한국교육행정학회, 한국유아교육학회 육정책포럼2 0대총선교육공약쟁, 점과해법은? 2 0 1 6 4 한국교육행정학회 한국유아교육학회한국교육행정학회제 1 차교육정책포럼 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 제1 차교주최 주관 2016. 4. 1( 금 ) 10:00~13:00 국회의원회관제8간담회실 ( 신관 2층 211호 ) 한국교육행정학회, 한국유아교육학회 한국교육행정학회포럼운영위원회
한국교육행정학회제 1 차교육정책포럼 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 2016. 4. 1( 금 ) 10:00~13:00 국회의원회관제8간담회실 ( 신관 2층 211호 ) 주최 주관 한국교육행정학회, 한국유아교육학회 한국교육행정학회포럼운영위원회
교육정책포럼준비위원 * 회장 : 신현석 ( 고려대 ) * 부회장 : 주철안 ( 부산대 ) [ 포럼운영위원회 ] * 위원장 : 안선회 ( 중부대 ) * 부위원장 : 손희권 ( 명지대 ) * 위원 : 김수경 ( 평택대 ) 김영식 (KRIVET) 김지영 ( 극동대 ) 김현진 ( 국민대 ) 노명순 ( 여의도연구원 ) 이경호 ( 고려대 ) 이준희 ( 영동대 ) 주휘정 (KRIVET) 하봉운 ( 경기대 ) * 사무국장 : 주영효 ( 동국대 ) * 총무간사 : 정수현 ( 고려대 ) * 총무보조간사 : 장아름 ( 고려대 ) * 포럼간사 : 김혜연 ( 고려대 )
초대의글 안녕하십니까? 점차봄빛이완연해지고있습니다. 따뜻한봄소식과더불어우리교육에도새로운활력이솟아오르기를기원합니다. 우리교육의발전을위해한국교육행정학회와한국유아교육학회가함께제20대국회의원선거의교육공약쟁점과해법, 특히현재최대쟁점인누리과정및유아교육 보육통합에대한교육정책포럼을개최하게되었습니다. 이번정책포럼은 4 13 총선을계기로국민들에게교육공약에대한객관적인정보를제공하고, 올바른교육개혁을위한사회적인논의를활성화하며, 특히중요한누리과정예산편성과유보통합에대한보다올바른해법을탐색하는자리가될것으로기대합니다. 바쁘시더라도우리교육의발전을위해부디참석하여자리를빛내주시기바랍니다. 포럼에서뵐수있기를기대합니다. 2016. 3 한국교육행정학회장신현석 한국유아교육학회장이민정올림 - i -
학술대회일정 시간 내용 10:00 10:20 등록 개회사회 : 손희권 ( 명지대학교교수 ) 10:20 10:40 인사말 신현석 ( 한국교육행정학회장 ) 이민정 ( 한국유아교육학회장 ) 발제사회 : 손희권 ( 명지대학교교수 ) 10:40 11:00 주제 1 11:00 11:20 주제 2 11:20 11:40 주제 3 제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 발제 : 안선회 ( 중부대학교 ) 누리과정예산편성문제의쟁점과해법 발제 : 하봉운 ( 경기대학교 ) 유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 발제 : 이정욱 ( 덕성여자대학교 ) 휴식시간 (11:40 11:50) 종합토론좌장 : 김병주 ( 영남대학교교수 ) 반상진 ( 전북대학교 ) 11:50 12:40 지정토론 김종필 ( 한국어린이집총연합회정책연구소장 ) 김용환 ( 한국유치원총연합회정책행정이사 ) 이미화 ( 육아정책연구소기획조정본부장 ) 12:40 13:00 종합토론참석자 - iii -
목 차 주제발표 주제 1 제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 안선회 ( 중부대학교 ) 1 주제 2 누리과정예산편성문제의쟁점과해법 하봉운 ( 경기대학교 ) 37 주제 3 유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 이정욱 ( 덕성여자대학교 ) 59 지정토론 토론 Ⅰ. 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 반상진 ( 전북대학교 ) 79 토론 Ⅱ. 보육현장의시각에서본보육정책현안과그대안 김종필 ( 한국어린이집총연합회정책연구소장 ) 87 토론 Ⅲ. 유보통합과누리과정에대한제언 김용환 ( 한국유치원총연합회정책행정이사 ) 93 토론 Ⅳ. 누리과정과유보통합에대한견해 이미화 ( 육아정책연구소기획조정본부장 ) 97 - v -
주제 1 제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 안선회 ( 중부대학교 )
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 3 주제 1 제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 안선회 ( 중부대학교 ) Ⅰ. 서론 : 국회의원선거의의미와교육공약진단의필요성 1. 국회의원선거의의미 헌법상국회의권한 : 입법, 예산심의 확정, 국정감사, 해임건의, 탄핵등 제40조입법권은국회에속함. 제52조국회의원과정부는법률안을제출할수있음. 제54조 1국회는국가의예산안을심의 확정함. 제59조조세의종목과세율은법률로정함. 제61조 1국회는국정을감사하거나특정한국정사안에대하여조사할수있으며, 이에필요한서류의제출또는증인의출석과증언이나의견의진술을요구할수있음. 제62조 1국무총리 국무위원또는정부위원은국회나그위원회에출석하여국정처리상황을보고하거나의견을진술하고질문에응답할수있음. 국회의원선거의의미 제1조 1대한민국은민주공화국임. 2대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다. 국회의원선거는국민의대표를선출하여국가정치를대행하게하는절차 국회의원선거는국민주권, 주권재민을실현하는가장중요한방법 국회의원선거는국민이국가의정치에참여하는가장중요한절차 국회의원선거는국회와정부에대한정당의지배력, 영향력을결정하는절치 국회의원선거는사실상법률에의한국가의정책방향을결정하는핵심절차 국회의원선거는권력투쟁과정책경쟁의장이자, 정치교육의현장
4 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 2. 국회의원선거교육공약진단의필요성 국회의원선거의중요성 국회의원선거는국민교육주권을실현하는가장중요한방법 - 국가교육정책의최종적으로결정할수있는교육주권이국민에게있음을확인하고실현하는가장중요한절차 국회의원선거는사실상법률에의한국가의교육정책방향을결정하는핵심절차 - 국회의정당분포를통해교육공약에근거한법률제 개정의방향결정 국회의원선거는교육정책경쟁의장이자, 교육정치와정치교육의현장 - 국회의원선거에나타난교육공약을통해교육에대한사회적논의를확대하고, 교육정책공약에대한사회적합의를도출하는과정 - 교육을둘러싼가장핵심적인정치과정인교육정치의현장 - 학생과학부모, 모든국민을위한정치교육의현장 선거를둘러싼우리의정치현실 - 우리제20대국회의원선거에서정책경쟁, 정책논의는사라지고국민의고통과요구는무시한추악한권력투쟁만남아있어정치교육의반면교사 ( 反面敎師 ) 로작용하고있음 - 국회의원선거를둘러싼우리정치의현실은올바른정치와너무거리가멀어우리학생들이보고배울까두려울정도 - 지역주의와맞물려정당의국회의원후보공천이사실상국민의선거를대체하게되며, 정당공천을둘러싼권력투쟁이난무하고, 국민이아닌권력자에대한충성과맹종이국회의원을결정하게되는현실이개탄스러움 - 하지만, 그럼에도불구하고국회의원선거결과에의해교육정책의방향이결정될수밖에없기에주요정당의교육공약을진단하고분석하여국민들에게그실상을알리고올바른판단과정치참여를요청해야함 교육행정, 교육정책전문가로서의사명 정치현실, 선거현실이바람직하지않다고해서선거에의한영향이사라지는것도아니고국회의원선거결과에의해교육정책의방향이결정될수밖에없기에주요정당의교육공약을진단하고분석하여국민들에게그실상을알리는것이교육정책전문가로서의사명임 정당과정부에대한정책자문을하고있지만, 그와무관하게교육자로서의양심과교육정책전문가로서의교육적신념, 그리고최대한교육여론에근거하여교육공약을진단하고자함.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 5 교육현실의심각성 : 우리교육의진정한위기 우리학생은여전히고통스럽다. - 학생들은자신의꿈을세우거나키우지못하고, 자신의다양한강점을키우지못하고, 역량을키우지못하고, 창의적인인재로성장하지못함. - 그래서자신의가능성을버리도록강요받고, 자존감 자신감을잃고, 친구를잃고, 꿈과희망도잃고, 행복하지않은삶, 미래가불안한삶을살아간다. 학부모는자녀교육때문에더긴장하고, 불안하고, 고통스럽다. - 그런경험을하며자녀교육에전념해도자녀와자신의미래는불투명함. - 이런상태에서부부가아이를하나라도낳아잘기른다면그것자체가기적임. 그저감사할일임. - 그런데도정부는유아보육까지지방교육재정에서책임지라고떠넘기고있음. 이런상태에서는출산율저하를막을수가없음. - 이러한상태가지속되면우리사회공동체의발전이사실상불가능함. 여전히수많은교사 교수들이교육현장에서묵묵히, 끊임없이노력하고있음. - 하지만, 일부는노력의방향이학생보다승진인경우도있고, 노력자체가부족한사람도있음. 교육에대한열정과헌신의정도에서도차이가있음. - 그러면서도공통적인것은스스로자신의일에행복하다고느끼는교사 교수는그다지많지않다는것임. - 우리교육에서느끼는학생, 학부모, 교사, 국민의고통은여전함. 교육이사회변화에주도적으로대응하며, 사회발전을주도해야하는데우리교육은그러질못하고있음. - 교육이다양한분야의창의인재를길러내야하는데그러질못하고있음. - 교육이평등하게이루어지고, 교육을통해사회의평등과통합이더실현되어야하는데현실은그반대가되어가고있음. 지금우리교육은사회불평등을유지 존속시키는핵심기제가되어가고있음. 이런교육으로는우리의미래가없다. - 우리아이들의꿈을, 강점을, 미래를, 행복을키워줄수없음. - 이런교육으로는학부모도, 교원도행복할수없음. - 이런교육으로는지식기반사회를주도하지못함. - 이런교육으로는창조사회, 창조경제를발전시켜나갈수없음. - 이런교육으로는개개인의행복이나국가발전은커녕, 우리공동체의존속도어려울수있음.
6 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 교육개혁의절박함 교육개혁은단지학생 학부모 교원 국민의고통을해소하는차원에그쳐서는안됨. 문제해결의정도가아니라, 교육개혁, 교육발전을통한개인의참다운성장과진정한행복, 그리고건강하고정의로운사회발전을다시이룩해내야함. 현재의지식중심의교육, 현재의대입제도, 현재의교육내용과방법중에서바꿀것은과감히바꾸어야함. 그리고우리의교육열, 우리교육의장점, 교원의열정은소중히지켜내는교육대변혁을시작해야함. 그러기위해서는먼저각기자신의위치에서자신을성찰하고자신부터변화되기위한노력을시작해야함. 그리고정부, 국회와정당은이러한노력을성원하고지원 촉진해야함. 결국, 교육개혁, 교육발전을위한올바른비전과총체적인중장기교육개혁청사진이있어야함. Ⅱ. 교육개혁의이념과교육공약진단준거 1. 교육개혁의이념과방향 교육개혁에대한기존관점검토 이종재등 (2015:423-424) 은 신자유주의접근 ( 공리주의적관점 ) 과 민주공동체지향 ( 전인교육관점 ) 으로구분함. - 두관점을교육제도의운영원리, 교육의가치, 교육의성취, 교육의기회균등, 관련된가치관에대한관점등 5개측면으로나누어비교 신자유주의접근 과 민주공동체지향 관점구분의한계 ( 안선회, 2015) - 지나친단순화의오류 : 학습중심학습자지향성 ( 학습주의 ) 과교육중심교육자지향성 ( 교육주의 ) 의차이가잘드러나지못하게하거나, 단순하게학습중심학습자지향성 ( 학습주의 ) 을공리주의적신자유주의관점으로성급하게일반화하는우를범할수있음 - 사회구성원다수가지향하고인정할수있는보편적가치를경시 - 교육계내부의실제적인관점차이와지향성반영어려움 - 교육관련보수와진보에대한실제적분석어려움 : 부분적으로신자유주의관점에서교육개혁이, 공동체주의관점에서보수적행태가나타날수도있음 - 주장과실천의차이점이제대로분석되지못함 - 신자유주의와공동체주의중심의관점비교는결과적으로학습자중심의균형적또는중도적접근, 실용주의적개혁을저해할수있음
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 7 학습자의학습과성장을중시하는교육개혁에대한관점 교육공약진단의관점으로는 학습자 ( 학생 ) 를존중하고올바르고효과적인학습을지향 하는 교육현장중심교육개혁 의관점에근거하고자함 ( 안선회, 2015) - 교육 : 학습자의학습이바람직하고효과적으로이루어지도록자극, 촉진, 지원, 지도, 관리함으로써, 학습자의학습과성장을통한행복실현을추구하는교육자의적극적인활동 - 교육현장중심의관점 : 학습자, 학습중심의교육을지향하되, 교육자의적극적인역할을함께중시하는관점 학교에서교육을실천하고있는교원과학부모의상호존중과협력, 조화로운상호작용을교육개혁, 학교혁신의중심으로존중하되, 학교교육의궁극적인목표인학생 ( 학습자 ) 의바람직하고효과적인학습과성장을중시하고지향한다는점에서학습과학습자지향의관점 이분법적, 대립적관점이아닌교육자와학습자의조화와협력을강조하고중시하는교육개혁의관점 학습자존중의의미 : 교육수요자의선택권을인정하고, 고교비평준화를추진하고, 학교간경쟁을강화함은의미가아니라, 교육의목적인학습자의학습과성장을존중하고지향함은교육본래의의미와가치를담는다는뜻 교육현장 : 학생, 학부모, 교원모두의견해와요구, 교육과학습, 참여가보장되고협력적상호작용이보장되는자율적인교육공동체이자, 학습공동체 학습자 ( 학생 ) 를존중하고올바르고효과적인학습을지향 하는 교육현장중심교육개혁 의관점을전술한교육정책에대한두가지관점과비교하여정리하면다음과같음 구분 신자유주의지향 ( 공리주의적관점 ) 학습자와학습지향 ( 교육현장중심 관점 ) 민주적공동체지향 ( 전인교육관점 ) 이념적지향 개인주의자유주의 인간애 ( 인간존중 ) 민주주의 ( 국민교육주권 ) 자유와평등의조화 공동체주의평등주의 교육제도의운영원리 효율과선택 모두를위한맞춤형수월성 ( 수월성과형평성조화 ) 평등성 교육의가치에대한속성 외재적도구주의 교육본질적, 내재적가치와자아실현, 행복을위한도구적가치함께인정 내재적가치
8 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 구분 교육개혁의동인 교육의성취 교육의기회균등 ( 공정성원리 ) 관련된가치관 ( 시간관계중점 ) 신자유주의지향 ( 공리주의적관점 ) 외부적동인위주 ( 교육수요자의요구와선택 ) 인적자본생산성, 실적 능력에따른경쟁효율성 미래지향독립성역량 (doing) 학습자와학습지향 ( 교육현장중심 관점 ) 내부적동인강조 ( 교원, 학부모, 학생중심 ) + 외부적동인 ( 사회변화등 ) * 학습자와학습을위한교육자의적극적역할강조 참된학업성취전인적성장과발달창의성 인성등핵심역량사회적책임 자유의평등한보장교육에서의결과적평등지향능력 노력 업적에따른보상사회적약자를위한적극적차별 ( 배려 지원 ) 현재와미래지향자율과존중, 소통과협력존재 (being) 와역량 (doing) 민주적공동체지향 ( 전인교육관점 ) 내부적동인위주 ( 교원중심지향 ) ( 학생, 학부모존중 ) 사회적자본신뢰, 협동, 덕 지원과배려차등적보상 현재지향상호의존성존재 (being) 와성품 자료 : 신자유주의와민주적공동체관점은이종재등 (2015: 424) 의분석임. 학습자와학습중심의교육현장관점은안선회 (2015) 의 5 31개혁이학교혁신에미친영향 일부수정 2. 국회의원선거교육공약진단의준거 교육공약진단대상 진단대상정당 : 교육공약진단은현재국회의정당별의석분포와원내교섭단체지위를고려하여새누리당, 더불어민주당, 국민의당을그대상으로함 진단대상내용 : 중앙선거관리위원회에제출된정당의선거공약 - 정당의선거공약에나타난정책공약의목표와정책수단 교육공약진단준거 : 교육적타당성과적합성 교육공약의교육적타당성 : 교육공약이교육적으로바람직한가치를담고있는지를진단 ( 안선회, 2016) - 첫째, 교육공약이가장근본적이고중요하며시급한정책문제를파악하여교육공약에반영하고있는지를진단함. 근본적이고중요하면시급한정책문제를외면하고, 현상적이고지엽적이며덜중요하고덜시급한정책문제를가장중요한정책문제로설정하는것은결코바람직한교육공약이라고하기어려움.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 9 - 둘째, 정당교육공약에나타난교육개혁이념이교육의본질적인가치와교육의사회적인가치를제대로반영하고있는지를진단함 교육공약이학습자의바람직하고효과적인학습과성장을통한행복실현을추구하거나지원ㆍ촉진할수있는지, 교육공약이창의적인문제해결능력신장을지원ㆍ촉진함으로써사회발전을위해기여할수있는미래지향성이라는사회적가치를반영하고있는지, 교육개혁, 교육발전을통한개인의참다운성장과진정한행복, 그리고건강하고정의로운사회발전을다시이룩해낼수있는지진단함 - 셋째, 정당교육공약이인간의존엄성과사회적약자우선배려라는인간존중의가치를반영하여이루어져야함 ( 허범, 1982). 그럼으로써교육정의를실현할수있는지를진단함 - 넷째, 교육정책결정자나교육전문가ㆍ교육자만이아니라, 학생ㆍ학부모를포함한 국민다수가객관적으로인식하는문제와요구를반영해야함. 교육공약의적합성 : 교육공약에나타난정책목표와정책수단이적합하게제시되어있는지를진단함 ( 안선회외, 2014) - 정책목표의적합성 : 정책목표의구체성및적절성 - 정책수단의적합성 : 정책문제정의의정확성, 정책목표와정책수단의인과관계의적절성, 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 정책문제정의의 정확성 진단 : 정책문제정의가정책문제에관한객관적인조건과상황, 정책문제의발생원인을최대한객관적현실에더가깝게반영하는정도 를진단 정책목표와정책수단의인과관계의적절성 : 교육공약에제시된정책수단이원인이되어결과적으로교육공약에제시된정책목표를달성할수있다는정책인과가설이적절한지를진단 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 : 정책목표달성을위한정책수단이구체적으로제시되어있는지실현가능한지를진단 중앙선거관리위원회에제출된새누리당, 더불어민주당, 국민의당의제20대국회의원선거최종공약에대해정당별로교육적타당성과적절성을종합진단함
10 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? Ⅲ. 정당별교육공약진단 1. 정당별핵심교육공약진단 가. 새누리당 1) 새누리당교육공약 : 주요공약은 사교육비를대폭경감하겠습니다! 저소득층사교육비경감추진 현황및문제점 : 사교육은점수위주의암기식학습태도를조장하여공교육의창의인재양성에큰걸림돌로작용하고있음. 목표 : 사교육부담경감및창의적미래인재를양성하는교육기반구축 개선방안 : 주요정책수단 - 사교육수요가높은영어, 수학, 예체능교과에집중대응하여, 사교육수요를공교육체계내에서흡수할계획임. - 초등학교돌봄교실확대, 중학교자유학기제의성공적정착등의학교급별맞춤형정책을꾸준히추진하겠음. - 저소득층사교육비경감추진 : 지역아동센터에있는아동대상으로수학 영어 예체능과목등에대한한국장학재단주관사업인대학생지식봉사활동을연계하여전국으로확대 무료한국형온라인공개강좌 (K-MOOC) 서비스활성화 현황및문제점 - 현재 K-MOOC에개설중인강좌 (27개) 의분야와수가적어다양한배경과관심분야를가진학습자의수요부응을위해개설강좌확대필요 - K-MOOC 강좌이수결과에대한구체적인활용방안부족 목표 : 대학의우수강의를제공하여실질적인고등교육기회균형실현 개선방안 : 주요정책수단 - K-MOOC 개설강좌를확대하여다양한관심사를가진학습자의요구에부응 - 다양한이수결과활용방안을마련하여학습자의적극적수강유인제공 - 일반오프라인대학에서 K-MOOC를활용한다양한수업활용형태확산 - 대학별로정하는일정요건에따라학점인정시범운영으로학습의시 공간적제약을완화하고대학생들의학비부담경감 - 개인학습자의자기계발활용외에공공기관 민간기업의직원전문성함양을위한직원재교육시, K-MOOC 강좌활용확대
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 11 EBS-2TV 본방송조기실시 목표 : 서민층사교육비연간약 1,800억원절감효과기대 개선방안 : 주요정책수단 - 무료로제공되는지상파 EBS-TV( 교육방송 ) 의채널을한개더추가하여 - 서민층의초 중등학생교과목학습용프로그램과영어학습프로그램등다양한콘텐츠를제공하여연간 1,800억원이상의사교육비부담을완화 - 신규채널 (EBS-2TV) 의조기방송을위해방송법령을개정하고, 프로그램제작지원을위해정부예산을지속적으로확대할계획 저소득층영재발굴및교육지원 목표 : 소외계층영재가창의적이고큰인재로성장할기회확대 개선방안 : 주요정책수단 - 영재교육소외자를고려한맞춤형진단검사등을활용하여소외자선발확대 영재교육소외자수혜율 : 2.46%( 12) 3.81%( 15) 5.5( 16) - 표준화된검사창의성검사등선발방식에서교사들이충분한기간동안학생을관찰하여영재성을발견할수있도록교원의연수기회확대로교사관찰및추천제내실화 - 영재교육소외자의특성에대한기초연구추진및과도기적프로그램지원확대 - 초중고등학교에이르기까지단계적영재교육지원 아동복지공약 : 아동이기댈수있는세상, 새누리가만들겠습니다 체계적대응체계마련과지역아동보호전문기관을지원하는아동복지진흥원설립 출결석상황을제도적으로관리하고학교중심의학대트라우마네트워크구축 아동학대전담경찰관신설및아동치료병원지정 운영 예비부부부터출산, 학부모까지단계별학부모교육체계적지원 : 예비부부, 출생신고및출산전후, 자녀연령의단계별부모교육이실시되어점진적으로부모됨을준비할수있도록체계적으로지원. 가족교육활성화법 ( 가칭 ) 제정추진 아동학대관련예산의선진국수준확보 ( 총예산대비 0.0047% 0.1% 수준 ) 피해아동지원에관한특별법 제정및 아동학대범죄의처벌등에관한특례법 개정 젊음의도전과열정을응원합니다 : 대학학자금지원등 대학학자금대출금리이하 : 15년현행 2.7% 에서 2.5% 로인하 중소기업취업자중저소득층대성거치및상환기간추가연장 청년의권리규정을정한청년기본법제정 대학연합기숙사확충 : 국 공유지등을기숙사건립부지로활용하여여러대학의학생들이공동으로거주할수있는연합기숙사건립확대
12 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 소외된이웃, 그늘과차별이없는세상을만든다 특수교육질향상및장애학생교육력신장 : 특수교사지속적인연도별증원, 특수학교 ( 급 ) 신증설 다문화가족자녀성장지원 ( 多재다능 ) 프로그램추진 교육감직선제를개혁하여교육의자주성을세우겠습니다 교육의자주성 전문성 정치적중립성을보장할수있도록교육감직선제개혁 - 교육감직선제개혁을위한 TF 구성, 대안검토및교육감직선제개혁안도출 교육감선출방식개선에대한사회적합의도출 - 전문가, 교육계, 학부모등이해관계자의견수렴및사회적합의도출 기타교육관련공약 국공립어린이집, 유치원단계적확대 ( 목표성과치미제시 ) 교육소외지역부터고교무상교육단계적실시 직장인학부모도가능한학부모학교참여휴 ( 공 ) 가제도도입추진 한국장학재단대학생활용지식멘토링전국확대 무료온라인공개강좌서비스로맞춤형고등교육제공 찜통및냉동교실이없는에너지자립학교 노인교육지원법제정으로어르신맞춤형교육지원근거마련 청년희망아카데미전국확대로일자리연계, 교육, 창직원스톱지원, 재학생벤처장학금수여, 청년국제인턴확대 2) 새누리당교육공약진단 : 사교육비경감대책중심진단 교육공약의교육적타당성 교육공약이가장근본적이고중요하며시급한정책문제를반영하였는지 - 새누리당교육공약은사교육비문제와아동학대라는매우중요하며시급한교육정책문제를반영하고있음. 교육감직선제개혁은중앙정부의문제의식이이반영되어있다고판단됨. - 하지만, 고교간교육격차확대등교육불평등, 학생부종합전형등대입전형의불공정성과복잡성그리고불확실성, 지식암기위주의공교육문제, 대학의교육력부족등여러근본적인교육정책문제는반영되지않고있음. 교육개혁이념이교육의본질적인가치와사회적인가치를반영하였는지 - 새누리당교육공약에서는전인교육, 창의인성교육이라는교육의본질적인가치는제대로반영되고있지못함. - 새누리당교육공약으로는창조경제실현을위한창의인재양성, 창의적인적자
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 13 원개발, 청년실업문제의해소 완화효과를충분히기대하기어려움. 인간존중의가치, 교육정의의가치를반영하고있는지 - 새누리당교육공약은사교육비경감아동보호를내세우고있으나, 교육을통한구성원의행복실현, 교육을통한사회정의실현과같은보편적인가치를반영하고있지못함 학생ㆍ학부모를포함한국민다수가인식하는문제와요구를반영하였는지 - 새누리당교육공약은사교육비문제, 아동학대문제라는국민다수가인식하는교육정책문제를반영하고있음. 다만교육감직선제는정부의문제의식이반영됨 - 하지만, 누리과정예산문제, 교육격차, 대입문제, 지식교육치중문제, 대학교육력문제등국민다수가인식하는여러교육정책문제는반영하고있지못함. - 특히, 누리과정예산문제는총선쟁점으로더이상부각되는것을희망하지않는것으로판단됨. 교육공약의적합성 정책목표의적합성 : 정책목표의구체성및적절성 - 정책목표로사교육비 대폭경감 을내세우고있으나, 대폭경감 의수준에대해서는구체적인언급이없음 - 사교육비경감, 아동보호외에는교육공약의정책목표가거의제시되지않았음 - 교육에대한문제의식부족이교육공약부재라는결과로귀결되고있다고판단됨 정책수단의적합성 : 정책문제정의의정확성, 정책목표와정책수단의인과관계의적절성, 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 - 정책문제정의의정확성 : 전반적인교육문제에대한인식자체가부족함. 사교육비증가의핵심원인인내신성적경쟁, 컨설팅사교육과고교와대학입학제도에대한원인분석이없음 - 정책목표와정책수단의인과관계의적절성 : 정책문제정의가미흡한결과사교육비경감대책에서도제시된정책수단으로는사교육비 대폭경감 은실현이어려울것으로판단됨. 핵심원인인내신성적경쟁, 컨설팅사교육과고교와대학입학제도에대한원인분석이없기에대책도전혀제시되지않고있음 저소득층사교육비경감추진 : 사교육비지출계층은중산층이상학부모이기에사교육비 경감 을위한실효성있는대책은아님. 점차학생맞춤형방과후학교에대한소득맞춤형지원방안이확대되어야함 무료한국형온라인공개강좌 (K-MOOC) 서비스활성화 : 현재콘텐츠와이용자가극히적기때문에확대함이고해도크게실효성있는대책은아님. 방송대를
14 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 비롯한대학교육콘텐츠에대한전면무상공개수준으로확대되어야함. EBS-2TV 본방송조기실시 : EBS-2TV 본방송시청자는거의없음. 중요한것은인터넷기반교육서비스임. 초중학생대상교육서비스무상제공과함께, EBS를중심으로한지능형진단-교육-학습-진로-진학-취업지원스시템이개발되어제공될필요가있음 저소득층영재발굴및교육지원 : 소외계층을위한영재선발개선대책으로는타당하지만사교육비 경감 을위한실효성있는대책은아님. - 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 : 새누리당사교육비경감대책은구체성을보여주나, 정책수단이빈약하여일부대책의구체성이큰의미가없는수준임. 현재공약으로는추가적인교육재정확충도불필요함. 다만, 아동보호대책은비교적교육적타당성과적합성을갖추고있다고판단됨. 종합진단 : 교육공약이매우단편적이고, 타당성과적합성도매우부족 새누리당교육공약은교육적타당성도매우부족하고, 적합성도매우미흡함 교육공약에근거할때, 새누리당은전반적이고총제적인교육개혁에대한의지와교육개혁의역량, 그리고중장기계획이상대적으로부족하다고판단됨. 새누리당교육공약에는추가재정소요가요구되는공약이거의없음. 특히현교육부정책을수정하거나교육복지를더확충하는공약은내놓지못하고있음. 새누리당교육공약에서는현정부의교육정책에대한비판과대책을담은공약은거의없음. 새누리당교육공약으로는행복교육, 창의인재육성등현정부가추구하는정책비전달성은물론이고, 사회발전을위한올바르고적합한교육개혁을기대하기어려움. 새누리당교육공약으로는학생의다양한강점 꿈 진로는발달하지못하고, 학생 학부모 교사의불행 불만은지속되고, 지식암기중심의교육이계속되며, 창조경제실현을위한창의인재양성은더욱어려워질것으로우려됨. 새누리당이과반수의석을점유하면, 교육감직선제를둘러싼갈등이우려됨. 당의교육개혁이념과방향, 전략에대한전면적인전환이필요하다고판단됨. 국회의고유권한이자가장중요한권한인입법권을활용한대책이매우미흡함.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 15 나. 더불어민주당 : 좋은일자리창출과행복한민생경제 공약의일부 사회통합을위한한국형복지국가 공약의일부 1) 더불어민주당교육공약 교육복지이념수정 : 정서에맞는지속가능한한국형복지국가건설 우리사회가통합을이루고공동체를회복하려면우리사회에서통용되는정의나국민감정그리고경제적효율성등우리실정에맞는한국형모델이필요함 한국형복지는내용면에서는선택적보편주의이며, 규모면에서는적정복지, 적정부담임 : 선택적보편주의는빈곤층장애인실업자노인고아등취약계층에대해서는집중적인보장선별주의를하고보육교육의료주거노후등모든국민들에게기본적삶의요소이자지속가능한발전을위해꼭필요한핵심분야에대해서는보편적지원을하자는것임 선택적보편주의는보편주의가갖는과다한재원소요의문제와선택적복지가갖는사후적교정의한계를보완하여양모델의장점만을취한것임 100% 국가책임 0~5세보육 교육반드시실천하겠습니다 보육예산을 100% 중앙정부가담당하여보육에대한책임성을명확히하고연례적으로반복되는보육중단위기를해소 - 만0~2세영아보육료및만 3~5세어린이집누리과정, 만 0~5세가정양육수당에소요되는비용전액국고부담 국공립어린이집을전체의 30% 까지단계적으로확충하여보육의공공성제고 - 기존민간어린이집을매입하거나장기임대하는방식으로국 공립어린이집확충우선추진 ( 기존어린이집이부족한지역에국 공립어린이집신규설치추진 ) 표준보육비용수준의보육료지원으로보육환경을개선하고학부모추가부담을없애겠습니다 0~5세보육료를표준보육비용에기준하여지원. 보육료지원을현실화함으로써어린이집시설개선및보육인력처우개선추진 - 중장기적으로일반보육료와보육인력인건비계정을분리하고, 보육교사반별인건비책정추진 어린이집특별활동비등을표준보육비용에반영함으로써학부모추가부담방지 - 표준보육비용산정에어린이집운영자대표, 학부모대표가참여하여현실을반영한비용산정이이루어지도록개선 어린이집공공성강화및공공성지원확대 아동학대근절을위해아동보호시스템을강화하고안전대책을마련하겠습니다 학대아동조기발견을위해무단장기결석일을 3일로축소
16 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 어린이집, 유치원등에다니는영유아, 초등학교에다니는아동이특별한사유없이 3일이상결석할시시설장이해당내용을관할경찰청에통보 - 통보받은경찰서는아동학대전문가와함께해당영유아및아동의집을방문하여학대여부확인의무화 피해아동에대한충분한치료 보호제공 - 아동보호전문기관을현재 55개소에서 100개소로확충 - 학대피해아동보호와치료를위한쉼터대폭확대 아동학대예방교육프로그램강화 - 어린이집과유치원, 초등학교교사들에대해아동학대신고의무자교육강화 - 아동학대에대한대국민홍보와교육강화 어린이보호구역내어린이교통사고사망자를선진국수준으로줄이기위해안전시설확충및법규단속강화등제도개선과예산확대 안전하고건강한먹거리, 책임지겠습니다 안전하고건강한먹거리의생산 공급을위한종합먹거리전략 ( 푸드플랜 ) 수립 친환경학교급식을고등학교까지확대지원하고, 사회적약자에대한친환경급식공급확대 취약계층에양질의먹거리제공을위한농식품바우처 ( 푸드스탬프 ) 도입 농민장터, 꾸러미사업, 농가레스토랑등직거래강화, GMO완전표시제도입 청소년들이안전하고건강하게성장하도록지원하겠습니다 학교밖청소년지원확대 - 학교를떠나는청소년들에게개개인에맞는새로운교육기회제공, 의무교육중단학생에게의무교육경비에준하여홈스쿨링, 대안교육기관, 직업교육훈련기관등의교육비지원, 학교밖청소년지원센터 설치확대및기능보강 지역사회청소년통합지원체계 (CYS-Net) 지원확대 청소년사회안전망강화 : 청소년쉼터확대, 기능다양화로청소년보호강화, 고위기청소년을위한청소년동반자 ( 찾아가는전문상담가 ) 프로그램확대 방과후학교공익재단을만들어학교 지역사회가함께운영하겠습니다 지자체 지역교육청 지역사회가함께지역의인적 물적자원을연계하기위해방과후학교공익재단을설립하여운영 방과후학교의책임성과만족도를높이기위해방과후학교장제도도입 방과후학교에지역인력을활용하여질을높이고일자리창출 흙수저대물림을막고교육의계층이동사다리를복원하겠습니다 금수저와흙수저학교로구분되는고교체계전면혁신
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 17 - 입시명문고로변질된외고 국제고 자사고를단계적으로일반고로전환 - 과학고 영재학교는사교육유발효과를최소화하는선발및운영방식도입 - 일반고에학생교과선택권을확대하는수강신청제도입을통해일반고혁신 대입에서스펙경쟁유발하는수상실적, 각종인증등반영금지 저소득계층과지방고졸생들을위한기회균형선발전형확대 - 정원내기회균형선발비율을늘리는대학에대해국가재정지원사업확대 - 저소득계층과지방고졸생들에게지방대의대 한의과대 치과대 약학대의무할당제실시및장학금확대 - 저소득과지방우수인재의법학 의학 치의학전문대학원및한의학전문대학원에의무할당제실시및장학금지원확대 소득계층간격차완화를위하여, 중산층 서민학부모의고통인대학등록금에대하여저소득층대상으로최대 200만원까지세액공제및환급 기득권과특권해소를위해사회각분야에서의저소득층등에대한기회를확대하는 기회균등촉진법( 가칭 ) 제정추진 채용시저소득계층과지방고졸생우대를위한취업균형선발의무화추진 한부모조손가정지원확대, 다문화가족지원강화 초등부터고교까지실질적무상의무교육을실현하겠습니다 고교무상교육실현 초등학교학습준비물과체험학습비지원으로학부모부담제로화 교복값 30% 인하추진 : 국 공립은물론사립학교까지 학교주관구매의무화, 시 도교육청별학교주관구매가격공시제도도입 의무교육기관친환경무상급식에대해국가 지자체 교육청이부담 농어촌학교스쿨버스지원으로안전한통학및체험학습강화 기초학력보장으로낙오자없는학교를만들겠습니다 교육의질을높이기위해초 중 고학급당학생수 25명이하로감축 초등학교한글교육책임제도입과초등학교, 중학교는영어 수학시간에 1학급 2인교사배치 국가가기초학력을책임지기위한 기초학력책임보장법 제정 교수학습혁신을통해수업만족도를높이는혁신학교와혁신교육지구확대를위한 혁신교육지원법 제정 상시지속적업무를하는학교비정규직의정규직전환을위해 교육공무직법 제정 학생의관심과적성에따른맞춤형교육을통해교육만족도와다양성을높이겠습니다 고교에수강신청제를도입하여학생들의교과선택권보장
18 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 고교에서학생들이원하는다양한교과목을들을수있도록수강신청제도입 - 학교별이수희망자가적은과목을위해거점학교, 수업교류, 순회교사, 온라인교과이수등을도입 확대 특성화고 마이스터고정원확대및교육내실화 - 특성화고 마이스터고총정원을확대하고배정방식을개선하여원하는학생은전원특성화고 마이스터고진학이가능하도록지원 - 특성화고 마이스터고학생들의직업맞춤형교육을위해인근학교들과공동교육과정을교류하는진로캠퍼스형학교운영 노후학교, 찜통 냉골교실을안전하고쾌적한학교로바꾸겠습니다 40년된노후학교시설개선을위한국가차원의계획수립 노후책걸상및노후화장실재래식변기조속히교체 학교전기요금산정체계변경을통해학교전기요금부담완화 교육민주화를보장하고사립학교의공공성과투명성을확보하겠습니다 국립대학총장선출에있어대학구성원들의자율권보장, 국립대총장 1순위후보자임용거부시학내구성원들에게임용거부사유제시법제화 사립학교법상의사학분쟁조정위원회정상화를통해비리재단복귀저지및비리사학퇴출 대학교육 : 고등교육재정을확대하여대학생부담을줄이겠습니다 고등교육재정을 GDP 대비 1%(OECD 평균은 GDP 대비 1.2%. 2015년 ) 로늘리고등록금부담완화및대학투자확대 대학등록금에대하여저소득층대상으로최대 200만원까지세액공제및환급 장기적으로소득비례로수업료를책정하는소득연계형등록금제도도입검토 대학생, 청년주거난개선을위해기존의원룸외에 1주택 2~4룸식청년용쉐어하우스임대주택 5만호, 장기적으로 10만호를공급 대학기숙사수용률에대한법적근거마련 - 대학설립 운영규정에기숙사수용률명시, 현행대학평가지표에기숙사수용률과사립대학의전입금포함, 기숙사건립및운영관련정보공개 2) 더불어민주당교육공약진단 교육공약의교육적타당성 교육공약이가장근본적이고중요하며시급한정책문제를반영하였는지 - 더불어민주당공약은누리과정, 아동학대, 안전, 사교육비, 교육불평등, 기초학력부진, 교육환경, 학교교육혁신, 교육민주화, 고등교육재정문제등교육전반의중
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 19 요하고시급한교육정책문제를반영하고있음. - 다만, 학생부중심대입문제, 지식 ( 암기 ) 중심의교육과, 그로인한창의성등핵심역량부족, 창의인재양성실패, 학령인구저하에따른대학구조개혁문제등핵심문제는반영되지못하였음. 교육개혁이념이교육의본질적인가치와사회적인가치를반영하였는지 - 더불어민주당이그동안주장해왔던보편적복지주장을일부수정하는교육복지이념인 선택적보편주의 를제시하고있음. - 취약계층에대해서는집중적인보장선별주의를, 모든국민들에게기본적삶의요소이자지속가능한발전을위해꼭필요한핵심분야에대해서는보편적지원을하자는복지이념의수정은교육적으로매우타당한변화로판단됨. 이러한이념의변화는유초중등교육에는거의반영되지않고여전히보편적복지이념을담고있으나, 선택적보편주의 는대학등록금대책으로 소득비례로수업료를책정하는소득연계형등록금 방안을담고있음. - 다만, 교육복지에매우치우쳐있어, 교육의질향상을위한이념과정책방향과정책수단이부족한실정임. 인간존중의가치, 교육정의의가치를반영하고있는지 - 누리과정, 아동학대, 안전, 맞춤형교육, 교육민주화방안을통해인간존중의가치실현을위한노력이충분히반영되어있음. - 유아교육부터고교무상교육, 고교체계개편, 대입에서의기회균형선발확대, 기초학력과맞춤형교육등을통해교육격차해소를넘어교육정의실현을위한디딤돌이될것으로기대됨. 교육정츼 사회정의를위한가치를충분히담고있음. 학생ㆍ학부모를포함한국민다수가인식하는문제와요구를반영하였는지 - 누리과정, 아동학대, 안전, 사교육비, 교육불평등문제등국민다수가인식하는문제와요구를적절하게반영하고있음 - 다만, 노무현정부시기사교육비증가의핵심원인이되었던학생부내신중심의대입정책에대한학생, 학부모, 국민의문제의식은제대로반영되지않았음. - 또한지식 ( 암기 ) 중심의교육과, 그로인한창의성등핵심역량부족, 창의인재양성실패등핵심문제가반영되지않아교육의질적혁신방안이미흡함. - 학령인구저하에따른대학구조개혁문제에대한문제의식이나타나있지않음. 교육공약의적합성 정책목표의적합성 : 정책목표의구체성및적절성 - 더불어민주당의 13개교육공약에서각각의교육목표가구체적이고, 교육문제해결과교육적가치실현에도움이되는방향으로적절하게제시되어있음.
20 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 다만, 좋은일자리창출과행복한민생경제 공약과 사회통합을위한한국형복지국가 공약의일부로교육전체의개혁비전과전략이부각되지않고있음 특히, 창의교육, 핵심역량교육을위한모든학교의교육혁신에대한목표설정과정책방안이미흡함 - 그럼에도불구하고, 교육공약이사회정책과의유기적연계를고려하여제시되는장점도있음. 정책수단의적합성 : 정책문제정의의정확성, 정책목표와정책수단의인과관계의적절성, 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 - 정책문제정의의정확성 : 더불어민주당의교육공약제시방식은정책문제를적시하지않고정책대안만제시하는방식이기에교육정책문제정의의정확성을직접확인하기어려움. 하지만, 비교적적절하게제시된정책대안을통해추론하건대, 대체로문제정의도비교적정확하게이루어졌다고판단됨. 사교육비문제에대한인식과명시적인대책이제시되어있지않지만, 사교육비에대한문제의식은미흡한수준으로나마반영되어있다고판단됨. 다만, 대입에서의내신반영비중과다, 내신상대평가의문제점, 초중등교육과대학에서의교수-학습혁신등교육의질문제에대한인식이부족함. - 정책목표와정책수단의인과관계의적절성 : 더불어민주당의교육공약은 13개교육공약목표별로핵심적인정책수단이제시되어있음. 정책공약별일부정책수단이미흡한내용이있으나, 전반적으로제시된정책수단을통해정책목표실현이가능한인과관계를지니고있음. 다만, 교육의계층이동사다리대책으로제시된, 입시명문고로변질된외고 국제고 자사고를단계적으로일반고로전환 은애매하고모호하여타협적인표현으로판단됨. 또한외고 국제고 자사고를더입시명문고로학생부종합전형개선에대한대책이없음. 사교육비경감을위한방과후학교대책, 일부고교체제개편, 입학전형개선대책이제시되어있으나, 학생부내신중심의대입은여전하여실효성이부족할것으로판단됨. - 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 : 공약이대체로구체적이고실현가능한정책수단을담고있음. 다만정책의실현가능성의핵심근거는재원확보대책이나, 이에대한대책중증세는명료하지않음. 더불어민주당은세입면에서새누리당정권의부자감세로과도하게낮아진조세부담률을적정화하고왜곡된조세체계를정상화하여세입을확보함으로써중산서민들의부담은늘리지않으면서추가재원확보방안을제시
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 21 조세부담률수준을 2014년 17.8% 수준에서부자감세가시작되기이전수준 (2007년 19.6%) 까지 2%p만올려도, 연간 30조원에가까운추가세입확보주장 또한, 외고 국제고 자사고를모두일반고로전환해야하는지, 그기준은무엇인지에대한구체성이부족함. 초중등교육법개정에대한분명한입장이필요함. 종합진단 : 교육공약이매우종합적이고, 타당성과적합성도매우높음 더불어민주당의교육공약은교육적타당성도매우높고, 적합성도충분한수준임. 더불어민주당의교육개혁이념의변화가두드러짐. 보편적복지주장을일부수정하는교육복지이념인 선택적보편주의 를주장하지만, 대학등록금대첵외에는기존의보편적인교육복지주장을반복하고있음. 더불어민주당의교육공약에근거할때, 더불어민주당은전반적이고총제적인교육개혁에대한의지와교육개혁의역량, 그리고계획이갖추어져있다고판단됨. 다만, 공약이실현되면, 교육복지, 교육정의수준은향상될것으로판단되지만, 학교내에서의이기적인성적경쟁, 사교육비경감, 교수학습의혁신, 대학구조개혁과교육혁신등교육질향상과학습자의창의성등실질적인핵심역량향상은미흡할것으로판단됨. - 특히, 혁신학교는일부학교의교육혁신을가져올수있지만, 모든학교의교육혁신을가져오는정책이되기는어려움. 더불어민주당은교육에대한전문성을비교적충실하게갖추고있다고판단됨. 더불어민주당의교육공약은현정부의교육정책에대한비판과대책을담은공약을제시하고있음. 국회의고유권한이자가장중요한권한인입법권을활용한대책이부분적으로제시되어있음. 다. 국민의당 1) 교육공약 : 사교육비와학업스트레스를줄이면엄마와아이가행복해집니다. 가 ) 실천과제 1 : 공교육정상화 사교육비를줄이기위해수시모집을대폭축소하겠습니다. 정책문제 - 사교육문제원인 : 수시전형은사교육을조장하고공교육파행및과도한입시경쟁을유발, 수시전형모집비율은 70% 에달할정도로확산되었고, 지나치게복잡한전형방법으로인해, 사교육이비대해지고전형컨설턴트까지확산 개선방안 : 입시제도단순화
22 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 수시전형모집인원을대폭축소제한 : 20% 로축소 ( 공약아닌기자회견에제시 ) 현행학생부종합전형 ( 입학사정관제 ) 비중대폭축소 - 진로개척자전형확대 전문계고등학교진학자가동일과정학과진학시배려하는제도 - 입시사설학원의선행교육축소를유도함 초 중등학교의무교육제대로실천하겠습니다. 정책문제 : 의무교육이제대로정착되지않고있습니다. 개선방안 : 의무교육내실화 - 수업료외에기본학교급식비, 체험활동비, 물품비등일체지원 - 교복비, 교통비등사적비용일부보조 - 2020년까지초등학교 1~2학년돌봄교실이용률을전체학생의 50% 수준까지확대 나 ) 실천과제 2 : 사회적약자의기회확대 기회균등선발제를 20% 수준으로대폭확대하겠습니다. 정책문제 : 지역간, 계층간교육차별과교육양극화심화 개선방안 : - 지역간, 계층간교육차별과교육양극화심화의방지및스펙중심의입시제도를막기위해기회균등선발을 20% 수준으로확대하여대학입학시지역균형선발, 계층균형선발강화 - 내신상위 10% 학생에게해당시 도국 공립대무시험진학기회보장 - 입학전형지원시학생부에적을수없는각종스펙자료제출금지등간소화 국 공립대학교등록금을동결하겠습니다. 정책문제 : 우리나라대학등록금비중이 OECD회원국최고수준 개선방안 : 국 공립대학교등록금동결 - 국 공립대학이양질의대학교육을제공할수있도록역량강화 다 ) 실천과제 3 : 창의교육실현 미래형공립창의학교를도입하여창의 융합형교육을실현하겠습니다. 정책문제 : 2020년이면수많은일자리가사라질것이라는미래학자들의예측에도불구하고현행학교교육은산업화시대의교육체계에안주 개선방안 : 공립창의학교도입, 공립형대안학교도입 - 초 중 고등공립창의학교도입 (17개시 도시범운영 ) 자체교육과정개발허용하고일정한평가기준에따라예산지원
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 23 - 공립형대안학교도입 (17개시 도시범운영 ) - 재가교육과사이버고등학교를연계한자율교육제도도입 진로 진학 취업종합포탈 (Life Mentor Studio) 을구축하겠습니다. 정책문제 : 청소년들의진로와직업선택에대한상담및지도인력부족으로청소년의진로및직업선택관련정보가형식적이고대학진학위주로제공되고있음 개선방안 : 전생애주기를고려한 Life Mentor Studio 구축 - 직업별현황, 학습체계, 훈련기관, 관련대학, 채용기관, 준비방법등에대한종합적정보체계구축, 국내대학종합비교정보망구축 - 진로및직업상담시스템구축및전문가배치와전문가양성 라 ) 실천과제 4 : 안전하고민주적인학교 학교폭력과따돌림을방지하겠습니다. 정책문제 : 학교내폭력및따돌림방지대책에도불구하고학교폭력이개선되지못하고최근에는사이버따돌림확산으로피해자증가 개선방안 : 초 중 고등학교에전문심리상담사배치 - 학교내사이버따돌림대응센터설치 : 피해자및가해자상담강화 남 녀교사의구성비를맞추겠습니다 정책문제 : 초등학교교원의성비불균형심화로도시지역여교사편중이심화 개선방안 : 교원배치시학교별남 녀교사최저성비 30% 로규정 - 초빙교사선발제도개선을통해성비를고려한채용확대, 남성교사확보 학교장소환제를도입하겠습니다. 정책문제 : 교장임명제에대한제도개선이지속적으로요구되고있음 개선방안 : - 학교공동체구성원중교사와학부모 1/3이상이서명할경우소환투표를실시하여과반수이상이동의할경우학교장의보직을해임하도록관할교육청에요구 - 해당학교를관할하는교육감은특별한사유가없을경우해당학교의교장을보직해임하도록함 지역공동체복원을위해학교시설을활용하겠습니다. 정책문제 - 학생들을위한건전한활동공간이부족하고지역주민들의평생교육에대한수용증가에따른서비스제공공간도부족 개선방안 : - 방과후교장제도입및방과후종합지원센터설치, 방과후교장은교육장이임명
24 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 지역공동체활동을위한학교시설개방확대 - 학교내에구역별평생교육및문화프로그램, 학습동아리 강사양성 재능나눔프로그램등운영 마 ) 실천과제 : 청년학비경감 청년들의학자금대출이자부담을경감하겠습니다. 개선방안 : 학자금대출금리를현행 2.7% 에서 1.5% 로하향조정 대학입학금폐지와등록금심사제도를도입하여실질적인학비부담을덜어드리겠습니다. 개선방안 : 고등교육법 개정. 고등교육법 11조개정을통한입학금폐지 - 대학예산운용의투명성확립을위해대학, 교수, 학생이참여하는등록금심사제도도입 국가장학금제도가공정하게운영되도록하겠습니다. 개선방안 : 현실적으로어려운가정에대한구제신청제도운영 - 소득분위산정법의개선책강구 : 서민층의역차별을방지하기위해서부동산등각종금융소득환산시산정이율을실제시중금리로적용 - 교내 외장학금제도변경시학생대표와관련내용을반드시협의후결정, 변경 3개월전정보공개및사전고지 바 ) 실천과제 : 인구 5천만프로젝트 국 공립보육시설확충및누리과정국가책임강화하겠습니다. 개선방안 : 국 공립보육시설확충 ( 주민자치센터 1개소당 1개보육시설원칙 ) - 보육료현실화및보육교사등보육종사자처우개선, 다양한보육서비스제공 - 누리과정국가책임강화 ( 지방교육재정교부율인상 ) 2) 국민의당교육공약진단 교육공약의교육적타당성 교육공약이가장근본적이고중요하며시급한정책문제를반영하였는가 - 국민의당교육공약은누리과정, 사교육비과다, 대학입시제도문제, 의무교육미흡, 창의교육미흡, 진로교육부족, 학교안전문제, 학교장문제, 청년학비문제등중요하며시급한주요교육문제를공약에반영하고있음. 교육개혁이념이교육의본질적인가치와사회적인가치를반영하였는지 - 교육개혁주요실천과제로공교육정상화, 창의교육실현을제시함으로써교육
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 25 의본질적가치를반영하고있음 다만, 공교육정상화의이념, 내용에대한인식과대책이부족하여피상적인대책이제시되고있음 - 교육개혁주요실천과제로사회적약자의기회확대, 안전하고민주적인학교를제시하고있어핵심적인사회적인가치를반영하고있음 인간존중의가치, 교육정의의가치를반영하고있는지 - 특히수시, 학생부종합전형으로인한학교현장의과도한입시경쟁과스트레스문제와진로교육발전방안을제시하고있어인간존중의가치를담고있음. - 지역간, 계층간교육차별과교육양극화를방지하기위한지역균형선발, 계층균형선발강화방안을담고있지만, 의무교육내실화방안은제한적인수준이며, 학력부진학생에대한대책이부족하여교육정의의가치는충분히반영되지못하고있음 학생ㆍ학부모를포함한국민다수가인식하는문제와요구를반영하였는지 - 특히사교육비과다, 대학입시제도, 학교폭력과따롤림문제를강하게제기하고있으며학교장소환제를제시하고있어학생 학부모의문제인식과요구를반영하고있다고판단됨. 교육공약의적합성 정책목표의적합성 : 정책목표의구체성및적절성 - 주요정책목표로공교육정상화, 창의교육실현, 사회적약자의기회확대, 안전하고민주적인학교를제시하고있어정책목표는구체이고적절함고판단됨. - 특히, 대입제도에대한문제인식과대책이교원보다는학생 학부모의문제인식과요구를반영하고있음 정책수단의적합성 : 정책문제정의의정확성, 정책목표와정책수단의인과관계의적절성, 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 - 정책문제정의의정확성 : 국민의당교육공약은어느정당보다도학생 학부모의문제인식과요구를반영하고있음. 특히, 다른정당과달리사교육비과다, 대학입시제도에대한문제인식과원인분석이비교적정확성을지님. 다만, 정책문제에대한종합적인원인분석이미흡함. 그에따라제시되는정책수단도부족함. - 정책목표와정책수단의인과관계의적절성 : 국민의당교육공약에는정책목표와정책수단의인과관계가부분적으로반영되어있음. 즉, 제시된정책수단은일부적절하지만, 정책목표를달성하기에는정책수단이부족하여정책목표와정책수단의인과관계가충분하지않음.
26 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 다만, 정책문제에대한종합적인원인분석이미흡함. 그에따라제시되는정책수단도부족함. 공교육정상화가수시모집의축소, 초중학교의무교육경비지원확대만가지고는실현이어려움 창의교육이일부공립창의학교와진로진학취업종합포탈만가지고는어려움. 모든학교의교수학습을창의적으로혁신할수있는정책이요구됨. 민주적인학교역시학교장소환제만이아니라, 교원정책혁신, 학교자율화, 학부모권리및참여확대, 상호존중의거버넌스구축등이요구됨 - 정책목표달성을위한정책수단의구체성과실현가능성 : 국민의당교육공약은정책목표는포괄적이고의욕적으로제시하고있으나, 이를달성할정책수단자체가매우부족함. 또한제시된정책수단의구체성도부족함. 하지만이러한국민의당교육공약의한계는교육공약만의한계가아니라국민의당공약집자체의편집상한계라고판단됨. 교육재정확충방안의구체성도미흡한수준임. 종합진단 국민의당교육공약은정책목표에는교육적타당성과적합성을담고있지만, 정책수단에서는이를제대로실현하고있지못함. 국민의당교육공약은제시된정책목표를달성하기에는정책수단이매우빈약하여정책목표와정책수단의인과관계가충분하지않고정책목표의실현가능성도낮은수준임. - 다만, 타정당과달리사교육비과다, 대입제도에대한문제인식과원인분석이비교적정확하여향후대입제도개선을위한중요쟁점을제기하고있음 국민의당은교육개혁이념과방향에따른정책수단에대한보다충실한연구와대안수립노력이요구됨. - 정책수단의구체성이부족한정책공약집자체의편집상한계극복필요 국민의당교육공약에는법률개선에대한내용이거의없음. 국회입법권에대한이해와실질적인접근이필요함.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 27 2. 영역별정당교육공약비교 < 표 1> 제 20 대국회의원선거주요정당교육공약비교 영역구분새누리당더불어민주당국민의당 누리과정 국공립어린이집, 유치원단계적확대 ( 목표성과치미제시 ) 보육예산 100% 중앙정부담당 국공립어린이집 30% 까지단계적확충 표준보육비용수준의보육료지원 국공립보육시설확충, 보육료현실화 누리과정국가책임강화, 교사처우개선 아동보호학교폭력및안전대책 아동복지진흥원설립 학교중심네트워크구축 전담경찰관신설, 아동치료병원지정 운영 학부모교육지원확대 : 가족교육활성화법제정 피해아동지원에관한특별법 제정 학교밖청소년지원확대 아동보호시스템강화, 안전대책마련 무단장기결석일을 3 일로축소 아동보호전문기관확대 안전시설확충법규단속강화 친환경학교급식확대 학교밖청소년지원확대, 청소년사회안전망강화 초중고에전문심리상담사배치 학교내사이버따돌림대응센터설치 교육복지확대교육격차축소 유아아이돌봄지원확대 초등돌봄교실운영확대 저소득층사교육비경감 저소득층영재발굴및교육지원 고교무상교육단계실시 고교체제전면혁신 대입스펙경쟁방지, 기회균형선발확대 고교무상교육실현, 교복값 30% 의무교육내실화 : 급식비, 인하체험활동비, 물품비일체 초등학습준비물, 체험학습지원지원, 교복비와교통비 기초학력책임보장법 제정일부보조 비정규직의정규직전환을위해 학교돌봄교실확대 교육공무직법 제정 한부모조손가정, 다문화가족지원강화 교육환경개선 에너지자립학교추진 국공립학교체육장일반인개방 농어촌학교스쿨버스지원 학급당학생수 25 명이하로감축 40 년된노후학교시설개선 학교전기요금부담완화 초등학교남녀교사성비최저 30% 남성교사확보 학교시설 교육개방 초 중등교육의질향상 ( 창의교육 ) 중학교자유학기제정착 혁신학교확대, 혁신교육지원법 제정 고교수강신청제도입, 교과선택권보장 특성화고 마이스터고정원확대및교육내실화 공립창의학교, 공립대안학교도입확대 진로진학취업포털구축
28 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 영역구분새누리당더불어민주당국민의당 사교육비경감대입제도개선 학교민주화교육자치제도 영어수학예체능집중대응 초등돌봄교실확대, 중학교자유학기제정착 K-MOOC 활성화 EBS-2TV 조기실시 저소득층영재교육지원 교육감직선제개혁 학부모학교참여휴가제 방과후학교공익재단을설립하여운영 방과후학교장제도도입 방과후학교운영에지역인력활용, 일자리창출 고교체제전면혁신 대입스펙경쟁방지 국립대학총장선출자율권보장 비리재단, 비리사학퇴출 대입수시모집대폭축소 (20% 로 ) 진로개척자전형확대 기회균등선발제 20% 수준으로확대 방과후교장제도입 학교장소환제도입 대학등록금과거주지원 대학연합기숙사확충 저소득층대학등록금확대 : 소득연계형등록금제도도입 청년용쉐어하우스임대주택 5 만호공급 대학기숙사수용률법적근거마련 등록금심사제, 국공립대등록금동결 대학입학금폐지 국가장학금제개선 대학교육발전 K-MOOC 활성화 고등교육재정 GDP 대비 1% 수준확충 국공립대역량강화 청년실업대책 서울에서운영되는청년희망아카데미전국확대 재학생벤처장학금수여 청년국제인턴확대 더좋은 청년일자리 70 만개창출 청년창업환경개선, 청년안전망도입 청년구직수당도입 청년창업활성화 청년사회안전망도입 한시청년고용할당제 평생교육 직업교육 노인교육지원법 중장년취업아카데미 경로당을여가 건강관리 교육등어르신종합복지서비스제공시설로확대개편 - 주요특징 사교육대책치중, 실효성은미흡 교육복지확대, 교육질향상대책모두미흡 종합적교육개혁부재 법률개정방안미흡 교육복지대책에치중여전 ( 다만, 대학등록금정책은선택적보편주의로변경 ) 내신사교육비와선행교육축소는어려움 종합적교육개혁방안제시노력 교육적타당성과적절성비교적높음 정부교육정책적극비판, 대안제시 정책목표의타당성에비해정책수단의적절성미흡 종합적교육개혁대책미흡 법률개정방안미흡 창의인재육성을위한모든초중등학교및대학의교육역량강화, 질혁신노력은미흡
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 29 3. 정당교육공약에대한종합진단 더불어민주당의교육복지이념은변화되고있으나, 여전히현재교육재정상태로는무리라고볼수있는포퓰리즘성격의공약이남아있음. 다만, 새누리당은아예교육복지공약이없고, 국민의당의교육복지공약은매우미흡함. 전체적으로교육복지공약경쟁은다소완화되고있다고할수있음. 그럼에도불구하고창의력증진을위한교육혁신방안은대체로미흡함. 창의인재육성을위한모든초 중등학교의교수학습혁신, 대학교육의질혁신, 그리고실효성있는사교육비경감과대입제도개선방안은대체로미흡한수준임. 상대적으로대학교육혁신, 교육재정확충에대한공약이빈약함. 특히대학교육과청년실업해소를연계시킨대책이미흡함. 다만, 더불어민주당은고등교육재정 GDP 대비 1% 수준확보공약을제시하고있음. 국민의당학교장소환제공약외에는세정당이공통적으로교원정책혁신방안을제시하지못하고있음. 여러교육공약에도불구하고, 전반적으로국회의고유권한이자가장중요한권한인입법권을활용한대책이미흡함. 다만, 더불어민주당의교육관련법률제 개정공약이좀더제시되고있음. 제20대국회의원선거교육공약에나타난이념적차이가분명하여향후교육정책을둘러싼정치적갈등이격화될것으로추정됨. - 현재총선교육공약에서는주로누리과정, 국가국정교과서, 교육감직선제, 대입제도등이주요쟁점으로드러나고있음. * 더불어민주당김태년의원등이 2015년 11월 20일, 역사교과서국정화금지관련내용을담은초 중등교육법개정안을발의한상태임. 개정안은초등학교와특수학교를제외한학교에서는원칙적으로국가가저작권을갖는교과용도서를사용하지못하도록명시적으로규정하고있음 ( 국민일보, 2015.11.20.). 이법안이폐기된다고해도, 제20대국회에서다시발의될가능성이매우큼. - 이러한교육쟁점들은 2017년대선국면과연결되며, 대통령선거의주요쟁점으로부각될것으로추정됨. 정당의교육개혁에대한의지와교육개혁의역량, 그리고계획이빈약하다고판단됨. 다만, 더불어민주당은교육개혁을위한이념과목표및수단을비교적타당하고적절하게제시하고있음. - 다만, 정당의교육개혁에대한의지와교육개혁의역량, 그리고계획의충실성정도는더불어민주당 > 국민의당 > 새누리당순이라고할수있음.
30 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 정당의교육개혁에대한의지와교육개혁의역량부족만이아니라, 정당내교육개혁에대한논의도부족한실정임. 우리나라정당의교육에대한전문성, 전문역량이대체로미흡한수준이라고판단됨. 특히여당의경우에는정부교육정책과큰차이가없는수준의교육공약이제시되고있음. 비례대표문제 : 비례대표공천교육전문가가거의포함되어있지않음. 일부대학교수가있지만, 교수나교원단체대표는교육자이지만, 교육전문가라고하기는어려움. 특히, 학생 학부모 국민의요구와이해를대변하기는매우부족함. 제20대국회의원선거에서교육공약은공약집에만있을뿐 사실상존재하지않는유령공약 임. 이번선거는 정책선거 가아닌 정치선거 로전락하고있음. - 정당들이제대로준비하지도않았고, 제대로알려지지도않았으며, 그내용도빈약한수준임. - 그결과, 국민들의국회의원선거판단기준으로작용하지못하고있음. - 이러한현실로인하여, 교육공약의내용이향후제20대국회구성후실질적인교육개혁의방향과내용으로작용하기를기대하기어려운실정임. - 그원인은정당간정치투쟁과정당내권력투쟁에있으며, 그바탕에는지역주의와비민주성이원인으로작용하고있음. Ⅳ. 교육공약개선방향 : 국회중심의교육개혁방안 제20대국회, 교육개혁의중심에서기를바란다 국회는입법부임. 다른권한과역할도많지만가장중요한권한과역할을법률을만들고개정하는것임. - 하지만, 이를위해서는제일먼저, 국회교육관련상임위의운영이개선될필요가있음. 현재국회의교육문화체육관광위원회의상임위원장은관례상야당의원이맡아직무를수행해왔음. 그러면서여야갈등에좌우되며여야정당의합의에의한교육개혁이가로막히는기제가되어왔음. 국회와주요정당은교육개혁의시급성과중요성을공유하며, 교육문화체육관광위원회의운영개선을통해상임위를교육개혁의중심으로재구축할필요가있음. - 총체적인교육개혁비전과중 장기계획에근거하여교육발전전략을도출하고, 이에근거하여기존교육관련법률체계를재점검하고재구축해야함. - 이를통해개정해야할법률을선정하고, 그개정방향과내용을도출해야함.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 31 - 아울러법률체계가미흡하면새로제정해야할법률을선정하고, 사회적인논의를거쳐그내용 조항을조정하고합의해야함. 다만, 주의할사항은선거를통해교육공약의정당성이모두검증되고확인되는것이아니라는사실임. 국회다수당이라고하더라도중요한교육쟁점에대한사회적논의와합의노력은계속되어야함. 제20대국회의교육개혁의제는무엇이되어야하나 첫째, 가장먼저 교육교육규제및사교육조장법 이라고비판받고있는 공교육정상화촉진및선행교육규제에관한특별법 을전면개정해야함. - 이를위해서는먼저공교육정상화의의미와방향을찾고, 공교육정상화를위한핵심과제를도출하여그내용을중심으로법률개정방안이마련될필요가있음. - 공교육정상화 는획일적인교육이아니라, 학습자의개별적인특성을존중한 모두를위한맞춤형수월성교육 의방향을지향해야함. - 특히, 공교육정상화에가장큰영향을미치는대입제도에대한총체적논의를통해, 대입제도개선을위한방향을도출하여 공교육정상화촉진및선행교육규제에관한특별법 을전면개정내용에그기본사항을반영할필요가있음. * 2013년에교육부의정책연구를수행한강태중등 (2013: 80) 은 강력한영향력을가진대입전형요소로서내신이가지는부정적영향력 에대해 고등학교교육정상화에기여한다기보다 무능한교사의학생통제권 과 문제풀이위주의비교육적수업의존재 를담보하는역할을한다고비판하고있다. 나아가 한국의고등학생들은입시시험을 3년동안걸쳐서보는처지에놓이게되었으며이로인하여고교생활전체를시험지옥속에서보내게되었다 고학생부반영비중확대 로인한심각한문제상황을서술하고있음. 이러한연구결과는필자 ( 안선회, 2009; 2013) 의여러논문에서의연구결과와매우유사함. - 국민의당공약과유사하게수시와학생부종합전형비중을일부줄이고, 창의형수능과창의형공동논술이필요함 ( 안수진 안선회, 2015). - 수능-EBS연계정책은지식암기수업을조장 ( 김태우 안선회, 2015) 하고공교육을비정상화시키고있기에반드시폐기되거나전면개선되어야함. - 사교육을조장하는방과후학교선행교육금지조항은시급히삭제되어야함. 둘째, 교육기본법 개정을통해교육개혁전반의이념과방향을반영해야함. - 교육기본법 명칭을그대로두면서도 교육 보다 학습, 학습권 을더중시하는방향으로개선되어야함. - 교육과학습에서의창의성 이강조되어야하고, 교육의기회균등 은더적극적인 교육의평등 ( 형평성 ) 으로수정될필요가있음.
32 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 학습자, 보호자, 교원의권한이보다균형있게조정되어상호협력을통한교육발전이이루어지도록해야함. - 또한 제3장교육의진흥 에는 행복교육, 진로교육, 창의교육, 인성교육, 아동보호 를위한조항이추가될필요가있음. 셋째, 초 중등교육법 개정을통해중앙정부와교육감간의갈등을해소또는완화하고단위학교의자율성을확대해야함. - 구체적으로는중앙정부의권한과교육감의권한은약화시키고단위학교의자율성을확대해야함. - 단위학교에서도학교운영위원회, 교장, 교감, 교사의권한이구체적으로명시되어권한남용과오용을방지하고, 조화로운학교거버넌스체제를구축해야함. - 교육과정을교육부장관이정하도록한시대착오적인법률조항을개정하여국가교육과정위원회를합리적으로구성하여, 위원회의합의에의해국가교육과정과교과서제도를정할수있도록해야함. - 법률규정으로고등학교등학교체제와입학전형의핵심사항을명확하게규정할필요가있음. 특히, 중학생의고등학교배정시선지원후추첨 ( 평준화 ) 배정을원칙적으로규정하고, 교육감이허용하는일부학교에한정하여예외를두는방식으로변경하고, 예외학교의입학전형도교육감의관리 감독하에두도록해야함. 이렇게하면자사고입학전형권한을둘러싼논쟁이해소될것임. - 대안학교규정을완화하여다양한 작은학교 의설립과운영을허용해야함. 또한교육비지원에관한규정도명확히하여급식등교육예산관련갈등을해소할필요가있음. 넷째, 지식기반사회, 창조사회, 제4차산업혁명등사회변화에대응하기위해창의인재를양성하기위한초중등교육과대학교육의교수학습혁신, 평가혁신이강력하게추진될필요가있음. - 이러한교수학습과평가의혁신은교육과정혁신, 교원의노력과함게현실적으로는 EBS-수능연계를폐지하고현행대입제도를창의형내신, 창의형수능과창의형공동논술로변경할때가능함. 다섯째, 대학교육혁신을위한고등교육법개정, 대학구조개혁법제정을추진해야함. 현재대학의가장큰문제는학생부종합전형과국영수위주전형을통해초중등교육에미치는부정정인영향임. 하지만, 이문제는 공교육정상화법 개정을통해해결해야함. - 고등교육법개정, 대학구조개혁법제정을통해서는대학교육의사회적적합성과교육력문제의해결을위한대학혁신을지원 촉진하는내용이담겨야함.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 33 - 아울러대학교육의혁신을교육부가아니라, 대학과교수, 학생이주도하도록지원할필요가있음. 대입제도외사항에대해서는교육부의규제가아니라대학의자율에맡기는방향으로법률이개정되어야함. - 특히시행령이나재정지원사업을통해교육부의규제와영향력이지나치게커지는것을막아야함. - 대학강사관련규정도전향적으로검토해야함. 이를위해서는학생수축소와등록금인상의어려움으로대학의재정수입이축소되고있는상황이기에정부의재정지원은확충하되, 대학구성원들의봉급인상은자제되어야함. - 대학구조개혁법제정을통해일부대학의퇴출을허용하되, 더불어민주당공약에나타난바와같이, 잔여재산이비리재단등불순한자에게흘러들어갈가능성은사전에차단해야함. - 대학교육혁신을통해대학의교육력을높여, 창의력 직무역량 ( 핵심역량 ) 과진로개발역량등학생의실질적인학습성과를거둘수있어야함. 사회변화를고려한대학전공개편과학사제도의전면혁신을통해대학교육과노동시장의미스매치를해소하여청년실업을근본적으로극복할수있는교육적대응력을길러야함. 인문학, 사회과학, 기초과학발전을위한별도의대책도실효성잇게추진되어야함. 여섯째, 유아교육법과영유아보육법개정, 지방교육재정교부금법에대한총체적인개정작업이있어야함. - 최근어린이집누리과정예산을둘러싸고갈등이있었지만, 이문제는단순하게예산관련문제로끝날사안이아님. - 유 보통합과그에따른제반문제및예산소요와그부담문제까지종합적으로고찰되어야함. - 이번문제를기회로아예유 보통합을제대로추진하고, 유아교육을혁신하는계기를만들어야함. - 이에대한소요예산을합리적으로예측하여지방교육재정교부금법개정을통해재원을확충해야함. 일곱째, 교육공무원법, 교원지위향상을위한특별법등모든교원관련법률을종합적으로점검하여교원의학생교육에대한권한과지위, 역할을지원할필요가있음. - 특히, 교원승진제도와교장임용제도등교원인사제도에대한종합점검과개선이요청됨. 교원정책을교원이학교행정이아니라, 학생교육에최선을다할수있도록지원하는방향으로개선해야함. - 교원의교육에대한권한과지위, 역할은충분히보장하면서동시에교원의학
34 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 생교육에대한헌신과책무를요청해야함. - 교육의목적이학습자의학습과성장이듯이, 교육자도학습자의학습과성장을통해행복을찾을수있도록, 학생교육에전념할수있도록지원해야함. - 이를위해서는학교자율을침해하고, 권위주의 관료주의행정이핵심기제가되고있는교감승진평정에대한교육장과교육감의근무평정권한을없애거나대폭축소하는방향으로의개선이요구됨. 여덟째, 기타여러교육관계법률에대한검토와개정노력이있어야함. - 인성교육법과진로교육법이제정되었지만, 그미비점을보완하는개정노력이필요함. 특히진로교육법에는고교및대학진학과연계한진로교육방안 ( 진로기반진학지도지원방안 ) 이포함되어야보다실효성있는법률이될수있음. - 영재교육진흥법과특수교육진흥법, 평생교육법등의개선을통해여러분야의교육이실질적으로진흥되면서종합적인교육발전이이루어질수있는토대를만들어야함. - 사립학교법개정을통해서는학생입학전형외사항에대한규제를완화하고교육자율성을확대할필요가있음. 아홉째, 교육개혁, 교육발전에반드시필요한법률을새로제정하는있어야함. - 교원의권한과지위향상과균형을위해 학부모지원법 과 학생지원법 이제정되어야함. - 이때 학부모지원법 과 학생지원법 이교원의권한 지위와충돌되지않으며, 교원의교육력이충분히보장되는방향이담겨야함. - 더불어민주당공약과같이, 학생을위한 기본학력 ( 기초학력 ) 책임보장법 이제정될필요가있음. - 교육복지공약이단순한교육기회의확대, 교육여건의개선에그치지않고, 학생의다양성을존중한맞춤형교육성과향상이라는실질적인교육결과의평등을가져올수있어야함. 마지막으로는, 중장기교육개혁의타당하고효과적인추진을위해서는교육부에휘둘리지않고, 총체적인교육개혁을주도할 국가교육위원회 구성 운영을규정하기위한 국가교육위원회법 제정이추진될필요가있음. - 국가교육위원회법 제정을위한노력과함께국회와정당차원에서도지속적으로상시운영되는교육개혁을위한특별조직을구성하여교육적타당성을갖춘중장기교육개혁방안을모색할필요가있음. - 국회에도 ( 가칭 ) 미래국가발전연구소, ( 가칭 ) 국가교육발전연구소등을설립하여각정당과정부의교육개혁노력을촉진할수있을것임.
제 20 대국회의원선거교육공약진단및개선방향 35 Ⅴ. 맺는말 : 교육개혁은국민행복실현전략이자국가발전의 핵심전략 이제까지의국회와정당에대한실망이제20대국회에대해서는기대와감탄으로바뀌기를기대함. 특정정당의정치이념이나정치적이해관계가아니라, 국민모두를위한국회와정당이되기를기대함. 국회와정당, 그리고소위교육전문가들이편협한진영논리 ( 사실상패거리논리 ) 에빠지지않고, 국민모두를보고, 국민모두의이익과행복을위해, 국민모두의요구, 바램을담아교육개혁을이루어내기를소망함. 제20대국회와주요정당이국민행복실현과국가발전을위한핵심전략으로교육개혁에최선을다해주기를기대함. 이를위해국민은, 교원은올바른안목을가지고선거를잘해야할것임. 국회와정당의수준을결정하고좌우하는것은결국국민임. 이번선거에교원을비롯한국민들의교육개혁을위한염원이담기기를기원함.
36 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 참고문헌 강태중ㆍ김성훈ㆍ황규호ㆍ배영찬ㆍ진동섭ㆍ권혁제ㆍ김경훈ㆍ최창완ㆍ박병영 (2013). 대입제도개선방안연구. 교육부. 국민의당 (2016). 어제와싸우지않으면내일은시작되지않는다. 제20대국회의원선거국민의당정책공약집. 더불어민주당 (2016). 더불어잘사는공정한대한민국. 제20대국회의원선거더불어민주당정책공약집. 새누리당 (2016). 앞으로! 하나로! 함게누리는미래로. 제20대국회의원선거새누리당정책공약집. 안선회 (2009). 2008대입제도정책주장에관한실제적타당성분석. 교육정치학연구 16(2). 165-196. 안선회 (2013). 대입제도개선정책의정책인과가설분석 : 노무현정부, 이명박정부대입정책을중심으로. 교육문제연구 26(4). 45-78. 안선회 (2015a). 5.31 교육개혁 20주년세미나1 교육현장의관점에서바라본 5.31 교육개혁의성과와과제. 111-169. 안선회 (2015b). 공교육정상화를통한사교육비경감정책주장의실제적타당성분석- 대학입학전형제도와의연관성을중심으로. 교육문화연구 21(6). 39-69. 안선회 (2016). 대입제도정책문제정의의타당성분석. 교육문제연구 29(1). 고려대학교교육문제연구소. 안선회, 정일환, 주동범 (2009). 입학사정관제의합리적정착을위한사교육비경감방안연구. 교육정치학연구 16(2). 7-33. 안선회ㆍ김희규ㆍ양정호ㆍ이건남ㆍ주영효ㆍ주휘정 (2014). 꿈과끼를키우는행복교육추진방안연구. 교육부. 안수진ㆍ안선회 (2015). 2015학년도대입전형간소화정책의효과성과타당성평가연구- 학생ㆍ학부모ㆍ교사의효과성인식에근거한인과가설평가를중심으로-. 교육문제연구 28(4). 1-33. 이종재ㆍ이차영ㆍ김용ㆍ송경오 (2015). 교육정책론. 학지사. 허범 (1982). 정책학의정책문제지향성. 성균관대사회과학연구소편. 국민일보 (2015.11.20.). 교육의정치적중립성침해 김태년, 교과서국정화금지법안발의. 중앙선거관리위원회홈페이지. 각정당제 20 대국회의원선거 10 대정책.
주제 2 누리과정예산편성문제의쟁점과해법 하봉운 ( 경기대학교 )
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 39 주제 2 누리과정예산편성문제의쟁점과해법 하봉운 ( 경기대학교 ) Ⅰ. 2012 년누리과정의도입과재정분담계획 1. 누리과정이란? 누리과정은 2011 년 만 5 세어린이교육 보육, 국가가책임진다 는슬로건으로 2012 년 3 월부터 만 5 세공통과정 이도입되고, 2013 년부터만 3~4 세까지확대시행되고있음. 누리과정은기존유치원과어린이집으로이원화되어있는유아교육 보육과정을통합하여만3~5세어린이라면누구나공정한교육기회를제공받는 공통의교육 보육과정 으로서, 유치원 어린이집의구분없이동일한내용을배우는것은물론, 부모의소득수준에관계없이모든계층의유아에게유아학비와보육료를아동 1인당최대월 29만원까지지원하고있음
40 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? < 표 1> 2015년누리과정유아 1인당지원금액 ( 단위 : 원 ) 구분 유아학비 방과후활동비 합계 사립 220,000 70,000 290,000 공립 60,000 50,000 110,000 2. 2012 년누리과정도입및재정분담계획 이명박정부는 5세누리과정은 2012년 3월 1일부터, 3~4세까지확대는 2013년도 3월부터는실시하기로하고, 재정분담은 2012년부터 2014년까지는국고와지방교육재정교부금으로누리과정예산을분담하고 2015년부터는전액지방교육재정교부금으로충당하기로계획하였음. 이에따라정부는 2012년도입한 5세아누리과정을 2013년부터 3~4세유아에게도동시에확대하고, 지원단가도 2012년 20만원에서 2016년까지 30만원으로단계적으로인상할계획을제시하였음 ( 교육과학기술부, 2012.1.18.). 만3~4세보육료 유아학비는재정여건을감안하여 14년까지는국고, 지방비와지방교육재정교부금을함께활용하여지원하고 2015년부터는지방교육재정교부금으로재원을일원화할계획이며, 이에따라지방교육재정교부금에서부담해야하는재원은 2012년 1조 6,352억원에서 2015년 4조 4,549억원으로증가할예정임 ( 국무총리실외, 2012). 이는기획재정부에서추정하는 2015년지방교육재정교부금 49조 4천억원의 9.0% 에해당하는수준이며, 내국세 262조 3천억원의 1.7% 에달하는규모임 ( 기획재정부, 2011). < 표 2> 이명박정부누리과정의재원부담방법 (2012 년 1 월결정 ) 국비 + 지방비 ( 지자체 ) 지방교육재정교부금 구분 2012 2013 2014 2015 5 세 - - - - 3-4세 소득하위 70% 소득하위 70% 3세소득하위 70% - 5세 100% 100% 100% 100% 3-4 세 - 소득상위 30%+ 추가분 3 세소득상위 30%+ 추가분 4 세 100% 100%
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 41 < 표 3> 누리과정도입에따른연도별지방교육재정교부금부담액추계 ( 단위 : 억원 ) 구분 2010 2011 2012 2013 2014 2015 합계 교육 교부금 2,482 2,586 5,392 5,482 5,611 6,509 28,062 국고 1,316 1,012 - - - - 2,328 지방비 1,375 1,036 - - - - 2,411 보육만 5세교부금 - - 5,996 6,087 6,218 7,204 25,505 소계 2,691 2,048 5,996 6,087 6,218 7,204 30,244 교부금계 2,482 2,586 11,388 11,569 11,829 13,713 53,567 총계 5,173 4,634 11,388 11,569 11,829 13,713 58,306 국비 + 지방비 7,747 7,747 4,510-20,004 만3~4세 교부금 - - 4,964 16,781 22,930 30,836 75,511 총계 12,711 24,528 27,440 30,836 95,515 교부금총부담액 2,482 2,586 16,352 28,350 34,759 44,549 129,078 자료 : 1. 교육과학기술부 (2011.5.2). 만5세공통과정 도입추진계획 ( 보도자료 ). p.8. 2. 교육과학기술부 (2012.1.18). 3-4세누리과정 도입계획 ( 보도자료 ). p.7. < 표 4> 시 도교육청별누리과정어린이집보육료재원부담 ( 예정 ) 액 ( 단위 : 억원 ) 2012 2013 2014 2015( 예정 ) 시도유치원어린이집계교육비보육료계유치원어린이집교육비보육료계유치원어린이집교육비보육료계유치원어린이집교육비보육료 서울 1,457 687 770 5,021 2,473 2,548 5,383 2,512 2,871 6,169 2,512 3,657 부산 1,034 822 212 1,545 1,024 521 1,929 1,260 669 2,234 1,260 974 대구 788 614 174 1,200 826 374 1,691 1,056 635 1,898 1,056 842 인천 884 668 216 1,494 892 602 1,969 1,087 882 2,294 1,087 1,207 광주 557 349 208 843 479 364 1,165 636 529 1,352 636 716 대전 554 440 114 881 567 314 1,133 699 434 1,289 699 590 울산 381 320 61 662 431 231 892 562 330 1,024 562 462 세종 15 5 10 62 17 45 154 36 118 128 36 92 경기 4,541 3,494 1,047 7,173 4,069 3,104 9,095 4,859 4,236 10,562 4,859 5,703 강원 415 239 176 671 301 370 1,033 446 587 1,152 446 706 충북 462 259 203 769 324 445 1,106 420 686 1,262 420 842 충남 656 436 220 1,071 524 547 1,534 661 873 1,747 661 1,086 전북 613 370 243 926 491 435 1,250 625 625 1,457 625 832 전남 511 267 244 832 356 476 1,219 477 742 1,387 477 910 경북 827 610 217 1,206 741 465 1,748 1,054 694 1,995 1,054 941 경남 1,184 918 266 1,791 1,083 708 2,389 1,331 1,058 2,781 1,331 1,450 제주 172 101 71 343 132 211 466 134 332 553 134 419 합계 15,051 10,599 4,452 26,490 14,730 11,760 34,156 17,855 16,301 39,284 17,855 21,429 출처 : 교육부및 17 개시 도교육청
42 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? Ⅱ. 누리과정재정분담갈등발생 1. 2015 년누리과정재정분담의문제점발생 1) 지방교육재정교부금증가예측실패 누리과정사업도입당시보다지방재정교부금전체규모가감소하였음. 즉, 2012년당초누리과정사업도입당시에는기획재정부의지방교육재정규모증가가매년약 3 조원이상일것이라는장밋빛예측이있었으나, 2013년도이후세수감소로재정추계가완전히빗나가 2014년부터오히려감소하였음. < 표 5> 추계액대비지방교육재정교부금실교부액비교 ( 단위 : 억원 ) 연도 추계액 (A) 실교부액 (B) 차액 (B-A) 2013 421,163 410,619 10,544 2014 456,340 408,681 47,659 2015 493,954 394,056 99,898 * 추계액 : 교육부 2011-2015 중기지방교육재정전망자료, 실교부액 : 교육부보통교부금확정교부액출처 : 경기도교육청 (2015). 이것은 2011~2015년중기재정계획에서예산과기금수입을합한재정수입은 11~ 15 년기간중연평균 7% 내외수준증가할전망하고예산수입의대부분을차지하는국세수입은경상성장률전망치 (7~8% 대 ) 보다다소높은 8% 대수준증가를예상하였기때문임. < 표 6> 2012 년누리과정도입당시중기재정수입전망 ( 조원, %) 11* 12 13 14 15 연평균증가율 재정수입 314.4 337~345 367~375 386~395 403~413 7% 내외 ㅇ예산수입 212.1 230~236 254~260 267~274 278~286 7% 대 국세수입 187.6 202~207 220~226 238~245 254~261 8% 대 ㅇ기금수입 102.2 107~109 113~115 119~121 125~127 5% 대 * 11년은국회확정예산기준출처 : 기획재정부 (2011). 2011~2015년국가재정운용계획
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 43 2012년중앙정부의누리과정도입과향후예산분담방안은국회예산정책처의현안분석에서조차도경기변동에영향을받는지방교육재정교부금으로급격히증가할보육 교육재정을안정적으로감당할수있을지의문을나타낼정도였음 ( 조은영, 2012). 또한보건복지부가관할하는어린이집에취학하는아동에게도지방교육재정교부금을지원하는것이법령상타당한지엄밀한검토가필요하다고지적되었음. 지방교육재정의대부분을차지하는지방교육재정교부금의규모가내국세수입의일정비율에의해결정되는점을감안할때국내경기가위축되는경우조세수입감소로국가재정운용에큰부담으로작용하고, 이어서법령에근거한지방교육재정교부금배정액도축소가불가피하여교육재정이심각한위협에처할수있는상황도배제할수없음. 이같은현실은 2013년세수결손에따른 2015년교부금정산 ( 2.7조원) 반영으로전년대비 1조 3,475억원감소 ( 3.3%), 2014년세수결손에따른 2016년교부금감액정산이예상된다는사실에서확인됨. 1) < 표 7> 지방교육재정교부금규모및증가율현황 ( 단위 : 조원, %) 구분 08 09 10 11년 12년 13년 14년 15년 ( 안 ) 교부금 33.2 30.6 32.4 36.1 39.2 40.8 40.9 39.5 전년도대비증가율 23.4 8.0 6.1 10.2 8.6 4.1 0.2 3.3 자료 : 송기창 (2014), p. 7, < 표 2> 재인용 이러한예측실패는 2014년누리과정비의증가액이교부금증가액을추월하고있는현상에서잘드러남. < 표 8> 누리과정비와교부금증가현황 ( 단위 : 억원 ) 전국 구 분 2012년 2013년 2014년 2015년 교육부교부금 384,473 410,619 408,681 395,206 증감액 (a) 31,642 26,146 1,938 13,475 누리과정비 15,880 26,148 33,689 39,284 증감액 (b) 9,485 10,268 7,541 5,595 주 : 교육부보통교부금확정교부액 ( 기준재정수요액 ) 기준, 2015년도는예정규모임출처 : 경기도교육청 (2014). 1) 기획재정부에서는전년대비줄어든지방교육재정교부금의보전명목으로지방교육채 1 조 8,594 억원 ( 학교신 증설용도 ) 을공공자금관리기금에서인수하기로함.
44 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 2) 보육료지원과관련된중앙정부와시 도교육청간재정분담갈등발생 복지재정의틀속에서운영되는보육정책에서만3세 5세아동보육료를지원하는누리과정재정을 2015년도부터지방교육재정교부금에서전액지출하고있음. 이에따라교육과보육에대한행정및재정운영체계가분리되어복지재정운영의효율성쟁점이발생할수있으며추가적인재정부담문제를둘러싸고시 도교육청, 지자체, 중앙정부의재정갈등이지속되고있음. 이와같은갈등구조에서는저출산극복을위한핵심정책수단인보육서비스의공급이불안정하고구체적인성과에대한책임주체가불명확해질수있음. ( 연도 ) 교육교부금합계 2012 23,411 2013 31,894 2014 35,131 2015 39,641 유치원 교육교부금 18,096 어린이집 ( 단위 : 억원 ) 상위30% 미지급 복지부, 지자체 7,747 교육교부금 5,315(24.7%) 복지부, 지자체 교육교부금 7,747 13,798(64.1%) 복지부, 지자체 교육교부금 4,510 17,035(79.1%) 교육교부금 21,545(100.0%) 자료 : 기획재정부. [ 그림 1] 누리과정교육부담금부담추이 특히누리과정중에서유치원누리과정예산편성에대해서는교육부 ( 중앙정부 ) 와시 도교육청 ( 지방정부 ) 간에크게이견이없음. 다만, 어린이집누리과정예산편성은이견과갈등이있어왔음. 2015의경우에도, 어린이집누리과정예산편성은교육부와시 도교육청마찰이있었으며,. 교육부와시 도교육청의논란끝에중앙정부가추가지원을하고지방채를발행할수있도록하면서 2015년도누리과정예산이집행됐음. 이처럼어린이집누리과정예산편성이중앙정부와지방정부간에갈등문제로비화되면서, 이를해소하기위해중앙정부는법적, 제도적장치를마련하였음. 즉, 중앙정부는 2015년 10월에 지방재정법시행령 과 지방자치단체교육비특별회계예산편성운용에관한규칙 을개정해어린이집누리과정예산을전액시 도교육청의의무지출경비로수정, 변경하였음 2). 2) 지방재정법시행령제 39 조 ( 의무지출의범위 ) 법제 33 조제 3 항제 6 호에따른의무지출의범위
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 45 2. 2016 년누리과정예산편성과재정분담갈등의심화 1) 중앙정부와시 도교육청간갈등 어린이집누리과정예산편성에대해법적, 제도적장치가마련되었음에도불구하고, 2016년도교육부와시 도교육청간어린이집누리과정예산편성에대해갈등이증폭되고있음. 2016년도어린이집누리과정예산편성현황을살펴보면, < 표 9> 에서보는바와같이당초예산안에서누리과정예산을전액편성한교육청은단한곳도없음. 유치원누리과정예산편성이일부이루어졌지만, 어린이집예산편성은매우저조한상황임. 는다음각호와같다. 1. 지방교육재정교부금법 제 11 조제 2 항에따른교육비특별회계전출금, 지방세기본법 제 67 조에따른징수교부금, 법제 29 조및제 29 조의 2 에따른조정교부금 2. 국고보조사업또는법제 23 조제 2 항에따라시 도가시 군및자치구에보조금을교부하는사업에소요되는경비 ( 국고보조금및법제 23 조제 2 항에따라시 도가시 군및자치구에교부하는보조금을포함한다 ) 3. 지방채및차입금등에대한이자지출 4. 유아교육법 제 24 조와같은법시행령제 29 조및제 34 조제 3 항 제 5 항에따른공통의교육 보육과정지원비 5. 그밖에법령에따라지출과지출규모가결정되는경비 지방자치단체교육비특별회계예산편성운용에관한규칙 제 10 조 ( 의무지출경비등 ) 시 도교육감은지방재정법시행령제 39 조에따른의무지출경비등다음각호의경비를세출예산에계상하여야한다. 1. 공무원보수규정및지방공무원보수규정등에의한공무원및기타직의봉급, 제수당및법정부담금 ( 맞춤형복지비를포함한다.) 2. 법령에따라지급하는배상금, 보전금, 변상금, 포상금등 3. 유아교육법시행령제 29 조에따라초등학교취학직전 3 년의유아에게지급하는공통의교육 보육과정지원비 4. 법령, 조약, 협정등에의하여지급하는국제부담금등교육비특별회계부담금 5. 법령및조례에의한출연금, 6. 차입금및민자사업지급금등채무상환지출 7. 국민기초생활보장법제 12 조에따른교육급여, 8. 국고보조사업비
46 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? < 표 9> 2016년도누리과정예산편성현황 구분 시 도교육청당초예산안 누리과정예산편성현황 (2016. 2.22. 기준 ) 비고 어린이집 유치원 어린이집 유치원 서울 미편성 전액 4.8개월 4.8개월 시의회 1회추경심의시변경 ( 교육감부동의 ) 부산 미편성 전액 6개월분 7.6개월분 시의회어린이집누리과정비증액 ( 교육청동의 ) 대구 6개월분 6개월분 전액 전액 시의회어린이집누리과정비증액 (1회추경추가확보 ) 인천 미편성 전액 6개월분 6개월분 시의회어린이집증액, 유치원삭감 ( 교육감재의요구 ) 자치구어린이집약 3개월지원 광주 미편성 전액 미편성 3개월분 1회추경유치원 3개월분편성지자체어린이집 3개월지원 대전 미편성 전액 6개월분 6개월분 시의회어린이집누리과정비증액 ( 교육감동의 ) 울산 9개월분 전액 전액 전액 1회추경추가확보 세종 미편성 전액 미편성 전액 교육청예비비로어린이집 2개월지원 경기 미편성 전액 미편성 4개월분도의회유치원누리과정비 (8개월삭감 ) 삭감 ( 지자체어린이집 2개월분지원 ) 강원 미편성 전액 미편성 도의회유치원 6개월삭감 6개월분 ( 지자체어린이집방과후비 2개월 (6개월삭감 ) 지원 ) 도의회유치원삭감, 어린이집증액 충북 미편성 전액 6개월 6개월 ( 교육감재의요구 ) ( 지자체어린이집방과후비 2개월분지원 ) 충남 미편성 전액 약 6개월분 전액 도의회어린이집증액 ( 교육감재의요구 ) 전북 미편성 전액 미편성 전액 지자체어린이집방과후비 3개월분지원 전남 미편성 전액 5개월분 5개월분 1회추경변경 경북 6개월분 전액 6개월분 전액 시도의회본회의심의완료 경남 미편성 전액 2개월분 전액 도의회어린이집증액 제주 미편성 전액 2개월분 전액 도의회어린이집증액 자료 : 전국시도교육감협의회 (2016. 2. 24), 11 쪽. 2) 시 도청과시 도교육청간갈등 한편경남도청이교육청에전출하여야할법정전출금으로어린이집누리과정예산을직접편성하겠다고발표한것과관련해논란이발생함.
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 47 지난 2015년 11월 5일, 경남도청은 " 내년에교육청으로부터받을누리과정예산을직접편성 시행하여보육현장혼란을막겠다 " 며 " 대신에매년교육청으로지급하던교육비특별회계전출금을상계처리하겠다 " 고선언했음. 이는누리과정예산이도교육청에서도청으로전출되면이를다시도청에서시 군으로전출하여집행되는구조이기때문임 3). 반면경남도교육청은 " 지방교육세와도세등법정전입금은 지방교육재정교부금법 에의하여공립학교의설치 운영과교육환경개선을위하여경남도청에서도교육청으로전출하여야할재원으로, 교육청예산의예산편성권은도지사가아닌교육감에있으므로도청에서법정전입금을누리과정예산과연계해상계처리할사안이아니다 " 며누리과정예산과관련없는법정전입금은반드시전입되어야한다는입장을고수하였음 ( 연합뉴스, 2015). 앞으로어린이집누리과정예산편성이차질을빚게되면, 피해는국민들에게고스란히전가될것임. 어린이집지원이중단되면학부모들은지원을받을수있는유치원으로아이들을옮기려할것이고, 그렇다면지금도치열한입학경쟁이있는유치원에서 ' 보육대란 ' 이일어날수있음. 중장기적으로는한정적인유치원수로인해아이들의교육환경이더열악해질것임. Ⅲ. 누리과정의재정분담의주요쟁점 현재 2016년도예산편성에서부족한어린이집누리과정예산약 2조원은시 도교육청에서지방채로충당해야할상황에놓여있음. 2015년도어린이집누리과정예산도 1조5000억원이부족해, 이중 1조원은지방채, 나머지약 5000억원은국고로해결한바있음. 이처럼교육부와시 도교육청이 2년연속어린이집예산편성을놓고갈등과대립이빚어지면서, 보육정책자체가국민들에게엄청난혼란을주고있음. 교육부와시 도교육청의갈등의원인은교육부와시 도교육청간에명백한시각차에있음. 무상복지정책에대한비판여론을의식한중앙정부는국고지원거부방침을고수한반면, 시 도교육청은 정부가져야할책임을우리에게떠넘기고있다 며맞서고있는형국임. 교육부와시 도교육청간에어린이집누리과정의예산편성에대한시각차를비교하면다음과같음. 3) 어린이집은학부모가카드를선결제하면다음달 20 일께교육청이지방자치단체를거쳐카드사에보육비를지급하는구조이다.
48 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 1. 법률적소관부서논쟁 교육부는누리과정은 2012년도입당시부터현재까지교육청에서예산을편성해온사업으로서누리과정예산은법령에따라서교육청이의무적으로편성해야하며, 누리과정이라고하는것이 유아교육법 상의교육과정과 영유아보육법 상의보육과정을통합한공통교육 보육과정이므로누리과정을운영하는어린이집도교육기관으로서의지위를가지기때문에시 도교육청에서어린이집예산편성을의무적으로해야한다고주장함. 반면에, 시 도교육청은 정부조직법 4) 제38조와 지방교육자치에관한법률 제20조 5) 및제32조 6) 에따라 보육 은시 도교육감의교육 학예에관한사무가아닌, 보건복지부소관시 도지사또는시장 군수 구청장의관할이며, 누리과정전액을지방교육재정교부금으로충당하기로법령을개정할때, 중앙정부와전국시 도교육청과는협의가이루어지지않았기때문에지원할수없다는입장임 7). 4) 제 38 조 ( 보건복지부 ) 1 보건복지부장관은보건위생 방역 의정 ( 醫政 ) 약정 ( 藥政 ) 생활보호 자활지원 사회보장 아동 ( 영 유아보육을포함한다 ) 노인및장애인에관한사무를관장한다. [ 개정 2015.12.22] [[ 시행일 2016.1.1]] 5) 제 20 조 ( 관장사무 ) 교육감은교육 학예에관한다음각호의사항에관한사무를관장한다. 1. 조례안의작성및제출에관한사항 2. 예산안의편성및제출에관한사항 3. 결산서의작성및제출에관한사항 4. 교육규칙의제정에관한사항 5. 학교, 그밖의교육기관의설치 이전및폐지에관한사항 6. 교육과정의운영에관한사항 7. 과학 기술교육의진흥에관한사항 8. 평생교육, 그밖의교육 학예진흥에관한사항 9. 학교체육 보건및학교환경정화에관한사항 10. 학생통학구역에관한사항 11. 교육 학예의시설 설비및교구 ( 敎具 ) 에관한사항 12. 재산의취득 처분에관한사항 13. 특별부과금 사용료 수수료 분담금및가입금에관한사항 14. 기채 ( 起債 ) 차입금또는예산외의의무부담에관한사항 15. 기금의설치 운용에관한사항 16. 소속국가공무원및지방공무원의인사관리에관한사항 17. 그밖에당해시 도의교육 학예에관한사항과위임된사항 6) 제 32 조 ( 교육기관의설치 ) 교육감은그소관사무의범위안에서필요한때에는대통령령또는조례가정하는바에따라교육기관을설치할수있다. 7) 전국시도교육감협의회측은 2011 년 5 월만 5 세누리과정도입당시총리담화문을통해 교육 보육공통과정을국가가책임지되재원은지방교육재정교부금으로추진한다 는내용을
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 49 현행법체계상 지방교육재정교부금법 에따른지방자치단체가설치 경영하는교육기관또는교육행정기관의범위는구체적으로명시되어있지않으나, 지방교육자치에관한법률 제20조 ( 관장사무 ) 와제32조 ( 교육기관의설치 ) 교육감은그소관사무의범위안에서필요한때에는대통령령또는조례가정하는바에따라교육기관을설치할수있다 와 지방교육재정교부금법시행령 [ 별표 1] 기준재정수요액의측정항목 측정단위및산정기준 ( 제4조제1항관련 ) 에따라시 도교육감소관의유치원과 ( 공 사립 ) 초등학교 중학교 고등학교및특수학교와지방교육행정기관으로그범위를유추할수있음. 또한 지방교육행정기관의행정기구와정원기준등에관한규정 에지방교육행정기관으로시 도교육청, 교육지원청, 직속기관등을, 각급학교 " 란 초 중등교육법 제2조에따른초등학교 공민학교, 중학교 고등공민학교, 고등학교 고등기술학교, 특수학교, 각종학교및 유아교육법 제7조제2호에따른유치원으로그대상, 명칭과범위를언급하고있음. 즉지방교육재정교부금은시 도교육감소관의교육기관과지방교육행정기관을지원함을알수있음. 2. 법률적위계논쟁 누리과정과관련하여그재정부담의주체를 유아교육법 은제24조 ( 무상교육 ) 1초등학교취학직전 3년의유아교육은무상 ( 無償 ) 으로실시하되, 무상의내용및범위는대통령령으로정한다 와 유아교육법시행령 제29조 무상교육대상기관을유치원, 어린이집, 교육부령에서정하는바에따라지정받은기관으로한다 로규정하고있고, 영유아보육법 은제34조 ( 무상보육 ) 1국가와지방자치단체는영유아에대한보육을무상으로하되, 그내용및범위는대통령령으로정한다 와 영유아보육법시행령 제23조 영유아무상보육에드는비용을 지방교육재정교부금법 에따른보통교부금으로부담하도록하고있다 로명시하고있음. 발표하면서발표과정에서시 도교육청과협의를거쳤다고했으나교육감들과의협의는없었으며, 2012 년 1 월만 3~4 세확대발표시에도국무총리실, 기획재정부, 교육과학기술부, 행정안전부, 보건복지부등 5 곳만의협의를거쳤다. 이에총회를거쳐 지방교육재정교부금법 의개정을건의하였으나불수용되었다고주장함. - 전국시도교육감협의회총회 (2012.11.22. 대전 ) 누리과정확대로어린이집보육료부담으로늘어나는교육재정수요충족을위해서는지방교육재정교부금내국세교부율상향조정의필요성과국고와지방비총액을늘리도록촉구 - 전국시도교육감협의회총회 (2013.3.21. 광주 ) < 만 3-5 세어린이집보육비지원에따른시 도교육청재정부담해소 > < 지방교육재정교부금법제 1 조를개정하고, 내국세교부비율을현행 20.27% 23.0% 로상향조정 > 교육과학기술부에건의 < 불수용 > ( 전국시도교육감협의회, 2016. 2. 24: 17)
50 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 이에교육부는 지방교육재정교부금법시행령 제4조제1항에따른 [ 별표 1] 기준재정수요액의측정항목 측정단위및산정기준을개정하여 영유아보육법시행령 제22조제1항제1호에따라공통교육 보육과정을제공받는유아수 8) 를기준으로보육료를지원하도록할수있도록하였음. 또한어린이집누리과정예산편성이중앙정부와지방정부간에갈등문제로악화되자. 중앙정부는 2015년 10월에 지방재정법시행령 과 지방자치단체교육비특별회계예산편성운용에관한규칙 을개정해어린이집누리과정예산을전액시 도교육청의의무지출경비로수정, 변경하였음 법률 대통령령 헌법 ( 제 31 조, 117 조 ) 지방자치법 지방교육자치법 지방재정법 지방교육재정교부금법 유아교육법 영유아보육법 지방재정법시행령 지방교육재정교부금법시행령 유아교육법시행령 영유아보육법시행령 시행규칙시행규칙시행규칙시행규칙 시행규칙 행정자치부교육부교육부보건복지부 - 지방자치단체예산편성운용에관한규칙 [ 행정자치부령제 5 호 ] - 지방자치단체교육비특별회계예산편성운용에관한규칙 [ 교육부령제 76 호 ] [ 그림 2] 누리과정재정편성 운용에관한법령체계 그러나위의내용은우선적으로시행령은법률에서위임받은사항과법률을집행하기위하여필요한사항에관하여만규정할수있도록한 헌법 제75조 9) 를위반한것임. 즉 지방교육재정교부금법시행령, 유아교육법시행령, 영유아보육법시행령, 지방재정법시행령 은상위법률에서위임받은사항만규정할수있음. 정부 8) 유아교육비 보육료지원을위한측정단위인유아수의산정기준으로 유아교육법시행령 제 29 조제 1 항에따라최대 3 년의범위에서공통교육 보육과정을제공받는만 3 세이상의유아수와보육료정산결과남거나부족한금액을제시하고있다. 9) 대한민국헌법제 75 조대통령은법률에서구체적으로범위를정하여위임받은사항과법률을집행하기위하여필요한사항에관하여대통령령을발할수있다.
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 51 및지방자치단체의조직과소관사무를규정하고있는 정부조직법, 지방자치법, 지방교육자치에관한법률, 유아교육법, 영유아보육법 에따라어린이집에관한사무는교육감의소관사무라할수없으며, 시행령개정을통해어린이집누리과정소요예산을시 도교육청에서부담토록한것은법률위반에해당됨 10). 또한행정입법 ( 시행령 ) 으로 지방교육재정교부금법 의보통교부금의측정항목및측정단위에영향을미치는것은법률들간의체계에맞지않음. 즉보통교부금은기준재정수입액이기준재정수요액에미달하는지방자치단체에그미달액을기준으로하여총액으로교부하는데 ( 제5조 ) 유아교육법 과 영유아보육법 에관련재정확보및배분에대한구체적인명시없이시행령수준으로그재정확보를타법, 지방교육재정교부금법 에관련내용을언급한것은상위법과충돌한다고볼수있음. 행정입법 ( 시행령 ) 을통해보건복지부산하인어린이집보육료까지 지방교육재정교부금법 에서책임지도록한것은 지방교육재정교부금법 의취지에반함. 어린이집은 교육기본법 과 유아교육법 및시행령범위밖이며 유아교육법 제24조제1항에는유아교육을무상으로한다고규정하고있지만무상보육에대한명시규정은없는상황으로, 다만비용을교육부장관이예산의범위에서관계행정기관의장과협의하여고시한다고규정하고있음. 따라서유아의교육 보육공통과정을운영하는보육기관의누리과정을무상교육의범위에포함시키고자한다면시행령이아닌법률에규정되어야하며, 현재와같이재정부족으로학교신 증설비용을지방교육채로빚을내고있고, 교육환경개선사업투자는물론교원명퇴수당과교직원인건비증가분조차충당하기힘든재정위기상황에서매년급증하고있는누리과정수요를지방교육재정교부금으로충당시키는것은지방교육재정이감당할수있는예산의범위를벗어난것임. 3. 누리과정재원조달의실현가능성 교육부는시 도교육청이어린이집누리과정예산편성여력이충분히있다고보고있음. 우선 2016년에는재정여건이호전되어교부금 (1조 8천억원 ) 과지방세전입금 (1조원 ) 이약 3조원늘고지출측면에서학교신설과명예퇴직수요가줄어서 1조 3천억원정도감소할것으로예상하고있음. 또한시 도교육청이연간쓰지못하는불용액과이월액이약 4조원이되기때문에, 이런부분을잘효율화하면어린이집누리과정예산편성이가능할것이라고주장함. 10) 상위법률에위법한시행령은무효이며, 무효인시행령에근거한처분또한위법하다 ( 대법원 2015.8.20. 선고 2012 두 23808 전원합의체판결 )
52 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 또한, 우리나라의 2015년경제성장률을 4.0% 로예측됨에따라 2014.10. 9. 기획재정부에서는 2015년누리과정사업의차질없는시행과관련하여일시적인재정적어려움은앞으로세수가정상화되는경우해결될것으로전망하면서 2015년이후지방교육재정교부금의연평균증가율을 6.3% 로낙관하였음. < 표 10> 중기계획상교부금증가율 ( 재원 ) 추이 ( 단위 : 억원 ) 구분 2014 년 2015 년 2016 년 2017 년 2018 년연평균증가율 지방교육재정교부금 40.9 39.5 45.5 48.6 52.1 6.3% 출처 : 교육부 (2014). 반면에, 시 도교육청은앞서살펴본바와같이누리과정도입당시의전망과반대로오히려지방교육재정교부금이축소되고있고, 이에가중하여부족한세수전망에따른재원확보부담을전액지방교육재정의부담전가로재정압박이심각한실정에서 2016년이후교육재정에대한기획재정부의낙관적전망은국가전체의교육재정위기를부추기는원인이되고있다고지적하고있음. 일례로누리과정도입이후지난 3년간지방채가급격하게증가하였음을제시하였음. 2012년에전국적으로 2조원의지방채에서 3년만에 10조원으로약 5배가증가하였음. 2016년에도경기침체로재정여건이호전되지않을것으로전망되어, 2016년도누리과정예산은중앙정부예산으로편성하고, 국가에서지원하는지방교육재정교부금비율을 5% 추가로올려줄것을정부에촉구하고있음. 즉, 지방교육재정의숨겨진암초로서지방교육채의무리한발행에따른재정건전성적신호가커진지는오래되었고, BTL 등숨어있는부채의상환압박을고려하면향후지방교육재정의재정건전성은점점악화될전망임. 기재부에서는시 도교육청부채를지방채잔액만을대상으로계상하고 BTL 지급금은채무부담액에포함시키지않아시 도교육청부채가 2013년말 3조원인것으로발표하였으나, 2005년부터도입한 BTL 사업의결과로 2007년부터시작된 BTL 지급금규모가눈덩이처럼불어났으며, 2013년말 BTL 지급금잔액은 10조 1,460억원에달해시 도교육청부채를훨씬능가하고있음 ( 경기도교육청, 2014) 이는그나마 2014년에는 BTL사업에의한학교신설이중단되었고이자율조정이있어서감소된것이고, 지방교육채가 3조 7,043억원으로 1년새 9,211억원이늘어남으로써시 도교육청총채무는약간줄어든 13조 8,509억원수준임 ( 송기창, 2014).
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 53 < 표 11> 연도별지방교육채잔액및 BTL지급금잔액 ( 단위 : 백만원 ) 지방교육채잔액 회계연도 교부금부담 자체부담 계 BTL지급금잔액 채무부담총액 08년 368,242 0 368,242 n/a - 09년 2,182,276 0 2,182,276 6,976,891 9,159,167 10년 3,634,566 269,537 3,904,103 10,321,482 14,225,585 11년 2,794,498 86,574 2,881,072 11,599,840 14,480,912 12년 2,679,790 57,230 2,737,019 11,259,756 13,996,775 13년 3,674,168 30,175 3,704,344 10,146,567 13,850,911 출처 : 송기창 (2014). Ⅳ. 누리과정재정운용개선방안 1. 법률정비를통한유치원누리과정과어린이집누리과정의행정사무통합 어린이집누리과정예산편성과정에서교육부와시 도교육청간에 2년연속혼란과갈등이가중되는본질적인원인은유치원누리과정과어린이집누리과정이라는사무가분리된데에서기인하고있음. 세계적으로스웨덴, 덴마크, 노르웨이, 독일, 영국, 프랑스등대부분의 OECD 국가들은누리과정을교육부소관으로통합, 운영하고있음. 이에따라, 우리나라도교육부소관의유치원누리과정 ( 유아교육법 ) 과보건복지부소관의어린이집누리과정 ( 영유아보육법 ) 의통합이시급한실정임. 누리과정이교육부소관으로통합되어운영될경우, 교육부와시 도교육청간에누리과정에대한인식상의격차를해소할수있을것이며, 아울러, 유아교육및보육행정의업무확대와연계를현실화할수있어시너지효과가극대화될것으로기대됨. 2012년누리과정이도입되어유아교육과보육이일부통합되면서유보통합에관한논의는현재급속도로확산되는모습을보이고있음. 유보통합의통합방법에있어서는이견이있을수있으나통합의필요성에대해서는공감대를형성하고있으며, 이제는정책적결정이필요한시기라할것임. 2014년 2월국무총리소속으로 영유아교육 보육통합추진단 이공식적으로출범하여이원화된유아교육과보육서비스체계의개선안을제시하였음.
54 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 유보통합의궁극적인목적은 교육과보육의질을개선하고다양성을살리는등학부모의요구를최대한수용하여선택의폭은넓히고불편은최소화 하는데있음. 유보통합이논의된가장큰원인중하나는어린이집과유치원을관장하는부처가보건복지부와교육부로이원화되면서정책추진의비효율성, 서비스질의차이, 부모부담및재정지원에의차이등으로연령에따라어린이집과유치원으로분리된현보육시스템은부모가기관을선택하고결재하는데불편함을야기하고있으며, 정보공시의부재 미비로부모가기관을선택하는데에도정보불균형의문제가발생하고있음에기인함. 따라서현보육정책에서문제점으로지적되었던맞벌이등실수요자를중심으로운영기준 ( 일수, 시간 ), 통합된정보공시시스템등을개선하고, 중앙정부차원에서교육부로통합을담당할부처로결정되면하위전달체계또한교육청으로일원화되어인적자원개발과복지서비스의정책목표를동시에달성할수있으리라생각됨. 개편전 개편후 복지부 ( 지자체 ) 교육부 ( 교육청 ) 교육부 재원 법률 - 기관 : 어린이집 - 법률 : 영유아보육법 - 재원 : 일반회계, 국고보조금, 지방교육재정교부금 ( 만 3~5 세 ) - 평가 : 자율평가인증 - 교사 : 보육교사 ( 고졸이상, 학점제 ) 아이사랑보육포털 - 기관 : 유치원 - 법률 : 유아교육법 - 재원 : 지방교육재정교부금 - 평가 : 의무평가 - 교사 : 유치원교사 ( 전문대졸이상, 학과제 ) 유치원알리미 국공립어린이집및유치원 교육청 평가 민간어린이집및유치원 가정어린이집 통합포털 학부모 학부모 교사자격 양성체계정비 출처 : 국무조정실유보통합추진위원회 (2013), 유보통합추진방안 ( 안 ). [ 그림 3] 유보통합서비스체계개선 ( 안 )
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 55 2. 누리과정의행정사무통합시, 중앙정부가재정을부담해야 누리과정이교육부소관으로통합되어운영될경우, 늘어나는사무만큼국고지원도확대되어야할것임. 즉, 교육사무가확대되는만큼, 국가에서지원하는지방교육재정교부금비율이증가하는것이타당함. 아울러, 중앙정부와지방정부의사무배분이론을보더라도, 누리과정은중앙정부사무의성격이강하여, 중앙정부에서재정을부담하는것이합리적임. 교육복지사무의기준에따르면, 파급효과에따라국민들의최저생활수준을보장하는사업은중앙정부가추진하고, 최저생활수준을제외한사업은지방의실정에맞게지방정부가추진하는것이바람직함. 실제로일본등 OECD 국가에서는각종교육복지사업의특성에따라국민최저수준을확보할필요성이있는사업은중앙정부가높은수준의국고보조금을지원하고, 시설관리등과같은교육복지사업은지방정부가담당하고있음. 지방교육재정교부금법 은지방자치단체가설치 경영하는교육기관또는교육행정기관에필요한재원을국가가교부하여교육의균형있는발전을도모함을목적으로 ( 제 1조 ), 시 도의교육 학예에소요되는경비는당해지방자치단체의교육비특별회계로편성하여부담하도록 ( 제11조 ) 명시하여의무교육과의무교육외의경비를부담하도록하고있음. 그러나최근지방교육재정교부금이넉넉하다는잘못된인식으로누리과정등과같이교육청과국가수준에서막대한재정이새롭게소요되는재정수요를교부금으로떠넘기는경우가빈번함. 아래 < 표 12> 에서알수있듯이, 그동안지방교육재정교부금은새롭게발생하는재정수요와관련법률개정등을감안하여교부율을상향조정하여왔음. 실제 2006년유아교육과방과후학교에지원되어온국고보조금을지방교육재정교부금으로통합해유아교육과방과후학교사업비로당시 8,038억원을교부금에반영해교부율을 0.6%p 만큼인상하였으며, 2010년에는지방소비세도입에따른내국세감소분을해소하기위해내국세교부율을 20.27% 로상향조정하였음. 그러나 2012년이명박정부는 2012년부터누리과정을도입하고무상보육의확대하는정책을실시하면서 지방교육재정교부금법 의교부율조정없이전액지방교육재정교부금에서부담토록하였음. 이는최근지방교육재정교부금이넉넉하다는잘못된인식으로새롭게발생하는재정수요를교부금으로떠넘기는경우임. 실제 2010년내국세교부율을 20.27% 로상향조정한것은지방소비세도입에따른것이지만지방교육재정교부금규모가확대된것으로오해하는사람들이많음.
56 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 특히향후학생수감소에따른교육재정수요가줄어들것으로예상하고별도의추가재원확보없이신규교육복지사업과어린이집누리과정같은타부처복지사업까지교육부로떠넘겨기존지방교육재원내에서충당하도록함으로서이러한어려움은가중되고있음. 학생수감소가교육재정의감소로이어져야한다는논리는언뜻듣기에는매우타당한주장처럼들릴수있지만이는단순한총량정보수준에서비교판단한것으로실제학생수감소가곧바로교육재정감소로이어져야하는지는꼼꼼히따져볼필요가있음 11). < 표 12> 지방교육재정교부금법 에관한법률주요개정내용 내용구분 2004 개정법률 2006 개정법률 2010 개정법률 교부금비율 기준재정수입액산정방식지자체법정전입금비율 지자체비법정전입금근거규정 세출예산편성협의 당해연도내국세의 당해연도내국세의 20.0%(2008 당해연도내국세의 19.4% 년부터 ) 20.27%(2010년부터 ) 기준재정수입액 80% 기준재정수입액 100% 계상계상 동일 서울 10%, 광역시 경 기도 5%, 기타도 동일 동일 3.6% 시 군및자치구교육 지방자치단체 ( 시 도및시 군 자경비보조근거규정치구 ) 의교육경비보조근거규정 광역지자체근거규 시 도는교육 학예진흥을위한정없음별도경비를전출가능 교육감은일반회계전동일입금으로충당되는세 * 지금까지지자체장이세출예산출예산편성시미리편성에대한협의권을행사하지당해지자체장과협의않아사문화되어왔음. 동일 동일 11) 그동안지방교육재정교부금을통해안정적교육재원확보가가능했고이로인해초 중등교육의여건및환경이많이개선되었으며, 저출산현상으로학생수가줄곧급감하고있음에도그동안초 중등교육재정은계속해서증가해왔고앞으로감소될학생수를고려하면당연히현재지방교육재정교부금의교부율을줄이거나초 중등교육재정을줄여고등교육또는복지등과같은다른분야에투자해야한다는주장이제기되어왔다. 그러나교육여건개선노력은학생수가감소한다고해서더불어교육재정이함께감소할수는없다. 실제로 2000년대비학생수는 19% 감소한반면, 교육의질적수준에영향을끼치는교원수 (27%), 학급수 (13%) 및학교수 (15%) 는오히려증가하였다. 이는교원1인당학생수개선, 과밀학급해소및과대규모학교의축소에크게기여하였지만 OECD 국가평균에여전히미달이다. 2012년한국의교원 1인당학생수는초등학교 18.0명, 중학교 18.0명, 고등학교 15.0명으로 OECD 국가평균인 15.0명, 14.0명, 14.0명에비해열악하며, 학급당학생수에있어서도우리나라는초등학교 25.0명, 중학교 33.0명으로 OECD 국가평균인 21.0명, 24.0 명에비해많다.
누리과정예산편성문제의쟁점과해법 57 내용구분 2004 개정법률 2006 개정법률 2010 개정법률 개정사유 경상 봉급 증액교부금을경상교부금으로통합하고, 교부금의법정교부율을당해연도내국세총액의 19.4% 로상향조정 유아교육과방과후학교에지원되어온국고보조금을지방교육재정교부금으로통합해유아교육과방과후학교사업비로당시 8,038 억원을교부금에반영해교부율을 0.6%p 만큼인상 지방소비세 ( 부가가치세 5% 전환 ) 의도입에따른교부금결손을보전하기위하여 내국세의교부율을조정하여지방교육재정교부금의재원을확보 무엇보다교육은지속적인투자를필요로하기때문에교육재정의규모에지나친변화가없어야하며교육외적상황의변화에관계없이일정수준이상의교육재정을보장받는교육재정의안정성확보가중요함. 따라서어린이집등지원에관한추가적인재원은현재의열악한교육재정에서부담할것이아니라추가적인재원확보방안을통하여확보되어야하며, 현행지방교육재정교부금의내국세비율을현행 20.27% 에서최소한 25.27% 12) 까지확대할수있도록 지방재정교부금법 을개정할필요가있음. < 표 13> ( 법령개정 ( 안 )) 제 3 조 ( 교부금의종류와재원 ) 개정전 제 3 조 ( 교부금이종류와재원 ) 2 교부금의재원은다음각호의금액을합산한금액으로한다. 1. 삭제 [2004.12.30] 2. 당해연도의내국세 ( 목적세및종합부동산세, 담배에부과하는개별소비세총액의 100 분의 20 및다른법률에따라특별회계의재원으로사용되는세목의해당금액은제외한다. 이하같다 ) 총액의 1 만분의 2,027 에해당하는금액 개정후제3조 ( 교부금이종류와재원 ) 2교부금의재원은다음각호의금액을합산한금액으로한다. 1. 삭제 [2004.12.30] 2. 당해연도의내국세 ( 목적세및종합부동산세, 담배에부과하는개별소비세총액의 100 분의 20 및다른법률에따라특별회계의재원으로사용되는세목의해당금액은제외한다. 이하같다 ) 총액의 1만분의 2,527에해당하는금액 12) 교부금규모 (2013 년기준 40.9 조원 ) 를기준으로교부율을인상할경우추가적으로확보할수있는재원은 10 조원가량이다. 2013 년기준으로무상복지에사용된총금액이 6.6 조 ( 무상급식 2.4 조, 누리과정 2.7 조, 교과서및학비지원 0.8 조, 초등돌봄교실 0.2 조, 방과후학교 0.5 조 ) 이고, 그규모가늘어난 2014 년을기준으로해도무상복지에사용된총금액이 7.3 조이므로교부율인상으로추가확보예상재원 (2013 년기준 10 조원 ) 과차이가있다. 실제소요되는복지재정을기준으로송기창 (2015) 은교부율상향을 22.07% 로제안하고있으나지방채발행액과향후학교안전등에관한수요를고려하여 25.27% 를제안하였다.
58 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 참고문헌 경기도교육청 (2014). 지방교육재정의현황과대책. 경기도교육청내부자료. 국가재정운용계획교육분야작업반. 2012. 2012 2016 국가재정운용계획 : 교육분야. 국무조정실유보통합추진위원회 (2013), 유보통합추진방안 ( 안 ). 국무총리실 기회재정부 교육과학기술부 행정안전부 보건복지부 (2012.1.18). 3 4세누리과정도입계획 ( 안 ). 교육과학기술부 (2011). 만5세공통과정 도입추진계획 ( 보도자료 2011.5.2). 교육과학기술부 (2012). 만3~4세누리과정 도입계획 ( 보도자료 2012.1.18). 교육재정파탄위기극복과교육재정확대를위한국민운동본부 (2014). 2015년수도권교육재정전망. 송기창 (2014). 지방교육재정의위기 : 실상과대책. 2014년한국교육재정경제학회추계학술대회발표자료. 송기창 (2015). 지방교육재원의안정적확보와효율적투자방안. 2015 지방교육재정정책포럼 (2015. 10. 22) 발표자료. 전국시도교육감협의회 (2014). 2015년교육재정여건및대책간담회자료집. 전국시도교육감협의회 (2016. 1. 21). 누리과정예산근원적으로해결하라!( 보도자료 ). 전국시도교육감협의회 (2016. 2. 24). 누리과정관련설명자료. 전국시도교육감협의회 (2016. 3. 2). 누리과정문제의근본적해결을위해정치권이적극나서야한다 ( 성명서 ). 조은영 (2012). 출산 보육지원재정수요추계와정책과제 ( 경제현안분석제72호 ). 국회예산정책처. 영유아보육법, 동시행령유아교육법, 동시행령지방교부세법지방교육재정교부금법, 동시행령지방자치단체교육비특별회계예산편성운용에관한규칙 ( 교육부령제76호 ) 지방재정법시행령일부개정령 ( 안 ) 공고 ( 행정자치부공고제2015-244호 ) 지방재정법, 동시행령 기타언론보도자료문화일보 (2015.10.5.). 전국교육감, 정부에누리과정예산편성촉구 연합뉴스 (2015. 5. 29.). 시 도교육감協 누리과정경비지방예산편성거부 연합뉴스 (2015.11.09.). 홍준표 " 누리과정예산과교육청전출금상계가능 ".
주제 3 유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 이정욱 ( 덕성여자대학교 )
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 61 주제 3 유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 이정욱 ( 덕성여자대학교 ) Ⅰ. 유보통합추진경과 1. 이명박정부 ( 12 ) : 누리과정도입으로 3~5 세교육과정통합 12. 3월 5세누리과정, 13. 3월 3~4세누리과정도입으로공통교육과정실시 3~5세유아학비 보육료지원의재원을지방교육재정교부금으로통합 2. 박근혜정부 ( 13~ ) : 유보통합을국정과제로채택 13. 4월 : 국무조정실중심으로유보통합모델마련키로협의 13. 5월 : 민 관이참여하여 유보통합추진위원회, 실무조정위원회 구성 < 통합모델개발의기본방향 > ( 수요자 ) 일 - 가정양립지원, 과도한사교육방지등부모 아동만족도제고 ( 공급자 ) 이해관계자간갈등을최소화하고운영주체의책임성강화 ( 재정부담 ) 관리체계일원화에따른재정효율성방안우선추진, 재정추가투입여부는추후별도검토 ( 전달체계 ) 재정누수방지, 부모 아동의체감도가높은맞춤형서비스제공 13. 5~8월 : 통합모델개발팀에서학부모수요조사등을거쳐통합모델안개발 13. 12월 : 통합모델안에근거하여 3단계로구성된 유보통합추진방안 마련 유치원 - 어린이집시설의다양성을유지하면서교육 보육서비스수준향상 정보공시, 평가체제등서비스질향상기반우선구축후에규제환경, 관리부처, 법령, 재원등을단계적으로통합 14. 2월 : 이해관계자의견수렴과단계별통합작업을담당할 영유아교육 보육통합추진단 * 발족 * 단장 ( 국무2차장 ) 포함, 3개과총 18명으로구성 ( 관계부처, 민간전문가참여 )
62 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 14. 5월 : 유보통합세부추진계획수립단계별통합과제에대한세부추진일정등로드맵마련 Ⅱ. 유보통합의요소및현황 Kaga, Bennett, & Moss(2010), 유보통합의 8가지요소통합의개념, 행정조직 ( 관할부서 ), 접근성, 서비스기관유형, 재정, 교육과정, 법규, 교사 유치원과어린이집의이원화체제에서향후통합이되어야할요소및현황 현황요소 유아교육 ( 유치원 ) 보육 ( 어린이집 ) 근거법률및성격 유아교육법 ( 교육기관-학교 ) 영유아보육법 ( 사회복지시설 ) 관리부처교육부 복지부시 도교육청 지역교육지원청시 도청 시 군 구청 이용대상 0~5세 / 150만명 3~5세 / 65만명및현황 43,742개 ( 국공립, 법인, 직장, 가정, 부 8,826개 ( 국공립, 사립유치원 ) ( 14년기준 ) 모협동, 민간어린이집 ) 12시간 (7:30~19:30)+ 시간연장 ( 선택 ) 운영시간 정부지원총액 ( 15 년기준 ) 정부지원교육비 보육료 ( 학부모 / 기관 ) ( 15 년기준 ) 가격규제 누리과정 5 시간 + 방과후과정 ( 선택 ), 돌봄운영 * 16. 7 월맞춤형보육 : 종일반 (12 시간 ), 맞춤반 (6 시간 ) 수업일수 180일이상 / 연간연중무휴 ( 공휴일제외 ) 총 10조 4천억원 ( 국고, 시 도특수시책사업비, 지방교육재정교부금 ) 총 3 조 3 천억원 ( 지방교육재정교부금 ) * 유치원누리과정지원약 1 조 9 천억 3~5 세 22 만원 (22/0) - 원장자율 학부모부담액국공립 11,400 원, 사립 242,400 원 / 월 ( 방과후특성화비국공립 5,300 원, 사립 63,400 원포함 )( 14 년 ) * 유보통합 2 단계 15. 9 월원비인상률상한제실시 ( 직전 3 개년평균소비자물가상승률로제한 ) * 지방교육재정교부금은어린이집누리과정지원약 2조 1천억, 국고지원 ( 국비 + 지방비 ) 은 0-2세영아보육료약 3 조 9천억포함 0세 778천원 (406천원/372천원) 1세 537천원 (357천원/180천원) 2세 413천원 (295천원/118천원) 3~5세 22만원 (22/0) - 시 도지사가정하는범위내상한제 학부모부담액국공립 51,100 원, 민간 119,100 원 / 월 ( 특성화비국공립 33,000 원, 민간 56,400 원포함 )( 14 년 ) * 출처 : 양미선등 (2014)
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 63 요소 교육 보육과정 교사자격기준 양성 교사처우 현황 내용누리과정 (3~5 세 ) 질관리 자격급별 자격인정 최소학력 양성과정 유아교육 ( 유치원 ) 보육 ( 어린이집 ) - 장학지도 - 유치원평가제 3 년주기의무적평가 ( 시 도교육청 ) * 현재 3 주기유치원평가실시중 평가결과공개 : 평가실시여부, 평가연월, 평가총평및영역별소견 ( 유치원알리미 ) 유치원교사 1 2 급 * 1 급 12,363 명, 2 급 30,008 명 ( 14 년기준 ) 누리과정 (3~5세) 표준보육과정 (0~2세) - 어린이집평가인증제 3년주기자율적평가인증제 ( 한국보육진흥원 ) * 평가인증유지 76.5% ( 14. 12월기준 ) 평가결과공개 : 평가인증여부, 평가인증점수 ( 총점, 영역별점수 ), 종합평가서, 평가인증이력 ( 어린이집정보공개포털 ) 보육교사 1 2 3 급 * 1급 109,260명 (50.0%) 2급 97,930명 (44.8%) 3급 11,398명 (5.2%) ( 14년기준 ) 학과제를기본으로자격부여학점제, 관련교과목이수 전문대학졸업 * 2,3 년제 23,555 명 (48.5%) 4 년제이상 24,957 명 (51.4%) ( 14 년기준 ) 총 72 학점 ( 교직이수필수 ) 총 51 학점 평균보수 ( 월 ) 국공립 336 만원, 사립 208 만원출처 : 김은설등 (2014) - 국공립교사인건비 100% 지원 - 사립유치원교사인건비일부지원 : 담임수당 11 만원, 처우개선비 40 만원 - 사학연금, 건강보험에정부지원 ( 본인부담 + 사용자부담 + 정부지원 ) 시 도교육청별로학급당유아수기준상이함 : 3 세 (15~18 명 ), 4 세 (20~30 명 ), 5 세 (24~30 명 ) 고등학교졸업 * 고졸 18.7%, 2,3 년제 53.9%, 4 년제이상 27.4% ( 12 전국보육실태조사 ) 평균보수 ( 월 ) 국공립 214만원, 법인 217만원민간 160만원, 가정 143만원출처 : 김은설등 (2014) -국고보조어린이집 ( 국공립, 법인 ) 교사인건비일부지원 -누리과정담당교사수당 30만원, 영아교사근무환경개선비 17만원지원 * 별도지급되는보육교직원처우개선비는지자체별로상이함 : 서울 3-5세담당교사지원금총액최고 63만원, 최저 34.5만원 -국민연금, 건강보험에정부지원없음 ( 본인부담 + 사용자부담 ) 교사대유아비율법적명시 0세 (1:3), 1세 (1:5), 2세 (1:7), 3세 (1:15), 4, 5세 (1:20) *2016년보육사업안내지침 : 0세제외한반별정원탄력편성허용 (1세 6명, 2세 9명, 3세 18명, 4세이상 23명 )
64 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 요소 현황 유아교육 ( 유치원 ) 보육 ( 어린이집 ) 12.9 월 ~, 유치원알리미 7 항목 21 범위 13.12 월 ~, 아이사랑보육포털 ( 어린이집정보공개포털 ) 7 항목 38 개범위 정보공시 재무회계규칙 시설기준 * 유보통합 1 단계 어린이집 유치원통합정보공시 (www.childinfo.go.kr) 사이트구축 ( 14. 11. 17) : 유치원알리미와어린이집정보공개포털의연계통합 - 통합정보공시 6 항목 11 개범위적용 ( 15. 12): 기본현황 - 기관명, 설립유형, 주소및연락처, 위치정보 / 영유아 - 영유아현황 / 교직원 - 교직원현황 / 교육 보육과정 -1 일운영시간, 누리과정운영, 제공서비스 / 교육 보육비용 - 교육 보육비용 / 기타 - 통학용차량운영 어린이집, 유치원, 기관별설립주체등에따라운영상이 - 시 도교육감설립인가 - 교사및교지는설립 경영자소유 ( 임대불허 ), 매도 담보제공금지 - 1, 2 층원칙 - 놀이터 160 m2 (40 명이하 ) 등 - 시장 군수 구청장설립인가 - 시설임대 매도 담보제공가능 - 1 층원칙, - 놀이터 3.5 m2 / 명등 Ⅲ. 유보통합의추진현황 3 단계유보통합추진방안 유치원 - 어린이집시설의다양성을유지하면서교육 보육서비스수준향상 정보공시, 평가체제등서비스질향상기반우선구축후에규제환경, 관리부처, 법령, 재원등을단계적으로통합 1단계 (2014년) : 통합전즉시할수있는것을우선추진, 품질개선기반구축 조정 - 정보공시 ( 원비, 교사, 특별활동, 급식등 ) 내용확대, 연계및통합 - 공통평가항목과평가기준마련, 유치원평가와어린이집평가인증연계 - 재무회계규칙적용확대와공통적용항목개발등 2단계 (2015년) : 규제환경정비등본격통합추진 - 결제카드통일, 시설기준 ( 교실면적, 교사당아동비율등 ) 정비 통합 - 이용시간, 교육과정등통합 - 교사자격과양성체계정비및연계추진 3단계 (2016년) 관리부처와재원등통합마무리 - 어린이집-유치원간교사처우격차해소단계적지원 - 관리부처 ( 교육부-복지부, 교육청-지자체 ) 및재원의통합
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 65 단계별유보통합의추진현황 단계추진방안추진내용 1 단계 (2014 년 ) 서비스질향상기반구축 2 단계 (2015 년 ) 규제및운영환경차이해소 정보공시 ( 원비, 교사, 특별활동, 급식등 ) 내용확대, 연계및통합 - 통합정보공시항목개발 - 공시시스템통합 결제카드통합 (2 단계추진방안 ) - 통합카드발급 공통평가항목과평가기준마련, 유치원평가와어린이집평가인증연계 - 통합평가체계구축 재무회계규칙적용확대와공통적용항목개발등 - 사립유치원재무회계규칙마련 - 공통재무회계규칙마련 가격규제제도개선 - 유치원비인상률상한제 - 통합공시항목결정 ( 14. 8) 11개공통정보 : 기관명, 설립유형, 주소및연락처, 위치정보 / 영유아현황 / 교직원현황 /1일운영시간, 누리과정운영, 제공서비스 / 교육 보육비용 / 통학용차량운영 - 어린이집 유치원통합정보공시 (www.childinfo.go.kr) 사이트구축 ( 14. 11. 17) - 통합공시 ( 15. 11월 ) - 부처통합이후단일사이트에서공시예정 - 교육부유아학비지원결제카드 ( 아이즐거운카드 ) 와보건복지부보육료지원결제카드 ( 아이사랑카드 ) 를 아이행복카드 로통합 ( 15. 1) - 통합카드발급시행 ( 15. 1~) - 결제방식다양화 : 방문결제, 인터넷, ARS, 모바일등 - 통합평가지표및평가방법확정 평가지표 : 평가영역 6개, 평가지표 27개, 평가항목어린이집 144개유치원 134개 매년유치원, 어린이집을 ⅓씩평가, 절대평가, 4개등급 ( 매우우수, 우수, 적합, 개선필요 ) 구분 기관별 평가영역별평가등급공개 - 15. 8월~12월시범평가실시유치원 50개원, 어린이집 150개소참여 - 사립유치원재무회계규칙 ( 안 ) 보류 설립자보상조항, 차입금 적립금허용, 감사실시주기등 - 공통재무회계규칙 ( 안 ) 마련중 공통세입세출항목정비 차입금 적립금방안마련 - 유치원비인상률상한제도입 ( 15. 9월 ) 원비인상률직전 3개년도물가상승률이내로제한 원비일정수준이하인경우에는중앙 ( 시 도 ) 유아교육위원회심의를거쳐물가상승률초과가능 부처통합이후운영환경등을종합적으로고려하여합리적인가격규제개선방안마련
66 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 단계추진방안추진내용 3 단계 (2016 년 ) 관리부처등통합 시설기준 ( 교실면적, 교사당아동비율등 ) 정비 통합 - 영유아용피난기구설치, 실외놀이공간, 교사실등확보의무화 - 기존시설적용유예등단계적적용 이용시간, 0-2 세유치원취원허용등이용대상과교육과정통합 지원방식다양화 - 일률적 12 시간 / 일무상지원시간조정및다양화 - 시설보육과가정양육이조화되도록양육수당조정 교사자격과양성체계정비및연계추진 - 교사자격연계 통합및양성과정정비방안검토 어린이집 - 유치원간교사처우격차해소단계적지원 - 교사보수, 근무시간조정, 보조및대체교사배치등처우격차해소방안검토 - 시설기준통합방안으로신규시설에교실, 화장실, 교사실, 조리실, 실외놀이터 (49 인이하어린이집확대설치 ), 영유아용피난기구및경보설비설치의무화 * 임대, 담보, 매도관련시설기준통합방안미포함 - 상이한운영시간조정방안마련중 * 맞춤형보육지원체계개편과연계 추진 - 어린이집미설치지역에 0-2 세유치원취원단계적허용 : 어린이집미설치지역유치원연계국공립어린이집운영시범사업추진미이행 ( 15. 하 ) 0~2 세유치원취원허용관련법령마련 ( 16) 어린이집미설치지역 0~2 세유치원취원허용 ( 17. 하 ) - 유치원 0-2 세반표준보육과정적용 실행방안마련중 * 맞춤형보육지원체계개편과연계 추진 실행방안마련중 실행방안마련중 관리부처 ( 교육부-복지부, 교육청-지자체 ) 및재원의통합정책연구중 - 관리부처통합및그에따른재원통합방안마련
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 67 Ⅳ. 유보통합의쟁점과방안 1. 누가관리부처가되어야하는가? 교육부 vs 보건복지부 유치원과어린이집의다양한기관유형은그대로두지만이를관리하는부처와행정전달체계는일원화해야함 교육부와보건복지부중에서어느부처가관리부처가되어야하는가는주된쟁점임 영유아기의양질의교육과돌봄은국가의미래인적자원육성을위한토대가됨 - 국가의인적자원육성은영유아기부터시작하여성인에이르기까지일관된체계를가지고진행해야함 - 유아교육부터대학교육까지를총괄하는부처는교육부임 교원자격및양성과정인가권을관장하며, 누리과정질관리를위한장학지원체제를갖추고있는부처는교육부임 - 보건복지부장관, 시 도지사, 시장 군수 구청장은어린이집의보육사업에대해필요한지도와명령을할수있지만보육과정운영에대한장학지도를할수있는법적근거는없음 교육부의지방교육재정시스템으로어린이집누리과정재정을통합한상태임 국책연구소연구및포럼, 유보통합토론회, 유치원과어린이집교사및학부모의견조사등에서일관되게교육부를관리부처로제안한의견이가장많음 ( 이일주, 2013) - 영유아의전인적발달을지원하는교육과정을중심으로교육부가영유아교육 보육을총괄해야한다는방향에공감대형성 유아교육과보육을통합하면서미래인적자원의육성이란틀에의해교육부를소관부처로하는것이국제적인경향임 ( 예 : 영국, 호주, 뉴질랜드, 스웨덴, 핀란드등 ) - 뉴질랜드 : 행정상으로는교육부중심의통합, 내용상으로는영유아기공통교육과정과교사자격통합, 기능상으로는유치원과보육시설의특징수용하여이원화인정 - 스웨덴 : 교육부중심의단선형통합, 1~5세단일한통합기관에서교육및보육서비스제공 방안 : 교육부를관리부처로하여행정전달체계를일원화함. - 행정및내용상통합, 기능은유치원과어린이집으로이원화유지 ( 예 : 뉴질랜드통합모델 ) - 유아교육정책과를유아교육정책국으로격상하여유치원과어린이집을모두총괄함
68 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 보건복지부, 시 도청, 시 군 구청의보육담당인력을통합배치함 2. 관리부처가교육부가될경우, 0-5세의영유아담당기관의성격을학교로규정해야하는가? 현재 3-5세유아를대상으로하는유치원은법적으로학교이고, 0-5세를대상으로하는어린이집은사회복지시설임 < 표1> 기관별, 연령별유아수, ( 14년기준 ) 단위 : 명 0세 1세 2세 3세 4세 5세 유치원 156,089 228,129 267,576 어린이집 138,563 342,056 409,954 265,338 117,014 155,510 출처 : 2014 유아교육 보육통계, 육아정책연구소. 유보통합에의해유치원과어린이집모두 0-5세영유아를대상으로하게되나시설유형의다양성은유지함 - 행정및내용은통합하나기능은유치원과어린이집으로이원화유지 - 유치원 : 3-5세, 0-5세대상 - 어린이집 : 0-2세, 3-5세, 0-5세대상 현재 0-2세영아는가정어린이집에서담당하는비율이높음 < 표 2> 시설유형별영아보육현황 ( 13. 6 월기준 ) 단위 : 명 (%) 연령국 공립사회복지법인 0 세 1 세 2 세 3,125 (3.3) 18,517 (6.4) 32,932 (8.2) 1,996 (2.1) 12,842 (4.4) 25,960 (6.4) 법인 단체등민간가정부모협동 772 20,059 66,268 113 (0.8) (21.5) (71.0) (0.1) 5,449 105,518 142,603 337 (1.9) (36.3) (49.0) (0.1) 11,070 (2.7) 210,580 (52.3) 113,477 (28.2) 772 (0.2) 직장 1,070 (1.1) 5,737 (2.0) 7,948 (2.0) 전체 93,403 (100.0) 291,003 (100.0) 402,739 (100.0) 출처 : 양희순 (2013). 영유아의행복을위한유보통합에대한토론. 향후통합법 ( 가칭영유아교육법 ) 제정에서유치원과어린이집을모두교육부가관장하는학교로규정할것인가가쟁점이됨 특히 0-2세영아전담의 20인이하가정어린이집을학교로규정하는것이쟁점이
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 69 될수있음 취학전 0-5세는전생애에걸친교육의첫단계이며, 돌봄을수반하는교육이중요함 영아기는두뇌발달에있어민감기로서이후의인지, 언어, 정서발달에중요한영향을미치므로건강과영양, 위생, 안전뿐만아니라보살핌을통한적절한교육이필요함 2011년 UNESCO의국제표준교육분류 (ISCED) 는 ISCED 0단계인취학전교육을출생부터시작하는것으로간주하여 0-2세대상의유아발달 (early childhood development) 과 3세에서초등취학전까지의유아교육 (early childhood education) 으로구분함 ISCED 2011은 ISCED 0단계를기초교육 (basic education) 에포함하고, 만 3세미만의영아를위한교육제도구축을권고함 ( 신은수, 박은혜, 2012) 0-2세영아를위한 영아학교 와 3-5세유아를위한 유아학교 로구분하고교육부내에서영아보육과와유아교육과로구분설치필요함 ( 최민수, 2013) 방안 1: 0-5세영유아를대상으로기관중심의서비스를제공하는유치원과어린이집은학교체계 (school system) 에속하는교육기관즉, 학교로규정하는것이적절함 - 영아전담가정어린이집도국가가인가한조직및시설공간에서국가자격을가진교사가국가가인정한보육과정으로돌봄과교육서비스를제공하므로학교로규정 - 영아전담가정어린이집도기관중심의돌봄과교육서비스를제공하므로학교로규정 - 0-5세연령간연속성을위한연계성확보가능 - 통합영유아교사자격을지닌교사의교육법에근거한교사지위확보가가능함 - 어린이집을학교로규정할경우, 시설의임대 담보 매도불허기준을적용받아야하므로시설기준을충족할수있도록유예기간이필요함 - 유치원과어린이집을학교로규정하면서유치원과어린이집시설유형의다양화를유지한다는것의의미는무엇인지논리적관계규명필요함 방안 2: 0-5세를모두대상으로하는기관은학교로, 0-2세영아만을전담으로하는기관은교육복지시설 ( 가칭 ) 로규정함 - 수요자와 0-2세영아특성에맞춘소규모영아전담가정어린이집의강점활용가능 - 학교설립기준을충족하기어려운 0-2세영아를전담하는가정어린이집이나 49인이하소규모어린이집의부담이완화됨 - 교육부의관할내에서학교와교육복지시설 ( 가칭 ) 로이원화되어일관성있는정책수립이어려움 - 0-2세영아만을대상으로하는기관의교사는교육법에근거한교사지위확보가
70 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 어려움 ( 예 : 사학연금 vs 국민연금대상 ) 3. 통합영유아교사의양성및자격을어떻게할것인가? 유치원교사와어린이집교사의자격체계와양성과정의차이는동질의교육 보육서비스를제공하는데장애요인이되며, 교사의처우와근무여건에차별화를가져옴 교원양성과정과자격기준단일화에따라동일자격-동일처우를위한관리체계마련이필요함 방안 : 단일교사자격과양성과정으로통합이필요함 - 교원양성과자격정비이전에중장기적으로필요한영유아교사수에대한추계가우선되어야함 - 유아교육과보육의대상이되는영유아의인구는 1996년 4,237,522명에서 2014 년 2,741,309명으로줄어들어, 2014년의영유아인구는 1996년과비교했을때, 64.7% 수준으로줄어듦 ( 육아정책연구소, 2014) - 교육부는저출산기조아래에서현재교원양성이과잉공급되고있으므로교원양성기관평가를통해교원배출인원수를단계적으로감축하고있음 ( 15년 4주기교원양성기관평가에따라 C등급이하교원양성규모 3,220명감축예정 ) - 영유아교사양성규모도적절수준을유지해야함 - 유치원과어린이집교사모두수요에비해공급이과다하므로학과개편과정원조정이필요함 < 표 3> 2014 년유아교육학과입학정원단위 : 명 4년제 2~3년제 방통대 / 산업대 계 대학수 68 93 2 163 정원 2,513 7,275 2,770 12,488 < 표 4> 2014 년보육교사자격증취득자현황및현직종사비율단위 : 건, 명, % 구분 자격증발급건 자격증취득자1) 현직종사자 현직종사비율 1급 424,067 407,490 109,857 27.0 2급 524,428 419,982 97,711 23.3 3급 93,497 34,593 11,017 31.8 계 1,041,992 862,065 218,589 25.4 1) 중복취득 ( 승급, 재교부 ) 을제외한실제자격증소지자출처 : 육아정책연구소 (2014). 2014 유아교육 보육통계.
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 71 3-1. 통합영유아교사양성은학과제와학점제를어떻게통합할것인가? 유치원교사양성은학과제 ( 유아교육과 ) 에근거하며교육부의 교원양성기관평가 에의해질관리 (C등급정원 30% 감소, D등급 50% 감소, E등급양성과정폐쇄 ) 를받고, 교사배출인원파악이가능하여교사수급정책수립이가능함 보육교사양성은학점제이므로자격증발급이후에만교사배출규모파악이가능하며교원양성기관에대한평가미실시 - 보육교사양성을대학의학과제로전환해야한다는것이보육계의주장임 ( 이미정, 2013) - 보육교사교육원을통한보육교사 3급양성을배제해야한다는주장 ( 이미정, 2013) 과교사역할에차이를두고양성과정을존치해야한다는주장이있음 ( 조부경, 2013) - 사이버 학점은행제과정은보육교사양성경로에서배제해야한다는의견이높음 ( 김은영외, 2014) 방안 : 교사자격은단일자격 ( 가칭영유아교사 ) 으로통합하고, 통합영유아교사양성과정은학과제 ( 가칭영유아교육학과 ) 로함 - 통합교사양성학과명칭은단일명칭으로통일이필요함 ( 예 : 영유아교육학과 ) - 교육부 교원양성과정평가 기준을적용하여양성학과에대한승인이필요함 - 교사자격에필요한교직과목 22학점이수는필수로함 - 전공과목합의조정필요함 : 영아관련, 가족지원과목등포함 - 실습과목강화함 - 성적 교직 인성검사기준충족이필요함 3-2. 통합영유아교사양성과정의수업연한은어떻게할것인가? 양질의교육 보육을제공하기위해서는교사의전문성이가장중요한요소임 유아교육과보육의질제고를위한 OECD 국가들의노력도보육교사와유치원교사의자격기준을강화하는데정책의중점을두어교원양성과정의연한과전문성함양을위해교육과정개정등을추진하고있는추세임 ( 조부경, 2013) 유치원교사양성과정의수업연한은전문학사학위소지자는 2 3년, 학사학위소지자는 4년임 어린이집교사양성과정의수업연한은보육교사훈련교육원은 1년, 전문학사학위소지자는 2 3년, 학사학위소지자는 4년임 영유아의생애초기핵심역량을기를수있는교사양성을위해서는학사학위를기반으로하는것이요구됨 ( 김영옥외, 2013)
72 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 방안 : 양성기관수업연한은 4년제단일화보다는담당직무에따라정교사, 부교사, 보조교사로구분하고수업연한을차등화함 - 정교사 ( 담임교사 ) 는영유아교육학과 ( 가칭 ) 수업연한 4년의학사학위소지자, 부교사 ( 방과후과정교사 ) 는영유아교육학과 ( 가칭 ) 수업연한 2 3년의전문학사소지자, 보조교사는보육교사훈련교육원의수업연한 1년양성과정졸업자로함 - 교사직무 ( 유형 ) 에따른수업연한차등화는전면 4년제전환을요구할때발생할수있는혼란을방지할수있음 - 보조교사나부교사자격을취득한사람의경우다양한경로로학사학위취득을할수있는기회를제공함 ( 예 : 방송통신대학유아교육과, 전문대학전공심화과정 ) 4. 무상교육 보육비지원액과부모부담금책정을어떻게할것인가? 누리과정유치원교육비와어린이집보육료에대한정부지원금은 22만원으로동일하나부모부담비용은기관에따라차이가많음 누리과정교육 보육비지원의준거와의미가불분명함. 이에따라유치원은 5시간기본교육에대한지원으로, 어린이집은 12시간종일보육에대한지원으로이해하는혼돈이발생함 누리과정은 3-5세유아대상의보편공교육으로 1일 5시간의기본교육과정에대한정부지원임을명확히하는것이필요함 OECD 국가의유아보편교육을위한무상교육비는반일제를기반으로하는기본교육에대해지원함 < 표 5> OECD 국가별유아무상교육시간 국가명스웨덴영국뉴질랜드호주프랑스핀란드 무상교육시간모든 3-6세유아에게 1일 3시간, 연간 525시간무상 모든 3~4세유아에게주당 15시간, 연간 38주무상 (5세는의무교육 ) 2세저소득층, 입양, 장애유아까지확대모든 3~5세유아에게 1일최대 6시간, 주당 20시간무상모든 4세유아 (5세는초등취학 ) 에게주당 15시간, 연간 40주, 600시간무상모든 3~5세유아에게 1일 6시간, 주당 24시간무상 모든 6 세유아 (pre-primary, 초등취학직전 ) 에게 1 일 4 시간무상 0-5 세저소득층유아에게만종일제 (1 일최대 10 시간이하 ) 무상 * 출처 : 지성애외 (2015). 유아교육 보육통합모델구축.
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 73 유아교육비 보육비지원액 ( 월 22만원 ) 의준거는표준교육비 보육료산출근거에기초하는것이필요함 OECD 일부국가들은부모부담비용경감을위해원비상한제를도입 적용함 < 표 6> OECD 국가의원비상한제사례 국가명스웨덴노르웨이핀란드 원비상한제 무상교육시간외추가시간은부모수입에따라비용부담을차등화하며, 최대월 1,260 크로나 ( 약 140 유로, 2013 년기준 ) 로원비상한제실시 원비상한제에대한국가규정있음매해국가예산수립시최대액수결정, 최대월 2,330 크로네 ( 급식비제외, 2011 년기준 ) 둘째아동 30% 할인, 셋째아동이상 50% 할인 원비상한제는없으나가족수와부모수입에따라부모부담비용차등화, 종일제에대한부모부담비용은 0~283 유로 (2014 년기준 ) 총비용의 14% 만부모가지불함 * 출처 : 지성애외 (2015). 유아교육 보육통합모델구축. 방안 : 학부모의이용시간중유아기본교육을위해국가가무상으로지원할기본시간과지원액의근거를설정함 - 3-5세는 5시간의누리과정을무상으로지원하는기본시간 ( 주 25시간 ) 으로정하고, 방과후과정과돌봄은수익자부담으로하되, 소득에따라차등지원함 - 0-2세영아의무상지원시간설정필요함 - 표준교육비 보육비를산정하고이에근거하여정부지원액을산정함 - 원비상한제적용으로학부모의추가부담비용을해소함 5. 유보통합의재원확보는어떻게할것인가? 3-5세누리과정의안정적재원확보가미비하여사회적쟁점이되고있음 0-2세보육은국고 ( 국비 + 지방비 ) 에서지원하고있으나예산관련하여중앙정부와지자체간의갈등이반복되고있음 유보통합시, 교사자격일원화에따른처우개선, 유치원과어린이집의지원차이해소, 지자체보육관련자체사업의이관에따른재원부담기피등으로인해재정수요가발생될것임 유보통합에따라소요되는예산의규모와확보방안에대한논의가없음 - 통합요소별로소요되는예산규모를산정하고재원확보방안을마련하는것이
74 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 필요함 ( 예 : 교사처우개선, 자격강화, 시설정비등과관련된예산규모파악 ) 0-5세대상으로유보통합을할때어떻게재원을통합하고안정적으로확보할것인가가쟁점이됨 방안 : 유보통합은국책사업으로진행되고있으므로소요예산은국고지원으로확보함 - 정확한중장기재정전망과더불어안정적인재원조달방안마련 - 지방교육재정교부금은내국세및교육세와연동되어조성됨으로재정규모가가변적임
유아교육 보육통합문제의쟁점과해법 75 참고문헌 교육부, 한국교육개발원 (2014). 교육통계연보. 서울 : 교육부. 김영옥외 15인 (2013). 유아교육발전 5개년계획수립정책연구. 교육과학기술부 광주광역시교육청김은영, 김길숙, 이연주 (2014). 유치원과어린이집교사자격및양성관련체제분석. 육아정책연구소연구보고 2014-18. 김은설, 이진화, 김혜진, 배지아 (2014). 유치원 어린이집운영실태비교및요구분석. 육아정책연구소연구보고 2014-17. 보건복지부 (2012). 2012 전국보육실태조사. 서울 : 보건복지부. 보건복지부 (2016). 2016년보육사업안내지침. 서울 : 보건복지부. 신은수, 박은혜 (2012). 2011 국제표교육분류 (ISCED) 에의한유아교육단계의교원제도분석. 열린유아교육연구, 17(3), 265-282. 양미선, 김길숙, 손창균, 김정민 (2014). 영유아교육보육비용추정연구 Ⅱ. 육아정책연구소연구보고 2014-30. 양희순 (2013). 영유아의행복을위한유보통합에대한토론. 현영희의원주관토론회, 영유아의행복을위한유보통합대토론회, 7월 25일. 서울 : 국회의원회관대회의실. 육아정책연구소 (2014). 2014 유아교육 보육통계. 서울 : 육아정책연구소. 이미정 (2013). 누리과정운영내실화를위한어린이집교사의전문성제고방안. 육아정책연구소주관제 7차누리과정발전포럼, 누리과정운영내실화를위한교사의전문성제고방안, 서울 : 중앙우체국포스터타워. 이일주 (2013). 유아교육과보육, 이원화체제의문제점과대안. 김세연, 김태년의원주관토론회, 유아교육과보육, 이원화체제의문제점과대안, pp. 1-43, 4월 16 일. 서울 : 국회도서관강당. 조부경 (2013). 유아교육 보육통합을위한교원정책방안. 한국유아교육학회 2013년정기학술대회, 미래지향적인유아교육정책의방향, pp. 35-59. 서울 : 덕성여자대학교학생회관대강당. 지성애, 홍혜경, 이정욱, 장명림 (2015). 유아교육 보육통합모델구축. 유아교육연구, 35(5), 5-29. Kaga, Y., Bennett, J., & Moss, P. (2010). Caring and learning together: A cross-national study on the integration of early childhood care and education within education. Paris: UNESCO.
지정토론 토론 Ⅰ. 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 반상진 ( 전북대학교 ) 토론 Ⅱ. 보육현장의시각에서본보육정책현안과그대안 김종필 ( 한국어린이집총연합회정책연구소장 ) 토론 Ⅲ. 유보통합과누리과정에대한제언 김용환 ( 한국유치원총연합회정책행정이사 ) 토론 Ⅳ. 누리과정과유보통합에대한견해 이미화 ( 육아정책연구소기획조정본부장 )
토론 Ⅰ 반상진 79 토론 Ⅰ 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 반상진 ( 전북대학교 ) 이번 20대국회의원선거과정에나타난가장큰특징은교육분야를비롯한모든분야의정책이실종되었다는사실이다. 이는여당과야당모두국회의원후보자공천과정에서당내부에서발생된이전투구계파전쟁의난맥상이가져다준결과이다. 선거철마다자신의기득권을유지하는데급급한정치인들의모습을바라보면서오늘의논의가실효를거둘지도의문이다. 그럼에도불구하고, 우리미래세대의막막한현실을외면할수없기에오늘이자리가조금이나마의미를갖는다고본다. 현재우리사회는청년층을중심으로금수저-흙수저를말하고, 헬조선을들먹이는참담한지경에이르렀다. 정부와정치권, 그리고기성세대가우리미래세대에게무엇을남겨주어야하는지정치적수사가아닌진정한고민이필요한시점이다. 오늘정책포럼에서는총선대비교육계의당면과제에대해논의하는자리이다. 이상적인것은대선공약 ( 중앙정부 ) 과총선공약 ( 지방정부 ) 이상호보완적으로설계되고추진되는것이다. 하지만오늘날의현실은중앙정부와지방정부간의정치적갈등에의한정책충돌이난무하고있다. 그리고우리가흔히선거국면에서제기되고있듯이, 우리는정책계획에만관심이있지, 그이후추진과정이나결과에대해서는그다지큰관심이없는것도사실이다. 박근혜정부주요공약내용 (< 표 > 참조 ) 과현재의진행과정을보면그러한지적이크게틀리지않음을알수있다.
80 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? < 표 > 박근혜정부주요공약내용과쟁점 구분 주요대선공약 주요내용및현황 쟁점사항 0~5세까지보육및교육 추가국고재정지원없이 국가완전책임 지방교육재정교부금으로 2016년부터각시 도교육청 어린이집누리과정예산 이어린이집누리과정예 편성하라고시 도교육청압 산을의무지출경비로편성 박 ( 재정압박 ) 누리과정 하도록시행령개정 시 도교육청이어린이집누 2016년교육부는어린이집 리과정지원에대한법적 누리과정예산을기획재정 근거모호 부에요구하지않고, 목적 예비비를통해 3천억원우 초 중등교육분야 고등교육분야 고교무상교육 사교육비경감 초등돌봄교실 반값등록금 지방대육성 회지원 교육부가 2014, 2016년 (2,461억원) 기재부에예산을요청했다가전액삭감 초 중고교생 1인당사교육비 : 23.9만원 ( 13) 24.2만원 ( 14) 24.4만원 ( 15) 으로증가 교육부가 2014년국비 (1,008억원) 한차례지원한이후 2년동안예산지원없음. 교육부는국가장학금 I, Ⅱ 유형도입후, 반값등록금실현하였다고자평 2013 년 12 월, 지방대학및지역균형인재육성에관한법률 ' 제정 교육부는교육재정여건이호전되면다시검토한다는입장 사교육비증가에대한근본원인진단부재 사업예산삭감에대한추후보완조치없음. 실질적인명목등록금인하가아니기때문에모든대학생들의체감수준낮음. 반값등록금정책에대한교육부와대학생들간의이해상충 대학구조개혁, 대학특성화사업등으로지방대규모가축소되는등법제정정신훼손 총선대비교육공약과관련하여우리는각당마다제시한교육공약에대한진단도필요하겠지만, 현재교육부와시 도교육청이첨예한갈등을빚고있는쟁점을이번총선을계기로어떻게해결해나가야하는지에대한문제해결적노력도필요하다고본다. 오늘토론자의입장에서는후자의관점에서현재교육계의쟁점이되고있는 어린이집누리과정 의제에집중하고자한다. 누리과정은현재우리교육계가당면하고있는중요쟁점이고, 이번총선을계기로해결점을모색해야하는핵심의제이기때문이다. 그
토론 Ⅰ 반상진 81 리고누리과정은영유아아동은물론그들을양육하는젊은세대의삶과도직결되는교육과복지의제이기때문이다. 실제로어린이집누리과정관련 2차보육대란이다가오고있다. 지난 1월서울, 경기, 광주, 전남등에서유치원누리과정중심의 1차보육대란위기는지방자치단체에서예산을선집행하거나시도의회가추경예산을일부편성함으로써일단위기는넘기게되었다. 그러나어린이집예산이전혀편성안된강원, 전북에서 3월말경또다시위기가예상되고, 예산을일부만편성한다수시도에서 4월말이후본격적인보육대란이우려되는상황이다. 그리고이러한위기상황을오늘하봉운교수와이정욱교수께서잘정리해주셨다. 토론자의입장에서는오늘발제해주신두분의교수님의의견을종합 정리하고, 보완하는차원에서다음과같은내용으로토론에임하고자한다. 누리과정에대한정부의조치와근거 누리과정을의무지출경비로편성하도록지방재정법개정 추가재원없이누리과정시 도교육청에전액전가 근거 : 내국세증가로지방교육재정교부금증가, 저출산에의한학생수감소에따른예산수요축소, 불용 이월액감축등시도교육청예산절약으로감당할수있다는입장 누리과정의핵심쟁점과과제 1. 준비되지않은사업설계및추진 누리과정의탄생은 2011년 5월 2일당시국무총리가 2012년부터모든만5세어린이의교육과보육을국가가책임지는 만5세공통과정 을도입추진계획발표 2011년 12월 14일, 당시이명박대통령이교육과학기술부업무보고에서 - 만3~4세까지유치원과어린이집에같이적용되는공통과정을마련하도록지시 2012년 1월 18일, 만3~4세누리과정도입계획 발표 - 2015년부터만 3~5세누리과정예산모두지방교육재정교부금으로부담토록결정 - 이러한결정은시 도교육청을배제하고 5개관계부처 ( 국무총리실, 기재부, 교과
82 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 부, 행안부, 보건복지부 ) 의합의로발표한내용이었음. 2012년대선과정 - 이러한누리과정은지난 2012년대선과정에서박근혜대통령의대선공약이었고, 현재국정과제 ( 무상보육및무상교육확대 ) 로채택되었음. 2014년 6월동시지방선거이후새로운교육감취임 - 2015년예산편성과정에서충돌 ( 시 도교육청을배제하고 2015년부터만 3~5세누리과정예산모두지방교육재정교부금으로부담토록결정한 만3~4세누리과정도입계획 (2012년 1월 ) 을수용할수없다는입장 - 새로운시 도교육감의입장에서는추가재원없이누리과정예산편성을불가능하다는입장을고수 2014년 11월 28일에여당과야당이누리과정예산에대해서는기본적으로시 도교육청에서부담하되, 2015년도누리과정지원확대에따른순증분 (5,064억원) 을교육부의다른사업예산을증액, 우회적방법으로지원하기로합의함으로써문제를봉합하는데성공 2015년의경우에도, 정부는누리과정예산으로목적예비비 5,064억원 + ' 정부보증지방채 '( 교부금지방채 ) 8000억원을지원하는것으로봉합 2016년의경우에도, 교육부는어린이집누리과정예산을기획재정부에요구하지않고, 목적예비비를통해 3천억원우회지원 - 정부는시도교육청의학교환경개선사업시설비지원명목으로예비비에서 3천억원을편성해학교재래식변기교체, 찜통교실해소예산으로사용하도록하고, 대신교육청은이렇게해서여유가생긴예산을누리과정예산으로사용토록한것임. - 이와더불어정부는교육청으로하여금누리과정예산을의무지출경비 ( 지방재정법시행령개정 ) 로편성하도록함으로써교육계의핵심갈등더욱부각 누리과정사업설계당시 저출산문제 해결을위한목적으로설계한것인지, 아니면 2011년당시황우여여당원내대표가취임과정에서제기한 반값등록금이슈 가정치적으로사회적으로부각되자이에대한대응정책으로설계된것인지모호함. 그결과추가재원에대한준비없이지방교육재정교부금으로부담토록하여시 도교육청과의정치적갈등을증폭시킴. 이러한갈등은 2014년이후변화없이지속적으로전개되고있음. 지금까지지방교육재정교부금에재정부담이발생될때법률개정을통해교육재정을보존해왔음을고려할때, 현재쟁점이되고있는누리과정은계획단계부터철저히준비된사업이라고보기어려움.
토론 Ⅰ 반상진 83 지방교육재정교부금법개정내용참조 구분 2004년개정법률 2006년개정법률 2010년개정법률교부금비율당해연도내국세의 19.4% 당해연도내국세의 20.0% 당해연도내국세의 20.27% 기존의경상 봉급 증액교부유아교육과방과후학교에 10년부가가치세 5%, 지방금을경삼교부금으로통합지원되어온국고보조금을소비세전환으로교부금결함에따라교부금의법정지방교육재정교부금에통손보전을위해내국세의개정사유교부율 19.4% 로인상합해그에따른추가사업교부율을 20.27% 로인상비를반영하기위해교부율을 20% 로인상 2. 대통령공약사업이고현정부의국책사업에대한중앙정부의법적책무성결여 ; 법적근거 가. 유아교육법및시행령에서어린이집무상교육지정의법리적한계 유아교육법 제24조 ( 무상교육 ) 제1항은 초등학교취학직전 3년의유아교육은무상 ( 無償 ) 으로실시하되, 무상의내용및범위는대통령령으로정한다 고규정 - 유아교육법시행령 제29조 ( 무상교육의내용및범위 ) 에서의무상교육의대상을유치원, 영유아보육법 에따른어린이집 이조항에서어린이집은 무상의내용및범위 의위임범위를벗어난것 - 유아교육무상지원의대상은유아교육을하기위한 학교 인 유치원 에서유아교육을받는유아이기때문임. - 영유아보육법 제2조제3호에서보육은유아교육과다른사회복지서비스로간주 나. 영유아보육법및시행령에서영유아무상교육부담을지방교육재정교부금에규정한시행령의법리적한계 영유아보육법시행령 제23조제1항에영유아무상보육비용은 지방교육재정교부금법 에따른보통교부금으로부담 하지만 지방교육재정교부금법 의목적에따라교부금은교육기관이아닌보육기관인어린이집에보통교부금을지원할수없음. 아울러 지방교육재정교부금시행령 을통해어린이집에대한지원근거를마련한것은 지방교육재정교부금법 의입법목적및위임범위를일탈한것으로판단
84 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 다. 지방재정법시행령개정에따른법리적용의한계 중앙정부는 2016년부터누리과정예산을의무지출경비로강제하기위한 지방재정법시행령 과 지방자치단체교육비특별회계예산편성운용에관한규칙 개정 지방재정법제33조제3항제6호가의무지출및지출이자에대해서규정하고있으나, 시행령에위임한것은그구체적인범위에대한것 - 그러므로지방재정법시행령에서위임범위와다르게의무지출경비를새로지정하거나정할수는없다고해석됨. - 그리고지방자치단체의예산편성권한을제한하는의무지출경비지정은어디까지나법률로의무화된것을전제한것으로해석됨. 중요한것은교육 보육과정지원의근거규정이모두유아교육법시행령, 영유아보육법시행령, 지방재정법시행령등모두시행령에의해상호출자하는형식임. 결국각시행령은모법뿐만아니라다른법의위임범위까지침해하는이른바 법 률의하극상 의현상으로해석됨. 이러한현상을 재벌의순환출자에의한문어발식 기업방식 으로비유, 시행령으로운영되는국가 로비유되기도함. 대법원 2015.8.20. 선고 2012 두 23808 전원합의체판결... 시행령조항은모법조항의위임없이규정된것이나모법조항의위임범위를벗어난것으로서무효이고, 시행령조항의위임에따른시행규칙조항역시무효이므로, 위처분은무효인시행령조항및시행규칙조항에근거하여이루어진것으로위법하다. 3. 중앙정부의재정적책무성결여 : 학생수감소에따른지방교육재정감축논리의허구성 교육부가낙관하고있듯이, 시 도교육청이누리과정예산을부담할정도로여유가있을까하는문제임. - 교육부는내국세증가로지방교육재정교부금증가, 불용 이월액감축등시도교육청예산절약으로감당할수있다는입장 지방교육재정교부금증가논리의허구성 ( 교부금증가예측실패 ) - 하봉운교수원고에서지적하고있듯이, 교육부는 2012년당초교부금규모가 3 조원이상증가할것이라는예측과는다르게 2014년부터교부금실제교부액은감소 (< 표 5>) 하였고, 심지어 2015년에는교부금추계액과실제교부액과의차액은 10조원에이르는것으로나타났음. - 그에따라누리과정예산을의무적으로편성하려면지방채를발행해야하기때문
토론 Ⅰ 반상진 85 에, 교육부가요구하고있듯이누리과정예산부족분을지방교육채로계속발행하면시 도교육청의재정건전성문제심각 2015 년누리과정예산 3 조 9,641 억원 2015 년시 도교육청채무총액 18 조 1 천억원 (BTL 포함, 전체세출예산의 30.6%) 이자비용만 2,000 억원을넘어설전망 시도교육청의방만한재정운영지적에대한허구성 ( 불용 이월액문제 ) - 시 도교육청의이월액, 불용액은 2012년 4조 3,700억원정도에서 2015년 1조 2천억원정도로 3조 1,700억원정도감축 - 교육부가비효율적운영이라고지적했던불용액 이월액의증감누적액감소 - 또한 2013년시 도교육청의불용액비율은 2.97% 이고, 기초까지포함한지방자치단체의같은연도불용액비율이 3.97% 이었음 ( 곽민욱, 2015) 을고려할때방만한예산운영의문제만은아님. 결과적으로시 도교육청교육비특별회계의주요세입재원인지방교육재정교부금의비중은감소추세 경직성경비인인건비세출비중은증가 채무총액도급격히그비중이증가 이와중에 4조원정도의누리과정등의예산을지방채로편성할경우에지방재정구조는심각한위기상황 - 결국대통령공약사업인누리과정예산을시 도교육청에게전가함으로써지방교육재정에압박을가하는형국임. 4. 총선대비누리과정예산해결을위한과제 누리과정예산은중앙정부책임공약인만큼, 중앙정부에서예산을책임지든지, 혹은추가소요에대한내국세교부율을조정해야함. - 실제로 2010년지방소득세도입으로내국세교부금에결손이발생되자이를보전할목적으로내국세교부율을조정 (20% 20.27%) 하는법률개정 ( 법률제9923호, 2010. 1. 1) 사례가있었기때문에검토할수있는사항임. 총선이후국회에서누리과정등관계법령정비를통해법체제및법질서회복필요 - 총선대비현재정부와여당은누리과정특별회계마련을골자로하는 지방교육정책지원특별회계법 을제정하겠다고밝히고있음. 이는지방교육재정교부금법에따른보통교부금재원중국세교육세분을분리해 ' 지방교육정책지원특별회계 ' 를설치하고, 특별회계에서누리과정, 초등돌봄교실, 방과후학교등의사업
86 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 예산을지원한다는것임. - 이러한시도는현재누리과정예산을시행령으로시 도교육청에전가하는방식이법적한계가있음을간접적으로인정한것으로판단됨. 대통령이어린이집누리과정을국가에서전액책임지겠다고공약으로약속한만큼해놓고, 재정대책에대한근본적인조치가선행되어야함. 총선을맞이하여정치권과정부가다시금장밋빛교육정책공약을발표하고있다. 학교현장은언제까지이러한교육정책에휘둘려신음해야하는지. 반복되는역사를통해우리는무엇을배웠는지그저궁금할따름이다. 우리는매번대선, 총선때마다각종학회나단체등이각자의이해관계를관철시키기위해토론회나세미나등다양한행사를개최하는일상화된현상을이미경험한바있다. 오늘한국교육행정학회가정책포럼을통해총선대비교육공약에대한객관적인정보제공과올바른교육개혁을위한사회적인논의를활성화하고자하는노력이요식행위로마무리되지않기를바랄뿐이다.
토론 Ⅱ 김종필 87 토론 Ⅱ 보육현장의시각에서본보육정책현안과그대안 김종필 ( 한국어린이집총연합회정책연구소장 ) Ⅰ. 누리과정의난맥상영유아의권익차원에서풀어야 1. 들어가며 누리과정예산문제를둘러싼교육부와시ㆍ도교육청간힘겨루기의여파로지난해상반기에만 764개소의어린이집이폐원했고, 약14만명 ( 현원기준 ) 의영유아가어린이집을떠남으로서가까운거리에서안정적인보육을받을권리를잃었음. 그럼에도불구하고, 올해도지난해와똑같은사태가재현되고있음. 그어떤이유도지금의상황을정당화할수없다고할것이므로, 교육부와시ㆍ도교육청은정부관계부처와지자체, 한국어린이집총연합회, 학부모단체등이참여하는사회적논의기구를구성하여누리과정시행과관련한법률문제해소방안과예산조달방안등누리과정안정화를위한합리적인대안을마련해야할것임. 2. 왜어린이집누리과정예산편성에대해서만이견과갈등이존재하는가? 누리과정은만3-5세유아에게공정한보육및교육기회를제공하는공통의보육ㆍ교육과정으로, 유치원ㆍ어린이집유아구분없이동일한내용을가르치고동일한비용을지원하는제도임. 누리과정시행과관련한법체계정비와예산조달노력이부족했다는현실적인한계를인정한다고할지라도최근 2년간어린이집누리과정예산편성에대해서만이견과갈등이존재한것은납득할수가없음. 어린이집누리과정예산편성에대해서만이견과갈등이존재한이유중하나가교육부와시ㆍ도교육청간정치적견해차이때문이었다면이제는영유아의권익보장차
88 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 원에서그러한태도는지양해야할것임. 3. 어린이집누리과정예산문제해결을위한대안은없는가? 누리과정은 표준보육과정 ( 보건복지부 ) 과유치원교육과정 ( 교육부 ) 을일원화하여모든어린이집과유치원에재원중인만3-5세유아에게국가가관리하는양질의보육ㆍ교육서비스를제공하는공통보육ㆍ교육과정 이라고밝힌누리과정의도입취지등에비추어보건대, 누리과정의실시를통한양질의보육서비스제공및필요한재원의안정적인조달에대한일차적인책임은국가에게있음을부정할수없다고할것임. 관계법령상누리과정예산의편성은시ㆍ도교육청의의무라고할지라도국가가관리하는양질의보육ㆍ교육서비스를제공하는공통보육ㆍ교육과정으로서누리과정을결정한것은정부라는사실에변동이없기때문에, 이를실행하는시ㆍ도교육청에서예산확보의어려움이있다면이를외면만할것이아니라머리를맞대고예산문제를함께풀어나가야할것임. 예컨대, 지방교육재정교부율 2% 상향조정등 1) 의현실적인대안을강구할필요가있음. 시ㆍ도교육청은재정적한계와아울러영유아보육법시행령, 유아교육법시행령, 지방재정법시행령에근거하여교육기관이아닌어린이집재원유아에게보육료를지원하는것은법리적한계 2) 가있다는이유로어린이집재원유아에대한누리과정 1) 2012 년이후 3 년간어린이집누리과정에투입된지방교육재정예산은약 3 조원임에도불구하고, 최근시ㆍ도교육청의채무증가 ( 약 10 조이상 ) 가누리과정실시때문인것처럼주장하거나, 누리과정의안정적실시를위해서는지방교육재정교부율상향을통하여약 10 조가량의예산을추가확보해야한다는주장은문제의본질에서벗어난견해로누리과정예산사태해결에도움이되지않는다고생각함. 2) 누리과정재정부담주체에관하여정하고있는유아교육법제 24 조및같은법시행령제 29 조, 영유아보육법제 34 조및같은법시행령제 23 조에대하여위임입법의한계를벗어난법률위반이라는주장이있으나, 우리헌법 ( 제 75 조 ) 은 대통령은법률에서구체적으로범위를정하여위임받은사항과법률을집행하기위하여필요한사항에관하여대통령령을발할수있다 라고규정하고있고, 이에대해헌법재판소도 위임의구체성ㆍ명확성의요구정도는그규율대상의종류와성격에따라달라질것이지만, 처벌법규나조세를부과하는조세법규와같이국민의기본권을직접적으로제한하거나침해할소지가있는법규에서는구체성ㆍ명확성의요구가강화되어그위임의요건과범위가더엄격하게규정되어야하는반면에, 일반적인급부행정이나조세감면혜택을부여하는조세법규의경우에는위임의구체성내지명확성의요구가완화되어그위임의요건과범위가덜엄격하게규정될수있으며, 그리고규율대상이지극히다양하거나수시로변화하는성질의것일때에는위임의구체성 명확성의요건이완화되어야할것이다. 또한위임조항자체에서위임의구체적범위를명백히규정하고있지않다고하더라도당해법률의전반적체계와관련규정에비추어위임조항의내재적인위임의범위나한계를객관적으로분명히확정할수있다면이를포괄적인백지위임에해당하는것
토론 Ⅱ 김종필 89 예산편성을거부하고있으나현행법령상시ㆍ도교육청은의무적으로누리과정예산을편성해야할책임이있으며그간지방교육재정교부금으로어린이집재원유아에대한누리과정예산을해왔음. 누리과정시행과관련된시행령의법률위반은법원ㆍ국회ㆍ헌법재판소 ( 헌법소원 ) 를통한통제와입법활동을통하여해결해나갈문제임. 시ㆍ도교육청이스스로누리과정시행과관련된시행령의법률위반여부를판단하고그결과에의거어린이집재원유아누리과정예산의편성을거부하는것은옳지못함. 4. 평등한영유아권익보장차원에서풀어야 누리과정에대한학부모의불안해소, 누리과정예산의편성을둘러싼정부, 자자체, 시ㆍ도교육청, 여야간소모적논쟁의종식을통한누리과정의안정적인실시 ( 더나아가유보통합의연착륙을위함 ) 와영유아의보육권을보장하기위해서는지난해와같이예비비지원, 지방채이자지원등땜질처방이아니라평등한영유아권익보장차원에서누리과정제도개선및예산조달에관한근본적인대안마련이요구됨. Ⅱ. 유보통합은보육과교육의질을개선하는방향으로 1. 들어가며 유보통합을통하여보육의서비스의질을개선하기위해서는무상보육이안고있는문제점에대한분석과적절한정책대안, 어린이집에대한지원책마련이필요하다고할것임. 빠른시일내에세부적인통합과제추진을통하여성공적인유보통합을이루어내기위해서는유보통합과정과과제에대한정보공개및공유와보육ㆍ유아교육현장과국무조정실ㆍ관계부처간신뢰를바탕으로한소통과협력체계구축이필요하다고할것임. 으로는볼수없다.( 헌재 2005. 4. 28. 2003 헌가 23) 라는입장을취하고있는점에비추어본다면누리과정예산부담주체에관한현행법령은정비가필요하긴하나, 위임입법의한계를벗어난것으로위법하다고단정하기는어렵다고봄.
90 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? 2. 통합연령 유보통합시영아보육에대해서는어린이집에서전문화된보육서비스를받고있는영아의건강한성장을지원하기위해서는유보통합의취지에맞게유보통합체계가완전히마련된후에어린이집을중심으로 0-2세에대한서비스를더욱전문화시키는것이바람직하다고보여짐. 3. 교사의자격등 유보통합논의과정에서교사의질적향상을통한보육과유아교육의질적수준을제고하기위해서는현직보육교직원의경우도기본적으로통합교사로서의자격과전문성을갖추고있다고볼수있으므로보육교직원의사회적기여에대한올바른평가와보상이우선되어야한다는점을전제로유보통합서비스를담당할통합교사의자격등급, 업무경력, 학력등의기준을마련하고이를적절하게반영한새로운보수체계와국가지원체계를마련하여야할것임. < 표 1> 보육교직원 ( 원장 ) 소지자격증 3) (%, 개소 ) 구분 보육교사 1 급 보육교사 2 급 보육교사 3 급 간호사 유치원교사 사회복지사 전체 83.2 13.8 3.0 3.8 36.2 29.2 13.7 국공립 84.4 13.2 2.4 5.0 51.0 38.9 16.4 법인 67.5 12.3 1.8 4.6 32.5 42.9 23.4 법단 74.7 12.8 2.1 3.9 37.5 37.8 15.5 민간 85.2 13.1 2.9 4.8 37.8 27.7 13.3 가정 86.4 15.8 4.1 2.6 27.5 22.6 10.4 직장 85.1 10.0 1.4 3.6 57.5 26.7 13.6 기타 4. 교직원처우개선 어린이집운영시간은영아보육의질제고와보육교직원의근무환경개선을위해서는보육시간과일과시간으로구분하고 1일평균 8시간정도로조정할필요성이있음. 여러조사에서나타나고있는바와같이어린이집에서현재와같은장시간근무와 3) 2012 년전국보육실태조사어린이집조사보고서, 육아정책연구소, 2012, p268.
토론 Ⅱ 김종필 91 낮은급여등이지속된다면행정체계를일원화하고유아교육과보육의질관리를강화하더라도서비스의질은쉽게개선되지않을것임. 따라서, 유보통합과정에서교사의질적향상을통해유보서비스의질적수준을제고하기위해서는국가또는지자체, 학부모의추가부담이발생한다하더라도보육교직원의처우개선을위한투자는필요하다고할것임. < 표2> 교사평균기본급과수당 (8~10년경력기준 ) 4) ( 만원, 명 ) 구분 기본급 수당 계 사례수 평균 표준편차 평균 표준편차 평균 유치원 217.4 80.3 56.6 34.8 274.0 721 어린이집 147.8 38.2 33.4 24.0 181.2 971 5. 보육료현실화 유보통합을통한을통한영아보육의질개선을위해서는종일형의경우 2011년이후물가상승률, 최저임금인상률 (2015년 7.1%, 2016년 8.1%), 최저생계비인상률 (2015년 2.3%) 과보건복지부의표준보육비용연구결과를토대로하여최소 16.3% 이상인상해야함.( 보육예산의한계를감안한다하더라도최소한두자리수의인상은필요함 ) 맞춤형의경우는맞춤형보육을이용하는영유아의보육료를감액하는것은부당하므로맞춤형보육단가는최소한현행보육료기준을유지해야함. 6. 맞춤형보육사업과의관계성정립 맞춤형보육사업을 보육정책의질적성숙을유도하고부모및어린이집의만족도를높이기위한것 이라고본다면보육의다양화및질개선이라는측면에서맞춤형보육사업이갖는의미는매우크다고할수있음. 그러나, 유보통합의방향과상충되는부분이있음. 맞춤형보육사업을통하여보육의서비스의질을개선하기위해서는무상보육 ( 누리과정포함 ) 이안고있는문제점에대한분석과적절한정책대안, 어린이집에대한지원책마련, 유보통합정책과의관계성정립이우선적으로필요하다고할것임. - 종일형의보육시간조정 ( 종일형 8시간, 맞춤형 6시간, 반일형 4시간 ) 4) 김은설, 유치원ㆍ어린이집운영실태및개선요구, 육아정책포럼, 육아정책연구소, 2015.3, p13.
92 20 대총선교육공약, 쟁점과해법은? - 맞춤형의보육단가조정 - 교사처우개선방안마련 - 양육수당의지급방식조정 [ 그림 1] 유보통합ㆍ맞춤형보육사업과어린이집운영시간 7. 나오며 유보통합의방향성에대하여덧붙이자면유보통합의시작은정부가주도해왔다면유보통합의완성은부모와보육및유아교육현장이동참하는현장중심으로이루어져야한다는점을잊지말고, 정부와유보통합추진단은현장의의견을경청하는데주력해야할것임.