데, 이러한행위는방송시장전반의시장질서유지차원에서시급히시정될필요가있다. 통신사업자와 SO간의과당경쟁과정에서약자인 PP 사업자들에게부당한시장지배력남용행위가발생하지않도록금지행위규정이제정되어야한다 ( 윤석민 이현우, 2011). 이러한불공정행위를차단하고 PP 사업자들에게적정수준의수신료가배분되도록하기위해서는현재와같이유명무실한금지행위규정및회계분리관련조항들이보완될필요가있다. 8VSB 와클리어쾀 TV의도입으로디지털전환이촉진되는효과가있지만디지털화를통해기대됐던 SO의수신료수준향상은기대하기어려워졌다. 이와같은배경에서클리어쾀과

20 8VSB 는저소득층의전환비용을획기적으로절감하는동시에디지털전환의속도를높일수있다는점등이기대되지만전체유료방송시장과콘텐츠시장에저가시장형성, PP 과당경쟁등으로인해수혜대상과채널의범위를결정하는문제가중요해졌다. 여기에홈쇼핑채널의매출기여도도중요한변수가될수있다. 지금까지케이블사업자들은 PP 수신료를낮게받으면서홈쇼핑수수료로영업이익을올려왔는데이제 IPTV 와위성방송과그이익을나눠야하는실정이다 ( 이정환, 2013). 실제로 KT스카이라이프의홈쇼핑수수료매출은해마다두배이상급증하는추세다 ( 이정환, 2013). 당장케이블사업자들의홈쇼핑매출이줄어들지는않겠지만조만간성장의한계가나타날수있다. SO 사업자가 PP 사업자에게지불하는콘텐츠수신료중지상파관련 PP 사업자에게도 PP 수신료를지불해야하는지의문제에대해서도고민할필요가있다. 이미지상파사업자에게재전송료를부담하는상황에서다시지상파관련 PP 사업자에대한 PP 수신료를부담하는것이타당하다고보기어려운면이있다. 5. 결론및논의 본연구의궁극적인목표는 8VSB 의도입과클리어쾀 TV의도입으로인해변화된미디어환경과시장상황을살펴보고이를기반으로시청자복지를위한보편적서비스의의미를살펴보는것이다. 이를위해본연구에서는우선 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입이보편적서비스와어떤관계가있는지연구했다. 김영주 (2008) 의보편적서비스구분체계에근거해분석한결과 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입은방송법제44조제2항에해당하는난시청해소를위한것이기때문에시청자복지를위한보편적서비스의일환으로도입되는것이라할수있다. 특히시청자의단말기접근성, 지불접근성, 프로그램접근성등을고려한제반조치들은 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 의도입목적이시청자복지를위한보편적서비스구현에있다는사실이밝혀졌다. 다음으로본연구에서는아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV 의기술적특징이미디어환경과콘텐츠시장미치는영향에대해분석했다. 그결과저가유료방송시장의고착화, 콘텐츠활성화저해, 과다한주파수대역분할문제, 이로인한종편특혜논란과중소 PP 퇴출우려, 지상파직접수신율저하, 상호작용서비스이용불가로인한서비스저질화등으로미디어환경과콘텐츠산업에부정적영향을미칠수있다는사실이확인됐다. 마지막으로케이블방송의디지털화를위해아날로그케이블방송서비스에도입되는 8VSB 변조방식과클리어쾀 (Clear QAM) TV가지상파재송신료, 저작권, PP 수수료등유료방송미디어환경의변화에어떠한영향을미치는지살펴본결과, 아날로그시대와는달리주파수희소성의감소로지상파재전송에대한규제가점차약화되고있다는사실을확인할수있었다. 이로인해 SO 사업자의재전송료의지급은점점더현실화되고있으나저작권법의적용문제는아날로그방송중단으로인해발생가능한난시청상황의도래를고려할때비교적유연한대응이필요한부분이라판단된다. PP 수수료지급의경우 2009년부터방송통신위원회가 SO 사업자의재허가심사에서방송채널사용사업자 (PP) 에게수신료 25% 를지급하는지여부를재허가조건에포함시킬정도로 SO 사업자들의 PP 사업자들에대한불공정행위가진행됐다. 이러한측면은결국 PP 사업자들의콘텐츠질하락, 시청률하락, 광고

21 감소, 수신료감소의악순환이연속되게했다. 결국 PP 사업자들은많은비용을들여자체제작하는것보다검증된지상파프로그램을구매해재방송하는쪽을택하고자체제작프로그램의경우시청률을의식해선정적 / 폭력적 / 오락적내용으로구성하는상황에다다르게됐다. 이런상황에서케이블방송의디지털화는고착화된악순환의고리를끊을수있는새로운전환점이되리라기대했으나 8VSB 변조방식의도입으로저가수신료의고착화가우려되고이는열악한 PP 사업자들이종편과의경쟁에서밀려시장에서퇴출될수있다는주장이제기되고있다. 이상의논의를종합하면결국 8VSB 의도입과클리어쾀 TV의도입은케이블방송의디지털화를가속화시켜시청자복지수준을향상시키는측면은있지만케이블방송의디지털화를통해구축되리라기대했던시장구조개편은요원해진면이있다. 특히지나치게낮은가입비를중심으로이루어진저가시장이그대로고착화될뿐만아니라상호작용성이이루어지지않는서비스의유지로진정한의미의디지털화가가능할지의구심을갖게한다. 클리어쾀 TV 서비스대상은취약계층으로한정돼있다. 그래서 PP 및플랫폼시장에미치는부정적영향이최소화되고, 디지털유료방송을통한방송산업선정및고도화를도모할수있으며, 디지털전환정책의기본방향에부합된다고할수있다. 취약계층만을대상으로하기때문에 PP 의노출도감소나플랫폼사업자에대한경쟁제한성을최소화할수있어클리어쾀으로부터야기될수있는부정적인영향이최소화될수있다는장점이있다. 클리어쾀을취약계층에만국한할경우에는 ARPU (ARPU: Average Revenue Per User) 하락요인역시최소화되어유료방송산업의성장을지속해갈수있다는장점이있다. 또한유료방송디지털전환정책의기본방향은보편적지원이아니라취약계층과난시청지역에국한된선택적지원이라고볼수있다. 그런데 8VSB 변조방식은 858만아날로그케이블서비스가입자를대상으로하고한다. 유료방송디지털전환은강제성보다이용자의자발적인전환가입을유도해야한다. 그러나현재의디지털케이블 TV 서비스만으로는자발적전환가입을유도하는것이불가능하고아날로그케이블TV 가입자의상당수가고가의디지털방송서비스에대해유보적이기때문에저가의케이블방송시장운영상황을디지털환경에서도고착시킬우려가있다. 물론아날로그가입자를대상으로 8VSB 변조방식을통해디지털방송을전송하는것은난시청지역의시청자에게디지털방송을제공할수있고, 불가피하게유료방송에가입해야하는이용자를보호할수있으며, 디지털방송에대한경험을토대로유료방송에대한가입을유도하고촉진시킬수있다. 그러나이러한방식이저가의방송서비스료를고착화시켜유료방송콘텐츠산업의성장을저해하고, 유료방송플랫폼시장의공정경쟁을훼손해결국유료방송시장을왜곡시키는문제의원인이될수있다. 아날로그가입자들이 8VSB 변조방식서비스로전환할경우, 일반 PP 의노출도가급감함에따라광고수입이축소되고수신료배분역시감소하게되어 PP 전반에위기상황이도래할수있다. 더욱이 8VSB 변조방식은케이블TV에만해당되는제도이기때문에유료방송에대한유보적인가입자및취약계층, 아날로그가입자를우선적으로 SO에게할당하는효과를초래해가입자시장에대한불공정구조를구조적으로야기할수있다. 더욱이현재 8VSB 변조방식에의한디지털상품에는지상파채널만으로구성된묶음상품이없어가입자의선택권이제약되고향후지불의사가격보다높은수준의비용을지불해야하는문제가발생할수있다. 이때문에결국에는 8VSB 변조방식이일반상품으로제공되면서다수의가입자가 8VSB 변조방식을이용하는상황이발생하면단기간내에일반디지털상품으로의전환이이루어지지않고경쟁사업자들도저가요금경

22 쟁을할수밖에없게될것이다. 따라서정부의디지털전환지원정책은저소득층에한정시키는것이바람직하다. 뿐만아니라채널의범위는저작권문제등을고려해지상파와공공 / 공익채널로범위를제한할필요가있다. 그럼에도불구하고 8VSB 변조방식과클리어쾁 TV 를통한저소득층의지원은진정한의미의디지털전환에도움이되지못할것가능성이높다. 이러한상황에서 2014년 4월 10일케이블TV 업계는 10일초고화질 (UHD: Ultra High Definition) 방송전용채널 유맥스 (UMAX) 를개국하면서본격적인 UHD 방송시대를열었다 ( 박병종, 2014). UHD 방송은 4K 해상도에 10비트, 초당 60프레임을지원한다. 1초에 해상도의화면이 60번바뀌고픽셀색상하나에 2의 10승에이르는화려하고선명한색상을지원한다. 이때문에기종의 HD TV 보다네배더초고화질의실감영상시청이가능하다. 케이블방송사업자들은이새로운기술을기반으로디지털시장을재구축하려는노력을하고있다. 케이블방송업계가 8VSB 변조방식과클리어쾀 TV 보급을통해난시청해소와취약계층지원에도기여하고 UHD 방송을비롯한방송의디지털화과정을통해저가의왜곡된유료방송시장의악순환구조를개선하기기대한다. 수용자복지수준향상과방송시장환경개선이라는두가지이슈모두해결돼야방송산업발전을기대할수있다고생각한다. 6. 연구의한계및제언 본연구는주로케이블또는유료방송과관련된기존연구, 보고서, 언론보도자료등을중심으로이루어졌다. 이는본연구가통계적자료나전문가인터뷰를기반으로한실증적데이터를기반으로한연구가아님을의미한다. 따라서본연구는주로다양한쟁점사항을파악하고이를기반으로예측할수있는이슈의전반적인흐름과방향을제시하는데그치고있다. 그이유는본연구의진행시점이핵심주제인 8VSB 변조방식에대한미래창조과학부의결정이이루어진지불과 10여일도지나지않은시점에서이루어졌기때문이다. 실제로이결정자체를알고있는현직자나전문가가거의없어심층인터뷰를할수없었고, 설령있다고해도시장에서의반응이파악되지않아답변을부담스러워했다. 따라서심층인터뷰가불가능한상황에서설문조사나실험연구는더욱어려웠다. 본연구의이러한한계로인해본연구에서논의된내용의사실성과타당성여부는통계적자료와전문가인터뷰를통해실증적으로연구될필요가있다. 따라서후속연구에서는본연구에서논의된다양한쟁점들이어떻게현실로나타나고있는지수용자, 전문가, 현업인등을대상으로한실증적접근이요구된다. 그럼에도불구하고케이블방송의디지털화를위한조치가진행중인현재의방송환경을고려할때아날로그케이블서비스가입과관련된다양한논점들과그쟁점의특성을정리 / 고찰했다는측면에서본연구의의의를찾을수있다고생각한다. 또한본연구를기반으로해경쟁매체로지적되는 IP-TV 서비스, 위성 TV 서비스등과의관련성에대한후속연구가진행된다면유료방송시장전반에대한논의구조를좀더구체화시킬수있다고생각한다. 더욱이후속연구에서새로운융합매체와의관계를고려한수용자, 전문가, 현업인등을대상으로한실증적분석을한다면디지털화과정에서나타나는유료방송시장의전반적인변화를사실적으로조감할수있을것이다

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25 8VSB, 클리어쾀방식의디지털전환과시청자복지 유승관 ( 동명대학교방송영상학과 )

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27 8VSB, 클리어쾀방식의디지털전환과시청자복지 유승관 ( 동명대학교방송영상학과 ) 1. 문제제기 미래부는지난 3월 11일고화질방송전송방식인 8VSB(8-level vestigial sideband) 방식을케이블방송에허용하겠다고발표했다. 이에따라오는 6월부터 858만명의아날로그케이블가입자들도고화질 (HD) 방송을시청할수있게될전망이다 ( 중앙일보, ). 이에앞서 2013년방송통신위원회는케이블 TV 디지털전환지원방향등을통해 8VSB 전송방식허용의사를밝힌바있다. 이에대해방송협회는 8VSB 의케이블도입은정부가추진해왔던디지털전환목표에역행하는정책일뿐아니라, 케이블SO 와종편등특정사업자에대해특혜를몰아주는것이라며미래부의케이블TV 8VSB 도입추진을비판한바있다. 또한유료방송채널사이의형평성과미디어다양성문제도제기했는데, 8VSB 허용으로아날로그케이블가입자가일부채널에한해 HD 화질로볼수있게되더라도, 전송용량의문제로 1 개채널이기존 4개채널을대체하기때문에선택받지못한상당수의 PP 들은시장에서퇴출될수밖에없다며특정사업자를위해미디어다양성이축소되는결과를초래할것이라고주장했다. 즉케이블 TV 의 8VSB 허용은저가유료방송시장고착화, 아날로그케이블가입자들의디지털케이블상품으로옮겨갈유인을잃게된다는측면에서디지털방송전환정책에역행하는것이고, 그밖에도종편채널에대한특혜, 중소PP( 방송채널사용사업자 ) 약화, 유료방송중심의정책지원으로인한지상파방송사들의재송신수수료수입감소를포함한지상파방송의상대적영향력감소가능성등으로요약할수있다. 특히 MMS보다먼저 8VSB 가시작될경우, HD 화면을제공하는지상파플랫폼의우월성은상당부분퇴색된다는주장이다. 가뜩이나종편에보도가밀리고있는지상파입장에선종편을 HD 급으로시청할수있는시청자가급격히늘어난다는것은매우치명적인시청자의이탈을초래할수있기때문이라는주장이다. 한편국내케이블업계는 UHD 방송을오는 4월부터시작한다고발표까지했다. 그런데여기서중요한문제는수용자측면에서현재방송환경이새로운시대를맞을준비가되어있는가하는점이다. 주지하다시피우리나라지상파방송은 2012년말아날로그방송을종료하고 HD화질의디지털방송만을송출하고있다. 유료방송에서도디지털케이블TV, 위성방송, IPTV 등고화질

28 방송이이미시행되고있다. 정책당국의입장에서는시청자들이고화질 HD 방송을즐기고, 관련업계에서 HD 방송을넘어미래형방송서비스를준비해갈수있는최소한의기반환경이조성되었다고자평할수도있겠다. 하지만 2013년 12월말기준여전히 868만가구의시청자들이아날로그케이블가입자로남아 HD 방송을제대로향유하지못하고있다는것이또하나의현실이다 ( 이재호, 2013). 무료보편적서비스인지상파방송과달리유료방송의경우, 아날로그든디지털이든시청자선택에달린문제라고볼수도있겠지만이대로가다가는국민들이느끼는디지털정보격차가점점벌어지게된다. 다행인것은정부에서저소득층시청자를위해셋톱박스가필요없는클리어쾀 (QAM)TV 보급을추진하는등유료방송디지털전환을위해노력하고있다는점이다. 국회에서도지난 2012년말지상파아날로그방송종료시점에즈음해서김장실의원이 유료방송의디지털전환과디지털방송의활성화에관한특별법안 을발의했다. 해당법안은디지털전환이어려운취약계층을지원하고, 방송전반의디지털전환을위해종합적인법 제도적근거를마련해야한다는매우중요한내용을담고있지만 1년이지나도록계류중에있다. 한편케이블 TV 가입자의디지털방송전환율은 2013년말 41.5%(616만 ) 수준으로전년대비 6.6% 상승하는데그칠정도로더딘상황이다. 따라서지상파디지털방송전환을국가정책으로추진했던것처럼, 이제는전체국민들의시청환경을고려해서유료방송서비스의디지털전환이갖는보편적의의에대해서도다시한번점검해야할시점에이르렀다. 따라서이글에서는 2012년 12월을기준으로디지털전환이완료된시점에서도우리나라유료방송가입가구의상당수가디지털전환의수혜를입지못하는사태가여전히진행중인상황에서구체적인대안으로떠오르고있는클리어쾀과 8VSB 전송방식의도입의필요성과타당성에대해검토해보고자한다. 이를위해방송정책으로서의보편적서비스의실현과현황, 디지털전환의현황, 효과및문제점, 산업계에서제기하고있는클리어쾀과 8VSB 도입에대한타당성과필요성여부에대해제언하고자한다. 2. 본론 1) 보편적서비스, 보편적접근권 디지털수신환경의문제는수용자복지차원에서보편적서비스에대한논의로발전해왔다. 보편적서비스는한국가의국민들이인간다운생활을영위하기위해필요한공공재화에대한최소한의이용권보장을의미한다 ( 곽정호, 2005, 김혜경, 2013 재인용 ). 방송분야에서사용되고있는보편적서비스개념은본래철도, 도로와같은교통부문에서비롯되어유선전화등통신부문으로확대되면서본격적으로논의되기시작했다. 뉴미디어시대의방송환경은유료화와서비스선택성증가, 정보격차의문제가확대될수있기때문에이를제도화할필요성이높다. 특히방송상품의성격이비배제성, 비경합성의원칙에의해운영되었다면방송과통신이융합되는뉴미디어시장은배제성과경합성이두드러지기때문이다. 정용준 (2006) 은융합환경속에서보편적서비스가강조되어야하는이유로다채널경쟁체

29 제가시청자들에대한최소한의공익적서비스를제공하지않을수있다는문제를지적했고, 방송에서의보편적서비스제도의하위구성요소로수용성 ( 저렴한가격, affordability), 접근성 (accessibility), 양질의서비스 (quality of service) 를제언했다. 여기에서접근성은난시청해소와같은물리적문제도있지만가입료의지불과같은경제적문제와도연결된다. 이와비슷하게고민수 (2007) 는통신분야에서의 정보수단에의접근가능성 에대한보장을방송에적용하여모든시청자가 ( 복지보편성 ) 언제어디서나 ( 지리적보편성 ) 적정한요금 ( 지불보편성 ) 으로제공받을수있는기본적인방송서비스에대한접근보장을방송의보편적실현이라고해석했다. 결국방송에서의보편적서비스개념은사회적취약계층이사회구성원으로서누려야할최소한의미디어이용권과정보접근기회를보장함으로써미디어가제공하는편익이전체국민에게평등하게돌아가게한다는관점에입각해있다 ( 김혜경, 2013). 특히유료서비스로부터배제되는소외계층이증가하고그에따른정보격차와사회적불평등의확대재생산이우려됨에따라방송매체에대한보편적접근권보장등을내용으로하는보편적서비스의적용이강조되고있다 ( 김영주, 2008, 김혜경, 2013 재인용 ). 그리고매체의접근에대한보장은지역과플랫폼에상관없이시청자들의프로그램에대한접근이보장되어야함을의미한다. 즉비용이나환경의문제로인해방송을수용할수없는농어촌지역의문제가해결되고, 어떤플랫폼을선택하던지주요프로그램에대한접근이보장되어야함을의미한다 ( 김혜경, 2013). 지상파방송의보편적서비스를제고하기위해주택법과정보통신공사업법, 방송법등공시청안테나 (MATV) 시설을의무화하는법적장치가마련되어있지만현재와같은상태라면공동주택및단독주태의수신설비노후화방치로인한시청자의보편적시청권은심각한위협에처해있다고볼수있다 ( 황용석 윤은상, 2011, 김혜경, 2013 재인용 ). 이로인해국가예산이투입되는지상파직접수신율을높이는방법보다기존에가장많이포설되어있는망을활용하는방안이검토되고있다. 즉, 리턴패스 (return path) 망을갖추면서도홈패스율이 95% 에달하고점유율이 93.5% 에이르는 SO(System Operator) 의유선망을이용하는것이지상파방송의수신율을높이는현실적인대안일수있으며, 지상파아날로그종료이후에발생하게될미전환자에대한시청권보호를위해서유료방송을통한지속적인시청가능성을법적으로반드시보장해야한다는것이다 ( 정두남, 2012, 김혜경, 2013 재인용 ). 이런맥락에서난시청해소를위해유료방송을이용해야한다는논리에는국가재원낭비의방지라는목적이있고, 지상파재송신채널의범위를어디까지할것인지에대한이견이있지만지상파콘텐츠가보편적서비스의기능을수행하기때문에사회구성원전반이공유해야한다는전제가깔려있다고볼수있다 ( 김혜경, 2013). 최근방송환경은네트워크간, 사업자간, 서비스간융합으로인해산업간경계가무너지면서한사업자가하나의서비스를제공하던영역에서탈피하여다양하고복합적인서비스를제공하는멀티플랫폼사업자로서의역할이중요하게되었다. 하지만다양한매체와채널들의출현이수용자를위한공공서비스나보편적서비스 (universal service) 를무한정으로제공하는것은아니다. 오히려뉴미디어의유료방송서비스확대는방송의공익개념뿐만아니라보편적서비스의상대적약화를초래하고있으며, 유료서비스이용에따른수용자의비용부담이점점늘어나면서경제적, 지역적차이에따라수용자에대한권리와혜택의격차도증대되고있다. 따라서수용자를위한방송의보편적서비스를보장할수있는제도적장치나정책적환경이마련되지않는다

30 면수용자복지는더욱위축될수밖에없다. 더욱심각한것은방송환경의변화가새로운소외계층을양산하고있다는점이다. 경제적, 교육적및물리적제한으로인해급속한디지털기술의발전을따라가지못하고새로운융합환경에적응하지못하는방송소외계층이점차적으로확산되고있는것이다. 사회의고령화현상, 다문화가정의증대, 이주노동자의증가, 저소득층의심화및장애인의확산등은이러한방송소외계층의대상과범위를더욱폭넓게정의할것을요구하고있고, 이들의권리를보호하고권익을증진시키기위한국가의역할을필요로하고있다. 특히채널과매체의희소성이극복되는방송통신융합시대에는국제적시장경쟁이더욱치열해질것임에따라국가에의한공익성의강제는더욱어려울것으로예상된다. 따라서특히방송소외계층을위한시청권의보장은매우중요하다. 방송서비스는매체의고유특성상누구나가이용할수있는사회적기간망으로서보편적인공익서비스구현을목적으로한다. 이와동시에방송은사업자가영리를추구할수도있는양면성이있다. 방송이그탄생에서부터공익적특성을가지도록강제된이유는보편적서비스제공과다양성의유지, 소수계층에대한배려라는사회적가치를구현하는사회적매개체이기때문이다. 사회적매개체로서방송의보편적서비스는소수계층, 경제적빈곤층, 장애인, 노인등사회적취약계층이사회의구성원으로서누려야할최소한의매체접근과이용기회를제도적으로보장해줌으로써정보격차를줄이는것을목적으로한다. 그러나정보화의빠른흐름속에서경제적빈곤층과교육수준이낮은계층, 가정주부, 농어촌지역주민과장애인등의계층에서는정보불평등과정보접근의제한문제가발생하기도한다 ( 한국정보사회진흥원, 2007). 정보소외계층에대한문제는정보확산에따른지역간, 계층간, 성별간격차를보이기도한다. 이러한정보소외는정보사회가고도화됨에따라격차가확대재생산되는구조적성격을가지고있다 ( 김경준 최창욱, 2005). 정보격차의심각성은각종사회문제로이어져사회적불만이나갈등으로표출될수있으며, 국가발전에장애요인으로작용하기도한다. 뿐만아니라정보화의진전에따라정보접근의기회보다는정보를획득하고선별하여이를생산적으로활용하는정보활용측면에서정보불평등문제도매우심각하게인식되고있다 ( 김기태, 2008). 따라서국가적차원에서방송소외계층이방송서비스를접근하고이용하도록지원하는것은국민의기본적인권이자민주주의의구현요소인알권리확보와원활한커뮤니케이션을가능하게하는사회적순기능을하는것으로보아야한다. 그리고취약계층에대한적은지원으로도사회적통합을이룰수있는기능을할수있다. 이와같은필요성을인식하고정부에서도각종지원프로그램을운영하고정책적으로뒷받침하고있지만, 아직도선진국의지원사례와비교한다면부족한실정이라할수있다. 방송소외계층을위한지원정책이중요한이유는정보격차가지속되면다양한형태의사회적소외가발생할수도있기때문이다. 방송은기본적인정보전달의도구이며우리사회의문화를구성하는하나의중요한수단인동시에여가를즐기는중요한도구이다. 따라서방송소외는사회참여기회를박탈하는것으로볼수있으며개인적 사회적범주의다양한불평등을초래하는악순환을가져올수도있다. 즉디지털악순환 (digital vicious circle) 으로볼수있는방송소외로인한문제를초래하게되는것이다 ( 강홍렬외, 2002). 방송소외나방송배제를경험하고있는집단이나개인의경우사회로부터오랜시일동안사회로부터소외와배제를당하고있다고볼수있다

31 따라서기존방송소외계층에대한시청권확보와방송수용자복지는디지털시대의최소한의보호장치라할수있다. 특히디지털방송전환정책은방송소외계층을지금보다더확대재생산할가능성이있다. 정보및방송매체를제대로접촉할수없다는것은사회적장애로인식되고있다 (Compaine, 2001). 정보및방송매체의소외로인해나타나는사회적장애의심각성은단순한불평등요인이아니라다른사회적불평등요소와연계하여상호상승작용을일으켜사회적불평등을심화시키고사회갈등을일으키는순환적인과성을갖고있다 ( 성이종, 2001). 일반적으로보편적서비스의기본원리는정치학적측면에서는사회계층간및지리적인형평성과비차별성, 기회균등원칙에입각하여최소한의사회보장을통한자유민주주의지속에기여하는것이고, 경제학적으로는망외부성 (network externality) 의긍정적효과를통해사회적후생의증진효과를가져오고, 정보통신정책적측면에서는정보격차해소를통한사회적형평과경제적효율성을추구하면서국가적통일성과국민화합이라는국가적목표달성에기여하는정책대안으로인식되고있다 ( 정훈 나상우, 2009, 김원제 조항민 정세일, 2010에서재인용 ). 따라서다채널다매체디지털융합환경에서보편적서비스의기본이념은국가적차원에서이뤄지고정책에반영됨으로써방송소외계층에대한지원과장기적인지원프로그램으로이어져야할당위성이있다. 2) 방송소외계층과수용자복지 보건복지부통계연보 (2011) 에따르면 2010년국민기초생활수급자수는 155만 5천여명으로, 이중일반수급자가 145만 8천명, 시설수급자는 9만2 천여명이었다. 국민기초생활급여를받는우리나라국민의비율을나타내는국민기초생활수급률은 3.2% 를차지한다. 한편차상위계층은가구연간총소득이최저생계비의 100~120% 이하에해당하는계층을말하는데이들은기초생활수급대상자에해당하는소유재산이나부양의무자가있는등법적기준에부합되지않아기초생활수급대상자에는해당하지않는계층으로기초생활수급대상자는총소득이최저생계비이하인가구를뜻한다. 차상위계층의정확한규모는정확히파악이어려우며대략 400만명정도로추산되고있다 ( 국회입법조사처, 2011). 기초생활수급대상자의경우정부로부터생계급여 주거급여 의료급여 교육급여 해산급여 장제급여ㆍ자활급여등을지원받을수있지만, 차상위계층의경우주거급여ㆍ의료급여ㆍ교육급여ㆍ장제급여ㆍ자활급여등을지원받을수있다. 2011년최저생계비기준은 1인가구 53만 2,583 원, 2인가구 90만 6,830원, 3인가구 117만 3,121원, 4인가구 143만 9,413원이다. 한편방송위원회 (2005) 는소외계층을지상파방송과유료방송으로나누어정의하고있다. 지상파방송의소외계층은난시청지역주민들과장애인으로지상파방송의접근성측면에서물리적접근가능성만을놓고보자면, 소득, 학력, 연령, 성별은큰문제가되지않는다는것이다. 방송서비스의유료화는소득을소외계층을결정짓는중요한요인으로보고저소득층을포함하고있다. 인터넷의경우는학력, 연령, 소득, 장애유무, 지역에따른정보격차로인해소외계층에차이가있는것으로나타나고있으며그중에서도특히학력, 연령, 소득이격차를불러일으키는가장큰요인으로보고있다. 위와같은요인은컴퓨터기반방송매체이용시에도유사한패턴이발생할것으로짐작된다. 방송통신위원회 (2009) 는 방송소외계층지원종합계획 ( 안 ) 에서방

32 송소외계층을 방송접근에장애또는불편이있거나시민으로서요구되는적정한방송이용에어려움이예상되는계층 으로정의하고정책적지원의대상을아래의표와같이크게두계층으로분류하였다. < 표 1> 방송통신위원회소외계층분류 지원프로그램 방송수신기보급등방송접근편의제공 방송프로그램및미디어교육대상 대상 시청각장애인 (1 6 급 ), 65 세이상노령층중난청노인 청소년, 노령층, 다문화가정, 새터민 자료 : 방송통신위원회 (2009) 이를토대로볼때방송소외계층이란 사회적, 문화적, 경제적, 신체적으로기존방송시청자들과구별되는집단으로노인, 장애인, 외국인노동자가자신이원하는방송플랫폼이나프로그램을자신의욕구에맞게선택하여사용하지못하는사람혹은집단 으로정의할수있다. 이는사회적, 문화적소외에대한개념접근이라할것이다. 그런데방송소외계층을광범위하게정의하면여기에경제적인소외계층인저소득층을포함시켜야한다. 노인들은소득이없고, 기존가치관에사로잡혀새로운기술이나문화를받아들이기힘들며, 사회활동이부족하여사회고립이나타나기도한다. 실질적으로소외계층의가장큰문제는사회적, 문화적소외이외에경제력에있다고볼수있고경제적소외가사회, 문화적소외를증폭시킬수있는확률이높기때문에방송소외계층은노인, 장애인, 저소득층을포함하는개념으로보는것이보다온당할것이다. 방송법제6조에서는방송의공정성과공익성을지역, 계층등의이유로차별을두어서는안되며상대적으로소수나이익추구의실현에불리한집단이나계층의이익을충실히반영하도록노력해야한다고명시하고있다. 이렇듯방송에서공익성을강조하는이유는사회전반에존재하는다원적가치와그것을유통시키는전파의유한희소성, 즉사회적가치의다양성과방송전파의제한성에서생기는문제점을해결하기위해서다. 이런공공성을갖는방송은사적이익의추구수단이될수없고공공의이익, 전체사회의이익을위해봉사해야한다 ( 정애리, 2005). 머독 (Murdock, 1997) 은방송은민주적문화를발전시키기위한공공서비스로다음의네가지역할을해야한다고강조한바있다. 첫째, 사적자본이나정부의입김으로부터 거리 를유지하여의사표현의자유와개방적토론을보장하는잠재적공간을제공할것, 둘째, 모든사람들이별도의비용없이이러한공간에자유로이접근할수있도록할것, 셋째, 혼합된편성을통해광범위한경험이나견해또는논쟁들이공공서비스방송에반영됨으로써차이의정치 (politics of difference) 를통한협상을이루고, 공공이익이라는잠정적개념이그런논쟁의장에준거할수있도록할것, 넷째, 수용자를소비자가아니라시민으로대우할것등이다. 이중에서네번째 수용자를시민으로대우할것 은미디어의사회적역할을강조한것으로볼수있다. 이러한수용자에대한정의는이후수용자복지의개념으로확대되었는데오웬과윌드만 (Owen and Wildman, 1992) 이소비자복지를개별소비자가방송서비스소비로부터얻게되는후생

33 (welfare) 으로정의하고방송미디어에복지개념을끌어들이면서촉발되었다고볼수있다. 국내에서도최양수 (2005) 는미디어측면에서소비자라는개념을갖고있지않던한국적상황에서이를시청자복지라는표현으로수정해설명했다. 그는방송다채널시대시청자복지를세가지하부개념으로구분했다. 첫째, 방송산업의경제적효율성을높이는측면에서의시청자복지, 둘째프로그램의제작과배급그리고방송에있어서의다양성측면에서의시청자복지, 셋째시청자의총체적만족의극대화로서의시청자복지등이다. 즉효율성과다양성, 시청자의총체적만족을시청자복지의척도로파악한것이다. 또한윤석민 (1999) 은사회구성원누구에대해서나일정한완성도와다양성을담보한방송서비스의혜택이폭넓고고르게돌아가야한다고정의하고완성도와다양성, 보편성세가지를제언하기도했다. 이수영 박은희 (2002) 도방송과통신이융합된시대수용자복지개념은방송의공익이념에서도출된다양성과통신의보편적서비스이념에서이끌어낸보편성, 이두가지의융합을제안했다. 즉다양성과보편성의실현을통해궁극적으로수용자의선택성을확대하는것이수용자복지를실현하는길이라고보았다. 다만양방향시대의선택성의문제는수용자가자신의욕구를끌어낼줄알고, 좋은것과필요한것을가려낼줄알며, 그것을직접선택하는행위로이어지게하는보다확장된의미의선택성이라는점을강조했다. 한편신태섭 (2005) 은수용자주권이공공서비스혹은보편적서비스로대표되는 수용자복지 의차원과구매자로서주장할수있는 수용자후생 의두가지차원에서성립된다고보았다. 즉, 수용자주권개념이사회 문화적인공공성을강조하는의미와, 시장논리에의해정의되는산업성을강조하는의미로구분되어이해된다는것이다. 이와비슷한관점에서이효성 (1997) 은언론의 수용자주권 과 소비자주권 을구분하면서 수용자주권 은언론이수용자를대변하는현상을의미하고, 소비자주권 은언론이소비자가원하는것을주어서소비자의대변자가되는상황을의미하는것으로보았다. 이러한맥락에서볼때수용자복지개념은조금씩다르게정의되고있지만디지털융합미디어환경에서수용자복지는수용자권리를포함하는이보다더욱적극적이고포괄적인개념으로확장되고있다고요약할수있다. 또한정인숙 (2006) 은콘텐츠문제를보강하여보편적서비스개념을재구성하고, 통신의 의무적공익성 으로지칭되는보편적서비스개념을방송영역에서의무적공익성과접목시키기위해서는콘텐츠에대한고려가있어야함을강조하였다. 즉융합환경에서보편성은보편적콘텐츠와보편적액세스의두가지차원으로구분해야할필요가있고, 보편적콘텐츠를 개인과대중의양도할수없는권리이자사회의민주화를위한필수불가결한권리인커뮤니케이트권을유지하고보호하는데기여하는최소한의공적서비스 로정의하였다. 한편보편적액세스는기존의네트워크접근과이용요금의접근가능성을포함하며여기에더하여 참여적접근성 개념을포함함으로써, 기존통신에서의보편성과차별화하였다. 요약하면, 보편적서비스란 보편적콘텐츠를보편적으로접근할수있어야함 을말하며여기에 참여적액세스권으로의확대 를동시에고려해야한다는주장이다. 이러한맥락에서정애리 (2007) 도수용자복지의개념으로보편성과, 접근성, 다양성, 안전성으로정리하면서이를콘텐츠와네트워크및기기의차원으로구분했다. 이중에서콘텐츠차원의복지개념으로보편성 (universality) 은디지털환경을살아가면서누구나이용할수있고알아야할내용으로, 이것은정인숙 (2006) 의논의에서확인된커뮤니케이트권인보편적콘텐츠 (universal contents) 를

34 의미하며, 반드시공공서비스로얻어질수있어야하는것으로보았다. 그리고이를위해서는공공액세스망과공공콘텐츠공개기준및이용가이드라인이필요하다고제언했다. 다음으로접근성은접근가능성 (accessibility) 과지불가능성 (affordability) 을의미하는것으로콘텐츠이용요금의합리성, 소외계층의접근과참여를위한디지털리터러시교육및콘텐츠접근을넓히는캠페인등을강조하는개념이다. 반면네트워크와기기의차원에서의보편성은네트워크의중립성과기술적호환성, 그리고접근성은이용편의성과저렴한가격을의미한다. 이러한논의를바탕으로수용자복지의개념과지향점을정리하면보편성, 접근성, 공정성, 다양성, 완성도, 선택성등으로요약할수있으며, 공정성개념은수용자주권을확보하기위한요소로작용하고보편성과다양성, 접근성은수용자복지서비스를통해실현해야할요소들이라할수있다. 또한선택성개념은다른요소들이구현되었을때결과적으로얻을수있는개념이라고볼수있다. 3) 저소득층의매체이용실태 보건복지부에서는저소득층의정의를월평균가구총소득이중위소득의 60% 이하인가구로하고있다. 일반적으로저소득층이란국민기초생활수급자와차상위계층을합한개념인데, 생활하는데금전적인어려움을겪는계층으로사회적, 문화적변화에대응이어려운사람을의미한다. 협의의의미로저소득층은경제적어려움으로인해국가차원의지원이필요한계층으로국민기초생활보장제도에의해최저생활의보호를받는자를말한다. 이러한저소득층의구분은크게국민기초생활수급권자로대변되는법정저소득계층과차상위계층으로대변되는잠재적저소득계층으로구분할수있다. 저소득층의상당부분은사회적배제와같이불이익을당하고있는취약계층으로구성되어있으며, 국민기초생활수급권자로선정될수없으나별도의지원을필요로하는저소득층이다수존재한다. < 표 2> 사회계층분류및현황 구분세부구분정의 경제적약자 ( 저소득계층 ) 사회적약자 ( 취약계층 ) 국민기초생활수급권자 차상위계층 독거노인 소년, 소녀가장 시청각장애인 국민기초생활보장법제 2 조와 5 조에의해정부의수급지원을받는계층 차상위계층이란수급권자에해당하지아니하는계층으로소득인정액이대통령령으로정하는기준이하인계층을의미 ( 국민기초생활보장법제 2 조 11 호 ) 시청각장애인은장애인복지법제 2 조 ( 장애인의종류및기준 ) 에해당하는자를의미함 출처 : 디지털전환취약계층지원연구반, 2009.( 송종길, 2010, 재인용 )

35 이러한저소득층의미디어이용특성과인식과관련해서시사점을살펴볼필요가있다. 방송통신위원회의조사에의하면, 2009년 6월기준으로지상파아날로그방송이종료된다는사실을인지하고있는비율은 48.1% 이고, 2012년종료된다는사실을인지하고있는비율은 12.8% 에불과했다 ( 방송통신위원회, 2009). 이중에서저소득층의경우인지율은일반인의 60% 수준에불과하고, 특히경제적으로어려움이많은기초생활수급권자는인지율이일반인의절반이하에불과했다. 또한디지털전환에따른방송에서의정보격차를연구한고삼석등 (2011) 의연구에의하면소득수준이디지털 TV 소유여부와서비스이용수준에영향을미치는것으로조사되었는데이같은사실은소득수준에따라디지털방송에대한접근및이용격차가발생될수있다는것을의미하며, 특히경제적으로취약계층인저소득층이디지털전환으로부터소외되거나배제될우려가많다는것을시사한다. 그리고취약계층은디지털방송수신기보급률도일반인에비해낮은편으로디지털방송수신기의보급률은일반인의 24% 수준이며, 취약계층이보유한수신기의 10대중 9대는아날로그인것으로나타났다. 이와비슷하게김재영외 (2010) 의연구에의하면, 소외계층별하루평균 TV 시청량을살펴본결과, 시각장애인이 2.98 시간, 청각장애인 3.59 시간, 시청각장애인 3.73 시간, 노인층 3.00 시간, 저소득층 3.80 시간으로나타나저소득층의하루평균 TV 시청량이가장높았고, 그다음으로시청각장애인, 청각장애인순으로나타났다 ( 김재영외, 2009). 차상위계층도디지털 TV 의보급률은일반계층에비해상대적으로매우낮았고, 대부분이기존의아날로그 TV 를보유하고있었으며, 그밖에컴퓨터, VTR 등의보유비율도일반인계층에비해매우낮게나타났다. 차상위계층은정부의지원을받지못하는상황에서유선방송가입이경제적으로부담이큰것으로조사되었다. 즉차상위계층의위성 TV, DMB 등의매체이용률이지극히낮았고, 주이용TV 채널에서도차상위계층은지상파위주의 KBS2(41.8%), KBS1(27.1%), MBC(15.6%) 를주로이용하고있는반면, 일반인계층은 MBC(25.8%), 방송채널사용사업 (20%), KBS2(15.6%), 위성방송 (13.8%) 의순으로높은이용률을보여, 지상파위주의차상위계층에비해일반인계층은비교적다양한 TV 채널을이용하는것으로나타났다 ( 정성학 강경수 유승관, 2013). 이와비슷한결과는저소득층의방송매체접근현황을조사한신문발전위원회의 소외계층의매체접근과활용을위한실태조사연구 에서도확인되었다. 연구결과전체응답자의 87.8% 가지상파 TV 를이용하여정보를얻는것으로나타났고, 그뒤를이어 케이블 TV (56.6%), 위성 TV (2.9%) 순으로나타났다. 라디오의경우, 전체응답자가운데 55.0% 가소유하고있는것으로나타났고, VTR (30.6%), 휴대폰 (87.2%), 컴퓨터 (66.2%), 인터넷 (66.2%) 순으로나타났다. 인쇄매체에대한접근은상당히열악한상황이었는데잡지의경우, 전체응답자의 3% 만이구독하는것으로나타났고, 신문은 17.4% 만이구독하는것으로나타났다. 이러한조사결과들을요약하면차상위계층을포함한저소득층의경우그렇지않은계층보다지상파 TV 에대한의존이강한데도불구하고, 디지털전환에대한인지도는낮고디지털 TV 에대한보급도상대적으로떨어진다는것이다. 이러한문제를해결하기위해서정부는지상파텔레비전방송의디지털전환과디지털방송의활성화에관한특별법시행령 ( 대통령령제 22550호 ) 을제11조의 2( 디지털방송전환에따른지원대상과지원방법등 ) 를통해지원하고있

36 다. 1) 그리고방송통신위원회는 2011년부터는수신환경개선, 취약계층지원, 홍보등 수용자중심의디지털전환정책 을중점적으로추진 ( 방송통신위원회보도자료, ) 하고, 2012 년에는소득수준등을고려하여계층별맞춤형지원을추진한다고밝힌바있다 ( 방송통신위원회업무보고자료, 2011). 구체적인내용을살펴보면, 저소득층가구에 DTV 구매보조 (10만원 ) 또는디지털컨버터무상지원 ( 일반가구 ), 디지털컨버터대여 ( 대여금 2만원 ), 안테나설치비일부지원 ( 자부담 3만원 ) 등을지원, 노인이나장애인가구에는디지털컨버터대여 ( 대여금 2만원 ), 컨버터 안테나설치무상지원등으로지원을더욱강화한바있다. 4) 디지털방송전환과수용자복지 전세계적으로방송의디지털전환은사회 문화 경제적파급효과가크기때문에각국정부가주도적으로추진하고있다. 국내에서는 2012년 12월 31일지상파아날로그방송이종료되면서정부정책의목표는디지털방송수신이불가능한가구를최소화하는것이었다. 아날로그방송이종료되면서지상파방송을시청할수없게되는가구는크게두그룹으로분류할수있다. 컨버터나디지털TV 와같은디지털방송수신기기를보유하지않은가구가운데지상파직접수신가구와아날로그케이블방송가입가구이다. 정부는이들가구의지상파방송시청권보장을위하여저소득층가구와일반가구로구분하여지원한바있다. 저소득층의경우에는디지털TV 구매보조 (10 만원 ), 디지털컨버터무상지원, 안테나개 보수비용등을지원하였으며, 일반가구의경우에는디지털컨버터대여와안테나개 보수비용을일부지원하였다. 한편, 아날로그케이블TV 가입자의경우에는케이블TV 사업자가컨버팅시스템을구축하여디지털지상파방송신호를아날로그신호로전환하여전달하도록하였다. 즉전술한바와같이지상파방송의경우에는 지상파텔레비전방송의디지털전환과디지털방송의활성화에관한특별법 ( 이하 디지털전환특별법 ) 을통하여정부의정책적지원이이루 1) 1 법제 10 조제 2 항에따른지원대상은다음각호의가구 ( 국민기초생활보장법 제 2 조제 7 호에따른개별가구를말한다. 이하같다 ) 중에서아날로그텔레비전수상기만을보유하고, 아날로그텔레비전방송만을직접수신하는가구로한다. 1. 국민기초생활보장법 제 2 조제 1 호에따른수급권자의가구 2. 방송법시행령 제 44 조제 1 항제 2 호 제 2 호의 2 제 8 호및제 9 호에따라수신료가면제되는수상기를소지한가구. 다만, 같은법시행령제 44 조제 1 항각호외의부분단서에해당하는자의가구는제외한다. 3. 그밖에가구의소득ㆍ지출수준, 재산현황, 생활실태및생계특성등을종합적으로고려하여그지원이필요하다고방송통신위원회가정한기준에해당하는가구. 이경우방송통신위원회는기획재정부장관과협의하여그기준을고시하여야한다. 2 제 1 항에따른지원대상가구에대한지원방법은다음각호의기준에따른다. 다만, 필요하다고인정되는경우에는수신안테나의개보수또는무상지원을추가로할수있다. 1. 디지털텔레비전수상기구매를희망하지아니하는경우 : 디지털신호를아날로그신호로전환할수있는장치 1 대를무상으로지원한다. 2. 디지털텔레비전수상기구매를희망하는경우 : 방송통신위원회가정하는디지털텔레비전수상기의구매보조비를지원한다. 3 제 1 항에따른지원대상가구가제 2 항에따라지원을받으려는경우에는방송통신위원회가정하여고시하는절차및방법등에따라신청하여야한다. [ 본조신설 ] ( 국회법률지식정보시스템 )

37 어졌다. 2008년 3월 디지털전환특별법 이제정되었으며, 7월에는시행령이제정되었다. 법제정이후, 정부는화면크기 29인치이상 TV에대해서는디지털튜너를의무적으로내장하도록하는내용의고시를발표하였다. 2009년 6월에는 디지털전환활성화기본계획 과 2010년이후에는매해 디지털전환활성화시행계획 을수립하여시범사업과저소득층지원사업등을추진하였다. 유료방송과관련해서도아날로그가입자의시청권을지원하기위한법이추진중이나전술한대로현재계류중인상태이다. 아날로그지상파방송은종료되었으나이것이곧진정한의미의디지털전환완료를의미하지않는다. 진정한의미의디지털전환은방송사가방송신호를디지털로송출하는것이아니라모든가구가채널수의차이는있을지라도최소한의고화질디지털방송을시청하는것으로보아야하기때문이다. 따라서우리나라와같이지상파방송의직접수신율이낮은환경에서는방송의디지털전환완료가케이블TV 의디지털전환이동시에이루어져야실효성이크다. 그런데케이블 TV의디지털전환율은 IPTV 가도입된 2009년이후급격히상승하였음에도불구하고, 2013년 9월현재 39% 로저조한전환율을보이고있다. 케이블 TV의디지털전환율이낮은이유중하나는일차적으로지상파방송과달리관련법과제도가부재하다는점에서찾을수있다. 또한케이블 TV 의디지털전환율이저조한또하나의이유는일부아날로그케이블 TV 가입자의특수한상황때문이다. 아날로그케이블 TV 가입자가운데일부는지상파방송의직접수신이원활하지못해어쩔수없이아날로그방송상품에가입한경우인데이경우는유료방송의다채널서비스를이용하기위해서가아니라지상파방송의수신을위해가입한경우이기때문에정책적차원의지원이필요하다고볼수있다 ( 김혜경, 2014). 케이블TV 의디지털전환율은전체유료방송가입자가운데디지털서비스가입자의비율로계산한다. 국내케이블 TV 총가입자수는 1,492만명 (2013년 9월기준 ) 으로, 전체유료방송시장의약 51% 를점유하고있다. < 표 3> 유료방송가입자현황 (2013 년 9 월기준 ( 단위 : 명 ) 구분가입자수점유율 아날로그 아날로그케이블 TV 디지털케이블 TV 8,964, % 5,953, % 디지털 위성방송 4,102, % IPTV 10,146, % 소계 20,203, % 총계 29,167,843 출처 : 사업자제출자료 ( 김혜경, 저소득층디지털전환을위한클리어쾀 TV 보급. < 동향과전망 >, 한국방송통신전파진흥원, 에서재인용 )

38 유료방송시장에서케이블 TV 가차지하는비중이높은데아날로그가입자의비중이 60% 에이른다는것은디지털전환이매우저조하다는것을보여준다. 디지털전환특별법 에서정의하고있는저소득층의개념을보면, 일차적으로경제적어려움으로인해국가차원의지원이필요한계층으로국민기초생활보장제도에의해최저생활의보호를받는자를의미한다. 그런데그밖에도 3항에서가구의소득ㆍ지출수준, 재산현황, 생활실태및생계특성등을종합적으로고려하여그지원이필요하다고방송통신위원회가정한기준에해당하는가구도해당된다고규정하고있고, 이경우방송통신위원회는기획재정부장관과협의하여그기준을고시하여야한다고명시하고있다. 따라서지원할대상을단순히경제적어려움으로국민기초생활보장법에따른수급을받는자등에한정하지않고사회적, 문화적변화에대응이어려운자, 즉장애인, 노인, 사회복지시설등디지털전환에대한기술적어려움을겪을계층까지포함하고있다고해석할수있다. 2011년실시한방송통신위원회의 저소득층 TV 시청실태조사 에따르면, 아날로그가입자 896만명중저소득층의가입자수는기초생활수급권자는약 84만명이며, 시청각장애인 41 만명, 국가유공자 10만명, 차상위계층 42만명이다. 저소득층가입자수가 178만명인데이중유료방송가입자는 87% 에해당된다. < 표 4> 저소득층 TV 시청실태 ( 단위 : 만명 ) 구분 기초생활수급권자 시청각장애인국가유공자차상위계층계 직접수신 유료방송 계 출처 : 방통위. 저소득층 TV 이용실태조사 (2011년 3월 ~12월 ) 결과. 김혜경 (2014) 에서재인용. 또하나의추정을시도해보면, 디지털전환에따른지원정책이추진될경우기존가입을해지하고디지털지상파 TV 방송을시청하는경우와유료가입상태에서디지털전환이이루어지는경우로구분해서살펴볼수있다. 아날로그유료시청자의경우유료방송사가자체적으로디지털전환을추진하되, 필요시정부의융자지원등간접형태로진행된다. 아날로그무료시청자, 경제적취약계층, 직접수신형태로전환하는경우는정부지원의필요성을가정할수있다. 이중에서디지털전환취약계층지원시적용된형태로경제적취약계층에대해우선적으로디지털전환이요구되며, 아날로그케이블방송가입자중기초생활수급자를대상으로우선적인디지털전환이필요할것으로보인다. 2012년인구주택총조사에서우리나라전체가구는약 1750만가구이며, 2012년도기초생활수급가구는 821,879 가구 (4.69%) 로조사되었다 ( 보건복지부, 2013). 그리고아날로그무료방송시청가구규모는 2011년 3월기준 155,768 단자로집계되었고, 가구당평균 TV보유대수를 1.3대로가정하면 119,822 가구가무료로아날로그유선방송을시청하고있다

39 따라서단순한산술적추정을해보았을때아날로그케이블방송가입자 2013년기준약 868 만가구중 4.69% 인약 405,356 가구는기초생활수급자로예상되며, 약 11.9만가구는무료로아날로그형케이블방송을시청하고있으며, 약 7만가구는아날로그케이블방송에서직접수신으로전환할수있는규모로추정된다. 따라서현재종합유선방송에가입된상태이나유료방송의디지털전환을추진할경우경제적취약계층인기초생활수급자와직접수신방식으로전환하여디지털방송으로전환될가능성이있는가입자는총 59만 6천가구로추산된다. 따라서이들에게는디지털전환취약계층지원사업에서처럼보급형 DTV 구매보조를지원하는방안과셋톱박스없이유료방송을시청할수있는방안등을통해디지털전환을지원할필요가있다. 디지털 TV 가없는이용자들은아날로그방송시청시셋톱박스가필요없다. 하지만디지털방송시청을위해서는매월셋탑박스임대료까지부담해야하는상황이다. 케이블방송의아날로그평균요금이 7,700원이고디지털평균요금이 17,000원 ( 셋톱박스포함 ) 이다 ( 홍권기 곽현수, 2012). 디지털방송의월이용요금이상대적으로높기때문에저소득층에게는자발적디지털전환이어려운현실이다. 따라서유료방송의대부분을차지하고있는케이블방송가입자에대한디지털전환환경을마련해야될것이고, 특히아날로그케이블방송가입자중경제적취약계층또는직접수신을희망하는가입자는약 62만가구로추정되므로이들에대한디지털전환지원대책이필요하다는것이다경제적이유외에도저소득층의디지털방송서비스이용 (STB 조작어려움등 ) 에대한거부감을해소해야한다. 저소득층의상당수는노인, 장애인등소외계층이기때문에리모콘조작의어려움등양방향디지털서비스에대한거부감이상대적으로크다. 따라서디지털전환을위한경제적부담해소방안과더불어적절한디지털전환지원정책이필요하다. 정부가아날로그가입자중저소득층의디지털방송수신을위한지원은크게두가지로볼수있는데저소득층전용보급형디지털 TV 보급과저소득층전용디지털요금상품개발및보급이다. 우선디지털TV 보급과관련해서는디지털셋탑박스없이디지털TV 만으로방송시청이가능한 클리어쾀 TV 를도입하였다. 이를통하여저소득층은디지털TV를시중가의 70% 수준으로구입할수있게되었다. 디지털방송요금과관련해서는케이블방송사업자들이클리어쾀상품을만들어기존아날로그방송상품가격으로이용할수있도록하였다. 클리어쾀도입논의는지상파디지털전환종료이후부터유료방송시장의저소득아날로그가입자들을위한정책으로제안되었다. 정부는 2013년 7월에클리어쾀도입을공식화했으며 12월에 TV 제조사를지정하여클리어쾀 TV 보급을시작하였다 ( 김혜경, 2014). 미국의경우 FCC 는 2003년 9월에 플러그앤플레이협약 (Plug & Play Agreement) 을승인하면서디지털TV 전환을촉진하기위하여케이블시스템과수신기관련장비의상호접속을의무화하고디지털 TV 상호운용표준규정을채택하였다. 소비자들은예전에아날로그 TV 를구매할때처럼, HDTV 를구매하여가정의케이블잭에연결하기만하면 HD 방송을즐길수있게되었다. 플러그앤플레이협약에따라미국은모두세가지측면에서효과를볼수있었다. 첫째, HDTV 서비스위주의디지털방송시장환경조성에기여하였다. 둘째, DCR TV 수상기의제조와보급으로케이블가입자가추가적인셋톱박스를구매하지않고디지털방송서비스를제공받을수있는토대를구축할수있었다. 셋째, 컴퓨터하드웨어및소프트웨어기업과헐리우드기

40 업들이연합하여쌍방향서비스를가능하게하는플러그앤플레이세트 (Cable CARD, POD) 를개발하도록유도함으로써다양한유형의디지털방송서비스가구현되는기반을제공할수있었다. 그리고디지털전환을위하여 FCC 는 2011년케이블업계의요구로기본채널암호화를허용하였다. 1억유료방송가입자중잔여클리어쾀 (Clear QAM) 요금상품가입자는 62만명 (0.6%) 에불과하여플러그앤플레이규정의정책적목표를상당부분달성할수있었다. 이렇게미국사례를통하여알수있듯이클리어쾀 TV의보급은난시청환경이거나, 경제적부담등으로인해아날로그방송을시청할수밖에저소득층아날로그가입자의디지털방송시청을도와줄수있는것이다 ( 김혜경, 2014). 이런점에서클리어쾀 TV 는저소득층아날로그가입자들을디지털가입자로의전환을유도할수도있고, 이보다더욱중요한지상파방송에대한보편적접근권을포함한시청자복지에순기능할수있을것이다. 3. 결론 케이블TV 의 8VSB 도입과클리어쾀 TV의보급으로예상되는영향으로유료방송의저가사용료중심의시장형성에따라유료방송시장의선순환적가치사슬 ( 고품질콘텐츠제작 ARPU 증가 제작비증가 고품질콘텐츠제공 ) 에부정적영향을줄수있다는점이거론되기도한다. 그러나이러한가치가보편적접근권 ( 또는보편적시청권 ) 보다중요한것으로보이지않는다. 따라서시청자복지의측면에서저소득층을중심으로형성되어있는아날로그케이블방송시청자를위한 8VSB 방식은적극적으로도입및활용될필요가있다. 보편적시청권의보장이이루진후에유료방송시장에서의선순환의고리는사업자의경영혁신과좋은콘텐츠와서비스를통해활성화될수있다. 즉경제적취약계층에대해서는비용부담을최소화하기위한방안이선행된후디지털전환을유도하는것이수순이라는말이다. 8VSB 도입적용채널의범위는지상파방송과공공채널을포함한방안이적합하다고판단되지만궁극적으로방송사업자와의조정이필요한문제로보인다. 아울러케이블 TV 사업자의디지털전환유인이부족한실정이므로업계의견을수렴하고, 디지털전환정책 ( 융자, 관세감면등 ), 영세한중계유선사업자 (RO) 에대한정부지원, 유료방송사간공정경쟁유도방안등을포괄적으로반영할필요가있다. 또한지속적인디지털방송시청자의지원을위해서는수신환경개선을위한노력과연계가필요하다 ( 홍권기 곽현수, 2012). 민주주의가발전하려면사회적불평등이최소화되어야하고, 개인의복지가공동체전체의복지에의해큰영향을받는다는점이강조되어야할필요가있다. 소비자선택과개인의자율성을강조하는시장경쟁의미사여구는책임성과민주성을지닌것처럼보이지만, 소수계층의이익과기업의상업성을더욱강화시키고있다 ( 맥체스니, 2006). 시장지향적인현재의디지털방송은계층간소외와불화를확대시킬가능성이더욱커지고있고, 디지털시대는불행히도경제격차가정보격차를심화시키고, 역으로정보격차가경제격차를좁히기보다는다시그간격을더욱벌리고상황이다. 방송통신융합환경에서방송의공익이념은여러가지이유로도전받고있다. 이러한이유로

41 수용자복지실현을위한공익이념보다보편적서비스가중시되고있다. 그러나자연적독점사업자에의해제공되는서비스에대해모든이용자의동등한접근기회를보장한다는, 물리적접근성의보편성을전제로통신매체에서시작된보편적서비스개념역시새로운디지털환경에그대로적용하기에는소극적이고모호하다는한계가있다 ( 한국방송학회, 2005). 그이유는과거의보편적서비스개념은협의의커뮤니케이션의개념에가까운즉차별없는접근또는이용을의미하기때문에상대적으로정보내용에대한접근을의미하는적극적권리를포함하고있지않기때문이다. 이러한이유로보편적서비스는수용자복지개념으로확대되어야한다는주장이더욱설득력이있다. 이러한차원에서난시청과경제적한계로인해현재아날로그케이블방송을시청하는대다수시청자들에게공공서비스의성격이상대적으로강한지상파방송을디지털방송을통해시청가능하도록 동등한권리 를제공하는것은전술한보편적서비스와공익이라는개념적차별성과논의를떠나당연한것이고, 어떤사업자의논리와이해관계보다최우선순위로간주되어야할것이다. 이러한주장이당위론적이긴하지만이문제에있어서매우제한적인계층의디지털방송수혜로인해방송시장이왜곡되고공정경쟁을저해한다는지상파사업자들의주장은과도한것으로생각된다. 또한국가적 세계적인차원에서진행되고있는디지털방송의실시이유가산업경쟁력강화에만있다고보지않는다면, 그우선순위에있어소외된시청자또는수용자의권익을최대화하는것이정책집행의일순위라는점에이의를제기할사람은극히드물것이다. 케이블방송에대한 8VSB 와클리어쾀 TV의적용과도입이 IPTV 제공사업자가 DCS( 접시없는위성방송 ) 서비스를제공하던중방송통신위원회로부터중단결정을통보받았던것이나, 2008년부터 2012년사이매년 4회이상지상파방송이중단되어사업자간의이해관계에서시작된갈등이결국시청자의보편적시청권을침해했던전례와같이진행되는일은더이상없어야할것이다. 반대로지상파의 MMS에대한도입과논의도이러한보편적서비스확대차원에서추진되어야할것으로본다. 지금까지전술한보편적서비스에대한논의를분석해보면방송은사회적영향력으로인해통신에비해서내용규제가강하고이런측면에서방송에서의보편적서비스는방송서비스의접근가능성을보장함과동시에편성에서의보편성을동시에고려하고있다고보는것이옳다. 이러한이유로방송법에서도공영방송인지상파방송에무료로지상파방송을제공하도록하고동시에방송편성에서의보편성을유지하도록규정하고, 준조세성격의수신료를징수하도록하고있는것이다. 또한채널간, 플랫폼간경쟁이격화되고있는디지털미디어환경은과거무료서비스로제공되던콘텐츠를상당부분유료화시키면서소외계층의미디어접근과동등한접근을차별하고있다. 따라서통신에서배태된협의의보편적서비스의개념과적용은방송매체로확장되어야하고, 지급능력과관계없이정보에접근할수있고새로운정보를추구할수있는권리를보장하는권리로서소외계층의최소한의방송이용권을보장하는방향으로재규정되어야할필요가있다. 결론적으로디지털방송환경에서정부와정책효용성의우선순위는시청자소외를최소화하기위한지원이자, 공급자의이해관계보다는상대적으로중요성이큰시청자복지에있어야한다

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