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한국세제사 제 2 편주제별역사와평가 - 제 1 권조세체계 소득과세 - 2012. 12

발간사 조세제도는한국가의경제는물론정치 사회와밀접한관계를가진다. 경제 정치 사회가변화함에따라그에맞춰세제도변화하며, 거꾸로세제의변화는경제주체의행태변화를통해경제 정치 사회에영향을준다. 그러므로조세제도가우리나라의경제 정치 사회의변화에어떻게대응하여왔고어떤결과를가져왔는지를정리 기록하고평가하는일은조세제도의현재를평가하고향후발전방향을모색하는데있어매우중요한의미를가진다. 그러한기록과평가를위해서한국조세연구원은 2011년부터 2년에걸쳐한국세제사편찬사업을수행하였다. 약 15년전에도유사한작업을수행하여 한국의조세정책 50년 이라는제목의보고서를발간하였는데, 이번사업에서는단순히이전의것을증보 (update) 하는수준을넘어보다발전된형태의세제사를편찬하고자하였다. 그래서이전의작업과는몇가지관점에서차이가있다. 첫째, 대한민국정부수립이후만을대상으로한 한국의조세정책 50년 과다르게, 이번사업에서는연구대상기간을확대하였다. 한국의조세정책 50년 이발간된지약 15년이지났으므로그이후의기간들을포함시킨것은당연하지만, 그외에도시대를거슬러올라가 한국의조세정책 50년 에포함되지않았던일제강점기와그이전의시대를연구대상에포함하였다. 일제강점기이전의시대는 근대이전 이라고명명하고삼국시대이래우리나라의대표적인세제인조 용 조의발전과그외의잡세에대해정리하였다. 둘째, 한국의조세정책 50년 이재정학자들에의해작성된것인데비해, 이번사업에서는재정학자와경제사학자의협력을통해보다보편적인관점에서세제의발전사를정리하고자노력하였다. 연구계획을수립하는과정에서자문위원회에경제사학자가참여하여보고서의구성과집필진의선정등에대해자문하였으며, 6개의시대로구분하여작성한연대사중앞부분절반은경제사학자가작성하고현대적인세제의발전과정을정리한뒷부분절반은재정학자가작성하였다. 또한연구과정에서중간보고회와최종보고서평가과정을통해경제사학자와재정학자가상호코멘트를함으로써한쪽으로치우치지않은연구결과가나오도록하였다. 셋째, 연대사외에주제별세제에대해서는소득세 법인세 소비세등세목별로발전과정을정리한 한국의조세정책 50년 과달리, 이번사업에서는한국세제의발전과정에서중대한

전환점이되었거나그에준하는중요한영향을미친사건 사안을선정하여집중적으로다루었다. 부가가치세제의도입, 금융실명제및금융소득종합과세제도의도입, 종합부동산세의도입, 국세행정의관점에서는국세청의설립등이그러한사안에포함된다. 선정된사건 사안에대해서정부의문서와각종연구결과등을종합정리함은물론, 정책담당자및정책도입 변화과정에서중요한역할을하였던연구자들에대한면담조사를통해기존의문헌에나타나지않았던생생하고정확한기록과평가를남기고자노력하였다. 마지막으로조세관련통계를집대성하였다는점도이번사업의중요한특징중하나이다. 국세청설립이전에재무부사세국에서발간한통계자료와국세청에서발간한국세통계연보에수록된통계를모두종합하여시계열로통합정리할수있는것은시계열로모으고, 그렇게할수없는것은별도의항목으로모아서정리하였으며, 통계의일관성등의관점에서유의할필요가있는부분에대해서는모두주를달아서자료를사용하는자들이목적에맞게사용할수있도록정리하였다. 특히인쇄된자료만있던오래된자료들을엑셀파일로만들고목록과색인을정리하여연구자들이자료에쉽게접근할수있도록하였다. 이번의세제사편찬사업에는상당히많은분들께서사업의취지에공감하여여러가지로도와주시고직접집필에참여하기도하셨다. 본원에서는안종석선임연구위원과박명호연구위원이편집위원으로서본사업의진행과사업결과의출판을책임지고정리하였다. 초기에사업을구상하고제1편의연구진을구성하여연구를시작하는과정에서는본원의부연구위원으로있다가중앙대학교로자리를옮긴고선교수도상당한기여를하였다. 긴시간동안많은노력을기울인이분들께감사의말씀을드린다. 사업의초기부터중간중간에중요한의사결정과정이발생할때마다재정학및경제사분야에서오랫동안연구를수행하신전문가몇분을초청하여사업의내용과추진방법등에대한자문을구하였으며, 연구자추천을받기도하였다. 서강대학교곽태원명예교수, 조세심판원김낙회원장, 청주대학교김성태교수, 기획재정부세제실조세정책국김형돈국장, 성균관대학교안종범교수, 연세대학교윤건영교수, 서울대학교이영훈교수, 한국외국어대학교최광교수, 한국경제연구원사회통합센터현진권소장께서자문위원으로서본사업의구상과시작, 진행에큰도움을주셨다.

자문위원들의적극적인도움에깊은감사의말씀을드린다. 본사업의수행결과는세개의편으로구분하여정리하였다. 제1편은연대별세제사로고대국가부터최근까지의세제발전과정을정리하였으며, 제2편은주제별역사와평가로서우리나라세제의발전과정에서주목할만한사건과사안에초점을맞춰집중적으로조명하였다. 그리고제3편은통계로서인쇄된책자로발간하지는않고 CD에담았다. 제1편은 근대이전, 식민지기 (1910~1945), 대한민국초기 (1945 1961), 경제개발기 (1960 1970년대), 시장경제전환기 (1980 1990년대), 경제위기이후 (2000년대) 로구분하여여섯명의저자가각각한부분씩맡아저술하였다. 제2편은총 25개의사건 사안에대해사건 사안별로 1 3명의연구진이참여하여집필하였다. 제2편의연구주제와연구진은한국재정학회 한국세무학회 한국세법학회 한국조세연구포럼회원을대상으로공모하여선정하였다. 제3편의통계작업은본원의연구진이작업을수행하였다. 집필진의숫자가많아여기서일일이다언급하지못하고보고서앞부분에집필진명단을별도로정리하였다. 이자리를빌어한국조세연구원의세제사편찬작업의취지에공감하고참여하여직접집필을한전문가여러분께진심으로감사의말씀을드린다. 길고지루한작업이었지만본작업결과가후학들의연구와앞으로의조세정책방향설정에중요한영향을줄것으로기대한다. 마지막으로본연구사업은한국조세연구원의사업으로진행되었지만각연대별 주제별역사의기록과평가는그부분을집필한집필자가독립적으로작성한것이다. 그러므로그내용에대한책임도각부분의집필을담당한집필자에게있다고할수있으며, 연구내용이한국조세연구원의공식입장을대변하는것은아님을분명히밝힌다. 2012. 12 한국조세연구원 원장조원동

연구참여자 1 집필진 제 1 편연대별세제사 Ⅰ. 서론 : 한국의세제 ( 고대국가부터 2000 년대까지 ) 개관안종석 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) Ⅱ. 근대이전우리나라의세제조영준 ( 서울대학교규장각한국학연구원 HK 연구교수 ) Ⅲ. 식민지기 (1905~1945 년 ) 의세제박기주 ( 성신여자대학교교수 ) Ⅳ. 대한민국초기 (1945~1961 년 ) 의세제최상오 ( 서울대학교연구교수 ) Ⅴ. 경제개발기 (1960~1970 년대 ) 의세제정재호 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) Ⅵ. 시장경제전환기 (1980~1990 년대 ) 의세제이영 ( 한양대학교교수 ) Ⅶ. 경제위기이후 (2000 년대 ) 의세제이철인 ( 서울대학교교수 ) 제 2 편주제별역사와평가 Ⅰ. 조세체계 1. 조세부담과조세구조의변천안종석 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 2. 목적세제도의운용박상원 ( 한국외국어대학교교수 ) Ⅱ. 소득세 1. 소득세제의변천및주요이슈전병목 ( 한국조세연구원연구위원 ) 2. 금융실명제와금융소득종합과세제도의도입김완석 ( 강남대학교석좌교수 )

3. 사업소득과표양성화를위한노력전병목 ( 한국조세연구원연구위원 ) 정규언 ( 고려대학교교수 ) 4. 근로장려세제의도입전영준 ( 한양대학교교수 ) Ⅲ. 법인세 1. 법인세제의변천및주요이슈 손원익 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 김학수 ( 한국조세연구원연구위원 ) 2. 1980 년대이후의법인세율인하추이 손원익 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 김학수 ( 한국조세연구원연구위원 ) 3. 국제조세관련법규의변천과정 최용선 ( 서울시립대학교교수 ) Ⅳ. 부가가치세 1. 부가가치세제의변천및주요이슈 홍범교 ( 한국조세연구원조세연구본부장 ) 2. 부가가치세제의도입 최기호 ( 서울시립대학교교수 ) 정재현 ( 동아대학교교수 ) 최보람 ( 호서대학교교수 ) 3. 소규모사업자에대한부가가치세과세제도 김유찬 ( 홍익대학교교수 ) Ⅴ. 개별소비세 에너지세 1. 개별소비세 에너지세제의변천및주요이슈 성명재 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 2. 소비세제도의변천과정 현진권 ( 한국경제연구원사회통합센터소장 ) 성명재 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 3. 1 2 차에너지세제개편 성명재 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 4. 1990 년대말의주세분쟁 : 한 EU 및한 미주세분쟁 장근호 ( 홍익대학교교수 )

Ⅵ. 관세 1. 관세정책의변천및주요이슈정재호 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 2. 우리나라관세율정책의변천 : 중심관세율체제로의전환정재호 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 3. GATT WTO 체제하에서의관세정책 : GATT 가입과 UR 협상을중심으로이명헌 ( 인천대학교교수 ) Ⅶ. 지방세 1. 지방세의변천및주요이슈김현아 ( 한국조세연구원연구위원 ) 2. 지방자치제도입과정에서국세의지방세이양및그후의변화이영희 ( 한국지방세연구원수석연구위원 ) 3. 지방소비세 지방소득세도입과지방세체계개편주만수 ( 한양대학교교수 ) 최병호 ( 부산대학교교수 ) Ⅷ. 재산과세 1. 재산과세의변천및주요이슈김현아 ( 한국조세연구원연구위원 ) 2. 투기억제목적의부동산세제김경환 ( 서강대학교교수 ) 3. 종합부동산세제의도입및변천이진순 ( 숭실대학교교수 ) 김경표 ( 원광대학교교수 ) 4. 증여세완전포괄주의도입에따른상속세제도의변천김진 ( 동덕여자대학교교수 ) Ⅸ. 조세지원제도 1. 조세지원제도의변천및주요이슈김학수 ( 한국조세연구원연구위원 ) 2. 비과세 감면관리및통제제도김상헌 ( 서울대학교교수 ) 3. 조세지출예산제도전병욱 ( 서울시립대학교교수 )

Ⅹ. 국세행정 1. 국세행정의변천및주요이슈김재진 ( 한국조세연구원선임연구위원 ) 2. 국세청의출범이영환 ( 계명대학교교수 ) 3. 1999년국세행정조직의개편정연식 ( 계명대학교교수 ) 4. 전자세정과국세정보통합관리시스템김유찬 ( 홍익대학교교수 ) 박훈 ( 서울시립대학교교수 ) 양인준 ( 서울시립대학교교수 ) 5. 납세자권익보호및납세서비스개선노력박훈 ( 서울시립대학교교수 ) 양인준 ( 서울시립대학교교수 ) 2 편집위원 안종석 박명호 한국조세연구원선임연구위원 한국조세연구원연구위원 3 자문위원 곽태원김낙회김성태김형돈안종범윤건영이영훈최광현진권 서강대학교명예교수조세심판원원장청주대학교교수기획재정부조세정책관성균관대학교교수, 제19대국회의원연세대학교교수서울대학교교수한국외국어대학교교수한국경제연구원사회통합센터소장

일러두기 1. 전체구성 (1) 한국세제사 는총세편으로기획되어총 5 권의논문집과 1 개의 CD 로구성되어있습니다. (2) 제1편연대별세제사는 서론, 근대이전, 식민지기 (1905~1945 년 ), 대한민국초기 (1945~1961년), 경제개발기 (1960~1970 년대 ), 시장경제전환기 (1980~1990년대 ), 경제위기이후 (2000 년대 ) 로구성되어있습니다. (3) 제2편주제별역사와평가는조세체계, 소득세, 법인세, 부가가치세, 개별소비세 에너지세, 관세, 지방세, 재산과세, 조세지원제도, 국세행정총 10개분야로나누어한국의세제와조세행정에전환점이된주요사건이나이슈를다루고있습니다. (4) 제3편조세관련통계자료집은 CD에수록되며총괄, 징수, 종합소득세, 원천세, 양도소득세, 상속 증여세, 종합부동산세, 법인세, 부가가치세, 주세, 소비제세, 국제조세, 세무조사, 기타총 14개분야로구성되어있습니다.

2. 자료집 (1) 통계자료집은 1966년국세청개청이후국세청에서정리 집계한 국세통계연보 를기초로하여 국세통계연보 에수록된통계자료를 2010 년까지정리하여데이터를시계열로최대한확장하였습니다 ( 단, 일부통계는 1966년이전까지수록연도를확장하였으며, 시계열제공이어려운통계는연도별로정리하였습니다 ). (2) 국세통계연보 를포함하여이외의모든출처는통계표의주석 (Note) 에명시하였습니다. (3) 조세체계의변천및 국세통계연보 구성체계변경, 데이터이용시유의점을주석으로설명하였습니다. (4) 국세통계연보 의수치등이발간연도이후에업데이트된경우이를반영하고오류사항을정정하였습니다. (6) 중 장기시계열통계데이터제공시단위를통일하고, 이에대한설명을추가하였습니다. (7) CD에수록된통계자료는목차 (Contents) 와데이터 (Data) 를담고있으며, 목차 (Contents) 에는분야별파일명과표번호, 수록연도, 바로가기기능이있으며, 통계표는 Note ( 주석 ) 와데이터 (Data) 로구성되어있습니다. (8) 본통계는국세청의현분류체계및통계제공방식과과거의분류체계및통계제공방식을결합하여통계의시계열을확장한것으로서이과정속에서오류의가능성이있음을밝히며, 한국조세연구원의책임하에있습니다.

목차 _ 11 목차 제 2 편제 1 권조세체계 소득과세 Ⅰ 조세체계 19 1. 조세부담과조세구조의변천 19 가. 서론 19 나. 조세부담률과국민부담률 20 다. 국세 지방세배분비율 31 라. 국세세목및세수입구조의변천 36 마. 요약및평가 48 참고문헌 53 2. 목적세제도의운용 54 가. 서론 : 목적세개요 54 나. 세목별운용내용 56 다. 결론과시사점 80 참고문헌 90 Ⅱ 소득세 91 1. 소득세제의변천및주요이슈 91 가. 소득세제의변천과정 91 나. 주요이슈 99 참고문헌 101 2. 금융실명제와금융소득종합과세제도의도입 102 가. 서론 102 나. 금융실명제및금융소득종합과세제도의도입배경 103 다. 금융실명제및금융소득종합과세제도의추진과정 105 라. 금융실명제및금융소득종합과세제도의구체적내용 114 마. 금융실명제및금융소득종합과세제도의평가와시사점 129 참고문헌 145

12 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 3. 사업소득과표양성화를위한노력 147 가. 서론 147 나. 사업소득과표양성화정책의배경 148 다. 사업소득과표양성화를위한주요정책 154 라. 결론 194 참고문헌 198 4. 근로장려세제의도입 200 가. 서론 200 나. 현행의근로장려세제제도 201 다. 현행근로장려세제도입과정및쟁점사항 205 라. 제도도입이후제도의변화 231 마. 제도에대한평가 233 바. 향후정책과제 238 참고문헌 240 Ⅲ 법인세 241 1. 법인세제의변천및주요이슈 241 가. 법인세제의변천 241 나. 주요이슈 247 2. 1980년대이후의법인세율인하추이 249 가. 서론 249 나. 정책의배경 250 다. 정책추진과정 268 라. 정책의세부내용 283 마. 정책에대한평가와시사점 299 참고문헌 305 3. 국제조세관련법규의변천과정 307 가. 서론 307 나. 외자도입촉진을위한법률상의국제조세법규 310 다. 세법상의주요국제조세법규 316 라. 국제조세조정에관한법률 328 마. 조세조약 341 바. 국가간조세협력시행을위한법적근거와활동 344 사. 국제조세정책에대한평가와시사점 348 참고문헌 355

목차 _ 13 표목차 < 표 Ⅰ-1-1> 조세부담률및국민부담률변화추이 22 < 표 Ⅰ-1-2> 1970년대이후시기별조세부담률및국민부담률변화 28 < 표 Ⅰ-1-3> 시기별조세부담및국민부담의소득탄력성 31 < 표 Ⅰ-1-4> 지방자치제변화과정 33 < 표 Ⅰ-1-5> 국세 지방세의배분비율변화추이 35 < 표 Ⅰ-1-6> 세목의변천과정 (1949~1976) 38 < 표 Ⅰ-1-7> 세목의변천과정 (1977~2010) 39 < 표 Ⅰ-1-8> 세수입의구성변화 (1949~2010) 42 < 표 Ⅰ-1-9> 세수입구성의시기별변화 46 < 표 Ⅰ-2-1> 도입당시의방위세과세표준과세율 58 < 표 Ⅰ-2-2> 폐지당시의방위세 59 < 표 Ⅰ-2-3> 방위세세입구조 60 < 표 Ⅰ-2-4> 교육세신설에대한언론의반응 (1981.5.1. 1981.12.6.) 63 < 표 Ⅰ-2-5> 교육세의과세표준및세율의변천 65 < 표 Ⅰ-2-6> 교육세연혁 66 < 표 Ⅰ-2-7> 교육세세수추이 67 < 표 Ⅰ-2-8> 교육비특별회계세입 세출구성 ( 당초예산기준 ) 68 < 표 Ⅰ-2-9> 1994년교통세신설내용 71 < 표 Ⅰ-2-10> 교통세 ( 유류관련특별소비세 ) 의법정세율변천 72 < 표 Ⅰ-2-11> 교통세세수의배분 73 < 표 Ⅰ-2-12> 교통세와교통시설특별회계의규모 74 < 표 Ⅰ-2-13> 교통시설특별회계에전입되는교통세의배분비율추이 75 < 표 Ⅰ-2-14> 농어촌특별세과세표준및세율변천 78 < 표 Ⅰ-2-15> 농어촌특별세추이 79 < 표 Ⅰ-2-16> 정부재정및 GDP 대비국방예산비중 81 < 표 Ⅰ-2-17> 율곡사업을통한국방전력증강추진성과 81 < 표 Ⅰ-2-18> 교통시설투자의추이 83 < 표 Ⅰ-2-19> 교통관련시설비교 84 < 표 Ⅰ-2-20> 목적세일몰연장 89

14 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅱ-1-1> 1934년제3종소득세의소득구간별세율비교 92 < 표 Ⅱ-1-2> 제3차세제개정 (1940) 에의한소득세세율인상 93 < 표 Ⅱ-1-3> 1940년대소득세세율변화 94 < 표 Ⅱ-1-4> 시장경제전환기의개인소득세제의변화 98 < 표 Ⅱ-2-1> 긴급명령작업실무참여자명단 107 < 표 Ⅱ-2-2> 금융실명제의추진과정 109 < 표 Ⅱ-2-3> 자금출처조사면제기준 116 < 표 Ⅱ-2-4> 과징금징수률 117 < 표 Ⅱ-2-5> 장기채권등에대한원천징수세율표 122 < 표 Ⅱ-2-6> 실명확인및실명전환실적 ( 전체 ) 130 < 표 Ⅱ-2-7> 부가가치세과세표준상승률 ( 전년도대비 ) 추이 133 < 표 Ⅱ-2-8> 연도별종합소득세신고현황 134 < 표 Ⅱ-2-9> 연도별신용카드이용실적 136 < 표 Ⅱ-2-10> 지급결제제도의개선실적 137 < 표 Ⅱ-3-1> 사업소득자의종합소득세신고현황추이 149 < 표 Ⅱ-3-2> 개인사업자의세무조사결과 152 < 표 Ⅱ-3-3> 신용카드사용액소득공제기준금액및공제율변천추이 158 < 표 Ⅱ-3-4> 영수증복권제추첨대상및당첨금규모 161 < 표 Ⅱ-3-5> 신용카드매출전표 ( 현금영수증 ) 발행금액부가가치세 세액공제제도변천 162 < 표 Ⅱ-3-6> 신용카드가맹점가입대상지정을위한사업규모기준추이 163 < 표 Ⅱ-3-7> 현금영수증가맹점가입대상지정을위한사업규모기준 164 < 표 Ⅱ-3-8> 신용카드등사용금액과민간소비액변화 166 < 표 Ⅱ-3-9> 전자세금계산서의무발급대상자의변화 169 < 표 Ⅱ-3-10> 전자세금계산서전송기한의변화 169 < 표 Ⅱ-3-11> 전자세금계산서발급명세미전송가산세 170 < 표 Ⅱ-3-12> 사업소득신고자중복식부기의무자비율 174 < 표 Ⅱ-3-13> 녹색신고법인수의추이 183 < 표 Ⅱ-3-14> 정규지출증빙미수취가산세현황 185 < 표 Ⅱ-3-15> 세금포인트활용실적 187 < 표 Ⅱ-3-16> 매입자발행세금계산서발행현황 189 < 표 Ⅱ-3-17> 성실납세방식신고현황 190

목차 _ 15 < 표 Ⅱ-4-1> 근로장려금신청자격요건 202 < 표 Ⅱ-4-2> 근로장려금산식 204 < 표 Ⅱ-4-3> 종사상지위별소득자료보유율 217 < 표 Ⅱ-4-4> 한국형근로보전세제도입타당성검토모형개요 218 < 표 Ⅱ-4-5> EITC 최대적용소득과 1인당 GNI 비교 ( 미국 ) 222 < 표 Ⅱ-4-6> 전국가구소득계층별분류 223 < 표 Ⅱ-4-7> 미국의 TANF와기초생활보장제도비교 227 < 표 Ⅱ-4-8> 공적부조를위한각국의공식빈곤선비교 ( 연 4인가족기준 ) 228 < 표 Ⅱ-4-9> 근로장려세제도입안비교 231 < 표 Ⅱ-4-10> 참여정부도입결정및입법당시근로장려세제급여체계 232 < 표 Ⅱ-4-11> MB정부의근로장려세제급여체계확대개편내용 (2008년세법개정 ) 232 < 표 Ⅱ-4-12> MB정부의근로장려세제급여체계확대개편내용 (2011년세법개정 ) 233 < 표 Ⅱ-4-13> 급여구간별근로장려금수급현황 234 < 표 Ⅱ-4-14> 총급여액규모별근로장려금현황 235 < 표 Ⅱ-4-15> 총소득구간별근로장려금의소득증가효과 236 < 표 Ⅲ-2-1> 1980년대주요거시경제지표추이 251 < 표 Ⅲ-2-2> 1980년대 OECD 국가들의법인세율인하추이 253 < 표 Ⅲ-2-3> 1980년대 OECD 국가들의 GDP 대비법인세수추이 255 < 표 Ⅲ-2-4> 1990년대주요거시경제지표추이 257 < 표 Ⅲ-2-5> 1990년대 OECD 국가들의법인세율인하추이 259 < 표 Ⅲ-2-6> 1990년대 OECD 국가들의 GDP 대비법인세수추이 261 < 표 Ⅲ-2-7> 2000년대주요거시경제지표추이 263 < 표 Ⅲ-2-8> 2000년대 OECD 국가들의법인세율인하추이 265 < 표 Ⅲ-2-9> 2000년대 OECD 국가들의 GDP 대비법인세수추이 267 < 표 Ⅲ-2-10> 1980년대법인세율의변화 : 일반법인의경우 286 < 표 Ⅲ-2-11> 1990년대법인세율의변화 287 < 표 Ⅲ-2-12> 2000년대법인세율의변화 288 < 표 Ⅲ-2-13> 임시투자세액공제율의변화 291 < 표 Ⅲ-2-14> 최저한세율의변천 298 < 표 Ⅲ-2-15> GDP 및국세대비법인세수비중추이 301

16 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 그림목차 [ 그림 Ⅰ-1-1] 조세부담률변화추이 (1953~2010) 23 [ 그림 Ⅰ-1-2] 조세부담률변화추이 (1953~1980) 25 [ 그림 Ⅰ-1-3] 조세부담률변화추이 (1981~2010) 25 [ 그림 Ⅰ-1-4] 조세부담률과국민부담률변화추이 (1972~2010) 26 [ 그림 Ⅰ-1-5] 1인당 GDP와조세부담률 (1970~2010) 29 [ 그림 Ⅰ-1-6] 1인당 GDP와조세 국민부담률 (1980~2010) 30 [ 그림 Ⅰ-1-7] 세수입의구성변화 (1949~2010) 41 [ 그림 Ⅰ-1-8] 소득세와법인세가세수입에서차지하는비중변화 (1949~2010) 45 [ 그림 Ⅰ-2-1] 국세에서목적세가차지하는비중 55 [ 그림 Ⅰ-2-2] 방위세세수와총조세부담대비비중 61 [ 그림 Ⅰ-2-3] 교육재정흐름도 69 [ 그림 Ⅰ-2-4] 1993년말교통관련특별회계의개편 71 [ 그림 Ⅰ-2-5] 교통세세수추이와증가율 73 [ 그림 Ⅰ-2-6] 2006년까지의농어촌특별세예산체계도 79 [ 그림 Ⅰ-2-7] 2007년이후의농어촌특별세재원사용구조 80 [ 그림 Ⅰ-2-8] 정부예산대비교육부예산 82 [ 그림 Ⅰ-2-9] 고등학교에서고등교육기관으로의진학률 82 [ 그림 Ⅰ-2-10] 교원 1인당학생수 83 [ 그림 Ⅰ-2-11] 연도별도로현황 85 [ 그림 Ⅰ-2-12] 국가전체예산대비농림예산 85 [ 그림 Ⅱ-3-1] 과세자비율의추이 150 [ 그림 Ⅱ-3-2] 현금영수증제도의개념도 159 [ 그림 Ⅱ-4-1] 근로장려금급여체계 204 [ 그림 Ⅱ-4-2] 소득과재산규모를고려한저소득층규모 207 [ 그림 Ⅱ-4-3] 기초수급자에대한 EITC 적용시 226 [ 그림 Ⅱ-4-4] 기초수급자에대한 EITC 적용제외시 226

목차 _ 17 [ 그림 Ⅱ-4-5] 참여정부최초입법및시행당시급여체계 ( 아동 2인이상적용 ) 229 [ 그림 Ⅱ-4-6] MB정부의확대개편에따른급여체계 ( 아동 1인이상적용, 2008년세법개정 ) 232 [ 그림 Ⅲ-2-1] 1980년이후우리나라법인세최고세율 ( 방위세및지방세포함 ) 추이 300 [ 그림 Ⅲ-2-2] GDP 및국세대비법인세수비중추이 302 [ 그림 Ⅲ-3-1] 조세지원규정을포함하는외자도입관련법규의변천 315

Ⅰ. 조세체계 _ 19 Ⅰ. 조세체계 1. 조세부담과조세구조의변천 가. 서론우리나라의조세부담률과조세구조변화추이에대한연구는상당히많다. 그런데대부분의연구가 1980년대이후의모습을파악하고그로부터향후정책방향에대한시사점을도출하는데초점을맞추고있으며, 역사적인관점에서그이전시대를포괄하여조세부담률및조세구조가어떻게변화되었는지, 변화를가져온요인이무엇이었는지를분석한연구는찾아보기어렵다. 1997년에한국조세연구원에서 한국의조세정책 50년 이라는정책의조세정책사를발간하였는데, 이보고서의제1권은 조세정책의평가 라는부제를달고, 광복이후우리나라의조세정책을시대별 세목별로구분하여변천과정을살펴보고평가한논문들을수록하였다. 시대별 세목별로구분하다보니연구대상이되는시대전체를포괄하는기간동안의조세부담및조세구조의변화에대한연구는이루어지지않았다. 건국이후의조세부담률및조세체계의변화를조망한연구가많지않은이유중의하나로일관된통계자료를입수하는데있어서의어려움을들수있을것이다. 그동안통계자료의수집및분류기준이여러차례바뀌었고, 조세체계의변화도많아 1950년대부터최근자료까지일관성있게정리된차료를찾는데어려움이있다. 자료의일관성을확보하기위해서는연구자들이연도별자료를하나하나찾아서확인하고, 필요한수정 보완을통해일관성있는자료를만들어야하는데, 그것이상당히많은시간이걸리는지루한작업이어서개별연구자들이쉽게뛰어들기어렵다. 이러한문제를인식하여한국조세연구원에서는 2011~12 년두해에걸쳐서 한국세제사 작업을추진하면서별도의통계작업반을구성하여국세청에서발간한 국세통계연보 와이전에재무부사세국에서발간한 세무통계연보 를중심으로

20 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 연도별로발표된조세통계자료를시계열로종합하여통시성과일관성을갖춘국세통계자료를만드는작업을수행하였다. 국가의조세징수기관에서매년공식적으로발표한모든조세통계자료를종합하여항목별로구분한후각항목에대한시계열자료를엑셀파일로정리한것이다. 통계자료자체가끊긴부분도있고오래전시기의자료가없는부분도있지만각항목별로가능한긴시계열자료를확보하고자노력하였다. 이렇게작성한자료를한장의 CD에담아자료가필요한연구자에게배포할예정이다. 본연구는이자료를활용하여광복이후조세부담률및조세구조의변화추이와특징을살펴보고평가한다. 먼저 나 항에서는조세부담률과국민부담률의변화과정을검토하고, 다 항에서는국세와지방세의배분에대해정리한다. 그다음에 라 항과 마 항에서는국세과세체계와세수입구조대해살펴보는데, 라 항에서세목이어떻게변화되어왔는지먼저검토하고 마 항에서통계자료를통해국세수입의구성이어떻게변화되었는지살펴본다. 조세구조를포괄적으로살펴보기위해서는지방세도포함해야할것이나앞서언급한바와같이이번에수행한통계작업이국세부문에국한되어있어부득이지방세를포함한포괄적인연구는다음기회로미룰수밖에없었다. 검토대상이되는시기는광복이후현재까지이나앞서언급한통계자료를보면조세부담률은 1953년부터, 조세구조에관한자료는 1949년부터수록이되어있으므로각각그연도부터 2010 년까지를대상으로한다. 조세부담률자료가 1953 년부터시작하는것은한국은행에서공식적으로국민소득자료를집계하여발표하기시작한것이 1953년이기때문이며, 세수입구조에관한자료가 1949년부터시작한것은일관성있는세목별세수입자료를확보할수있는것이그때부터이기때문이다. 나. 조세부담률과국민부담률 1) 조세부담률변화추이 < 표 Ⅰ-1-1> 과 [ 그림 Ⅰ-1-1] 에서는 1953년이후우리나라조세부담률을정리하였다. 조세부담률은세수입을 GDP로나눈것으로서조세부담률을계산하기위해서는세수입자료뿐만아니라일관성있는기준으로추계된 GDP 자료가필요하다.

Ⅰ. 조세체계 _ 21 우리나라는매 5년마다기준을조정하여 GDP를산정하고있으며, < 표 Ⅰ-1-1> 과 [ 그림 Ⅰ-1-1] 에서는 2005년기준으로산정한 GDP를사용하였다. 그런데 1969년이전에대해서는 2005년기준 GDP가발표되지않았고가장최신으로업데이트된것이 1975년기준 GDP여서부득이 1975년기준 GDP와 2005년기준 GDP가모두입수가능한연도의두가지자료를비교하여 1969년이전의 2005 년기준 GDP를추정하여사용하였다. 즉, 1969년과가장가까운 1970년부터 1975년까지의 2005 년기준 GDP와 1975년기준 GDP를비교해보면 1975년기준 GDP는 2005년기준 GDP에비해 5% 정도작은것으로나타나므로 1969년에도일관성있게그정도의차이가있을것으로가정하고 2005년기준 GDP를추정하고그추정치를기준으로조세부담률을계산하였다. 1953년에 5.3% 였던우리나라의조세부담률은 60년간꾸준히증가하여 2010년에는 19.3% 로 3.64배가되었다. 시기별로구분해보면, 전쟁이후우리나라재정은절대적인적자상태였으며조세수입보다는차관과원조가중요한비중을차지하였다. 1953년에는재정세입에서차관이차지하는비중이 40% 를넘었으며, 1955~ 1960년에는원조가 40~50% 를차지하였다. 그러므로 1950년대의조세정책의가장중요한목표는재정자립을위한세수입확보였다. 1960년대에는여기에경제개발재원마련을위한세수입확보가더해졌다. 1950년대에정부는세수입확대를위해과세대상의확대, 소비세과세강화등다양한노력을하였으나단기적으로는그다지큰성과를거두지는못하였다. 조세부담률의연도별변동이심하여 1955년과 1959년, 그리고 1960년에는 11% 를넘었으나그외연도에는 1954~1965년의기간에대체로 7~9% 수준에머물렀다. 조세부담률은 1966년에 10.3% 가된이후확고하게증가하는추세를보여 10년후인 1976년에는조세부담률이 16.1% 가되었다. 1966년은국세청이설립된해이다. 국세청의설립이세수입증대에얼마나기여하였는지를정확하게파악하기는어렵지만조세부담률통계자료만으로볼때세수입의안정적확보에크게기여하였다고할수있을것이다. 국세청설립이후의전년대비조세수입증가율을보면 1966년 59.9%, 1967년 37.8%, 1968년 50.0%, 1969년 36.3% 였다.

22 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅰ-1-1> 조세부담률및국민부담률변화추이 1) ( 단위 : %) 조세부담률 국민부담률 조세부담률 국민부담률 1953 5.3-1982 16.8 17.0 1954 9.2-1983 17.2 17.4 1955 11.3-1984 16.2 16.4 1956 2) - - 1985 15.8 16.1 1957 7.1-1986 15.4 15.6 1958 8.6-1987 15.7 16.0 1959 11.7-1988 16.1 16.0 1960 11.6-1989 16.5 16.8 1961 9.3-1990 17.4 19.5 1962 10.2-1991 16.6 19.1 1963 8.2-1992 16.9 19.1 1964 6.8-1993 16.8 19.5 1965 8.3-1994 17.3 19.8 1966 10.3-1995 17.6 20.0 1967 11.6-1996 17.9 20.6 1968 13.4-1997 17.4 20.3 1969 14.0-1998 17.0 20.3 1970 14.3-1999 17.2 20.7 1971 14.4-2000 18.8 22.6 1972 12.3 12.5 2001 18.8 23.0 1973 11.9 12.0 2002 18.8 23.2 1974 13.0 13.2 2003 19.3 24.0 1975 14.8 14.9 2004 18.4 23.3 1976 16.1 16.2 2005 18.9 24.0 1977 16.0 16.2 2006 19.7 25.0 1978 16.4 16.6 2007 21.0 26.5 1979 16.7 17.0 2008 20.7 26.5 1980 16.8 17.1 2009 19.7 25.5 1981 16.6 16.8 2010 19.3 25.1 주 : 1) GDP는 2005년을기준년으로산정한수치를사용하였으며, 2005년기준 GDP가발표 되지않은 1969년이전의 GDP는 1970~1975년의 2005년기준 GDP와 1975년기준 GDP 평균격차를적용하여 1975년기준 GDP를 2005년기준 GDP로환산하였음 2) 1956년자료가없는이유 : 정부수립초기에는회계연도가 4월 1일부터다음해 3월 31 일까지였는데, 1954년에는 4월 1일부터 1955년 6월 30일까지로확장 변경되었고, 1955년에는다시 1955년 7월 1일부터 1956년 12월 31일까지로확장 변경되었는데, 이후에는회계연도가매년 1월 1일부터 12월 31일로개정되고, 그러한변화의결과 1956년자료가존재하지않게됨 자료 : 재무부사세국, 세무통계연보, 각연도 ; 국세청, 국세통계연보, 각연도 ; 한국은행, 경제통계시스템 ; 경제기획원, 주요경제지표, 1982, 1983

Ⅰ. 조세체계 _ 23 [ 그림 Ⅰ-1-1] 조세부담률변화추이 (1953~2010) ( 단위 : %) 주 : 자료가누락된 1956 년은 1955 년과 1957 년의평균치를사용함 1970년대들어서는 1972~1974 년에조세부담률이 12% 내외로낮았는데, 이시기에취해진주요조치를보면 1960년대말부터 1971년까지부가가치세제도입을위한준비조치로서소비과세제도의업종분류를축소하고세율체계를단순화하는등소비과세제도를단순화하였으며, 1972년에는 8 3 긴급조치를통해산업합리화를위한세제지원제도를시행하였다. 이후 1974년에는 1 14 긴급조치를통해저소득자에대한세제지원을강화하는동시에사치품소비를억제하기위한소비세제와재산세제개편이있었다. 1976년에조세부담률이 16.1% 가된이후계속증가세를보여 1979년에 16.7% 가되었으며, 그후에는상당기간동안 16% 대후반과 17% 대초반에서왔다갔다하였으며, 1980년대초에는 15% 대로떨어지기도하였다. 그러다다시증가세를보인것은 1990년대후반부터였으며, 2000 년에는 18.8% 로거의 19% 에육박하는수준이되었다. 1960년대와 1970년대의지속적인세부담증가에도불구하고국가재정은만성적인적자상태에있었으며, 조세수입이국가재정에서차지하는비중은 70% 수준 (1968 년 ) 또는그이하였다. 1970년대에는일부예외적인해도있었지만대체로재정적자규모가 GDP 대비 2~4% 수준이었으며, 1980년에도 GDP 대비 4.3% 의적자를보였다. 이러한상태에서정권을이어받은전두환정부시절에는 1960~70년대의고성장으로인해발생한문제들을극복하고경제의안정을유지하면서성장을

24 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 지속하는데경제정책의초점이맞춰졌다. 물가안정을위해세출삭감 재정지출의효율화등강력한긴축을추진하였으며, 이를통해재정건전성을확보하고자노력하였다. 조세정책에서는정권초기에 40% 로인상하였던법인세율을 30% 로인하한것과 1982년에교육세제도를도입한것외에큰변화가없었으며, 조세부담률은 1985~1987 년에 15% 대로낮아졌다. 조세부담률이낮아졌음에도불구하고강력한긴축정책과 1980년대후반의경기호황으로인해재정건전성은상당히개선되어 1980년에 4.3% 적자였던것이 1984년에는 1.2% 적자로적자규모가축소되고 1987 년에는 1.2% 흑자로전환되었다. 1980년대말에는그동안억압되었던민주화, 지방화요구가정책에반영되었으며, 조세정책에서는담배소비세제도입등지방자치제에대비한지방세체제정비와소득세제단순화, 법인세부담완화, 관세인하등세계화에대응한조세체계정비가진행되었다. 그리고그동안복지제도의도입에신경을쓰기시작하여이전과달리형평성 공정성 균형발전이 1988년에시작된제6차경제사회발전5개년계획의가장중요한키워드가되었다. 조세부담률은 1988년 16.1% 로 15% 대를유지하였던직전수년간보다높아졌으며, 이후소폭의증가세를지속하였으나 1990년대초까지는 16% 대를유지하는선에그쳤다. 그리고, 뒤에서좀더자세하게설명하겠지만, 1988년이후국민연금의도입으로국민부담률과조세부담률의격차가커지기시작하였다. 그후 1990년대와 2000 년대에는 2007년에 21% 가될때까지조세부담률이상승세를지속하다가 2008년부터하락하는추세를보였다. [ 그림 Ⅰ-1-1] 을보면전체적으로볼때 1980년을기준으로그이전과이후에조세부담률변화속도가다른것으로보이므로 [ 그림 Ⅰ-1-2] 와 [ 그림 Ⅰ-1-3] 에서는 1980년이전과 1981년이후로구분하여연도별조세부담률변화추이와그에따른추세선을그려보았다. 이두그림을비교해보면 1980년이전에는조세부담률이평균적으로매년 0.33%p 증가하였으며, 그이후에는매년 0.15%p 증가하여증가폭이 1980년이전의절반에도미치지못하였다는것을알수있다. 앞의 [ 그림 Ⅰ -1-1] 에서보면 1953~2010 년기간동안조세부담률은평균적으로매년 0.21%p 씩증가하였다. 1970년대까지는연도별변동폭이큰가운데전반적으로빠른증가세를보인반면 1980년대이후에는연도별변동폭과연평균증가율이모두줄어들어안정적인추세를보여주었다. 특히국세청이설립된 1966년이전에는세부담의연

Ⅰ. 조세체계 _ 25 도별변동폭이무척컸으며, 그이후에는 1970 년대초에조세부담률이 2%p 이상 낮아진것을제외하고는비교적꾸준한증가세를보였다. [ 그림 Ⅰ-1-2] 조세부담률변화추이 (1953~1980) ( 단위 : %) 주 : 자료가누락된 1956 년은 1955 년과 1957 년의평균치를사용함 [ 그림 Ⅰ-1-3] 조세부담률변화추이 (1981~2010) ( 단위 : %)

26 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 2) 국민부담률변화추이 1960년대에는별도의사회보험제도가없어국민부담률과조세부담률이일치하였으나 1972년에건강보험제도가도입되면서국민부담률과조세부담률에차이가발생하기시작하였다. 그러나그규모는크지않았다. 1970년대와 1980년대전반에걸쳐조세부담률과국민부담률에큰차이가없다가 1988년에국민연금제도가도입된이후부터양자간격차가발생하기시작하였다. 이전에 0.3%p 이하였던국민부담률과조세부담률의차이가 1990년에는 2.1%p가되었으며, 10년후인 2000년에는 3.8%, 또 10년후인 2010년에는 5.7% 로매 10년마다 1.7~1.9%p 씩확대되었다 ( 앞의 < 표 Ⅰ-1-1> 참조 ). [ 그림 Ⅰ-1-4] 는 1972년이후국민부담률과조세부담률의변화추이를그림으로나타낸것이다. 이그림을보면조세부담률과국민부담률변화에대해한가지흥미로운특징을발견할수있는데, 1970년대와 1980년대이후를비교해보면 1980 년대이후조세부담률은증가세가크게둔화되었지만국민부담률은 1990년대이후에도이전의조세부담률증가세와유사한증가세를유지하였다는점이다. [ 그림 Ⅰ -1-4] 의추세선추정식을보면 1972년이후 2010년까지국민부담률이연평균 0.33%p 증가한것으로나타나는데, 이는앞서언급한 1950~70 년대의조세부담률연평균증가율과같은수준이다. 이는 1953년이후 2010년까지우리국민이부담하는국민부담의 GDP 대비비율이시기별로큰차이없이매년평균적으로 0.33p% 씩증가하였음을의미하는것이다. [ 그림 Ⅰ-1-4] 조세부담률과국민부담률변화추이 (1972~2010) ( 단위 : %)

Ⅰ. 조세체계 _ 27 1950년대와 1960년대에는재정자립을위해세부담증대가필요하였고, 1970년대에는경제개발을위해세부담증대가필요하였으며, 1990년대이후에는복지의확대가국민부담의증대를이끈주요견인차였다. 예외적으로 1980년대는경제개발을위한재정수요가축소되면서복지수요는아직증가되지않아국민부담이비교적낮은수준으로유지되면서도재정건전성을확보할수있었던시기였다. 이시기에확보한재정건전성은후에우리경제에큰충격을준 1990년대말의경제위기를신속하게극복하는데큰힘이되었다. < 표 Ⅰ-1-2> 에서는 1972년이후대통령재임기간 (5년) 을기준으로시기를구분하여각시기의조세부담률과국민부담률평균치를정리하였다. 정권이바뀐첫해에는이전정권의제도를그대로이어받을수밖에없으므로각정권의두번째해부터다음정권의첫해의조세부담률과국민부담률평균치를정리하였다. 시간이지나면서조세부담률과국민부담률이증가하는것은대부분의정권에서나타나는일반적인경향이지만, 변화폭은정권마다차이가있다. 특히진보진영에서집권한김대중정부와노무현정부에서조세부담률이각각 1.2%p 씩증가하고국민부담률은 2.5%p 와 2.4%p 증가하여다른정권에서의변화를압도하였다. 전두환정부와김영삼정부에서는조세부담률이각각 0.4%p, 0.6%p 증가하였고국민부담률은각각 0.4%p, 1.4%p 증가하는데그쳤다. 노태우정부에서는조세부담률이 1.0%p 증가하여진보진영에서집권한때보다는낮으나그외의경우에비해서는비교적크게증가하였으며, 특히국민부담률은 2.8%p 증가하여증가폭이다른어느시기보다컸다. 이는국민연금제도의도입등복지제도의도입이이시기에시작되었기때문인것으로판단된다. 1990년대말부터시작된김대중정부에서노무현정부까지의국민부담변화를이전과비교해보면그차이가더욱분명하게드러난다. 박정희정부가끝난직후인 1980년의조세부담률은 16.8%, 국민부담률은 17.1% 였던것이김영삼정부가끝난직후인 1998년에는조세부담률과국민부담률이 17.0% 와 20.3% 로각각 0.2%p, 3.2%p 증가하는데그쳤지만 10년이지난 2008년에는조세부담률 20.7%, 국민부담률 26.5% 로각각 3.7%p, 6.2%p 증가하였다. 이와같은부담증대에는정부의정책외에도외환위기이후의경제성장이중요한역할을했을것으로보인다. 그외에도신용카드사용확대등에따른과세표준의확대, 외환위기이후의기업재무

28 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 구조개선에따른법인세부담증대등이중요한역할을하였을것이다. 국민부담 률의경우국민연금등기존사회보험의적용대상확대와새로운제도의도입에따 른기여금증대로인하여부담률이증가되었다. < 표 Ⅰ-1-2> 1970 년대이후시기별조세부담률및국민부담률변화 1) ( 단위 : %p) 연도 조세부담률 (A) 국민부담률 (B) 차이 (B-A) 1972~1982 15.4 15.6 0.2 1983~1987 ( 전두환 ) 15.8 (0.4) 16.0 (0.4) 0.2 1988~1992 ( 노태우 ) 16.8 (1.0) 18.8 (2.8) 2.0 1993~1997 ( 김영삼 ) 17.4 (0.6) 20.2 (1.4) 2.8 1998~2002 ( 김대중 ) 18.6 (1.2) 22.7 (2.5) 4.1 2003~2007 ( 노무현 ) 19.8 (1.2) 25.1 (2.4) 5.3 2008~2010 ( 이명박 ) 19.5 (-0.3) 25.3 (0.2) 5.8 주 : 1) 각정권이시작한이후두번째연도부터다음정권첫해까지의평균치이며, 괄호안의수치는이전정권대비변화폭을나타냄 이와같이긴시간동안의지속적인부담증대는다른한편으로사회적반발을가져왔다. 특히노무현정부에서추진한부동산보유세제의강화는선거에서중요한쟁점이되었고새로운정권이들어선 2008년에는헌법재판소의판결을반영하여세부담을크게완화하게되었다. 이러한사회적반발을반영하여 2008년에출범한이명박정부는감세와작은정부를주장하였으며, 조세부담률은 2008년의 20.7% 에서 2009 년 19.7%, 2010년 19.3% 로낮아졌고그에따라국민부담률도 2008 년 26.5% 에서 2009년 25.5%, 2010년 25.1% 로낮아졌다. 3) 경제발전과조세 국민부담률 Wagner 법칙에따르면경제가발전하면서공공부문에대한수요가많아지고결과적으로조세부담률이증가하는경향을보인다. 소득이증가하면서교육, 공공질서, 사회복지등공공서비스에대한수요가증가하기때문이다. 그러므로소득이증가하면서조세부담률과국민부담률도상승할것으로예상할수있다. 우리나라에서소득이증가하면서조세부담률이어떻게변화되었는지를그래프로

Ⅰ. 조세체계 _ 29 나타낸것이 [ 그림 Ⅰ-1-5] 이다. 이그림에서는가로축에 1인당 GDP( 실질가격 ) 를백만원단위로표시하였으며, 세로축에조세부담률을백분율 (%) 로표시하였는데, 1 인당 GDP와조세부담률이로그함수의관계를보이는것으로나타났다. 이는국민소득수준이매우낮은상태에서는소득이증가함에따라조세부담률이빠른속도로상승하다가소득수준이높아지면서조세부담률상승속도가완화됨을의미한다. 김명숙 (1994) 에따르면한국가의조세부담률은크게담세능력 (tax capacity) 요인과공공선택요인에의해서결정된다. 한국가의조세부담률이담세능력의제약을받는경우에는담세능력에의해조세부담률이결정되며, 그렇지않은경우에는유권자, 정치가및관료, 이익단체등의상호작용에의해공공선택적으로결정된다고볼수있다. 예를들면저개발국가의경우담세능력이작아조세부담률이주로담세능력에의해결정되는반면소득수준이높아지면서담세능력이커져담세능력에따른제약이약화되고유권자의선호와정치가및관료등의영향력이조세부담률의결정에중요한역할을하게된다. 우리나라는국민소득이 500만원이되기이전, 시기적으로는 1970년대말까지는재정이만성적인적자상태였으며, 담세능력이조세부담률을결정했다고할수있다. [ 그림 Ⅰ-1-5] 1 인당 GDP 와조세부담률 (1970~2010) 한편 1980 년대정치민주화이후복지등에대한사회적요구를반영하기위해 조세부담률과국민부담률을증가시킨노태우정부이후는유권자의선호와정치가

30 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 및관료등의영향력이조세부담률의결정에중요한역할을한시기라고할수있다. 1988년에 1인당국민소득은 753만원 (2005년기준실질가격 ) 이었으며, 조세부담률과국민부담률은 16% 수준이었다. 그사이즉, 1980년부터 1988년은조세부담결정요인이담세능력에서공공선택으로이전되는과도기로서담세능력의제약에서어느정도벗어났으나정치적민주화가진행되는과정중에있어유권자의선호와정치가의영향력이완전히반영되지못한시기였다고할수있다. 이시기에는상대적으로많은정보를가지고있는관료의영향력이컸을것으로판단되며, 그결과강력한긴축을통한재정건전성확보가가능하였을것으로보인다. [ 그림 Ⅰ-1-6] 은 1980년이후의 1인당 GDP와조세부담률, 국민부담률의관계를정리한것인데, 국민부담률이조세부담률보다 1인당 GDP와더욱밀접한관계를가지는것을알수있다. 단순회귀분석결과에의하면 1인당 GDP가 100만원증가하면국민부담률은 0.61%p 증가하는것으로나타났는데, 이는조세부담률변화폭의 2.5배에달하는것이다. 이러한차이는주로 1980년대말이후의국민부담률과조세부담률격차에의해서발생하는것이다. 1인당 GDP 변화에따른조세부담률의변화를단순회귀분석을통해서보면 1인당 GDP가 100만원증가할때조세부담률이 0.24%p 증가하는것으로나타난다. [ 그림 Ⅰ-1-6] 1 인당 GDP 와조세 국민부담률 (1980~2010)

Ⅰ. 조세체계 _ 31 < 표 Ⅰ-1-3> 에서는조세및국민부담의소득탄력성을시기별로구분하여추정한결과를정리하였다. 먼저세수입의연도별변동이극심한 1950년대를제외하고 1960년부터 2010년까지전기간에걸친조세수입의변화를 GDP( 명목가격 ) 변화에회귀분석하여탄력성을구하였으며, 그다음에는 1960~80 년의고도성장기와, 1981년이후를구분하여탄력성을추정하였다. 이구분은앞서검토한바와같이조세부담률의변화추이가이시기를전후로크게달라지는데따른것이다. 추정결과를보면전기간에걸친조세수입의소득탄력성은 1.0840 으로추정되었으며, 고도성장기인 1960~80 년에탄력성이 1.1326 으로 1981년이후의 1.0695 보다큰것으로나타났다. 그러나국민부담의탄력성을보면 1981~2010년의기간에 1.1585 로이전기간의세부담탄력성보다더크다. 이는공공재원이절대적으로부족하여담세능력이조세부담률을결정하였던시기보다그이후에공공선택요인에의해국민부담이결정되는시기에국민이납부하는총공공부담의 GDP 탄력성이더높았음을의미한다. < 표 Ⅰ-1-3> 시기별조세부담및국민부담의소득탄력성 시기 세수입탄력성 (t-값) 국민부담탄력성 (t-값) 1960~2010 1.0840 (175.7263) 1960~1980 1.1326 (51.7885) 1981~2010 1.0695 (122.5135) 1.1585 (101.3691) 다. 국세 지방세배분비율본항에서는세수입의국세 지방세배분비율에대해살펴본다. 먼저우리나라의지방자치제변화과정을간략하게정리해보면 < 표 Ⅰ-1-4> 와같다. 우리나라는해방이후제정한헌법에서 지방자치단체는법령의범위내에서그자치에관한행정사무와국가가위임한행정사무를처리하기위하여재산을관리한다. 지방자치단체는법령의범위내에서자치에관한규정을제정할수있다 고규정함으로써지방자치제를천명하였다. 1) 또한 1949년에제정된 지방자치법 에서는지방자치단체장을지방의회에서선출하도록하였으며, 1960 년에는광역자치단체장직선제가 1) 헌법제 96 조

32 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 도입되었다. 2) 그러나광역자치단체장직선제가도입된지 1년도채못되어 5 16 혁명이발발하였고혁명위원회에의해지방의회가해산되었다. 혁명을합리화하고혁명주도세력이국가의여론을주도하기위해서는여러가지다양한목소리를내는채널을통제할필요가있었기때문인것으로판단된다. 그후지방자치단체장선출제도임명제로전환되었다. 그러므로 5 16 혁명이후 1960년대의지방자치단체는스스로규정을제정하고사무를처리하는단체라기보다는중앙정부에서임명한국가공무원이관리하는중앙정부의대리인이라고할수있을것이며, 1970년대에도그러한체제가계속되었다. 1980년대에도 1970년대와같은체제가지속되었으나 1980년대에는변화의움직임이나타나기시작했다는점에서차이가있다. 정치적격변기인 1980년에는헌법을개정하고재정자립도를감안하여순차적으로지방의회를구성하도록한다고규정함으로써지방자치제의재도입의사를표명하였으며, 그후지방의회설치방안과기타지방자치제도도입관련연구및논의가구체적으로진행되었다. 1988년에는지방자치제의재도입을목표로하는 지방자치법 개정이이루어졌다. 이법에서는시 군및자치구의지방의회는법시행일로부터 1년이내에구성하고시 도의회는시 군및자치구의지방의회구성일로부터 2년이내에구성한다고일정을밝힘으로써지방자치제의부활의지를명확히하였다. 한편지방자치단체장선거와관련해서는선거일정을법률로정한다고규정함으로써구체적인일정제시를뒤로미루었다. 1988년의 지방자치법 개정으로오늘날의지방자치제골격이형성되었다고할수있다. 그러나그이후에도지방자치제의도입이순탄한것만은아니었다. 지방의회의원선거는두차례의시한연장후 3년만에실시되었으며, 지방자치단체장선거는그로부터 4년이더지난 1995년에실시되었다. 이와같은지방자치제변천과정은크게네개의시기로구분할수있다. 첫번째는지방자치제도입이후 1960년대초에지방의회가폐지되고지방자치단체장직선제가임명제로전환될때까지는건국과함께지방자치제가도입되었던시기이며, 이후 1970년대까지는지방자치제를실시하지않았고실시할계획도없던시기였 2) 지방자치제발전과정및의의에대한보다자세한내용은안종석 (2010) 참조

Ⅰ. 조세체계 _ 33 다. 이후 1980 년대초부터지방자치제를실시하겠다는의지표명과함께준비작 업이시작되었으며, 1995 년지방자치단체장민선과함께지방자치제가실시되었다 고할수있다. 개정일법률주요내용 1949. 7. 4 지방자치법제정 - 지방의회에서지방자치단체장선출 1956. 2. 13 동법개정 - 시 읍 면장직선제도입 1958. 12. 26 동법개정 - 시 읍 면장임명제로전환 1960. 11. 1 동법개정 - 도지사, 서울특별시장직선제도입 1961. 5. 16 혁명위원회포고 - 지방의회해산 1961. 9. 1 < 표 Ⅰ-1-4> 지방자치제변화과정 지방자치에관한임시조치법제정 - 기초자치단체장임명제 1963. 12. 14 동법개정 - 광역자치단체장임명제로전환 1980. 10. 27 동법개정 - 지방의회는재정자립도를감안하여순차적으로구성 1988. 4. 6 지방자치법개정 - 지방의회구성, 기타지방자치관련규정도입 - 자치단체장은직선을원칙으로하되직선규정을법률로정할때까지정부에서임명 1991. 3~6 지방의원선거 - 기초자치단체 3. 26, 광역자치단체 6. 20 1995. 6. 27 자치단체장선거 - 지방자치단체장선거 자료 : 행정자치부, 지방자치법연혁집, 2000. 12. 법제처홈페이지 (www.moleg.go.kr) 안종석 (2010) 에서재인용 이와같은시기구분에따라국세와지방세의배분비율을살펴보면처음에지방자치제가도입된시점에는워낙국가의과세기반이영세하여대부분의세수입이국세였으며, 지방세비중은 10% 에도미치지못하는수준이었다. 그러나시간이지나면서지방세의비중은증가하는경향을보여주어 1953년에 6% 였던것이 1961년에는 9.1% 가되었으며, 시도지사의직선제가임명제로전환된 1963년에는 17.1% 까지증가하였다. 이후지방자치제가폐지되고지방세의비중은하락하여 1960년대말부터 1970년대초까지는 10% 미만으로낮아졌다. 1970년대들어서면서지방세비중이증가하였지만 12% 를넘지못하는수준이었으며, 이후 1980년대들어지방자치제도입에대한논의를시작하면서도지방세비중에큰변화는없었다. 그러다 1988년에비교적구체적인지방자치제도입방안과일정이제시되면서부

34 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 터지방자치제에대비한과세체계개편이이루어지고지방세비중이증가하기시작하여지방의회가도입된 1991년에는지방세비중이 21% 가되었다. 담배소비세와종합토지세제의도입이당시의지방세비중을제고하는중요한요인이되었다. 이후지방자치단체장직선실시과정에서는국세 지방세체계를변동시키지않고이전의제도를그대로유지하여국세 지방세배분비율이크게변화되지않았으며, 오히려재산과세중심의지방세세수입증가율이국세에미치지못하여지방세비중이다소하락하는경향을보여 2001년에는지방세비중이 18.1% 가되었다. 2000 년대들어서는지방교육세의도입등으로인하여지방세비중이다소증가하여 2 2~23% 가되었으나 2006년이후에는 21% 대로다시하락하였다. 2005년에는국세인종합부동산세가도입되고지방세인종합토지세가폐지되었으며, 다른재산과세의세율과과세표준이조정되었다. 1960~1980 년대에는재정이분권화되지않고중앙집권적으로운영되었기때문에국세 지방세배분비율이중요한경제적의미를갖지않았다. 세입관리 행정의관점에서지방에서집행하는것이유리하고세원이전국에고루분포되어있는세목을중심으로지방세가최소화되었으며, 지방의부족한재원은국가에서지원하는방식으로지방재정이운영되었으며, 그러한방식의세원배분이큰문제를야기하지않았다. 그러나 1990년을전후로지방자치제의실시에대한준비를하면서부터세목이지나치게국세에편중되었다는판단을하게되었고, 일부국세의지방이양을통해지방세비중을이전의 11~12% 수준에서 21% 수준으로확대하였다. 그이후에는 2010년까지큰제도의변화없이지속되었다. 국세 지방세배분과관련하여 < 표 Ⅰ-1-5> 에나타난세수입배분비율외에도중요한의미를지니는것이과세권의배분이다. 분권화된재정운영의장점을최대화하려면지방자치단체가스스로세율을결정하여주민들로부터세금을징수할수있는과세권의확보가필요하다. 그러나지역간지방세제도의차이가너무크면또다른부작용이나타나므로지방의과세권에대해어느정도는국가에서통제를하게마련인데, 우리나라는국가차원에서법에표준세율을규정하고, 법에정해진범위 ( 대체로표준세율의 ±50%) 내에서지방조례를통해세율을변경할수있도록허용하는탄력세율제도를운영하고있다. 지방자치제실시이후탄력세율적용대상을대폭확대하여탄력세율적용이큰부작용을유발할것으로보이지않는세목

Ⅰ. 조세체계 _ 35 에대해거의대부분탄력세율이허용된다. 지방자치단체가주어진탄력세율적용권한을최대한활용하는경우세수입을최대 30% 정도확대하거나축소할수있다. 그러나실제로는탄력세율제도가활용된사례가매우희박하며, 거의대부분표준세율이그대로적용되고있다. 지방자치제가실시된이후 15년이넘게지났음에도불구하고지방자치단체의이러한태도에는전혀변화가없다. < 표 Ⅰ-1-5> 국세ㆍ지방세의배분비율변화추이 ( 단위 : %) 국세 지방세 계 국세 지방세 계 1949 89.6 10.4 100.0 1980 88.3 11.7 100.0 1950 - - - 1981 88.8 11.2 100.0 1951 95.7 4.3 100.0 1982 88.2 11.8 100.0 1952 95.4 4.6 100.0 1983 87.8 12.2 100.0 1953 94.0 6.0 100.0 1984 87.8 12.2 100.0 1954 90.7 9.3 100.0 1985 87.8 12.2 100.0 1955 89.7 10.3 100.0 1986 88.3 11.7 100.0 1956 - - - 1987 88.2 11.8 100.0 1957 91.9 8.1 100.0 1988 86.3 13.7 100.0 1958 91.0 9.0 100.0 1989 81.1 18.9 100.0 1959 91.6 8.4 100.0 1990 80.8 19.2 100.0 1960 92.2 7.8 100.0 1991 79.0 21.0 100.0 1961 90.8 9.2 100.0 1992 78.8 21.2 100.0 1962 86.2 13.8 100.0 1993 78.1 21.9 100.0 1963 82.9 17.1 100.0 1994 78.1 21.9 100.0 1964 82.6 17.4 100.0 1995 78.8 21.2 100.0 1965 83.7 16.3 100.0 1996 78.9 21.1 100.0 1966 85.5 14.5 100.0 1997 79.2 20.8 100.0 1967 90.8 9.2 100.0 1998 79.8 20.2 100.0 1968 91.6 8.4 100.0 1999 80.3 19.7 100.0 1969 91.5 8.5 100.0 2000 81.9 18.1 100.0 1970 91.7 8.3 100.0 2001 78.2 21.8 100.0 1971 91.9 8.1 100.0 2002 76.7 23.3 100.0 1972 91.1 8.9 100.0 2003 77.6 22.4 100.0 1973 88.6 11.4 100.0 2004 77.5 22.5 100.0 1974 89.4 10.6 100.0 2005 78.0 22.0 100.0 1975 89.8 10.2 100.0 2006 77.0 23.0 100.0 1976 90.5 9.5 100.0 2007 78.8 21.2 100.0 1977 88.6 11.4 100.0 2008 78.6 21.4 100.0 1978 89.2 10.8 100.0 2009 78.5 21.5 100.0 1979 88.8 11.2 100.0 2010 78.3 21.7 100.0 자료 : 재무부사세국, 세무통계연보, 각연도 ; 국세청, 국세통계연보, 각연도 ; 행정안정부, 지방세정연감, 각연도

36 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 라. 국세세목및세수입구조의변천 1) 국세세목의변천 < 표 Ⅰ-1-6> 과 < 표 Ⅰ-1-7> 에서는새로운세목의도입과기존세목의폐지, 그에따른국세세목의변화과정을정리하였다. 1949년이후매년신설된세목과폐지된세목을표시하였으며, 그림에서흐리게표시된부분은해당연도에해당세목의세금이부과되고있었음을의미한다. 예를들면, < 표 Ⅰ-1-7> 에서세번째세목으로나타나있는토지초과이득세는 1991년에도입되어 1998년말에폐지되었다. 연도중간에세목에도입되거나폐지되는경우에는그해에는세목이존재하는것으로표시하였다. 세목의변천과정을보면 1977년부터시행된부가가치세도입이후와이전이상당히다름을알수있다. 부가가치세제가도입되기이전에는소득세와법인세, 상속세, 증여세외의세목은품목별과세체계또는행위별과세체계로서개별행위나품목에대해세금이부과되었으며, 끊임없이새로운세목이도입되고기존의세목이폐지되는조정이진행되었다. 품목, 행위별과세가되다보니세목수가많아져 1960년에는 21개의세목이있었다. 1950년대는전쟁에따른임시적과세제도도입, 전후의임시적제도폐지및세원확대를위한새로운세제도입등과세제도정비가진행되었으며, 1960년대에는소비과세체계단순화등부가가치세제도입을위한준비가진행되었다. 세목별로보면조선은행권세와특별행위세가 1950년부터폐지되고, 1951년부터는지세와청량음료세가폐지되었으며, 1955년부터는면허세가지방세로이양되고직물세는물품세에통합하는등세목통폐합을통해세목수를축소하려는노력이진행되었다. 한편몇가지세목이도입되기도하였다. 1951년에는지세의시행이정지되고토지수득세가도입되었다가 1961년에지방세인토지세에통합되었다. 1954년에는등록세를도입하였는데, 등록세는 1977 년부터지방세가되었다. 그외에 1950 년대후반에자산재평가세와외환세, 교육세, 자동차세가도입되었는데, 외환세는도입된지 3년후, 교육세는 4년후에폐지되었고, 자동차세는 1962년부터지방세로이양되었다. 1960년대들어서는국세세목을지방세로이양하는일이있었는데, 1961년에토지수득세가지방세인토지세에통합된것외에도등록세, 유흥음식세, 마권세가지방

Ⅰ. 조세체계 _ 37 세로이양되었다. 1962 년에석유류세가도입되었는데, 이것은물품세로부터분리된것이다. 그외에세목의변화가아니어서이표에는나타나지않았지만물품세, 영업세등소비과세의과세업종 품목구분및세율체계의간소화가 1960 년대초에진행되었다. 부동산투기억제는 1960 년대부터우리나라조세제도에서중요한이슈가되어 1968 년에는부동산투기억제세를도입하였다. 이세목은 1974 년부터폐지되었다. 증권거래세는 1963 년에도입된후 1972 년부터폐지되었다가 1979 년부터다시도입되어오늘에이르고있다. 전화세는 1974 년에도입되었는데, 2002 년부터부가가치세에포함되었다. 경제적상황에따라계속새로운세목을도입하고오래되지않아폐지하는데서벗어나장기적인관점에서대대적인세목개편을하여현대적인세목체계를형성하게된것은 1977년부터이다. 1977년 7월 1일부터시행된부가가치세와특별소비세도입에따라물품세, 통행세등개별적으로부과되던세목이폐지되었으며, 꼭필요한개별세목은특별소비세에포함시켰다. 부가가치세도입이후의세목체계개편은몇가지특징으로설명할수있는데, 첫째는세목체계간소화이다. 세목체계가많이변하지는않았지만자산재평가세의폐지, 부당이득세의폐지, 방위세폐지, 전화세의폐지 ( 부가가치세에통합 ) 가이에해당된다. 두번째특징은목적세의적극적활용을들수있다. 1975년에방위세가도입되어 1976년부터 1990년까지매년세수입에서 12.8~16.5% 를차지하여중요한역할을하였으며, 1958년에도입되어 1961년에폐지된교육세가 1982년에다시도입되었다. 방위세와교육세는다양한세목에부가하여과세되는부가세 (piggy-back) 형식으로세수입은각각국방과지방교육에사용되었다. 1994년에는교통세와농어촌특별세가도입되었다. 이와같은목적세의적극적인활용은다른국가와비교해볼때매우특이한현상이라고할수있다. 우리나라목적세의시효라고할수있는 1950년대말의교육세는공공재원이절대적으로부족한상황에서초등교육의보급을확대하는데목적이있었으며, 1970년대후반의방위세는당시의정치적상황을고려하여나온정책으로판단된다. 그러나 1980년대이후에도목적세제도가적극적으로활용되어목적세수입의비중이가장컸던 1999년에는목적세가국세세수입의 19.3% 까지차지하게된데는우리나라의중앙정부와지방자치단체간재정조정제도가중요한역할을한것으로판단된다.

38 _ < 표 Ⅰ-1-6> 세목의변천과정 (1949~1976) 1949 1950 1951~1953 1954 1955 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963~1967 1968~1971 1972 1973 1974 1975 1976 소득세법인세지세 ( 토지수득세로인해시행정지 ) 상속세증여세조선은행권세 ( 폐지 ) 토지수득세 ( 토지세에통합 ) 등록세자산재평가세부동산투기억제세 ( 페지 ) 외환세 ( 폐지 ) 자동차세 ( 지방세로이양 ) 주세청량음료세 ( 폐지 ) 면허세 ( 지방세로이양 ) 직물세 ( 물품세에통합 ) 물품세통행세입장세전기가스세영업세유흥음식세 ( 지방세로이양 ) 마권세 ( 지방세로이양 ) 석유류세증권거래세 ( 폐지 ) 전화세특별행위세 ( 폐지 ) 인지수입관세및톤세전매익금방위세교육세 ( 폐지 )

_ 39 < 표 Ⅰ-1-7> 세목의변천과정 (1977~2010) 1977 1978 1979~1981 1982~1989 1990 1991 1991~1993 1994~1998 1999 2000 2001 2002~2004 2005~2007 2008~ 소득세법인세토지초과이득세 ( 폐지 ) 상속세증여세등록세 ( 지방세로이전 ) 자산재평가세 ( 폐지 ) 부당이득세 ( 폐지 ) 주세물품세 ( 부가가치세, 특별소비세도입에따라폐지 ) 통행세 ( 부가가치세, 특별소비세도입에따라폐지 ) 입장세 ( 부가가치세, 특별소비세도입에따라폐지 ) 전기가스세 ( 부가가치세, 특별소비세도입에따라폐지 ) 영업세 ( 부가가치세, 특별소비세도입에따라폐지 ) 석유류세 ( 부가가치세, 특별소비세도입에따라폐지 ) 증권거래세 ( 재도입 ) 전화세 ( 부가가치세에통합 ) 부가가치세특별소비세 1) 인지수입 ( 인지세 ) 관세 ( 및톤세 ) 전매익금 ( 지방세인담배소비세로전환 ) 방위세 ( 폐지 ) 교육세 ( 재도입 ) 교통세 2) 농어촌특별세종합부동산세주 : 1) 2008 년부터개별소비세로명칭변경 2) 2007 년부터교통 에너지 환경세로명칭변경

40 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 1972년 8 3 조치이후 1973년부터 1982년까지는중앙정부가지방자치단체와교육자치단체에배분하는지방교부세와지방교육재정교부금의규모를매년국가예산배분과정을통해서정해왔다. 그러나 1983년부터는내국세수입의일정률 (1983 년지방교부세교부율 13.27%) 을지방교부세로지방자치단체에배분하도록되었으며, 지방교육재정교부금의경우에도마찬가지이다. 이러한상황에서정부가특정부문의지출증대를위해보통세수입을증대시키면자동적으로지방으로배분되는지방교부세와지방교육재정교부금의규모가늘어나게된다. 그러나내국세에포함되지않는목적세를증가시키면지방에배분되는부분을증가시키는부수적인효과없이세수입증대를모두중앙정부의의도대로사용할수있게된다. 세번째특징은부동산투기억제를위한노력이세목의도입및폐지과정에서도드러난다는점이다. 1960년대말에도부동산투기억제세를도입하였다가 1974년에폐지하였지만 1991년에는다시부동산투기억제를위해토지초과이득세를도입하였으며, 2005년에는종합부동산세를도입하였다. 토지초과이득세와종합부동산세는부동산투기를억제하겠다는정부의강한의지를보여준것이나둘다헌법재판소에제소되었다는특징을가지고있다. 토지초과이득세는헌법재판소의위헌판결에따라폐지되었으며, 종합부동산세도헌법재판소의판결을반영하여 2008 년이후세부담이크게축소되었다. 2) 국세수입의세목별구성변화 [ 그림 Ⅰ-1-7] 과 < 표 Ⅰ-1-8> 에서는세목별세수입구성을정리하였다. [ 그림 Ⅰ-1-7] 에서는세목을소득과세와소비과세, 재산과세, 관세, 그리고목적세로구분하였으며, 1950년대에정부수입에서중요한비중을차지하였던전매익금은 기타 로분류하였다. 그리고 < 표 Ⅰ-1-8> 에서는소득과세를소득세와법인세로구분하고소비과세는부가가치세와주세, 그외개별품목별과세로구분하였다. 재산과세는증권거래세 외환세, 부동산과세, 상속 증여세, 자동차세로구분하였다. 증권거래세 외환세를재산과세로볼것인지에대해서는반론의여지가있으나현재 OECD 의분류상우리나라의증권거래세가재산과세에포함되어있어그렇게분류하였다. 관세는이전에있던톤세를포함한다. 톤세는외국에서입항하는선박에대하여그등록톤수에따라부과하는조세를말한다. 전매수입을세수입에포함시

Ⅰ. 조세체계 _ 41 켜야하는지에대해서도논란의여지가있으나본연구에서사용한정부의통계자료에서국세수입에전매익금을포함시키고있으며, 앞서검토한조세부담률자료도전매익금을포함하여계산한것이므로여기서도전매익금을기타조세수입으로간주하였다. 나중에전매익금은담배소비세로전환되어지방세가되었다. [ 그림 Ⅰ-1-9] 세수입의구성변화 (1949~2010) 세목별세수입을시기별로보면전반적으로우리나라조세수입에서가장중요한역할을한것은소비과세였다. 1950년대에는소비과세의비중이 40% 를초과한연도도있으나대체로 25~35% 수준으로가장큰비중을차지하였으며, 1960년대에는 35% 수준으로대체로안정적인추세를보여주었다. 1970년대들어서는소비과세의비중이지속적으로증가하는추세를보여서부가가치세를도입하기직전인 1974년과 1975년에는소비과세의비중이 40% 를넘었다. 1976년에는소비과세비중이 36.8% 로전년도에비해약 4%p 하락하였는데, 이는 1976년에세수입의 12.8% 를차지하게된방위세의영향때문인것으로보인다. 이후소비과세의비중은다시증가하여부가가치세를도입한 1977년에는 39.2% 가되었으며, 이후 38~ 41% 를유지하다가 1980년대말에소득과세의비중이크게상승하면서소비과세의비중이 35% 이하로하락하였다. 1990년대들어서는소비과세의비중이다시상승

42 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 하여 1994년에는 43.5% 로최고치를기록하였으며, 그후에는소비과세비중이감소하는추세를보여주었다. 2000~2004 년에는 35% 내외의비중을보여주기도하였으나최근에는 32% 수준이되었다. 1994년이후의소비과세비중감소는석유류관련과세가목적세인교통 에너지 환경세 ( 도입당시에는교통세 ) 로분리된데영향을받은것으로보인다. < 표 Ⅰ-1-8> 과 [ 그림 Ⅰ-1-8] 에서는목적세는별도의항목으로구분하였다. 교통 에너지 환경세는처음도입된 1994년에 5.2% 를차지하다가점차증가하여 1998~2002 년에는 9~11% 의비중을차지하였다. 이후다소하락하는추세를보였으나 2010년에도 7.9% 를차지하였고, 이를더하면 2010년의세수입에서소비과세가차지하는비중은 40% 가된다. < 표 Ⅰ-1-8> 세수입의구성변화 (1949~2010) ( 단위 : %) 1949 1950 1955 1960 1965 1970 1975 소득과세 13.6 14.5 18.0 11.3 30.0 35.0 24.0 소득세 12.4 8.3 13.4 7.8 20.0 23.1 14.3 법인세 1.2 6.3 4.7 3.5 9.9 11.8 9.8 소비과세 24.0 24.3 41.6 27.7 37.6 38.8 40.9 재산과세 3.7 27.9 12.1 26.5 2.5 3.1 3.3 관세 4.9 5.8 18.6 18.9 22.1 14.0 13.0 목적세 0.0 0.0 0.0 5.3 0.0 0.0 4.5 기타 53.7 27.4 9.6 10.2 7.9 9.2 14.3 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 소득과세 20.1 22.1 30.0 39.8 38.7 42.7 42.0 소득세 11.4 12.5 17.6 24.3 18.8 19.3 21.1 법인세 8.7 9.6 12.4 15.6 19.8 23.4 21.0 소비과세 41.3 38.3 37.8 34.9 31.9 33.8 32.1 재산과세 0.2 0.5 1.9 2.8 4.0 3.3 3.8 관세 13.2 13.2 10.3 8.3 6.2 5.0 6.0 목적세 14.7 16.7 18.4 14.2 17.2 13.1 13.2 기타 10.4 9.2 1.5 1.5 2.0 2.1 2.8 자료 : 재무부사세국, 세무통계연보, 각연도 국세청, 국세통계연보, 각연도 소비과세외의세목은시기에따라그중요성이달라지는데, 1950 년대에는재산 과세와전매수입을중심으로하는기타수입의비중이컸고, 1960 년대에는소득과

Ⅰ. 조세체계 _ 43 세와관세가중요한역할을하였다. 소득과세는 1960년대이후시기별로부침은있으나대체로소비과세다음으로중요한역할을하였고최근수년간은소비과세의수입을능가하게되었다. 목적세는 1950년대에도교육세가도입된적이있으나, 1975년에방위세가도입된이후세수입에서중요한비중을차지하기시작하였으며, 교육세, 교통 에너지 환경세, 농어촌특별세등목적세가계속신설되어 1999 년에는목적세가세수입의 19.3% 를차지하게되었다. 2010년에는목적세의비중이 13.2% 였다. 1960년대이후에는재산과세의비중이아주낮은데비해 1950년대에는재산과세가차지하는비중이대체로 20% 이상이었다. 이와같이 1950년대에재산과세의비중이큰이유는지세와토지수득세의세수입이중요한비중을차지하였으며, 1958~60 년에는외환세수입도상당히큰비중을차지하였기때문이다. 외환세수입의비중은 1958년에 8.5%, 1959년에 19.4%, 1960년에 18.5% 였다. 1960년대이후토지수득세가토지세로변경되었다가지방세로전환되었으며외환세가폐지되어재산과세의비중은크게축소되어 1960년대전반에걸쳐 2~3% 수준을유지하였으며, 1970년대후반에는 0.5% 미만으로낮아졌다. 이후증권거래세가도입되면서다시재산과세의비중이상승하여 1990년대에는 2~3% 수준이되었고, 최근에는 3.5% 를넘었다. 1950년대의소득과세비중은최대 18%(1955 년 ) 최저 11.6%(1952 년 ) 로현대적인세수입구조의관점에서볼때매우낮은수준이었다. 이는조세행정의발전수준이매우낮아세원을파악하기어려운소득과세보다는세원이비교적명확하게드러나는소비과세, 토지에대한과세, 관세에주로의존하였기때문인것으로판단된다. 이후 1960년대들어서는대부분의재산과세가지방세로이전되어재산과세의비중이크게줄어들었고그대신소득과세의비중이빠른속도로상승하여 1961년에 16.2% 이던것이 1969년에는 36.1% 가되었다. 1970년대들어서는소득과세의비중이하락하고소비과세비중이증가하는경향을보였다. 소득과세의비중은 1970년 35% 에서 1075년 24% 가되었고같은기간에소비과세의비중은 1970년 38.8% 에서 1974년 42% 로사상최고치를기록하였고 1975년에는 40.9% 가되었다. 이와같은변화는석유류세수입과영업세수입의변화에큰영향을받은것으로보인다. 석유류세수입이국세수입에서차지하는비

44 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 중은 1969년에 5.2% 였던것이 1974년에는 11.3% 가되었다. 경제발전에따른석유류수입증대와제1차석유파동에따른석유가격급등에대응하여정부는 1974년에 1 14조치를통해석유류세세율체계를종가세에서종량세로변경하면서세율을대폭인상하였다. 이후종량세제도가유지되면서가격인상이세수입에제대로반영되지않아세수입에서석유류세수입이차지하는비중은감소하는경향을보여주었다. 부가가치세제가도입되기직전인 1976년의석유류세수입이세수입에서차지하는비중은 6.8% 였다. 영업세의비중은 1968년 8.3% 에서 1974년 10.6% 가되었고, 이듬해인 1975년에는 14.2% 로증가하였다. 1975년에방위세가도입되고이듬해인 1976년부터세수입에서 13~15% 의비중을차지하게되었다. 그럼에도불구하고소비과세의비중은크게하락하지않았다. 한편소득과세의비중은 1974년의 30.4% 에서 1976년 23.8%, 1977년 22.7% 로하락하였으며, 1984년에는 20.1% 로경제발전초기인 1962년과유사한수준이되었다. 1984년에는방위세가 13.6%, 1982년에새로도입된교육세가 2.6% 로목적세가차지하는비중이전체적으로 16.2% 에달했다. 1984년을저점으로소득과세의비중은빠른속도로상승을계속하여 1990년대후반에는 35~40% 수준으로회복하였고, 2007년에는 46% 까지상승하였다. 이후다소하락하는추세를보여 2010년에는 42% 가되었다. [ 그림 Ⅰ-1-8] 은소득과세를개인소득세와법인에대한과세로구분하여그추세를보여주는데, 1960년대초까지는법인에대한세금이개인에대한세금의절반수준에도미치지못하였으나법인소득에대한세금이개인에대한소득세보다빠른속도로증가하여 1970년무렵에는법인세가개인소득세의절반수준에도달하였으며, 1980년무렵에는 75% 수준이되었고, 2000 년대들어서는법인세수입이개인소득세수입을능가하게되었다. 목적세의활용은우리나라세제의중요한특징중의하나이다. 앞에서언급한바와같이 1970년대후반에방위세를도입한이후교육세, 교통 에너지 환경세, 농어촌특별세가연이어도입되어목적세수입이 2000년대초반까지꾸준히국세수입의 15% 정도를차지해왔으며. 1993년에는 19.3% 로최고치를기록하였다. 최근에는목적세수입의비중이줄어들어 2005 년과 2010년에는 13% 수준이되었다. 목적세는특정분야의예산소요가발생하는경우이를위해새로운세목이도입되거

Ⅰ. 조세체계 _ 45 나기존세목으로부터전환되었다. 또한도입당시에는일정기간한시적으로운용 한다고하였다가일몰시한이되면연장하거나영구화되는모습을보여주었다. 3) [ 그림 Ⅰ-1-10] 소득세와법인세가세수입에서차지하는비중변화 (1949~2010) 목적세는조세정책의관점에서지출분야가부과대상세원과의연계성이약하여목적세부과근거가부족하다는점, 세제를복잡하게만든다는점, 부가세형식이기때문에본세세액의변화에따라목적세수입도자동적으로변화된다는점등의이유로비판을받았으며, 예산운용측면에서는재정운용의유연성을저해한다는비판을받았다. 이러한이유들로인해목적세를폐지하고본세에통합하려는시도가여러차례있었으나그때마다이해당사자들의강력한반대로인해무산되었다. 1998 년에도그러한시도가한번있었으나성사되지않았고, 2008 년에도이명박정부는취임직후교통 에너지 환경세와교육세, 농어촌특별세를 2010년부터본세에통합한다는안을발표하였고실제폐지법안이국회에제출되기도하였으나야당과이해당사자의반대로국회에서통과되지않았다. 관세는전후개발이본격화된 1950년대후반부터세수입에서차지하는비중이 3) 박상원 (2012)

46 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 15% 를초과하여세수입에서차지하는비중이소득과세보다컸으며, 1960년대초에는 20% 를넘었다. 이후소득과세의비중이증가하면서관세의비중이지속적으로하락하는경향을보여주었다. 그래도 1980년대까지는 10% 이상의비중을보여주었는데, 최근에는 5% 내외가되었다. < 표 Ⅰ-1-9> 에서는소득과세, 소비과세, 재산과세, 관세, 목적세로구분하여각각의비중을시기별로구분하여각시기별평균치를정리하였다. 앞서조세부담률및국민부담률의변화과정을시기별로구분해보면 1960년대에는재정자립을위한세수확대가조세정책의가장중요한목표였으며, 1970년대에는재정자립외에도경제발전을위한재원조달이중요한목표가되었다. 1980년대에는조세부담률증가속도를늦추면서지출의억제를통해재정건전화를추구하였고, 정치민주화가진행된이후 1980년대말부터는사회복지지출확대를위해조세및국민부담률을증대시켰다. 이러한시기구분에입각하여세목별세수입분포가어떻게변화되었는지를 < 표 Ⅰ-1-9> 를통해서보면몇가지특징을발견할수있다. 앞서조세부담률분석과일관성을유지하기위하여 1980년대이후는정권의변화에따라 5년을기준으로시기를구분하였다. 1949~ 1960 < 표 Ⅰ-1-9> 세수입구성의시기별변화 1961~ 1972 1973~ 1982 1983~ 1987 ( 전두환 ) 1988~ 1992 ( 노태우 ) 1993~ 1997 ( 김영삼 ) 1998~ 2002 ( 김대중 ) 2003~ 2007 ( 노무현 ) ( 단위 : %) 2008~ 2010 ( 이명박 ) 소득과세 14.3 30.2 24.6 22.9 35.5 38.7 37.6 43.7 42.2 소득세 10.7 19.8 14.7 13.1 20.5 23.4 19.2 21.5 21.0 법인세 3.6 10.3 9.8 9.9 15.0 15.3 18.5 22.2 21.2 소비과세 31.3 36.4 39.5 36.7 39.8 34.6 34.8 32.5 32.3 재산과세 20.0 3.3 1.6 0.9 2.4 2.3 3.0 3.3 3.7 관세 13.7 18.1 13.9 14.4 9.6 7.5 6.2 5.1 5.8 목적세 1.2 0.6 9.9 16.7 11.5 15.6 16.2 13.1 12.4 기타 19.5 11.5 10.6 8.5 1.3 1.5 2.1 2.2 3.7 주 : 1983 년이후시기구분은대통령의집권기간을의미하며, 세목별세수입구성은해당대통령의집권후두번째해부터다음대통령집권후첫번째해까지를평균하였음자료 : 재무부사세국, 세무통계연보, 각연도국세청, 국세통계연보, 각연도

Ⅰ. 조세체계 _ 47 첫째, 경제발전에초점을맞춘 1960년대와 1970년대, 그리고그정책을거의그대로이어받은 1980년대전반기에는소득과세의비중이다른시기에비해상당히낮았다. 박정희정부후반기인 1973~1982 년에는소득과세의비중이 24.6%, 전두환정부 (1983~1988 년 ) 에는소득과세의비중이 22.9% 로 30.2~43.7% 인다른시기에비해상당히낮았다. 소득세와법인세로구분해보면두세목의비중이모두다른시기에비해많이낮았다. 이는경제개발을위한공공재원을마련함에있어소득세나법인세보다는소비과세를통한재원확보에주력하였음을보여주는것이다. 둘째, 조세부담률이크게증가한시기에어떤세목을중심으로세수입이증가하였는지는정권에따라차이가있다. 노태우정부 (1988~1992 년 ) 와노무현정부 (2003~2007 년 ) 에서는소득과세의비중이이전 5년평균치에비해 10.6%p 증가하였으며, 이를소득세와법인세로구분해보면소득세가 7.4%p, 법인세가 5.1%p 증가하였다. 이는소득세와법인세의비중이각각 50% 이상씩증가하였음을의미하는것이다. 반면방위세가폐지됨에따라목적세의비중이크게축소되었고, 관세율인하로인해관세수입의비중도이전 5년평균치인 14.4% 에서 9.6% 로축소되었다. 노무현정부 (2003~2008 년 ) 에서도소득과세의비중이크게확대되었다. 이전 5년평균소득과세비중이 37.6% 인데비해노무현정부에서는소득과세의비중이평균 43.7% 로 6.1%p 증가하여사상최고치를기록하였으며, 소득세와법인세로구분해보면소득세는 2.3%p 증가한데비해법인세가 3.7%p 증가하여법인세가많이증가하였다. 한편김대중정부 (1998~2002 년 ) 에서는이전 5년평균치와비교해볼때세목별세수입비중에큰변화가발생하지않아대체로모든세목에서고루세수입이증가한것으로판단된다. 그중에서눈에띄는내용을보면법인세의비중이 3.2%p 증가하였는데, 이는외환위기이후법인의재무구조개선에따른과세표준확대에기인하는것으로판단된다. 또한목적세의비중이다소증가하였는데, 이는교통세의비중이 9~11% 로이전기의 6~8% 에비해높았던데기인하는것으로보인다. 세번째특징은시기별로차이는있지만장기적으로볼때경제가발전하면서소득과세의비중이증가하고소비과세의비중이감소하는추세를보여주었다는점이다. 소득과세의비중은 1950년대의 14.3% 에서최근에는 42.2% 가되었으며, 소비과세의비중은 5년평균치가거의 40% 에육박하는수준까지증가하였으나이후감

48 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 소하여최근에는 32.3% 가되었다. 소득과세중에서는소득세의비중이 1960년대에 19.8%, 가장최근에 21% 로큰변화를보이지않은데비해법인세의비중은 10% 미만에서 21% 를넘는수준으로크게증가하였다. 마지막으로시기별로차이는있지만 1970년대후반에방위세가도입된이후목적세제도가적극적으로활용되었는데, 2000년대들어서는그비중이감소되는경향을보여주었다. 박정희정부에이은전두환정부에서는이전정부의조세정책을거의그대로유지하면서교육세라는목적세를새로신설하여목적세의비중이더욱증가되었다. 전두환정부시절의목적세수입이국세수입에서차지하는비중은평균 16.7% 였다. 이후방위세가폐지되면서목적세비중이잠시하락하였으나곧교육세가방위세세원을흡수하고, 교통 에너지 환경세와농어촌특별세가도입되면서목적세의비중은다시증가되어김영삼정부에서는 15.6%, 김대중정부에서는 16.2% 가되었다. 그러나그후목적세의문제점이지적되고목적세를폐지하려는노력이계속되었으며, 이해당사자들의반발로인해폐지되는데까지는가지못하였으나세수입의비중은노무현정부 13.1%, 이명박정부 12.4% 로낮아졌다. 마. 요약및평가본절에서는 1950년대이후우리나라의조세부담률및국민부담률변화, 국세 지방세배분비율의변화, 국세세목의변천, 국세수입의세목별구성변화에대해검토하였다. 조세부담률과국민부담률의변화를보면 1950년대이후 1970년대까지는사회보험제도가없거나역할이미미하여조세부담률과국민부담률이일치하거나큰차이가없었다. 이시기에는국민의부담이연평균 0.3%p 씩증가하였으며, 재정자립과경제발전을위한투자가조세부담률의증가를이끈원동력이었다고할수있다. 그러다 1980년대이후에는조세부담률의증가속도가상당히늦추어져연평균조세부담률증가폭이 1970년대이전의절반수준에그쳤다. 한편국민연금제도가도입된 1980년대후반부터빠른속도로증가하여증가속도가 1980년대이전의조세부담률증가속도와거의유사한수준이었다. 2010년의조세부담률은 19.3%, 국민부담률은 25.1% 였다. 조세부담률과국민부담률은그국가의경제발전정도뿐만아니라정치 사회적

Ⅰ. 조세체계 _ 49 성향과제도적발전, 지정학적인위치등을포괄적으로반영하는것이다. 그러므로그동안의우리나라조세부담률과국민부담률발전과정에대해어떤하나의기준으로평가하거나문제점을지적하는것은가능하지도않으며, 바람직하지도않다. 그러므로여기서는그러한평가보다는다른국가와비교하여어떤수준인가를살펴보는수준에서그치고자한다. 조세부담률과국민부담률의수준을국제적으로비교하는방법은여러가지가있으며, 다양한연구결과가있지만그중비교적다양한변수를고려하여포괄적으로비교한것으로한국조세연구원 (2012) 의패널회귀분석을통한 ITC 분석을들수있다. 이연구에서는 OECD 국가의 1965~2010 년자료를사용하여조세부담률과국민부담률결정함수를추정하고그추정결과에따른조세 국민부담률추정치와실제치를비교하여우리나라의조세 국민부담률이경제적환경이유사한다른국가에비해어느정도수준인지평가하였다. 조세 국민부담률결정요인으로는경제변수로 1인당 GDP, 농림어업비중, 제조업및건설업비중, 서비스업비중, 대외개방도, 지하경제비중을사용하였으며, 인구관련변수로는총인구, 노인부양률, 유년부양률, 자영업자비중을사용하였다. 그리고재정관련변수로는재정규모, 재정수지, 복지지출규모, 연방제국가여부를포함시겼다. 추정결과를보면조세부담률은 1980년대중반이전까지는실적치가추정치를상회하였지만이후지속적으로낮아져 2010년 (2008~2012 년 ) 에는 ITC 지수가 95가되었다. 국민부담률은모든연도에서 ITC 지수가 81~92 수준에그쳤는데, 2010년 (2008~2012 년 ) 에는 88이다. 이러한국제비교결과와그동안의조세 국민부담률변화과정등을종합하여조심스럽게판단해보자면우리나라의조세부담률은복지를제외한재정수요를어느정도충족시킬수있는수준은되는것으로판단된다. 1950년대의재정자립, 1970 년대의경제발전, 1970년대후반의방위비, 1980년대이후의교육비증대, 1990년대이후의교통시설개선등시기별로재정수입을증대시킨요인들이있었는데, 2012년 12월의대통령선거를앞두고는복지재정수요가다른모든요인을압도하고있다. 조세부담률이경제환경이유사한다른국가들과큰차이를보이지않는데비해사회보험을포함한국민부담률은비교적낮은수준이라는실증분석결과도그러한사회적변화와일관성을가지는것이라고할수있다. 국세 지방세배분비율의변화를보면분권화가되지않았던 1960년대와 1970년

50 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 대에는지방세의비중이 10% 수준을크게벗어나지않았다. 그러나 1980년대말에지방자치제를도입해야한다는사회적요구를받아들이고그에대한준비를하는과정에서상당한수준의국세를지방세로이양하여지방세비중이 20% 를약간상회하는수준이되었다. 그러나그이후에는큰변화가없어서지방자치단체장을주민직선으로선출하기시작한이후 15년이지난 2010년에도 8 : 2의국세 지방세배분비율이유지되었다. 이에대해서는두가지중요한비판이제기된다. 첫째, 재정분권화의긍정적효과를극대화하기위해서는지방자치단체가어느정도의재정자율성을확보해야하는데, 지출의절반이상을지방자치단체가담당하는상황에서 20% 의지방세배분비율은지나치게낮다는점이다. 이로인해지방자치단체의재정자립도가매우낮은상태가되었으며, 이러한문제를개선하기위해서는국세의일부를지방으로이양해야한다는주장이제기되었다. 그러나국세를지방으로이양하여지방세를확충하는경우재원이비교적풍부하여재정자립도가높은서울, 경기도등은세입이증가하는한편다른지역에서는세입이감소할가능성이있다는우려가있다. 실제로 2010년에부가가치세의 5% 를지방소비세라는이름으로지방으로이전하면서특정지역으로재원이편재되는것을방지하기위하여수도권 광역시 비수도권도로구분하여 1 : 2 : 3의가중치를부여하였으며, 지역상생발전기금을도입하여세입이증가하는서울시와경기도의세입증가분을이기금에출연하도록하였다. 이에대해서는지방소비세가자주재원으로서의역할을하는지방세라기보다는이전재원의성격이강하다는비판이있다. 4) 둘째, 실제로지방이조세정책에대해행사할수있는과세권을가지고있는지의관점에서보면 8 : 2라는국세 지방세배분비율이보여주는것보다지방의과세자주권이훨씬낮다는점도비판의대상이된다. 우리나라지방세제를보면조세법률주의에입각하여중앙정부차원에서제정하는법에지방세세목별세율 ( 표준세율 ) 을정해놓았다. 그리고법에정해진범위 ( 대체로표준세율의 ±50) 내에서지방자치단체가조례를통해세율을조정할수있도록되어있다. 이러한제도를탄력세율제도라고하는데, 이제도를적극적으로활용하면지방자치단체는세수입을 30% 정도확대하거나축소할수있다. 그러나실제로탄력세율제도가거의사용되지 4) 안종석 주만수 (2012); 김현아 김정훈 (2012)

Ⅰ. 조세체계 _ 51 않아서지방세세율은실질적으로중앙정부가정한다고할수있으며, 지방의과세자주권은매우낮은수준이라는비판을받고있다. 이와같이지방정부의실질적인과세권활용도가매우낮은상태에서 2010년에는지방의과세자주권확대라는명목하에지방소비세제를도입하였다. 그러나지방소비세는국가에서세율과지역간배분방식을결정하는것이어서지방의지방의적극적활용여부를떠나과세자주권확대에전혀도움이되지않는다. 앞으로이문제를어떻게해결하는지에따라우리나라지방자치제의발전방향이달라질것으로판단된다. 세목의변천과정을보면 1977년에부가가치세를도입하기이전에는다양한세목이생성되고폐지되는과정을거쳤으나 1977년이후에는비교적세목을단순화하려는노력이계속되었으며, 전반적으로다른선진국들과유사한표준적인세목체계를갖추게되었다. 예외적으로우리나라의특징적인현상이나타나는부분이부동산투기억제와관련된세금이다. 1960년대말에도부동산투기억제세를도입한적이있으며, 1991년에는토지초과이득세를도입하였고, 2005 년에는종합부동산세를도입하였다. 이러한세목들이사회적필요에부응하여도입되긴하였지만미실현이득에대한과세등과세논리상다소무리가있어짧은시일내에폐지되거나위헌소송이제기되었다. 부동산투기억제세와토지초과이득세는폐지되었으며, 종합부동산세는헌법재판소의판결을반영하여 2008년에세부담을대폭축소하여부동산투기억제수단으로서의효력이크게약화되었다. 세수입구성의발전과정을보면우리나라는경제발전과정에서소득과세보다는소비과세에크게의존하였으며, 전쟁직후에는재산과세의비중도상당히컸다. 1960년대후반에는소득과세의비중이상당히높았으나다시낮아졌고, 1990년대이르러서야국세수입에서소득과세가차지하는비중이 30% 를넘게되었으며, 소득과세가소비과세보다많아지게된것은 1990년대후반부터였다. 1990년대후반이후소득과세의비중은점차확대되는경향을보인데비해소비과세의비중은축소되는경향을보여주었다. 국세수입의세목별구성도조세 국민부담률과마찬가지로경제발전단계및각종정치 사회제도의발전과함께발전하여가는것으로서특정한기준만가지고평가하여문제점을제기하기는어렵다. 다양한관점에서검토하고분석해야할것인바, OECD 는소득과세보다는소비과세에초점을두었던우리나라의조세구조를

52 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 고용, 근로의욕, 경제성장에미치는형향, 즉효율성의관점에서긍정적으로평가하였다. 5) 안종석 (2012) 은우리나라조세수입의세목별구성을다른국가와비교하였다. 2010년을기준으로 OECD 회원국을국민부담률의크기에따라 4개의집단으로나눠서각집단의세수입구조를비교하였다. 세목은소득과세, 소비과세로구분한것보다는한단계더나가서소득세와법인세, 일반소비세, 부가가치세등으로구분하여각세목별세수입의 GDP 대비비율을계산하여비교하였다. 여기서간략하게우리나라와 OECD 국가평균치를비교해보면우리나라의소득세수입은 GDP 의 3.6% 인데, 이는 OECD 평균치의 41% 수준에해당하는것이다. 한편법인세는 3.5% 로 OECD 평균치의 1.25배수준이다. 법인세와소득세를합한소득과세전체는 7.1% 로 OECD 평균치의 62% 수준이된다. 소비과세를보면일반소비세수입의 GDP 대비비중은 4.4% 로 OECD 평균치의 66% 수준이다. 개별소비세수입의 GDP 대비비중은 2.7% 로 OECD 평균치와같은수준이다. 일반소비세와개별소비세를합한소비과세전체는 7.3% 로 OECD 평균치의 76% 수준이된다. 5) OECD(2012); 안종석 박형수 현진권 (2012)

Ⅰ. 조세체계 _ 53 참고문헌 국세청, 국세통계연보, 각연도. 김명숙, 조세부담률의결정요인과적정조세부담률의모색, 한국조세연구원, 1994. 김현아 김정훈, 부가가치세공유제도의평가와정책방향, 한국조세연구원, 2012. 박상원, 목적세제도의운용, 한국세제사제2편, 한국조세연구원, 2012. 법제처홈페이지, www.moleg.go.kr 안종석, 지방재정, 한국경제 60년사, 한국개발연구원, 2010., 조세정책의과거 현재 미래, 한국조세연구원개원 20주년기념세미나발표자료집, 2012. 안종석 주만수, 국세와지방세의합리적조정방안, 한국조세연구원, 2012. 안종석 박형수 현진권, 미래경제 사회환경변화에따른중장기조세정책운용방향, 한국조세연구원, 2012. 이영, 시장경제전환기 (1980~1990 년대 ) 의세제, 한국세제사제1편연대별세제사, 한국조세연구원, 2012. 이철인, 경제위기이후 (2000년대) 의세제, 한국세제사제1편연대별세제사, 한국조세연구원, 2012. 재무부사세국, 세무통계연보, 각연도. 정재호, 경제개발기(1960~1970 년대 ) 의세제, 한국세제사제1편연대별세제사, 한국조세연구원, 2012. 최상오, 대한민국초기 (1945~1961 년 ) 의세제, 한국세제사제1편연대별세제사, 한국조세연구원, 2012. 한국은행경제통계시스템, 주요경제지표, 각연도. 한국조세연구원, 한국의조세정책 50년제1편, 1997. 행정안전부, 지방자치법연혁집, 2000. 12., 지방세정연감, 각연도. OECD, OECD Economic Surveys Korea, Apr. 2012.

54 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 2. 목적세제도의운용 가. 서론 : 목적세개요일반세라불리는대부분의세금은그수입을한데통합한후이를분야별우선순위에따라사용한다. 이에비해목적세는처음부터세수가특정경비에사용되기로정해진세금이다. 따라서목적세는도입, 운용, 폐지등에있어일반세와다른특징과장단점을가진다. 6) 목적세는정의상세수가특정세출에사용되는것이므로, 목적세의장점과단점이모두세입 세출의연관성에서나온다. 먼저목적세의장점으로는, 특정분야입장에서는일정정도의예산이자동적으로확보되므로사업의안정성이보장된다는점, 예산배분에있어칸막이가발생하므로한분야의재정위험이다른분야에파급되지않는다는점, 어떤조세수입이어떤정부지출로귀결되는지알수있으므로조세에대한납세자의수용성이높아진다는점, 수익자부담원칙이적용될경우이론적으로자원배분의효율성도제고할수있다는점등이있다. 이에비해목적세를반대하는사람들은우선순위에따라예산배분을할여지가줄어들게되므로신축성 (flexibility) 이떨어지고예산당국의역할이사전적으로제약받게된다는점, 사업성과에대한점검없이특정분야지출이보장되어과잉지출이나방만운용이나나날수있다는점, 특별회계 기금등을만들어야하므로예산구조가복잡해진다는점, 실질적인효과는없으면서단지납세자의조세저항을회피하는수단으로악용될수있다는점등을지적한다. 이와같이장단점이모두있기때문에구체적으로어떻게운용되었는지를살펴보아야진정한평가가가능하며, 이에따라세제사적접근이매우중요하다. 목적세의활용은우리나라세제에있어중요한특징중하나이다. [ 그림 Ⅰ-2-1] 에서보여주고있듯이, 방위세, 교육세, 교통 에너지 환경세, 농어촌특별세는전체국세에서 15% 정도의비중을꾸준히차지해왔다. 이들은특정분야의예산소요가발생하자새로운세목으로서도입되거나기존세목에서전환되었다. 또한도입당시에는일정기간한시적으로운용한다고하였다가, 일몰이도래되면연장되거나 6) 목적세의장단점에대한자세한논의는박기백 박상원 손원익 (2007) 을참조하기바란다. 특별히이들은실증분석을통해목적세도입이후해당분야재원배분의변동성이낮아졌음을보였다.

Ⅰ. 조세체계 _ 55 영구화되는모습을보였다. 이과정에서각분야당사자, 예산당국, 세제당국, 납세자들이서로다른입장을내세웠으며, 목적세존폐가정치적논란의대상이되기도하였다. 따라서세제사서술과평가에있었어도제도변천그자체뿐만아니라, 정치적 경제적환경을이해하고이로부터파생되는효과에주목할필요가있다. [ 그림 Ⅰ-2-1] 국세에서목적세가차지하는비중 25.0 ( 단위 : %) 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 1980 1990 2000 2010 자료 : 안종석 (2012) 한가지주의해야할점은목적세와일반세의구분이그리단순하지만은않다는것이다. 명시적으로는일반세에해당하면서도실질적으로는특정분야에사용되는세목이있는가하면, 그반대의경우도있기때문이다. 7) 명시적 이란말을다양한측면에서이해할수있으나, 우리나라의경우세법측면에서보는것이가장명확하다. 즉, 명시적목적세는세목을규정하는세법에서특정분야재원마련이라는징수목적을명확히밝히고있는경우이고, 실질적목적세는세법에서의규정여부와상관없이그세입이특정용도에실제사용되는것을의미한다. 예를들어 2012년현재국세중에서 교통 에너지 환경세, 교육세, 농어촌특별세 가보통목적세로분류된다. 이들은세법에모두특정분야에대한재원확보가징세목적임을명시하고있을뿐아니라, 실제로그재원이특정특별회계에 7) 명시적목적세와실질적목적세의분류에대해서는전주성 (2005) 을참고하기바란다.

56 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 전입된다. 따라서명시적인동시에실질적목적세에해당한다. 반면주세는세법에세수사용용도가지정되어있지않지만, 국가균형발전특별법 에의해그세수가전액광역 지역발전특별회계에전입되어사용된다. 따라서주세는명시적목적세는아니지만, 실질적으로목적세에해당한다. 본소고는실질적목적세를비롯하여다양한세목을모두다루기보다는, 방위세, 교육세, 교통 에너지 환경세, 농어촌특별세에만집중하고자한다. 이들은명시적인동시에실질적인목적세일뿐아니라, 세수 지출분야의일몰에관한사회적논의등의측면에서볼때가장중요한의미를가진세목들이기때문이다. 이들목적세의도입은당시의시대적환경과정치적필요성에의해이루어졌다. 또한국가재원이교육 교통시설 농어촌개발 환경 에너지개발에사용되도록보장함으로써나름대로의역할을담당해오고있다. 하지만일몰연장에따른논란, 재정의칸막이효과, 방만한사업운용, 이해당사자들에의한정치적요구등의부작용도가지고있다고할수있다. 따라서이들세목의운용에대해체계적으로정리하고평가하는작업은향후올바른조세제도를확립해나가는데있어꼭필요한일이라하겠다. 나. 세목별운용내용 8) 1) 방위세가 ) 도입과폐지방위세는 1975년도 7월에도입되어 1990년 12월 31일까지유지된세금으로, 현재는존재하지않아많은논의에서생략되곤한다. 하지만세제사측면에서는매우중요한위치를차지한다. 특히교육세나농어촌특별세가방위세폐지이후몇년의시차를두고신설혹은강화되었으며그구조도방위세와유사한측면이있어, 현존목적세를이해하는데에꼭필요한세금이다. 무엇보다방위세는유례를찾아볼수없는독특한구조를가지고있었는데, 독자적세원이없을뿐아니라당시존재하는거의모든세목에부가세형태로부가되었다. 이는, 국방부담의국민배분주의 즉모든국민이국방을위한부담을공유해야한다는주장과안보가국정의최우선목표였던시대상을반영한것이다. 9) 8) 각세목의현황은박상원 박기백 (2008) 에기초하여재기술하였다.

Ⅰ. 조세체계 _ 57 방위세도입은당시남북의긴장관계고조및군사력격차해소요구와밀접한관련이있다. 1972년 7 4 공동성명발표등남북간선의의체제경쟁이 1970년대초반진행되었으나이는오래유지되지못하였고, 1973년 8월김대중납치사건을빌미로북한은유신체제와의대화중단을일방적으로선언하였다. 특히 1974년 2 월북한군이백령도어선을격침하고선원들을납치하여남북관계가고조되었으며, 1975년월남패망은국민들에게위기감을갖게하였다. 백령도사건이후언론계를중심으로방위성금을모금하였는데, 1973년 12월부터 1988년 8월말까지총 609억원의방위성금이모금되었다. 10) 당시의방위성금은형식적으로는자발적납부형태를띠고있지만실질적으로는강제성을지니고있어준조세라불릴정도였고, 이후 1988년까지유지되었다. 방위성금을걷는것과더불어정부는 1975년 7월방위세를신설하였다. 방위세법 제1조는 국토방위를위하여국방력을증강하는데필요한재원을확보함 이방위세징수의목적임을밝히고있다. 당초 방위세법 은그시한을 1980년말까지정했으나, 1979년말에 1985년말까지 5년연장됐으며, 1985년에다시 2차로 1990 년 12월말까지 5년더연장되어운용된후폐지됐다. 11) 방위세도입이당시의정치적상황과관련된것과마찬가지로, 방위세폐지도 1990년대초반의국내외정세를반영한다. 1989년부터 1990년사이에동독, 폴란드, 헝가리, 체코슬로바키아등소련의동유럽위성국들에서연이어민주화혁명이일어났다. 소련은급격한혼란을겪다가결국 1991년공식적으로붕괴되었다. 남북관계도 1989년 1월정주영현대그룹회장의금강산관광의정서를체결, 1990년 9월제1차남북고위급회담의서울개최, 1991년 3월 25일세계탁구선수권대회남북한이단일팀으로참가등우호적분위기로돌아섰다. 이러한정치적상황속에서일몰이돌아오자방위세를더이상유지될명분이없었던것이다. 나 ) 방위세세부내용과운용 < 표 Ⅰ-2-1> 은도입당시의방위세과세표준과세율을보여주고있다. 방위세는 목적세라는것이외에도세금구조측면에서몇가지특징을가지고있다. 9) 세제발전심의위원회 (1990). 10) 백기인 (2008). 11) 백기인 (2008).

58 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 첫째, 방위세는당시존재하는거의모든세금에광범위하게부과되었다. 둘째, 몇몇과세대상을제외하면모두다른세금의세액이과세표준인부가세형태였다. 따라서방위세만의세원이존재하지않았다. 셋째, 세율이 10 20% 에이르러방위세신설은대폭적인세부담증가를의미하였다. 넷째, 당시 조세감면규제법 또는긴급명령의규정에의하여관세 소득세또는법인세가비과세 감면 공제를받는경우에도방위세는피해갈수없었다. 즉, 감면또는공제된부분이없는것처럼소득세와법인세를계산하여방위세과세표준을산정하였다. 다섯째, 방위세는일몰적용을받아 1980년 12월 31일까지한시적으로운용될예정이었다. < 표 Ⅰ-2-1> 도입당시의방위세과세표준과세율 과세표준 수입물품의가격 소득세액 법인산출세액 상속세액과증여세액 등록세액 주세액 물품세액 입장세액 전화사용료 상업광고를위해지급하는금액 ( 경영세납부자 ) 균등할주민세액 재산세액 자동사세액 유흥음식세액 마권세액 전 답 임야의가액 세율 2.5 10 1) 20 2) 20 20 10 3) 20 20 10 15 10 4) 20 30 20 20 0.1 주 : 1) 소득세과세표준금액이연 840 만원 ( 월 70 만원 ) 을초과하는경우에는 20% 2) 각사업연도의소득금액이 5 억원을초과하는경우에는 25% 3) 주세의세율이 100% 이상인주류 ( 주정은제외 ) 에대해서는 20% 4) 인구 50 만명이상의도시에대해서는 25% 자료 : 방위세법 ( 단위 : %) 1977년부터부가가치세의도입등대대적인소비세제개편이있었고, 이에따라방위세도약간의변화가있었다. 부가가치세가도입되고물품세가특별소비세로계승됨에따라, 물품세가과세대상에서제외되고대신특별소비세가들어왔다. 유흥음식세는부가가치세에흡수되었으므로과세대상에서제외되었다. 이와함께전

Ⅰ. 조세체계 _ 59 답 임야가격과상업광고금액분도폐지되었다. < 표 Ⅰ-2-2> 는폐지당시의방위세과세표준과세율을보여주고있는데, 상술한 1976년말의소비세제개편과일부세율이조정된것을제외하면, 도입당시의구조가대체적으로유지되었음을알수있다. 국 세 구분과세표준세율 지방세 관세수입물품의가격 2.5% 직접세 간접세 소득세산출세액 1) 법인세산출세액 < 표 Ⅰ-2-2> 폐지당시의방위세 상속세액과증여세액 20% 특별소비세액 30% 소득세과세표준연 840 만원이하 : 10%(15%), 초과 : 20%(30%) 1) 각사업연도소득세액 5 억원이하 : 20%(30%), 초과 : 25%(37.5%) 2) 주세액 10%( 주세세율 100% 미만주류 ), 30%( 주세세율 100% 이상주류 ) 전화세가부과되는전화사용료 2% 균등할주민세액 10%( 인구 50만명미만 ), 25%( 인구 50만명이상 ) 재산세액, 종합토지세액, 등록세액 20% 자동차세액 30% 마권세액 20% 주 : 1) 소득세법 에의한세액공제및근로자증권저축세액공제는제외함 2) ( ) 안은 조세감면규제법 에의하여소득세또는법인세가감면되는경우의세율임자료 : 방위세법 < 표 Ⅰ-2-3> 에서보여주듯이, 세수의부과대상별구성에있어서는법인세분의비중이가장커서 30% 수준이었으며소득세분과관세분등이그뒤를이었다. 방위세세부담은 국방비지출을 GNP의 6% 수준으로한다 라는목표를사전에염두에두고설정되었다. 당시 1976 1978년국방비중운영유지비는 GNP의 4% 수준이었는데, 이에방위세를통해전력투자비를 GNP 대비 2% 추가하고자한것이다. 실제로 1976년방위세세수는당시 GNP의 2% 수준인 2,338 억원이었고, 이를전액전력증강투자비에사용하였다. 당시전력증강투자의핵심은율곡사업이었다. 12) 신설다음해인 1976 년부터 1978 년까지 3개년간은계획된방위세금액이모두

60 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 율곡사업, 즉전력증강투자비로사용하였으나, 방위세규모가율곡투자비재원을 초과하기시작한 1979 년이후부터는차액을국방일반투자사업 ( 시설공사, 장비 물 자획득및운영유지 ) 에배분투자하게되었다. 13) < 표 Ⅰ-2-3> 방위세세입구조 ( 단위 : 백만원, %) 1988년 1989년 실적 구성비 실적 구성비 합계 2,911,062 100.00 3,483,157 100.00 내국세분 2,031,306 69.78 2,446,178 70.23 소득세분 515,400 17.70 690,876 19.83 법인세분 838,726 28.81 1,177,025 33.79 상속세분 6,877 0.24 8,320 0.24 증여세분 14,202 0.49 20,226 0.58 특별소비세분 247,986 8.52 223,223 6.41 주세분 193,660 6.65 221,653 6.36 전화세분 188,975 6.49 70,555 2.03 수입분 594,232 20.41 654,437 18.79 지방세분 285,524 9.81 382,542 10.98 과년도세입 7,127 0.24 6,449 0.19 자료 : 국세통계연보 [ 그림 Ⅰ-2-2] 는방위세의징수금액과총조세부담대비비중을보여주고있다. 방위세세수는도입때부터폐지때까지총조세부담대비 12~14% 를꾸준히유지하였다. 폐지되기직전인 1989년의경우, 방위세는총 3조 4,832 억원이징수되어세입총액의 13.9% 를차지하였는데, 부가가치세, 소득세에이어세번째로세수가높은세목이었다. 12) 율곡사업은자주국방태세구축을목표로 1974 년부터 1992 년까지추진된군현대화사업으로, M16 소총, 한국형전차 (K-1) 등이모두율곡사업을통해개발 양산되었다. 13) 백기인 (2008).

Ⅰ. 조세체계 _ 61 [ 그림 Ⅰ-2-2] 방위세세수와총조세부담대비비중 5,000,000 ( 백만원백만원 ) (% ) 16.00 4,500,000 14.00 4,000,000 3,500,000 12.00 3,000,000 10.00 2,500,000 8.00 2,000,000 6.00 1,500,000 1,000,000 4.00 500,000 2.00-1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 0.00 방위세 총조세부담대비비중 자료 : 조세개요, 각연도, 박상원 박기백 (2008) 에서재인용 2) 교육세 가 ) 교육개혁과교육세도입 14) 우리나라에서교육세는 1958년 8월 의무교육재정교부금법 과더불어 교육세법 이제정되면서처음도입되었다. 초기교육세는소득세와법인세의과세표준을그대로준용하여사용하였고, 세율은 5 15% 까지누진세율이적용되었다. 교육세의과세표준금액이일정금액이하의경우에는교육세가면세되는대신지방교육세가부과되었는데, 세율은근로소득금액의경우에는 2%, 기타소득금액의경우에는 5% 였다. 이러한교육세는 4년간유지되다가 1962년 12월 31일자로폐지되었다. 교육세가다시부활한것은 1982년의일이다. 15) 1958년교육세는그징수목적이 의무교육의건전한운영을위한재정조달임 인반면 1982년교육세는그목적이 교육기반의확충을위하여학교시설과교원처우개선에소요되는재원을확보함 이어서대조를보이고있다. 1982년교육세부활의배경을이해하기위해서는제5공화국정부가 1980년 7월 14) 교육세도입배경은윤정일민족사관고교장 ( 전서울대교수 ) 와의인터뷰에근거하여작성되었다. 15) 교육세법 은 1981 년 12 월 5 일에공포되어 1982 년 1 월 1 일부터시행되었다.

62 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 30일전격적으로실시한교육개혁에대해살펴보아야한다. 교육사적으로볼때, 1945년의무교육완성, 1968년중학교무시험추천진학실시, 고교평준화제도도입등초 중 고교육기회는지속적으로확대되어온반면, 대학교교육의공급은수요에비해부족한실적이었다. 따라서대학교육에대한국민적열망이높았고과외와같은사교육이과열되었다. 정치적으로국민들의지지가필요했던제5공화국정부는대대적인교육개혁을발표하였는데, 교육개혁의핵심적내용은과외금지, 대학입학인원확대, 졸업정원제등이었다. 이중에서도가장중요한것이과외금지였다. 즉과열되어있는과외문제를해결하려는의도로, 대학입학인원을확대하고시설확충을추진하였던것이다. 16) 교육제도개혁을순조롭게진행하기위해서당시정부는두가지문제를해결해야만했다. 첫째로, 대학을비롯한학교의전반적시설을확대해서학급과밀화를해소할필요가있었으며, 둘째로, 과외를통해상당한부업수입을올리고있던교원들의수입을보전해줄필요가있었다. 교육시설확대, 교원의인건비인상은모두교육재정의확충을필요로한다. 또한교육시설투자감소로인한학급의과밀화, 2부제수업, 교육시설의노후등의이미사회적으로큰문제로대두되고있었다. 1981년도일반회계예산중문교예산은 18.7% 정도였다. 1973년일반회계대비교육예산은 18.0% 이었던것이 1972년긴급조치에의해지방교육재정교부금의효력이정지되어 1974년에는 14.8% 로떨어졌으며, 1974 1979 년기간중에도정부예산의증대수준에미치지못하였던것이다. 17) 이러한배경속에서교육세신설이추진되었는데, 물론이에대한반대의견도있었다. 사실 1980년 7월교육세신설을발표한이후, 1981년말 교육세법 이의결되기까지약간의시간이소요된것은다양한반대의견이존재했기때문이다. < 표 Ⅰ-2-4> 에서보듯이, 교육세신설에대한신문의논평과기사는찬성과반대가반반을차지하고있다. 재계는세부담증가를부담스러워했으며, 일반세가아닌목적세도입에대한저항도존재했다. 하지만당시신군부라는추진세력의힘, 과외를비롯한사교육문제와교육개혁에대한지지, 교육분야가가지는설득력등때문에반대여론에도불구하고교육세도입이가능하였다. 16) 김동환 (1992). 17) 국회재무위원회 (1981).

Ⅰ. 조세체계 _ 63 < 표 Ⅰ-2-4> 교육세신설에대한언론의반응 (1981.5.1. 1981.12.6.) ( 단위 : 건, %) 계 구분 경향 동아 중앙 서울 한국 조선 사례수 비중 계 65 72 66 51 66 76 396 100.0 사설 찬 2 3 5 2 3 4 19 90.5 반 1 0 0 0 0 1 2 9.5 논평 찬 10 10 10 8 9 18 65 54.2 반 9 13 10 4 10 9 55 45.8 찬 10 6 14 12 10 13 65 25.5 일반기사 반 9 17 9 6 15 7 63 24.7 중립 24 23 18 19 19 24 127 49.8 자료 : 문교부 (1986) 도입당시교육재원확보에대한의견또한다양하였다. 18) 국세교육세신설안, 소득세 법인세등직접세부가세안, 부가가치세 특별소비세등간접세부가세안, 지방교육세안등이거론되었다. 특히재산세는교육서비스와부동산가치가밀접한관련이있다는점을고려할때나름대로의정당성이있었다. 국회에최종제출된정부의 교육세법 안은교육세와지방교육세를구분하고지방교육세는재산세납부세액에과세한다고되어있었다. 19) 하지만국회를거치면서재산세세부담이이미높은편인반면재산세분교육세는그규모가크지않아실질적도움도되지않는다는비판에직면하였고, 결국은행 보험업자수익으로대체되었다. 교육세는 1986년말에 5년연장되었다가 1990년말에영구화되었다. 이때, 정부는 처음부터교육계의재정소요판단과그에따른충분한재원마련에못미치게징수목표가설정되었으니시한연장을통해처음의목표를이루어야한다 는명분을내세웠다. 또한영구화와더불어 교육세법 에명시된징수목적을수정하여, 학교시설과교원처우개선에소요되는재원확보 로부터 교육의질적향상을도모하기위하여필요한교육재정확충에소요되는재원을확보함 으로하였다. 또한 1990년말방위세세원이대폭교육세에편입되어교육세세수는크게증가하였다. 18) 문교부 (1986). 19) 세율은주택및거주용토지에대해서는 30%, 기타에대해서는 50% 가부과되는것이었다.

64 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 일몰제채택후영구화, 발표된교육재정소요대비낮은초기세부담등은증세에대한정치적부담을피하기위한방책이었다는비판이존재한다. 사실당시정부가추진한교육개혁의내용은한시적교육세징세로는충분하지않았다. 20) 또한교육세징수와더불어교원의인건비인상이이루어졌는데, 인건비는한번상승하면다시줄이기어려운경직성을가진다. 21) 즉일단만들어지고난이후에는일몰연장이정치적으로덜부담스럽다는것을인지하고, 한시적용및낮은세수를선택하였던것이다. 영구화된이후에도교육세에대한비판은목적세전반에대한논란과더불어지속되었고, 실제로교육세폐지가추진되기도하였다. 1998년국민의정부와 2008 년 MB 정부의목적세폐지시도가대표적예인데, 이는뒤에서따로설명하고자한다. 나 ) 교육세세부내용과변천과정 < 표 Ⅰ-2-5> 는도입당시부터지금까지의교육세과세대상과세율을요약해서보여주고있다. 도입당시교육세과세대상은이자 배당소득 ( 소득세분리과세대상 ), 주세액, 담배판매액, 금융 보험업수익금액이었는데, 이후여러과세대상이추가 삭제되는등의개정이이루어졌다. 구체적으로, 1989년에담배소비세가지방세로전환되는등담배관련세금이정비되면서교육세과세표준에서담배판매수입이제외되었다. 1990년에는이자 배당소득이교육세과세대상에서제외되고폐지된방위세재원의일부인특별소비세액, 주세액, 등록세, 주민세, 담배소비세등이편입되었다. 1994년말교통세가신설되면서교통세세액이교육세과세대상에포함되었으며, 등유 중유 부탄가스등의특별소비세액분교육세율이 15% 로조정되었다. 2001년부터는국세였던지방세분교육세가지방교육세로전환되었다. 20) 국회재무위원회 (1981) 에의하면, 제 5 차경제사회발전 5 개년기간동안교육재정의추가소요액은 4 조 5,589 억원이며, 이중예산에의해지원가능한금액을제외하고교육세등을통해조달할금액은 1 조 4,690 억원에이르렀다. 21) 교육세는지방교육재정교부금에포함되어사용되었으므로, 교육세세수가정확히어떻게사용되었는지정확히구분할수는없다. 문교부 (1986) 에의하면, 1982 년부터 1985 년까지교육세재원 1 조 3,820 억원을포함한교육여건개선총투자액은 2 조 4,608 억원이었다. 2 조 4,608 억원중에서교원처우개선이차지하는비중은 41.5% 에이른다.

Ⅰ. 조세체계 _ 65 < 표 Ⅰ-2-5> 교육세의과세표준및세율의변천 ( 단위 : %) 과세표준 1982 1990 1991 1998 2000 2001 2009 이후 분납과세이자또는배당소득금액 5 5 - - - - - 금융 보험업자의수익금액 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 0.5 특별소비세액 - 30 30 1) 30 1) 30 2) 30 2) 교통세액 - - 15 3) 15 15 15 주세액 10 10 10 4) 10 4) 10 5) 10 5) 10 5) 등록세액 9) - - 20 20 20 20 8) 20 8) 마권세액 10) - - 20 50 50 60 8)11) 40 8) 균등할주민세액 - - 10 6) 10 6) 10 6) 10 6)8) 10 6)8) 담배판매가격 10 - - - - - - 담배소비세액 - - - 40 7) 40 50 8) 50 8) 재산세액 - - 20 20 20 20 8) 20 8) 종합토지세액 - - 20 20 20 - - 자동차세액 - - 30 30 30 30 8) 30 8) 주 : 1) 등유 15% 2) 등유, 중유, 수송용부탄 15% 3) 2005년까지한시적으로부과될예정이었으나연장됨 4) 주세율 80% 이상인주류는 30% 5) 주세율 70% 이상인주류는 30% 6) 인구 50만이상도시 25% 7) 2000년까지는현행세율로부과, 그이후는종전세율 20% 로환원 8) 지방교육세로전환 9) 등록면허세로 2011년부터개편 10) 2001년 12월부터레저세로명칭변경 11) 2006년부터 20% 로환원예정이었으나 2009년부터 40% 로조정자료 : 조세개요, 각연도, 박기백 박상원 손원익 (2007) 에서재인용한후업데이트 현재교육세는금융 보험업자의수익금액과특별소비액 교통세액및주세액에부가세 (surtax) 형식으로부과되며, 지방교육세는등록세, 레저세액, 주민세액등의지방세에부과되고있다. 각과세표준에대한세율은교육투자재원의조달또는당해물품의수급상필요한경우에기본세율의 30% 의범위안에서조정가능하며, 지방교육세는-레저세분세율은제외하고-지방교육투자재원의조달을위하여필요한경우에세율을표준세율의 50% 의범위안에서가감조정할수있다.

66 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 구분제 ( 개 ) 정일자특징 제정 1981. 12. 5 ㆍ 5 년간 (1982~1986) 한시법 1 차개정 1986. 12. 26 ㆍ교육환경개선사업의지속적추진을위해 5 년간한시법 2 차개정 1988. 12. 26 3 차개정 1990. 12. 31 ㆍ담배소비세의지방이양에따라제조담배에부과되는교육세폐지ㆍ대신담배소비세 30% 를서울시 광역시부터전입 ㆍ방위세폐지에따른일부재원 ( 지방세부과방위세 ) 흡수ㆍ영구세로전환ㆍ교육세재원을지방교육양여금재원으로전환 4차개정 1993. 12. 31 ㆍ교육세재원중주세에소주포함ㆍ1994. 1. 1부터시행 5차개정 1994. 12. 22 ㆍ도 농복합형태시에대한적용세율신설 6 차개정 1994. 12. 22 ㆍ특별소비세범위조정 7 차개정 1995. 12. 29 8 차개정 2000. 1. 28 9 차개정 2005. 7. 13 10 차개정 2006. 12. 31 11 차개정 2010. 12. 27 < 표 Ⅰ-2-6> 교육세연혁 ㆍ신설 : 교통세, 담배소비세, 등유분유류특별소비세 (2000 년까지한시세 ) ㆍ인상 : 경주마권세율을 20% 에서 50% 로인상하고, 2001 년부터 20% 로환원 ㆍ교육세와지방교육세로분리ㆍ연장 : 교통세와담배소비세액분을 2005 년까지연장ㆍ인상 : 경주마권세분세율을 50% 에서 60% 로, 담배소비세분세율을 40% 에서 50% 로인상ㆍ추가 : 특별소비세 ( 수송용 LPG, 중유추가 ) ㆍ기타 : 지방교육세기본세율 50% 내탄력세율적용 ㆍ등유 중유등유류의특별소비세액에부과되는교육세의적용시한을삭제하여영구부과 ㆍ교통세의과세시한이 2009 년말까지연장됨에따라교통세분교육세의과세시한도연장 ㆍ금융 보헙업자의수익금액중 유가증권매각익 상환익 의개념명확히함 ㆍ교육세납세의무자인농업협동조합중앙회를신설되는 12차개정 2011. 12. 31 농협은행으로변경자료 : 교육세법 및 지방세법, 박기백 박상원 손원익 (2007) 에서재인용한후업데이트 교육세세수추이를보면, 1982년에는약 2천억원수준으로 GDP 대비 0.36% 수준이었으나, 1991년에는특소세및각종지방세가과세표준에포함되어 GDP 대비 0.7% 수준으로증가하게되었다. 이후 1996년도까지꾸준히증가하다가국세였던지방세분교육세가지방교육세로전환된 2001년부터 GDP 대비세수비중이낮아지는추세를보이고있다. 2010년실적기준으로, 국세총합대비교육세비중은 7.9% 이며지방세총합대비지방교육세비중은 9.9% 이다.

Ⅰ. 조세체계 _ 67 연도 ʼ82 ʼ83 ʼ84 ʼ85 ʼ86 ʼ87 ʼ88 ʼ89 ʼ90 ʼ91 교육세액 198 263 285 321 372 411 512 423 521 1,532 GDP 대비 0.36 0.40 0.38 0.38 0.38 0.36 0.37 0.27 0.28 0.68 연도 ʼ92 ʼ93 ʼ94 ʼ95 ʼ96 ʼ97 ʼ98 ʼ99 ʼ00 ʼ01 교육세액 ( 지방교육세 ) GDP 대비 ( 지방교육세포함 ) 1,822 2,079 2,540 2,993 4,124 5,399 5,203 5,297 5,798 3,783 3,478 0.71 0.72 0.75 0.75 0.92 1.10 1.07 1.00 1.00 연도 ʼ02 ʼ03 ʼ04 ʼ05 ʼ06 ʼ07 ʼ08 ʼ09 ʼ10 교육세액 ( 지방교육세 ) GDP 대비 ( 지방교육세포함 ) 3,532 3,957 0.52 1.09 < 표 Ⅰ-2-7> 교육세세수추이 3,651 4,009 0.50 1.06 3,530 4,084 0.45 0.98 3,977 3,841 0.49 0.91 3,425 4.338 0.38 0.85 3,861 4,514 0.40 0.86 4,180 4,820 0.41 0.88 3,754 4,794 0.35 0.80 4,645 4,871 주 : 실적기준자료 : 조세개요, 각연도, 박기백 박상원 손원익 (2007) 에서재인용한후업데이트 ( 단위 : 십억원, %) 0.40 0.81 0.61 1.17 [ 그림 Ⅰ-2-3] 에서요약하고있듯이, 교육세는 지방재정교부금법 에의해전액보통교부금에포함되어지방자치단체의교육비특별회계로이전된다. 지방교육재정교부금은지방자치단체가교육기관및교육행정기관을설치 운영하는데필요한재원의전부또는일부를중앙정부가교부하는지원금을말한다. 지방재정교부금법 은 1971년에제정되었는데당시내국세의 11.8% 를보통교부금으로, 보통교부금의 10% 인 1.18% 를특별교부금으로규정하였다. 하지만 1년이채지나지않아경제안정과성장에관한대통령긴급조치 (8 3 긴급조치 ) 로효력이정지되었다가, 1982 년 4월 3일 지방재정교부금법 개정을통해보통교부금의교부율이 11.8% 를회복되었고교육세재원도교부되었다. 이후 1990년 12월지방교육양여금제도가도입되면서교육세세수는지방교육양여금이란명목으로지방에이전되었다가, 2004 년정부간재정제도를개편하면서내국세교부율이부활되고교육세세수가교부금재원에재편입되었다. 사실초중등교육기관의세입에서정부가담당하는몫은대부분교육비특별회계를통해이루어지므로, 교육비특별회계는지방교육재정그자체라고할수있다. 지방자치단체의교육비특별회계의재원은교육세세수, 중앙정부의일반및특별

68 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 교부금 ( 일반회계내국세세입의 20.27%), 지방교육세세수, 시담배소비세의 45%, 특별시세의 10%, 광역시 경기도세의 5%, 기타도세의 3.6% 등으로구성된다. 세출측면에서보면교육비특별회계는교원에대한인건비를포함하여초 중 고등학교에대한교육비가대부분을차지하고있다 (< 표 Ⅰ-2-8> 참조 ). 세입 세출 < 표 Ⅰ-2-8> 교육비특별회계세입 세출구성 ( 당초예산기준 ) 구분 ( 단위 : 억원, %) 2011년도 2012년도 금액비중금액비중 지방교육재정교부금 333.436 75.9 367,015 76.9 국고보조금 350 0.1 119 0.02 지방자치단체이전수입 1) 79,155 18.0 83,834 17.6 지방자치단체특별회계부담수입 26,127 5.9 25,553 5.4 지방교육채 0 0 0 0 주민부담금등기타 147 0.03 513 0.1 유아및초중등교육 417,081 455,618 인적자원운용 252,694 57.5 264,365 55.4 교수 / 학습활동지원 29,620 6.7 32,539 6.8 교육복지지원 18,467 4.2 27,733 5.8 보건 / 급식 / 체육활동 8,490 1.9 3,275 0.7 학교재정지원관리 80,295 18.3 93,322 19.6 학교교육여건개선시설 27,515 6.3 28,384 6.0 평생직업교육 1,331 1,570 평생교육 1,119 0.3 1,231 0.3 직업교육 212 0.0 339 0.1 교육일반 20,803 19,846 교육행정일반 3,594 0.8 3,803 0.8 기관운영관리 3,172 0.7 3,698 0.8 지방채상환리스료 9,518 2.2 9,060 1.9 예비비및기타 4,519 1.0 3,285 0.7 합계 439,215 477,034 주 : 1) 지방교육세전입금, 담배소비세전입금, 시도세전입금등자료 : 교육과학기술부 (2012)

Ⅰ. 조세체계 _ 69 [ 그림 Ⅰ-2-3] 교육재정흐름도 교육세 ( 보통교부금 ) 일반회계내국세의 20.27% ( 보통교부금 + 특별교부금 ) 지방교육재정교부금법 제 3 조 지방자치단체교육비특별회계 ( 지방교육자치에관한법률 제 4 장 ) - 지방교육세 ( 도세 ) 100% - 시담배소비세의 45% - 특별시세 10% - 광역시 경기도 5% - 기타도세 3.6% 지방교육재정교부금법 제 11 조제 2 항 3) 교통 에너지 환경세 22) 가 ) 교통시설확충과교통세도입교통세는도로 도시철도등교통시설의확충에필요한재원을확보하기위해 1994년부터징수된목적세이다. 교통세와더불어교통시설특별회계가만들어져세수를사용하고있다. 교통세와교통시설특별회계의도입은 1980년대급속한경제성장과이에못미치는사회간접자본투자와연관되어있다. 1960년대부터 1970년대까지우리나라는고도성장을이룩하였는데, 그후 1980년대경제정책의주된기조는고성장에서비롯된문제점들을극복하고안정상태를유지하면서도성장을지속하는것이었다. 특별히 1980년대경제정책의주된관심사중하나는물가를잡는일이었다. 물가정책은세출예산의삭감 재정지출의효율화등의긴축재정정책, 총통화관리를바탕으로하는화폐 금융정책, 노동시장간섭을통한임금안정및소득정책등으로구 22) 교통세의도입과현황은박상원 (2010) 에서발췌하였다. 교통세는 2006 년말명칭이교통 에너지 환경세로변경되었는데, 본소고에서는세제사의특징을살리기위해양자를혼용하였다.

70 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 체화되었다. 이러한통화, 재정의긴축정책에도불구하고경기가급속히냉각되지않았고오히려성장하는모습을보였는데, 이는 1986년도부터 1988년도까지이어진소위 3저현상덕분이라고일컬어진다. 강력한긴축정책으로인해교통인프라투자는부족한반면지속적인경제성장에의해교통시설에대한수요는증대되어, 교통서비스수급에있어상당한불균형을야기되었다. 교통시설에대한수요 공급의불균형때문에교통혼잡이야기되었고, 이로따라사회적비용이늘어나대책마련이필요해졌다. 1983년부터 1992년까지철도, 도로, 항만, 공항등교통기반시설의확충은 20% 미만에그쳐거의모든교통시설이용량의한계를넘어섰는데, 이러한교통시설투자에대한사회적요구는교통세도입의중요한배경이되었다. 23) 이때한가지흥미로운사실은긴축정책과꾸준한경제성장으로인해재정흑자또한큰폭으로들어났다는점이다. 예를들어 1980년대후반에결산잉여금이일반회계수입에서 18% 이상을차지하는등비정상적인모습을보였다. 이러한재정잉여덕분에재정당국은교통세와더불어새로운회계 (fund) 를조성할수있는여유를갖게되었다. 1994년교통세가도입될당시에는 2003 년말까지 10년간한시적으로운영될예정이었다. 하지만 2003년, 2006년, 2009년에각각 3년씩연장되어현재는 2012년 12월에일몰예정이다. 24) 일몰이연장될때마다교통세의유효성에대한논란이있었고이는 2012년말을포함하여앞으로도계속될전망이다. 나 ) 교통세세부내용 교통세는휘발유와경유에부과되는세금이다. 사실교통세이전에도휘발유와 경유에개별소비세가부과되고있었으며, 세수도교통관련시설에사용되고있었 다. 단지 < 표 Ⅰ-2-9> 에서알수있듯이교통세를명시적으로도입하면서세율을 크게올렸다. 교통세도입과더불어 도로등교통시설특별회계 를신설하고기존에존재하였던 도로사업특별회계사업, 도시철도사업특별회계사업, 일반회계에서지출되던고속 23) 강승필외 (2006). 24) 2012 년 8 월기획재정부가발표한세제개편안에의하면, 교통 에너지 환경세는 2015 년말까지 3 년연장될예정이다.

Ⅰ. 조세체계 _ 71 철도 공항사업등을통합운영하였다. 1993 1994 세목특별소비세교통세 과세대상휘발유, 경유휘발유, 경유 세율 < 표 Ⅰ-2-9> 1994 년교통세신설내용 휘발유 : 100%( 탄력세율 109%) 경유 : 10%( 탄력세율 9%) 도로사업특별회계와도시철도사업세수사용특별회계에전입자료 : 박상원 (2010) 에서재인용 휘발유 : 150% 경유 : 20% 도로및교통시설특별회계에전입 [ 그림 Ⅰ-2-4] 1993 년말교통관련특별회계의개편 도로사업특별회계 ( 도로사업 ) 도시철도특별회계 ( 도시철도사업 ) 도로및교통시설특별회계 ( 도로, 도시철도, 고속철도및공항, 항만계정 ) 일반회계 ( 고속철도, 공항사업, 항만사업 ) 자료 : 박상원 (2010) 에서재인용 < 표 Ⅰ-2-10> 은교통세의법정세율추이를보여주고있는데, 종가세 / 종량세형태와상관없이꾸준히상승해왔다는것을알수있다. 2008 년교통세세율인하는지방세인주행세율을인상함과동시에국세인교통세세율을조정한것이므로, 납세자입장에서세부담이낮아졌다는것을의미하지않는다. 교통세는탄력세율이적용되는데, 탄력세율이란법에서정한기준세율을정부가상황에따라일정범위내에서조정할수있도록한것을말한다.

72 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅰ-2-10> 교통세 ( 유류관련특별소비세 ) 의법정세율변천 적용시작일시휘발유경유단위 1980. 8. 160 10 1983. 3. 100 10 1994. 1. 150 20 1996. 1. 345 40 1997. 1. 345 48 1998. 1. 455 85 1998. 5. 591 110 1998. 9. 691 160 2000. 1. 691(630) 160(155) 2000. 3. 691(600) 160(137) 2000. 5. 691(630) 160(155) 2001. 7. 630 185 2003. 12. 630 276 2006. 12 630 404 2008. 9 475 340 주 : 1. ( ) 안은탄력세율을의미함. 2. 1987년부터 1992년까지휘발유의경우무연휘발유기준세율임. 3. 1996년부터종가세에서종량세로전환되어세율단위가바뀜. 자료 : 한국조세연구원, 조세관련통계자료집, 2000 건설교통부내부자료, 하헌구외 (2001) 에서재인용한후업데이트 % 원 / 리터 [ 그림 Ⅰ-2-5] 는교통세세수추이를보여준다. 1995년까지는교통세가종가세로되어있었기때문에, 세수는세전가격변화, 사용량변화, 세율변화라는세가지요인이복잡하게작용하여결정되었다. 1995년중반부터종량세로변경된이후에는, 사용량변화및세율조정등이세수에영향을미치게되었다. 도입될당시부터 2000 년까지교통세세수는전액교통시설특별회계로전입되었다. 그러다가 2001년부터교통세세수의 85.8% 만교통시설특별회계로배분되었고, 14.2% 는지방양여금으로사용되었다. 2005년부터지방양여금제도가폐지되어교통세세수는균형발전특별회계와교통시설특별회계에전입되었다. 25) 2007년부터는 25) 지방양여금제도가폐지되고 국가균형발전특별법 이 2007 년 7 월개정될때까지, 국가균형발전특별회계에배분되는교통세비율은명시하지않았다. 예를들어 2006 년도에는교통세의 8% 가국가균형발전특별회계에전입되었다.

Ⅰ. 조세체계 _ 73 교통세의명칭이교통 에너지 환경세로전환되면서세수입도교통, 환경, 에너지, 국가균형발전등을다루는회계에일정비율로배분되었다. 이는휘발유 경유사용이환경에영향을줄수있으며에너지소비절약투자등과도관련되므로, 교통세를에너지 환경관련투자재원으로도사용한다는취지였다. [ 그림 Ⅰ-2-5] 교통세세수추이와증가율 ( 단위 : 억원 ) 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000 0 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% -10% -20% 세수 ( 실적기준 ) 증가율 자료 : 조세개요, 박상원 (2010) 에서재인용한후업데이트 < 표 Ⅰ-2-11> 교통세세수의배분 1994 년 ~2000 년 2001 년 ~2004 년 2005 년 ~2006 년 2007 년 ~ 현재 교통시설특별회계 100% 교통시설특별회계 양여금관리특별회계 85.8% 14.2% 교통시설특별회계 국가균형발전특별회계 85.8% 미명시 교통시설특별회계환경개선특별회계에너지및자원사업특별회계국가균형발전특별회계 80.0% 15.0% 3.0% 2.0% 교통세수입을받아사용하는도로및교통시설특별회계는처음에도로, 도시철도, 고속철도및공항, 항만의 4개계정이운용되었다. 1995년말법명을 도로및교통시설특별회계법 에서 교통시설특별회계법 으로개정하였고, 철도계정을신설하여도로, 철도, 공항, 항만의네개계정으로구성되었다. 1997년 4월 대도시권

74 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 광역교통관리에관한특별법 이제정됨에따라, 광역도로 광역전철및기타광역교통시설의건설및개선에소요되는사업비를안정적으로조달하기위해광역교통시설계정을신설하였다. 2004년에는철도계정에서도시철도계정을분리하고, 도로부문에대한교통세배분비율을축소하는대신, 도시철도및항만부문에대한투자를확대하였다. 2005 년 7월도시철도계정을대중교통계정으로변경하여기존의도시철도외에버스등을포함한대중교통의육성 지원을위한안정적인재정지원의근거를마련하였다. 또한 2012 년에는광역교통시설부담금이광역 지역발전특별회계에귀속됨에따라광역교통시설계정을폐지하였다. < 표 Ⅰ-2-12> 는교통세, 교통시설특별회계및각계정의규모추이를보여주고있다. 교통시설특별회계가교통세보다약간큰것으로부터알수있듯이교통시설특별회계는교통세이외각종부담금, 일반회계로부터의지원금등의수입을가지고있다. 연도 교통세규모 < 표 Ⅰ-2-12> 교통세와교통시설특별회계의규모 교통시설특별회계 도로계정철도계정공항계정광역교통계정 항만교통계정 ( 단위 : 조원 ) 도시철도계정 1994 2.5 4.5 2.8 0.7 0.6 0.0 0.4 0 1995 3.4 5.4 3.3 1.2 0.4 0.0 0.5 0 1996 4.8 6.5 4.2 1.3 0.4 0.0 0.6 0 1997 5.5 8.3 5.2 1.6 0.6 0.0 0.9 0 1998 6.5 10.3 5.9 2.3 1.0 0.1 1.0 0 1999 7.3 11.7 7.1 2.4 1.0 0.2 1.0 0 2000 8.4 12.3 7.5 2.9 0.7 0.2 1.0 0 2001 10.3 12.8 8.3 2.9 0.3 0.2 1.1 0 2002 9.5 13.2 8.1 3.3 0.3 0.2 1.3 0 2003 10.0 14.4 8.4 3.6 0.4 0.3 1.7 0 2004 10.1 13.6 7.9 3.2 0.4 0.4 1.7 0 2005 10.3 13.1 6.9 2.2 0.4 0.5 1.8 1.3 2006 9.6 12.6 6.5 2.0 0.4 0.6 1.8 1.4 2007 11.5 12.9 6.7 2.0 0.3 0.7 1.8 1.3 2008 11.9 13.2 7.0 2.3 0.2 0.7 1.7 1.4 2009 10.1 16.9 8.9 3.3 0.1 1.1 1.8 1.7 2010 14.0 14.7 7.7 3.5 0.6 0 1.5 1.3 주 : 도시철도계정은 2006년부터대중교통계정으로명칭변경 교통세는실적기준이며, 교통시설특별회계및각계정은본예산기준 자료 : 조세개요 및 예산개요, 각연도, 박상원 (2010) 에서재인용후업데이트

Ⅰ. 조세체계 _ 75 일단교통시설특별회계로전입된교통세전입금은각계정으로다시배분된다. < 표 Ⅰ-2-13> 에서요약하고있듯이계정간배분비율은계정의신설, 폐지, 우선순위변화등에따라조정되어왔다. 특히 2011년부터는교통세전입금의비율이아니라계정의전체재원비율을미리정할예정이다. 각계정은교통세전입금이외에도다른수입을가지고있으므로두가지기준은차이를가진다. < 표 Ⅰ-2-13> 교통시설특별회계에전입되는교통세의배분비율추이 ( 단위 : %) 1994~1995 1996~1997 1998~2000 2001~2004 계정배분계정배분계정배분계정배분 도로 0.675 도로 0.675 도로 0.655 도로계정 0.655 도시철도 0.135 철도 0.182 철도 0.182 철도계정 0.182 고속철도및공항 0.090 공항 0.143 공항 0.043 공항계정 0.043 기타 0.100 기타 0.100 광역광역 0.020 교통시설교통시설 0.020 재량 0.100 재량 0.100 2005~2006 2007~2008 2009~2010 계정배분계정배분계정배분 도로 0.510~0.590 도로 0.510~0.590 도로 0.510~0.590 철도 0.140~0.200 철도 0.140~0.200 철도 0.140~0.200 도시철도 0.060~0.100 대중교통 0.060~0.100 대중교통 0.060~0.100 공항 0.020~0.060 공항 0.020~0.060 공항 0.060 이하 항만 0.100~0.140 항만 0.100~0.140 항만 0.100~0.140 광역교통시설 0.020~0.060 광역교통시설 0.020~0.060 광역교통시설 0.020~0.060 주 : 2001 년부터교통세세수일부가교통시설특별회계외에다른곳에도전입되었으며, 표의비율은교통시설특별회계에전입된세수에서의비율을의미함자료 : 교통시설특별회계법 시행령및시행규칙, 박상원 (2010) 에서재인용 4) 농어촌특별세 가 ) 우루과이라운드와농어촌특별세의도입 관세무역일반협정 ( 이하 GATT, General Agreement on Tariffs and Trade) 은

76 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 관세와무역에관한다자간협정으로, 제2차세계대전이후세계통상의기준으로자리잡았다. GATT는총 8개의협정을체결했는데, 마지막협정이바로우루과이라운드이며 1986년에시작되어 1994년최종합의문이채택되었다. 전체경제에서무역이막대한비중을차지하고있는우리나라는우루과이라운드협정과세계무역기구 (WTO) 출범에의해많은영향을받게되었는데, 농업은그대표적산업의하나였다. 26) 예를들어수입이제한되고있는농산물품목대부분이 1997 년 7월 1일부터수입이자유화되었으며, 일부품목 ( 보리 콩 옥수수등 ) 을제외하고는비관세장벽을유지할수없게되었다. 또한국내농업에대한보조를허용대상보조와감축대상보조로나누어금지하고있어, 농업의가격경쟁력하락과산업피해가예상되었다. 우루과이라운드의농산물협상과더불어농어촌피해에대한국민적우려또한높아졌다. 정부는특히쌀시장만은절대로개방하지않겠다고공약해왔었는데, 이를지키지못한대통령은결국대국민사과담화를발표하기에이르렀다. 또한 1994년 1월 6일연두기자회견을통해농어업의국제경쟁력확보와농어촌생활환경혁신을위한방안을약속하였고, 대통령직속자문기구인농어촌발전위원회설치와농어촌특별세신설을발표하였다이에기초하여, 동년 6월에 농어촌발전대책및농정개혁추진방안 이발표되었다. 27) 농어촌발전대책및농정개혁추진방안 은 1 농어업경쟁력강화, 농어촌산업진흥, 농어업인복지증진등의종합적추진, 2 농지, 양정, 시장 유통, 협동조합등 4대농정제도와추진체계의개혁, 3 대책추진을뒷받침하기위한재원확보등으로구성되었다. 그중에서재원확보는 42조원의농어촌투융자계획을 3년앞당겨 1998년까지조기집행하고, 국민성금성격의농어촌특별세재원 15조원을조성하여 2004년까지경쟁력제고와농어민의삶의질을향상시키는분야에집중투자하겠다는것이었다. 농어촌특별세사업은 42조원의농어촌투융자계획과병별 보완관계에있는데, 이를이해하기위해서는기존의발전계획을살펴보아야한다. 농어촌발전계획은 1994년이전에도여러차례발표되었다. 1986년 3월농어촌종합대책이발표되었고, 1987년 3월 16일에는농어가부채경감대책이시행되었다. 또한이들을종합하 26) GATT 의각협정을보통라운드라고부르는데, 우루과이라운드결과세계무역기구 (WTO) 가설립되어 GATT 체제를대체하게되었다. 27) 배민식 (2007).

Ⅰ. 조세체계 _ 77 여 1989년 4월 28일농어촌발전종합대책을발표하였다. 농어촌발전종합대책의핵심은농업구조개선촉진이다. 하지만농어촌의구조개선정책은그방향이명확하지못하고재원이뒷받침되지않았다. 특히 1990년 10월 UR 농산물협상이국내농업에미치는영향을정확히분석하여능동적으로대처 해야한다는대통령의지시가있은후, 농어촌구조개선대책이 1991년 1월다시발표되었다. 농어촌구조개선대책은 1992~2001 년까지 10년간농어촌구조개선에 42조원을투자하는것으로보통 42조사업 이라고불리었는데, 농특세의도입과더불어당초계획보다 3년앞당겨져서 1998년까지집행되었다. 28) 또한농어촌특별세사업은기존의 42조원투자계획에포함되지않는사업에집중지원하도록계획되었으며, 농어업의경쟁력을강화시키는사업에중점을두었다. 42조사업이종료된 1999년부터는농어촌특별세사업이 45조원의농업 농촌투융자계획에포함되어진행되고있다. 농어촌특별세의도입과동시에 농어촌특별세관리특별회계 를신설하여, 농특세재원을운용하였다. 앞에서설명한 42조사업은농림부가전담한반면농특세사업은농림부, 재경부, 행자부, 교육인적자원부등농어촌관련중앙부처가범부처적으로접근하였다. 농어촌특별세는 1994년 7월 1일부터 2004년 6월 30일까지한시적으로운용될예정이었다. 하지만정부는 2002년말 2009년 6월 30일까지 5년연장할계획을발표하였다. 당시정부와국회는 10년간의투자에도불구하고농어업및농어촌의환경이개선되지않았고, 자유무역협정 (FTA) 등에따른농어업의추가개방이불가피하므로이에대한손실보전과농어업경쟁력강화를위한안정적재원확보가필요하다는입장이었다. 이개정안국회본회의에서수정되어 10년연장하는것으로최종의결되었고, 농어촌특별세는현재 2014년 6월 30일까지유효할예정이다. 나 ) 농어촌특별세세부내용 < 표 Ⅰ-2-14> 는농어촌특별세의과세표준과세율추이를간략하게보여주고있다. 1994년도입된이후, 몇몇비과세감면대상이바꾸고법인세가제외되었으며종합토지세대신종합부동산세가포함된것을제외하면, 큰틀의변화없이유지되어왔음을알수있다. 28) 배민식 (2007).

78 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 과세표준 1994 년 1999 년 2005 년이후비고 조세감면액 - 내국세감면 - 관세감면 - 지방세감면 20 20 20 조특법ㆍ관세법ㆍ지방세법에의한소득세ㆍ법인세ㆍ관세등의감면액에부과 ( 농어민, 기술개발등을위한감면은제외 ) 저축감면 10 10 10 세금우대종합저축만과세 특별소비세액 10 1) 10 1) 10 1) 고급가구, 모피, 오락기등사치성물품 증권거래금액 0.15 0.15 0.15 상장주식만과세 법인세과세표준 5 억초과분 < 표 Ⅰ-2-14> 농어촌특별세과세표준및세율변천 2 - - ( 단위 : %) 공공법인을제외한모든법인에과세 (96. 12. 31 까지적용 ) 취득세액 부동산등의취득자 10 10 10 ( 서민 농가주택, 농지, 차량취득등제외 ) 레저세액 2) 20 20 20 종합토지세액 10~15 10~15-500~1,000만원 : 10% 1,000만원초과 : 50만원 + 1,000만원초과액의 15% 종합부동산세액 - - 20 주 : 1) 골프장입장권은 30% 2) 2001년이전까지는경주 마권세액이라는명칭 자료 : 박기백 박상원 손원익 (2007) 세제측면에서볼때농어촌특별세는방위세및교통세와유사한특징을가지고있다. 첫째, 교육세및방위세와유사하게다양한과세대상을가지고있어서, 농어촌특별세만의세원이존재한다고보기어렵다. 둘째, 취득세액, 레저세액, 종합부동산세액등에부가세형태로부과되어이들세목의세부담이바뀌면농어촌특별세세수도자동적으로바뀌는구조이다. 셋째, 창업중소기업및창업벤처중소기업에대한세액감면및중소기업등에대한특별세액감면, 농 어민또는연금저축 장기주택마련저축등에대한감면등농어촌과관련된감면이폭넓게존재한다. 특히과세표준이감면액인경우본세는감면되면서농어촌특별세는부과되고이중농어촌과관련된일부는다시농어촌특별세가감면되는매우복잡한형태를지니고있다. 넷째, 10년동안한시적으로도입되었다가다시 10년연장되어유지되고있다. 농어촌특별세의세수를보면, 본격도입된 1995년에그규모가 1.3조원수준으로 GDP 대비 0.33% 정도였는데, 이후약간의등락은있었지만비슷한수준을유지하고

Ⅰ. 조세체계 _ 79 있다. 2011년도전체국세합계대비비중은 2.25% 이다. 2011년국세분농어촌특별세의세원별세수비중을보면, 증권거래세 (70%) 가가장높고법인세감면분 (15.9%) 과종합부동산세분 (7.3%) 이그다음이며다른부과대상들은비중이낮은편이다. < 표 Ⅰ-2-15> 농어촌특별세추이 ( 단위 : 십억원, %) 연도 ʼ94 ʼ95 ʼ96 ʼ97 ʼ98 ʼ99 ʼ00 ʼ01 ʼ02 농특세액 290 1,331 1,486 1,040 1,015 2,023 1,830 1,526 2,129 GDP 대비 0.09 0.33 0.33 0.21 0.21 0.38 0.32 0.25 0.31 연도 ʼ03 ʼ04 ʼ05 ʼ06 ʼ07 ʼ08 ʼ09 ʼ10 농특세액 1,932 2,071 2,473 2,960 3,801 3,755 3,841 3,901 GDP 대비 0.27 0.27 0.33 0.33 0.39 0.37 0.36 0.33 자료 : 조세개요, 박기백 박상원 손원익 (2007) 에서재인용한후업데이트 [ 그림 Ⅰ-2-6] 2006 년까지의농어촌특별세예산체계도 농특세 농어촌특별세관리특별회계 균특회계전출금 - 전입금계정전출금 - 농특세회계전출금 - 환경부 - 문광부 각부처소관사업 - 환경부 : 폐기물, 상수도, 하수도 - 건설교통부 : 주택, 벽지버스 - 소방방재청 : 하수도 - 행정자치부 : 도로, 마을하수도 - 보건복지부 : 연금, 복지의료 - 교육부 : 방학캠프운영등 - 문화관광부 : 도서관 - 노동부 : 직업훈련 농어촌구조개선특별회계농특세전입금사업계정 - 농림부 - 농진청 - 산림청 - 해수부 자료 : 조세개요, 재정경제부, 2007

80 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 세출구조를보면, 농어촌특별세는 2006년까지모두농어촌특별세관리특별회계로귀속된다음농어촌구조개선특별회계와균특회계및각부처소관사업에사용되었다. 농어촌특별세를재원으로하는사업이농어촌특별세관리회계와농어촌구조개선특별회계로이원화되어있던문제를개선하기위해, 2007년부터농어촌구조개선특별회계로통합되었다. 즉농어촌구조개선특별회계의농어촌특별세전입금사업계정을농어촌특별세사업계정으로변경하고, 농어촌특별세사업계정의세입 세출항목을조정하였다. 현재농어촌구조개선특별회계는농어촌구조개선사업계정, 임업진흥사업계정, 농어촌특별세사업계정으로구성된다. [ 그림 Ⅰ-2-7] 2007 년이후의농어촌특별세재원사용구조 농어촌구조개선특별회계 농어촌특별세관리계정농어촌구조개선사업계정임업진흥사업계정 균특회계전출 각부처소관사업 다. 결론과시사점 1) 목적세와특정분야지출증대지금까지목적세의일반적장단점을살펴보고, 우리나라의대표적목적세인방위세, 교통 에너지 환경세, 교육세, 농어촌특별세의도입배경, 세부내용, 변천과정등을설명하였다. 목적세는수입을특정지출에사용하도록되어있는세목이므로, 관련분야정부지출과밀접한관련을가진다. 사실목적세수입이전체국방예산, 교육예산, 교통시설투자, 농어촌지원예산의일부분에해당하므로, 정확히그효과만을분석하는것은거의불가능하다. 하지만이들목적세가이들분야에대한정부지출과투자를확대하고안정적재원조달역할을했다는점에대해서는큰이론 ( 異論 ) 이없을듯하다.

Ⅰ. 조세체계 _ 81 예를들어 < 표 Ⅰ-2-16> 은정부재정대비 GDP 국방예산의비중을보여주는데, 국방예산은방위세폐지이후지속적으로하락했음을알수있다. 방위세는주로북한과의군사력격차를줄이기위한대규모전력증강사업에사용되었는데이를흔히 율곡사업 이라고부른다. 율곡사업은 1차와 2차로나뉘어수행되었는데, 제1차는 1974년부터시작하여 1981년까지종료되었으며, 제2차사업은 1982년부터 1986년까지진행하였는데, < 표 Ⅰ-2-17> 은그성과를요약하고있다. < 표 Ⅰ-2-16> 정부재정및 GDP 대비국방예산비중 ( 단위 : %) 연도 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2011 정부재정대비 34.7 29.4 24.2 21.4 16.3 15.6 15.0 GDP 대비 5.7 4.3 3.5 2.7 2.3 2.4 2.5 자료 : 2012 국방비홍보책자, 국방부 구분 1차율곡 (1974~1981) 2차율곡 (1982~1986) 투자비 ( 국방비대비 ) 3조 1,402억원 (31.2%) 5조 3,280억원 (30.5%) 추진내용 자료 : 백기인 (2007) < 표 Ⅰ-2-17> 율곡사업을통한국방전력증강추진성과 노후장비교체 전방지역진지축성 고속정건조 항공기 (F-4) 구매 자주포, 한국형전차, 장갑차개발 주요전투함정건조 F-5 전투기기술도입생산 교육예산의경우도마찬가지이다. [ 그림 Ⅰ-2-8] 은연도별정부예산대비교육부예산을보여주고있다. 교육부예산이교육세가부활된 1980년대초반과교육세가크게보강된 1990년초반에높아졌다는사실은교육세효과의간접적증거가될수있다. [ 그림 Ⅰ-2-9] 는고등학교에서대학교로의진학률, [ 그림 Ⅰ-2-10] 은교원 1인당학생수의추이인데, 이들은모두 1980년대이후정부의교육투자가어느정도성과를보였음을간접적으로보여주고있다.

82 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 [ 그림 Ⅰ-2-8] 정부예산대비교육부예산 ( 단위 : %) 자료 : 교육통계연보, 각연도 [ 그림 Ⅰ-2-9] 고등학교에서고등교육기관으로의진학률 ( 단위 : %) 주 : 재수생은포함되지않았으며당해연도졸업자의진학률임자료 : 교육통계서비스 (http://cesi.kedi.re.kr)

Ⅰ. 조세체계 _ 83 [ 그림 Ⅰ-2-10] 교원 1 인당학생수 ( 단위 : 명 ) 자료 : 교육통계서비스 (http://cesi.kedi.re.kr) < 표 Ⅰ-2-18> 은교통세효과를보기위해교통시설투자의추이를살펴본것이다. 1960년대후반까지 GDP에서교통시설투자가차지하는비중은 2% 정도였다가, 교통세와교통시설특별회계가도입되기이전인제6차경제개발계획기간에는 GDP 대비투자가 2% 아래로낮아졌다. 이후교통시설에대한투자가다시증가하는제7차부터그비중이다시늘고있음을알수있다. < 표 Ⅰ-2-18> 교통시설투자의추이 ( 단위 : 억원 ( 경상가격 ), %) 경제개발계획기간 GDP 1 차 (ʼ62~ʼ66) 33,753 2 차 (ʼ67~ʼ71) 106,901 3 차 (ʼ72~ʼ76) 413,723 4 차 (ʼ77~ʼ81) 1,583,855 5 차 (ʼ82~ʼ86) 3,674,664 교통시설 도로 철도 1) 지하철 공항 항만 61 (0.18) 1,147 (1.07) 4,674 (1.13) 16,302 (1.03) 37,191 (1.01) 215 (0.64) 634 (0.59) 2,669 (0.65) 7,434 (0.47) 9,647 (0.26) - 83 (0.08) 248 (0.06) 5,532 (0.35) 24,379 (0.66) 26 (0.07) 76 (0.07) 189 (0.05) 1,469 (0.09) 2,223 (0.06) 53 (0.16) 267 (0.25) 1,284 (0.31) 3,451 (0.22) 6,186 (0.17) 합계 355 (1.05) 2,207 (2.06) 9,064 (2.19) 34,188 (2.16) 79,626 (2.17)

84 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 경제개발계획기간 GDP 6 차 (ʼ87~ʼ91) 7,868,142 7 차 (ʼ92~ʼ96) 16,424,035 8 차 (ʼ97~ʼ00) 24,368,166 < 표 Ⅰ-2-18> 의계속 ( 단위 : 억원 ( 경상가격 ), %) 교통시설합계도로철도 1) 지하철공항항만 115,225 (1.46) 189,693 (1.15) 526,943 (2.16) 14,620 (0.19) 73,162 (0.45) 117,890 (0.48) 789 (0.01) 30,523 (0.19) 86,276 (0.35) 2,538 (0.03) 13,944 (0.08) 36,161 (0.15) 11,538 (0.15) 20,655 (0.13) 48,373 (0.20) 144,710 (1.84) 327,977 (2.00) 815,643 (3.35) 주 : 1) 철도에는고속철도투자비와광역교통계정 (1988 년부터 ) 이포함되었음. 교통시설투자및합계에서의괄호안은 GDP 에대한비율임자료 : 기획예산처, 예산결산개요 ; 행정자치부, 지방재정연감, 하헌구외 (2001) 에서재인용 < 표 Ⅰ-2-19> 는교통세가도입되기이전인 1990년과교통투자의효과가나타났을것으로예상되는 2004 년의교통시설을비교하고있다. 도로, 철도, 공항, 항만모든분야에서교통시설규모가상당히증가했음을보여준다. [ 그림 Ⅰ-2-11] 은연도별도로현황을보여주고있는데, 도로의양의급격히증가하기시작한때는 1993년 1994 년경으로교통세의도입과그시기가일치한다. 4 차선이상도로 ( km ) < 표 Ⅰ-2-19> 교통관련시설비교 1990(A) 2004(B) (B)/(A) 비고 4,823 18,290 3.79 철도복선 ( km ) 847 1,079 1.27 고속도로 ( km ) 1,559 2,923 1.87 항만하역능력 ( 백만톤 / 년 ) 1) 190 501 2.64 공항운항능력 ( 천회 / 년 ) 1,331 2,012 1.51 도로총합 (1990) 56,715 (2004) 102,133 단순철도길이합계 (ʼ90) 3,091 (ʼ04) 3,135 컨 시설확보율 (ʼ90) 57.4% (ʼ04) 63.9% 주 : 1) 무역항기준수치자료 : 2005 년국가재정운용계획공개토론회자료, 박상원 (2010) 에서재인용

Ⅰ. 조세체계 _ 85 [ 그림 Ⅰ-2-11] 연도별도로현황 ( 단위 : km) 자료 : 2009 년국토해양통계연보, 박상원 (2010) 에서재인용 마지막으로 [ 그림 Ⅰ-2-12] 는국가전체예산대비농림예산의추이인데, 이또 한 1994 년도입된농어촌특별세가재원확보역할을일정부분해주었음을간접적 으로시사하고있다. [ 그림 Ⅰ-2-12] 국가전체예산대비농림예산 자료 : 김준영 (2003)

86 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 지금까지의내용은목적세가특정분야정부지출에있어중요한재원역할을해왔음을보여주고있으나, 이것이반드시목적세운용이정당하였다는것을의미하지는않는다. 특히다음과같은점에주의할필요가있다. 첫째, 특정분야정부지출이증가했다는사실과그지출이정당하다는것은별개의문제이다. 예산을비롯한공공재원은한정되어있는것이기에한분야배분의증가는세금의증가나다른분야지출의축소를의미한다. 따라서특정분야지출이다른분야지출에비해우선순위가높거나, 세금징수로부터오는국민경제위축을상쇄할만큼의지출효과가있을경우에만목적세가정당화될수있는것이다. 둘째, 특정분야지출이과연효율적으로사용되고있는가하는점도고려할필요가있다. 특히농어촌특별세와같은경우에는농어촌지원및경쟁력확보라는정치적선언이먼저이루어지고난후재원마련및지출사업이결정되었다. 따라서확실한지출의사용처가결정되지않은상황에서먼저재원이확보되었으며, 이때문에불필요하고낭비적인지출이지속적으로이루어졌을가능성이존재한다. 셋째, 단순한시계열자료만을통해서는목적세만의효과를보기어렵다. 앞에서설명한바와같이목적세수입은특정분야수입의일부분을차지하고있다. 따라서특정분야지출증가는목적세수입과별도로이루어졌을수도있다. 심지어목적세는세수입증대를위한방편에불구하며, 목적세도입이특정분야지출에큰영향을주지않았다는연구결과도존재한다. 29) 넷째, 도입당시에특정분야지출이필요했다고해서현재까지그지출소요가여전히존재한다는것은아니다. 이는일몰제와도깊이연관되는문제이다. 즉도입당시에는정당성이있었다하더라도, 일정시간이흘러그소요가충분히충족되었음에도불구하고목적세가계속유지되는것일수도있다. 2) 세제측면에서의평가사실목적세에대한가장큰비판과논란은세제측면에서이루어지는경우가대부분이다. 앞에서각목적세세부내용을설명하면서언급하였지만, 방위세, 교육세, 농어촌특별세는모두독자적세원을확보하지못하고있으며다른세금에부가세 29) 예를들어, 박기백 박상원 손원익 (2007) 은각목적세도입이예산배분에구조적변화를일으키지않았으며단지그분야예산배분의안정성만높였다고결론짓고있다.

Ⅰ. 조세체계 _ 87 형태로부과되고있다. 목적세가이러한구조를가지게된것은그도입배경과밀접한관련이있다. 즉남북관계악화, 과외금지등의교육개혁, 우루과이라운드와농어업개방등특정분야에대한지출소요가크게대두되자, 정부는기존예산과별도로새로운재원이필요했다. 따라서일반세를목적세로전환하지않고기존세원에추가하여세금을징수하였고, 방위, 교육, 농어촌지원등은일반납세자모두가부담에동참해야한다는논리를폈다. 이러한태생적한계때문에다음과같은비판적평가가존재한다. 첫째, 지출분야와부과대상사이의연계성이부족하기때문에목적세의존재의의가약하다. 예를들어, 교육세는금융 보험업자의수익금액, 특별소비세액, 교통세액, 주세액에부과되고있는데, 왜이들에대한세금이교육에투자되어야하는지그이유가불분명하다. 둘째, 하나의세원에다양한세목이부과되기때문에세제를복잡하게만들고불필요한비용을유발한다. 예를들어휘발유에는부가가치세와관세와같은일반세가부과되는동시에교통세, 주행세, 교육세가부과되는옥상옥구조를가지고있다. 30) 셋째, 부가세형태이기때문에목적세와는전혀상관없는이유로인해본세세액이변하면목적세세수도변하게된다. 이는정책수단에의해세부담을조정하는데큰방해요인이된다. 마지막으로독립된세원이없기때문에특정분야지출이사실상안정적으로확보된다고보기도어렵다는비판도존재한다. 이러한이유에의해교육세, 교통 에너지 환경세, 농어촌특별세를폐지하여본세에통합한후이들분야재원은다른방식에의해조정하고자하는시도들이있어왔다. 하지만그때마다이해당사자들의강력한반대에부딪쳐무산되었다. 그대표적인예가바로 1998년과 2008년에새정부수립과함께시도된조세개혁이다. 31) 1998 년새로취임한국민의정부는여러가지개혁적조치를진행하였는데, 그중하나가 조세체계간소화법 의제정추진이었다. 32) 이는당시국세 17개, 지방세 15개 30) 세제의복잡성이얼마나많은사회적비용을유발하는지는연구된바가없다. 하지만최소한불필요한조세저항을일으키는것만은확실해보인다. 31) 1998 년과 2008 년의조세간소화추진내용은박상원 (2010) 에서발췌하였다. 32) 조세체계간소화법의정식명칭은 조세체계간소화에따른세법등의조정에관한임시특례조치법률안 이다.

88 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 등총 32개세목운용이복잡하고불필요하다는판단에따라국세를 10개로축소하려는것이었는데, 목적세는모두본세에통합될예정이었다. 하지만교육부등당시관계부처와이해당사자들이크게반발하였고, 결국 조세체계간소화법 제정은행정부논의단계에서중단되어무산되었다. 당시목적세폐지는세제당국에서추진하였는데, 예산당국은이를환영하지않았다는점도흥미롭다. 목적세가내국세에포함되면자동적으로지방과교육으로의교부세금액이증가하는효과가발생하게된다. 만약이를중립화하려면지방과교육재정으로교부되는비율을낮추어야만했는데, 예산당국은이들과의협상을무척부담스러워했다고알려져있다. 2008 년에도유사한상황이되풀이되었다. 2008년취임한이명박정부는 2008 년여름세제개편안을통해 3대목적세인교통 에너지 환경세, 교육세, 농어촌특별세를 2010년부터본세에통합한다는것을발표하였고, 실제폐지법안이국회에제출되었다. 33) 하지만목적세폐지는야당과관련이해당사자들의강한반대에부딪쳤다. 세가지목적세중상대적으로반발이적었던교통세폐지법안은 2008 년 12 월에실제로국회본회의에서통과되어, 2010년부터개별소비세 (excise tax) 로환원될예정이었다. 그러나교육세와농어촌특별세는 2009년중반까지계속국회에계류되면서논의가공전되었다. 결국정부는 2009년세제개편안을통해교통세를비롯한 3대목적세의연장 유지를발표하였다. 이에따라교통세도 2012년까지일몰이 3년연장되게되었다. 3) 일몰제와정책의신뢰성방위세, 교육세, 교통 에너지 환경세, 농어촌특별세는모두한시적운용이라는단서를달고도입되었지만, 초기약속이지켜지지않아계속연장되거나혹은영구화되었다는공통점을지니고있다. 교육세는 1982년도도입되면서 5년간한시적으로운영될예정이었으나 1990년에방위세일부세원이흡수됨과동시에영구화되었다. 교통 에너지 환경세는 1994년부터 2003 년까지 10년간한시적으로부과될예정이었는데, 2003년말, 2006 년말, 2009 년말에각각 3년씩연장되었고, 2012년에도다시 3년연장될예정이다. 방위세는 1975년에 5년간한시적으로운용 33) 교통세는당시 2009 년까지존재할예정이었으므로, 일몰종료후폐지라고표현하는것이좀더정확하다.

Ⅰ. 조세체계 _ 89 될예정으로도입되었다가 2 차례연장되어총 15 년이상유지되었다. 농어촌특별세 도 10 년간한시적으로도입되었으나이후 10 년더연장되었다. < 표 Ⅰ-2-20> 목적세일몰연장 연도 ʼ75 ʼ80 ʼ85 ʼ90 방위세 한시적도입 1차연장 2차연장 교육세 한시적도입 영구화 교통세농특세 연도 ʼ95 ʼ00 ʼ05 ʼ10 방위세교육세 교통세 한시적도입 1차연장 2차연장 3차연장 예정 농특세 한시적도입 1차연장 물론연장이나영구화자체가나쁜것만은아니다. 일몰제라는것이일정기간운영한뒤정당성여부를다시검토하겠다는것이지, 시간이지나면반드시폐지하겠다는것은아니기때문이다. 하지만납세자들이도입당시세부담증가가일시적현상이라고믿고이를수용했다면, 계속적인일몰연장이나영구화는장기적측면에서정책의신뢰성문제를야기하게된다. 특히그세수가특정분야지출에사용된다는목적세본질상일몰이돌아올때마다이해당사자간의갈등을유발하고정치적논쟁의대상이되곤한다. 예를들어일반세의도입과폐지를결정할때에는효율성이나공평성과같은일반적조세원칙이강조된다. 그런데목적세의경우에는특정세출분야의필요성이논의되며이와함께이해당사자들의정치적영향력이중요하게된다. 예를들어, 교육세의존폐여부는세부담을지는사람들과교육계및교육수혜자들의정치적문제로직결되며이과정에사회적갈등이유발하게된다. 이러한경험들은향후새로운목적세도입에있어좋은시사점을준다고하겠다.

90 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 참고문헌 교육과학기술부, 2012회계연도교육비특별회계세입 세출예산분석결과, 2012. 3. 국회재무위원회, 교육세법안심사보고서, 국회의안정보시스템, 1981. 기획재정부, 조세개요, 각연도. 강승필외, 교통, 발전의발자취 100선, 한국교통연구원, 2006. 김동환, 7.30 교육개혁조치의해석문제, 한국교육사학 제14집, 1992. 김준영, 농어촌특별세와농업재정, 한국농촌경제연구원, 2003. 대한민국국방부, 2010 국방백서. 문교부, 교육세백서, 1986. 박기백 박상원 손원익, 목적세의정치경제학적모형과실증분석, 한국조세연구원, 2007. 박상원, 개발재원마련을위한목적세운용경험, 2010 경제발전경험모듈화사업조세정책, 기획재정부 한국개발연구원, 2010. 박상원 박기백, 목적세정비등조세체계간소화방안, 용역보고서, 한국조세연구원, 2008. 배민식, 농어촌발전대책, 농어촌발전대책및농정개혁추진방안, 농어촌구조개선대책, 국가기록원나라기록, (http://contents.archives.go.kr), 2007. 백기인, 국방비재원규모변천, 방위세, 율곡사업, 국가기록원나라기록, (http://contents.archives.go.kr), 2008. 세제발전심의위원회, 방위세폐지에대한연구, 1990. 안종석, 조세부담과조세구조, 한국세제사제2편 : 주제별역사와평가, 한국조세연구원, 2012. 전주성, 목적세가경제적효율과세수에미치는영향, 공공경제, 제10권 2호, 한국공공재정학회, 2005.

Ⅱ. 소득세 _ 91 Ⅱ. 소득세 1. 소득세제의변천및주요이슈 가. 소득세제의변천과정우리나라의근대적개인소득세는일제강점기인 1934년제2차세제개정을통해도입되었다. 이전의제1차세제개정에서자본이자세가도입되었지만개인의급여나소득에대한과세가실시되지않았고조세의토지소득편중문제도심하였기때문이다. 1932년 12월일본이세제개정준비위원회를통해세제개정을준비하자조선총독부도그에부응하여 1933년부터소득세신설등조세체계의정비에착수하였다. 총독부는국세체계를정비하여조세부담의균형을도모한다는방침하에, 소득세제정비, 지세경감, 상속세창설, 청량음료세창설, 주세제도정비계획을세웠는데가장중요한것은일반소득세를신설하는것이었다. 이러한노력의결과그동안법인소득세만존재하여불완전하던소득세제는 1934년 4월의개인소득세에해당하는제2종및제3종소득세가신설됨으로써완전해졌다. 개정된조선소득세령제1종에는기존의법인소득세가, 제2종에는원천과세되는법인과개인의이자 배당소득, 제3종에는그외개인의소득으로현대적의미의다양한개인소득이포함된다. 과세범위는제2종에속하지않는개인의소득으로규정되어있어매우포괄적이라할수있다. 또한각종공제제도도규정하고있는데근로소득공제, 부양가족공제, 생명보험공제등 3종이허용되었다. 근로소득공제는소득한도 12,000 원이하소득자에게만적용되며부양가족공제역시근로소득공제후소득 3,000 원이하소득자에게만적용되었다. 생명보험공제역시 200원을한도로생명보험불입액을소득공제하였다. 근로소득공제적용에소득한도를도입한것은공제제도로인한과도한세부담하락을막기위한것으로판단된다. 특이한것은부양가족공제역시소득한도를적용하고

92 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 있다는점이다. 이는현대소득세제에서는찾아볼수없는특이한형태로도입초기개인소득의분포가편중되어있어적절한세수입확보를위한조치로생각된다. 개인소득세의도입첫해인 1935년의납세인원은 172,572 명에불과하였으며그중각공제를활용한납세자는각각 35%( 근로소득공제 ), 31%( 부양가족공제 ), 24%( 생명보험공제 ) 이고공제대상금액은납세자소득총액의 8% 를조금상회하였다. 과세표준에적용되는개인소득세율은 22단계초과누진세율체계로구성되었는데최저세율은 0.3% 이며최고세율은 27% 이다. 이러한세율체계의근간은당시일본의개인소득세율체계와유사하며일본과의경제격차를감안하여세율은일본의절반정도수준으로설정하였다. 면세점은당시 800만원으로설정되었는데이는관공리 교수소득이 500원 ~600 원이었다는점을감안할때상당히높은수준이다. 이는최초제도도입의순응성을높이기위해고소득자들을대상으로하였기때문이다. 특기할만한사실은동거가족에대해합산하여과세하는일종의가구합산소득세제를취하고있다는점이다. 사실상농업의비중이커과세대상개인소득이있는근로자숫자가많지않다는점을감안할때이역시적절한세수입확보를위한조치로판단된다. 개인소득세세수는그리크지않았는데 1935년기준제1, 2, 3종소득세의합 ( 즉, 법인소득세와개인소득세의합 ) 은전체세입의 14.2% 에불과하였다. < 표 Ⅱ-1-1> 1934년제3종소득세의소득구간별세율비교 ( 단위 : %) 소득구간 조선 일본 소득구간 조선 일본 800 원이하 800 원초과 1 천원초과 1.2 천원초과 1.5 천원초과 2 천원초과 3 천원초과 5 천원초과 7 천원초과 1 만원초과 1.5 만원초과 0.3 0.4 0.6 1.0 1.5 2.0 2.5 3.5 4.5 5.5 6.5 - - 0.8 2.0 3.0 4.0 5.0 6.5 8.0 9.5 11 2 만원초과 3 만원초과 5 만원초과 7 만원초과 10 만원초과 20 만원초과 50 만원초과 100 만원초과 200 만원초과 300 만원초과 400 만원초과 8.0 9.5 11 13 15 17 19 21 23 25 27 자료 : 조선총독부재무국, 朝鮮ニ於ケル稅制整理經過槪要, 1940, pp. 211~212. 박기주 (2112) 에서재인용 13 15 17 19 21 23 25 27 30 33 33

Ⅱ. 소득세 _ 93 개인소득세세율체계는 1938년에상향조정되었는데이는중일전쟁의발발등으로필요한전쟁자금조달을위한조치였다. 기존 0.3~27% 의세율구간은 1938년 0.4~34% 구간으로높아졌다. 국공채이자에대한소득세율도 1937년각각 1%, 2% 에서 1938년 1~1.3%, 2.2~2.6% 로인상되었다. 기타 2종소득에대한소득세율은기존 3% 에서 3.3~3.9% 로인상되었다. 이러한소득세율인상은개인에대한과세인제3종소득뿐만아니라기업이부담하는제1종소득에도이루어졌다. 특히전쟁특수로인한법인이득을과세하기위해임시이득세를 1935년에신설하고이후점차세율을인상하고과세대상도개인의양도이득등으로확대하였다. 1939년제2차세계대전이발발하자세수증대등을위해제3차세제개정을실시하였다. 이는일본의 1940년세제개정을조선의실정에맞게조정한것이다. 소득세제에서는제2종소득중에저축예금이나금융조합저금의이자에대해서는소비절약, 저축강화를기대하여과세하지않기로하였으며, 고소득자의제2종소득의일부를누진세율이적용되는제3종소득으로종합과세하였다. 제3종소득세는 22 단계세율구간을유지하되 0.4~34% 이던종전의세율을 0.4~57% 로개정하여세액을약 35% 증가시켰다. 소득세 세목세분류또는과세대상기준세율변경 제 1 종 제 2 종 자본이자세 < 표 Ⅱ-1-2> 제 3 차세제개정 (1940) 에의한소득세세율인상 갑 ( 보통소득 ) 조선내본점법인조선내지점법인을 ( 청산소득 ) 갑 ( 조선내거주자가지급받은공 사채이자 ) 을 ( 비거주자가지급받은배당 상여 ) 병 ( 일시은급또는유사한퇴직급여 ) 12.25 15% 16.5 20% 16.5 15% 1~3.9 1~4% 6.5 8~12% 3~20 5~30% 제 3 종개인소득 0.4~34 0.4~57% 국채이자기타이자 3% 불변 3 4% 자료 : 재무부, 한국세제사 上, 1979, pp. 103~108. 조선총독부재무국, 朝鮮ニ於ケル稅制整理經過槪要, 1940, pp. 631~764. 박기주 (2112) 에서재인용 개인소득세는 1940 년대전시재정조달을위해지속적으로증세되었는데세수확 대를위해세율과함께소득구간을크게조정하였다. 과표구간이크게하향조정되

94 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 었고최고소득세율은 1942년기존의 57% 에서 50%, 53%(1944 년 ) 로상대적으로큰변화가없었다. 구체적으로 1942년 3월의소득세령개정에의해제3종소득세는면세점이 800원에서 500원으로낮아졌다. 또한종래에 800원이하에서 400만원초과까지 22단계였던소득구간이 1,000 원이하에서최고 50만원초과까지의 17단계로축소되었다. 즉, 최고세율이적용되는소득구간이 400만원초과에서 50만원초과로낮아지고최저세율이적용되는소득구간은이전의 800원이하에서 1천원이하의소득으로높아졌다. 이개정에의해소득세납세대상중하위소득자의세율이높아지고최고세율을부담하는소득자가더많아졌다. 또한소득각구간세율도이전보다 1.5~2 배정도높아졌다. 이에따라 1942년소득세수는전년에비해 1,700 만원증가하였으며그중제3종소득세증가분이 1,600 만원으로대부분을차지하였다. 1934~1942 년기간동안소득세총액은 15.9배증가하였는데제3종소득세수 ( 개인소득세수 ) 는 19.8배로가장높은증가율을보여주었다. 이를개인단위로환산하면평균개인소득세부담률이 5배이상높아졌음을보여준다. 이러한노력으로전쟁중임에도불구하고납세인원과개인별세액부담도크게증가하였다. 납세인원은 1935년 17.3만명에서 1943년 57.6만명으로증가하였으며세액 20원이상자의비율도 19.3% 에서 28.1% 로증가하였다. 과세인원대비납세자비율은 30~40% 수준을유지하였다. 소득세 < 표 Ⅱ-1-3> 1940년대소득세세율변화 ( 단위 : %) 세목 과세대상 1940 1942 1944 제 1 종 제 2 종 갑 ( 보통소득 ) 조선내본점법인조선내지점법인을 ( 청산소득 ) 갑 ( 조선내거주자가지급받은공 사채이자 ) 을 ( 비거주자가지급받은공 사채이자 ) 병 ( 일시은급또는유사한퇴직급여 ) 15 20 15 1~4 8~12 5~30 21 29 21 4~7 14~20 8~40 26 40 26 6~9 28~32 12~48 제 3 종개인소득 0.4~57 0.8~50 1~53 자본이자세 국채이자기타이자 3 4 5 6 7 8 자료 : 재무부, 한국세제사 上, 1979 박기주 (2112) 에서재인용

Ⅱ. 소득세 _ 95 식민시기의과세는개인소득세등직접세의도입으로그역할강화가시도되기는하였지만전반적으로크게성장하지는못하였다. 전체세수중소득세 ( 개인소득세와법인소득세포함 ) 의비중은 1940년대 10~20% 수준에불과하였다. 이러한제한된소득세체계로인해세부담의불공평성은지역, 민족등에따라확대되기도하였다. 해방과 6 25전쟁을겪으면서우리나라경제구조는큰변화를겪었는데이에따라개인소득세제도변화하였다. 해방이후미군정당국은기존일본식민지시대과세제도를유지하다가 1947년소득세제도를개정하였다. 개정의목적은물가상승에기인한명목소득의증가로근로소득자들의실질세부담이크게늘어나는것을막기위해각종인적공제율을확대하는것이었고, 다른하나는국가세입의증대를위해소득세율을인상하는것이었다. 이에따라 1944년이후 17구간 1~44% 누진구조체계에서 15구간 3~90% 체계로전환하였다. 최저세율구간은 10환이하에서 120환이하로, 최고세율구간은 5,000 환초과에서 25,000 환초과로대폭상향조정되었다. 대부분의과표구간에서세율이두배이상증가하였다. 세입증대를위해시행된제2차소득세령의개정 (1948 년 ) 은최저소득금액을종전의 120환에서 250환으로상향조정하고최저한계세율을 10% 로인상한반면, 최고한계세율은종전의 90% 에서 70% 로하향조정하였다. 대한민국정부수립으로기존미군정의임시적제도개선을뛰어넘는체계적세법개편이 1949년에이루어졌다. 그방향은세목의통일및정리와국민부담의공평, 세수입의증가였다. 세수기반이확대된소득세는 1948년세입의 33% 를차지하는주요세목으로개편의주대상이되었다. 먼저소득세중제1종소득세를법인세로독립시키고제2, 제3종소득세를통합하여다시일반소득세와특별소득세로구분하였다. 일반소득세는토지 가옥소득, 이자 이익배당소득, 사업소득, 근로소득, 기타소득으로구성되어현대와유사한과세체계를갖추었다. 일반소득에는종합소득세를적용하였고특별소득은분류소득세에근거하여원천징수하였다. 일반소득세율은 17단계로 4~65%( 면세점 300환, 면세점초과시기본세액 4.8환부과 ) 였다. 주요공제제도는인적공제와소득공제가허용되었으며인적공제는일반소득에만허용되었다. 1950년전시상황하에서세수확보를위해특별소득세가징수되기도하였지만의미있는변화도일어났다. 즉소득세과세범위를확대하기위해정부수립직후

96 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 폐지되었던양도소득과세를부활하였으며근로소득자에대한부양가족공제액인상, 의료비및교육비공제신설이이루어졌다. 특히 조세특례법 을통해기존종합소득세가폐지되고분류소득세로전환하였다. 기존일반소득을부동산소득, 배당이자소득, 사업소득, 근로소득, 기타소득으로분류과세하였다. 또한전시상황을반영하여세액계산을 2~4회로늘리고이에따라징수횟수도조정하였다. 소득세가분류과세로변경됨에따라소득종류에따라다양한세율이적용되었지만비중이큰갑종근로소득세율은면세구간이폐지되고 11단계 3~55% 세율구간으로개편되었다. 6 25전쟁이후 1954년새로운 소득세법 이제정되었다. 먼저기존분류소득세체계에서종합소득세체계를추가한혼합형과세로전환하였다. 먼저부동산소득, 배당 이자소득, 사업소득, 급여 ( 근로 ) 소득, 퇴직소득, 산림소득, 양도소득등과같이총 8개의소득에비례세율로과세하고다시퇴직소득을제외한소득을더한금액이일정수준을초과하게되면 8단계로누진과세하는방식이다. 종합소득세세율범위는 20~55% 였다. 1954년다시종합소득과세대상을비례세율이적용되는부동산소득, 배당이자소득, 사업소득, 양도소득만으로조정하고세율도 9단계 5~40% 로크게인하하였다. 이러한과세체계는 1958년에다시조정되었다. 즉기존의종합소득세를폐지하고누진세율로부과되는분류소득세만소득세로부과하였는데이는 2개이상의소득을가진사람이많지않았기때문이다. 경제개발기 (1960~70 년대 ) 의세제는경제개발을위한재원조달의목적이강하게작용하였으며 1970년대는분배에대한시각도반영되었다. 1961년기존의분류과세체계인소득세제분류를부동산소득, 배당이자소득 ( 갑, 을, 병 ), 사업소득, 근로소득 ( 갑, 을 ), 기타소득으로단순화하였다. 1966년에는조세행정을강화하기위하여국세청을설립하여행정집행능력을크게강화하였다. 1967년에는분류과세와함께일정소득이상인경우에적용하는종합과세제도 (1954 년도입후 1958년폐지 ) 를재도입하였다. 이후종합과세제도는점차확대되었다. 1974년조세의소득재분배기능강화를위해소득세제를일원화하고본격적인종합소득과세를실시하게되었다. 종합소득세제는기존 5가지분류소득 ( 부동산, 배당이자, 사업, 근로, 기타 ) 을종합하여 16단계 8~70% 세율로부과하는방안이다. 반면기존부동산투기억제세를전환한양도소득세와퇴직소득세, 산림소득세는별도의분류과세체계를유지하

Ⅱ. 소득세 _ 97 였다. 종합소득과세도입과함께각종인적공제, 근로소득공제및세액공제제도를도입하여중하위소득층에대한지원과재분배기능강화를추구하였다. 그러나이러한소득공제제도의대대적확충이이후면세자를확대하는등소득세과세기반을확대하는데중요한장애요인으로작용하였다. 종합소득과세의강화는경제성장과함께 1970년대악화된소득분배현실을반영하고있다. 한편국세에관한기본적인사항과기존국세징수청구법내용을포함한 국세기본법 을제정하여납세자의제도이해를높이고과세행정상의불편해결에도노력하였다. 시장경제전환기 (1980~90 년대 ) 의세제개편은고도성장의부작용을치유하기위한경제전반의변화를반영하였다. 소득재분배를위한종합소득세방식은강화되었는데 1994년금융실명제와함께금융소득종합과세가실시되었다. 또한소득세확정방식이기존의정부부과과세제도에서 1994년에는납세자주도의신고납세제도로전환되었다. 소득세세율구조측면에서는미국레이건정부의세율인하정책등세계적인세율인하정책으로 넓은세원-낮은세율로 의전환에노력한시기이다. 즉, 1979년총 17구간에대해 8~70% 의누진세율구조는점차하향조정되었는데과표구간은 1989년 8개로축소되었고최고세율은 50% 로낮아졌다. 이후더욱하락하여 1996년에는 4단계과표구간으로최고세율 40% 로조정되었다. 특히 1989 년에는세율-과표구간의큰폭변화와함께공제제도도대폭확대되었다. 공제제도확대로근로소득자의면세점 (5인가구기준 ) 이 274만원에서 468만원으로인상되었으며이는면세자의확대를초래하게되었다. 그러나최고세율적용소득은낮추어전체소득세수는증가하는방향으로변화하였다. 이러한전체추세속에서 1993년세제개편은과표구간수가증가하는반대현상을보여준다. 이는금융실명제의실시에따른세부담증가를완화하기위한조치라할수있다. 1996년에도금융소득종합과세 1) 시행으로인한세부담증가를감안하여세율구간의수를줄이고최고세율도인하하였다. 1997년에는과표양성화와성실신고유도를위해신용카드및 POS 거래세액공제제도와수입금액증가세액공제제도를신설하였다. 이는전반적인거래투명성제고를통해과세형평성을높이기위한노력이다. 1) 부부합산 4 천만원초과금융소득자에대해사업소득, 근로소득등타소득과합산하여누진세율로종합과세. 이후부부합산과세에대해 2002 년헌법재판소의위헌결정에따라개별과세로전환.

98 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅱ-1-4> 시장경제전환기의개인소득세제의변화 세율구간수 최저구간 ( 단위 : 개, 만원, %) 최고구간 과표세율과표세율 1978~79 17 60 이하 8 8,400 초과 70(84) 1980~81 17 120 6 6,000 62(74.4) 1982 17 120 6 6,000 60(72) 1983~88 16 180 6 6,000 55(66) 1989~90 8 250 5 5,000 50(60) 1991~92 5 400 5 5,000 50 1993 6 400 5 6,400 50 1994~95 6 400 5 6,400 45 1996~ 4 1,000 10 8,000 40 주 : ( ) 안은방위세를포함했을경우의세율임자료 : 기획재정부, 조세개요, 각연도박기주 (2112) 에서재인용 2000 년대조세제도는외환위기, 경제위기등경제적충격극복과소득분배악화, 그리고사회안전망에대한수요가급증한상황을반영하였다. 전반적으로국민부담률과조세부담률은지속적으로상승한시기였다. 그중에서소득세제의역할도점차강화되었다. 세율수준은이전의인하추세가완만하게유지되었다. 2002 년부터세율이모두 10% 인하된 4단계 9~36% 세율구조로전환되었으며 2005년부터는 1%p씩추가적으로인하되어 4단계 8~35% 구조로바뀌었다. 세율인하는이명박정부출범과함께다시추진되었는데 2009 년부터최고세율을제외한소득세율 2%p 인하가 2010년까지이루어졌으며 2012년부터는 38% 최고세율구간을신설하여 5 단계 6~38% 구조를취하고있다. 이러한 2000년대소득세제의변화는 2009년이전까지꾸준한소득세수비중증가와함께이루어져효율성의측면에서긍정적이라할수있다. 그러나 2009 년이후시행된세율인하는경기침체와함께소득세수를감소시키는요인으로작용하였다. 2000년대소득세제에서괄목할만한변화는자영사업부문의소득투명성제고를위해신용카드 (1999), 현금영수증 (2005) 사용액소득공제를신설하는등세부담형평성제고에노력하였다는것이다. 이러한거래투명성제고노력은전반적인세수증가로이어졌다. 또다른변화는환급형세액

Ⅱ. 소득세 _ 99 공제인근로장려세제를 2008년부터도입한것이다. 이전의비환급형소득공제제도에서보다적극적으로근로저소득층을지원하기위해환급형제도를추가한것이다. 이는조세정책과복지정책의결합으로근로유인제고와소득지원이라는두가지목적을달성할수있는정책수단이다. 나. 주요이슈과거소득세제변천과정에서발견될수있는의미있는변화는다음과같다. 첫번째는종합소득과세제도로의전환이다. 광복이후종합소득과세 (1948년 ) 와분류과세 (1950 년 ), 분류과세와종합과세의혼용 (1954 년 ), 다시분류과제전환 (1958 년 ), 혼용 (1967년 ) 을거쳐 1974년종합과세제도가안착되었다. 종합소득과세제도를통한세부담공평성확보노력은이후금융소득종합과세제도의도입 (1994 년 ) 등을통해강화되고있다. 또한최근의금융소득종합과세기준소득의조정논의등을통해지속적으로반영되고있다. 주요세목중유일한소득재분배기능을가지고있는개인소득세의특성상이러한과세형평성요구는지속될것으로보인다. 소득세과세형평성에대한요구는지속적인과표양성화노력의추진력이되고있다. 사회적으로현금거래를선호하고납세에대한책임감이약한상태에서공평한소득세부담을달성하기는힘들다. 즉, 소득이투명하게드러나는근로소득자들의경우그렇지않은자영사업자를보면서조세제도의공평성을의심하게되고이는더욱더납세의식을약화시키는요인이된다. 이러한문제를해결하기위해신용카드소득공제제도와현금영수증제도등을도입하여전반적인거래투명성을제고하고자하였다. 즉거래당사자들에게거래투명화를유도할수있는신용카드와현금영수증이용인센티브를제공함으로써폭발적인거래규모증가를유도할수있었다. 이런노력을통해상대적으로세부담이높다는의식을가진근로소득자에게는세부담경감혜택을주고동시에투명화를통한소득세및부가가치세세수증대를이루었다. 과세투명성향상을위한다양한노력들은소득과세의신뢰성제고에도기여할수있었다. 향후에는세원투명성제고를위한다양한정책수단들에대한효과성검증과함께관련제도들의발전방향을모색해나가는것이필요하다. 근로장려세제의도입도중요한변화중하나이다. 복지제도를통한저소득층지원이라는기존의틀을벗어나조세제도를통해저소득층을지원하는새로운제도이

100 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 기때문이다. 더구나조세제도를통해소득수준에따라차등화된혜택을제공함으로써근로유인문제를개선할수있다. 서구선진국들이복지지원확대과정에서경험한수혜자들의근로유인저하라는부작용을완화시킬수있는효율적인지원방식이다. 현재근로소득자와일부사업사업자에게만적용되고있는동제도는 2014년부터모든사업소득자에게로확대될예정이다. 소득파악에어려움이있어근로소득자와달리 2014년부터시행되는특수성을감안하여사업소득에대한보다적극적인세원투명화노력이필요할것이다. 사회보장에대한국민요구의증대로최근에는다시소득세부담구조혹은재분배기능에대한관심이높아지고있다. 2012년부터 38% 최고세율구간이신설된것은이러한재분배혹은세수증대를위한노력이다. 주요선진국들에비해상대적으로낮은소득세부담수준과확대되고있는소득격차를감안할때소득세의재분배기능강화요구는높아질것으로보인다. 우리나라납세자들이동의할수있는적절한소득세부담수준과구조를만드는노력이중요하다.

Ⅱ. 소득세 _ 101 참고문헌 기획재정부, 조세개요, 각연도. 박기주, 식민지기 (1910~45 년 ) 의세제, 한국세제사제1편연대별, 한국조세연구원, 2012. 財務部, 韓國税制史上, 1979. 朝鮮總督府財務局, 朝鮮ニ於ケル稅制整理經過槪要, 1940.

102 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 2. 금융실명제와금융소득종합과세제도의도입 가. 서론 1993 년 8월 12일 20시부터 금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령 ( 이하에서 긴급명령 이라한다 ) 에따라금융실명제가전격적으로도입 실시되었다. 1982년에제정된 금융실명거래에관한법률 에서금융실명제를도입하기는하였으나그시행을둘러싸고 10여년동안찬성과반대의대립을겪으면서전면적인실시가미루어져왔는데, 1993년 8월 12일에긴급명령을공포함으로써전격적으로금융실명제를실시하게된것이다. 해방후약 30여년에걸쳐성장위주의경제정책을추진하는과정에서우리사회전반에깊숙이뿌리내린비실명금융거래관행은계층간소득및세부담불균형의심화, 음성적자금거래및투기거래의확대, 부정부패와금권정치의만연등과같은많은부작용을초래하였다. 금융실명제는이와같은과거의잘못된금융제도와금융거래관행을바로잡기위하여금융거래를할때무기명이나가명이아닌본인의실지명의의사용을의무화하고기존의비실명금융자산의실명전환을유도하며금융거래내용에관한비밀을보장하는것을주된내용으로하였다. 이와같은금융실명제는시장경제의운영과관련된하나의중요한경기규칙 (rule of game) 인데, 금융거래의투명성확보와조세의형평성제고를통하여경제정의를실현함과아울러부정부패의차단과금권정치의청산등을통한사회전반의투명성제고에주된목적이있었다. 2) 즉금융실명제를실시함으로써조세부담의공평성을확보하며, 지하경제를축소함으로써불로소득및투기소득을원천적으로봉쇄하고, 사채시장을양성화함으로써기업의자금조달비용을낮추며, 부정부패의차단과금권정치의청산등을달성하는계기를마련한것이다. 금융실명제를도입할당시금융실명거래제도와금융소득종합과세제도 ( 광의의금융실명제 ) 3) 를동시에실시하는방안과금융실명거래제도및금융소득종합과세 2) 정영헌 전영준, 금융실명제의정착과발전방향, 정책토론회자료 ( 자료 97-02), 한국조세연구원, 1997, p. 1. 3) 금융실명제와금융소득종합과세제도를합하여광의의금융실명제라고부르기도한다 ( 재무부, 금융실명제실시 1 주년백서, 1994. 8. 12, p. 31: 최광, 금융실명제 : 논리와정책과제,

Ⅱ. 소득세 _ 103 제도를분리하여금융실명거래제도 ( 협의의금융실명제 ) 만을먼저실시한후추후에금융소득종합과세제도를도입하는방안이함께검토되었다. 4) 그런데금융실명거래제도와금융소득에대한종합과세제도를한꺼번에같이실시할경우에는국민경제에미치는충격이클뿐만아니라금융소득종합과세제도의실시에필요한과세자료의수집및처리능력이미치지못하였기때문에먼저금융실명제를도입한후일정한시차를두고추후에금융소득종합과세제도를도입하여실시하도록하였다. 즉 1993년 8월에긴급명령에의하여금융실명제를먼저실시하였으며, 금융소득종합과세제도는시차를두어 1996년이후발생하는금융소득분부터실시하도록하였던것이다. 이로인하여금융실명제와금융소득종합과세제도의동시실시에따른부정적인효과를최소화할수있었을뿐만아니라정착된금융실명거래의바탕위에금융소득종합과세제도를실시함으로써종합과세의실효성을더욱높일수있었던것이다. 조세제도와관련하여볼때금융실명제는종합소득세, 법인세, 부가가치세, 상속세, 증여세등을비롯한모든조세의과세표준과세액을포착하기위한하부구조 (infrastructure) 를이루고있으며, 금융실명제를바탕으로하여금융소득종합과세도가능하게된다. 금융실명제와금융소득종합과세제도의도입은우리나라세제사에있어서큰획을긋는하나의분수령을이룬다고하겠다. 나. 금융실명제및금융소득종합과세제도의도입배경 1) 금융실명제의도입배경우리나라는경제개발정책을추진하는과정에서저축확대를통한산업자금의수요를뒷받침하기위하여실명예금과비실명예금을구분하지아니하고동원가능한모든자금조달방법을활용하였는데, 이결과비실명예금의관행이우리사회에뿌리깊게터잡게되었다. 이와같은비실명금융거래의관행은개발정책의수행을위한투자재원의확보에는어느정도기여하였으나, 우리사회전반에유형또는무형의부정적인영향을미치게되었다. 월간회계 제 1 권제 11 호 ( 통권 5 호 ), 회경사, 1993, p. 14). 4) 재무부, 금융실명제실시 1 주년백서, 1994. 8. 12, p. 31.

104 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 비실명금융거래의관행은경제적인측면에서금융거래를왜곡시키고계층간소득및세부담의불균형을심화시킴으로써음성적자금거래를조장하는부작용을초래하였다. 그리고정치 사회등경제외적인분야에있어서도부정적인영향을미쳐부패와부조리를만연시키는빌미를제공하였다. 즉, 저축의증대를통한개발재원의조달을달성하기위하여허용하였던비실명금융거래는음성불로소득, 탈세, 부동산투기, 뇌물및불법정치자금의수수, 밀수, 재산은닉등과같은각종부정과부조리의수단으로이용된것이다. 이와같은문제점을안고있던우리나라가재도약의계기를마련하고선진사회로진입하기위해서는금융실명제를통한금융거래의정상화와우리경제및사회의투명성확보가절실하게요구되었던것이다. 즉금융실명제는정치 사회 경제등모든분야에있어서개혁의핵심이며다른모든개혁의기초를이루는것이다. 이와같은인식과요청에따라 1983년 8월김영삼정부는잘못된금융거래관행을바로잡아사회적 경제적투명성을확보하고부의공정한배분을위한기초를마련하고자금융실명제를실시하였다. 5) 2) 금융소득종합과세제도의도입배경우리나라의소득세제도는개인이버는모든소득을종합하여초과누진세율에의하여과세하는종합과세제도를원칙으로하고있었다. 그런데이자소득및배당소득 ( 이하에서 금융소득 이라한다 ) 의경우에는비상장법인의주주가받는배당소득등과같은일부의당연종합과세금융소득을제외하고는종합과세를하지않고완납적원천징수에의한분리과세체계를유지하여왔다. 그러나소득이많은고소득자나소득이적은저소득자를가리지않고같은세율을적용하여과세하기때문에저소득자의소득세부담이상대적으로높아질수밖에없었고, 이로인하여과세의형평과조세정의의실현에걸림돌이되었다. 금융소득에대한종합과세제도를도입하기위해서는개인별금융소득의파악과금융소득에대한과세자료의처리능력의제고가급선무였다. 당시에는투자재원조달의극대화를위하여비실명금융거래를제도적으로용인하였을뿐만아니라그와같은비실명금융거래에대하여법적으로비밀보장까지해주었기때문에가명이나 5) 한국경제 60 년사편찬위원회, 한국경제 60 년사 Ⅰ( 경제일반 ), 한국개발연구원, 2010, p. 698.

Ⅱ. 소득세 _ 105 차명에의한예금또는투자가만연하였고, 이와같은가명이나차명에의한예금자나투자자의금융소득은파악할방법이없었다. 그리고당시에는금융기관이나국세청의전산처리능력도미흡하였기때문에방대한금융소득에대한과세자료를효과적으로처리 활용하기도어려운실정이었다. 이와같은사정들로말미암아금융소득에대한종합과세가사실상불가능하였고, 부득이금융소득에대하여분리과세체계를선택할수밖에다른도리가없었던것이다. 그러나금융실명제를도입하고금융기관과국세청의전산처리능력또한크게확충되면서그동안금융소득종합과세제도의도입을가로막고있던장애요인들이해소됨에따라 1996년도부터금융소득에대한종합과세제도를도입하게된것이다. 금융실명제를실시함으로써비로소금융소득종합과세제도를도입할수있었던것과마찬가지로금융소득종합과세를함으로써남의이름으로예금하는차명거래나도명거래가크게줄어들어금융실명제의실효성을확실하게뒷받침해줄수있는안정장치로서의역할을수행하게되었다. 다. 금융실명제및금융소득종합과세제도의추진과정 1) 금융실명제의추진과정가 ) 금융실명제의추진과정 (1) 금융실명제의도입과실시유보우리나라는 1960년대이후경제개발정책을추진하는과정에서절대적으로부족한투자재원의조달을위하여비실명예금의존재를용인하여왔을뿐만아니라 1961년에제정된 예금 적금등의비밀보장에관한법률 에서는비실명금융거래의내용에대해서도비밀을보장하여주도록제도적장치까지마련하여주었다. 이는국내의저축기반이열악한상태에서음성적인자금까지개발정책을수행하기위한투자재원으로끌어들이기위한불가피한조치였다. 그러나비실명에의한금융거래는음성적인자금거래의확대와세부담의형평성을침해하는등많은부작용을초래하였는데, 이것이표면으로부각된사건이 1982 년 5월에발생된소위 이 장어음사기사건 6) 이다. 이와같은사건을계기로하여 6) 이철희 장영자부부의어음사기사건을말한다, 이 장어음사기사건 의구체적인내용은대법원

106 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 금융실명제를도입하여야한다는논의가급물살을타기시작하였고, 드디어 1982 년 7월 3일에정부는금융실명거래와금융소득에대한종합과세제도의실시계획을발표하기에이르렀다. 이것이소위 7.3 조치 인데, 이에따라국회는 1982년 12월에 금융실명거래에관한법률 을제정하였다. 그러나그당시에는금융기관의실명거래비율이약 60% 에불과할정도로비실명금융거래의관행이뿌리깊이자리잡고있었고, 국세청과금융기관의전산처리능력이미흡하여금융소득을개인별로합산하는것이어려웠으며, 또한세무행정능력도금융실명제및금융소득종합과세를실시하기에는미비한점이많았다. 더구나제2차석유파동과불안정한국내정치상황으로말미암아 1980 년경제성장률은마이너스 3.7% 를기록하였으며, 국제수지도대규모적자상태가지속되고있었다. 이에정부는금융실명제실시여건의미비를이유로 금융실명거래에관한법률 중실명거래의무를부여한제3조관련조항의실시를 1986년 1월 1일이후대통령령이정하는시기까지연기하였다. 그러나금융실명제의실시를유보한후에도정부는금융실명거래촉진을위한조치로서 1983년 7월부터비실명금융자산에대한차등과세의폭을단계적으로확대하여소득세원천징수세율을 1983년 7월 1일이후 15%, 1985년 7월 1일이후 20%, 1989년 7월 1일이후 40%, 1991년 7월 1일이후 60% 까지인상하였다. 이어서정부는 1988년 10월에발표한 경제의안정성장과선진화합경제추진대책 을통하여 1991년 1월부터전면적으로금융실명제를실시할것임을예고하였으며, 이어서 1989년 4월에는재무부안에 금융실명거래실시준비단 을발족하여구체적인추진방안의마련에주력하였다. 그러나 1989년하반기이후경제성장률의둔화, 국제수지의악화, 증권시장의침체, 부동산투기의만연등으로인한경제위기론이제기되면서금융실명제는국가적으로소모적인논란만거듭한뒤결국다시그실시가유보되기에이르렀다. (2) 금융실명제의실시 제 14 대대통령선거에출마한각정당 ( 민주자유당, 민주당, 국민당 ) 의대통령후 1983. 3. 8. 선고 82 도 2873 판결 특정범죄가중처벌등에관한법률위반 사기 업무상배임 외국환관리법위반 배임중재 부정수표단속법위반 배임수재 업무상횡령 증권거래법위반 뇌물수수 뇌물공여 을참조하기바란다.

Ⅱ. 소득세 _ 107 보들은금융실명제의실시를선거공약으로제시하였는데 7), 정치 경제 사회등모든분야에서금융실명제의실시여건이성숙되어있었다. 이와같이정치 경제 사회등모든분야에서금융실명제의실시여건이성숙되어감에따라제14대대통령으로취임한김영삼대통령은정부의출범과동시에금융실명제실시를위한준비작업을시작하였다. 즉김영삼정부가출범하면서금융실명제의실시에관한대통령의확고한의지표명이있었고, 부총리겸경제기획원장관 ( 당시이경식장관 ) 과재무부장관 ( 당시홍재형장관 ) 의지휘아래재무부김용진세제실장을실무책임자로하여재무부세제실소득세제과를중심으로착실하게금융실명제의실시를위한준비작업이진행되었다. 1993년 6월까지금융실명제실시에대한기본적인검토과정을거친금융실명제준비작업은그해 7월에들어서면서세제실 경제기획원 법제처 한국개발연구원 국세청 금융기관의소속공무원 직원및박사들로작업반을구성하고보안을유지하기위하여작업장소를외부로옮겨본격적인준비작업에들어갔다. < 표 Ⅱ-2-1> 긴급명령작업실무참여자명단 성명 당시소속및직책 성명 당시소속및직책 김용진 재무부세제실장 진동수 재무부해외투자과장 양수길 경제기획원자문관 백운찬 재무부소득세제과사무관 김진표 재무부세제심의관 최규연 재무부외자정책과사무관 방기호 법제처법제관 임동빈 재무부관세정책과사무관 남상우 한국개발연구원선임연구위원 김혜영 국민은행과장 김준일 한국개발연구원연구위원 백승동 국세청 7급 임지형 재무부소득세제과장 최회선 국세청 8급 7) 당시의관련정당의금융실명제와관련된 14 대대선공약은다음과같다. 1 집권여당인민주자유당은금융실명제를조기에실시한다. 2 민주당은 1993 년까지금융실명제를실시하며, 1993 년말까지 100% 에가까운실명화율을달성한다. 3 국민당은차기정부의출범과동시에금융실명제를즉시실시한다.

108 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 금융실명제의실시방법과관련하여일반적인법률개정절차에따라기존의 금융실명거래에관한법률 을국회에서개정하여시행할것인지, 아니면헌법에서허용하고있는대통령의긴급명령을발령하여시행할것인지에관하여논란이있었다. 8) 그런데국회에서기존의 금융실명거래에관한법률 의개정을거쳐실시할경우그논의과정이공개됨으로써실명을꺼리는음성자금을중심으로하여대규모의자금이탈이발생함으로써경제적위기가초래될뿐만아니라금융실명제의실시자체가어려워질수있다는우려가제기되었다. 따라서금융실명제의실시에따른부작용을최소화하고금융실명제의실효성을극대화하기위해서는대통령의긴급명령의형식에의한실시가불가피하였다. 다시말하자면대통령의긴급명령에의한금융실명제실시는무엇보다도비실명예금을비롯한음성자금의인출을사전에방지할수있기때문에대규모의자금이탈을예방할수있는적절한방법이라고판단하였다. 이와같이금융실명제는그실시에따른부작용을최소화하기위하여대통령의긴급명령에의하여 1993년 8월 12일 20시를기준으로하여전격적으로실시된것이다. 그런데금융실명제를국회의입법절차를거치지아니하고대통령의긴급명령의형식으로발령한것을놓고그위헌여부가다투어진바있다. 헌법재판소는대통령의긴급명령의발령과관련하여 긴급한조치가필요함에도국회의집회를기다릴여유가없을때 라는요건을충족하였기때문에합헌이라고판단하였다. 9) 금융실명제의추진과정을간략하게요약하면 < 표 Ⅱ-2-2> 와같다. 8) 재정경제원, 금융실명제 2 년의평가와과제, 1995.8.12, p. 12. 9) 헌법재판소 1996.2.29. 선고 93 헌마 186 결정

Ⅱ. 소득세 _ 109 해당연월일 1961. 7. 29 추진내용 예금 적금등의비밀보장에관한법률 을제정하여실명이든비실명이든모든예금 적금등에관한거래내용에대하여비밀을보장하도록함 1982. 7. 3 금융실명거래와금융자산소득에대한종합과세의실시방침 을발표함 (7.3 조치 ) 1982. 12. 31 금융실명거래에관한법률 을제정하였으나, 그실시는유보함 1983. 7. 비실명금융자산에대한단계별차등과세를실시함 1988. 10. 24 1991 년 1 월부터금융실명제의전면실시계획을발표함 1989. 4. 11 재무부에 금융실명거래실시준비단 을설치함 1990. 4. 5 경제여건악화를이유로금융실명제의실시를유보한다고발표함 1992. 10. 금융실명제의실시를대통령선거공약으로약속함 1993. 6. 30. < 표 Ⅱ-2-2> 금융실명제의추진과정 1) 신경제 5 개년계획기간중이자 배당소득의종합과세실시계획을발표함 대통령긴급명령 ( 금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제 1993. 8. 12. 명령 ) 에의하여금융실명제를실시함주 : 1) 재무부, 금융실명제실시 1주년백서, 1994. 8. 12, pp. 11~17. 나 ) 금융실명제추진기구 (1) 금융 부동산실명제실시단금융실명제의추진업무를관장하기위하여 금융실명거래및비밀보장에관한긴급재정경제명령 제11조및 긴급재정경제명령의시행을위한대통령령 제6조와 금융실명제실시단의설치운영에관한규정명령 ( 재무부훈령제419호 ) 에의하여재무부 ( 홍재형장관 ) 에 금융실명제실시단 을설치하였다. 금융실명제실시단 은단장및부단장아래총괄반 금융반 조세반의 3개반으로구성되었는데, 재무부의기존조직과는별도조직으로구성되었다. 1994년 8월 12일현재 금융실명제실시단 의단장과부단장은재무부세제실장과세제심의관이맡았으며, 재무부 국세청및금융기관의소속공무원및직원을포함하여모두 22명으로구성 운영되었다. 그후부동산실명제추진업무도관장하기위하여실시단의명칭을 1995년 1월 10 일부터 금융 부동산실명제실시단 으로변경하고조직도확대하였다.

110 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 (2) 금융실명제실시중앙대책위원회금융실명제는한부처의업무에만국한하여관련된것이아니라정치 경제 사회 문화등모든분야에광범위하게관련된제도개혁으로서그실시과정에서각부처간의의견조정과효율적인업무추진을위하여범정부조직과금융기관으로구성된 금융실명제실시중앙대책위원회 를설치하여운영하였다. 금융실명제실시중앙대책위원회 는금융실명제실시과정에서나타나는여러가지문제들을협의조정함과아울러그부작용과문제점에대한보완대책수립에관한중요사항을심의하며, 금융실명제실시와관련된유관기관간의협조및의견조정과금융실명제에따른전산망확충등에관한중요사항을논의 결정하는기능을수행하였다. 금융실명제실시중앙대책위원회 는위원장을포함한 30인이내의위원으로구성하였다. 위원장은재무부차관 ( 초대위원장 : 백원구차관 ) 이맡고, 부위원장은 금융실명제실시단 의단장으로하며, 위원은정부기관과한국은행 각금융기관감사기구 10개금융단별대표 기타재무부장관이위촉하는자로구성하였다. (3) 금융실명제실무자간담회금융실명제추진상의세부적인애로사항등을청취하여정책에반영하기위하여금융기관실무자급으로구성된 금융실명제실무자간담회 를구성 운영하였다. 금융실명제실무자간담회 는은행감독원 증권감독원 보험감독원과각금융기관협회, 각금융권별대표금융기관의실명제관련실무자급으로모두 23명으로구성하였다. 다 ) 금융실명제의실시에따른부작용과그방지대책금융실명제의실시에따라부동산등에대한실물투기의발생, 비실명금융자산의해외유출과비제도금융권으로의이탈, 금융시장의경색과사채시장의동결에따른중소기업의자금난가중등이우려되었다. 이에따라금융실명제를실시하면서다음과같은부작용방지대책도함께시행하였다. (1) 부동산등실물투기의억제 정부는금융실명제실시에따라부동산등의실물투기가발생될소지가있다고

Ⅱ. 소득세 _ 111 보고건설부를주축으로국세청과내무부가상호긴밀한협조를유지하면서실물투기방지를위한정책을지속적으로전개하였다. 금융실명제실시로실지명의의사용이의무화됨에따라재산이노출되는것을피하여제도금융권을이탈한금융저축의일부가부동산 귀금속또는예술품등 10) 과같은실물자산으로이동하여투기자금화할가능성이있었기때문이다. 이와같은부동산등과같은실물자산에대한투기를방지하기위하여토지거래허가구역의확대지정, 부동산가격동향의감시, 부동산투기혐의자에대한세무조사의실시, 보석또는귀금속등과같은실물투기대상자산에대한감시강화등과같은조치가취하여졌다. 11) 특히건설부는 1993년 8월 17일부터 11월 23일까지군지역과농업진흥지역을제외한전국을토지거래허가지역으로지정하였는데, 약 3개월동안전국토의 93.8% 에해당하는토지를거래허가대상토지로지정하였다. (2) 자금의해외유출방지금융실명제실시로가장우려하였던상황중의하나는제도금융권을이탈한자금이상거래위장, 개인송금, 휴대반출등의방법으로해외로도피하는것이었다. 이에대하여정부는개인과기업의해외송금관리를강화하고해외정보의수집체계를구축하였다. 개인자금의해외유출을막기위하여증여성개인송금에대한금융기관의국세청통보기준을강화하였다. 즉연 1만달러이상의개인송금에대해서만국세청에통보하도록되어있던것을 1회 3천달러이상이면모두통보하도록하향조정하고, 통보시기도익월 10일까지로되어있던것을매주화요일까지로앞당겨변경하였다. 그리고외화및고액원화수표등의휴대반출을방지하기위하여검색활동도강화하였다. 다음으로기업자금의해외유출방지를위하여국세청은수출입물품의가격적정성에대한조사를강화하여나가는동시에국제거래를이용한기업의재산도피행위를색출하기위하여세무조사를확대실시하였다. 그리고외국환은행으로부터수집 10) 24 일무역협회에따르면올들어금융실명제시행움직임등에영향받아금융자산이실물자산으로바뀌는현상이뚜렷해지면서골동품 그림류 판화류등의지난 2 월한달동안수입이작년같은기간에비해품목에따라최고 212% 늘어났다 (1993 년 3 월 25 일자동아일보 ). 11) 국세청, 국세청 40 년사, 2006, p. 122.

112 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 한불법외환거래정보를국세청과관세청이조사에활용하도록하고해외에진출해있는지사의운영경비송금실적에관한실태파악도실시하였다. 한편, 해외주재재무관 세무관 관세관등을활용한정보수집체계를구축하고, 해외부동산취득자에대한세무조사를강화하였다. (3) 금융시장의안정화금융실명제실시직후금융시장의안정이무엇보다도중요한과제였으므로금리안정과금융기관의수신기반확충, 증권시장안정을위한다각적인조치를마련하여시행하였다. ( 가 ) 통화의탄력적운영금융실명제실시에따른금융저축의제도금융권이탈을방지하기위하여긴급재정경제명령은비실명상태에서의예금인출을금지하고, 한국은행에 금융시장안정비상대책반 을설치하여통화량 시장금리 은행지급준비금등을일일점검하고통화를탄력적으로공급함으로써수신감소로어려움을겪고있는금융기관에대하여자금을원활히지원하고시중자금사정이경색되지않도록조치하였다. ( 나 ) 제도금융권의수신기반확충금융실명제실시에따른충격을완화하고제도금융권의수신기반을확대하기위해다각적인조치가취하여졌다. 소액가계저축의경우 1인당가입한도를 1,200 만원에서 1,800 만원으로확대하고노후생활연금신탁의경우도 1인당가입한도를 1,500 만원에서 2,000 만원으로학대하였다. 그리고장기금융상품인개인연금저축제도를도입하였고, 양도성예금증서의최저발행단위를 5천만원에서 3천만원으로인하하여자금유입을촉진하였다. 그리고신용카드의이용확대, 은행지로및자동계좌이체제도의활성화등을통하여지급결제방식을개선하였다. ( 다 ) 증권시장의안정 외부환경에민감한증권시장 12) 의특성을감안하여금융실명제실시의충격을최 12) 최근재무부가 1989 년 4 월부터무기한연기를확정했던 1990 년 4 월까지금융시장을조사한

Ⅱ. 소득세 _ 113 소화하고투자심리를안정시키기위하여 금융실명거래증권대책반 을설치하여운영하는한편, 금융실명제를실명거래의무화와금융소득종합과세로분리하여실시하고주식양도차익에대한과세를 1998년이후로연기하기로하였다. 그리고단기적인증권시장의동요를줄이고자정부는기관투자자의주식매수확대를유도함과동시에투자신탁회사의주식매물최소화를위하여국고차입금 1조원의단계적상환을추진하였다. 또한증권회사와투자신탁회사의은행차입금약 7천억원의상환을연기하고은행과증권금융주식회사에설정된회전한도 (6천억원) 를활용하여증권회사에자금지원이원활하게이루어질수있도록하였다. (4) 중소기업등의자금난완화정부는금융실명제실시후금융시장의경색과사채시장 ( 私債市場 ) 동결로담보력이취약하고신용이부족한중소기업이심각한자금난을겪게될것으로보고중소기업의자금조달애로를해소하기위한지원대책마련에정책적인노력을집중하였다. 정부는중소기업지원대책을효율적으로추진하기위하여재무부에 중소기업자금애로실태특별점검반 을설치하고, 금융실명제실시단에 중소기업자금애로상담반 을운영하도록하였다. 또한금융실명제실시직후인 1993년 8월 13일일반중소기업에대한긴급운전자금 3천억원과지방중소기업에대한지원자금 830억원을배정하였으며, 1993 년 8월 16일에는영세중소기업을위한긴급경영안정지원자금 2천억원을배정하고긴급운전자금 3천억원을추가배정하였다. 이밖에도신용관리기금의어음재매입한도확대, 주택관련영세기업자금지원및보험회사의영세기업지원등중소기업에대한자금지원을계속적으로확대하여나갔다. 한편, 직접적인자금지원외에도중소기업과관련된지원제도의개선을통하여중소기업이직면한자금조달상의어려움을경감시켜주었다. 우선 긴급재정경제명령 제16조에따라신용담보기관의보증한도를기본재산의 15배에서 30배로확대하고, 동일기업보증한도를긴급경제안정지원자금의경우매출액범위내에서전액, 긴급운전자금의경우매출액의 50% 까지로확대하였다. 또한상호신용금고의 내부자료에따르면이기간에증시자금 4 조원이이탈하고은행등의장기성예금은 8 천억원이준대신도피기회를엿보는단기성자금은 3 조 5 천억원이나늘었던것으로나타났다 (1993 년 3 월 2 일자서울신문 ).

114 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 수신기반을확충하여시중유동자금을흡수함으로써영세기업에대한대출이확대되도록여수신금리를 1.0% 상향조정하였다. 이외에도어음할인금리를자유화하고신용협동조합의설립요건을완화하는등중소기업의자금난완화를위해다각적인조치가이루어졌다. 2) 금융소득종합과세제도의추진과정금융실명제에의하여실지명의로금융거래를하게됨에따라금융소득종합과세를실시할수있는기반이조성되었으며, 또한금융소득종합과세의실시는금융실명제를완결시키는역할을하는것이었으므로양자는상호보완적 불가분의관계에있었다고하겠다. 1994년말에이루어진 소득세법 의개정에서금융소득종합과세제도를도입하면서 1996년 1월 1일이후발생하는소득부터실시하도록하였다. 즉 1994년말에이루어진 소득세법 의개정에서금융소득종합과세에관한근거규정을신설함과동시에금융소득종합과세로인한세부담증가를완화하기위하여각종인적공제의상향조정과누진세율의누진도를완화하는조치가취하여졌다. 그리고금융소득종합과세의실시와함께소득세의확정방법도종래의부과과세제도에서신고납부제도로전환하기에이르렀다. 금융소득종합과세는 1996년부터 2년간실시되었다. 그러나 1997년말에밀어닥친금융 외환위기 (IMF사태) 에따라금융소득종합과세는 1998년 1월 1일이속하는과세기간부터그실시를전면적으로유보하였다. 이와같이금융 외환위기 (IMF사태) 에따라 1998년부터 2000년까지 3년에걸쳐중단하였던금융소득종합과세제도는 2001년 1월 1일부터부활하여다시실시하게되었다. 라. 금융실명제및금융소득종합과세제도의구체적내용 1) 금융실명제의구체적내용금융실명제는금융거래를할때본인의실지명의의사용을의무화하고기존의비실명금융자산의실명전환을유도하며금융거래내용에관한비밀을보장하는것을

Ⅱ. 소득세 _ 115 주된내용으로하였다. 가 ) 실지명의의사용의무 1983 년 8월 12일부터모든금융기관은거래자의실지명의 ( 이하 실명 이라한다 ) 에의하여금융거래를하도록하였다. 그리고금융기관은긴급명령시행전에금융거래계좌가개설된기존금융자산의명의인에대하여위의긴급명령시행후최초의금융거래가있는때에그명의가실명인지의여부를확인하도록하였다. 또한금융기관은실명확인을하지아니하였거나실명이아닌것으로확인된기존금융자산을지급 상환 환급 환매등 ( 이하 지급등 이라한다 ) 을할수없도록하였다. 위에서금융기관이란한국은행, 은행법에의한금융기관 ( 은행법에의한인가를받아설립된금융기관, 한국산업은행, 한국수출입은행, 장기신용은행, 중소기업은행, 한국주택은행, 국민은행 ), 단기금융회사, 종합금융회사, 상호신용금고와그연합회, 농업협동조합과그중앙회, 수산업협동조합과그중앙회, 축산업협동조합과그중앙회, 인삼협동조합과그중앙회, 신용협동조합과그중앙회, 새마을금고와그연합회, 신탁회사와 증권투자신탁업법 에의한위탁회사, 증권거래법 에의한증권회사 증권금융회사 중개회사및명의개서대행업무를수행하는기관, 보험사업자, 체신관서, 국채법 및 공사채등록법 에의한채권등록기관, 여신전문금융업법 에의한여신전문금융회사및신기술사업투자조합, 한국종합기술금융주식회사법 에의한한국종합기술금융주식회사, 중소기업창업투자회사및중소기업창업투자조합, 기술신용보증기금, 신용보증기금, 임업협동조합과그중앙회등을말한다. 그리고금융거래란금융기관이금융자산 ( 예금 적금 부금 계금 예탁금 출자금 신탁재산 보험료 공제료 주식 채권 수익증권 출자지분 어음 수표 채무증서 신주인수권을표시한증서 외국이나외국법인이발행한증권또는증서등 ) 을수입 매매 환매 중개 할인 발행 상환 환급 수탁 등록 교환하거나그이자 할인액또는배당을지급하는것과이를대행하는것을말한다. 다음으로실명이란국가기관이발행한실명확인증표에기재되어있는성명 ( 법인인경우에는법인명 ) 과주민등록번호 ( 법인인경우에는사업자등록번호또는납세번호 ) 를말한다. 위에서실명확인증표란개인의경우주민등록표 ( 재외국민의경우에는여권 ) 를말하며, 법인의경우 법인세법 의규정에의하여교부받은사업자등록

116 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 증또는납세번호를부여받은문서, 외국인및외국단체의경우 출입국관리법 에 의한등록외국인기록표또는외국단체등록대장을말한다. 나 ) 기존의비실명금융자산에대한조치 (1) 비실명자산의실명전환의무기존비실명금융자산 ( 실명에의하지아니하고거래한기존금융자산 ) 의거래자는실명전환의무기간 (1993 년 8월 12일부터 1993년 10월 12일까지 ) 이내에그명의를실명으로전환하도록하였다. 이경우실명전환의무기간은대통령령이정하는바에의하여 1개월의범위안에서이를연장할수있도록하였다. 그리고질병등부득이한사유가있는자가대리의방법에의하여도실명전환의무기간내에실명전환을하는것이곤란하다고재무부장관이인정하는경우실명전환의무기간은이명령시행일부터 6개월로하되, 다만 6개월이내에실명전환을하는것이곤란하다고인정되는명백한사유가있는경우에는그사유가소멸된날부터 1개월이내로하도록예외를허용하였다 ( 긴급명령 5). (2) 실명전환된금융자산에대한조치실명전환의무기간내에실명으로전환된기존비실명금융자산으로서위의긴급재정경제명령시행일현재해당금융자산의가액이 < 표 Ⅱ-2-3> 의기준에해당되는경우에는조세에관한법률의규정에불구하고실명전환과관련하여자금의출처등을조사하지아니하며그금융자산을과세자료로하여위의긴급명령시행전에납세의무가성립된조세를부과하지못하도록하였다. 다만, 해당금융자산외의과세자료에의하여조세를부과하는경우에는예외로하였다 ( 긴급명령 6). < 표 Ⅱ-2-3> 자금출처조사면제기준 연령 면제되는금융자산의범위 20 세미만 1,500 만원이하 20 세이상 30 세미만 3 천만원이하 30 세이상 5 천만원이하

Ⅱ. 소득세 _ 117 다음으로금융기관은실명으로전환된기존비실명금융자산에서발생한실명전환일 ( 실명전환의무기간경과후에실명으로전환된경우에는실명전환의무기간만료일 ) 까지의이자 배당소득에대해서는구 금융실명거래에관한법률 제4조제2항의규정에의한차등과세율및 소득세법 제144조제2항의규정에의한원천징수세율 (1990 년 12월 12월 31일이전에발생한이자 배당소득에대하여는그발생당시에적용되던원천징수세율을말한다 ) 을적용하여종전에부족하게징수한소득세를원천징수하여실명전환일이속하는달의다음달 10일까지정부에납부하도록하였다. (3) 실명전환의무기간경과후에실명전환하는자에대한조치금융기관은실명전환의무기간이경과한날이후에기존비실명금융자산의명의를실명으로전환하는거래자에대하여는위의긴급재정경제명령시행일현재의금융자산가액에 < 표 Ⅱ-2-4> 에서의징수률을곱하여계산한금액을과징금으로원천징수하여그징수일이속하는달의다음달 10일까지정부에납부하도록하였다. < 표 Ⅱ-2-4> 과징금징수률 명령시행일부터계산한기간 징수율 1년이되는날까지 10% 1년이되는날의다음날부터 2년이되는날까지 20% 2년이되는날의다음날부터 3년이되는날까지 30% 3년이되는날의다음날부터 4년이되는날까지 40% 4년이되는날의다음날부터 5년이되는날까지 50% 5년이되는날의경과후 60% 재무부장관은금융기관이징수하거나징수하여야할과징금을기한내에납부하지아니하거나미달하게납부한경우에는그금융기관으로부터납부하지아니한과징금또는미달한과징금외에그과징금의 10% 에해당하는금액을가산금으로징수하도록하였다. 재무부장관은위의과징금및가산금의징수 납부 체납처분및환급 ( 이하 징수등 이라한다 ) 에관한업무를국세청장에게위임할수있으며, 그과징금및가산금의징수등에관해서는 국세징수법 국세기본법 및 소득

118 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 세법 을각각준용하도록하였다. 다음으로실명전환의무기간이경과한후에비실명금융자산에서발생하는이자및배당소득에대하여는 소득세법 제144조의규정에불구하고원천징수세율을 100분의 90으로하되, 비실명금융자산에서발생하는이자및배당소득에대해서는 소득세법 제15조제2항의규정에의한종합소득과세표준의계산에있어서이를합산하지아니하고분리과세하도록하였다. (4) 고액현금인출등의국세청통보기존비실명금융자산에대한실명전환의실효성을확보하기위하여금융기관은실명전환의무기간중개인인금융거래자에대하여계좌별로현금 ( 자기앞수표를포함한다 ) 으로지급한합계액이 3천만원을초과하는경우에는실명전환의무기간만료일부터 1개월이내에그내용을국세청에통보하도록하였다 ( 긴급명령 10). 그리고금융기관은위의긴급명령시행전에발행된채권 수익증권및양도성예금증서와기타증서또는증권의인도에의하여양도가가능한금융자산 ( 이하에서 채권등 이라한다 ) 을금융기관에예탁하지아니하고직접보유하고있는자와해당채권등을대상으로금융거래를한경우에해당채권등의거래가액 ( 양도성예금증서의경우에는액면가액 ) 이 5천만원이상인때에는그거래내용을거래일이속하는달의다음달말일까지국세청에통보하도록하였다. 위에서 채권등의거래가액 ( 양도성예금증서의경우에는액면가액 ) 이 5천만원이상 이라함은금융기관점포별로매월그거래의합계액이 5천만원이상인것을말한다. 다 ) 금융정보의비밀보장강화금융기관에종사하는자는명의인 ( 신탁의경우에는위탁자또는수익자를말한다 ) 의서면상의요구나동의를받지아니하고는그금융거래의내용에대한정보또는자료 ( 이하 정보등 이라한다 ) 를타인에게제공하거나누설하여서는아니되며, 누구든지금융기관에종사하는자에게그정보등의제공을요구하여서는아니된다. 다만, 다음중어느하나에해당하는경우로서그사용목적에필요한최소한의범위내에서정보등의제공을요구하거나제공하는경우에는그러하지아니하다. 이경우정보등을알게된자는그알게된정보등을타인에게제공또는누

Ⅱ. 소득세 _ 119 설하거나그목적외의용도로이를이용하여서는아니되며, 누구든지그정보등을알게된자에게그정보등의제공을요구하여서는아니된다. 1 법원의제출명령또는법관이발부한영장에의하여정보등의제공을요구하는경우 2 조세에관한법률의규정에의한질문 조사를위하여소관관서의장이정보등의제공을요구하는경우와조세에관한법률의규정에의하여제출의무가있는과세자료등을제공하는경우 3 재무부장관 한국은행은행감독원장 증권감독원장및보험감독원장이금융기관에대한감독 검사에관하여필요한정보등의제공을요구하는경우 4 동일금융기관의내부또는금융기관상호간에업무상필요한정보등을제공하는경우 5 기타법률의규정에의하여불특정다수인에게의무적으로공개하여야할것으로서당해법률의규정에의하여정보등의제공을요구하는경우 다음으로위의 1부터 3까지와 5의규정에따라정보등의제공을요구하는자는거래자의인적사항, 사용목적, 요구하는정보등의내용을기재한문서에의하여금융기관의특정점포에이를요구하여야한다. 금융기관에종사하는자는위의규정에위반하여정보등의제공을요구받은경우에는이를거부하여야한다. 한편, 위에서보는바와같이긴급명령상과세관청의금융정보접근은엄격하게제한되어있기때문에과세관청이금융정보등을과세정보등으로활용하는데에는어려움이있었다. 라 ) 금융실명위반자에대한벌칙긴급명령은실명거래의무화의실효성을담보하고비밀보장이철저히지켜질수있도록하기위하여이에위반한행위자에대한벌칙을강화하였다. 첫째, 실명거래의무를위반한금융기관의임원및직원에대해서는구 금융실명거래에관한법률 에서 1백만원이하의과태료를부과하도록하던것을 5백만원이하의과태료를부과하도록제재수준을강화하였다. 이경우과태료는재무부장관또는그위임을받은자가부과하며, 국세징수의예에의하여이를징수하도록

120 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 하였다 ( 긴급명령제13조 ). 둘째, 비밀보장규정을위반한자에대해서는구 금융실명거래에관한법률 에서 3년이하의징역또는 3백만원이하의벌금에처하도록하던것을 3년이하의징역또는 2천만원이하의벌금에처하도록그처벌수준을높였다. 이경우징역형과벌금형을병과할수있도록하여처벌의실효성을확보하고있다 ( 긴급명령제12조 ). 셋째, 법인의대표자나법인또는개인의대리인 사용인기타종업원이그법인또는개인의업무에관하여실명거래의무에관한규정 ( 긴급명령제3조 ) 를위반하거나비밀보장규정 ( 긴급명령제4조 ) 을위반한위반행위를한때에는행위자를벌하는외에그법인또는개인에대하여도각해당조 ( 긴급명령제12조또는제13조 ) 의벌금또는과태료를과한다. 다만, 그법인또는개인이그위반행위를방지하기위하여당해업무에관하여상당한주의나감독을한때에는그러하지아니하다 ( 긴급명령제14조 ). 2) 금융소득종합과세제도의구체적내용금융실명제의실시에발맞추어종전부터낮은세율로분리과세하여오던금융소득에대하여 1996년부터종합과세를실시하기에이르렀다. 금융소득에대한종합과세는자금의흐름과실물경제에엄청난영향을미치게된다. 그러므로부부단위로합산한금융소득금액이연 4천만원을초과하는경우로한정하여금융소득종합과세를적용하도록그대상자를제한하였다. 그리고이와같은금융소득종합과세로인하여소득세부담이갑자기늘어나는것을막기위하여세액계산에있어서특례를인정하였다. 이하에서종합과세대상자, 종합과세대상금융소득의범위, 채권등의이자에대한보유기간별과세방법의도입, 부부단위합산과세제도의채택, 금융소득에대한세액계산의특례로나누어살펴보고자한다. 가 ) 종합과세대상자부부의종합과세대상금융소득의합계액이연 4천만원을초과하는자와부부의종합과세대상금융소득의합계액이연 4천만원에미달하더라도당연종합과세금융소득이있는자가그대상이된다.

Ⅱ. 소득세 _ 121 (1) 부부의금융소득금액이연 4천만원을초과하는경우부부의종합과세대상금융소득의합계액이연 4천만원을초과하는경우에만종합과세를하도록하였다. 종합과세기준금액을낮추어종합과세대상을넓히면조세의형평성이제고되어바람직하겠지만, 종합과세가저축에미치는영향 과세관청의행정부담 납세자의편의등을고려하여종합과세기준금액을 4천만원으로정하였다. 13) 납세의무자의종합소득이금융소득만으로이루어진경우소득세의실효세부담률이원천징수세율 (15%) 과같아지는수준은약 3,800만원이었다. 즉납세의무자의종합소득이금융소득만으로이루어졌다면부담하여야할소득세의실효세율이당시의원천징수세율 (15%) 과같아지는수준에맞추어종합과세기준금액을정한것이다. 다음으로금융소득종합과세를할때금융소득의합산단위를세대단위로할것인지, 아니면부부단위로할것인지또는개인단위로할것인지에관하여의견이엇갈려있었다. 1995년까지자산소득 ( 이자소득 배당소득및부동산임대소득 ) 에대하여세대단위로합산과세하던것을 1996년부터는부부단위로합산과세하도록바꾸면서금융소득의종합과세기준도부부단위를기준으로정하였다. (2) 당연종합과세금융소득이있는자부부의종합과세대상금융소득의합계액이연 4천만원이하인경우에도일정한금융소득 ( 당연종합과세금융소득 ) 이있는자는그금액의크기에관계없이종합과세대상자가되도록정하였다 ( 소득세법 제14조제3항및제4항 ). 당연종합과세금융소득에는비영업대금의이익 14), 주권상장법인또는협회등록법인의대주주가받는배당소득, 비상장법인의주주가받는배당소득, 국외에서받는이자소득및배당소득으로서원천징수되지아니한것이포함된다. 나 ) 종합과세대상금융소득의범위 종전의분리과세제도아래에서는특별히정하고있는일부의금융소득에한정하 여종합과세가행하여졌으나, 금융종합과세제도가도입된이후에는모든금융소득 13) 한국조세연구원, 한국조세정책 50 년제 Ⅲ 권소득세자료집, 1997, p. 349. 14) 보통사채이자 ( 私債利子 ) 라고부른다.

122 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 이종합과세의대상이되었다. 다만, 비과세소득과분리과세대상이되는금융소득만이종합과세에서제외될뿐이다. 종합과세에서제외되는분리과세금융소득은당연분리과세금융소득과종합과세기준금액이하의금융소득으로나눌수있다. (1) 당연분리과세금융소득금액의다과에관계없이당연히분리과세하는금융소득을가리키는데, 분리과세를신청한장기채권등의이자와할인액, 비실명이자및배당소득, 직장공제회초과반환금, 조세감면규제법 상의분리과세소득이이에포함된다. 첫째, 장기채권또는장기저축 ( 이하에서 장기채권등 이라한다 ) 의이자와할인액으로서해당장기채권등을보유한거주자가원천징수의무자에게분리과세를신청한경우그이자와할인액에대해서는 < 표 Ⅱ-2-5> 의구분에따른세율을적용하여완납적으로원천징수하도록하였다. 채권시장의육성과장기산업자금의안정적인조달을세제면에서지원하기위한장치이다. < 표 Ⅱ-2-5> 장기채권등에대한원천징수세율표 구분원천징수세율 장기채권의발행일부터최종상환일까지의기간 장기저축의최초계약체결일부터계약만료일까지의기간 5 년이상 10 년미만 30% 10 년이상 25% 5 년이상 30% 둘째, 비실명이자및배당소득에대해서는그금액의크기에불구하고분리과세한다. 비실명이자및배당소득에대한소득세의원천징수세율은 40% 이다. 다만, 금융실명거래및비밀보장에관한법률 에서정하고있는비실명이자소득및배당소득에대하여는 90%( 특정채권에서발생하는이자소득의경우에는 22%) 의세율을적용하여소득세를원천징수하되, 종합소득과세표준에합산하지아니하고분리과세한다. 셋째, 직장공제회로부터받은초과반환금에대해서는그금액의크기에불구하고분리과세한다. 직장공제회란 민법 제32조기타법률에의하여설립된공제회 공제

Ⅱ. 소득세 _ 123 조합 ( 이와유사한단체를포함한다 ) 으로서동일직장이나직종에종사하는근로자들의생활안정 복리증진또는상호부조등을목적으로구성된단체를말한다. 넷째, 가계생활자금저축에서발생하는이자소득등과같은 조세감면규제법 상의분리과세소득에대해서는소득세를분리과세한다. (2) 종합과세기준금액이하의금융소득 위의당연분리과세금융소득외의금융소득으로서거주자와그배우자의해당 소득금액의합계액이 4 천만원이하인경우그소득금액에대해서는분리과세한다. 다 ) 채권등의이자에대한보유기간별과세방법의도입 (1) 도입배경일정한채권및증권 ( 이하에서 채권등 이라한다 ) 을만기전에매각하는경우에는그보유기간의이자상당액을계산하여보유기간중의거주자등에게귀속시킴으로써금융소득에대한종합과세의실효성을확보하도록개정하였다. 종전에는이자수령자에게해당이자소득이전액귀속하는것으로보고이자를지급할때에해당이자소득에 15% 의세율을곱하여소득세를원천징수한후종합과세하는이자수령자과세방식을채택하고있었다. 그런데금융소득종합과세제도를도입하자채권등의이자에대한종합과세가이자수령자과세방식인점을악용하여각금융기관이만기직전에채권등의보유자로부터해당채권등을재매입하는방식에의하여종합과세의회피가가능한금융상품을경쟁적으로개발하여판매함으로써금융소득에대한소득세종합과세를무력화시키는행태가나타났다. 이에따라종합과세의실효성을제고하기위하여채권등을만기전에매각하는경우에는채권등의보유자별로채권등의보유기간이자상당액에대하여소득세를원천징수한후종합과세하는보유기간별과세방식으로전환하기에이른것이다. (2) 보유기간별과세방식의내용 일정한채권등에서발생하는이자와할인액은해당채권등의상환기간중에보 유한거주자또는비거주자 ( 이하 거주자등 이라한다 ) 에게그보유기간별이자상

124 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 당액이각각귀속되는것으로보아소득금액을계산하도록하였다. 위에서일정한채권등이란국가또는지방자치단체가발행한채권또는증권, 국내법인이발행한채권또는증권, 외국법인의국내지점또는국내영업소에서발행한채권이나증권, 외국법인이발행한채권또는증권과다른사람에게양도가가능한유가증권을말한다. 그리고채권등의보유기간이자상당액은채권등의액면가액등에채권등의보유기간과이자율을적용하여계산한금액을말한다. 계산식으로표시하면아래와같다. 채권등의보유기간이자상당액 = 채권등의액면가액 보유기간 / 이자계산기간 한편, 거주자및배우자의보유기간이자상당액을포함한금융소득이종합과세기 준금액을초과하는경우에는해당금융소득금액을종합소득과세표준에합산하여 종합과세하도록하였다. (3) 원천징수의특례거주자등이발행법인또는법인으로부터채권등의이자를지급받거나채권등의이자를받기전에채권등을법인에게매도 ( 매도를위탁 중개 알선시키는경우를포함한다 ) 하는경우에는해당법인을원천징수의무자로하고거주자등의보유기간이자상당액 ( 원천징수기간의이자상당액 ) 을이자소득으로하여소득세를원천징수하도록하였다. 라 ) 부부단위합산과세제도의채택 (1) 자산소득합산과세의의의와제도적취지소득세의과세단위는크게개인단위주의 (individual unit system) 와소비단위주의 (consumption unit system) 로나누어진다. 소비단위주의는다시부부단위주의 (marital unit system) 와가족단위주의 (family unit system) 로세분된다. 그리고소비단위주의를채택하더라도소득의분할여부에따라합산분할주의와합산비분할주의로나눌수있다.

Ⅱ. 소득세 _ 125 소득세는초과누진세율구조를채택하고있으므로소득세의과세단위를개인단위로할것인가또는소비단위로할것인가에관한문제는세부담의크기에직접적인영향을미치는소득세의기본구조에관한사항이다. 뿐만아니라과세단위는과세의공평성 효율성 부부재산제및세무행정과의관계등과관련하여상당한논란의대상이되고있다. 우리나라의 소득세법 은개인단위주의를원칙으로하되, 자산소득에한하여부부단위주의를가미하고있었다. 즉자산소득에대하여는부부단위합산비분할주의를채택하였던것이다. 그러나자산소득에대한부부단위합산비분할주의는혼인과가족생활의보장의무가있는국가가오히려혼인에대한징벌세 (Ehestrafsteuer) 를과징하는결과를초래하고있는점, 다른소득 ( 예를들면사업소득 ) 과는달리자산소득에한하여부부단위로합산과세하도록하고있는것은과세에있어서소득간의자의적차별에해당한다는점에서 헌법 제36조제1항 ( 혼인과가족생활의보장 ) 및헌법제11조 ( 평등의원칙 ) 에위배된다는주장이제기되어왔다. 15) (2) 자산소득합산과세의대상자자산소득에대한합산과세의단위는소비단위중부부단위, 즉주된소득자와그배우자로하였다 ( 소득세법 제61조제1항 ). 위에서자산소득에는금융소득 ( 이자소득및배당소득 ) 과부동산임대소득이포함되었다이경우부부중주된소득자는다음순서에따라판정하도록하였다. 첫째, 거주자또는그배우자중자산소득금액외의종합소득금액이많은자둘째, 자산소득금액외의종합소득금액이없거나같을경우에는자산소득금액이많은자 (3) 자산소득의합산과세방법주된소득자의종합소득금액에배우자의자산소득을합산한금액을주된소득자의종합소득금액으로보고종합소득세액을계산한다 ( 소득세법 제61조제4항 ). 그리고종합소득금액에서종합소득공제를하여주된소득자의종합소득과세표준을 15) 김완석, 소득세법론 제 3 판, 조세통람사, 1996, pp. 67~68.

126 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 산정한다. 이와같이산정한주된소득자의종합소득과세표준에기본세율을곱하여종합소득산출세액을계산한다. 다음으로종합소득산출세액에서주된소득자의종합소득금액과배우자의자산소득금액에해당하는감면세액을공제하고세액공제를하여종합소득결정세액을계산하며, 이와같은종합소득결정세액에주된소득자의종합소득금액과배우자의자산소득금액에해당하는가산세를더하여종합소득총결정세액을계산한다. 마지막으로종합소득총결정세액에서주된소득자의종합소득금액과배우자의자산소득금액에대하여이미납부한세액 ( 가산세를제외한다 ) 을공제하여종합소득에대한추가납부세액을계산한다. 이와같이합산과세하는자산소득에대한소득세는주된소득자와그배우자가연대하여납세의무를지도록하였다 ( 소득세법 제2조제3항 ). 한편, 배우자는주된소득자에게합산한자산소득외의종합소득 ( 사업소득 근로소득 일시재산소득및기타소득의합계액 ) 에한하여세액을계산하도록하고있었다 ( 소득세법 제61조제3항 ). (4) 부부단위합산과세에대한위헌판결과금융소득종합과세제도의개편우리나라의소득세제는개인단위주의를원칙으로하면서자산소득 ( 이자소득 배당소득및부동산임대소득 ) 에한하여세대단위합산비분할주의를채택하고있었다. 1996년 1월 1일금융소득에대한종합과세제도를도입하면서자산소득에대한세대단위합산비분할주의를부부단위합산비분할주의로변경하였다. 그런데헌법재판소는 2002 년 8월 29일자산소득에대한부부단위합산비분할주의를정하고있던 소득세법 제61조제1항이합리적근거없이자산소득이있는부부를차별취급하는것이기때문에 헌법 제36조제1항에위반된다고판시하였다. 16) 이와같은헌법재판소의위헌판결에따라 2003년 1월 1일부터자산소득에대하여부부의소득을합산하여과세하던부부단위합산비분할주의를폐지하고자산소득을포함한모든종합소득에대하여완전한개인단위주의로전환하게되었다. 아울러금융소득종합과세기준금액도부부단위합산액연 4천만원에서개인별연 4천만원으로변경함으로써자산소득에대한부부단위합산과세제도의폐지에따른 16) 헌법재판소 2002. 8. 29, 선고 2001 헌바 82 결정.

Ⅱ. 소득세 _ 127 관련규정의정비도함께이루어졌다. 마 ) 금융소득에대한세액계산의특례금융소득종합과세의시행초기에는종합과세에따른충격을완화하기위하여과도기적으로거주자및그배우자의금융소득금액이연 4천만원 ( 이하에서 종합과세기준금액 이라한다 ) 을초과하는경우에한하여그초과하는금액에대해서만종합과세하도록하였다. 그리고금융소득금액이종합과세기준금액을초과하여종합과세를하는경우에도종합과세기준금액을초과하는자의소득세부담의급격한증가를완화하기위하여세액산출에있어서특례를인정하였다. 즉, 금융소득금액이종합과세기준금액을초과하는경우종합과세기준금액 (4천만원 ) 에대해서는원천징수세율 (15%) 을곱하여세액 (A) 을산출하고, 종합과세기준금액을초과하는부분에대해서는종합과세방식에따른산출세액과분리과세방식에따른산출세액을비교하여그중큰세액 (B) 을산출하고, 그산출한두세액의합계액 [(A) + (B)] 을종합소득산출세액으로하도록하였다. 17) 종합소득세의기본세율은최저 10% 부터최고 40% 까지의 4단계초과누진세율임에대하여금융소득에대한소득세원천징수세율은 15% 로정하고있었기때문에종합과세기준금액을초과하는소득자의경우금융소득에대하여종합과세를하기보다원천징수세율 (15%) 을적용하여분리과세할때의세액이더큰경우가생길수있었다. 이를시정하기위하여종합소득과세표준에합산된금융소득에대해서는종합과세를할경우의산출세액 ( 종합과세방식에따른산출세액 ) 과분리과세를할경우의산출세액 ( 분리과세방식에따른산출세액 ) 을각각산정하고양자를비교하여그중에서큰금액을가려내어그금액을기준으로종합소득산출세액을계산하도록한것이다. 즉비교과세제도를채택함으로써금융소득에대해서는최소한해당소득금액의 15% 에해당하는소득세의부담을지도록하였다. 금융소득금액이종합과세기준금액을초과하는경우의종합소득산출세액은다음의 1 의계산식에의한세액또는 2 의계산식에의한세액중에서큰금액을산출세액으로한다. 17) 한국조세연구원, 한국조세정책 50 년제 Ⅲ 권소득세자료집, 1997, pp. 552~554.

128 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 1 종합과세기준금액 (4 천만원 ) 원천징수세율 (15%) + ( 기준초과금액 + 금융소득외의다른종합소득금액 - 종합소득공제 ) 기본세율 2 금융소득금액 원천징수세율 (15%) + ( 금융소득외의다른종합소득금액 - 종합소득공제 ) 기본세율 3) 금융실명제의완화와금융소득종합과세제도의실시중단일반적인금융거래를규율하는제도로서의금융실명제를비상시의위기관리를위하여필요최소한으로운영되는임시조치인긴급명령으로규율하는것은적합하지않다는지적이제기되어왔다. 즉, 금융실명제의내용을담고있는긴급명령을장기간존치할수는없으므로법률의형태로입법화하여금융실명제를항구적인제도로정착시킬필요성이있었다. 18) 다음으로 1996년이후경제가하강국면에접어들면서경제난이심화되기시작하자경기침체의원인으로금융실명제를지목하면서금융실명제의완화및보완을요구하는목소리가터져나왔다. 특히 1997년말에대통령선거가실시되었기때문에금융실명제에반대하는세력들의금융실명제완화압력은더욱집요하였다. 이와같은긴급명령의대체입법필요성과정치권과재계의금융실명제완화요구가맞물려긴급명령에대한대체입법이이루어졌는데, 이와같은과정에서금융실명제의정착과조세형평성의제고에역행되는규정들도그대체법률에들어오게되었다. 1997년 12월 31일 금융실명거래및비밀보장에관한법률 ( 이하에서 금융실명법 이라한다 ) 을제정 공포하였는데, 이와동시에긴급명령은폐지하였다. 금융실명법 에서의주요보완내용은다음과같다. 첫째, 실명계좌에의한계속거래와공과금납입등과같은금융거래에대해서는실명확인을생략하도록하였다. 둘째, 긴급명령의시행일을기준으로매년 10% 씩최고 60% 까지높이도록되어있던과징금부과율의최고율을 50% 로낮추었다. 셋째, 중소기업에대한출자금, 중소기업창업투자회사및중소기업창업투자조합등에대한출자금, 벤처기업투자신탁의수익증권에투자하는투자금은한시적으로 18) 국회재정경제위원회수석전문위원, 금융실명거래및비밀보장에관한법률안검토보고, 1997. 7, p. 3.

Ⅱ. 소득세 _ 129 자금출처조사를면제하도록하였다. 넷째, 30세미만의자의명의로실명전환된금융자산으로서그가액이 3천만원을초과하는경우와해당금융자산외의과세자료에의하여조세를부과하는경우를제외하고실명전환에따른국세청통보및자금출처조사를면제하도록하였다. 다섯째, 고용안정 증권시장안정및중소기업부도방지등을위한비실명장기채권을한시적으로발행할수있도록허용하였다. 이에따라 1998년 12월 31일까지 3조 8,734 억원에해당하는고용안정채권 증권금융채권및구조조정채권과같은무기명특정채권이발행되었다. 여섯째, 1997년말에금융 외환위기 (IMF사태 ) 까지밀어닥치자 1998년 1월 1일이속하는과세기간부터 소득세법 제14조의규정에불구하고금융소득종합과세의실시를전면적으로중단하였다. 다만, 금융소득중당연종합과세금융소득에대해서는금융소득종합과세실시이전과마찬가지로종합소득과세표준에합산하여종합과세하도록하였다. 다시말하면이자소득및배당소득은당연종합과세금융소득을제외하고는모두원천징수로서소득세의납세의무가종결되는분리과세제도로환원된것이다. 4) 금융소득종합과세제도의재실시금융 외환위기 (IMF사태) 에따라 1998년부터 2000년까지 3년에걸쳐그실시가중단되었던금융소득종합과세제도는금융 외환위기가극복됨에따라 2001년 1월 1일부터부활하여다시실시하게되었다. 금융소득종합과세제도의내용은 1996년도입당시의금융소득종합과세제도의내용과같다. 특히금융소득종합과세의유보기간중인 1998년 10월 1일부터 22% 로인상하였던이자소득및배당소득에대한원천징수세율을 15% 로환원하였다. 마. 금융실명제및금융소득종합과세제도의평가와시사점 1) 금융실명제의추진실적과평가 가 ) 실명확인및실명전환실적 금융실명제의가장직접적이고가시적인성과는금융실명거래의기반이되는실

130 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 명확인및전환실적에서찾아볼수있다. 기존계좌의실명확인및실명전환실적은실명거래관행의정착정도를평가하는중요한지표로서향후금융실명제실시의성공여부를가늠해볼수있도록해주기때문이다. 금융실명제실시이후실명확인및실명전환실적과이를토대로실명거래관행정착정도를살펴보면 < 표 Ⅱ-2-6> 과같다. 구 분 실명예금대상금액실명확인확인율차명예금의실명전환액 (C) 비실명예금대상금액실명전환 (D) 전환율 가 차명계좌의실명전환액 (C+D) < 표 Ⅱ-2-6> 실명확인및실명전환실적 ( 전체 ) 1) 실 93.10.12(A) 94.8.12 96.6.30(B) 405.5 조원 (175 백만좌 ) 329.5 조원 (105 백만좌 ) 81.3%(59.7%) 3.47 조원 (0.41 백만좌 ) 2.84 조원 (0.63 백만좌 ) 2.76 조원 (.48 백만좌 ) 97.1%(76.1%) 적 405.5 조원 (175 백만좌 ) 329.5 조원 (105 백만좌 ) 94.5%(77.6%) 3.83 조원 (0.85 백만좌 ) 2.84 조원 (0.63 백만좌 ) 2.78 조원 (0.6 백만좌 ) 97.9%(94.8%) 405.5 조원 (175 백만좌 ) 398.0 조원 (151 백만좌 ) 98.2%(86.0%) 3.5 조원 (3.5 백만좌 ) 2.84 조원 (0.63 백만좌 ) 2.8 조원 (0.6 백만좌 ) 98.7%(95.2%) 6.2 조원 (0.9 백만좌 ) 6.2 조원 (1.4 백만좌 ) 6.3 조원 (4.1 백만좌 ) 주 : 1) 1996 년 6 월 30 일현재자료 : 재정경제원, 금융실명제 3 년의성과와과제, 1986. 8. 12, p. 92. < 표 Ⅱ-2-6> 에서보는바와같이 1996 년 6월말현재실명예금확인율은 98.2% 에이르고실명전환기간이종료된 1993년 10월 12일에비하여 16.9% 나상승하였다. 금융실명제실시이후기존의실명예금에대해서는금융기관과의첫거래를할때실명확인을받도록하였다. 기존실명계좌에대한실명확인은특정시한에구애받지아니하고금융실명제실시이후언제든지금융기관에갈때실명확인절차를한번만거치면그후에는일반금융거래관행에따라거래하도록되어있기때문에실명전환의무기간종료일이지난후에도실명확인이꾸준히이루어져 1996년 6월말현재금액기준으로 98.29%, 계좌기준으로 86.0% 의실명확인율을보여주고있다. 계좌기준의실명확인율이금액기준보다낮은이유는계좌당금액이소액이어서예금주가잊어버리고있거나거래를중단하고있는휴면성계좌와만기인출할때에실명을하더라도아무런불이익이없는정기예금또는적금등과같은저축성

Ⅱ. 소득세 _ 131 예금의비중이높았기때문이었던것으로추정된다. 비실명계좌의실명전환추이를살펴보면금융실명제실시중반까지는다소미진하였으나, 실명전환의무기간종료일이임박해짐에따라전환실적이급속하게증가하기시작하여 1996 년 6월말현재까지 60만계좌, 약 2조 8천억원의비실명예금이실명으로전환된것으로나타났다. 이는계좌기준으로 95.2%, 금액기준으로 98.7% 에해당하는것이다. 1996년 6월 30일현재실명전환되지않은비실명예금은 358억원에불과하였다. 다음으로 1996년 6월말까지실명으로전환된차명예금의규모는 3조 5천억원에이르렀다. 차명계좌의경우형식상실명형태를취하고있었기때문에실명전환대상예금의규모가어느정도나되는지정확히파악하기에는현실적인어려움이있었다. 나 ) 종합평가금융실명제를실시한직후다소의동요과정을거친것을제외하고는큰혼란없이제도적인정착이이루어졌다고평가할수있다. 특히금융실명제의실시를통하여금융거래에있어서실지명의에따른거래관행이정착함으로써경제적인측면에서뿐만아니라사회전반의투명성이크게제고되었다. 19) 그리고금융실명제의시행후에도입된금융소득종합과세제도를통하여금융실명제의실효성이더욱확고하게담보되었으며, 금융소득의실질귀속자에게누진세율에따른과세를행함으로써조세부담의형평성도제고되었다. 그러나뒤에서지적하는바와같이차명거래의근절을위한대책의불완전성, 종합과세기준금액의설정에따른형평성의결여, 대체입법의과정에서의역행적조치의시행등과같은다소미흡한측면도지니고있었다. 2) 금융실명제및금융소득종합과세제도실시의긍정적효과와그시사점 가 ) 금융실명제및금융소득종합과세제도실시의긍정적효과 (1) 지하경제의축소와조세형평성의제고 금융실명제는지하경제의축소, 과세표준의양성화와금융소득에대한종합과세 19) 홍범교, 갈등사례분석 - 금융실명제를중심으로 -, 재정경제부 한국조세연구원, 2006. 9, p. 17.

132 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 를통하여조세부담의형평성을제고하는데큰몫을하였다. 지하경제규모를계량화하는데어려움이있어그추세를파악하기어려운측면이있으나, 20) 금융실명제이후지하경제규모가점진적으로축소되고있는것으로나타났다. 사채시장등과같은지하경제는외부로노출되지않고숨어서거래되는것을그특성으로하고있으나금융실명제의실시로인하여모든거래과정이노출되지않을수없으며, 어떤형태로든지반드시제도금융권을경유하도록되었다. 모든제도금융권에서비실명거래가차단되고있으므로결국은자금의흐름이노출되어세무당국이나사법당국에적발될가능성이커지게되었기때문이다. 또한음성적인비실명거래의차단은사채 무자료거래 조직범죄 마약관련등의불법자금거래규모의축소를가져온것으로보인다. 금융실명제의소득세과세표준양성화효과와관련하여소득세의탈루규모를추정한연구에따르면 1993년소득세탈루규모는 25.7% 에이르렀으나, 금융실명제가실시된이후인 1994년에는 16.3% 로나타나소득세탈루규모가약 9.4% 축소된것으로분석하였다. 21) 지속적인세무행정의강화와금융소득종합과세의실시에따라금융실명제가지하경제의축소에미치는효과는더욱클것으로평가하였다. 22) 금융실명제의실시에따라금융거래를할때거래자의실지명의가사용되기때문에거래및소득의발생실태와자산의이전등이투명하게드러나게되어부가가치세 소득세 법인세 상속세및증여세등의과세표준이양성화되었다. 금융실명제를실시한이후의부가가치세과세표준의상승률을살펴보면 < 표 Ⅱ -2-7> 에서보는바와같이금융실명제의실시전인 1992년에는과세표준상승률이 12.7% 에불과하였으나, 23) 금융실명제가실시된후인 1994년과 1995년에는 20) 우리나라의지하경제의규모와관련하여최광교수는경상 GNP 대비 12~57%(1985 년 ), 한국경제연구원은 20~30%(1986 년 ), 제일경제연구소는 47%(1988 년 ), 신한종합연구소는 20% (1993 년 ), 현대경제사회연구소는 7~11%(1993 년 ) 등그의견이갈리고있다 ( 안종범 정영헌, 금융실명제실시이후의부가가치세과표양성화에관한분석, 재정금융연구 제 1 권제 1 호, 1994 년 12 월, 한국조세연구원, p. 4). 21) 이인표 정영헌, 금융실명제실시 3 년의평가와정책과제, 재정포럼 제 2 호, 한국조세연구원, 1996. 8, pp. 17~18. 22) 최광 현진권 ( 편 ), 한국조세정책 50 년 - 제 1 권조세정책의평가, 한국조세연구원, 1997, p. 310. 23) 안종범 정영헌의연구에따르면금융실명제가실시된 1993 년하반기 (1993 년제 2 기분 ) 의부가가치세과세표준이전년동기대비 18.1% 증가하였다고분석하고있다. 그증가원인으로서금융실명제의실시, 1993 년 4 분기의경기회복, 부가가치세세무행정의강화등을들고있다 ( 안종범 정영헌, 금융실명제실시이후의부가가치세과표양성화에관한분석, 재정금융연구 제 1 권제 1 호, 1994 년 12 월, 한국조세연구원, p. 30).

Ⅱ. 소득세 _ 133 20.76% 와 20.79% 로상승하였음을알수있다. < 표 Ⅱ-2-7> 부가가치세과세표준상승률 ( 전년도대비 ) 추이 ( 단위 : %) 연도 1992 1993 1994 1995 과세표준상승률 12.7 14.2 20.76 20.79 자료 : 재정경제원, 금융실명제 3년의성과와과제, 1996. 8. 12, p. 108. 이와같은부가가치세과세표준의양성화는종국적으로는법인세및소득세과세표준의양성화에기여하였다. 그리고금융실명제에따른금융거래의실명화는상속재산및증여재산의포착에도크게기여하였다. 다음으로이자소득과배당소득과같은금융소득이부부단위로연 4천만원이상인자에대해서는그금융소득을주된소득자의근로소득 사업소득 기타소득 부동산임대소득등과합산하여종합과세하도록하였다. 이에따라고소득층에속하는사람이더많은소득세를부담하고저소득층에속하는사람은적게소득세를부담하게되어조세부담의형평성이더욱제고되었다. 금융소득에대한종합과세가실시되기전과실시한후의세액의증가현상은 < 표 Ⅱ-2-8> 에서보는바와같다. < 표 Ⅱ-2-8> 에서보는바와같이금융소득종합과세를실시한 1996년및 1997 년소득세산출세액의증가율은종합과세실시전인 1995년의소득세산출세액에비하여각각 5.5% 와 16.9% 증가하였다. 그리고금융소득종합과세의실시를중단한 1998년의소득세산출세액은종합과세실시전인 1995년의소득세산출세액에비하여오히려 11.2% 감소하였으며, 금융소득종합과세를재실시한 2001 년및 2002년의소득세산출세액은무려 69.6% 및 77.3% 증가한것으로나타나고있다. 또다른연구에서도 1991 년부터 1995 년까지의부가가치세과세표준의증감분석을실시한결과금융실명제의실시직후과세기간의부가가치세과세표준이전기의과세표준에비하여증가하였으며, 이와같은증가가금융실명제의실시로인한결과라는결론을제시하고있다 ( 박춘래 김성민, 금융실명제실시이후의부가가치세과세표준증감분석, 세무학연구 제 7 호, 한국세무학회, 1996, p. 229).

134 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅱ-2-8> 연도별종합소득세신고현황 연도소득금액증가율산출세액증가율비고 1995 20,131,635-3,773,860 - 기준연도 1996 24,059,588 19.5 3,981,860 5.5 종합과세실시 1997 26,264,766 30.4 4,414,253 16.9 종합과세실시 ( 단위 : 백만원, %) 1998 21,323,909 5.9 3,352,983 11.2 종합과세실시유보 1999 24,557,098 21.9 4,101,421 8.7 종합과세실시유보 2000 32,018,932 59.0 5,444,841 44.2 종합과세실시유보 2001 36,209,526 79.8 6,402,319 69.6 종합과세재실시 2002 41,836,681 107.8 6,694,286 77.3 종합과세재실시주 : 증가율은 1995년 ( 종합과세실시직전연도 ) 대비증가율임자료 : 국세청, 국세통계연도, 각연도 (2) 부정 부패와정경유착의제거금융실명제는정경유착이나공직자의부정 부패를차단하는역할을수행하였다. 금융실명제의실시로금융자산에꼬리표가붙여짐에따라 정치자금에관한법률 이실효성을확보하게되고과거와같이정경유착등에의하여음성적인방법으로정치자금을조달하는것이더이상불가능하게되었다. 이에따라공개적인방법으로정치자금을확보하기위하여정당별 개인별후원회, 출판기념회, 정견발표회등이활성화되었다. 정당은조직을대폭정비하여감량운영하고, 정당활동은공조직을중심으로움직이게되어정치비용자체가축소되는풍토가조성되었다. 뿐만아니라금융실명제는공명선거에도매우중요한역할을하였다. 1994년 3월에 공직선거및선거부정방지법 이시행되어선거비용사용한도가정하여지고선거비용은예금계좌로만지출하도록하는등선거비용의수입과지출이실질적으로통제를받게되었다. 선거비용이실명계좌를거치게되고사후검증을받게됨에따라 공직선거및선거부정방지법 도금융실명제에의하여실효성이담보되게되었다. 즉, 금융실명제에의하여선거비용의수입과지출이투명화됨으로써정해진범위내에서선거자금을사용하도록유도하고공명선거풍토를조성하는효과를거두었다. 다음으로종전에는정경유착등부정한방법으로조성된자금을비실명으로은닉

Ⅱ. 소득세 _ 135 하는것이가능하였으나, 금융실명제실시이후에는실명으로만금융거래가가능하기때문에이러한불법행위가불가능하게되었다. 또한금융실명제는국회의원및정무직등고위공직자는물론이고모든공직자가부정 부패와연결될수있는고리를차단하였다. 실명으로만금융거래가가능하기때문에자금의원천을쉽게추적할수있게되어공직자가부정한자금을수수한경우적발될가능성이커지게됨에따라공직자의부정한자금수수가용이하지않게되었다. 그리고공직자의재산등록을의무화하고일정직급이상공직자의재산공개를의무화하고있는 공직자윤리법 이금융실명제로말미암아실효성을보장받게됨에따라공직자가부정한방법으로증식한재산을보유할수없게되었다. 더욱이 1995년 7월부터는부동산실명제가실시되어재산을금융은물론이고부동산으로도숨겨놓을수가없게되어부정한재산을증식 보유할수있는수단이대부분차단되었다. 기업의경우에도비자금의조성이용이하지않게되었다. 기업의비자금은가격조작, 이중계약, 가공경비계상, 무자료거래등다양한방법에의하여조성되는것으로알려져왔다. 그러나대규모의비자금은금융기관을경유할수밖에없으며, 이경우실명거래로인하여발각될소지가많게되어비자금조성관리에어려움이커지게되었고, 이에따라비자금에의한부정 부조리의소지가줄어들게되었다. (3) 금융거래의정상화금융실명제는실지명의에의한금융거래를의무화하고금융거래에대한비밀을엄격히보장하여금융거래질서를정상화함으로써변칙적금융거래를차단하고금융산업이한단계발전할수있는기틀을마련하는데기여하였다. 비실명에의한변칙적금융거래와변칙적예금유치의차단을통하여금융기관을통한자금흐름의투명성이제고되었음은물론금융기관의경쟁방식을변화시킴으로써금융산업에공정경쟁체제를정착시키는효과를거두었다. 이에따라금융시장에서시장원리에의한가격기능이회복되어금리자율화및금융자율화가적극적으로추진될수있는여건이조성되었다. 이러한여건을바탕으로하여금융실명제가실시된이후 1993년 11월에제2단계금리자유화조치가이루어졌고, 1994년부터제3단계금리자유화조치가추진되어 1995년 11월에는정책자금대출을제외한모든여신금리가자유화되었으며, 수신

136 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 금리또한대부분자유화되었다. 이와병행하여정책금융과선별금융의단계적인축소정비등금융기관의자금조달및운용이자율화되었다. 또금융기관점포증설규제완화, 주주자격제한완화등금융기관의진입이상당폭자율화되었고, 은행 보험등의업무영역이늘어나게되었으며, 금융기관의경영도자율화되는등큰폭의금융자율화가이루어졌다. 금융실명제는자기이름으로정직하게거래할때자기신용이주어지며자기신용은곧사회생활의기본이되는신용사회로이행하기위한필수적과정이다. 그동안서명거래의확대, 신용카드의사용권장등정부정책의영향, 금융실명제실시이후의개인의의식수준변화등에따라신용사회로의진전이급속하게이루어졌다. 이와같은추세에발맞추어어음 수표법및각종금융거래약관이개정되어모든금융거래가서명으로가능하게되었고, 신용카드의사용범위가호텔 항공권 철도승차권예약이나병원비지급등에까지확대되었고, 자동차카드 멤버십카드등신용카드의종류도다양화되었다. 금융실명제실시이후신용카드이용실적은다음 < 표 Ⅱ-2-9> 에서보는바와같이매년큰폭으로증가하였음을알수있다. 이밖에도은행신용카드가아닌백화점카드등의발급 이용실적까지합친다면그규모는엄청나게클것으로추정된다. < 표 Ⅱ-2-9> 연도별신용카드이용실적 ( 단위 : 십억원, 천점, 천매 ) 구분 1992년 1993년 1994년 1995년 이용금액 ( 증가율 ) 1) 15,834 (17.0%) 26,96 (70.3%) 41,077 (52.4%) 51,582 (25.6%) 신용카드가맹점수 ( 증가율 ) 1) 962 (22.9%) 1,400 (45.5%) 2,025 (44.6%) 2,760 (36.3%) 신용카드발급매수 ( 증가율 ) 1) 14,776 (21.3%) 19,401 (31.3%) 25,314 (30.5%) 33,278 (31.5%) 주 : 1) 증가율은전년대비증가율임 자료 : 재정경제원, 금융실명제 3년의성과와과제, 1996. 8. 12, p. 104. 금융실명제의실시와함께지급결제제도도개선되었다. < 표 Ⅱ-2-10> 에서보는 바와같이가계수표장당발행한도확대, 은행정기불입금에대한은행간자동계 좌이체업무실시, 한국은행전산망의본격가동, 금융기관의 ARS 완전자유화, 선

Ⅱ. 소득세 _ 137 불카드 직불카드발급등의제도개선이이루어졌다. < 표 Ⅱ-2-10> 지급결제제도의개선실적 일자 개선내용 1993.8. 가계수표장당발행한도확대 ( 자영업자 200만원 500만원, 개인 50만원 100만원 ) 1993.10. 은행간점외 CD/ATM 공동망구축 1994.2. CD/ATM기를이용한은행간계좌이체업무실시 1994.4. 대출원리금등정기적불입금에대한은행간자동계좌이체업무실시 1994.6. 타행환송금한도인상 (3,000만원 5,000만원 ) 1994.9. 선급카드발급개시 1994.12. 한국은행전산망본격가동 1995.3. 금융기관의 ARS 완전자유화 1995.6. 은행지로실시지역전국확대 1995.6. 우체국및농 수 축협회원조합의금융전산망참가 1996.2. 직불카드발급개시 자료 : 재정경제원, 금융실명제 3년의성과와과제, 1968. 12, p. 105. 또한일부은행에서는모든카드기능을통합하여예금을전자적으로인출저장하여사용하고소진되면재저장할수있는전자지갑을보급한사례도있다. 이와같은지급결제제도의개선으로인하여신용으로만거래되는무현금사회 (Cashless Society) 로의이행이가까워지게되었다. (4) 사회풍토와상거래행태의건전화금융실명제실시이후우리사회에널리퍼진생활양식의하나로서 실명제 가자리잡게되었다. 각종농산물 공산품 서비스등의품질실명제, 공사실명제, 행정실명제등이실시되어농산물 공산품 공사장 정부문서등에생산자 제조자 작업자 기안자의이름과연락처가표시되고있다. 이와같이금융실명제는모든분야에서실명으로행위하고그결과에스스로책임을지는실명문화의형성과확산에기초를제공함으로써선진사회 건전사회로나아가기위한기반을다지는계기가되었다.

138 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 기업간거래에있어서는과거의리베이트방식또는비자금에의한로비방식거래에서탈피하여가격경쟁력 기술경쟁력에바탕을둔합리적인상거래의관행이자리를잡고, 유통업계에서도업계의자율결의에의하여정직한세금계산서를주고받는풍토의정착에계기를제공하였다. 그리고금융실명제는상거래에서신용카드의사용비율을제고하는데기여함으로써무자료거래의풍토가개선되었다. 나 ) 금융실명제및금융소득종합과세제도의성공적정착요인금융실명제와금융소득종합과세제도는공정한경기규칙의성격을지니고있다. 그러므로금융실명제와금융소득종합과세제도의도입은우리나라세제사에있어서큰획을긋는하나의분수령을이루는획기적인조치라고하겠다. 물론 1993년에도입된금융실명제가 1997년대체입법의과정에서일부 역행적 으로볼수있는조치들이들어오기는하였으나, 총체적으로볼때금융실명제는성공적인개혁의한사례로평가할수있다. 24) 금융실명제와금융소득에대한종합과세제도의도입은금융거래의투명성확보와조세의형평성제고를통하여경제정의를실현하는계기가되었을뿐만아니라우리나라가투명한선진사회로발돋움하는하나의전환점이되었음은의문의여지가없다. 이하에서는금융실명제및금융소득종합과세제도가주는시사점으로서해당제도들이성공적으로정착할수있었던요인에관하여살펴보기로한다. 금융실명제및금융소득종합과세제도가성공적으로정착할수있었던요인으로서는크게금융실명제및금융소득종합과세실시명분의정당성, 철저한준비와보완대책의적절성, 전격적실시에따른부정적효과의최소화등을들수있다. 25) (1) 금융실명제및금융소득종합과세실시명분의정당성금융실명제및금융소득종합과세제도는개혁의명분에있어서정당성을지니고있었으며, 국민정서상으로도그와같은명분적정당성에대하여이의를제기하거나반대논리를개진하기어려울정도로국민의공감대가광범위하였다고하겠다. 특히금융실명제는비록두차례에걸쳐그실시가유보되기는하였으나금융실명 24) 홍범교, 앞의보고서, p. 30. 25) 홍범교, 위의보고서, pp. 30~31.

Ⅱ. 소득세 _ 139 제의근원적정당성에대해서는국민적합의가이루어진명제이었기때문에성공적 으로정착할수있었던것이다. (2) 철저한준비와보완대책의적절성금융실명제및금융소득종합과세제도가성공적으로정착할수있었던것은충분한준비기간을확보하고해당제도의실시과정에서발생할것으로예상되는부작용과그보완대책의수립에철저를기하였기때문이다. 그리고금융실명제및금융소득종합과세제도를실시한이후에도그실시과정에서제기되는문제점에대하여신속하고적절한보완대책이강구되었다. 금융실명제및금융소득종합과세제도의실시에따른부작용과그방지대책에관해서는이미앞에서상세히다루었다. 뿐만아니라금융실명제및금융소득종합과세제도를도입한이후각종세법은물론이고 금융거래정보의보고및이용등에관한법률, 범죄수익은닉의규제및처벌등에관한법률, 공직자윤리법, 정치자금에관한법률, 공직선거및선거부정방지법 등과같은금융실명제및금융소득종합과세제도를보완하거나금융실명제및금융소득종합과세제도에터잡아투명한사회의구현과조세의형평성을제고하기위한수많은법적장치등이마련된것도금융실명제및금융소득종합과세제도를성공적으로정착시키는요인이되었다. (3) 전격적실시에따른부정적효과의최소화금융실명제의실시에따른부작용을최소화하고금융실명제의실효성을극대화하기위하여대통령의긴급명령의형식에의하여실시한것도금융실명제를성공적으로정착시킨요인으로꼽을수있다. 즉대통령의긴급명령에의한금융실명제의전격적인실시로인하여비실명예금을비롯한음성자금의인출을사전에방지함으로써대규모의자금이탈을예방할수있었기때문이다. 다른한편으로금융실명제를대통령의긴급명령에의하여전격적으로실시할수있었던것은그명분상정당성이충분하였기때문에더이상의국민적합의의과정이필요하지않았던요인이크게작용하였다.

140 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 3) 금융실명제및금융소득종합과세제도의문제점과그시사점금융실명제및금융소득종합과세제도의문제점으로는차명거래의근절을위한대책의미흡, 종합과세기준금액의설정에따른형평성의결여, 대체입법의과정에서의역행적조치의시행, 주식양도차익에대한소득세과세장치의미비등을들수있다. 가 ) 차명거래의근절을위한대책의미흡 1993년에발령된긴급명령은물론이고그대체입법으로이루어진 1997년의금융실명법에서도차명금융거래를막는실효적인장치를갖추지못함으로써차명거래를근절하지못한아쉬움이있다. 26) 긴급명령이나금융실명법에서출연자와예금명의자가틀리는차명거래에대하여그차명거래를한출연자와명의대여자에대한제재규정을두지않았기때문에차명거래를규제하기어려운문제점이제기되었다. 그리고차명거래를교사하거나방조한금융기관및그임 직원에대한제재규정또한지나치게미미하여해당제도의실효성을담보하기어려운실정이었다. 27) 나 ) 종합과세기준금액의설정에따른형평성의결여금융소득종합과세는금융소득금액이연간 4천만원이상인자에대해서만종합과세를하기때문에조세부담의형평성제고에제한적인요인으로평가되고있다. 28) 종합과세기준금액은금융소득종합과세및금융실명제가금융시장에주는충격을최소화하기위하여부부단위연간 4천만원으로높게설정하였다. 이로인하여금융소득종합과세의대상자는전체금융소득자의극소수에불과하였고, 과세형평 26) 안종범외, 금융실명제실시 1 년의평가와정책과제, 한국조세연구원, 1994, pp. 201~203. 27) 최명근, 금융 부동산실명제, 세경사, 1997, p. 81; 김완석, 차명금융거래의문제점과개선방안, 중앙법학 제 6 집제 3 호, 중앙법학회, 2004, pp. 91~91, 101~102; 박원암 김상달 금융실명제실시의성과와향후대책 - 금융측면성과와향후대책, 한국조세연구원정책토론회자료, 1994. 8, pp. 36~37. 28) 이에관하여종합과세기준금액을 700 만원내지 800 만원으로낮추어야한다는견해 ( 최명근, 위의책, p. 172) 와점진적으로인하하여전면적인종합과세제도로전환하여야한다는견해 ( 안종범, 금융소득종합과세의주요내용과검토과제, 계간세무사 1995 년여름호 ( 통권 72 호 ), 한국세무사회, 1995, p. 24) 등다양한의견이제시되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 141 성의제고라는종합과세제도의취지를살리지못하였다. 29) 이후금융소득을포함한자산소득에대한부부단위합산과세제도가헌법재판소에의하여위헌판결을받음에따라 2003년 1월 1일부터종합과세기준금액은개인별연간 4천만원으로변경되었는데, 이로인하여이와같은문제점은더욱부각되기에이르렀다. 그런데도금융소득종합과세에관한종합과세기준금액 ( 개인별연간 4천만원 ) 은지금까지유지되었다. 2012년정기국회에제출된정부의 소득세법개정법률 ( 안 ) 에서종합과세기준금액을개인별연간 2천만원으로낮추도록되어있다. 다음으로금융소득금액이연간 4천만원이하인자에대해서는획일적으로분리과세를실시하기때문에금융소득금액은적으면서종합소득공제액이큰납세의무자의경우에는실제로는종합소득과세표준이없음에도원천징수세율에상당하는소득세를부담하거나해당금융소득을종합소득금액에합산하여종합과세를받는경우보다소득세부담이오히려많아지는경우가생기는문제점이제기되었다. 예를들어연간 500만원의금융소득만있는자의공제받을종합소득공제가 600 만원인경우금융소득에대한종합과세를받을경우에는이미원천징수당한소득세 75만원및소득할주민세 7만 5천원합계 82만 5천원 30) 의소득세를환급받을수있다. 그러나분리과세만이허용되는현행제도아래에서는원천징수당한 75만원의소득세를환급받을수없다. 금융소득금액은적으면서종합소득공제액이큰납세의무자의경우에도환급받을세액의크기에는차이가있지만역시이미원천징수당한소득세를환급받을수없는문제가제기된다. 그해결책으로서종합과세기준금액에미달하는금융소득자에게종합과세와분리과세를선택할권리를부여하여원천징수된소득세의환급을허용하는방안이바람직하다. 31) 다 ) 대체입법의과정에서의역행적조치의시행 긴급명령의대체입법필요성과정치권과재계의금융실명제완화압력이맞물려 29) 이인표외, 금융소득종합과세의파급효과와정책과제, 한국조세연구원, 1995, p. 77. 30) 현행법상으로는소득세 70 만원 (14%) 및지방소득세소득분 7 만원, 합계 77 만원의세금을부담한다. 31) 최명근, 위의책, p. 79.

142 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 1997년말에긴급명령에대한대체입법이이루어졌는데, 이와같은과정에서금융실명제의정착과조세형평성의제고에역행되는규정들도그대체법률인 금융실명법 에들어오게되었다. 32) 그주요내용은다음과같다. 첫째, 고용안정 증권시장안정및중소기업부도방지등을위한비실명장기채권을한시적으로발행할수있도록허용하였음은전술한바와같다. 둘째, 중소기업에대한출자금, 중소기업창업투자회사및중소기업창업투자조합등에대한출자금, 벤처기업투자신탁의수익증권에투자하는투자금에대하여자금출처조사를면제하도록하였다. 셋째, 1997년말에금융 외환위기 (IMF사태 ) 까지밀어닥치자경기불황을이유로 1998년 1월 1일이속하는과세기간부터금융소득종합과세의실시를전면적으로중단하였다. 라 ) 주식양도차익에대한소득세과세장치의미비금융소득에대한종합과세를실시하면서도주권상장법인의주식양도차익에대해서는소득세를과세하지아니하였다. 1993년 8월 12일금융실명제실시에따른대통령담화에서 1997년까지이와같은주식양도차익에대한소득세를비과세한다고밝혔기때문이다. 이와같은주권상장법인의주식양도차익에대한비과세로인하여투자자산의구성에왜곡을초래하였다. 뿐만아니라금융소득종합과세를피하기위하여배당소득을주식의양도소득으로전환시키는현상도두드러지게나타남으로써과세형평의문제를야기하여왔다. 주권상장법인의주식양도차익에대해서는 1999년 1월 1일부터대주주 ( 주식또는출자지분의합계액중 100분의 5 이상에해당하는주식등을소유하고있는주주또는출자자 1인및그와 국세기본법시행령 제20조의규정에의한친족기타특수관계에있는자를말한다 ) 가양도하는주식양도차익에한하여양도소득세를과세하도록 소득세법 의개정이이루어졌다. 이와같은주권상장법인의주식양도차익에대하여대주주에한정하여양도소득세를과세하는부분과세제도는현재까지이어지고있는데, 소액주주의주식양도차 32) 이를놓고 타협적실명제 라고부르기도한다 ( 홍범교, 앞의보고서, pp. 32~33).

Ⅱ. 소득세 _ 143 익에까지양도소득세를확대하는문제가소득세의주요현안이되고있다. 마 ) 과세관청의금융정보의접근상의어려움긴급명령에서금융거래및금융기관에종사하는자는명의인의서면상의요구나동의를받지아니하고는그금융거래의내용에대한정보등을타인에게제공하거나누설할수없고, 또한누구든지금융기관에종사하는자에게그정보등을제공하여줄것을요구할수없다. 다만, 조세에관한법률의규정에의한질문 조사를위하여소관관서의장이정보등의제공을요구하는경우와조세에관한법률의규정에의하여제출의무가있는과세자료등을제공하는경우에는그사용목적에필요한최소한의범위내에서정보등을제공할수있을뿐이다 ( 긴급명령 4). 위에서보는바와같이긴급명령상과세관청의금융정보접근은엄격하게제한되어있기때문에과세관청이금융정보등을과세정보등으로활용하는데에는어려움이있었다. 그래서 1997년 12월 31일긴급명령의대체법률인 금융실명법 에서는조세에관한법률에의하여제출의무가있는과세자료등의제공과소관관서의장이상속 증여재산의확인, 조세탈루의혐의를인정할만한명백한자료의확인, 체납자의재산조회, 국세징수법 제14조제1항각호의 1에해당하는사유로조세에관한법률에의한질문 조사를위하여필요로하는거래정보등의제공을요구하는경우에한하여금융정보등을제공할수있도록그범위를어느정도확장하였다. 그러나금융정보등의조회는각영업점에대한개별조회만을허용하였다. 그러던중 2004년 7월 30일부터시행된금융실명법에서부동산의거래와관련한소득세또는법인세의탈루혐의가인정되어그탈루사실의확인이필요한자 ( 당해부동산거래를알선 중개한자를포함한다 ) 에대한거래정보등의제공을요구하는경우또는체납액 1천만원이상인체납자의재산조회를위하여필요로하는거래정보등은금융기관의본점등에일괄조회할수있도록개정이이루어졌다 ( 금융실명법 4 2). 위와같은 금융실명법 의개정노력에도불구하고과세관청의금융정보등에대한접근은극히제한적이기때문에납세의무자의성실신고검증이나세원의확보에어려움이있음을지적하지않을수없다. 미국 영국등주요선진국과같이금융기

144 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 관의본점등에대한일괄조회 33) 를전면허용하고금융정보분석원의혐의거래보고 자료및고액현금거래보고자료를과세관청에제공하도록관련규정을개정하는것 이바람직하다. 34) 33) 미국 영국 호주및아일랜드등은포괄적금융정보접근을허용하고있으며, 독일 스페인 벨기에 인도등대부분의국가는세무조사이전단계에서도개별납세자에대한금융정보의제공을허용하고있다. 34) 김재진, 금융거래중심의과세인프라확충방안, 2012 국세행정포럼자료, 국세행정위원회 한국조세연구원 국세청, 2012, p. 90.

Ⅱ. 소득세 _ 145 참고문헌 국세청, 국세청 40년사, 2006. 국회재정경제위원회수석전문위원, 금융실명거래및비밀보장에관한법률안검토보고, 1997. 7. 김완석, 차명금융거래의문제점과개선방안, 중앙법학 제6집제3호, 중앙법학회, 2004., 소득세법론제3판, 조세통람사, 1996. 김재진, 금융거래중심의과세인프라확충방안, 2012 국세행정포럼자료, 국세행정위원회 한국조세연구원 국세청, 2012. 노기성, 금융실명제실시에따른조세개편방안 -개인소득세와부가가치세를중심으로-, 월간회계 제3권제6호 ( 통권 24호 ), 회경사, 1995. 6. 박원암 김상달, 금융실명제실시의성과와향후대책 -금융측면성과와향후대책, 한국조세연구원정책토론회자료, 1994. 8. 박춘래 김성민, 금융실명제실시이후의부가가치세과세표준증감분석, 세무학연구 제7호, 한국세무학회, 1996. 안종범외, 금융실명제실시 1년의평가와정책과제, 한국조세연구원, 1994. 안종범, 금융소득종합과세의주요내용과검토과제, 계간세무사 1995년여름호 ( 통권 72호 ), 한국세무사회, 1995. 안종범 정영헌, 금융실명제실시이후의부가가치세과표양성화에관한분석, 재정금융연구 제1권제1호 (1994 년 12월 ), 한국조세연구원, 1994. 이인표외, 금융소득종합과세의파급효과와정책과제, 한국조세연구원, 1995. 이인표 정영헌, 금융실명제실시 3년의평가와정책과제, 재정포럼 제2호, 한국조세연구원, 1996. 8. 재무부, 금융실명제실시 1주년백서, 1994. 8. 12. 재정경제부, 금융실명제종합편람 -법령 예규편-, 1999. 재정경제원, 금융실명제 2년의평가와과제, 1995. 8. 12., 금융실명제 3년의성과와과제, 1996. 8. 12. 정영헌 전영준, 금융실명제의정착과발전방향, 정책토론회자료 ( 자료 97-02), 한국조

146 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 세연구원, 1997. 최광, 금융실명제: 논리와정책과제, 월간회계 제1권제11호 ( 통권 5호 ), 회경사, 1993. 11. 최광 현진권 ( 편 ), 한국조세정책 50년 -제1권조세정책의평가, 한국조세연구원, 1997. 최명근, 금융 부동산실명제, 세경사, 1997. 한국경제 60년사편찬위원회, 한국경제 60년사 Ⅰ( 경제일반 ), 한국개발연구원, 2010. 한국조세연구원, 한국조세정책 50년제Ⅲ권소득세자료집, 1997. 홍범교, 갈등사례분석 -금융실명제를중심으로-, 재정경제부 한국조세연구원, 2006. 9.

Ⅱ. 소득세 _ 147 3. 사업소득과표양성화를위한노력 가. 서론사업소득과표양성화는오래전부터지속적으로제기되어오고있는소득세의주요과제중하나이다. 자영업자의사업소득신고율에대한선행연구결과를보면연구방법에따라차이가있고, 2000년이후상당히개선되고는있지만, 아직도낮은것으로나타나고있다. 사업소득의낮은소득파악률은소득이원천징수되어거의대부분노출되는근로소득자와비교되어과세형평성문제도제기되어왔다. 정책당국은사업소득과표양성화를위해많은노력을기울여왔다. 사업소득과표양성화를위해시행되었던주요정책으로는신용카드및현금영수증사용확대정책, 전자세금계산서의무화제도, 사업용계좌제도, 녹색신고제도, 성실납세자우대제도, 성실신고사업자에대한과세특례제도, 성실사업자에대한의료비등공제제도, 성실신고확인제도, 성실납세방식에의한과세표준과세액의계산제도, 매입자발행세금계산서제도등이있다. 본연구에서는이러한정책이추진된배경과추진과정, 정책의구체적인내용, 정책에대한평가와시사점을살펴보고자한다. 이를위해관련선행연구를검토하였고, 주요정책에대해서는해당정책의도입 시행에참여한정책담당자에대하여인터뷰를하였으며, 관련문헌조사, 국세통계분석및입법연혁분석을하였다. 이하 나 항에서는사업소득과표양성화정책의배경에대하여살펴보았다. 다 항에서는사업소득과표양성화를위한주요정책의추진과정및내용을살펴보고제도에대한평가와시사점을제시하였다. 정책의중요성에따라먼저신용카드및현금영수증사용확대정책, 전자세금계산서의무화제도, 사업용계좌제도에대해자세히살펴보고, 기타제도로녹색신고제도, 성실납세자우대제도, 정규지출증빙미수취가산세제도, 세금포인트제도, 매입자발행세금계산서제도, 성실신고확인제도등에대하여입법순으로살펴보았다. 라 항에서는본연구의결론을제시하였다.

148 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 나. 사업소득과표양성화정책의배경 1) 사업소득신고현황추이사업소득자의종합소득세신고현황추이를분석하면과표양성화정도에대한큰흐름을볼수있을것이다. 1987년부터 2010년까지의사업소득자의종합소득세신고현황추이는 < 표 Ⅱ-3-1> 과같다. 2010년귀속분을보면비사업자를제외한종합소득납세인원은 523만명이었고, 그중종합소득금액이소득공제금액보다적어확정신고대상자에서제외되는과세미달자와미신고자를제외한실제종합소득확정신고를한인원은 379만명이었으며, 이들의결정세액총액은 13조 2천억원이었다. 결정세액을종합소득납세인원으로나누어서계산한사업자의 1인당평균결정세액은 252만원이었고, 결정세액을확정신고자로나누어서계산한 1인당결정세액은 348만원이었다. 종합소득확정신고자중비사업자는연도별로 1% 에서 8% 사이로소수에불과하고, 대부분은사업자였다. 따라서종합소득확정신고자를종합소득납세인원으로나눈비율을과세자비율로보아도큰차이는없을것이다. 과세자비율의추이를살펴보면 1987년부터 1999년까지는 29% 에서 39% 사이로매우낮았으며, 큰변화가없었다. 이기간의과세자비율이낮은이유는많은수의자영업자들이영세하여종합소득금액이소득공제금액보다적어확정신고대상자에서제외되었기때문이기도하지만, 상당부분은사업소득의탈루로인한것으로추정된다 ( 성명재 2011, p. 234). 1999년까지 30% 대에머물던과세자비율은 2000년부터크게증가하여 2000년부터 2002년까지는 40% 대였고, 2003년부터 2006년까지는 50% 대, 2007년과 2008 년은 60% 대, 2009년과 2010년은 70% 대에이르렀다. 과세자비율이 2000년부터급격하게상승한이유는사업소득에적용되는소득공제를 1990년대중반이후최근까지묶어둠에따라사업소득면세점의실질가치가지속적으로하락하였던것도일부요인이되겠지만, 대부분의원인은 1999년부터시행된신용카드가맹점가입대상지정제도, 신용카드등미사용접대비의손금불산입제도, 정규지출증빙미수취가산세제도, 1999년말부터시행된신용카드사용에대한소득공제제도, 2000년부터시행된신용카드영수증복권제도, 2005 년부터시행된현금영수증사용에대한소득공제제도, 2007년부터시행된사업용계좌제도

Ⅱ. 소득세 _ 149 등일련의과표양성화정책의결과로판단된다 ( 성명재 2011, p. 234). < 표 Ⅱ-3-1> 사업소득자의종합소득세신고현황추이 종합소득종합소득확정신고자 1인당 1인당과세자과세납세인원확정신고자결정세액결정세액결정세액비율연도 (A) 1) (B) 2) (C) (C/A) (C/B) (B/A) 단위명명억원원원 % 1987 2,008,049 661,906 6,975.50 347,377 1,053,851 32.96 1988 2,073,895 703,666 8,416.32 405,822 1,196,067 33.93 1989 2,171,912 636,633 9,159.30 421,716 1,438,710 29.31 1990 2,367,012 739,807 13,408.38 566,469 1,812,416 31.25 1991 2,593,388 827,764 16,110.32 621,207 1,946,246 31.92 1992 2,811,346 946,365 21,076.13 749,681 2,227,061 33.66 1993 3,165,119 1,138,204 26,700.18 843,576 2,345,817 35.96 1994 3,353,842 1,226,489 31,296.12 933,142 2,551,684 36.57 1995 3,507,003 1,356,606 34,780.45 991,743 2,563,784 38.68 1996 3,657,253 1,247,442 36,690.79 1,003,234 2,941,282 34.11 1997 3,437,818 1,299,442 36,898.42 1,073,309 2,839,559 37.80 1998 3,495,183 1,225,614 30,156.07 862,789 2,460,487 35.07 1999 3,407,662 1,342,152 35,578.19 1,044,065 2,650,832 39.39 2000 3,480,371 1,616,244 48,031.25 1,380,061 2,971,782 46.44 2001 3,808,476 1,782,369 55,372.59 1,453,930 3,106,685 46.80 2002 4,160,795 2,010,363 57,452.59 1,380,808 2,857,822 48.32 2003 4,227,354 2,114,527 62,886.63 1,487,612 2,974,028 50.02 2004 4,363,257 2,235,905 69,438.35 1,591,434 3,105,604 51.24 2005 4,369,881 2,279,497 74,371.91 1,701,921 3,262,646 52.16 2006 4,580,357 2,736,478 92,323.53 2,015,640 3,373,809 59.74 2007 4,913,387 3,074,419 112,775.13 2,295,263 3,668,177 62.57 2008 5,227,276 3,584,432 117,298.05 2,243,961 3,272,431 68.57 2009 4,970,619 3,570,816 116,992.58 2,353,682 3,276,354 71.84 2010 5,230,486 3,785,248 131,782.43 2,519,506 3,481,474 72.37 주 : 1) 종합소득이있는자중비사업자를제외한인원임 2) 비사업자중종합소득신고를한인원이포함되어있으나, 소수이므로무시하였음자료 : 국세청, 국세통계연보 각연도 ; 성명재 (2011), p. 235.

150 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 [ 그림 Ⅱ-3-1] 과세자비율의추이 ( 단위 : %) 주 : 과세자비율 = 종합소득확정신고자 / 종합소득납세인원 2) 사업소득의낮은소득포착률자영업자의사업소득과소신고문제는오래전부터심각하게제기되어오고있는소득세의주요문제중의하나이다. 자영업자의사업소득신고율에대한선행연구결과를보면연구방법에따라정도의차이를보이기는하지만소득신고율이낮은것으로나타나고있다. 1990년대의자료를이용한분석에서는소득신고율이 50% 내외로나타나고있다. 유일호 (1998) 에서는소득-지출추계방법에의하여 1993년과 1994년의탈세규모를추정하였는데, 사업소득의탈루규모는 1993년은 74%, 1994년은 52% 로추정되었고, 종합소득세의탈세규모는 40~45% 로추정하였다. 패널자료를이용하여탈세규모를추정한이철인 (1998) 의연구에서는 1994년은 48.2%, 1995년은 55.4% 로추정하였고, 도시가계연보의소비지출자료를이용하여종합소득세신고자의실제소득과탈루소득의규모를추정한성명재 (1999) 의연구에서는 1994년부터 1998년의사업소득자의종합소득신고율이연도별로 47.7% 에서 55.6% 사이로추정되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 151 2000 년대자료를이용한연구에서는소득신고율이 1990년대에비하여높아진것으로추정되었다. 2004 년자료를이용한전병목 안종석 (2005) 에서는자영업자사업소득보고율을 64~78% 로추정하였으며, 2003년자료를이용한성명재 김현숙 (2006) 에서는사업소득보고율을최소 48.5% 에서최대 85% 로추정하였다. 성명재 (2008) 의연구에서는가계조사자료를이용하여사업소득자의종합소득세의소득신고율과탈세규모를추정하였는데, 사업소득의소득신고율은 2003년도는 63.1%, 2006년도는 70.0%, 탈루소득의규모는 2003년도는 35조원 (GDP 대비 4.8%), 2006년도는 33.3조원 (GDP 대비 3.9%), 탈세규모는 2003년도는 5.8조원, 2006년도는 6.1조원으로추정되었다. 성명재 (2011) 의연구에서는통계청의가계조사자료와국세청의과세자료를비교하여사업소득자의 2008사업연도과표탈루를추정하였는데, 소득포착률은방법에따라 77.05% 또는 78.13% 로추정되었다. 사업소득자들이탈루한종합소득의규모는 29.2조원또는 21.8조원으로추정되어 GDP 대비 3.09% 또는 2.3% 였고, 종합소득세의탈세규모는 4.2조원또는 4.3조원으로추정되었다. 35) 국세청에서는 2006년과 2007 년에고소득자영업자를대상으로 2003년도부터 2005 년도소득을대상으로일련의세무조사를실시하고그결과를발표하였다. 1차부터 5차에걸쳐이루어진세무조사에서 1,730 명의자영업자에대하여세무조사가실시되었는데, 세무조사의결과를보면총 2.4조원의탈루소득이적발되었고, 이에대하여 8,856 억원의세액이추징되었다. 5차의세무조사에대한소득탈루율은각차수별로 47.1% 에서 57.7% 에해당하였다. 36) 임의표본추출이아니라탈세의가능성이높은고소득자영업자를대상으로한세무조사결과이므로, 전체자영업자의평균적인탈루율은이보다더낮을것이다. 2006년부터 2010년까지의종합소득세세무조사결과를살펴보면 < 표 Ⅱ-3-2> 와같다. 연도별소득탈루율은최저 23.6% 에서최고 39.8% 사이에분포하였다. 이러한세무조사결과는임의표본추출뿐만아니라탈세제보나탈세의가능성이많은사업자를선정하여조사한결과를상당부분포함하고있으므로, 실제소득탈루율은 35) 이연구에서는종합소득금액구간별소득포착률이다르다는가정과동일하다는가정하에서각각탈루율이추정되었다 ( 성명재 2011, p. 248). 36) 국세청보도자료, 5 차례 1,730 명의고소득자영업자에대한세무조사로탈루세금 8,856 억원추징, 2007. 6. 22

152 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 이보다더낮을것으로판단된다. 그러나자영업자의사업소득탈루율이아직도상 당한수준일것을짐작게하는자료이다. 과세연도 세무조사인원 (A) < 표 Ⅱ-3-2> 개인사업자의세무조사결과 신고소득금액 (B) 결정소득금액 (C) 탈루소득금액 (D=C-B) ( 단위 : 명, 백만원, %) 부과세액 (E) 소득탈루율 (D/C) 2006 4,049 1,240,974 1,862,174 621,200 456,339 33.36 2007 4,090 1,182,516 1,964,895 782,379 577,460 39.82 2008 3,335 1,824,736 2,388,934 564,198 424,495 23.62 2009 3,068 1,018,171 1,629,558 611,387 477,061 37.52 2010 3,624 1,366,156 2,063,179 697,023 517,501 33.78 주 : 2005년이전은신고소득금액에대한통계생산을하지않았음자료 : 국세청, 국세통계연보, 각연도 이러한선행연구와자료를종합해보면자영업자의소득신고율은조사방법에따라차이가있기는하지만, 1990년대에비하여 2000년대에증가하였고, 2000년대후반부터는상당히개선된것으로보인다. 이러한결과는납세자들의납세의식향상및징세당국의노력과함께, 1999년부터시행된신용카드가맹점가입대상지정제도, 신용카드등미사용접대비의손금불산입제도, 정규지출증빙미수취가산세제도, 1999년말부터시행된신용카드사용에대한소득공제제도, 2000년부터시행된신용카드영수증복권제도, 2005년부터시행된현금영수증사용에대한소득공제제도, 2007 년부터시행된사업용계좌제도등의과표양성화정책의효과로판단된다. 그러나아직도자영업자의소득탈루율은높은편이며, 이를개선하기위하여꾸준히노력해야할것이다. 3) 사업소득과근로소득의과세형평성 37) 사업소득자와근로소득자의과세형평성문제는지속적이고중요한문제로인식되어왔다. 사업소득자인자영업자는낮은소득파악률로인해소득세부담이낮고, 소득이원천징수되는근로소득자는거의대부분의소득이노출되어상대적으로세 37) 이부분은전병목 안종석 (2005) 을참조하여작성되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 153 부담이높다고알려져있다. 근로자와자영업자의세부담을추정하여비교한선행연구를보면대부분자영업자의세부담률이근로자에비해상당히낮은것으로분석되고있다. 현진권 나성린 (1994) 에의하면 1987 년자료로추정한근로자가구의실효세부담은 3.35% 인데비해근로자외가구의실효세부담은 2.67% 였으며, 현진권 (2001) 에의하면 1996 년자료로분석한근로자가구의실효세부담은 1.09%, 근로자외가구의실효세부담은 0.14% 였다. 1994년과 1995년자료로분석한배준호 홍충기 (1998) 의연구에서는근로자가구의실효세부담을 3.0%, 자영업자가구의실효세부담을 0.9% 로추정하였다. 2003년과 2004년의자료를분석한전병목 안종석 (2005) 에서납세가구의세부담은근로자가구가 3.21% 및 3.35% 로, 자영업자가구가 2.31% 및 2.90% 로추정되었다. 자영업자의낮은소득신고율로인한사업소득과근로소득의실효세부담차이를완화하기위하여과세당국은근로소득자만적용할수있는근로소득공제, 38) 보험료공제, 의료비공제, 교육비공제, 주택임차자금상환액및월세액에대한공제, 신용카드사용공제, 근로소득세액공제 39) 등을통해근로소득자의법정세부담이낮아지도록하는정책을사용하고있다. 전병목 안종석 (2005) 에서는 2004년의자료를사용하여근로소득자와사업소득자의법정세부담을비교하였는데, 근로자와사업자의법정세부담은각각총소득의 3.34~6.84% 와 13.96% 로계산되어사업자의법정세부담이총소득대비 7.12~10.62%p 정도더높은것으로나타났다. 자영업자의탈세를고려하면자영업자에게높은법정세율을적용하는것이바람직하지만, 자영업자가근로자에비해소득의불확실성이높으므로자영업자의실효세부담이근로소득자에비해낮은것이바람직하다는연구도있다 (Parker, 1999). 그러나자영업자의소득에대한높은불확실성은높은평균소득으로보상되므로자영업자의실효세부담을근로소득자에비하여더낮게할필요는없다고판단된다. 자영업자의낮은소득신고율을고려하여자영업자의법정세부담을근로소득자보다높게가져가는정책은사업소득을정직하게보고하는자영업자에게는실효세 38) 근로소득공제는필요경비적공제이므로근로소득자와자영업자의차이로보기어려운측면도있다. 39) 근로소득자는적용할수없고, 사업자에게만적용되는세액공제로기장세액공제와재해손실세액공제가있다.

154 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 부담이높아지는문제점을가지고있다 ( 전병목 안종석 2005, p. 91). 따라서장기 적으로는자영업자에대한소득포착률을높이는노력과함께자영업자와근로소득 자의법정세부담률의차이를줄이는방향으로정책을시행해야할것이다. 다. 사업소득과표양성화를위한주요정책 1) 신용카드및현금영수증활성화정책 40) 가 ) 신용카드및현금영수증활성화정책의추진과정부가가치세와개인소득세제를운영하는국가에서경제주체들간의거래행위투명성을높이는일은매우중요한과제이다. 거래투명성이높아질때여기에서발생하는부가가치와소득에대해공평하게과세할수있기때문이다. 우리나라과세관청도거래투명성을높이기위해노력해왔다. 거래투명성을높이기위해우리나라는세금계산서와영수증제도를강화하여왔다. 그러나비교적소수의사업자간거래시발부되는세금계산서와달리일반소비자다수를상대로발급되는영수증제도는세정당국의많은노력에도불구하고경제활동과정에뿌리내리지못하였다. 즉일반소비자와거래하는사업자들의거래투명성을높이는것에한계가있었다. 이러한문제점을극복하기위해정부는과거금전등록기중심의영수증행정에서신용카드사용을통한투명성제고를위해노력하였다. 1980년대부터기업의접대비결제에서신용카드사용을유도하였고 1991년부터는 30~40% 이상사용토록의무화하였다. 또한사업자들의신용카드수수저항을낮추기위해 1994년부터신용카드매출전표발행금액의 0.5% 를세액공제하도록하였다. 이러한노력에도불구하고최종소비자를직접상대하는사업자들의거래투명성은크게개선되지않았다. 최종소비자의입장에서는신용카드를사용하거나영수증을굳이수수할필요성이높지않았기때문이다. 따라서거래투명화를위해서는소비자들의적극적인참여를유도할수있는방안이필요하였다. 또한 1997 년외환위기이후악화된재정상황은공평과세에대한국민적요구를높였고이에따라거래투명성이낮은소비자상대업종에대한차별화된정책접근이필요하였다. 명목과표구간이고정되어있어실질세부담이증가하는근로소득자들의세부담도경제위기극복을위해필요하게되었다. 40) 이내용은전병목 (2010) 을요약 수정하여작성한것이다.

Ⅱ. 소득세 _ 155 신용카드등사용금액소득공제제도는자영사업부문의투명성제고를위해 1999 년부터도입되었다. 기존신용카드및활성화정책의장애요인인최종소비자의참여유인을높이기위한제도이다. 과거소비자들이상대적으로투명성높은거래수단인신용카드대신현금을사용하는관행에변화를주기위해신용카드사용금액에대해소득공제를허용하는제도이다. 신용카드등사용금액이총급여의 10% 를초과할때초과금액의 10% 를소득공제하도록하였으며총공제액한도는 300만원으로설정하였다. 사용금액이총급여의 10% 를초과할때부터소득공제가시작되는것은기존의신용카드사용정도와과도한세수감소우려를고려한것이다. 총공제액한도를설정한것도신용카드사용을통한세원투명성제고라는정책에대한비용적고려로도입되었다. 신용카드등사용금액소득공제로거래수단으로서신용카드의사용비중이크게증가하였으나여전히현금거래의비중도상당하였다. 더구나거래액중신용카드사용비율의증가폭은시간의흐름에따라점차둔화되어이를개선할새로운정책수요가발생하였다. 높은현금거래비중에는소비자들의여전한현금거래관행도한원인이지만상당부분신용카드관련설비구축비용과이용수수료부담에따른사업자의기피현상에기인한것이다. 신용카드등사용금액소득공제를도입하면서신용카드가맹점확대를강제하였지만영세사업자에게는비용부담으로인해확산에한계가있었다. 이러한문제점을극복하기위해거래시비용부담이낮은현금영수증제도를 2005 년에도입하게되었다. 현금영수증제도는 1999년국세청이신용카드미사용부분에대한보완책으로동시에자영업자신용카드수수료부담을해소시키는방안으로검토한 Tax Card 제도 41) 를모델로설계되었다. 수수료를낮추기위해기존사업장에있는신용카드단말기에부착할수있는현금영수증발급장치를개발하였다. 소비자가재화나용역구매시현금과함께카드 ( 현금영수증카드, 신용카드등 ), 핸드폰번호등을제시하면현금영수증발급장치를통해가맹점은현금영수증을발급하고현금영수증사업자는현금결제건별내역을국세청에 41) Tax Card 제도란소비자가구매대금을현금으로지불할때현금결제전용카드인가칭 Tax Card 를제시하여신용카드단말기를통해결제하면현금거래내역이국세청에자동으로통보되게하는방안이었다. 그러나당시에는신용카드단말기가전국적으로보급되지않았고신용카드활성화정책과동시에이를추진할경우국민들의반발이예상되는등정책여건이성숙되어있지않아우선신용카드활성화정책을추진한이후에향후정책여건을보아가면서동제도의도입여부를결정하기로하였다 ( 전병목, 2010).

156 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 통보하는방식이다. 현금영수증사용금액에대한소득공제는기존의신용카드등 사용금액소득공제에포함되어운영되도록하여거래수단선택에대한왜곡가능성 을최소화하였다. 나 ) 신용카드및현금영수증활성화정책의내용신용카드와현금영수증사용의확대를위해정부는신용카드, 현금영수증등사용금액소득공제제도와함께소비자와판매자모두의참여유인을높일수있도록보완정책을추진하였다. 소비자측면의카드사용유인을소득공제를이용할수없는계층으로확대하기위해서영수증복권제도도시행하였다. 즉신용카드, 현금영수증등사용금액소득공제가소득이상대적으로투명한근로소득자에게만적용되어다른소득자들의참여유인이낮다는점을반영하여신용카드사용자모두가혜택을받을수있는신용카드영수증복권제도를시행하였다. 또한법인의접대비규정에서도일정한도를초과하는접대비로서신용카드등을사용하지않을경우손금산입을금지하여신용카드사용유인을높였다. 소비자에대한지원제도와함께거래투명성이높아져세부담이늘어나는판매자들에대한배려정책도동시에시행되었다. 즉판매업자들의신용카드수수에따른비용증가를완화시켜주기위한것이신용카드등매출전표발행금액에대한부가가치세세액공제, 수입금액증가등에대한소득세세액공제, 영수증복권제도등이다. 신용카드등매출전표발행금액에대한부가가치세세액공제제도는매출과표증가에따른부가가치세증가를완화시켜주기위한것으로기존공제율수준 (1%) 을 2%(2000 년 ) 까지높이는등상황에따라조정하였다. 수입금액증가등에대한소득세세액공제제도는과표양성화로인한소득세부담증대를완화하기위한정책으로수입금액증가에따라일정비율을소득세과세액에서공제하도록하였다. 그외에도전반적인신용카드, 현금영수증거래환경을개선하기위해카드가맹점가입대상지정제도, 신용카드등매출거부가산세제도등을운영하였다. (1) 신용카드등사용금액공제제도 신용카드사용금액소득공제제도는자영사업부문의소득투명성제고와근로소 득자의세부담경감을위해 1999 년 9 월도입되었다. 외환위기극복과정에서공평

Ⅱ. 소득세 _ 157 과세요구와함께생활이어려워진근로소득자에대한지원필요성이높아졌기때문이다. 신용카드등사용금액소득공제는소득투명성이높은근로소득자에게만허용하였으며공제액은신용카드사용액중총급여액의 10% 를초과하는금액의 10% 로설정하였으며최대공제액수준은 300만원으로제한하였다. 총급여액의 10% 초과라는기준은소득수준에따른신용카드소비액격차가소득공제액격차로나타나지않도록하기위한장치이다. 동시에소득공제제도도입이전에거래되던신용카드사용금액의경우추가적인투명성제고효과가없다는점을반영한것이라고도할수있다. 투명성제고효과를위해소득공제에적용되지않는사용분야도규정되었다. 즉이미과세소득산출과정에서비용으로공제되는부동산임대소득 사업소득 산림소득과관련된비용과법인의비용이이에해당한다. 거래투명화효과가없다고판단되는국가및지방자치단체와의거래, 국민연금 건강보험 고용보험등사회보험료지출, 민간보험업계에지출하는생명 손해보험료등이다. 그외에도수업료, 세금, 전기료, 수도료, 가스요금등은신용카드로이용하더라도소득공제가되지않도록하였다. 신용카드등사용금액소득공제제도는 1999년총급여 10% 초과액에대한공제율 10%, 300만원한도로도입되었다가 2001년공제율과공제한도액을각각 20%, 500 만원으로증대시켜소비자의참여유인을더욱강화하였다. 2003년부터는무분별한신용카드사용액문제를완화하는차원에서대체결제수단인직불카드에대해서는 30% 소득공제율을적용하였으며공제대상에지로납부수강료등을추가하였다. 소득공제율의차이는다시 2004년부터폐지되었으며 2005년부터는현금영수증사용금액도공제대상에함께포함되었다. 2005년부터는신용카드사용에따른거래투명화한계효과가줄어들고있음을반영하여공제대상최저지출수준과공제율을조정하였다. 기본적으로공제를받을수있는총급여액대비최저사용액의비율을기존 10% 에서 15%(2005 년 ), 20%(2008 년 ), 25%(2010 년 ) 로높여제도운영비용, 즉세수감소를조절하고있다. 신용카드등소득공제제도는 조세특례제한법 을통해규정되어있으며 2005년이후매2년 (2005 년이전에는매3년 ) 마다일몰을연장하고있다. 2012년세법개정안에서는신용카드의소득공제율을 15% 로낮추고현금영수증의공제율은 30% 로

158 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 높이는방안을제시하고있다. 연도 < 표 Ⅱ-3-3> 신용카드사용액소득공제기준금액및공제율변천추이 구분 공제기준 ( 총급여액대비최저사용액비중 ) 공제율 ( 최저사용액초과금액기준 ) 1999~2000 10 10 2001~2002 10 20 공제한도 연간 300 만원과총급여액의 10% 금액중적은금액 연간 500 만원과총급여액의 20% 금액중적은금액 2003 10 20(30) 1) 2004 10 20 2005 15 20 2006~2007 15 15 2008~2009 20 20 2010 25 20(25) 2) 연간 300 만원과총급여액의 20% 금액중적은금액 2012 25 20(30) 3) 2013( 정부안 ) 25 15(30) 4) ( 단위 : %) 주 : 1) 2003 년 : 20% 는신용카드사용액 + 지로납부액, 30% 는직불카드사용액에대한공제율 2) 2010 년 : 20% 는신용카드사용액 + 현금영수증기재금액 (2005 년부터포함 )+ 지로납부액, 25% 는직불, 선불카드사용액에대한공제율 3) 2012 년 : 20% 는신용카드사용액 + 현금영수증기재금액 (2005 년부터포함 )+ 지로납부액, 30% 는직불, 선불카드사용액에대한공제율 4) 2013 년 : 20% 는신용카드사용액 + 지로납부액, 30% 는직불, 선불카드지불액, 현금영수증기재금액 1. 본조세특례는 1999 년 9 월 1 일부터시행. 따라서 1999 년은신용카드사용액공제대상기간이 9 월 1 일부터 11 월 30 일까지이며, 공제한도는 100 만원 2. 2007 년까지는근로자가연말정산에필요한소득공제영수증을 12 월까지제출하여야했기때문에신용카드사용액정산기간은전년도 12 월 1 일부터당해연도 11 월 31 일까지를기준으로함. 2008 년부터는이러한연말정산시기가 1 개월연장되면서신용카드사용액정산기간이당해연도 1 월 1 일부터 12 월 31 일까지로변경. 그러나 2008 년은 2007 년 12 월의미정산기간을포함한총 13 개월이정산기간이되었으며, 2009 년부터는정상적으로 1 월 1 일부터 12 월 31 일까지의사용액을공제대상으로함 3. 2005 년부터신용카드사용금액에현금영수증기재금액포함 4. 2003 년과 2010 년은지출결제방식에따라다른공제율적용자료 : 법제처, 조세특례제한법, 각연도

Ⅱ. 소득세 _ 159 (2) 현금영수증사용금액공제제도현금영수증사용금액에대한소득공제제도는신용카드사용금액에대한소득공제제도의시행으로신용카드사용액이크게증가하였음에도여전히높은현금거래비중을축소하기위해도입되었다. 즉결제수단으로신용카드사용액이크게증가하였음에도현금거래액에미치지못하고있던현실을반영한것이다. 이는신용카드가맹점확대를통해신용카드사용확대를추진하였지만각종수수료등으로인해수익성이높지않은영세업종에효과적이지않았기때문이다. 그래서소비자가꾸준히선호하는결제수단의하나인현금거래를직접적으로겨냥한정책수단으로개발되었다. 현금영수증사용금액소득공제는 2003년 12월세법개정을통해 2005년부터적용하기로하였다. 동기간동안국세청이현금거래시정보를공유할수있도록하는현금영수증단말기를보급하였다. 현금영수증단말기설치를위한비용을낮추기위해기존의신용카드단말기에부착할수있는현금영수증발급장치를개발하였으며거래건당사용료도낮추어영세업체의비용부담을줄일수있었다. [ 그림 Ⅱ-3-2] 현금영수증제도의개념도 1 현금, 신용카드 캐쉬백카드 소비자 4 현금영수증 가맹점 ( 음식점등 ) 6 지출내역 ( 연말정산용 ) 2 거래내역 ( 실시간 ) 3 승인 국세청 5 거래내역 (1 일 1 회이상 ) 현금영수증사업자 자료 : 전병목, 신용카드소득공제및현금영수증제도, 경제발전경험모듈화사업 : 조세정책, 기획재정부 한국개발연구원, 2010.

160 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 소비자가재화나용역구입시현금과함께카드 ( 현금영수증카드, 신용카드등 ), 핸드폰번호등을제시하면현금영수증발급장치를통해가맹점은현금영수증을발급하고현금영수증사업자는현금결제건별내역을국세청에통보하게된다. 여기서현금영수증사업자는현금영수증가맹점에발급장치를설치하고현금영주증에승인번호를부여하며, 가맹점으로부터현금결제내역을수집하여국세청에전송하는역할을한다. 현금영수증가맹점을확보하기위해국세청은 2004 년하반기부터직전년도수입금액 2,400 만원이상소비자상대업종을행정지도대상으로지정 ( 소득세법제162조의3 및동법시행령제210조3에의거 ) 하여가맹을유도하였다. (3) 신용카드및현금영수증복권제도수요자의신용카드및현금영수증이용을촉진하기위하여복권제도를 2000 년도입하였다. 복권제도의도입은신용카드및현금영수증이용금액소득공제제도의효과가낮은계층의사용을촉진하기위한것이다. 소득세제에서허용하는높은소득공제로인해나타나는면세자그룹, 추가적신용카드사용여력이있으나소득공제상한액 300만원으로인해유인이낮아지는그룹, 소득공제제도의혜택을누리지못하는비근로소득자등이해당된다. 복권제도를통해최고 1억원의당첨상금을제시함으로써이러한계층들의신용카드사용유인을높였다. 신용카드및현금사용자뿐만아니라가맹점에대한추첨제도민간단체인여신금융협회에서주도하여시행하였다. 이러한영수증복권제도는신용카드사용이일반화됨에따라 2005년신용카드가맹점추첨제를폐지하였고 2006 년에는신용카드영수증추첨제를폐지하였다. 직불카드와현금영수증추첨제는이후에도유지되다가 2010년직불카드추첨제, 2011년현금영수증추첨제가폐지되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 161 구분 2000.1 2004.1 추첨대상거래범위당첨금 ( 사용자 ) 사용자가맹점신용 직불카드현금영수증최고최저 신용카드영수증추첨제 ( 직불카드포함 ) 신용카드와직불카드별도추첨 2005.1 2006.1 신용카드영수증추첨제폐지직불카드영수증추첨제유지 2007.8 - 신용카드가맹점추첨제 1 억원 1 만원 - 현금영수증추첨제신설 ( 주니어복권제별도운영 ) 현금영수증추첨제변경 ( 주니어복권제를성인복권제로통합 ) 현금영수증발급저조업종별도추첨 2008.8 신용카드가맹점추첨제폐지 - 1 천만원 5 만원 - 현금영수증가맹점에대해추첨실시 2009.1 2010.1 < 표 Ⅱ-3-4> 영수증복권제추첨대상및당첨금규모 직불카드추첨제폐지 현금영수증추첨제유지 ( 발급저조업종별도추첨제폐지 ) 가맹점추첨제폐지 1 천만원 (10 만원 ) 1) 5 만원 3 천만원 (3 천만원 ) 5 만원 2011 - 폐지 - 주 : 1) ( ) 안은현금영수증발급저조업종에대한최고당첨금액. 현금영수증발급저조업종은 2007년 8월부터지정하여별도추첨하고있으며, 이들업종의보다자발적인참여를이끌어내고자 2009 년 1월부터는최고당첨금액이다른생활영수증당첨금제와동일하게 3천만원으로변경자료 : 국세청, 생활영수증보상금운영규정 고시, 여신협내부자료전병목 (2010) 에서재인용 (4) 신용카드매출전표및현금영수증발행금액세액공제제도신용카드매출전표발행금액세액공제제도는부가가치세가과세되는재화및용역을공급하고신용카드매출전표등을발급하여대금을결제받았을때그금액에일정한공제율을적용한금액을세액에서공제하는제도이다. 즉신용카드등의사용으로매출금액이투명하게노출됨에따른세부담증가를완화하여신용카드결제를활성화하기위한것이다. 그러므로이제도의대상은이미증빙서류가갖추어진

162 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 법인을제외한개인사업자로한정되었다. 이제도는정부의신용카드활성화정책에따라 1994년부터이미시행되고있었는데소비자에대한신용카드소득공제허용과함께 2000년부터공제율이상향조정되었다. 소비자의신용카드사용이늘어남에따른비용부담을고려한것으로공제한도액도기존의 300만원에서 500만원으로증액하였다. 동제도는 2005년현금영수증발행금액까지포함하도록조정되었으며상대적으로열악한음식점업과숙박업종사간이과세자에게는차별화된공제율을적용하도록하였다. < 표 Ⅱ-3-5> 신용카드매출전표 ( 현금영수증 ) 발행금액부가가치세 세액공제제도변천 ( 단위 : %) 구분연도 공제율 공제한도 1994~1995 0.5-1996~1998 1.0-1999 1.0 연간 300 만원 2000~2003 2.0 연간 500 만원 2004 1.0 연간 500 만원 2005~2007 1.0(1.5) 연간 500 만원 2008 1.0(2.0) 연간 500 만원 2009~2010 1.3(2.6) 연간 700 만원 2011~ 1.0(2.0) 연간 500 만원 주 : 1. 공제기준은신용카드매출전표등을발행하거나 부가가치세법 시행령이정하는전자적결제수단에의해대금을결제받는경우, 그발행금액또는결제금액 2. 2004 년부터사업자는 신용카드매출전표등 의발행금액에 조특법 제 126 조 3 의규정에의한현금영수증발급금액을포함 3. ( ) 안은음식점업또는숙박업을영위하는간이과세자에대해적용 4. - 는한도규정이없었음을의미자료 : 전병목 (2010) (5) 신용카드 ( 현금영수증 ) 가맹점가입지정제도 신용카드사용을확산시키기위해서는신용카드거래가대부분의소매점에서가 능하여국세청장이신용카드가맹점가입대상으로지정할수있도록하였다. 신용카

Ⅱ. 소득세 _ 163 드가입대상이된소비자상대업종으로는소매업, 음식점업, 숙박업, 목욕 이발 미용업, 여객운송업, 사업서비스업으로규정되었는데세부업종으로 209개에달하였다. 이후그범위는점차확대되어 2001년에 228개, 2009 년 235개업종으로확대되었다. 가맹점가입기준에는업종뿐만아니라각업종별매출상황도반영하였는데이는신용카드가맹에따른비용부담을고려한것이다. 1999년상반기기준으로신용카드가맹대상으로음식 숙박 서비스업 소매업의경우전년매출이 1억 5천만원이상, 전문인적용역업의경우 4,800 만원이상일경우로지정하였다. 이러한가맹점가입대상매출기준은꾸준히하향조정되었는데, 전문인적용역업의경우사업자전체로, 음식 숙박 서비스업 소매업의경우매출 2,400 만원이상이면가맹대상이다. 이러한신용카드가맹점확대노력은소비자들의신용카드사용환경을개선하였다. < 표 Ⅱ-3-6> 신용카드가맹점가입대상지정 1) 을위한사업규모기준추이 개인사업자 구분 VAT 과세대상 VAT 면세대상 법인사업자 업종 음식점업, 숙박업, 서비스업전문인적용역 소매업, 기타업종 소매업 병 의원 학원 지정업종전체 사업규모기준 1999 년 ( 상반기 ) 1999 년 ( 하반기 ) 2000 년 2001 년 15,000 만원이상 4,800 만원이상 15,000 만원이상 15,000만원이상 7,500 만원이상 7,500 만원이상 4,800 만원이상 4,800 만원이상 12,000 만원이상 12,000 만원이상 6,000 만원이상 6,000 만원이상 3,600 만원이상 3,600 만원이상 7,200 만원이상 7,200 만원이상 4,800 만원이상 4,800 만원이상 2,400 만원이상 2,400 만원이상 전체법인사업자 ( 사업규모제한없음 ) 주 : 1) 소득세법 제 162 조의 2 제 1 항, 동법시행령제 210 조 2 의제 2 항자료 : 전병목 (2010) 에서재인용 2008 년 ~ 현재 2,400 만원이상 사업자전체 2,400 만원이상 2,400 만원이상 사업자전체 2,400 만원이상

164 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 2003 년현금영수증소득공제제도를 2005년부터도입키로함에따라국세청은현금영수증가맹점확보를위해노력하였다. 현금영수증발급장치를별도설치하는방식에서 2004년하반기부터는신규구입하는신용카드단말기에내장되도록하여비용부담을축소하였다. 현금영수증소득공제제도시행이전에는국세청의행정지도를통해현금영수증가맹을유도하다가 2005년 1월제도시행과함께행정지도에대한법적근거를갖추게되었다. 이러한행정지도범위는단순한가맹에서점차확대되어영수증발급까지로확대되었다. 현금영수증가맹대상으로지정되는소비자상대업종은상세업종과매출규모에따라달라진다. 2005년제도시행당시개인사업자의경우업종에관계없이직전연도매출 2,400 만원이상일경우로규정하였다가전문직과병 의원의경우 2008 년사업자전체로확대되었다. 그외소비자상대업종의경우 2,400 만원인기준이유지되고있다. 법인사업자의경우에는소비자상대업종의전체법인사업자가현금영수증가맹대상이다. < 표 Ⅱ-3-7> 현금영수증가맹점가입대상지정을위한사업규모기준 구분 업종 2005.1.1. 2008.2.22. 1) ~ 현재 전문직 사업자전체 개인사업자 병 의원 2,400만원이상 사업자전체 나머지소비자상대업종 2,400만원이상 법인사업자 지정업종전체 법인사업자전체 주 : 1) 소득세법 제162조의3 제1항, 동법시행령제210조의3 제1항 (6) 기타제도신용카드등의사용을확대하기위한다른정책으로는개인사업자에대한수입금액증가등에대한세액공제제도, 신용카드등매출거부가산세제도등이있다. 수입금액증가등에대한세액공제제도는신용카드사용으로개인사업자의소득세부담이급격히높아지는것을방지하기위해신용카드등사용금액소득공제제도가시행된 1999년부터실시되었다. 세액공제액은전년대비신용카드등에의한수입금액증가분혹은총수입금액중신용카드등에의한수입금액을기준으로설정된공제율을적용하여결정되었다. 2005년현금영수증제도가도입됨에따라세

Ⅱ. 소득세 _ 165 액공제의기준이되는거래행위에현금영수증발급금액도포함시켜제도를운영하였다. 동제도는세원투명화효과에따른세부담증가속도를완화하기위한목적으로 2010년말일몰도래로폐지되었다. 신용카드 ( 현금영수증 ) 매출 ( 발급 ) 거부가산세제도는국세청의가맹점지정제도에따라신용카드등을이용할수있는시설을갖추고있음에도불구하고실제적인거래를거부하는문제를해결하기위해도입되었다. 즉, 기존의신용카드등거래확산을위해다양한지원제도를강구하였으나실제거래행위를거부하였을경우그대응방안이없었던한계를보완하기위한제도이다. 2007년부터발급을거부한금액의 5% 를가산세로부과하고있다. 다 ) 신용카드및현금영수증활성화정책의평가및시사점신용카드및현금영수증사용확대정책은과거사업자중심에서수요자중심정책으로전환함으로써큰성과를이루었다. 수요자에게신용카드사용에대한강한인센티브를부여하고사업자에게는비용부담을완화시켜줌으로써비교적단기간에거래투명성을높인것으로평가된다. 제도도입단계에서는민간부문과의소통이중요한역할을하였다. 외환위기이후악화된재정상황을개선하고상대적으로낮았던세원투명성을높인다는정책적필요성에시민단체, 정치권등이공감하면서입법과정이순조로웠다. 제도운영단계에서는신용카드및현금영수증사용인프라구축을통해소비자의이용편의성을높인것이주효하였다. 소득공제도입이전부터신용카드사용활성화를위한사업자세액공제를허용하였다. 소득공제도입이후에는일정규모이상의사업자에대해신용카드및현금영수증가맹을의무화하도록하여신용카드및현금영수증의이용이편리하도록하였다. 동시에업종별로세분화되고차별화된소득기준을적용함으로써업종별투명화정도를감안하여사업자의수용성을높일수있었다. 현금영수증제도의경우, 기기설치관련비용부담을줄이기위해기존신용카드단말기에부착하여사용할수있는기계장치를개발한것도이용편의성을높이는데기여하였다. 또한다양한정책적결합을통해제도도입의이해당사자들의반발을최소화한것도긍정적으로평가할수있다. 소비자에게는사용금액에대한소득공제를허용

166 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 하였으며최저소비금액기준 ( 급여액의 10%) 을달성하기어려운계층, 소득공제혜택이큰의미가없는면세자, 신용카드소득공제대상이아닌비근로소득자등을유인하기위해영수증복권제도도시행하였다. 동시에신용카드및현금영수증사용유인이낮은사업자의비용부담을낮추기위해서는부가가치세세액공제, 수입금액증가소득공제등을통해과세투명화로인한세부담증가속도가낮아지도록하였다. 이러한종합적인정책방안구성으로신용카드및현금영수증확대정책은상당한효과를거두었으며거래활동의투명성을개선하는데기여하였다. 신용카드등의개인사용액의민간소비지출액대비비중은 2011년 60.7% 까지증가하였으며현금영수증의사용금액비율도 2010년기준 12.3% 까지증가하였다. < 표 Ⅱ-3-8> 신용카드등사용금액과민간소비액변화 ( 단위 : 조원, %) 2002 2005 2008 2011 민간소비지출 (A) 408.7 465.4 561.6 654.9 신용카드등사용금액 (B) 152.0 166.6 256.9 397.2 현금영수증사용금액 (C) 0.0 18.6 61.6 76.0(ʼ10) 신용카드포착률 (B/A) 37.2 35.8 45.8 60.7 현금영수증포착률 (C/A) - 4.0 11.0 12.3(ʼ10) 주 : 신용카드등사용금액은개인신용카드사용액 ( 일반구매 + 할부구매 ), 직불카드및체크카드사용액의합자료 : 한국은행 ECOS( 지급결재 /BIS기준통계, 신용카드 ); 통계청 KOSIS( 현금영수증사용금액 ) 이러한거래금액증가는과거현금거래가많았던소비자상대업종자영사업자의 소득투명화에크게기여한것으로평가된다. 한편이러한성과를달성하기위한 재정비용도상당하였다. 대표적지원제도인신용카드등사용금액소득공제와부가 가치세세액공제로인한세수감소가 2011 년에만 2.9 조원 42) 에달하였으므로향후 동제도의지속을위한비용은상당할것으로예상된다. 그러므로신용카드등의 사용금액증가로인한세원투명화효과와제도운영에따른비용을면밀히비교 검토하여제도구성을조정해나갈필요가있다. 42) 2012 년조세지출예산서상 2011 년잠정치로신용카드등사용금액소득공제로인한세수감은 1.55 조원, 부가가치세세액공제로인한세수감은 1.40 조원으로합계 2.95 조원에달함.

Ⅱ. 소득세 _ 167 2) 전자세금계산서의무화제도가 ) 전자세금계산서의무화제도의추진과정전자세금계산서의개념이법령에최초로도입된것은 1996년 12월 31일에개정된 부가가치세법시행령 이다. 43) 이후 1999년재정경제부세제실재산소비세제국소비세제과에서전자세금계산서제도에관한논의를거쳐, 44) 2000 년 12월 29일 부가가치세법시행령 개정으로본격적으로도입되었다. 45) 동시행령제53조제6항의위임에의해국세청장은 2001년 1월 18일에국세청고시제2001-04 호 세금계산서를전자적으로교부하고보관하는방법에관한고시 를발표하여전자세금계산서사용의시발점이되었다. 일정규모이상사업자에게전자세금계산서교부를의무화하는제도는 2008년 1 월에대통령직인수위원회에새로운정책으로국세청에서보고하였고, 이후국세청개인납세국전자세원과를중심으로관련기관들과논의를거쳐구체화되었으며 2008년 12월 26일부가가치세법개정으로입법화되었다. 46) 전자세금계산서의무발급제도는법인사업자를우선대상으로하여 2010 년 1월 1일부터본격적으로시행될예정이었으나, 시행에대한여건미성숙으로전자세금계산서발급명세미전송가산세의적용을 2011년 1월 1일부터적용하기로 1년간연기하면서, 2010년은선택적시행이이루어졌고, 2011년부터본격적으로시행되었다. 47) 전자세금계산서의무발급의시행이연기된동안국세청은 2010년 1월 1일국세청전자세금계산서용홈페이지 e-세로 를개통하였고, 국세청직원이법인사업자들을상대로 직접찾아가는홍보 활동을 2010년 1/4분기동안진행하였다. 48) 43) 1996 년 12 월 31 일대통령령제 15195 호로개정된 부가가치세법 시행령제 53 조제 4 항에 사업자가제 1 항에규정하는내용을전자계산조직에의하여전송하고이를전자계산조직이나전산테이프또는디스켓으로보관하고있는경우에는세금계산서를교부한것으로본다. 는조항이신설되었다. 44) 국가기록원나라기록을검색해보면재정경제부소비세제과에서 1999 년에 전자세금계산서관련회의 및 기업간디지털결제체제구축 ( 안 )( 디지털세금계산서 ) 관련회의 를개최했다는기록이나온다. http://contents.archives.go.kr/next/content/viewmain.do 45) 전자세금계산서는초기에는디지털세금계산서로도불리다가동시행령제 53 조제 5 항에서전자세금계산서라는명칭을공식적으로사용하여이후에는전자세금계산서로통일되었다. 46) 2008 년국세청개인납세국장을역임한임성균국장과의 2012 년 6 월 1 일인터뷰. 47) 국세청, 2010 년개정세법해설, 2010. 3. 48) 2008 년국세청개인납세국장을역임한임성균국장과의 2012 년 6 월 1 일인터뷰 ; 국세청보도자료, 2011.5.11., 대기업의자발적참여를통한전자세금계산서조기정착추진

168 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 전자세금계산서의무발급제도를도입하는이유를국세청은다음의두가지로제시하고있다. 49) 첫째는 전자세금계산서제도도입으로사업자는세금계산서우편송달, 보관등이필요없고인터넷등을통해수수상황을조회 관리하고신고할수있어납세협력비용을대폭축소할수있게될것이다. 둘째, 국세청도보다효율적으로허위세금계산서를적발할수있어매입내역조작을통한탈세행위가크게감소될것으로기대된다. 2008년국세청개인납세국장을역임한임성균국장과의인터뷰에서도전자세금계산서도입이유를 허위세금계산서수수행위의방지, 거래투명성제고, 탈세의조기차단, 종이세금계산서의사용에따른불편함해소및비용절감 으로설명하였다. 나 ) 전자세금계산서의무화제도의내용 (1) 전자세금계산서의무발급대상자 2008 년 12월 26일개정된 부가가치세법 제16조제2항에서는법인사업자등대통령령으로정하는사업자는전자세금계산서를교부하여야한다는규정을신설하여전자세금계산서의무화를제도화하였다. 전자세금계산서의무화는 2010년 1월 1 일이후공급하는분부터적용되도록규정하였다. 전자세금계산서의무발급대상자를 2009년 2월 4일에 부가가치세법 시행령에신설할때에는그대상을 법인사업자 로규정하였다 ( 동부가가치세법시행령제53 조의2 제1항 ). 그후 2010년 1월 1일에 부가가치세법 을개정하고, 2010년 2월 28 일 부가가치세법시행령 을개정하여전자세금계산서의무발급대상자를법인사업자뿐만아니라복식부기의무자인개인사업자로확대하였다. 다만, 법인사업자는 2010 년 12월 31일까지, 개인사업자는 2011 년 12월 31일까지전자세금계산서이외의종이세금계산서도발급할수있도록하였다 ( 동 부가가치세법 제16조제2항및동 부가가치세법 시행령제53조의2 제1항 ). 2011년 9월 29일시행령개정에서는전자세금계산서의무발급대상의개인사업자를복식부기대상자에서 직전연도의사업장별재화및용역의공급가액의합계액이 10억원이상인개인사업자 로변경하였다 ( 동 부가가치세법시행령 제53조의2 49) 국세청보도자료, 2008.12.31., 2010 년전자세금계산서제도시행 : 납세협력비용축소와허위세금계산서차단에크게기여

Ⅱ. 소득세 _ 169 제 1 항 ). 복식부기대상자의업종별기준수입금액이 7,500 만원에서 3 억원까지이므 로전자세금계산서의무발급대상개인사업자기준을 10 억원으로변경한것은그대 상을축소한것이다. 이러한변경은 2012 년 1 월 1 일부터시행된다. < 표 Ⅱ-3-9> 전자세금계산서의무발급대상자의변화 대상자 시행일 2009.2.4. 시행령개정시 법인사업자 2010.1.1. 2010.2.18. 시행령개정시 법인사업자 2011.1.1. 복식부기의무자인개인사업자 2012.1.1. 2011.9.29. 시행령개정시 법인사업자 2011.1.1. 공급가액 10억원이상개인사업자 2012.1.1. (2) 전자세금계산서전송기한전자세금계산서를교부한때에는전자세금계산서교부명세를국세청장에게전송해야하는데 ( 부가가치세법 제16조제3항 ), 그기한은 2009년 2월 4일에개정된 부가가치세법시행령 에서는 전자세금계산서교부일이속하는달의다음달 10일 로정해졌다 ( 동 부가가치세법시행령 제53조의2 제4항 ). 2010년 2월 18일개정된 부가가치세법시행령 에서는 전자세금계산서발급일이속하는달의다음달 15 일 로변경되었으며 ( 동부가가치세법시행령제53조의2 제4항 ), 2012년 2월 2일에개정된 부가가치세법시행령 에서는 전자세금계산서발급일의다음날 로변경되었다 ( 동부가가치세법시행령제53조의2 제6항 ). 2012년 2월 2일에개정된전송기한은 2012년 7월 1일부터적용된다. < 표 Ⅱ-3-10> 전자세금계산서전송기한의변화 구분 전송기한 2009.2.4. 시행령개정시 발급일이속한달의다음달 10일 2010.2.18. 시행령개정시 발급일이속한달의다음달 15일 2012.2.2. 시행령개정시 발급일의다음달 (3) 전자세금계산서의발급방법 전자세금계산서의발급방법은다음중하나의방법으로기재사항을계산서작성

170 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 자의신원및계산서의변경여부등을확인할수있는공인인증시스템을거쳐정보통신망으로발급할수있다 ( 부가가치세법시행령 제53조의2 제4항 ). 1. 표준인증을받은전사적기업자원관리설비 (ERP) 를이용하는방법 2. 표준인증을받은전자세금계산서발급업무를대행하는사업자 (Application Service Provider, ASP) 의전자세금계산서발급시스템을이용하는방법 3. 국세청장이구축한전자세금계산서발급시스템 (e-세로 ) 을이용하는방법 4. 전자세금계산서발급이가능한현금영수증발급장치및그밖에국세청장이지정하는전자세금계산서발급시스템을이용하는방법 (4) 전자세금계산서발급명세지연전송및미전송에대한가산세 2008년 12월 26일에 부가가치세법 개정으로전자세금계산서의무발급을처음으로입법화했을때에는, 전자세금계산서의무발급규정 ( 부가가치세법제16조제2 항 ) 에따라전자세금계산서를교부한사업자가국세청장에게세금계산서교부명세를전송하지아니한경우에는공급가액의 1% 를가산세로부과하도록규정하였다 ( 동 부가가치세법 제22조제2항제2호 ). 2010 년 1월 1일개정된 부가가치세법 에서는전자세금계산서의무발급대상자를법인사업자에서복식부기의무자인개인사업자까지확대하면서중소사업자의준비기간을고려하여전자세금계산서의무발급을단계적으로시행하기위해가산세율과부과기간을 < 표 Ⅱ-3-11> 과같이조정하였다 ( 부가가치세법제22조제2항 ). 50) < 표 Ⅱ-3-11> 전자세금계산서발급명세미전송가산세 가산세율 선택적발급시기로가산세는없고발급시세액공제됨 기한경과후과세기간말익월 11 일 1) 까지전송 ( 지연전송 ): 0.1% 기한경과후과세기간말익월 11 일 1) 까지미전송 : 0.3% 법인사업자적용시기 2010.1.1. ~ 2010.12.31 2011.1.1. ~ 2012.12.31 개인사업자적용시기 2011.1.1. ~ 2011.12.31 2012.1.1. ~ 2013.1.1. 기한경과후과세기간말익월 11일 1) 까지전송 ( 지연전송 ): 0.5% 기한경과후과세기간말익월 11일 1) 2013.1.1. ~ 2014.1.1. ~ 까지미전송 : 1% 주 : 1) 2010년 1월 1일에개정된 부가가치세법 에서는익월 15일이었으나, 2011년 12월 31일 부가가치세법 개정시익월 11일로변경되었음 50) 국세청, 2010 년개정세법해설, 2010. 3., p. 245

Ⅱ. 소득세 _ 171 (5) 전자세금계산서발급 전송에대한세액공제 2008 년말과 2009 년초에 부가가치세법 및동시행령을개정하여전자세금계산서의무발급을제도화하면서사업자가전자세금계산서를 2011년 12월 31일까지교부하고교부명세를국세청장에게전송한경우에는전자세금계산서교부건수에따라 100원씩을연간 100만원을한도로해당과세기간의부가가치세납부세액에서공제할수있도록하였다 ( 동부가가치세법제32조의5 제1항, 동부가가치세법시행령제83조 ). 전자세금계산서발급 전송에따른건당세액공제액은발급대행사업자의시스템을이용하여전자세금계산서를발급 전송할경우 1건당 200원이소요되는점을고려하여 2011년 1월 1일부터는건당 200원으로인상되었으며, 세액공제의일몰기한도 2013년 12월 31일로 2년연장되었다. 다 ) 전자세금계산서의무화제도의평가및시사점전자세금계산서는 1996년말에 부가가치세법시행령 에입법화되었고, 2001 년초에표준화된발급방법이고시되었지만, 의무화가추진되기전인 2009 년까지는발급비율이 10% 내외에머무르고있었다. 51) 전자세금계산서의무발급제도가 2008년말에입법화되고, 가산세를부과하지않는선택시행기간인 2010년의전자세금계산서발급비율을보면, 1/4분기에는법인사업자의 73% 가전자세금계산서발급에참여하여 1,600만건, 196조원을발급하였고, 2/4분기에는법인사업자의 80% 에달하는 29만 2천개의업체가전자세금계산서발급에참여하여 2,100 만건, 246 조원의전자세금계산서를발급하였다. 52) 이렇게짧은기간동안높은참여비율이나타난것은국세청의적극적인홍보, 각일선세무서의현장방문지도, 전자세금계산서발급실적의각세무서별집계등의영향을받은결과로보인다. 전자세금계산서의무발급미이행에대하여법인사업자는 2011년부터, 개인사업자는 2012년부터가산세를부과하였다. 2012년제1기의전자세금계산서발급비율을보면법인사업자의 99.2%, 개인의무발급자의 98.9% 가전자세금계산서를발급하였다. 53) 이러한통계등을고려해보면전자세금계산서의무발급제도는의무발급 51) 김태훈, 복잡했던종이세금계산서 2010 년부터사라진다, 한국경제, 2009. 12. 1. 52) 오상민, 법인사업자전자세금계산서발행비율 80%, 세정신문, 2010. 10. 7.

172 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 대상자인법인사업자와공급가액 10억원이상의개인사업자에게는완전히정착된것으로판단된다. 전자세금계산서제도와관련하여현재제기되고있는중요한문제중하나는역발행이다. 세금계산서는매출자가매입자에게발급하여야하지만 ( 부가가치세법 제 16조제1항 ), 역발행이란반대로매입자가매입자의전자세금계산서발급채널을이용하여세금계산서기재사항을작성하여매출자에게보내주고매출자는세금계산서기재사항을확인하여전자서명을하여발급하는형태를말한다. 역발행은매입자가매입자료관리일원화를위해우월적지위를이용하여매출자에게특정채널을통해전자세금계산서를발행하도록강요함에따라나타나는문제이다. 역발행의문제점은매출자입장에서여러채널을통해세금계산서를발행하게되어매출자료의일원화된관리가어렵고, 채널당기본가입비용으로인해비용이증가한다는점이다. 54) 전자세금계산서는반드시발급채널에서전송해야하므로역발행을하는경우에는매입자가전송해야한다. 하지만법적인전송책임과발행세액공제는매출자에게있으며미전송에따른가산세도매출자에게부과되므로, 전송자와책임자가달라지는문제점이있다. 과세당국은역발행을근절하기위하여매출자가매입자로부터부당하게전자세금계산서발급시스템을강요당한경우 발급채널부당강요신고서 를국세청장에게제출할수있고, 부당강요신고가 10회이상제출된경우확인결과전자세금계산서발행대행사업자가부당강요에관여한것이명백한경우등록을취소할수있다고규정하고있다. 55) 전자세금계산서의무화제도에대하여인터넷환경에친숙하지않은사업자의기본적인경제활동의자유를침해할가능성이존재하고, 세무행정협력에따른부담이증가한다는점에서비판이제기되기도한다 ( 고윤성외, 2010). 그러나전자세금계산서는모든사업자에대하여강제되는것이아니라법인사업자와연간공급가액 10억원이상의개인사업자에대해서만강제된다는점, 발급업무대행사업자또는국세청의발급시스템을사용하여전자세금계산서를발급할수있다는점, 그리고 53) 국세청보도자료, 2012.10.17., 전자세금계산서조기경보시스템구축으로 5 조 300 억원의세금계산서부당거래금액적출 54) 국세청블로그, 아름다운세상, 전자세금계산서역발행에대하여 http://blog.naver.com/ ntscafe?redirect=log&logno=110114973403 55) 국세청고시제 2011-12 호, 전자세금계산서시스템을구축 운영하는사업자가지켜야할사항, 2011. 5. 9.

Ⅱ. 소득세 _ 173 세액공제를통하여발급비용의일정부분을보전해준다는점등을고려할때이러한비판은크게문제되지않을것으로판단된다. 전자세금계산서의무화는거래투명성제고를통한수입금액누락방지, 허위세금계산서의방지및조기발견으로탈세의조기차단등을위해제도화되었으며, 비록역발행등의문제점이있기는하지만제도의조기정착을통해그목적을잘이룰것으로기대된다. 3) 사업용계좌제도가 ) 사업용계좌제도의추진과정사업용계좌제도란개인사업자가사업과관련된거래대금, 인건비및임차료등을지급하거나지급받을때가계용과분리된별도의사업용금융계좌를의무적으로사용하도록하는제도이다. 사업용계좌제도는 2006년 12월 30일 소득세법 의개정으로도입되어 ( 동소득세법제160 조의5), 2007년 1월 1일이후거래분부터적용하고있다. 그러나미사용시의가산세등을통한제재규정은 1년의유예기간을두고 2008년 1월 1일이후개시하는과세기간부터적용되었다. 사업용계좌제도의도입목적은과세당국이세금계산서, 신용카드매출전표등실물거래에수반되는거래증빙을통해사업자의외형및소득을파악하고있는기존의상황에서사업용계좌를통하여사업자의금융거래내역을확인하고세금계산서합계표등실물자료와대조할수있는시스템을구축하기위함이다. 56) 기획재정부정정훈소득세제과장과의인터뷰에서도도입목적을 금융거래와실물거래의연계를통해실물거래에수반되는거래증빙에의존하여사업자의소득을파악하던기존의한계를극복하고과표양성화를개선하기위해사업용계좌를도입하였다 고설명하고있다. 57) 사업용계좌의무사용자는개인사업자중복식부기의무자인데, 사업용계좌제도가시작된 2007 과세연도를기준으로보면사업소득을신고한 290만명의개인사업자중약 25% 인 71만명이복식부기의무자로사업용계좌의무사용자에해당한다 (< 표 Ⅱ-3-12> 참조 ). 56) 국세청, 개정세법해설, 2007, p. 54; 김재진외 (2008), p. 7 57) 정정훈기획재정부소득세제과장과의 2012 년 6 월 7 일인터뷰

174 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅱ-3-12> 사업소득신고자중복식부기의무자비율 ( 단위 : 명, %) 과세연도 복식부기의무자간편장부대상자계인원비율인원비율인원비율 2010 890,663 25 2,638,882 75 3,529,545 100 2009 851,046 26 2,485,255 74 3,336,301 100 2008 786,969 23 2,605,974 77 3,392,943 100 2007 713,761 25 2,186,497 75 2,900,258 100 자료 : 3-3-1. 종합소득세확정신고인원현황, 국세통계연보, 각연도 나 ) 사업용계좌제도의내용 (1) 사업용계좌의무사용자복식부기의무자는반드시사업용계좌를사용해야한다 ( 소득세법제160조의5 제1 항 ). 사업용계좌란금융기관에개설한계좌로서사업외의용도로는사용되지아니하는것을말한다 ( 소득세법시행령 제208조의 5 제1항 ). 58) 복식부기의무자는직전과세기간의수입금액이도 소매업등의경우에는 3억원, 제조업등의경우에는 1억 5천만원, 부동산임대업등의경우에는 7,500 만원이상인사업자를말한다. 단, 부가가치세법시행령 제74조제2항제7호에서규정하는간이과세자가될수없는 변호사업, 심판변론인업, 변리사업, 법무사업, 공인회계사업, 세무사업, 경영지도사업, 기술지도사업, 감정평가사업, 손해사정인업, 통관업, 기술사업, 건축사업, 도선사업, 측량사업, 공인노무사업, 약사업, 한약사업, 수의사업 등을영위하는전문직사업자는수입금액의규모에관계없이복식부기의무자가된다 ( 소득세법시행령 제208조제5항 ). 따라서이러한전문직사업자는수입금액의규모에관계없이사업용계좌를사용해야한다. (2) 사업용계좌사용대상거래및관리 복식부기의무자가사업과관련하여재화또는용역을공급받거나공급하는거래 58) 2007 년에사업용계좌제도가도입될때에는 통장의명의인표시에사업자의상호가함께기재될것 과 통장의표지에사업용계좌라는문구가표시될것 을요구하는조항이있었으나, 2008 년세법개정시에삭제되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 175 의경우로서다음중하나에해당하는때에는반드시사업용계좌를사용하여야한다 ( 소득세법제160조의5 제1항 ). 1. 거래의대금을금융기관을통하여결제하거나결제받는때. 여기에는송금및계좌간자금이체, 수표및어음으로이루어진거래대금의지급및수취, 신용카드, 직불카드, 기명식선불카드, 직불전자지급수단, 기명식선불전자지급수단, 기명식전자화폐를통하여이루어진거래대금의지급및수취가포함된다 ( 소득세법시행령 제208조의5 제4항 ) 2. 인건비및임차료를지급하거나지급받는때. 다만, 인건비를지급하거나지급받는거래중에서거래상대방의사정으로금융기관을통한지급이어려운연체자, 외국인불법체류자, 국민연금가입대상이아닌일용근로자 (2009 년 12월 31일까지한시적용 ) 는적용대상에서제외한다 ( 소득세법시행령 제208 조의5 제5항 ) 59) 복식부기의무자는사업장별로해당과세기간중사업용계좌를사용하여야할거래금액, 실제사용한금액및미사용금액을구분하여기록 관리하여야한다 ( 소득세법시행령 제208조의5 제8항 ). 2007 년에사업용계좌도입시에는사업용계좌의무사용대상이아닌거래를하는경우에는거래일자, 거래상대방및거래금액등을기재한사업용계좌외거래명세서를작성 보관하도록요구하였다. 60) 그러나사업용계좌대상자는복식부기의무자로복식부기를하고있는데, 이에더해서사업용계좌외거래명세서를별도작성하도록할경우이중부담이발생하고, 세무행정상활용가치도낮으며, 거래명세서미작성시가산세부과등제재가없어형식적으로운용되고있는점을감안하여 2008 년 12월 26일 소득세법 개정시에사업용계좌외거래명세서작성의무를삭제하였다. 61) (3) 사업용계좌미개설 미사용에대한제재 2007 년사업용계좌도입시에는사업용계좌미개설 미신고가산세로수입금액의 59) 이단서조항은 2007 년 12 월 31 일 소득세법 160 조의 5 제 1 항의개정으로신설되었다. 60) 2006 년 12 월 30 일개정된 소득세법 제 160 조의 5 제 2 항및 2007 년 2 월 28 일개정된 소득세법시행령 제 208 조의 5 제 5 항, 제 6 항 61) 국세청, 2009 년개정세법해설, 2009. 3, p. 36

176 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 0.5% 로규정하였으며, 사업용계좌미사용가산세로미사용금액의 0.5% 를규정하였다 ( 동 소득세법 제81조제9항 ). 그러나 2008년 12월 26일 소득세법 개정으로사업용계좌미사용가산세는미사용금액의 0.2% 로, 사업용계좌미개설 미신고가산세는미개설기간수입금액의 0.2% 와미사용금액의 0.2% 금액중큰금액으로변경되었다. 사업용계좌를신고해야할사업자가이를이행하지아니한경우에는해당과세기간의해당사업장에대하여 조세특례제한법 에의한세액감면중일부를적용받을수없다. 다만, 사업자가의무불이행에대하여정당한사유가있는경우에는그러하지아니하다 ( 조세특례제한법 제128조제4항제1호 ). 62) 사업용계좌를개설하지않거나신고하지않았고, 시설규모나영업상황으로보아신고내용이불성실하다고판단되는경우에는, 세무조사를통해과세표준과세액을결정할수있도록규정하고있다 ( 소득세법 제80조제2항제5호가목, 나목 ). (4) 사업용계좌사용에대한인센티브성실사업자되기위한요건중하나로 사업용계좌를신고하고해당과세기간에의무사용금액의 2/3 이상을사용할것 을규정하고있다 ( 소득세법시행령 제113조의2 제1항제3호 ). 성실사업자가되는경우에는종합소득공제중근로소득이없는거주자로서종합소득이있는사람에대해적용되는표준공제연 60만원을연 100 만원으로공제받을수있다 ( 소득세법 제52조제9항 ). 성실사업자로서일정요건을추가로갖춘사람은원래는근로소득자만이적용가능한의료비및교육비공제를 2012년 12월 31일이속하는과세연도까지적용가능하다 ( 조세특례제한법 제122조의3 제1항 ). 2007년 7월 19일 소득세법 개정시성실납세방식이도입되었는데, 거주자중업종별수입금액이일정기준이하이고, 복식부기에의해장부를기장하고, 설비 거래형태등에따라거래내역이투명하게확인되는사업자는세액계산방법을단순화 표준화한성실납세방식에의해과세표준과세액을계산할수있다. 이때설비 거래형태등에따라거래내역이투명하게확인되는사업자에 사업용계좌를통해 62) 2011 년 12 월 31 일 조세특례제한법 개정시에다수의사업장이있는경우일부사업장에대하여사업용계좌를미신고한경우, 해당사업장에한하여감면을배제하도록개정되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 177 서만매입 매출의대금결제가이루어지는사업자 를포함하여규정하고있어, 사 업용계좌를사용하는경우에는성실납세방식을적용받을수있다 ( 소득세법제 187 조의 2 제 1 항제 2 호자목 ). 63) 다 ) 사업용계좌제도에대한평가와시사점 (1) 사업용계좌제도의위헌논쟁사업용계좌제도 (2006년 12월 30일개정된소득세법제160조의5 제1항및제3항 ) 는도입첫해인 2007년에 8명의변호사에의해위헌소송이제기되었다 (2007 헌마 1191). 청구인들은사업용계좌만으로모든업무관련금융거래를하도록강제함으로써과잉금지의원칙에위배하여직업수행의자유 ( 영업의자유 ) 를침해하고, 사생활의비밀과자유를침해하며, 재산의사용 수익 처분방법을제한하고사업용계좌미사용가산세를징수하도록규정하여과잉금지의원칙에위배하여재산권을침해한다고주장하였다. 64) 헌법재판소는다음과같은이유로사업용계좌제도가직업수행의자유를침해한다고할수없다고판시하였다. 이제도는세원의투명성확보를통한공평과세의실현이라는조세법의기본원칙을달성하기위하여과세당국이과세사업자의금융거래내역등실물자료를대조할수있는장치를마련하고자하는것으로서, 그입법목적이정당하다. 복식부기의무자의경우비사업용계좌와구별되는사업용계좌를별도로개설 신고하고사용하도록하는것은이와같은목적을달성하고자하는데있어서효과적이고적합한방법이다. 사업용계좌미사용가산세를부과하는것은과도한제재조치라고는보이지아니하여피해의최소성원칙에위배되지아니한다. 이제도로얻게될세원의투명성확보를통한공평과세의실현이라는공익은사업용계좌를사용해야하는불이익에비하여크다고할수있으므로, 법익의균형성도인정된다. 65) 따라서사업용계좌제도의위헌주장은타당성이없다. 63) 성실납세방식은 2007 년 7 월 19 일의 소득세법 개정시에도입되었다가, 2011 년부터폐지되었으며, 2010 년말까지승인을받은경우에는 2013 년말까지적용이가능하다. 64) 헌재 2010.03.25, 2007 헌마 1191, 헌법재판소판례집 제 22 권 1 집상, pp. 511~512. 65) 상게서, 506

178 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 (2) 세무조사이전단계에서금융정보접근성사업자의사업용계좌미개설은사업용계좌개설신고서제출여부로쉽게파악이가능하다. 그러나사업용계좌를개설하고제대로사용하지않는미사용에대해서는세무조사를실시하기이전에는파악하기가어렵다. 그이유는국세청이세무조사이전단계에서개인의금융거래정보에접근하는것이불가능하기때문이다. 미국, 영국, 호주등에서는과세당국이세무조사단계에서뿐만아니라탈세혐의를분석하여세무조사대상자를선정하는단계에서도금융정보분석원과금융기관이보유한금융거래정보에폭넓게접근할수있지만, 우리나라에서는세무조사이전단계에서는금융정보에접근이불가능하고, 세무조사단계에서만금융정보에접근이가능하다 ( 김재진, 2012). 금융실명거래및비밀보장에관한법률 제4조제1항제2호에서는 조세탈루의혐의를인정할만한명백한자료의확인, 체납자의재산조회, 납기전징수에해당하는사유등으로세무조사를위하여필요로하는경우 에금융회사는고객의금융거래정보를제공할수있도록규정하고있다. 이경우에도금융거래정보의요청을금융회사의특정점포에하도록규정하고있다 ( 동법률제4조제2항 ). 과세자료의제출및관리에관한법률 제6조제1항에서도국세청장은 명백한조세탈루혐의를확인하기위하여필요한경우로서금융거래정보에의하지아니하고는조세탈루사실을확인할수없다고인정되는경우 에만금융회사에금융거래정보의제출을요구할수있다. 따라서사업용계좌를사용하지않는경우에는세무조사대상으로선정하여탈세여부의조사가가능하지만, 사업용계좌를개설하였지만제대로사용하지않는사업자의경우국세청이파악하기가어려워이들이세무조사대상으로선정될가능성이매우낮고, 세무조사대상으로선정되지않는경우에는이들의금융자료에접근할수없어탈세여부를파악하기가어렵다. 이러한문제점을개선할수있는방안은세무조사단계뿐만아니라그이전의탈세협의분석단계에서도금융기관에일괄조회가가능하도록 금융실명거래및비밀보장에관한법률 을개정할필요가있다 ( 김재진, 2012). 그리고특정 금융거래정보의보고및이용등에관한법률 제7조제1항에서는금융정보분석원이금융기관으로부터보고받은고액현금거래또는혐의거래등에대한과세관청의접근을조세범칙사건과조세범칙혐의확인을위한세무조사로제

Ⅱ. 소득세 _ 179 한하고있다. 대다수의선진국과같이일반세무조사에서도고액현금거래또는혐의거래자료를제한없이활용할수있도록하고, 조세대상자선정등탈세관련성이있는경우에는개별적으로정보제공요청이가능하도록개선되어야한다 ( 김재진, 2012). (3) 사업용계좌제도에대한평가및정책과제 2007년부터도입된사업용계좌제도는 2007년에위헌소송이제기되어위헌논쟁의대상이되었으며, 그로인해 2008 년말세법개정시에사업용계좌외거래명세서작성의무가폐지되었고미개설 미사용가산세율이인하되어시행되고있다. 2011 년에성실신고확인제도가입안되면서성실신고확인서에 사업용계좌의거래내역및미사용내역 을기재하는것으로포함되었으나, 사업용계좌의정착수준및작성부담을고려하여 2012년성실신고확인서제도의개정시사업용계좌잔액만기재하는것으로완화되었다. 66) 사업용계좌제도는사업용거래대금을개인용과구별하여관리하여세무조사시에탈세내역을알아내기쉽고, 미개설 미사용가산세로인해탈세를예방하는효과가있을것이다. 그러나사업용계좌외거래명세서제출의무가폐지되고, 세무조사이전단계에서과세당국이사업자의금융정보에접근하는것이불가능하므로사업용계좌를제대로사용하지아니하는사업자를세무조사대상자로선정하는것이쉽지않다. 세무조사대상자의비율이매우낮고 67) 세무조사대상자로선정되어야만사업용계좌를제대로사용했는지여부가검증된다는사실은사업용계좌제도의과표양성화효과가그렇게크지않을것임을예상하게해준다. 이러한점에서사업용계좌제도는아직완전하게정착되지아니하였으며, 개선이필요한미완의제도로평가된다. 사업용계좌제도를좀더효과적으로운용하기위한개선방안으로첫째는 성실신고확인서에 사업용계좌의거래내역및미사용내역 을확인사항에추가하여사업용계좌를제대로사용하고있는지를세무사가확인하는방법이있다. 68) 그러나이 66) 정정훈기획재정부소득세제과장과의 2012 년 6 월 7 일인터뷰 67) 2010 년도종합소득확정신고인원 357 만명중세무조사대상은 3,624 명으로 0.1% 에불과하다. 2011 년 국세통계연보 68) 정정훈기획재정부소득세제과장과의 2012 년 6 월 7 일인터뷰

180 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 방법은이미추진하다가사업자의작성부담으로인한반발로폐지된적이있어실행가능성이낮은것으로보인다. 두번째개선방안은세무조사대상자를선정하는단계에서과세당국이사업용계좌등금융거래정보에폭넓게접근할수있도록허용하는방안이다. 이러한접근이가능하다면사업용계좌의거래내역을분석하여사업용계좌를제대로사용하지아니한탈세가능성이많은사업자를세무조사대상자로선정하기가쉬워져사업용계좌제도의과표양성화효과를높일수있을것이다. 이방안은사업자에게명세서작성등의추가적인부담을지우지않는다는점에서첫번째개선방안보다는더나은방안이라고판단된다. 4) 기타제도 69) 가 ) 녹색신고제도 70) 소득세는 1994년에신고납부제도로전환되었는데, 그이전의정부부과제도하에서는납세자의신고에대하여매년세무조사를거쳐소득세를결정하였다. 납세자수가증가하고사업규모가확대되는납세환경에서는한정된인력과조직으로매년세무조사를거쳐세액을결정하는방식의적용이어렵고, 납세자의신뢰를얻지못하였다. 이에신고납부제도의기틀을만들기위해 1966년 5월에 녹색신고운영요강 을제정하여녹색신고제도를시행하였다. 녹색신고자는개인사업자의경우직전 2개사업연도이상계속하여소득금액의실지조사를받았고, 신고금액과실지조사금액의차이가일정금액에미달하는사업자중정부의승인을받은자로하였으며, 녹색신고자에대해서는서면조사만으로부과결정을하고실지조사를금지하였다. 녹색신고제도는시행초기에비교적좋은성과를거둔것으로분석되어 1969년 7월 31일 소득세법 개정시에법제화되었다 ( 동 소득세법 제28조의2). 1968년 3월에는 녹색신고납세자에대한순환조사요강 을마련하여 2년마다 1회씩정기적인조사를하다가, 1975년부터는순환조사제도를폐지하여조세포탈등특별한사유가있는경우를제외하고는정부조사결정을배제하도록하였다. 그러나일부사업 69) 기타제도는입법된순서대로배열되었으며, 이중녹색신고제도, 성실신고사업자에대한과세특례제도는 2012 년말현재폐지된제도이고, 성실납세방식에의해과세표준과세액을계산하는제도는 2010 과세연도까지시행되었는데 2010 년 12 월 31 일이전에승인받은사업자의경우에는 2013 년말까지적용이가능하다. 70) 이부분은한국조세연구소 (2003) 를참조하여작성되었음

Ⅱ. 소득세 _ 181 자들이실지세무조사가생략되는것을이용하여녹색신고제도를탈세내지조세기피수단으로악용하는사례가나타나자, 1994년에신고납세제도를도입하면서폐지하였다 ( 한국조세연구소 2003, p. 35). 법인세의경우에는 1969년 7월 31일 법인세법 개정시법제화되었다 ( 동 법인세법 제26조의 2). 1975 년에는순환조사제를폐지하면서조세포탈등의사유외에는정부조사결정을배제토록하였다가, 1981년에신고납세제도가도입되면서폐지되었다. 녹색신고제도의근본취지는성실신고납세자에게세무간섭을최대한축소함으로써세무공무원에대한불신과부정의요소들을제거하여세무행정에대한신뢰를회복하고, 동시에납세자의자발적인성실신고를유도하기위함이다 ( 한국조세연구원 2003, p. 29). 개입사업자의경우녹색신고자의요건은 2년이상계속하여실지조사결정을받은자로서, 2년이상계속하여신고한소득금액의합계액과정부가실지조사한소득금액의합계액과차액이일정금액이하인사업자중해당과세기간종료 60일전까지정부에신청하여승인을받은자이다 ( 동 소득세법 제28조의 2). 정부는사업자의신청에대하여 2년간조사결정한금액과경정결정한금액의차액이 5% 이상인경우등특정한경우를제외하고는반드시녹색신고자로승인하도록규정하였다 ( 동 소득세법 제28조의4). 녹색신고자에대해서는서면조사만으로부과결정을하도록하였고, 출장, 호출또는전화등기타방법에의한실지조사는일체금지하도록하였으며, 과세자료대사도유예하는등조세채무를확정하는세무조사와관련하여납세자에게최대한의편의를제공하였다 ( 한국조세연구소 2003, p. 30). 법인사업자의경우녹색신고자의요건은공개법인, 한국증권거래소에주식을상장한법인, 특별법에의하여설립된법인, 정부가 50% 이상출자하고있는법인과 3년이상계속하여정부조사결정 ( 추계결정은제외 ) 을받고그 3년간에신고한소득금액과정부가조사결정한소득금액과의차액이일정금액에미달하는법인중신청에의하여정부의승인을받은법인으로규정하였다 ( 동 법인세법 제26조의2). 정부는사업자의신청에대하여 3년간조사결정한금액과경정결정한금액의차액이 5% 이상인경우등특정한경우를제외하고는반드시녹색신고자로승인하도록규정하였다 ( 동 법인세법 제26조의4).

182 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 법인의경우녹색신고자에대하여다음과같은우대를하였다. 1 이월결손금공제기간의 1년연장 ( 일반법인이 2년일때는 3년, 3년일때는 4년 ) 2 해외시장개척준비금손금산입가능 3 공사부담금및보험차익으로취득한고정자산의손금산입가능 4 대손충당금한도액의 2% 인정 ( 일반법인은 1%) 5 사업용고정자산에대하여일반감가상각비 20% 의특별감가상각가능 6 세금의분납허용 7 수정신고서제출기한의 30일연장 8 부과과세제도하에서원칙적으로조사없이신고서에의해결정 녹색신고제도는성실납세자에대한우대와신고납세제도의도입이연결되어시행된결과이다. 이제도는신고납세제도가도입되면서폐지되었는데, 주요문제점중의하나는객관적인성실도측정을통해성실납세자에게만부여되어야할실지조사면제혜택이객관적인요건에의한검증없이이루어짐으로써조세회피의수단으로악용되었다는점이다. 신고납세제도하에서는실지조사면제의혜택이부여되지아니하므로조세회피의수단으로악용되지아니하면서도조세행정업무부담의감소를이룰수있었다. < 표 Ⅱ-3-13> 을보면녹색신고법인의수는 1969년에 340개에서 1973년에 261 개로감소하였다가 1974년부터해마다증가하여 1980년에는 502개로늘어났다. 그러나이러한증가는기업공개촉진을통한상장법인등의증가로인한것이고, 성실신고법인의승인에의한녹색신고법인수는거의지속적으로감소하였다. 물론승인에의한녹색신고법인중상당수가상장법인으로전환하면서감소한것도있을것이다. 그러나전체법인중녹색신고법인의비율은 1969년 4.14% 에서 1981년 1.73% 로지속적으로감소하였으며, 승인에의한녹색신고법인의수는 1969년 3.57% 에서 1981년 0.50% 로더급격하게감소하였다. 이러한결과를보면녹색신고제도가성실신고를통한자진납세풍토를확산시켜나가는데는미흡하였던것으로평가할수있다. 그러나녹색신고제도는신고납세제도도입의디딤돌이되었다는점에서그의미를찾을수있을것이다.

Ⅱ. 소득세 _ 183 연도 < 표 Ⅱ-3-13> 녹색신고법인수의추이 승인에의한공개 특별 녹색신고법인상장 정부출자 (A) 법인 (B) 녹색신고법인계 (C=A+B) 총신고법인수 (D) 녹색신고법인비율 (C/D) ( 단위 : 개, %) 승인녹색신고법인비율 (A/D) 1969 293 47 340 8,204 4.14 3.57 1970 298 70 368 9,055 4.06 3.29 1971 249 68 317 9,182 3.45 2.71 1972 153 78 231 10,317 2.24 1.48 1973 139 122 261 11,926 2.19 1.17 1974 135 147 282 13,339 2.11 1.01 1975 126 210 336 14,868 2.26 0.85 1976 105 194 299 16,199 1.85 0.65 1977 103 338 441 18,698 2.36 0.55 1978 109 362 471 20,284 2.32 0.54 1979 128 363 491 23,542 2.09 0.54 1980 141 361 502 26,612 1.89 0.53 1981 143 356 499 28,808 1.73 0.50 자료 : 한국조세연구소 (2003), p. 33. 나 ) 모범납세자우대제도 모범납세자우대제도는 1984년에성실납세를유도하기위한수단으로국세청훈령성실납세자우대관리규정으로제정되었다. 동규정은여러번의개정을거쳐 2010년 7월 19일에는성실납세자관리규정 ( 국세청훈령제1867호 ) 으로변경되었다가, 2011년 2월 14일에모범납세자관리규정 ( 국세청훈령제1886 호 ) 로개정되었다. 이규정은모범납세자의선정절차, 관리, 우대혜택을규정하여모범납세자의관리및성실납세풍토조성에그목적이있다. 우대혜택이주어지는모범납세자는국세청표창규정에따라표창등을수상하였거나 ( 표창등을수상한모범납세자 ), 수출및신기술개발사업자로서국무총리이상의정부포상을받거나또는노사문화우수기업 노사문화대상기업으로노동부장관이추천하여모범납세자로선정되는개인또는법인 ( 외부기관추전모범납세자 ) 등을말한다 ( 모범납세자관리규정제3조 ). 모범납세자에대해서는선정사유에따라선정일로부터 1년에서 3년간각종세무조사를실시하지아니한다 ( 모범납세자관리규정제5조 ). 또한모범납세자에대해서는

184 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 공매처분유보의대상이되며, 납세담보를요구하지아니할수있다 ( 국세징수사무처리규정 제76조, 제77조및 모범납세자관리규정 별표 2). 그리고국세청장이상의표창수상자에대해서는조달청물품구매적격심사시신인도가산점부여, 신용보증기금심사시보증한도확대, 국방부용역 물품구매적격심사시가점부여, 방위사업청물품 장비정비용역적격심사시가점부여등의혜택을부여하고있다 ( 모범납세자관리규정 별표 2). 그러나객관적이고명백한조세포탈행위가있거나, 자체또는외부의정보자료가접수되어긴급히조사할필요가있을때, 세법에서정하는수시부과사유가발생한때등의경우에는세무조사면제의우대혜택을배제한다 ( 모범납세자관리규정 제6조 ). 모범납세자는국세청장등의표창을받거나정부포상을받는등의사유가있어야선정되므로, 일반사업자의단순한성실납세가표창등으로연결될가능성이낮아성실납세유인제도로서의효과는미약한것으로판단된다. 다 ) 정규지출증빙미수취가산세제도사업소득이있는개인또는법인이사업자로부터재화또는용역을공급받고그대가를지출하는경우에는정규지출증빙 ( 적격증빙 ) 을받아야한다. 만일정규지출증빙을받지아니한경우에는거래금액의 2% 에해당하는증빙불비가산세를납부해야한다 ( 소득세법 제81조제4항제4호 ; 법인세법 제76조제5항 ). 여기서정규지출증빙이란과세당국이거래내역을확인할수있는신용카드 ( 직불카드, 기명식선불카드, 기명식전자화폐등을포함 ) 매출전표, 현금영수증, 세금계산서, 계산서를말한다 ( 소득세법 제160조의2 제2항 ; 법인세법 제116조제2항 ). 이러한정규지출증빙미수취가산세제도는재화나용역을공급하는사업자의매출누락을방지하고성실납세가이루어지게하기위하여 1998년 12월 28일세법개정시에신설된제도이다. 과거에는지출증빙이부실할경우지출비용을인정받지못하거나부가가치세매입세액을인정받지못하는것으로그쳤는데, 이제도의시행으로추가적인가산세를부담하게되었다. 1998년말에이제도가처음신설되었을때는법인과복식부기의무가있는개인사업자를대상으로하여, 건당 10만원이상을지출하는거래에대하여정규지출증빙을받도록규정하였다. 만일정규지출증빙을받지않는경우에는 2000년부터거

Ⅱ. 소득세 _ 185 래금액의 10% 에해당하는가산세를부과하도록하였다 ( 동 소득세법 제81조제8항및부칙제1조 ; 동 법인세법 제76조제5항및부칙제1조 ). 거래금액의 10% 에해당하는가산세율은과도한면이있으므로 2001년 12월 31일세법개정시지급조서미제출가산세수준인거래금액의 2% 로조정되었으며, 낮추어진가산세율은개정세법의공포일인 2001년 12월 31일이속한과세기간부터적용되었다 ( 국세청, 2002년개정세법해설 ). 정규지출증빙을수취해야하는기준거래금액은 10만원이상거래에서 2004년부터 5만원이상거래로강화되었으며, 2008년부터는 3만원이상거래로, 2009 년부터는 1만원이상거래로점차더강화되었다 ( 소득세법 시행령제208 조의2). 그리고정규지출증빙미수취가산세가적용되는개인사업자의범위도복식부기의무자에서 2007 년 7월 1일부터는직전과세기간사업소득수입금액이 4,800 만원이상의모든사업자로범위를확대하였다. < 표 Ⅱ-3-14> 의정규지출증빙미수취가산세현황을보면법인사업자의경우 2006년에는전체법인세를신고한법인중 12% 가정규지출증빙미수취가산세를부담하였으나, 그비율이점차감소하여 2010년에는 5% 의법인만이정규지출증빙미수취가산세를부담하였다. 이러한결과를보면법인의경우이제도가잘정착되어가고있다고판단할수있다. 개인사업자의경우정규지출증빙미수취가산세를부담한사업자의비율이낮게나타났으며, 2008년부터 2010년사이에큰변화를보이지않았다. < 표 Ⅱ-3-14> 정규지출증빙미수취가산세현황 ( 단위 : 명, 백만원, %) 개인사업자 법인사업자 과세연도총가산세가산세총개인수가산세액종합소득세납부자법인수가산세액납부자신고법인수신고인원비율비율 2006년 * * 42,914 3,349 352,647 12.17 2007년 * * 40,457 3,317 372,141 10.87 2008년 7,627 7,224 3,584,432 0.21 34,727 3,013 398,331 8.72 2009년 8,281 9,401 3,570,816 0.23 33,030 3,916 419,420 7.88 2010년 8,164 9,303 3,785,248 0.22 25,670 2,145 440,023 5.83 주 : * 부분과 2005년이전에대한통계는생산되지아니하였음 자료 : 국세청, 국세통계연보, 2011

186 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 정규지출증빙미수취가산세제도는판매자가아니라거래의주도권을쥐고있는구매자를압박하여거래투명성을추진하는제도라는점에서실질적인효과를지니는제도라고판단되며, 적격증빙미수취가산세를실제로부담한사업자의비율이낮다는점을고려해볼때과표양성화에많은기여를한제도로판단된다. 라 ) 세금포인트제도 국세청에서는 2004 년 4 월 1 일부터세금포인트제도를실시하였다. 세금포인트 제도는개인의소득세납부액을누적관리하여납부규모에따라포인트를부여하고 포인트에따라다양한혜택을제공하여세금납부에대한보람과자긍심을느끼도록 하고성실납세의성숙한납세문화를정착시키기위하여시행되었다. 71) 세금포인트는 2000 년이후의소득세납부액을대상으로자진납부세액에는 10 만 원당 1 점, 고지납부세액에는 0.3 점을부여한것으로, 매년세금납부액에따라포인 트가누적된다. 소득세중종합소득세, 퇴직소득세, 양도소득세, 원천징수되는근 로소득세등이세금포인트대상이되며, 원천징수되는이자 배당소득세및지급명 세서제출이면제되는복권당첨소득등의기타소득세는대상에서제외된다. 72) 누적된세금포인트가 100 점이상이되면연간 5 억원을한도로세금포인트 10 만 원에해당하는세액에대하여납기연장 징수유예신청시필요한납세담보제공을 면제받을수있다. 또한세금포인트가 1,000 점이상이되면전국세무서에설치된 성실납세자전용창구 를이용할수있으며, 택배서비스대상인민원증명서류 ( 사업 자등록증명, 휴업사실증명, 폐업사실증명, 납세사실증명, 납세증명서, 소득금액증 명 ) 를무료로원하는장소에서받을수있다. 73) 세금포인트는홈택스또는스마트 폰앱을통하여조회할수있다. < 표 Ⅱ-3-15> 의세금포인트부여현황을보면, 납세담보면제를받을수있는 100 점이상의인원은 2004 년 68 만명에서 2009 년 232 만명으로크게늘어나고있 다. 실제세금포인트를이용하여납세담보를면제받은건수도 2004 년 36 건에서 2009 년 2,674 건으로크게증가하였다. 그러나이러한세금포인트이용인원은전 체납세자의수에비하면아주소수에불과하다. 그이유는세금포인트의이용용 71) 국세청보도자료, 세금포인트에따른납세담보면제혜택대폭증가, 2006. 11. 17. 72) 국세청훈령제 1938 호 (2012. 5. 17.) 국세징수사무처리규정제 77 조제 2 항제 2 호가목 73) 국세청훈령제 1915 호 (2011. 12. 29.) 국세청민원사무처리규정제 14 조제 3 항

Ⅱ. 소득세 _ 187 도가납세담보면제와민원증명서류무료택배서비스에한정되어있기때문이다. 또한민원증명서류는홈택스를통해인터넷발급이가능하므로세금포인트의용도는사실상납세담보면제에한정되어있다고볼수있다. 따라서세금포인트제도의성실납세유인효과는미미한것으로판단되며, 세금포인트제도가성실납세에대한인센티브가되기위해서는세금포인트에대한보다다양한활용처를개발해야할것이다. < 표 Ⅱ-3-15> 세금포인트활용실적 ( 단위 : 천명, 건 ) 세금포인트부여현황 연도 총인원 1,000점이상 100점 ~1,000점 납세담보면제건수 2004년 14,200 33 683 36 2005년 16,077 51 994 89 2006년 16,709 72 1,320 134 2007년 17,916 99 1,643 203 2008년 19,177 138 1,974 1,059 2009년 20,728 190 2,317 2,674 자료 : 국세청 마 ) 성실신고사업자에대한과세특례제도신용카드매출, 현금영수증매출등으로인한외형노출로일시에세금부담이증가하는것을완화하기위하여 2005년부터 2007년까지일정요건의성실신고사업자에대하여한시적으로과세특례제도를실시하였다 ( 조세특례제한법 제122조의 2). 수입금액이일정금액미만인소규모사업자가수입금액을전기에비하여 30% 초과하여신고하고, 소득금액을전기이상으로신고하며, 신용카드등에의한수입금액이일정기준이상으로증가하는등의요건을갖추는경우성실신고로간주하고, 2005 년 1월 1일부터 2007년 12월 31일이속하는과세연도또는과세기간까지발생한소득세 법인세의과세표준신고또는부가가치세의확정신고를하는경우에세액공제또는소득금액계산에관한과세특례를적용받을수있다. 성실신고사업자에대한과세특례의내용은소득세에대해서는소득금액계산의특례와세액공제의특례중하나를선택하여적용할수있고, 법인세에대하여는

188 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 소득금액계산특례를선택할수없고, 세액공제특례를적용한다. 소득금액계산의특례는 소득세법 제27조내지제39조에서규정하고있는필요경비계산규정에도불구하고수입금액에업종별로소정의비율을곱하여계산한금액을소득금액으로한다. 세액공제의특례는산출세액에경감대상수입금액의비율과연도별경감률을곱하여계산한금액을당해과세연도와다음과세연도의소득세또는법인세의납부세액에서공제한다. 또한성실신고사업자는부가가치세확정신고시과세기간의부가가치세납부세액에서일정금액을세액공제한다 ( 조세특례제한법 제122조의23). 성실신고사업자로서조세특례규정을적용받은사업자가수입금액의과소신고나손금의과다계상이 20% 이상으로밝혀지는경우에는경감받거나공제받은세액을전액추징한다. 그리고 ERP 등의도입에따라회계투명성이제고되고매출액이양성화되어세부담이증가하는소규모기업의경우, 늘어나는법인세또는소득세부담에대하여 2년간 ( 당해연도에는 100%, 그다음과세연도에는 50%) 세액공제한다 ( 조세특례제한법 제122 조의29). 성실신고사업자에대한과세특례제도는신용카드사용확대정책등으로인한외형노출로일시에세금부담이증가함에따른조세저항을완화하고과표양성화를유도하기위하여 2005년부터 2007년까지한시적으로운용되었던제도로서, 동기간에큰조세저항없이과표양성화가많이개선됨점을고려할때동제도가어느정도기여를했을것으로판단한다. 바 ) 매입자발행세금계산서제도매입자발행세금계산서 (self-billing) 제도란세금계산서교부의무가있는사업자가재화또는용역을공급하고그에대한세금계산서를발행하지않는경우, 재화또는용역을공급받은사업자 ( 매입자 ) 가관할세무서장의확인을받아세금계산서를발행할수있는제도를말한다. 매입자발행세금계산서제도는 2006년 12월 31일 조세특례제한법 개정시에도입되어, 2007년 7월 1일부터시행되었다 ( 조세특례제한법 제126조의4). 74) 74) 세금계산서를받지못한거래에대하여매입자가세무서에신고하는제도는정규언 오윤택

Ⅱ. 소득세 _ 189 이제도의도입배경은경제적으로우월한지위에있는공급자가과세표준이노출되는것을피하기위해세금계산서발급을거부하는사례를방지하기위함이다. 또한세금계산서를교부받지못한소매업자등이부가가치세매입세액의불공제및필요경비불산입으로과도하게세금을부담하는것을방지하고, 이러한세무담을회피하기위하여허위세금계산서를교부받는것을방지하기위함이다. 75) 세금계산서교부의무가있는사업자가재화또는용역을공급하고세금계산서교부시기에세금계산서를발급하지아니한경우매입자는 3개월이내에영수증, 무통장입금증등거래사실을입증할수있는자료를첨부하여관할세무서장에게거래사실확인신청을하여확인을받아세금계산서 ( 매입자발행세금계산서 ) 를발행할수있다 ( 조세특례제한법 제126조의4 제1항 ). < 표 Ⅱ-3-16> 매입자발행세금계산서발행현황 ( 단위 : 건, 백만원 ) 구분 건수 과세표준 세액 2010년제1기 137 8,432 841 2010년제2기 124 6,234 623 2010년계 261 14,666 1,464 법인사업자 102 10,279 1,027 개인사업자 159 4,387 437 자료 : 국세청, 국세통계연보, 2011 < 표 Ⅱ-3-16> 의 2010년도매입자발행세금계산서의발행현황을보면건수는 261건에불과하지만, 금액은 147억원에이르고있다. 매입자발행세금계산서제도는그특성상활발하게이용되고있지는않지만, 세금계산서미발행을예방하는효과가어느정도있는것으로판단된다. 사 ) 성실납세방식에의한과세표준과세액의계산 성실납세방식이란중소성실사업자에대하여단순하고표준화된방식으로간편하 (2005) 에서처음제안되었다. 75) 국세청보도자료, 매입자발행세금계산서제도 07. 7. 1 부터시행, 2007. 6. 21.

190 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 게과세표준과세액을계산할수있도록한제도이다. 이제도는 2007년 7월 19일 소득세법 개정시에입법화되어 2007 과세연도부터 2010과세연도까지시행되었는데, 2010년 12월 31일이전에승인받은사업자의경우에는 2013년 12월 31일까지적용이가능하다. 성실납세방식의적용이가능한성실중소사업자란거주자중업종별수입금액이일정기준 ( 도 소매업등은 6억원, 제조업 음식점업등은 3억원, 사업서비스업등은 1억 5천만원 ) 이하이고, 복식부기에의해성실하게거래내역을기장하고, 설비 거래형태등에따라거래내역이투명하게확인되는사업자를말한다 ( 소득세법 제87조의2 제1항 ). 성실납세방식은납세자가원하여신청하는경우에한하여적용된다. 성실납세방식을적용하는경우에는감가상각비한도, 기부금한도등의계산을단순화하며, 복잡한 조세특례제한법 의감면규정을적용을배제하고대신산출세액의 25%( 수도권은 15%) 를적용하는표준세액공제와과세표준노출에따른세금증가분에대한경감장치로서수입금액증가세액공제를적용한다 ( 소득세법 제87조의3부터제 87조의6). 그리고구체적인증빙에의하여세금탈루등이확인되는경우외에는세무조사에의한경정을실시하지않는다 ( 소득세법 제87조의7 제4항 ). 그러나경정에따라세액공제액이감소하는경우에는이를다시계산한다 ( 소득세법시행령 제150 조의10 제3항 ). 과세연도 성실납세방식신고인원 < 표 Ⅱ-3-17> 성실납세방식신고현황 총종합소득신고인원 성실납세방식신고비율 전체 1 인당총수입금액 ( 단위 : 명, %, 백만원 ) 성실납세방식신고자 1 인당총수입금액 2008 년 1,707 3,584,432 0.048 181 361 2009 년 1,703 3,570,816 0.048 188 388 2010년 1,098 3,785,248 0.029 199 453 자료 : 국세청, 국세통계연보, 각연도 < 표 Ⅱ-3-17> 의성실납세방식으로신고한사업자의규모를보면, 평균총수입금 액이연도별로 3.6 억원에서 4.5 억원사이였다. 이방식의규모제한 ( 도 소매업등

Ⅱ. 소득세 _ 191 은 6억원, 제조업 음식점업등은 3억원, 사업서비스업등은 1억 5천만원이하 ) 을고려해보면, 적용가능한기업중비교적큰기업이이방식으로신고했음을알수있다. 성실납세방식으로신고한인원은 2008년 1,707 명, 2009년 1,703 명, 2010년 1,098 명으로전체종합소득신고인원의 0.05% 에도미치지못하는아주적은수였다. 이제도는 4년이라는짧은기간동안한시적으로존재했으며, 널리이용되지못하였다. 아 ) 성실사업자에대한의료비등공제일정요건을갖추고성실사업자가되는경우에는종합소득공제중근로소득이없는거주자로서종합소득이있는사람에대해적용되는표준공제연 60만원을연 100만원으로공제받을수있다 ( 소득세법 제52조제9항 ). 성실사업자가되기위해서는다음요건을모두갖추어야한다. 1. 다음중하나에해당하는사업자가. 신용카드및현금영수증가맹점으로가입되어있고, 발급의무위반사실이없음나. ERP 또는 POS 도입으로수입이투명하게노출되는사업자 2. 복식부기로장부를기장하고, 그에따라소득금액을계산하여신고 3. 사업용계좌를신고하고해당과세기간에의무사용금액의 2/3 이상을사용 그리고성실사업자중다음의요건을추가적으로갖추는사업자에대해서는원래근로소득자만이적용가능한의료비및교육비공제를 2012년 12월 31일이속하는과세연도까지적용가능하다 ( 조세특례제한법 제122조의3 제1항 ). 1. 수입금액을직전 3과세연도평균수입금액보다초과하여신고 76) 2. 해당과세기간개시일현재 3년이상계속하여사업을영위 3. 국세의체납사실, 조세범처벌사실, 세금계산서 계산서등의발급및수령의무위반, 소득금액누락사실등이없을것 성실사업자제도는 2007 년 12 월 31 일 조세특례제한법 에입법화되어 2008 년부터 76) 이요건은처음에는 수입금액을직전 3 과세연도평균수입금액보다 10% 초과하여신고 하는것으로하였다가, 2010 년부터위와같이개정되었다.

192 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 시행되다가, 2009년 12월 31일 소득세법 개정으로성실사업자요건중일부를소득세법으로옮겨표준공제를 100만원받을수있는자격으로변경하였고, 나머지요건을추가로만족하는경우에의료비및교육비공제를받을수있는것으로 조세특례제한법 을조정하였다. 성실사업자에대하여표준공제를 60만원에서 100만원으로증가시켜주는것은과세표준 40만원의감소효과 ( 세금의감소효과는이에세율을곱한금액 ) 에불과하므로성실납세에대한인센티브로서의역할은미미할것으로판단된다. 의료비공제의경우사업소득금액의 3% 를초과하는의료비에대해서만공제가가능하므로 ( 조세특례제한법 제122조의 3 제2항 ), 공제가능여부와공제금액이불확실하고일부의경우를제외하고대부분크지않을것이다. 이러한점등을고려한다면성실사업자에대한의료비등의공제가성실납세를유도하는효과는크지않을것으로판단된다. 자 ) 성실신고확인제도 77) 성실신고확인제도는수입금액이업종별로정한기준금액이상인개인사업자가종합소득과세표준확정신고를할때에세무대리인이작성한성실신고확인서를제출하도록하는제도이다. 성실신고확인제도는 2011년 5월에입법화되어 2012 과세연도부터시행된다 ( 소득세법 제70조의2). 성실신고확인제도의도입배경을살펴보면, 2010년 8월에정부가세제개편안을마련하면서조세회피가많은의사, 변호사, 회계사, 세무사등의고소득전문직과학원, 골프장, 장례식장, 예식장, 부동산중개업, 유흥주점등의사업자중연간수익이 5억원이상인고소득자를대상으로 세무검증제 를실시하는세법개정안을발의하였다. 정부가발의한세무검증제는변호사, 의사등관련이익단체의강력한반발에부딪혀 2010년말국회통과가무산되었다. 이후세무검증제는국회의논의과정에서특정업종에대한차별과형평성논란으로수입금액이일정규모이상인개인사업자전부를대상으로하는 성실신고확인제도 로변경되어 2011년 5월 2일에최종입법화되었다 ( 김광윤 정규언 2012). 수입금액이업종별로정한기준금액이상인성실신고확인대상사업자는성실신고를확인하는세무대리인을선임하여해당과세기간의다음연도 2월 10일까지납 77) 김광윤 정규언 (2012) 를참조하여작성되었음

Ⅱ. 소득세 _ 193 세지관할세무서장에게신고해야한다 ( 소득세법시행령 제133조 5). 성실신고확인업무를할수있는세무대리인은세무사, 세무사법 제 20조의 2에따라기획재정부에비치하는세무대리업무등록부에등록한공인회계사, 세무법인, 회계법인을말한다 ( 소득세법시행령 제133조 3). 성실신고확인대상사업자에해당하지않는경우에는종합소득세신고를해당과세기간다음연도 5월말일까지해야하지만, 성실신고확인대상사업자는 5월 1일부터 6월 30일까지종합소득세신고를하고, 이때성실신고확인서를제출하면된다 ( 소득세법 제70조의2 2). 성실신고확인대상사업자가성실신고확인서를제출하는경우에는, 성실신고확인에직접사용한비용의 60% 를 100만원한도로사업소득에대한소득세에서공제한다 ( 조세특례제한법 제126조의6 1, 조세특례제한법시행령제126조의6). 그리고성실신고확인대상사업자로서성실신고확인서를제출한경우에는근로소득자만이적용받는종합소득공제중의료비공제및교육비공제를 2012 과세연도까지적용받을수있다 ( 조세특례제한법 제122조의3 1). 성실신고확인의무위반에대한제재수단으로가산세와수시세무조사를두고있다. 성실신고확인대상사업자가과세기간다음연도 6월 30일까지성실신고확인서를제출하지아니한경우에는, 사업소득금액이종합소득금액에서차지하는비율을종합소득산출세액에곱하여계산한금액의 5% 에해당하는가산세를부과한다 ( 소득세법 제81조 13). 그리고성실신고확인대상사업자가성실신고확인서를제출하지않는경우에는수시세무조사의대상자로선정하여세무조사를할수있다 ( 국세기본법 제86조의6 2). 성실신고확인제도는납세자가사업소득을신고하기전에세무대리인으로부터신고가성실하게이루어지는지확인받는제도이다. 따라서동제도를잘운영하여세무대리인의확인이효과적으로행해지는경우에는사업소득신고의투명성을획기적으로개선할수있다. 세무대리인의확인이효과적으로이루어지기위해서는확인자인세무대리인과확인대상자인사업자간에독립성이지켜져야한다. 만일독립성이지켜지지않는다면, 사업소득금액의적정성을제대로확인하지않고적정하다고의견을기술하거나, 또는적정하지않음을발견하고도그내용을특이사항과종합의견에기술하지

194 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 아니할가능성이있다. 이러한상황이발생한다면성실신고확인제도의유효성이위협받게될것이며, 결국은제도자체의유용성에대한위협이될것이다. 그럼에도불구하고현재는성실신고확인자와성실신고대상자간의독립성에대한규정이없으므로이에대한보완이필요하다 ( 김광윤 정규언, 2012). 라. 결론본연구에서는사업소득과표양성화를위해추진된여러정책의배경과추진과정, 정책의구체적인내용을살펴보고, 정책에대한평가와시사점을제시하였다. 자영업자의사업소득신고율에대한선행연구를종합해보면자영업자의소득신고율은조사방법에따라차이가있기는하지만, 1990년대에비하여 2000년대에증가하였고, 2000년대후반부터는상당히개선된것으로보인다. 또한종합소득확정신고자를종합소득납세인원으로나눈과세자비율은 1999년까지 30% 대에머물렀지만, 2000 년부터크게증가하여 2010년에는 70% 대에이르렀다. 과세자비율이 2000년부터급격하게상승한이유의대부분은 1999년부터시행된신용카드가맹점가입대상지정제도, 신용카드등미사용접대비의손금불산입제도, 정규지출증빙미수취가산세제도, 1999년말부터시행된신용카드사용에대한소득공제제도, 2000년부터시행된신용카드영수증복권제도, 2005년부터시행된현금영수증사용에대한소득공제제도, 2007년부터시행된사업용계좌제도등일련의과표양성화정책의결과로판단된다. 그러나아직도자영업자의소득탈루율은높은편이며, 이를개선하기위하여꾸준히노력해야할것이다. 본연구에서는사업소득과표양성화정책으로시행된신용카드및현금영수증사용확대정책, 전자세금계산서의무화제도, 사업용계좌제도, 매입자발행세금계산서제도등에대하여배경, 내용등을분석하고, 평가하였다. 신용카드및현금영수증사용확대정책은과거사업자중심에서수요자중심정책으로전환함으로써큰성과를이루었다. 수요자에게신용카드사용에대한강한인센티브를부여하고사업자에게는비용부담을완화시켜줌으로써비교적단기간에거래투명성을높인것으로평가된다. 특히과거현금거래가많았던소비자상대업종자영사업자의소득투명화에기여하였다. 그러나이러한성과를달성하기위한재정비용도상당하였다. 향후조세지원정책의설계에있어서는제도운영에

Ⅱ. 소득세 _ 195 따른비용과사회적편익에대한적절한고려를바탕으로추진될필요가있다. 전자세금계산서의무발행제도는수입금액누락방지, 허위세금계산서의방지및조기발견등을위해, 법인사업자는 2010년에 1년간의선택시행기간을거쳐 2011년부터시행되었으며, 개인사업자는 1년지연되어시행되었다. 가산세가없었던 2010년의전자세금계산서발급비율은 80% 에달했으며, 전자세금계산서의무발급미이행에대하여가산세가부과된 2012년제1기의전자세금계산서발급비율은법인사업자 99.2%, 개인의무발급자 98.9% 였다. 이러한통계등을고려해보면전자세금계산서의무발급제도는의무발급대상자인법인사업자와공급가액 10억원이상의개인사업자에게는완전히정착된것으로판단된다. 전자세금계산서의무화는역발행의문제점과사업자의납세협력의무이행에따른부담이증가하는문제점이있기는하지만, 제도의조기정착으로그목적을잘이룰것으로기대된다. 2007년부터도입된사업용계좌제도는 2007년에위헌소송이제기되어위헌논쟁의대상이되었으며, 그로인해 2008 년말세법개정시에사업용계좌외거래명세서작성의무가폐지되었고미개설 미사용가산세율이인하되어시행되고있다. 사업용계좌제도는사업용거래대금을개인용과구별하여관리하여세무조사시에탈세내역을알아내기쉽고, 미개설 미사용가산세로인해탈세를예방하는효과가있을것이다. 그러나사업용계좌외거래명세서제출의무가폐지되고, 세무조사이전단계에서과세당국이사업자의금융정보에접근하는것이불가능하므로사업용계좌를제대로사용하지아니하는사업자를세무조사대상자로선정하는것이쉽지않다. 세무조사대상자의비율이매우낮고세무조사대상자로선정되어야만사업용계좌를제대로사용했는지여부가검증된다는사실은사업용계좌제도의과표양성화효과가그렇게크지아니하리라는것을예상하게해준다. 이러한점에서사업용계좌제도는아직완전하게정착되지아니하였으며, 개선이필요한미완의제도로평가된다. 녹색신고제도는 1966년도에도입되어신고납세제도가시작된 1981년까지운영되었던제도이다. 동제도의취지는성실신고납세자에게세무조사등의간섭을최대한축소함으로써세무공무원의부정요소를제거하고납세자의자발적인성실신고를유도하기위함이다. 녹색신고제도는시행초기에비교적좋은성과를거둔것으로분석되었으나, 실지세무조사의면제가조세회피의수단으로악용되는문제점이

196 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 발생하여, 성실신고법인의승인에의한녹색신고법인수는거의지속적으로감소하였다. 이러한결과를보면녹색신고제도가성실신고를통한자진납세풍토를확산시켜나가는데는미흡하였던것으로평가할수있다. 그러나녹색신고제도는신고납세제도도입의디딤돌이되었다는점에서그의미를찾을수있을것이다. 모범납세자우대제도는성실납세를유도하기위한수단으로국세청장등의표창을받는경우모범납세자로선정하여일정기간세무조사면제등의혜택을부여하는제도이다. 모범납세자는국세청장등의표창을받거나정부포상을받는등의사유가있어야선정되므로, 일반사업자의단순한성실납세가표창등으로연결될가능성이낮아성실납세유인제도로서의효과는미약한것으로판단된다. 정규지출증빙미수취가산세제도는판매자가아니라거래의주도권을쥐고있는구매자를압박하여거래투명성을추진하는제도라는점에서실질적인효과를지니는제도라고판단되며, 적격증빙미수취가산세를실제로부담한사업자의비율이낮다는점을고려해볼때과표양성화에많은기여를한제도로판단된다. 세금포인트제도는성실납세문화를정착시키기위해소득세납부액에따라포인트를부여하고포인트에따라다양한혜택을제공하여제도로 2004년부터시행되었다. 세금포인트이용인원을보면전체납세자의수에비하면아주소수에불과하다. 그이유는세금포인트의이용용도가납세담보면제와민원증명서류무료택배서비스에한정되어있기때문이다. 따라서세금포인트제도의성실납세유인효과는미미한것으로판단되며, 세금포인트제도가성실납세에대한인센티브가되기위해서는세금포인트에대한보다다양한활용처를개발해야할것이다. 성실신고사업자에대한과세특례제도는신용카드사용확대정책등으로인한외형노출로일시에세금부담이증가함에따른조세저항을완화하고과표양성화를유도하기위하여 2005년부터 2007년까지한시적으로운용되었던제도이다. 동기간에큰조세저항없이과표양성화가많이개선됨점을고려할때동제도가어느정도기여를했을것으로판단한다. 매입자발행세금계산서제도는경제적으로우월한지위에있는공급자가과세표준이노출되는것을피하기위해세금계산서발급을거부하는사례와, 세금계산서를교부받지못한소매업자등이부가가치세매입세액의불공제및필요경비불산입으로과도하게세금을부담하는것을방지하기위한제도이다. 2010년도매입자

Ⅱ. 소득세 _ 197 발행세금계산서의발행현황을보면건수는 261건에불과하지만, 금액은 147억원에이르고있다. 매입자발행세금계산서제도는그특성상활발하게이용되고있지는않지만, 세금계산서미발행을예방하는효과가어느정도있는것으로판단된다. 성실납세방식이란중소성실사업자에대하여단순하고표준화된방식으로간편하게과세표준과세액을계산할수있도록한제도이다. 성실납세방식으로신고한인원은전체종합소득신고인원의 0.05% 에도미치지못하는아주적은수였다. 이제도는 2007 과세연도부터 2010 과세연도까지 4년이라는짧은기간동안한시적으로존재했으며, 널리이용되지못하였다. 일정요건을갖춘성실사업자에대하여표준공제를 60만원에서 100만원으로증가시켜주는것은과세표준 40만원의감소효과에불과하므로성실납세에대한인센티브로서의역할은미미할것으로판단된다. 일정요건을갖춘성실사업자에게근로소득자만가능한의료비공제를허용하는제도는사업소득금액의 3% 를초과하는의료비에대해서만공제가가능하므로, 공제가능여부와공제금액이불확실하고대부분별로크지않을것이다. 이러한점등을고려한다면성실사업자에대한의료비등의공제가성실납세를유도하는효과는크지않을것으로판단된다. 성실신고확인제도는수입금액이일정기준이상인개인사업자가사업소득을신고하기전에세무대리인으로부터신고가성실하게이루어지는지확인받는제도로 2012 과세연도부터시행된다. 동제도를잘운영하여세무대리인의확인이효과적으로행해지는경우에는사업소득신고의투명성을획기적으로개선할수있을것으로기대된다. 세무대리인의확인이효과적으로이루어지기위해서는확인자인세무대리인과확인대상자인사업자간에독립성이지켜져야하는데, 현재는성실신고확인자와성실신고대상자간의독립성에대한규정이없으므로이에대한보완이필요하다과세당국은사업소득과표양성화를위해많은노력을기울이고있으며, 이를위한여러정책이상당한효과를거두고있는것으로평가된다. 그러나아직도사업소득자에대한소득파악률은높지않은편이며, 이를개선하기위해꾸준한노력을기울여야한다.

198 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 참고문헌 고윤성 이은자 이명근, 전자세금계산서제도의문제점과개선방안에관한연구, 연구보고서제57집, 한국조세연구소, 2010. 4. 국세청, 국세청 40년사, 2006 김광윤 정규언, 세무대리인의성실신고확인과독립성, 회계와감사연구 제 54권제2 호, 2012 김재진, 금융거래중심의과세인프라확충방안, 국세행정포럼: 넓은세원구현을위한제도개선과제논의, 국세행정위원회, 2012. 6. 25., 자영업자의과표양성화에관한연구, 정책보고서 03-08, 한국조세연구원, 2003 김재진외, 우리나라및주요국의사업용계좌제도연구, 한국조세연구원세법연구센터, 2008 법제처, 국가법령정보센터, 2012 배준호 홍충기, 근로자가구와자영업자가구의세부담분포, 경제학연구 제 46집제1호, 1998, pp. 51~76. 성명재, 가계동향조사와국세통계연보비교를통한사업소득세탈루규모의추정연구, 세무학연구 제28권제2호, 2011, 사업소득세의소득포착률및탈세규모의추정, 재정학연구 제 1권, 제3호 ( 통권제58호 ), 한국재정학회, 2008, pp. 155~188., 종합소득세와부가가치세탈세규모의추정과세수추계의정확성제고, 정책보고서 99-05, 한국조세연구원, 1999 성명재 김현숙, 분배구조개선을위한조세정책방향 : 소득 부동산자산결합분포및관련세부담분포분석에관한연구, 연구보고서 06-02, 한국조세연구원, 2006 오기수, 전자세금계산서이용실태와개선방안에관한연구, 세무학연구 제 19권제2호, 2002 유일호, 우리나라의탈세규모의추정 : 소득세와부가가치세, 조세행정과조세정책, 현진권 ( 편 ), 연구논문집 98-01, 한국조세연구원, 1998 이철인, 패널자료를이용한탈루규모의추정, 조세행정과정책과제, 현진권 ( 편 ), 연구

Ⅱ. 소득세 _ 199 논문집, 한국조세연구원, 1998 전병목, 신용카드소득공제및현금영수증제도, 경제발전경험모듈화사업 : 조세정책, 기획재정부 한국개발연구원, 2010 전병목 안종석, 근로소득과사업소득의과세형평성에관한연구, 연구보고서 05-07, 한국조세연구원, 2005. 12. 정규언 오윤택, 자영업자의성실납세를위한납세유인제도에관한연구, 세무와회계저널 제6권제3호, 2005 정규언 정영기 윤태화, 조세회피방지를위한세법개선방안 : 자영업자사업소득, 파생금융상품, 합병을중심으로, 세무와회계저널 제8권제3호, 2007 정규언 정재연, 소득세제의장단기개편방안에대한평가와대안, 세무와회계저널 제7권제3호, 2006 현진권, 우리나라소득세부담의형평성 1996년통계청자료를통한실증분석, 세무학연구 제 17호, 2001, pp. 191~209. 현진권 나성린, 소득세와부가가치세의형평성측정 : 근로자가구와자영업가구의세부담차이를중심으로, 조세행정과소득재분배, 현진권 ( 편 ), 한국조세연구원연구논문집 96-01, 1996, pp. 93~129. 한국조세연구소, 녹색신고납세제도도입에관한연구, 2003. 3. Parker, Simon C., The Optimal Linear Taxation of Employment and Self-Employment Incomes, Journal of Public Economics, Vol. 73, 1999, pp. 107~123.

200 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 4. 근로장려세제의도입 가. 서론근로장려세제 (Earned Income Tax Credit, EITC) 는저소득가구의생계보조와저소득근로자의근로활동촉진이라는두가지정책목표하에 2006 년 12월 조세특례제한법 개정으로도입되어, 2008년귀속분소득신고를바탕으로 2009년에최초로장려금이지급된이래제도가일부개편되면서현재까지시행되고있다. 외환위기를전후한시기에비공식적으로미국형 EITC 제도의도입의필요성이제기되어오다가 2000년대초반부터제도도입이공론화되기시작하여정책토론회, 2003 년노무현대통령대통령직인수위원회, 그이후몇차례국정과제회의에서의논의를거쳐제도가도입되었다. 78) 1997년말외환위기이후소득분배의악화, 빈곤율의상승, 그리고비숙련근로자의고용안정성저하로인해저소득근로자의빈곤문제해결이중요한정책과제로부각되었다. 이러한근로빈곤층 (working poor) 을지원하기위한근로장려세제의도입필요성에도불구하고제도가도입되기위해상당한기간이소요되었다. 제도실시를위한인프라부족, 특히저소득층근로자와자영업자의소득파악이제대로이루어지지않는상황에서제도를도입하기어려웠으며, 또한제도적용대상자범위선정문제, 근로장려금급여구조의문제그리고저소득층지원을위한여타제도간의조화문제에대한논의를위해수차례의정책토론회와국정과제회의를거쳐야하였다. 본절에서는근로장려세제도입과정에서이루어진제도도입타당성, 도입시제도구조설정문제, 그리고제도시행을위한인프라, 특히저소득층근로자와자영업자에대한소득파악인프라구축을위한제도개선및인프라구축에대한논의들에대해기술하고자한다. 또한이과정에서제도도입을위한입법과정과제도도입이후제도변화과정, 그리고제도의효과에대한평가에대해기술하고자한다. 78) 이제도는우리나라소득세제에도입된최초의환급가능한세액공제 (Refundable Tax Credit) 이라는점에서도의미가있다. 환급가능한세액공제는산출세액범위안에서허용되던기존의세액공제와달리산출세액을초과할경우초과분을납세자에게지급하는제도이다.

Ⅱ. 소득세 _ 201 본절의구성은다음과같다. 나 항에서는현행의근로장려세제에대해기술하고자한다. 다 항에서는제도도입과정을, 그리고 라 항에서는제도도입이후제도변화과정을기술하고자한다. 마 항에서는근로장려금지급현황과제도의효과에대한기존의연구에대해간략하게기술하고, 마지막으로 바 항에서본장의논의를마무리하고제도정착과효과성제고를위한향후정책과제에대해기술하고자한다. 나. 현행의근로장려세제제도 1) 근로장려세제도입목적근로장려세제는열심히일은하지만소득이적어생활이어려운근로자가구에대하여근로소득에따라산정된근로장려금을지급함으로써근로유인을제고하고실질소득을지원하기위한근로연계형소득지원제도로서 조세특례제한법 제100조의 2부터제100조의 13까지근로장려세제에관한조세특례규정에따라근로장려금을결정 환급하도록하고있다. 근로장려세제도입이전에는극빈층을대상으로국민기초생활보장제도만이존재하였으나근로장려세제도입이후저소득근로계층을위한 2차안전망을갖추게되었다. 근로장려세제는제도자체에근로유인기능이있어일을통해빈곤에서벗어나경제적으로자립할수있도록지원해주고, 근로자가구에게현금급여를지급하여실질소득을증가시킴으로써조세제도를통한소득재분배효과를기대할수있으며, 사회안전망을확충되어저소득근로계층의사회적보호를한층강화하는것을목적으로도입되었다. 2) 근로장려금신청자격근로장려금은근로소득이있는가구중아래 < 표 Ⅱ-4-1> 에서제시하고있는 4 가지요건을모두만족하는경우신청할수있다. 신청요건을모두만족하더라도 3 개월이상국민기초생활보장급여수급자 ( 생계, 주거, 교육급여 ) 이거나외국인 ( 내국인과혼인한외국인은가능 ) 혹은다른신청자의부양자녀에해당된다면근로장려금을신청할수없다.

202 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 요건 < 표 Ⅱ-4-1> 근로장려금신청자격요건 세부내용 1 가족배우자또는 18 세미만의부양자녀가있을것 부양자녀수 0명 : 부부의연간총소득합계액이 1,300만원미만 2 총소득 부양자녀수 1명 : 부부의연간총소득합계액이 1,700만원미만부양자녀수 2명 : 부부의연간총소득합계액이 2,100만원미만 부양자녀수 3명이상 : 부부의연간총소득합계액이 2,500만원미만 3 주 택 무주택이거나기준시가 6천만원이하주택한채보유 4 재산세대원전원의재산합계액 1 억원미만 근로장려금은기본적으로배우자혹은 18세미만의부양자녀가있는가구에지급되도록규정되어있다. 여타근로장려금신청자격을개별요건별로보다자세히살펴보면, 먼저총소득요건의경우총소득은근로소득과사업소득등다른소득을합산한소득을의미하며 소득세법 상비과세소득을제외한과세대상소득만을합산하여계산된다. 따라서이자소득, 배당소득, 연금소득, 부동산임대소득, 기타소득등도총소득계산에포함된다. 수급자격에영향을미치는부양자녀수산정시부양자녀는거주자가부양하는자녀이거나동거입양자혹은특별한경우손자녀와형제자매도부양자녀에포함되며연령의제한을받는다. 79) 다만중증장애가있는경우에는연령의제한을받지않는다. 주택요건의경우상속또는주거이전을위한신규취득으로일시적으로 2주택이되는경우에 2주택을소유한것으로보아신청자격이없게된다. 또한세대구성원이주택 1채를공동소유하는경우에는세대원전원이 1채를소유하고있는것으로판단하여신청자격이유지된다. 마지막으로재산요건평가를위해재산합계액에포함되는재산의종류에는주택을포함한토지및주택건축물, 승용자동차, 임차보증금을포함한전세금, 개인별합계액이 500만원이상인금융재산 유가증권, 골프회원권, 분양권등의부동산을취득할수있는권리가포함된다. 여기에서세대원이란동일한주소에서생계를같이하는거주자와그배우자의직계존비속 ( 그배우자를포함 ) 및형제자매를의미한다. 다만, 취학 질병의요양, 근무상또는사업상의형편으로본래의주소또는거소를일시퇴거한자를포함하며부부는세대가분리되어있어도동일세대로간주한다. 세대원판정 79) 부양자녀로인정되는손자녀 형제자매의범위에대한자세한내용은시행령제 100 조의 2( 부양자녀의범위 ) 를참조할것

Ⅱ. 소득세 _ 203 일은전년도 12 월 31 일을기준으로한다. 3) 근로장려금신청방법및제출서류근로장려금은신청기간인종합소득세신고기간 (5월) 중에주소지관할세무서장에게근로장려금신청서와첨부서류를제출하여야한다. 근로장려금신청관련첨부서류는근로소득원천징수영수증등의근로소득증거서류와해당되는재산이있는경우임대차계약서사본등의재산증거서류를포함한다. 국세청에서는근로장려금신청기간이전에일정수급권을갖춘근로장려금신청안내를하고있다. 그러나안내문을받지못한경우에도근로장려금수급요건을모두갖춘경우에는근로장려금을신청할수있다. 신청서는주소지관할세무서에우편또는방문하여제출하거나또는근로장려세제홈페이지에접속하여전자신청을할수있다. 부부중모두근로소득이있는경우에는총급여액이많은사람이신청하여야하며, 종합소득세신고의무가있는경우 ( 신청자본인및배우자 ) 는반드시종합소득세신고를이행하여야근로장려금을지급받을수있다. 4) 근로장려금산정근로장려금은부부합산연간총급여액 ( 비과세소득제외 ) 을기준으로산정된다. 다만배우자 직계존비속으로부터지급받은근로소득, 사업자등록증또는고유번호가없는자로부터지급받은근로소득또는법인세법에따라상여처분된근로소득은근로장려금산정근로소득에서제외된다. [ 그림 Ⅱ-4-1] 은근로장려금급여체계를보여준다. 이를산식으로표현하면아래 < 표 Ⅱ-4-2> 와같다. 이와같이근로장려금산식은근로소득이상승할수록금액또한상승하는점증구간과근로소득금액과상관없이금액이일정한평탄구간, 그리고근로소득이증가함에따라금액이감소하는점감구간으로구분된다. 80) 근로장려금수준은자녀수에따라차등지급되고있다. 이는자녀수가증가함에따라생계비가높아지는점을감안한사항이다. 자녀수가 80) 실제근로장려금은계산편의를위해근로장려금산정표에따라지급하므로위산식에의해계산한금액과다소차이가있을수있다.

204 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 많을수록점증구간이보다넓고점증구간의급여증가율 ( 점증률 ) 이높으며, 최고급 여수준이높은경향을보이고있다. [ 그림 Ⅱ-4-1] 근로장려금급여체계 < 표 Ⅱ-4-2> 근로장려금산식 부양자녀수 무자녀 1 인 2 인 3 인이상 점증구간평탄구간점감구간 소득구간급여수준소득구간급여수준소득구간급여수준 0 600 만원 0 800 만원 0 900 만원 0 900 만원 총급여액 7/60 총급여액 7/40 총급여액 17/90 총급여액 2/9 600 만원 900 만원 800 만원 1,200 만원 900 만원 1,200 만원 900 만원 1,200 만원 70 만원 900 만원 1,300 만원 140 만원 1,200 만원 1,700 만원 170 만원 1,200 만원 2,100 만원 200 만원 1,200 만원 2,500 만원 (1,300 만원 - 총급여액 ) 7/60 (1,700 만원 - 총급여액 ) 7/40 (2,100 만원 - 총급여액 ) 17/90 (2,500 만원 - 총급여액 ) 2/13

Ⅱ. 소득세 _ 205 5) 근로장려금지급절차및부정수급자제재근로장려금은신청내용에대한심사를거쳐 9월말까지지급이완료된다. 수령방법을 현금 으로선택한경우에는근로장려금환급통지서를우편으로주소지에보내며, 환급통지서를우체국에제출하여현금을수령할수있다. 그러나근로장려금은소득세환급세액의일종으로 국세기본법 제51조에의거근로장려금을지급받는자가체납세액이있는경우체납세액에우선충당되며, 충당후잔액을지급받게된다. 조세특례제한법 에서는근로장려금부정수급을방지하기위해부정신청자에대한지급제한규정을두고있는데고의 중과실로근로장려금을허위신청한경우에는 2년, 사기 기타부정한방법으로허위신청한경우에는 5년간근로장려금지급을제한하고있다. 또한부정수급으로확인된근로장려금은전액추징하게되는데이경우환급일로부터환급취소결정일까지일 0.03%( 연 10.95%) 의이자상당액을같이징수한다. 근로장려금지급제한및환수조치뿐만아니라사기 기타부정한방법으로근로장려금을지급받거나받도록한자는 조세범처벌법 이정하는바에따라징역또는벌금등의처벌을할수있도록하고있다. 다. 현행근로장려세제도입과정및쟁점사항 1) 도입배경우리나라의복지제도는 1990년대후반부터본격적으로확충되기시작하여일반국민을대상으로하는 4대사회보험과절대빈곤층보호를위한국민기초생활보장제도 ( 이하, 기초생보 로지칭 ) 로이원화되어운영되어왔다. 절대빈곤층에대해서는국민기초생활보장제도가최저생계를보장하고있어상당수준의보호체계를갖추고있었으며, 일반국민에대해서는 4대사회보험으로노령 질병등사회적위험에대하여 1차적으로보호하는체제가확충되었으나, 근로빈곤층에대한사회적보호가취약하다는문제점이제기되었다. 이러한문제점의인식하에서근로빈곤층을대상으로근로연계소득지원제도를도입하여근로유인을제고하면서탈빈곤을지원할필요가있었다. EITC 제도는근로빈곤층의세금부담을덜어주고근로소득이일정수준이하인가구에대하여현금급여를제공하는제도로서기존의재정지출정책과조세지원정책을결합한형태로

206 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 노동유인측면에서효율성제고가가능하다는평가를받고있어이제도의도입이필요성이제기되었다. 81) 보건사회연구원에의해이루어진 2005 년차상위계층실태조사 에의하면 2003 년말현재최저생계비의 1.2배이하인저소득층은전체인구의 8.4% 인 401만명, 182 만가구로추계되었다. 이중국민기초생활보장제도의지원을받는빈곤층은 138만명, 72만가구로서국민기초생활보장제도의보호를받지못하는차상위계층은전체인구의 5.5% 인 263만명, 110만가구로추계되었다. 동조사에의하면차상위계층가구주중취업자비율은 48% 로일반층의 91% 보다낮은수준이나국민기초생활보장제도수급자 ( 기초수급자 ) 33% 보다높은수준이지만차상위계층의임금근로자는임시 일용직이 87% 로대부분을차지하여일반층에비해상대적저임금과고용불안을겪고있는것으로나타났다. 또한차상위계층의경우각종사회보험에가입률이낮아 4대사회보험의혜택을받기도어려운상황이었다. 국민연금과고용보험의경우가입률이각각 29%, 25% 만가입되어있어일반층의 63%, 44% 에비해절반에가까운수준이었으며, 산재보험및건강보험가입률도차상위계층이각각 50%, 99% 로일반층의 75%, 100% 보다낮은수준이었다. 82) 기초생보수급자의경우근로활동을하지않아도보충급여방식으로기초생계비가보장되는반면차상위계층의경우이러한지원이이루어지지않았다. 기초수급자와경제적상황이크게다르지않은차상위계층에대해서는일부의료비와영유아보육료지원이대부분이었다. 83) 따라서근로연계형지원제도 (EITC) 를도입하여근로를통한능력개발등중장기적빈곤탈출을지원할필요가있었다. 81) EITC 제도가저소득층근로자에대한근로유인을제공하는가여부는해당근로자의소득수준, 가족구성에따라상이하게나타난다. 1970 년대초반부터이제도를운영하고있는미국의경우이에대한연구가활발히진행된바있다. 82) 전병목 이상은 (2006) 참조 83) 2006 년당시의료비의경우 18 세미만아동과희귀난치병및만성질환자에대해급여를지원하며 2006 년예산은 738 억원으로 10 만명을대상으로하였다. 희망한국 21 계획에의해차상위계층일부에의료급여를단계적 선별적으로확대할계획이나일반차상위계층은적용대상에서제외되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 207 [ 그림 Ⅱ-4-2] 소득과재산규모를고려한저소득층규모 주 : A 는소득인정액 ( 소득평가액 + 재산의소득환산액 ) 이최저생계비의 100% 인선 B 는소득인정액이최저생계비의 120% 인선자료 : 한국보건사회연구원, 2005 차상위계층실태조사 전병목 이상은 (2006) 에서재인용 2) 제도입법과정 84) 2000년 10월시행된국민기초생활보장제도도입관련논의과정에서부터근로장려세제 ( 한국형 EITC) 도입에대한논의가몇년동안계속되었다. 그가운데국민을대상으로공개적으로한국형 EITC 도입의필요성이제기된것은 2000년 2월개최된 소득분배개선을위한정책토론회 이다. 이로부터촉발된 EITC 관련논의는주로 EITC의도입필요성과타당성, 그리고빈곤감소효과등도입의효과성을예측하는내용을중심으로진행되었다. 이러한가운데, 2003년 2월참여정부의대통령직인수위원회보고서에 근로빈곤계층에게장려금을지급하는 EITC 시범사업실시 라는내용이포함되면서사회복지분야의정책과제로선정되었다. 그러나참여정부초 EITC 도입에관한논의가재개된것은 2004년 11월에개최된제56회국정과제회의부터이다. 당시진행된국정과제회의에서는, 1997년외환위기에서유발된경제위기이후양극화가심화되고근로빈곤층이증가하고있으나대부분사회보험과공공부조등사회안전망의혜택을받지못하는사각지대에존재하고있다는문제인식으로부터출발하여, 참여복지의기본방향으로 일을통한빈곤탈출지원정 84) 최현수 이서현 (2010) 이정리한내용을일부수정하였음.

208 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 책 을설정하고그강화방안의일환으로 취업하고있지만빈곤한근로빈곤층에대해서는소득지원과더불어근로유인을제고할수있는 EITC 도입을검토한다 는것이었다. 다만, EITC의경우도입타당성과집행가능성측면을면밀하게검토한이후에최종적인도입여부를결정하기로하였다. EITC의도입필요성에대해서는공감하였지만, 도입을검토하는방향으로유보적결정이이루어진이유는조세체계내에저소득층을포함한전계층을대상으로정확한소득파악이선행되어야하기때문이다. 이에따라, 대통령자문빈부격차 차별시정위원회에설치된 EITC 연구기획단 에서는 2005년 1월부터 8월까지재정경제부, 보건복지부, 기획예산처, 국세청과함께 EITC 도입타당성및집행가능성을집중적으로검토하였다. 기획단의검토결과를바탕으로 2005 년 8월개최된제 64회국정과제회의에서는, 소득파악여건을기반으로판단된 EITC 도입시집행가능성및세가지도입방안별기대효과와함께기초보장수급자의적용여부및사업소득에대한고려방안등이주요쟁점사항으로논의되었으며, 2007 년부터 3년간 3차례에걸쳐시범사업을실시하고 2010년도에본사업을시행하여 2011년에근로장려금 ( 당시용어로 근로소득보전세제 의급여 ) 을지급하기로결정하였다. 이어서, 명칭공모를통해 근로소득지원세제 로우리나라 EITC의명칭을결정하였고, 2005년 10월에는 EITC의운영주체인국세청에 소득파악인프라추진단 이설치되었다. 재정경제부는 2005 년세법개정안을통해일용직근로자근로소득지급조서제출의무화등소득파악인프라구축과관련된내용을입법조치하였으며, 2005년 12월에는급여체계및제도설계등구체적으로입법을준비하기위한조직으로재정경제부세제실내에 근로소득지원세제추진기획단 이설치되었다. 이때부터 EITC 도입과관련된중심축은대통령자문빈부격차 차별시정위원회에서재정경제부로이동하였다. 재정경제부는 2006 년 2월정책자문위원회및실무위원회를구성하고구체적인제도설계및입법을진행하기위한의견수렴과준비작업에본격적으로착수했다. 몇개월간의집중적인검토및논의과정을거쳐 2006 년 6월에는시행방안에대한공청회가개최되어각계각층의다양한의견이제기되었고, 같은해 7월에는 1년전에 근로소득지원세제 로결정되었던 EITC의명칭을다시공모하여 근로장려세제 로최종확정하였다. 최종적으로, 정부는 2006년 8월에근로장려세제도입방안과구체적인급여체계를공식적으로발표하였으며, 이러한내용을담고

Ⅱ. 소득세 _ 209 있는 2006 년세법개정안은정부내입법절차를거쳐 9 월 29 일에국회에제출되었 다. 85) 상임위원회인재정경제위원회에서제도시행을위한준비기간으로 1 년간제 도시행을유예하는것으로수정된후 2006 년 12 월 22 일개최된제 263 회임시국회 본회의에상정되었으나 근로장려세제 (EITC) 도입등을주요내용으로하는 조세 특례제한법 개정안이부결 ( 재석 222 명중찬성 107 명, 반대 90 명, 기권 25 명으로 부결, 제 263 회임시국회본회의회의록 ) 되는상황이발생하였다. 당시, 상임위원회 를통과한예산부수법안이본회의에서부결되어새해예산안처리가지연된것은 유례가없는일이었으며, 그중심에는 LPG 특소세면제여부및근로장려세제도 입여건과관련된논쟁이있었다. 법안이부결된후소관상임위인재정경제위원회 는본회의에서부결된법안내용과동일한 조세특례제한법 개정안을통과시켜 본회의에이송하였으며, 12 월 26 일개최된제 264 회임시국회에서재상정된 조세 특례제한법 개정안은재정경제위원회원안대로통과 ( 표결당시, 재석 279 명중찬성 236 명, 반대 22 명, 기권 21 명으로가결, 제 264 회임시국회본회의회의록 ) 되었으 며, 2006 년 12 월 30 일에근로장려세제관련 조세특례제한법 이공포되었고, 이어 서 2007 년 2 월 28 일과 3 월 30 일에관련시행령과시행규칙이각각공포되었다. 이 와같이 조세특례제한법 상에근로장려세제의법적근거를둔첫번째이유는, 도 입초기임을감안하여매년진행되는세법개정을통한탄력적입법이가능하도록 한것이라고할수있다. 당시재정경제부역시근로장려세제도입초기의시범사 업적성격을탈피하여단계적으로적용대상이확대되고안정적제도로정착될경우 소득세법 으로이관하는방안을모색한바있다. 한편, 근로장려세제를 조세특례 제한법 에규정하고있는또다른이유는기존의소득세체계와근로장려세제의차 이점을감안한것이다. 즉, 소득세법 상에는환급가능한세액공제의개념이없는 반면에, 조세특례제한법 에서는근로장려금의성격을세액공제의기납부세액으로 간주하여정의하고있다. 또한, 적용단위측면에서도근로장려세제는기존의소득 세와달리가구 ( 부부 ) 단위로운영됨을별도로명시하고있다. 정부가확정발표했던근로장려세제도입방안이입법과정에서변화된내용가운 데중요한것은, 제도시행및최초급여지급시점이 1 년간유예되었다는점이다. 당초 2007 년 1 월시행되어 2008 년 9 월최초로급여가지급될예정이었으나, 제도 85) 2006 월 6 월정책토론회 ( 공청회 ) 와동년 12 월의입법에서는 2005 년 64 차국정과제회의에서결정된 시범사업 에대한내용이반영되지않았다.

210 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 도입을결정한 2005 년 8월과구체적인도입방안을발표했던 2006년 8월을기점으로판단할경우, 제도시행을위한준비기간은매우부족한상황이었다. 특히, 운영주체인국세청의일용근로자에대한소득파악률제고및개인별소득 재산자료의가구단위구축등을위한시간적여유가충분하지못하다는지적이있었다. 비록, 2005년말세법개정을통해일용근로자에대한지급조서제출의무가부과되는등제도적장치가마련되었으나, 그동안시행되지않았던일용근로자에대한소득파악이진행되는과정에서어려움과저항이있었다. 2006 년 12월 22일개최된국회재정경제위원회에서는정부가제출한 소득세법 등 11개세법개정안과의원입법안 163건을심사하였으며, 조세특례제한법 제10 절의 2 근로장려를위한조세특례 와관련해서 입법은하되, 적용시기를 1년유예하고 2009 년부터급여를지급 하는것으로수정 의결하였다. 결국, 근로장려세제는당초예정 (2007 년시행, 2008 년최초급여지급 ) 보다 1년늦춰진 2008 년 1월부터시행 (2009 년에최초급여지급 ) 되는것으로최종확정되었다. 2005년 64차국정과제회의에서근로장려세제의도입이결정된직후, 재정경제부는 2005년세법개정을통해주요정책대상인일용근로자에대한소득파악방안을마련하였다. 예전에는국세청은근로장려세제시행이전까지징세의실익이없다는이유로면세점이하의일용근로자에대한지급조서제출의무를사업자에게부과하지않았으며이로인해, 상시근로자를제외한대부분의저소득층에대한소득자료가구축되어있지않았다. 그러나세법개정을통해 2006년부터일용근로자에대한지급조서제출의무를부여하였으며, 2007년부터지급조서미제출가산세 (2%) 를부과하였고적용대상도모든사업자로확대하였다. 이와함께사업자가현금영수증단말기와홈텍스서비스 (HTS) 를활용하여간편하게지급조서를제출할수있는시스템을구축하고, 사업장과사업자단체를대상으로저소득근로자가구에근로장려금을지급하기위해서일용근로자에대한지급조서를제출해야한다는점을홍보하여, 2006 년한해동안약 420만명의일용근로자에대한임금지급조서를신규로제출받는등근로자에대한소득파악수준을점진적으로개선하였다. 그밖에, 개인별소득재산자료를파악하고이를가구단위로전환하기위한전산시스템을구축하고각공공기관이보유한소득재산자료의연계방안을마련하였으며, 근로자가근로장려금신청이전에사업자가국세청에신고한근로소득지급조서내

Ⅱ. 소득세 _ 211 역을 국세정보통신망 등을통해확인할수있도록하였다. 한편, 국세청에는소득 파악인프라개선및근로장려세제시행에필요한인력소요를고려함으로써약 2,000 명의신규인력이증원되었다. 3) 주요정책토론회및국정과제회의논의사항이미언급한바와같이근로장려세제도입과정에서몇차례의정책토론회와국정과제회의가공론의장으로서중요한역할을하였다. 이하에서는 소득분배개선을위한정책토론회 (2000 년 ), 제56회국정과제회의 (2004 년 ), 제64회국정과제회의 (2005), EITC 정책토론회자료 (2006) 에서논의된사항에대해기술하고자한다. 가 ) 2000년소득분배개선을위한정책토론회 86) 근로장려세제의도입이공식적으로거론된것은 2000년 2월 1일개최된 소득분배개선을위한정책토론회 였던사실에대해서는이미언급한바있다. 이정책토론회에서는 1997년말에발생한외환위기이후빈곤율의증가와소득분배의악화에대응한 저소득층빈곤대책 이제시되었는데, 87) 그일환으로 근로소득보전세제 라는이름으로근로장려세제의도입이권고되었다. 정책토론회발제자료에서제시된근로보전세제도입의의의는다음과같다. 생활보호대상자를포함하여저소득가구의상당수가근로소득이있는가구로서이들은종사상의지위가불안정하고저임금에시달리고있다. 단순히기술교육연수를통해임금의현격한상승도기대하기어려운근로빈곤층에대한정부의적극적인 86) 소득분배개선을위한복지 노동정책 소득분배개선을위한정책토론회 (2000 년 2 월 1 일 ) 제 2 세션 자료를참조하여작성되었다. 87) 정책토론회에서제시된주요빈곤대책의원칙은절대빈곤층의경우, 정부로부터각종복지급여를받으면빈곤선을벗어날수있도록급여의충분성을확보하도록하기위하여국민기초생활보장의충실한이행을, 국민기초생활보장법 의대상이되지못하는절대빈곤가구에대해서는기초적인니드중가장긴요한식품의욕구에대해서국가가보장하도록하기위해식품권제도및긴급식품제공제의도입이필요하다는것이다. 또한절대빈곤층이아닌저소득가구중에서노인, 장애인, 중증질환자를가진가구에대해서는기지급되고있는경로수당, 장애인생계보호수당등의급여수준을적정수준까지높여가구소득을보전하게하고, 차상위빈곤계층에대해서는조세제도를통해국가가일정분의소득을보전하여이들이상대적빈곤에서벗어나게하여야하며이를위한정책대안으로 근로소득보전제세의도입 을권고하였다. 이러한원칙하에주요빈곤대책으로 국민기초생활보장법의충실한시행, 식품권제도 (Food Stamp) 의도입, 아동수당제도의도입, 사회보험제도적용대상의확대및운영의내실화, 근로소득보전세제도입 이제시되었다.

212 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 대책이마련되어야한다. 근로빈곤층에대해서는일정수준까지자신이열심히일하여버는근로소득이많아질수록정부로부터받는소득보전액이많아지는것을주된내용으로하는근로보전세제는저소득근로자의근로의욕을촉진시킬뿐만아니라소득보전을통하여직접적으로빈곤에서벗어나게하는제도로서새로이각광받는빈곤대책이라고주장하였다. 또한세무행정측면에서자신의소득을숨기려고하는사회적분위기에서소득수준이높게신고될수록정부로부터받는소득보상액이커지는근로보전세제를도입할경우, 저소득근로자들이스스로자신의소득액을밝히려는부수적인효과를거둘수있다고주장하였다. 제시된근로보전세제도입방안은제도적용대상자와급여구조로구성되어있었다. 근로보전세제가도입될경우 1차적으로중위소득이하의저소득근로자가구에실시하는것이바람직하다고권고하였다. 그이유는근로자의경우소득이비교적정확하게파악되고있고, 자영업자들의불투명한세원포착으로사회보험확대과정에서상대적손실감을느끼고있는근로자들에게일종의보상을해줌으로써소득이투명하게드러나는현상을권장하는사회적분위기조성에도움이될수있다는것이다. 제도도입이후중위소득이하인모든가구 ( 근로자가구및자영업자가구 ) 로확대적용하는방안을제시하였다. 제시된급여구조는다음과같다. 점증률 40%, 최고급여수준월 21.6만원, 점감률 17.9%, 점증구간은월 0원에서근로소득 54만원까지, 평탄구간은근로소득월 54만원에서월 74만원까지, 그리고점감구간은월 74만원에서 195만원까지로제시하였다. 점증률과점감률의경우는미국의당시수준 ( 부양자녀 2인이상의경우 ) 을참조하여근접한수준으로제안하였다. 점증구간, 평탄구간, 점감구간설정의기준은 2인가구절대빈곤선 ( 월 54만원 ), 3인가구절대빈곤선 ( 월 74만원 ), 그리고중위소득 ( 월 195만원 ) 을감안하여제안하였다. 또한평탄구간의최고소득인 74만원일경우급여 21.6만원과합산금액이 95.6만원으로이수준은상대적빈곤선인중위소득 50% 에근접하도록하는의미도있었다. 나 ) 2004 년국 ` 정과제회의 ( 제 56 회 ) EITC 도입방안 88) 88) 이부분은 일을통한빈곤탈출지원정책 ( 제 56 회국정과제회의자료, 2004 년 11 월 10 일 ) 을참조하여작성되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 213 2004 년 11 월 10 일개최된 제 56 회국정과제회의 에서는 일자리를통한빈곤탈출 지원정책 의일환으로근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 의도입이제안되었다. 일자 리를통한빈곤탈출지원정책이제안된배경은외환위기이후경제성장률과실업 률은당시까지회복되었으나빈곤율이높아진것이근로빈곤층이증가한점에서찾 을수있다. 89) 또한고용이불안정한계층일수록실직할확률이높고실직하였을 때실업이아니라비경제활동으로이동하는경향이강하였으며, 근로자간임금격 차가확대되었고또한일자리도양극화현상이나타났다고평가하였다. 즉, 평균보 수상위 30% 와하위 30% 의일자리가크게늘어난반면평균보수 40 70% 의일자 리는정체상태를보여하위계층의일자리비중이증가한것으로나타났다. 일을통한빈곤탈출지원 을위하여 기초적인복지 ( 의료, 교육, 주거지원 ) 은근 로능력구별없이저소득층에확대 하고, 근로능력자의소득보장은근로와의연계 (Workfare) 를강화하는기본원칙하에서 근로빈곤층에대한의료, 교육, 주거지원 확충, 근로소득보전세제도입추진, 사회적일자리확충, 자활지원정책대상확 대및내실화, 저소득층창업지원제도혁신 이추진전략으로제시되었다. 제 56 회국정과제회의근로소득보전세제의도입필요성으로 일을더할수록지원 을늘려근로의욕제고, 근로빈곤층의빈곤감소및재분배, 소득파악률제고를 통한복지행정효율성제고 가제시되었다. 이러한필요성에도불구하고다음과같은제도도입의장애요인이지적되었다. 제도도입을위해서는조세체계의전반적인개편이필요하고당장도입할경우세 무행정상부담이증가하는문제가있었다. 근로소득보전세제는가구단위로운영되 나현행소득세제는개인별체계여서근로보전세제가도입되기위해서는가구합산 소득세과세체계로의개편이필요하며, 비과세 공제 분리과세의축소로과세미 달자를축소할필요가있음을지적하였다. 또한저소득층근로자에적용되는근로 소득보전세제의실시를위해서는이들에대한급여지급에대한신고를근로소득지 급조서를고용주가제출해야하는데, 그당시지급조서제출이면제된자들에게제 출의무를부과하게되면세무행정비용과사업자의종업원의사회보험보험료부담 등기업의납세협력비용이급증할문제점도지적되었다. 또한소득파악이투명해지 고납세협력비용이증가할경우자영자들의불만과조세저항이우려되며또한납세 89) 당시차상위계층 ( 최저생계비 120% 이하 ) 까지근로빈곤층규모는약 131 만명으로평가하였다. 이중취업자는 45 만명이며실직자는 87 만명으로추계하였다.

214 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 대상자확대를위한각종비과세 공제제도축소가중산층근로자의부담을확대할가능성도제시되었다. 당시의조세행정의소득파악한계를고려하여다음과같은근로소득보전세제도입방안이제시되었다. 수급대상계층은자영업자소득파악률이미진한점을감안하여, 소득파악이가능한임시 일용직을포함한저소득근로자부터도입하기로하였다. 또한원천징수가가능한학습지교사 보험모집인등특수고용직종사자도수급대상에포함시키기로하였으며, 소득파악인프라확충에따라자영업자계층으로수급대상범위를확대하기로하였다. 소득에따른대상자범위는차상위계층까지하되전문적연구와시범사업을통해최종확정하기로하였다. 또한자산소득또는향후자산양도차익의발생가능성이있는계층을배제하기위해금융자산및부동산에대한보유상한을수급대상선정에적용하기로하였다. 지원수준은근로유인이가능한수준으로지원수준을설계한다는원칙하에 4대사회보험료를보상받는수준또는소득의일정수준을지급하는안이제시되었다. 지원수준에대한구체적인안이제시되지는않았지만 EITC 신청시소득이파악되어각종사회보험료가부과되므로신고를유인하고지원의실효성이담보되는지원수준이설정되어야한다고권고하였다. 제도실시를위한조세행정인프라구축을위하여저소득근로자의소득파악을위한지급조서제출대상확대및과세자료의신뢰성제고를위한인프라가구축및확충되어야함을지적하였으며, 특히일용근로자의소득파악을위해지급조서를국세청에서관리하는방안을추진하여야하며, 또한조세행정의복잡성과저소득계층의특성상 EITC 신청을도와줄자원봉사체계구축도필요하다고지적하였다. 그리고향후추진계획으로 2004년 12월에빈부격차 차별시정위원회산하에 EITC에대해본격적으로검토할 ( 관계부처, 국책연구원및관련전문가로구성된 ) 데스크포스 (Task Force) 를설치하기로하였다. 이 T/F에서는 EITC 도입가능여부를포함한 EITC 도입과관련된사전조사를하여 2005년도상반기에보고하기로하였으며, 90) 조사결과에따라관련법개정, 시범사업을위한인프라구축, 시범사업실시시기등세부추진일정을확정하기로하였다. 90) T/F 에서의주요검토내용은소득파악을위한인프라구축실태및보완을위한수요조사, 외국의운용사례조사, 과다환급방지대책수립, 개괄적인 EITC 방안수립, 중장기재정부담추계, 국민기초생활보장제도개편방안으로제시되었다.

Ⅱ. 소득세 _ 215 다 ) 2005년국정과제회의 ( 제64회 ) EITC 도입방안 91) 제56회국정과제회의에서 근로소득보전세제 도입의타당성을검토하기로결정한이래, 2005년 1월부터 7월까지의기간동안 빈부격차 차별시정위원회 산하에 근로소득보전세제연구 기획단 을설치하여한국형 EITC 도입의타당성검토와도입방향에대한연구가진행되었다. 이기획단의연구결과로도입의타당성및제도도입방향을국정과제회의에서제시하였다. 제시된연구결과는크게 제도의집행가능성 과 도입방안과기대효과 로구성된다. 근로소득보전세제도입시집행가능성에대해서는자영업자소득파악수준과신뢰성이낮아당장도입하기는어려우므로, 근로자에대한소득파악인프라의개선과함께근로소득자가구부터도입이가능하고, 농어민에대한 EITC 적용에대해서신중한고려가필요하다는결론을내렸다. 국세청의소득파악대상중신뢰성있는소득파악장치보유자의비중은근로자의경우 74%, 자영자의경우는 29 49% 으로서자영자의소득파악이어렵고, 농어민의경우는소득파악이어렵다는결론을내렸다. 제도적용이가능하다고결론을내린근로소득자의경우도관련제도개선과시행준비가필요하다고평가하였다. 개선이필요한제도로서 근로소득지급조서 제출대상범위의확대등이필요하며, 92) 납세편의와행정효율성제고와국민인식개선을위한홍보강화도필요하다고평가하였다. 특히제도시행초기취약업종및신규 폐업사업장에대한집중관리및늘어난지급조서의관리등을위한전산시스템확충의필요성도지적하였다. 소득파악이비교적용이한근로소득자로구성된가구뿐만아니라근로소득자와사업소득자가함께있는가구도시범적으로제도를적용시키는방안도검토되었다. 검토된방안은제1안인사업소득에대해강화된소득신고를조건으로시행하는방안과 비교급여제도시행 으로명명된제2안이제시되었다. 제1안에서 EITC제도를사업소득에적용하는조건으로제시된사안으로매출을제대로파악하기위하여사업자는간이과세자격을포기하고일반과세자로전환하여야하며, 간편장부의기장 91) 근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 도입타당성및도입방향 ( 제 64 회국정과제회의자료, 2005 년 8 월 18 일 ) 을참조하여작성하였음. 92) 근로자의소득파악과관련된저소득근로자의임금지급조서미제출문제이외에자영업자소득파악문제와관련하여높은과세미달자비중, 광범위한부가가치세간이과세제도의존재등제도상의문제점, 조세행정당국의제한된인력으로세수확보효과를극대화하기위해노출된세원에인력을우선투입할수밖에없는상황등이문제점으로지적되었다.

216 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 및일정비율이상의적격영수증을통해지출을증빙하여야하며, 근로소득보전세제급여지급전에사회보험료를우선징수한다는것이다. 제2안은현금소비자상대업종등사업소득자료는신뢰하기어려우므로적용및급여산정시불리하도록합산하도록하는안이다. 즉, 급여가증가하는등유리한경우합산하지않고, 적용대상에서제외되거나급여가감소하는등불리한경우에만합산하는방안이제시되었다. 구체적인제도도입방안은크게 적용대상 과 급여모형 으로나누어제시되었다. 적용대상은 1 18세미만아동을부양하는가구로서, 2 근로소득과자산소득 ( 재산규모 ) 이일정수준이하이며, 3 소득신고를이행하고, 4 급여를신청한가구로제시되었다. 적용대상의범위를결정하는최대소득수준은중위소득 60%(2004 년현재최저생계비의약 154%) 내외의다수모형이검토되었다 (< 표 Ⅱ-4-4> 참조 ). 93) 또한적용가구를기본적으로근로소득가구로한정하되, 학습지교사, 보험모집원, 골프장운동보조원등인적용역만제공하여근로소득가구와유사한특수고용직종사가구도포함하는것을검토하기로하였으며, 근로소득이있는가구에본인또는배우자의사업소득이있는경우에도적용대상에포함하기로하였다. 94) 또한자산소득과재산이정확하게파악되지않는상황에서별도의재산기준을설정하여과도한재산보유자는제외하기로하였다. 제도시행을위해서정확한소득파악이전제되어야하므로제도도입시급여지급과함께소득파악이어려운집단에대해소득신고의무도부과하여소득파악기반을강화하였다. 예를들어일용직및시간제근로자의경우국가에서시행하는소득파악정책 ( 예 : 건설일용직의카드제 ) 에참여하도록하고, 근로소득이있는가구의사업소득은강화된소득신고요건을이행하도록하였다. 마지막으로신청주의를원칙으로하여급여를신청한가구에게만급여를지급하는것으로하였다. 세무당국은급여신청을통해적용여부와급여액결정에필요한정보와가구내소득합산등에대한동의를얻어야하는것으로하였다. 93) 2004 년당시빈곤선인최저생계비는중위소득의 40% 를하회하는수준이었으나, OECD 국가들은빈곤선으로중위소득의 40 60% 를제시하고있는점을감안하여제도적용최대수준이제시되었다. 94) 소득의정의는 소득세법 상근로소득및사업소득의정의를준용하기로하였다.

Ⅱ. 소득세 _ 217 < 표 Ⅱ-4-3> 종사상지위별소득자료보유율 ( 단위 : 천명, %) 구분 합계 근로자 자영업자 자영농민 소득파악대상 (A) 20,444 14,402 4,859 1,183 국세청보유자료 (B) 15,198 10,626 4,550 22 3) 소득파악장치보유자 (C) 12,018~13,031 10,626 1,392~2,405 - 주요소득파악장치 - 임금지급조서 가장 / 지급조서 1) - 소득자료보유율 (B/A) 74 74 94 2 소득파악장치보유율 (C/A) 59~64 74 29~49 2) 0 주요누락자 - 일용근로자과세미달자 간이과세자과세미달자 농작물재배농민 주 : 1) 인적용역제공자인특수고용직종사자 374 명 2) 추계신고자를포함할경우 49% 3) 농업소득세 ( 지방세 ) 자료는지자체보유자료 : 근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 도입타당성및도입방향 ( 제 64 회국정과제회의자료, 2005 년 8 월 18 일 ) 급여모형으로모형 A, 모형 B, 모형 C가제시되었다. 이들모형들모두점증구간, 평탄구간, 점감구간으로구성된미국의 EITC 모형과유사한형태로설계되었다. 모형 A와모형 B의경우는점증구간이소득 0에서부터출발하는반면모형 C 는최저소득기준 ( 월 80시간최저임금소득인연간약 300만원 ) 을초과하는소득부터 EITC 지급대상소득이되는모형이다. 모형 A에서점증구간, 평탄구간, 점감구간의상한은각각최저생계비의 74%, 88%, 162% 로제시되었다. 점증구간의상한은최저생계비에서모든현물급여의가치를제외한소득과일치하도록하고, 기초보장제도의현금급여기준선인최저생계비의 85% 를소폭상회하는수준까지 EITC 최대급여액을지급하도록하였다. 급여증가율은사회보험료수준 15.8%( 국민연금 9%, 건강보험 4.3%, 고용보험 0.9%, 산재보험평균 1.6%) 를소폭상회하는수준으로정하고점진적으로상향조정하기로하였으며, 점감구간의급여감소율은외국의수준 ( 미국 21.7%, 영국 37%) 을감안하여 20% 수준의낮은수준으로정하였다. 모형 B는점증구간의급여증가율을 25% 로정하고점증구간의상한소득을최저생계비의 80% 로설정하여점증구간상한소득에서최대급여액수령시가구소득이

218 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 최저생계비와일치하도록하여 EITC 수급후빈곤선을탈피하도록설계하였다. 모형 C에서의점증구간급여증가율은 20% 로서도입초기인점을감안하여미국의 EITC 증가율의절반수준으로정하였으며, 최대급여액은미국과우리나라의구매력평가기준국민소득격차 (47%) 와당시의경로연금및장애수당기준을참고하여아동 2인이상인가구에월약 8만 3천원수준으로하였다. 평탄구간상한소득을최저생계비의 66% 로정하여평탄구간상한소득에서최대급여를받을경우가처분소득이최저생계비의약 73% 수준이되도록하였다. 급여감소율은근로의욕에미치는부정적인효과와도입초기인점을감안하여급여감소율도급여증가율과마찬가지로미국 (21%) 의절반수준인 10% 로설정하였다. < 표 Ⅱ-4-4> 한국형근로보전세제도입타당성검토모형개요 구분급여증가율점증구간상한평탄구간상한급여감소율점감구간상한 모형 A 20% 최저생계비 74% 최저생계비 88% 20% 최저생계비 162% 모형 B 25% 최저생계비 80% 최저생계비 110% 50% 최저생계비 150% 모형 C 20% 최저생계비 58% 최저생계비 66% 10% 최저생계비 140% 주 : EITC 모형은주요파라미터 ( 급여증가율, 급여감소율, 점증-평탄-점감구간등 ) 의조정에따라다양한형태로변형가능자료 : 근로소득보전세제 ( 한국형 EITC) 도입타당성및도입방향 ( 제64회국정과제회의자료, 2005년 8월 18일 ) 근로자가구, 자영사업자가구등가구유형별제도도입타당성분석과도입모형별기대효과 ( 적용가구의규모, 소득재분배효과, 빈곤감소효과, 사회보험사각지대해소효과 ) 및예상소요재원규모등을감안하여다음과같이근로소득보전세제의도입방향이설정되었다. 먼저, 근로빈곤층의증가와빈부격차심화에대한정책대안으로서근로소득보전세제의도입이타당하다고판단하였다. 그러나당시소득파악현황을감안하여소득인프라를구축하면서근로자가구부터먼저적용하되집행가능성및효과성을세부적으로평가하기위하여사전에 시범사업 을실시하기로하였다. 적용대상은중위소득 60%( 최저생계비의약 160%) 내외의아동이있는근로자가구부터도입하기로하였다. 기초생활보장급여수급자에대해근로소득보전세제를적용하도록하고 95) 기초생활보장급여수급자의탈빈곤을위한근로유인형급여체

Ⅱ. 소득세 _ 219 계를구축하고자활장려금은근로소득보전세제시행단계에따라경과조치를두어폐지하기로하였다. 급여수준은최저생계비수준에서최대급여를받도록모형을설계하여기초생활보장급여수급자의탈수급동기를강화하도록하였으며, 소득신고내용을기초로급여확정후분기단위로지급하기로하였다. 제도운영은재정경제부와국세청에서담당하도록하고, 소요재원은근로소득공제등조세감면자연증가분일부를조정하여조달하도록하였다. 또한제도실시를위한소득파악인프라개선을추진하고소득파악인프라개선및제도시행을위한국세청인력확충및조직개편을추진하기로하였다. 또한근로소득보전세제도입방향을바탕으로제도를추진하되 2년간소득파악인프라를구축하고 3년간시범사업실시후본사업을시행하도록하였다. 96) 라 ) EITC 정책토론회 (2006 년 ) 97) 2006 년말입법화된근로장려세제의도입방안은 2006년 근로소득지원세제추진기획단 ( 이하 EITC 기획단 으로지칭 ) 에의해구체적으로논의되었다. EITC 기획단은당시재정경제부세제실이운영을담당하고세제실과보건복지부의실무자와학계인사로구성되었다. 학계인사로는주로경제학중재정학전공자와사회복지전공자로구성되었다. 여기서는 EITC 기획단활동을통해구체화된 EITC 도입방안에대한논의를위해개최된 2006년 EITC 정책토론회에서의논의에대해기술하고자한다. 정책토론회에서의주요쟁점사항은적용대상범위, 수급자격, 소득기준제한, 자산규모제한및여부및기준, EITC 급여와기초생활급여와중복급여문제등으로나눌수있다. 95) 기초생활보장수급자에대해 EITC 를적용할경우과도한소득보장등의문제가발행할수있다는이유로재정경제부는이에대한반대의견을제시하였다. 96) 시범사업은 2007 년부터 3 년에걸쳐 3 차례실시하기로하였으며, 시범사업대상은전가구의 1% 인 15 만가구로결정되었다. 2007 년부터 3 년간시범사업을실시한후 2010 년부터본사업을시행하여 2011 년에최초로본사업급여를지급하기로결정하였다. 97) 우리현실에맞는 EITC 실시방안, EITC 정책토론회발표자료 (2006. 6.22) 을참조하여작성되었다.

220 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 (1) 적용대상범위 EITC 제도시행을위해서적용대상에대해국민들이동의할수있는수준의소득파악이필요했다. 이는기존의사회보장제도와는달리소득을주된기준으로이용함에따라소득자료의신뢰성이제도전체의신뢰성을결정하기때문이다. 당시근로자, 사업자, 특수사업자, 자영농어민, 외국인등근로유형에따라소득파악수준의편차가커서일괄적인시행에어려움이있었다. 2006년당시임금근로자 1,489 만명중국세청이소득자료를보유하고있는근로자는 1,073 만명으로 2004년기준 72% 수준에불과하였다. 신규도입제도가예정하고있는기본적용대상자인소규모사업장의일용직근로자의소득파악이어려웠다는것이다. 소규모사업장의고용주는사업의외형축소보고를통해소득금액을과소보고함으로써세금을탈루할유인이있다. 국세청의소득자료가 4대사회보험당국과연계 공유되는상황에서고용근로자소득지급내역과소보고를통해국민연금보험료, 건강보험료등사업주가부담하여야하는종업원에대한사회보험료부담도회피할가능성이커질수있다. 따라서일용근로자등에대한지급조서제출을기피하여당시국세청은이들에대한자료가충분히확대되지않은상황이었다. 개인사업자, 특히제도적용대상이될수있는소규모개인사업자의경우상황은더욱어려웠다. 2004 년개인사업자 436만명중기장에의한신고자는 114만명 (26.1%) 으로장부증빙에의한신고비율이낮아 2006 년당시제도적용이어려웠다. 부가가치세법 상면세사업자로서물적시설없이독립적인지위에서인적용역을제공하고성과에따라보수를받는 특수고용직, 예를들어, 보험모집인, 골프장경기보조원, 대리운전원등에대한제도적용이어려웠다. 이들은대부분영세사업자로세무신고를하지않아소득파악이어려웠다. 98) 농업민의경우, 영세농업구조로서소득파악이어려워당시로서는정확한소득파악을전제로하는 EITC 적용이곤란하였다. 농민의 60% 이상이 1ha 미만을경작하고있으며작물재배업의경우당시과세대상소득이아니었다. 또한당시다양한농어민지원제도를운영하고있어동제도와의연계성확보도필요했다. 99) 중장기 98) 2006 년 1 월부터사업장제공자에게특수직사업자 ( 골프장경기보조원, 대리운전원등 8 개업종 ) 의과세자료 ( 소득금액등 ) 를제출하도록의무를부여하였다. 99) 2005 2009 년 5 년간지방세인농업소득세를면제하고있으며농가소득지원을위한농업직불제등소득지원제도도존재하였다.

Ⅱ. 소득세 _ 221 적으로농어민에대한소득파악시스템을개발하는등지속적인제도개선이필요하다는의견이지배적이었다. 외국인근로자의경우도제도도입초기에는적용대상에서제외하는것이타당하다는의견이지배적이었다. 외국인근로자의규모는 2005년말기준약 34만명수준이었다. 소득세법 상거주자일경우소득세를납부하고있으나 EITC의공공부조적성격을감안하여국민기초생활보장제도와같이보호대상을내국인에한정하여시행하는것이바람직하다는것이었다. 따라서도입초기에는국민기초생활보장제도와같이내국인과혼인한외국인에대하여만적용하고 EITC 정착단계에서확대여부를검토하는것이바람직하다는평가가지배적이었다. 이러한점들을감안하여당시재정경제부는근로자가구부터제도를시행하고단계적으로제도를확대하는것이타당하다고판단하였다. 2006년부터일용근로자에대한근로소득지급조서제출의무를부과하여소득파악률이더욱높아질것으로기대하였으며, 부당한근로장려금수령방지등을위해근로자가제출한소득내역과고용주가제출한지급조서가일치하는경우에만적용하기로하였다. (2) 수급자격수급자격과관련된쟁점사항은정부지원필요성과출산율정책등의지원을위한아동수기준, 가구의생활수준을반영하기위한총소득기준, 소득파악률의한계를보완하기위한재산기준등이었다. ( 가 ) 부양아동기준이와관련된쟁점사항은정부지원필요성과출산율정책등의지원한다는의미에서부양아동이있는가구에만수급자격을부여할것인지혹은부양아동수에따른차등적용을할지여부였다. 시행초기단계에서는재정상황등을감안하여지원필요성이상대적으로높은아동 2인이상부양가구로한정하기로결정하였다. 부양아동의연령기준은 18세미만으로하여 아동복지법 상연령기준과통일하였으며, 장애인인경우에는연령제한없이적용하기로하였다.

222 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 ( 나 ) 소득기준수급자격을결정하는소득기준과관련된쟁점사항은 EITC 적용최대소득과총소득의범위였다. EITC 적용최대소득은상대적빈곤층의범위, 기존복지제도와의관계, 1인당 GNI 등을종합적으로고려하여결정하는것이바람직하다고평가하였다. 당시적용최대소득결정과정에서미국의예를참조하였다. 미국의경우적용최대소득은최초시행한 1975년연 8천달러로설정하고 10년간연 8천 1 만달러수준을유지하고, 1994 1996 년간적용소득을대폭인상하고 1997년이후소비자물가상승률을반영하여조정하였다. 적용최대소득은 1인당 GNI의 90 100% 수준에서유지되어 2005년의적용최대소득은연 37,263 달러 ( 아동 2인부양부부합산신고기준 ) 로 1인당 GNI 대비 89% 수준이었다. < 표 Ⅱ-4-5> EITC 최대적용소득과 1인당 GNI 비교 ( 미국 ) ( 단위 : 달러, %) 1975 1985 1988 1991 1994 1996 2002 2005 최대적용소득 8,000 11,000 18,576 21,250 25,296 28,495 34,178 37,263 최대적용소득 / 105.7 97.1 88.3 90.5 95.8 99.1 90.9 1인당 GNI 주 : 아동 2인부양부부합산신고기준자료 : 전병목 이상은 (2006) 89.0 (04 년 ) 적용최대소득은최저생계비, 중위소득대비비중등을감안하여연 1,700 만원수준이바람직하다고결정하였다. 이수준은당시전국가구중위소득 (3,380 만원 ) 의 50% 수준으로최저생계비의 1.2배수준과비슷하였고, EITC가사회안전망의사각지대에있는차상위계층 ( 최저생계비 1.2배이하 ) 을지원하는취지를반영하였다. OECD 소득분류에따른상대적빈곤층 ( 중위소득 50% 이하 ) 을포함하고, 2007년예상 1인당 GNI(1,805 만원 ) 의 94% 수준으로미국의당시수준을소폭상회하는수준이었다. EITC 적용여부결정기준이되는총소득은 소득세법 상비과세소득을제외한과세대상소득만합산하여산정하는것으로결정하였다. 비과세소득을제외하는것은대부분실비변상적성격과공공부조적성격인점을감안하였다. 총소득에는사업 근로소득등종합과세되는소득과이자 배당소득등이포함되었으며분리과세

Ⅱ. 소득세 _ 223 되는소득및사업소득성격인산림소득이포함되었다. 분류과세되는퇴직소득 양도 소득은일시적 우발적소득에불과하고고액인경우재산기준에의해 EITC 적용 대상에서제외될수있으므로총소득범위에서제외하기로하였다. 분류 < 표 Ⅱ-4-6> 전국가구소득계층별분류 중위소득기준 (OECD 기준 ) 상류층 150% 이상 5,070 만원이상 2007 년예산전국가구중위소득 (3,380 만원기준 ) 중상층 70~150% 2,366 만 ~5,070 만원 중하층 50~70% 1,690 만 ~2,399 만원 상대적빈곤층 50% 미만 1,690만원미만주 : 2005년전국가구중위소득연 3,063 만원을과거 2년간평균증가율 (5%) 을반영하여추정자료 : 전병목 이상은 (2006) 소득종류별총소득산정기준은다음과같이결정하였다. 사업소득, 부동산임대소득, 일시재산소득, 기타소득, 산림소득등은총수입금액에서필요경비를차감하여총소득을산정하였으며, 근로소득, 이자소득, 배당소득, 연금소득등총수입금액을총소득으로하였다. 100) ( 다 ) 재산기준 EITC는차상위계층을대상으로하는근로유인형복지제도로최저생계보장을위한국민기초생활보장제도와달리재산총액보다는재산에서발생하는소득을부가적인지표로이용하는것이일반적이다. 미국은이자 배당 부동산임대소득등투자소득규모가연 2,700 달러를초과할경우적용제외 (2005 년기준 ) 하였고, 영국은 2003년까지시행한 WFTC(Working Family Tax Credit) 에서는 8,000 천파운드의금융재산기준이있었으나 WTC 개편시폐지하였다. 특히우리나라의경우소득파악이미흡한현실등을감안하여지원의형평성을도모하기위해일정수준의재산기준이필요하였다. 재산기준은주택과일반재산으로 100) 미국의경우도 EITC 적용기준이되는 조정된총소득 (AGI : Adjusted Gross Income) 산정시사업용경비등필요경비를차감하며교육비공제, 보험료공제, 인적공제등각종공제는차감하지않는다.

224 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 분리하여적용하기로결정하였다. 먼저주택보유여부와관련하여, 지원필요성이상대적으로많은무주택가구를지원하기로결정하였다. EITC 도입초기에는지원필요성이상대적으로많은계층을대상으로제한적으로시행하는것이바람직하다는고려하여이러한결정을하게되었다. 재산가액기준과관련해서는국민기초생활보장제도에서는재산을직접배제기준으로사용하지않고소득으로환산하고있으나복잡한소득환산과정이필요한문제점을감안하여재산의소득환산과정을거치지않고재산가액을기준으로적용대상여부를판정하게하였다. 당시 EITC 기획단의논의와공청회를거쳐정책당국은재산가액이 1억원이하인가구로 EITC 적용대상을제한하는것이바람직하다고판단하였다. 국민기초생활보장제도상재산만있는차상위계층기준으로 1억원수준이었으며, 일반재산상한선 7,100 만원과평균부채수준 2,800 만원을고려할경우차상위계층의재산기준상한은약 1억원정도로판단하였다. 또한 2006 년 1월기준주택소유자의경우평균주택가격 ( 국민주택규모공동주택기준 ) 이 9,269만원수준임을감안하였다. (3) 수급단위및수급액결정제도를가구단위로운영하여가구의소득을종합적으로고려하여지원여부를결정하기로하였다. 외국 ( 미국, 영국, 프랑스등 ) 도가구단위로제도를운영하였으며, 한국의소득세체계가개인단위소득세체계라도 EITC 제도는가구단위로제도운영이가능하다는판단에서이러한결정을내렸다. 부부와부양아동으로구성된가구 ( 한부모가구포함 ) 를 EITC 적용대상가구로보고, 성인부부의근로에의한아동부양을강조하며인위적인가구분리가능성을고려하였다. 아동의부양여부판단은 소득세법 상기준에따르기로하였다. 단, 재산기준은재산분산가능성을고려하여세대단위를적용하기로하였다. EITC 급여결정은부부의근로소득합산액을기준으로하기로결정하였다. EITC 급여산정은과세대상근로소득으로한정하기로하였는데, 소득세과세대상근로소득과동일한기준을사용하여정책의일관성과행정의효율성을도모하였다. 근로소득과사업소득이함께있는가구의경우 EITC 급여액은근로소득만을기준으로

Ⅱ. 소득세 _ 225 산정하기로하였으며, 사업소득은총소득에포함하여 EITC 적용대상배제기준해 당여부결정에이용하기로하였다. (4) EITC 급여와기초생활보장급여와중복적용문제 EITC 연구기획단 활동시가장중요한쟁점사항은 EITC 급여와기초생활보장급여와중복적용문제였다. 그이유는기초수급자에대해 EITC를적용할경우, 제도의취지와달리기초수급자들의근로의욕을오히려저해할수있다는문제점에기인하였다. EITC 도입의취지는저소득층가구를지원하는것뿐만아니라, 저소득층지원을함에있어근로의욕을저해하는문제점을최소화하는데있다는점에서이러한의견이제시되었다. 보다구체적으로말하면, 기초수급자들에 EITC를적용할경우기초수급자가기초생활급여탈수급유인이전혀존재하지않는다는의견이있었다. 최초로도입된 EITC 급여체계를현행의기초생활급여체제와통합한상황을상정한아래 [ 그림 Ⅱ -4-3] 에서볼수있듯이, 기초생활보장제도를벗어나자마자사회보험료를납부하여야하므로, 되도록기초수급자로머물고자하는 문턱효과 가존재한다는것이다. 기초생활보장제도수혜자일경우사회보험료를납부하지않아도되지만가구소득이증가하여기초생활제도수혜대상에서벗어날경우사회보험을납부하기시작하고이로인해기초생활수급자일때보다가처분소득이감소할수있다는것이다. 아래 [ 그림 Ⅱ-4-4] 와같이, EITC를기초수급자에게지급하지않을경우, 기초수급자의가처분소득에변화가없으나, 탈수급할경우가처분소득이일정수준증가하여 탈수급보너스 지급효과가있다고주장도제기되었다. 이러한의견에대한반론도제시되었다. 지원의필요성이많은저소득근로자에대한소득지원을강화하여야하므로근로장려금을받을경우기초수급자가되지못할경우이들에대한지원수준이대폭적으로낮아지는문제점을지적하였다. 또한기초수급자에대해 EITC 적용에문제가없다고주장하는근거로미국의경우우리나라의기초생활보장제도와유사한 TANF 급여수급자에대해서 EITC 적용을배제하지않는다는점도제시되었다. 101) 101) 이에대한반론도제기되었다. TANF 에서보장하는수준은기초생활보장제도하에서보장하는기초생계비수준보다낮아, 우리나라에서우려하는소득역전현상이나타나지않으며 TANF 급여수급기간제한 ( 평생 5 년 ) 과근로활동참여요건이강하므로, 우리나라에비하여

226 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 이러한두견해는기초생보와근로장려금중복급여로인한부작용, 즉탈빈곤유인감소에대한우려와저소득층근로자가구에대한생계보조의충분성에대한견해의차이에서비롯된것이다. 정부는최종적으로중복급여를인정하지않는것으로결정하였다. [ 그림 Ⅱ-4-3] 기초수급자에대한 EITC 적용시 < 일반근로자 > < 기초수급자 > 가처분소득 가처분소득 EITC+ 기초수급 문턱효과 사회보험료 기초수급 사회보험료 EITC EITC 자료 : 전병목 이상은 (2006) 근로소득 생계급여 PL 근로소득 [ 그림 Ⅱ-4-4] 기초수급자에대한 EITC 적용제외시 < 일반근로자 > < 기초수급자 > 가처분소득 가처분소득 사회보험료 사회보험료 탈수급보너스기능 EITC EITC 자료 : 전병목 이상은 (2006) 근로소득 현금급여 PL 근로소득 근로의욕저해효과가크지않을것으로예상되기때문이다. 참고로, 4 인가족기준으로당시 TANF 최대급여수준 ( 일리노이주 ) 은빈곤선의 27.7% 이고미국의빈곤선수준은 1 인당 GNI 의 54.3% 로파악된반면기초생활제도에서보장하는생계비수준은 1 인당 GNI 의 86.4% 이며, 기초생활제도최대급여 ( 생계급여 ) 수준은기초생계비의 85.5% 였다.

Ⅱ. 소득세 _ 227 < 표 Ⅱ-4-7> 미국의 TANF 와기초생활보장제도비교 TANF (Temporary Assistance for Needy Families) 2004 년일리노이주 국민기초생활보장제도 도입목적 빈곤가정의아동보호 양육지원 최저생활보장, 자활조성 제도추진체계 연방정부 : 주정부에예산배정 주정부 : 소득 자산기준, 급여수준등결정 복지부 : 제도설계 시 군 구 : 수급자및급여결정 대상자격 내국인 임산부나아동 (18세미만 ) 포함가구 대한민국국적의배우자와미성년 1996년이후입국한비시민권자, 자녀를양육하는외국인은수급자로중범죄자, 60개월이상수급권자제외인정 급여지급방식 신청주의 신청주의또는직권주의 대상가구소득범위 ( 월소득 ) - 1 인 : $669(86%) - 2 인 : $876(84%) - 3 인 : $1,188(91%) - 4 인 : $1,305(83%) * 괄호안은 PT( 연방빈곤선 ) 대비비율 - 1 인 : 418 천원 - 2 인 : 700 천원 - 3 인 : 939 천원 - 4 인 : 1,170 천원 재산기준 급여결정 ( 월급여 ) 주택, 자동차 1대, 장례비용을제외한재산 - 1인 : $2,000 미만, 2인 : $3,000 미만 재산을소득으로환산 - 그외가구원 1인당 $50씩추가 급여 = 최대급여액 - 인정소득액 최대급여액 - 1 인 : $223-2 인 : $292-3 인 : $396-4 인 : $435 인정소득액 = 근로소득의 33% - $90 급여 = 현금급여기준 - 소득인정액 현금급여기준 (ʼ06) - 1 인 : 357 천원 - 2 인 : 599 천원 - 3 인 : 804 천원 - 4 인 : 1,001 천원 소득인정액 = 소득평가액 + 재산의소득환산액 급여지급주기 매월 매월 수급기간제한 수급가구 / 수급자 평생 60 개월, SSI 수급자, 장애인자녀부양자등은기간제한면제 2,032 천가구 (ʼ03.6 월말 ), 전가구의 2% 4,409 천가구 (ʼ96) 2,103 천가구 (ʼ01) EITC 수급가구 : 21,000 천가구 ( 전가구의 19%)(ʼ04) 없음 754 천가구 (ʼ04), 전가구의 4.7% 연방정부 TANF 예산 $208 억 (ʼ04), 총예산의 0.9% $350 억 (ʼ96) $245 억 (ʼ01) $234 억 (ʼ02) EITC 예산 : $344 억 ( 총예산의 1.59%) (ʼ03) 자료 : EITC 추진기획단, 전병목 이상은 (2006) 에서재인용 64,3561 억원 (ʼ04), 총예산의 2.4%

228 _ 한국세제사제 2 편제 1 권 < 표 Ⅱ-4-8> 공적부조를위한각국의공식빈곤선비교 ( 연 4 인가족기준 ) 구분미국독일일본한국 기준연도 2004 2003 2003 2004 빈곤선 21,720$ ( 연방빈곤선 ) 17,200Euro 2,689,560 12,661,080 빈곤선달러환산 ($, A) 21,720 13,680 25,138 12,233 1 인당 GNI( 각연도 )($, B) 39,841 29,369 33,732 14,162 A/B(%) 54.5 46.6 74.5 86.4 자료 : 전병목 이상은 (2006) (5) 급여구조급여구조는미국과프랑스의경우와같이점증구간, 평탄구간, 점감구간으로구성되도록하였다. 이는근로유인을주기위하여점증구간의설치가필요하다는인식에서였다. 적용최대소득은최저생계비, 중위소득대비비중등을감안하여연 1,700 만원으로정하였다. 이수준은당시전국가구중위소득 (3,380 만원 ) 의 50% 와최저생계비 1.2배수준 ( 차상위계층소득기준 ) 과유사하여 EITC가사회안전망과사각지대에있는차상위계층을지원하는취지를반영하였으며, 상대적빈곤층 ( 중위소득 50% 이하 ) 을포함하였다는데의미가있다. 점증구간상한소득및평탄구간상한소득은근로자평균임금의 40 60% 수준인상대적저소득근로자가최대급여를받을수있도록설계되었다. 점증구간의상한소득으로결정된 800만원은최저임금을받는근로자가법정최대근로시간 (1주당 40시간 ) 을일할경우받을수있는연간소득수준이며평탄구간의상한소득으로결정된 1,200 만원은가구당평균근로인원 1.5명이최저임금으로일할경우받을수있는연간소득에해당된다. 이들금액은 1인당 GNI 대비 44%, 66% 수준으로미국 ( 아동 2인기준, 27%, 36%) 에비해상대적으로높은수준이다. 소득구간의설정된상태에서급여수준에영향을미치는요인은점증구간의장려금증가율과점감구간의장려금감소율이다. 점증률은 10% 로설정하여최대급여액은 80만원으로결정되었다. 점증률 10% 는근로자가부담하는사회보험료수준 (7.2%, 국민연금 4.5%, 건강보험 2.24%, 고용보험 0.45%) 수준을감안하여결정되었다. 최대급여액 80만원은 2007년 1인당 GNI( 예상 ) 대비 4.4%, 최저임금연간

Ⅱ. 소득세 _ 229 소득대비 10% 에해당하는금액이었다. 시행초기에근로자의사회보험료납부에필요한최소금액수준으로설정하여부정수급의소지를최소화하고비적용자와의불형평문제를최소화하도록하였다. 그러나제도가향후사업자계층으로확대될경우사업자의사회보험료수준을감안하여점차높여가는것이바람직하다고권고하였다. 점감률의경우최대급여수준과평탄구간상한소득및수급대상자최고수준이결정되면자동적으로결정되어 16% 로정해졌다. 점감률의경우점감구간에속한근로자의근로의욕저해를최소화하기위해그수준을낮게설정하는것이좋으며 20% 수준이내로하는것이바람직하다고권고하였다. 이러한급여구조는근로장려세제의최초입법에반영되었다 ([ 그림 Ⅱ-4-5] 참조 ). [ 그림 Ⅱ-4-5] 참여정부최초입법및시행당시급여체계 ( 아동 2 인이상적용 ) 마 ) 제도도입안비교 < 표 Ⅱ-4-9> 에서본항에서소개한정책토론회와국정과제회의에서논의된근로장려세제도입방안을비교하였다. 전반적인특징은시간의경과에따라제도도입규모가축소되었다는것이다. 제도적용소득상한과장려금의최고수준이하향조정되었으며, 또한점증구간의장려금증가율도시간이경과됨에따라낮은수준이제시되었는데, 이는장려금의최고수준이하향조정됨에따라조정된것이다.