2011. 7. 자원민족주의와석유안보 목차 요약 Ⅰ. 자원민족주의시대의재도래 Ⅱ. 신자원민족주의의특징 Ⅲ. 고유가시대의자원민족주의부록참고문헌 작성 : 임수호수석연구원 (3780-8143) sooho.lim@samsung.com
Executive Summary 자원민족주의와석유안보 ( 요약 ) 자원민족주의란천연자원에대한국가의개입확대정책그리고이를활용한자원무기화정책을지칭하는개념이다. 1960 1970년대절정에달했던자원민족주의는 1990년대신자유주의개혁기를거치면서사실상폐기된것처럼보였다. 그러나 2000년대들어신흥국석유수요의급증으로고유가국면이전개되면서석유자원에대한자원민족주의정책이다시상당수산유국으로확산되고있다. 20세기의자원민족주의는구질서를전복하고신질서를수립하려는이념적지향의산물이었다. 그러나 21세기신자원민족주의는기존질서내에서고유가의혜택을더많이향유하려는실용주의적경향으로파악된다. 베네수엘라등 급진적자원민족주의 국가들의재국유화역시과거에비하면실용적면모가두드러지고, 과거외국인투자자체를금지했던 유산 (legacy) 으로서의자원민족주의 국가들역시최근에는산유량증가를위해외국인투자를제한적으로허용하고있다. 국영석유기업간유착현상이나타나고있지만, 이와동시에국영석유기업과국제석유기업간협력도확대되고있어아직은新남북대립을이야기하기는이른시점이다. 가장우려되는자원무기화역시현재로서는집단행동이나타날가능성은낮은편이다. 그렇다면자원민족주의에대한우려의목소리들은근거가없는것인가? 그렇지않다. 문제의핵심은앞으로장기고유가시대가전개된다는데있다. IMF에따르면글로벌석유시장은이미 2000년대초반부터장기고유가국면으로진입하였다. 이는공급증가가수요증가를따라가지못하는펀더멘털차원의변화를반영하는것이어서투기나일시적경기변동, 지정학적불안정등에따라단기적으로유가가등락할수는있어도장기고유가추세자체는지속될것으로전망된다. 또한 IEA에따르면향후고유가국면은장기간지속될뿐만아니라유가역시더욱상승할것으로전망된다. 고유가는자원민족주의를확산시키고격화시키며, 역으로자원민족주의는고유가를장기화시킨다. 이는자원민족주의가생산, 투자, 소비의가격탄력성을제약하기때문이다. 따라서향후고유가와자원민족주의간에악순환고리가형성될가능성이높다. 이경우폭발적으로분출하였다스스로자멸한구자원민족주의에비해세계경제에더영속적인상처를남길수있다. 장기적관점에서현명한대처가필요한시점이다. 삼성경제연구소
( 요약 ) 요약 Ⅰ. 자원민족주의시대의재도래 이보고서는석유자원을중심으로최근자원민족주의의현황과특징을파악하고, 그것이글로벌석유수급에미치는영향을분석하는데목적이있다. 20세기구자원민족주의가이념성이강했다면, 21세기신자원민족주의는실용적면모가두드러진다고평가되고있다. 여기서는이를국유화방식, 국영석유기업의국제화그리고자원무기화를둘러싼집단행동의딜레마라는 3가지측면에서구체적으로분석해보고자한다. 또한신자원민족주의가글로벌석유수급에미치는영향에대해서도새로운시각을제시하고자한다. 그간신자원민족주의는고유가혜택을향유하기위한실용적정책이므로유가가하락하면함께사라질것으로평가되었다. 그러나향후고유가가장기간지속될것으로전망되고있어이러한평가는재고가불가피하다. 이보고서는자원민족주의가생산, 투자, 소비측면에서고유가를고착시켜글로벌석유수급에장기적인악영향을초래할수있음을보이고자한다. 자원민족주의란무엇인가? 자원민족주의 (resource nationalism) 란천연자원에대한국가의개입확대정책을지칭하며, 나아가대외관계에서국가이익을증진시키기위해천연자원을정치적무기 (resource weapon) 로활용하는자원무기화정책까지를포괄하는용어로사용되고있다. 신자원민족주의는그배경과목표, 수단에따라크게 4가지유형으로구분이가능하다. 우선국내의정치적 사회적격변을배경으로하는 급진적자원민족주의 (Revolutionary R.N.) 를들수있다. 이유형의자원민족주의는신자유주의를대체하는새로운발전전략으로서의위상을갖고있다. 따라서 1990년대신자유주의개혁기에외국자본이갖고있던자원통제권을정부가재탈환하는것이주목적이며, 이에따라일방적국유화가선호되고있다. 다음으로주로고유가의혜택을향유하려는경제적동기에서출발하는 경제적자원민족주의 (Economic R.N.) 와 연성자원민족주의 (Soft R.N.) 가 삼성경제연구소 i
( 요약 ) 있다. 이러한유형의자원민족주의는자원에대한정부의통제권확보보다는재정수입확대가주목적이며, 석유자원에대한정부지분확대역시제한적수준에서만추진된다. 마지막으로문화적특성과국민정서상천연자원에대한외국인투자자체가어려운 유산으로서의자원민족주의 (Legacy R.N.) 가있다. 이유형의자원민족주의는새로운현상이아니라 20세기에발현된자원민족주의가문화적 제도적으로굳어져지금까지강력한관성을발휘하고있는경우다. 신자원민족주의의유형과사례 구분 급진적자원민족주의 (Revolutionary R.N.) 신자원민족주의 경제적자원민족주의 (Economic R.N.) 연성자원민족주의 (Soft R.N.) 구자원민족주의의지속 유산자원민족주의 (Legacy R.N.) 배경 사회적 정치적격변, 고유가 고유가 고유가 외국인투자에대한내재화된거부감 목표 자원통제권, 재정수입 ( 자원무기화 ) 재정수입 재정수입, 자원남용방지 - 수단 국유화, 세금인상, 규제강화, 일방적계약변경 제한적지분확대, 세금인상, 규제강화, 일방적계약변경 세금인상, 규제강화 외국인투자금지 주요사례 러시아, 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르 카자흐스탄, 알제리, 몽골 브라질과 OECD ( 특히영국, 호주 ) 사우디아라비아등상당수중동산유국, 멕시코 자원민족주의의역사적전개 1951년이란의석유자원국유화에서시작된자원민족주의는 1960 1970년대중동, 아프리카, 라틴아메리카등제3세계대다수산유국으로확산되었다. 그결과일부거대국제석유기업 (IOC: International Oil Company) 들이갖고있던세계석유자원에대한통제권은 OPEC 산유국으로이전되었다. 또한 OPEC은 1970년대생산량감축, 유가인상, 석유수출금지등일련의집단적자원무기화정책을통해국제석유질서를산유국주도로재편하였다. 그러나 OPEC의자원무기화정책은시장의반격에직면하였다. 2차례에걸친오일쇼크에미국, 유럽, 일본등주요석유소비국들은석유수요를줄이고대체에너지를개발하는한편, 비OPEC 지역석유자원을적극개발하였다. 삼성경제연구소 ii
( 요약 ) 이에따라공급이수요를크게초과하면서 1980년대중반부터장기저유가국면이도래하였다. 그결과국제석유시장은공급자시장에서소비자시장으로전환하였고, 자원민족주의는잠복기로접어들었다. 특히 1990년대신자유주의물결이세계를휩쓸면서사우디아라비아와멕시코를제외한대부분의산유국들이석유자원에대한국가통제를완화하고국영석유기업 (NOC: National Oil Company) 에대한외국인투자를개방하였다. 그러나 2000년대들어신흥국석유수요의급증으로고유가시대가도래하면서국유화등자원민족주의정책이다시부상하고있다. 21세기신자원민족주의는베네수엘라, 볼리비아등일부라틴아메리카좌파정권과푸틴시대의러시아등이주도하고있고, 재국유화, 자원무기화등자원민족주의가과격한방식으로나타나고있는곳도이들지역이다. 그러나이러한급진적사례가아니더라도세금인상, 규제강화등보다덜급진적인방식의재민족주의화경향은일부 OECD 국가를포함한상당수산유국에서발견되고있다. Ⅱ. 신자원민족주의의특징 실용적국유화와제한적투자개방 1970년대국유화는외국계기업을추방하고자산을몰수하여국유화한후외국인투자를금지하는방식으로이루어졌으나, 최근에는자산몰수보다는법률개정및기존계약조건변경을통해석유자원에대한정부지분을확대하고세금인상을통해추가이익을확보하는방식으로전개되고있다. 특히석유자원개발프로젝트에서타국의국영석유기업이나국제석유기업의투자를금지하기보다는정부의통제권을유지하는한도내에서오히려장려하는것이특징이다. 급진적자원민족주의 의대표적사례인볼리비아모랄레스정권의재국유화정책은석유자원에대한국가소유권재확인과사적자본의경영권보장사이에서균형을맞추면서양자간에이익의공동분배를추구하는성격을띠고있다. 베네수엘라차베스정권역시反서방적수사에도불구하고국영석유기업 (PDVSA) 이자국석유자원개발에서 51% 이상의지분을갖는조건으로외국계기업과의합작투자를장려하고있다. 이들은한편으로는인위적인계약변경과국유화등급진적자원민족주의의특성을보여주고있지만, 다 삼성경제연구소 iii
( 요약 ) 른한편에서는자원통제권과자원개발에필요한외자유치라는두마리토끼를동시에쫒는실용적면모를보여주고있다. 한편신자유주의개혁을거친이후 2000년대들어재국유화정책을추진하고있는 급진적자원민족주의 와달리, 1970년대국유화이후외국인투자를금지해온 유산으로서의자원민족주의 국가들역시최근에는제한적이나마외국인투자를허용하고있다. 쿠웨이트는현재 7 8개유전에대해, 이란은 5개유전에대해투자를개방하고있다. 1980 1990년대적극적외자유치정책과외자금지정책이라는양극단을취해온국가들의석유자원개발정책이 2000년대들어수렴되고있는것이다. 국영석유기업의국제화 국영석유기업의국제화, 즉국영석유기업이타국의국영석유기업이나국제석유기업과공동으로참여하는프로젝트가급증하고있는것역시신자원민족주의의주요특징이다. 세계 50대석유기업중에서 Saudi Aramco, NIOC, PDVSA, CNPC, Gazprom 등 5대국영석유기업의국내외합작투자, 지분제휴, 각종운영 서비스계약등대외기업관계빈도는 1997 2007년의 10년동안비약적으로증가하였다. 특히국내석유자원에대한자원민족주의정책의재등장에도불구하고국내합작투자와국내지분제휴가모두증가하였다. 이는최근자원민족주의가정부의자원통제력을유지하는범위내에서외국인투자자체는오히려장려하기때문이다. 국영석유기업의국제화와관련하여국영석유기업간유착현상이두드러지는것역시주요특징이다. 1997 2007년동안 5대국영석유기업이타국의국영석유기업과자원프로젝트에공동참여한횟수는 5배나증가하였다. 이와함께국영석유기업과국제석유기업의공동프로젝트역시약 2배가량증가했고, 국영석유기업과국가와민간기업이지분을모두갖고있는혼합소유형태석유기업간의공동프로젝트역시 10배이상증가했다는점에주목할필요가있다. 이는국영석유기업의자원민족주의경향과국제화경향이동시에진행되고있음을보여주는지표라고하겠다. 이처럼국영석유기업의국제화는다면적모습으로전개되고있다. 국영석유기업간유착현상은분명한사실이지만, 국영석유기업과국제석유기업간의상호의존역시증가하고있으며이를통해국영석유기업이글로벌경제 삼성경제연구소 iv
( 요약 ) 네트워크속으로보다깊숙이편입되고있는것도분명한사실이다. 자원무기화와집단행동의딜레마 자원무기화역시 1970년대에는 OPEC을중심으로집단행동양상으로전개되었으나, 최근에는특정국가에서제한적으로만나타나고있다. 2000년대들어석유자원무기화를공공연히위협하거나실행한나라는베네수엘라, 이란, 이라크등이지만, 이들은국제유가에거의아무런영향도미치지못하였다. 최근자원무기화가별다른영향력을발휘하지못하는이유는주요산유국들이집단행동에동조하지않기때문이다. 특히사우디아라비아는타국에서자원무기화정책을시도할때마다증산정책을통해이를무력화시켰다. 이처럼산유국들의집단행동이나타나지않는것은무엇보다이들사이에이념적공통분모가없기때문이다. 1970년대 OPEC의집단행동은 남북 ( 선진국-개발도상국 ) 대립 이라는이데올로기적균열과경제적종속탈피및신국제경제질서형성이라는발전모델공유에기반하고있었다. 그러나현재는이러한분명한균열과이념적지향이존재하지않는다. 과거로부터의학습효과역시산유국들의집단행동을가로막고있다. 즉현재 OPEC 회원국들은 1970년대의집단행동이결국자신들에게불리한결과를초래한경험을공유하고있다. 또한 1970년대와달리미국, 유럽, 일본등주요석유수입국들은전략비축유제도등을통해산유국의집단행동을완충할장치를마련해놓은상황이다. 그렇지않아도기후변화문제때문에화석연료를원자력이나신재생에너지로대체하려는움직임이활발해지고있는상황에서산유국들의자원무기화는이러한경향을더욱촉진시킬것으로예상되기때문에집단행동을실행에옮기기란쉽지않다. Ⅲ. 고유가시대의자원민족주의 장기고유가시대의도래 글로벌석유시장은이미 2000년대초반부터장기고유가국면으로진입하였다. 이는공급증가가수요증가를따라가지못하는펀더멘털차원의변화를반영하는것이기때문에투기나일시적인경기변동, 지정학적불안정등에 삼성경제연구소 v
( 요약 ) 따라단기적으로유가가등락할수는있어도장기고유가추세자체는지속될것으로전망된다. 1) 나아가현재의장기고유가국면은오래지속될뿐아니라유가는더욱상승할것으로전망된다. IEA에따르면코펜하겐기후변화협약 (2009년 12월 ) 에따라각국이화석연료사용을대폭줄이는이상적인경우 (450 Scenario) 에는현수준의고유가가유지되겠지만, 각국의에너지정책이현기조를유지하거나 (Current Policies Scenario), 현기조에서일정한개선이이루어지더라도 (New Policies Scenario) 유가는급등할것으로전망된다. 2) 장기석유수요와유가전망 자료 : IEA (2010). World Energy Outlook 2010, p. 72, 102. 글로벌석유수급에미치는영향 자원민족주의는고유가에기생할뿐아니라고유가자체를고착시킨다. 첫째, 글로벌석유시장의견지에서볼때자원민족주의는세계석유공급에서국영석유기업의영향력이증가하는현상이다. 국제석유기업은유가가상승하면고유가의혜택을향유하기위해증산을실시하는반면, 국영석유기업은정부의장기적인전략적계산에따라증산여부를결정한다. 증산은결국유가하락을가져오므로고유가혜택을장기간향유하기위해서는증산을억제해야하지만, 역으로증산이이루어지않아고유가국면이장기화되면석유수요가감소하여장기저유가국면이도래한다. 그래서 OPEC의생산량정책은항상양자사이에 적절한 균형을맞추어 적정고유가 를유지하는방식 1) IMF (2011). World Economic Outlook, Tensions from the Two-Speed Recovery: Unemployment, Commodities, and Capital Flows. pp. 89-124. 2) IEA (2010). World Energy Outlook 2010. p. 63. 삼성경제연구소 vi
( 요약 ) 으로이루어진다. 따라서향후자원민족주의가확산되어글로벌석유공급에서국영석유기업의비중이증가하고그에비례하여국제석유기업의비중이감소할수록석유공급의가격탄력성이감소하여고유가가장기화되고이는다시자원민족주의를부추겨자원민족주의와고유가간에악순환고리가형성될수있다. 둘째, 장기적으로유가가하락하기위해서는상류부문에대한투자를증가시켜생산능력을높여야한다. 그런데자원민족주의는지분제한, 규제, 세금인상등을통해국제석유기업의투자를제약한다. 자원민족주의가발호한나라들은주로석유매장량이풍부하고생산단가가낮은나라들이기때문에국제석유기업의투자는점점더생산단가가높은지역으로몰리게되고그결과장기적으로글로벌생산능력이위축되고평균생산단가가상승하여유가상승의이중압력을창출한다. 특히고유가국면에서는산유국정부의재정수입이늘어나므로외국인투자의존도가감소하며, 이는다시외국인투자를차별하는자원민족주의정책을강화시킨다. 물론국제석유기업의투자가감소하더라도자국국영석유기업의투자가감소분이상으로증가하면문제는없다. 그러나산유국국영석유기업의이윤은석유생산능력의유지 확대만이아니라다양한정부시책에전용된다. 특히자원민족주의는소득재분배에대한평등주의적압력을강화시키기때문에국영석유기업이윤의상당부분이사회보장성프로그램에투여된다. 더욱이국영석유기업은정부가할당한수익목표를채우기위해생산능력확충보다는기존생산능력을최대한활용하는데매달리는데, 이것이투자여력을더욱감소시킨다. 이러한경향은정부재정에서석유수출로벌어들인수입이차지하는비중이크고자원민족주의가기승을부리는나라일수록강하다. 셋째, 석유수요가감소하면유가는하락한다. 그러나자원민족주의는가격에대한수요탄력성을제약하여고유가에따른수요감소를지연시킨다. 사회보장성프로그램확대와함께자원민족주의가활성화시키는평등주의적압력이표출되는대표적인형태가석유보조금이다. 즉국내산업이나국민들에게값싼혹은심지어원가이하의석유를제공하여소득을보전해주는것이다. 이는산유국의국내석유소비를인위적으로증가시키고그결과수출물량을감소시켜결국유가상승의이중압력을창출한다. 만일 2020년까지모든나라에서석유보조금제도가완전히폐지된다면, 보조금제도가현행수준을유지하는경우에비해세계석유수요는 5% 나감소할것으로전망된다. 삼성경제연구소 vii
( 요약 ) 구자원민족주의는 1951년이란의석유자원국유화에서시작되어 1979년 2 차오일쇼크에서절정에도달하기까지 29년의시간이소요되었다. 29년의기간동안실제세계경제에대혼란을초래한것은마지막 6년이었고, 나머지 23년은폭발적분출을준비하는숙성의기간이었다. 신자원민족주의는길게잡아도이제막 10년을지나고있을뿐이다. 장기고유가시대와더불어자원민족주의는앞으로도오랫동안지속될전망이다. 고유가는자원민족주의를확산시키고격화시킨다. 역으로자원민족주의는생산, 투자, 소비의가격탄력성을제약하여고유가국면을장기화시킨다. 향후고유가와자원민족주의가악순환고리에빠져들가능성을예감케하는부분이다. 장기적인관점에서현명한대처가필요한시점이다. 삼성경제연구소 viii
Ⅰ. 자원민족주의시대의재도래 자원민족주의의시대가다시도래하고있다. 1960 1970년대에절정에달했던자원민족주의는 1990년대신자유주의개혁기를거치면서사실상폐기된것처럼보였다. 그러나 2000년대들어라틴아메리카와러시아의정치 사회적격변속에서자원민족주의는부활했고, 곧이어고유가를배경으로세계상당수산유국으로확산되었다. 물론 2008년하반기글로벌금융위기의여파로유가가급락하면서자원민족주의는일시적으로누그러지는듯했으나, 최근세계경제의회복과중동사태로인해유가가급등하면서다시우려가커지고있는상황이다. 연도별석유수요와유가 (1996~2011 년 ) 월별유가동향 (1996 년 1 월 ~2011 년 4 월 ) 주 : 브렌트유기준자료 : IEA( 수요 ), BP( 가격 ) 데이터를활용하여작성 이보고서는석유자원을중심으로최근자원민족주의의현황과특징을살펴보고그것이글로벌석유수급에미치는영향을파악하는데목적이있다. 이를위해우선 Ⅰ장에서는자원민족주의를정의하고유형을분류한후자원민족주의가어떤굴곡을겪으면서현재에이르렀는지를짚어본다. Ⅱ장에서는 20세기구자원민족주의와비교하여 21세기신자원민족주의가어떤특징을갖고있는지를분석한다. 통상적으로구자원민족주의가이념성이강했다면신자원민족주의는실용적특성이두드러진다고평가되고있다. 여기서는국유화방식, 국영석유기업의국제화추세그리고자원무기화를둘 삼성경제연구소 1
러싼집단행동의딜레마라는 3가지측면에서구체적인사례분석을통해이를입증해보고자한다. 마지막으로 Ⅲ장에서는장기유가전망에기초하여자원민족주의가글로벌석유수급에미치는영향을분석한다. 그간신자원민족주의가글로벌석유수급에미치는영향은연구자들사이에서도크게주목받지못했던것이사실이다. 이는신자원민족주의가고유가의혜택을향유하기위한실용적특성을띠고있어유가가하락하면그와함께사라질것으로평가되었기때문이다. 그러나고유가가장기간지속될것으로전망되고있어이러한평가는재고가불가피한상황이다. 이보고서에서는향후고유가와자원민족주의간에악순환고리가형성되어글로벌석유수급에장기간에걸친악영향을초래할수있다는점을보여주고자한다. 이를위해생산, 투자, 소비의측면에서자원민족주의가어떻게고유가를고착시키는지를분석할것이다. 자원민족주의란무엇인가? 자원민족주의 (resource nationalism) 란자원분야경제활동에대한국가의개입확대정책을지칭하며, 나아가대외관계에서국가이익을증진시키기위해자원을정치적무기 (resource weapon) 로활용하는자원무기화정책까지를포괄하는용어로사용되고있다. 3) 즉국가이익으로통칭되는다양한정치적 경제적 외교적목적을달성하기위해정부가천연자원의소유 탐사 개발 생산 저장 운송 정제 판매및그에따른소득흐름에대해개입을확대하는정책이곧자원민족주의인것이다. 자원분야경제활동에대한국가개입확대가 민족주의 라는이름으로불리는이유는그것이주로자원에대한외국계자본의접근을제한하는형태로발현되기때문이다. 이것이경제활동에대한국가의통상적인개입이나사회주의국유화정책과다른점이다. OPEC 산유국들이석유자원을 국유화한것은그것이사적으로소유되었기때문이아니라외국이소유하였기때문 인것이다. 4) 한편자원민족주의는모든나라는자국천연자원에대한항구적이고양도할수없는주권을보유하며, 그개발의혜택역시자국국민 3) Click, R. W. & Weiner, R. J. (2010). Resource Nationalism Meets the Market: Political Risk and The Value of Petroleum Reserves. Journal of International Business Studies, 41(5), p. 784. 4) Hartshorn, J. E. (1993). Oil Trade: Politics and Prospects (Cambridge Energy and Environment Series). Cambridge University Press. p. 140. 삼성경제연구소 2
들에게귀속되어야한다는논리에기반하고있다. 따라서자원민족주의는대외적으로는민족주의적성향을띠는동시에대내적으로는자원개발의수익을사회적으로재분배하라는평등주의적압력에노출되기쉽다. 5) 통상적으로자원민족주의의대상에는석유자원만이아니라광물자원, 식량자원등도포함되지만, 이보고서에서는석유자원에국한하여논의를전개할것이기때문에특별한언급이없는한자원민족주의는석유민족주의 (petro-nationalism) 의의미로사용된다. 한편중국, 인도등최근석유수요가급증하고있는신흥국에서나타나는국가가주도하는공세적인해외석유자원개발정책을소비국자원민족주의 (consumer resource nationalism) 로규정하는연구들도있으나, 6) 이경우석유공급안정성확보차원에서전개되는모든대외정책이자원민족주의범주에포함되어자원민족주의정책과에너지안보정책의구별이모호해지기때문에여기에서는포함시키지않았다. 따라서이보고서에서자원민족주의는생산국자원민족주의 (producer resource nationalism) 에국한된다. 자원민족주의정책은목적에따라다양한수단을동반한다. 만일국가의자원통제력확보가주된목적이라면, 자원관련프로젝트에서정부 ( 국영석유기업 ) 지분을 51~100% 까지확대하여국유화하는수단을사용할것이다. 반대로자원통제력확보보다는재정수입확대가주된목적이라면반드시정부지분확대나국유화를동반할필요는없다. 물론정부가많은지분을차지할수록자원판매수익에서재정으로환수되는부분이커지겠지만, 이경우기존에지분을보유하고있던민간자본이나외국자본그리고국제사회의거센저항에직면할가능성이높다. 따라서이러한위험을무릅쓰지않고온건한재정수입확대만을꾀할때에는지분확대나국유화보다는세금이나로열티를인상하는방법을쓸수있다. 한편자원통제력확보나재정수입확대보다는미래자원안보를위해현재의자원남용을막기위해서라면자원개발이나수출에서물량쿼터를정하는방법도사용할수있다. 7) 5) Mares, D. R. (2010). Resource Nationalism and Energy Security in Latin America: Implications for Global Oil Supplies (Working Paper). James A. Baker III Institute for Public Policy Rice University. 6) Ward, H. (2009). Resource Nationalism and Sustainable Development: A Primer and Key Issues (IIED Working Paper). IIED.; Guzmán, R., Vélez, R. & Cohen, S. (2006). The Resurgence of Petro-Nationalism. Prism, 1, 23-41. 7) Ward, H. (2009). Resource Nationalism and Sustainable Development: A Primer and Key Issues (IIED Working Paper). IIED. pp. 8-9. 삼성경제연구소 3
어떤수단을동원하든자원민족주의정책을실행하기위해서는기존에민간자본, 외국자본과맺은계약을변경해야한다. 이러한변경은정부가일방적으로단행할수도있고 ( 새로운계약조건을받아들이거나떠나라 ), 8) 사전협상을통해조율할수도있다. 흔하지는않지만민간자본과외국자본이보유한자산과지분을강제로유상 ( 또는무상 ) 몰수하기도한다. 9) 자원민족주의는그배경과목표, 수단에따라크게 4가지유형으로구분이가능하다. 10) 우선국내의정치적 사회적격변을배경으로하는 급진적자원민족주의 (Revolutionary R.N.) 를들수있다. 이유형의자원민족주의는 1990년대를풍미했던신자유주의적발전전략을대체하는새로운발전전략으로서의위상을갖는다. 따라서 1990년대신자유주의개혁기에외국자본이나민간자본이갖고있던자원통제권을정부가다시확보하는데초점을두고기존계약을일방적으로변경해정부지분을인위적으로증가시키는경향이있다. 세금인상등을통해재정수입을확대하는것도중시하지만, 그것은새로운국가발전비전을실현하기위한수단으로서의의미가강하다. 베네수엘라, 볼리비아등일부라틴아메리카좌파정권과푸틴시대러시아가이러한유형에해당하는데, 최근자원무기화를시현하고있는나라도이들이다. 다음으로기존발전전략과의단절이라는혁명적목적이아니라경제적동기에서출발하는 경제적자원민족주의 (Economic R.N.) 와 연성자원민족주의 (Soft R.N.) 가있다. 이유형의자원민족주의는자원에대한정부통제권확보보다는세금인상등을통한재정수입확대를목적으로한다. 다만그수단에있어서카자흐스탄, 알제리등개발도상국에서나타나는경제적자원민족주의는일방적인계약변경을동반하는사례가많지만, 영국, 호주등선진국과브라질에서나타나는연성자원민족주의는그렇지않다는차이가있다. 또한연성자원민족주의와달리경제적자원민족주의는정부지분확대를추진하기도하지만자원통제권확보보다는재정수입확대가주목적이다. 8) 2007 년베네수엘라의차베스대통령은오리노코석유벨트개발프로젝트에참여하고있던외국계석유기업들에게 국영석유회사인 PDVSA 가 51 퍼센트이상의지분을가질수있도록지분을매각하든지아니면완전히철수하라 고통보하였다 (Johnson, T. (2007. 8. 13.). The Return of Resource Nationalism (Analysis Brief). CFR. <http://www.cfr.org/venezuela/return-resource-nationalism/p13989>). 9) 2006 년에콰도르는미국계국제석유기업인 Occidental Petroleum 소유의석유자산을국유화하기위해군대를투입하였다 (Ecuador Takes Field From Irani's Occidental Petroleum. (2006. 5. 17.). Forbes. <http://www.forbes.com/2006/05/17/occidental-petroleum-ecuador-cx_po_0517autofacescan01.html>). 10) Bremmer, I. & Johnston, R. (2009). The Rise and Fall of Resource Nationalism. Survival, 51(2), 149-158. 삼성경제연구소 4
마지막으로문화적특성에기반한 유산으로서의자원민족주의 (Legacy R.N.) 가있다. 이는국민정서상천연자원에대한외국인투자자체가매우어려운경우인데, 사우디아라비아를비롯한상당수중동산유국과멕시코에서나타나고있다. 이유형의자원민족주의는새로운현상이아니라 1930 1970년대에형성된자원민족주의가문화적 제도적으로굳어져지금까지강력한관성을발휘하고있는경우다. 신자원민족주의의유형 구분 급진적자원민족주의 (Revolutionary R.N.) 신자원민족주의 경제적자원민족주의 (Economic R.N.) 연성자원민족주의 (Soft R.N.) 구자원민족주의의지속 유산자원민족주의 (Legacy R.N.) 배경 사회적 정치적격변, 고유가 고유가 고유가 외국인투자에대한내재화된거부감 목표 자원통제권, 재정수입 ( 자원무기화 ) 재정수입 재정수입, 자원남용방지 - 수단 국유화, 세금인상, 규제강화, 일방적계약변경 제한적지분확대, 세금인상, 규제강화, 일방적계약변경 세금인상, 규제강화 외국인투자금지 주요사례 러시아, 베네수엘라, 볼리비아, 에콰도르 카자흐스탄, 알제리, 몽골 브라질과 OECD ( 특히영국, 호주 ) 사우디아라비아등상당수중동산유국, 멕시코 자료 : Bremmer, I. & Johnston, R. (2009). The Rise and Fall of Resource Nationalism. Survival, 51(2), 149-158을참조하여재구성 이러한유형구분이함의하는바는자원민족주의가단순히고유가혜택을향유하기위한정책이나고유가에기생하는정책만은아니라는점이다. 물론고유가는 2000년대들어자원민족주의가다시수면위로부상하게된직접적인배경이지만, 라틴아메리카와러시아, 중동같은 문제지역 에서는자원민족주의가국내의정치적 사회적 문화적구조에뿌리를내리고있어유가변동과무관하게끈질긴생명력을발휘하고있다. 또한이들지역에존재하는자원무기화에대한지속적인유혹역시자원민족주의의생명력을유지시키는요인이다. 왜냐하면이들국가에게자원은글로벌강대국과지역적강국의틈바구니속에서자신들의대외적국가이익을증진시킬수있는거의유일한외교수단으로인식되기때문이다. 11) 11) Ait-Laoussine, N. & Gault, J. (2007. 2. 5.). The Multiple Faces of Resource Nationalism. Petroleum Intelligence Weekly. <http://www.energyintel.com/documentdetail.asp?document_id=194792> 삼성경제연구소 5
자원민족주의의역사적전개 오늘날에는지구상대부분의석유자원을국가가소유하거나통제하고있지만, 20세기초반까지만하더라도미국, 아제르바이잔, 동남아시아, 라틴아메리카, 중동, 아프리카등당시까지발견된모든석유자원은 Standard Oil Company, Royal Dutch, Shell, Anglo-Persian Oil Company(APOC) 등거대국제석유기업 (IOC: International Oil Company) 들이통제하였다. 대체로해당기업의모국에서는법적소유권이인정되었고, 타국의석유자원에대해서는무제한적권한을허용하는초장기조광계약 (concession) 을해당국가의정부와맺어사실상영구적소유권을인정받았다. 12) 20세기자원민족주의주요사례 1930년대 : 볼리비아 Standard Oil 석유자원국유화 (1937년), 멕시코석유자원국유화 (1938년) 1950년대 : 이란석유자원국유화 (1951년, 1953년모사데크퇴진이후재사유화 ), 이집트수에즈운하국유화 (1956년) 1960년대 : 석유수출국기구 (OPEC) 설립 (1960년), 이라크석유자원국유화 (1961~1972년), 아랍석유수출국기구 (OAPEC) 설립 (1968년), 볼리비아 Gulf Oil 석유자원국유화 (1969년), 중동산유국對서방석유수출금지 (1967년) 1970년대 : OPEC 회원국석유자원국유화 ( 리비아 (1970년), 알제리 (1971년), 나이지리아 (1971~1979년), 사우디아라비아 (1973~1980년), 쿠웨이트 (1975년), 베네수엘라 (1976년), 앙골라 (1976년), 이란 (1979년재국유화 ), OPEC 일방적유가인상및생산감축 (1973년), OAPEC 對서방석유수출금지 (1973년), OPEC 일방적유가인상 (1979년) 자료 : Yergin, D. (2008). The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power. Free Press. 그러나석유자원에대한사적통제관행은 1917년러시아혁명직후소련이아제르바이잔바쿠유전을국유화하면서처음으로깨졌고, 13) 뒤이어 1937 12) Stevens, P. (2008). National Oil Companies and International Oil Companies in The Middle East: Under The Shadow of Government and The Resource Nationalism Cycle. Journal of World Energy Law & Business, 1(1), pp. 9-10.; Yergin, D. (2008). The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power. Free Press. 13) 물론석유자원에대한국가통제를처음실시한나라는영국이다. 1914년제1차세계대전을앞두고영국정부는함대연료의안정적확보를위해 APOC의지분 51% 를매입하여국유화하였다. 이어 1920년대에는프랑스, 스페인, 이탈리아정부도국영석유기업을설립하여석유자원국유화대열에동참하였다. 그러나이들기업은국가가최대주주이기는하지만전쟁같은비상시를제외하면사실상민간기업과 삼성경제연구소 6
년볼리비아, 1938년멕시코가국제석유기업을몰아내고석유자원을국유화하면서자원민족주의경향이싹트기시작하였다. 14) 이후자원민족주의는 1950년대이란의석유자원국유화, 이집트의수에즈운하 ( 석유수송로 ) 국유화등을통해간헐적으로표출되다가 1960 1970년대에폭발적으로분출되었다. 이시기사우디아라비아, 쿠웨이트, 이란, 15) 이라크, 리비아, 베네수엘라, 볼리비아, 16) 알제리, 나이지리아, 앙골라등중동과라틴아메리카, 아프리카의대다수산유국들은국제석유기업이장악해왔던석유자원을국유화하였다. 또한이들은석유수출국기구 (OPEC, 1960년 ) 와아랍석유수출국기구 (OAPEC, 1968년 ) 등석유카르텔을형성하여소위 일곱자매 (Seven Sisters) 17) 가좌우하던국제석유질서에도전하기시작했으며, 마침내 1973년과 1979년에일방적인유가인상과생산량감축, 석유수출금지라는강력한자원무기화정책을통해국제석유질서를단번에산유국주도로재편하는데성공하였다. 그러나 1982년부터, 특히유가가 46% 나폭락한 1986년유가붕괴이후장기간저유가국면이지속되면서자원민족주의는잠복기에진입하였다. 오일쇼크의충격으로미국, 유럽, 일본등주요석유소비국들은전략비축유제도를도입하는등단기수급불안정에대처할수있는완충장치를마련하는한편, 석유수요를줄이고대체에너지개발에착수하였다. 또한자원민족주의로 OPEC 지역유전개발권을상실한국제석유기업이그간경제성이낮아개 다름없이운영되었기때문에소유와경영두측면에서진정한국영기업이라고보기는힘들다. 또한이탈리아국영석유기업인 AGIP 를제외하면이들국영기업은 1980~1990 년대에걸쳐완전히사유화되어 BP( 영국 ), Total( 프랑스 ), Repsol-YTP( 스페인 ) 등현재의메이저국제석유기업으로탈바꿈하였다. AGIP 는 Eni 로개명했는데, Eni 는정부가지분의 30% 를갖고있는국영석유기업이지만경영면에서는국제석유기업과별차이가없다 (Mabro, R. (2007). Oil Nationalism, The Oil Industry and Energy Security Concerns. International Economy & Trade-ARI, 114, p. 1.). 14) 통상적으로볼리비아와멕시코의석유자원국유화를자원민족주의의효시로본다. 소련은사회주의국유화정책의산물이기때문에자원민족주의와는그맥락이다르다. 15) 이란의모사데크정권이 1951 년에석유자원을국유화하였지만 1953 년쿠데타로집권한팔레비정권이다시국제석유기업에게매각하였고, 1979 년이란혁명직후호메이니정권이재국유화하였다. 16) 볼리비아의국유화는 2 단계에걸쳐이루어졌는데, 먼저 1937 년토로정권이 Standard Oil of New Jersey 소유의석유자원을국유화하였고, 1969 년에칸디아정권이 Gulf Oil 소유의석유자원을국유화였다 ( 이상현 (2007). 볼리비아의자원민족주의와천연가스산업재편의전개와의미 ( 지역연구시리즈 07-14). 대외경제정책연구원.). 17) 1940 1970 년대국제석유업계를지배했던 7 대석유회사인 Standard Oil of New Jersey(Exxon 의전신, 현재는 ExxonMobil), Socony-Vacuum(Mobil 의전신으로현재는 ExxonMobil), Standard Oil of California( 현재는 Chevron), Texaco( 현재 Chevron 으로흡수 ), Gulf Oil( 현재 Chevron 으로흡수 ), Royal Dutch/Shell( 네델란드계 Royal Dutch 와영국계 Shell 이합병 ), Anglo-Iranian Oil Company(Anglo Persian Oil Company 의후신으로현재의 BP) 등을지칭한다 (Yergin, D. (2008). The Prize: The Epic Quest for Oil, Money, and Power. Free Press. p. 485.). 삼성경제연구소 7
발하지않았던비OPEC 지역석유자원개발에뛰어들면서 OPEC에대한공급의존성이감소하였다. 마지막으로오일쇼크를계기로국제현물 선물시장이발달함에따라 OPEC의석유가격결정능력역시위축되었다. 이에따라 OPEC의자원무기화정책은무력화되고글로벌석유시장은공급자시장에서소비자시장으로전환하였다. 18) 연도별석유수급과유가 주 : 브렌트유기준자료 : BP 데이터를활용하여작성 이와함께 1990년대들어탈냉전과함께신자유주의물결이세계를휩쓸면서국가별로정도의차이는있지만사우디아라비아와멕시코를제외한세계모든산유국들이국영석유기업 (NOC: National Oil Company) 에대한기업공개, 투자개방, 사유화등다양한방식으로석유자원에대한국가통제를완화하였다. 심지어실제실행되지는않았지만사우디아라비아까지도국영석유기업의비효율성을개선하고선진기술을도입하기위해투자개방을진지하게고려했던것으로알려져있다. 19) 18) Joffé, G., et al. (2009). Expropriation of Oil and Gas Investments: Historical, Legal and Economic Perspectives in A New Age of Resource Nationalism. Journal of World Energy Law & Business, 2(1), 3-23. 19) Stevens, P. (2008). National Oil Companies and International Oil Companies in The Middle East: Under The Shadow of Government and The Resource Nationalism Cycle. Journal of World Energy Law & Business, 1(1), pp. 17-23.; Guzmán, R., Vélez, R. & Cohen, S. (2006). The Resurgence of Petro-Nationalism. Prism, 1, pp. 23-25. 삼성경제연구소 8
국영석유기업주요투자개방사례 기업 지분매도연도 매도율 (%) 기업 지분매도연도 매도율 (%) YTF( 아르헨티나 ) 1993, 1999 58, 100 Eni( 이탈리아 ) 1995, 2001 15, 70 YPFB( 볼리비아 ) 1996 50 Yukos( 러시아 ) 1994 100 PetroCanada( 캐나다 ) 1995, 2002 81 Statoil( 노르웨이 ) 2001 20 Sinopec( 중국 ) 1998 45 Gazprom( 러시아 ) 1994 61 PetroChina( 중국 ) 1998 10 Repsol( 스페인 ) 1989~1997 80 CNOOC( 중국 ) 1998 29 BP( 영국 ) 1979~1995 100 Elf( 프랑스 ) 1992, 1994 49, 100 Petrobras( 브라질 ) 1995 49 Total( 프랑스 ) 1992, 1998 30, 100 Lukoil( 러시아 ) 1994 92 주 : 매도율은기존국가보유지분가운데민간에매도된지분비율 자료 : Wainberg, M. F. & Foss, M. M. (2007). Commercial Frameworks for Nationalal Oil Companies (CEE Working Paper, March). CEE. pp. 6-7. 그러나이러한탈민족주의적경향은 2000년대들어신흥국의석유수요급증으로고유가시대가전개되면서재역전되었다. 주지하듯이 21세기자원민족주의는베네수엘라등일부라틴아메리카좌파정권 20) 과푸틴시대러시아가주도하였고, 재국유화, 자원무기화등자원민족주의가과격한방식으로나타나고있는곳도바로이들지역이다. 그러나이러한급진적사례가아니더라도세금 로열티인상, 규제강화등보다덜급진적인형태의재민족주의화경향은전세계상당수산유국에서발견되고있다. 심지어선진국인영국도 2006년유전개발기업에대한부가세율을 10% 에서 20% 로인상했으며, 같은해호주역시생산된 LNG의 15% 를미래국내소비를위해비축하는조치를단행하였다. 이는자원민족주의의재도래가특정지역에국한된현상이아니라범세계적현상임을의미하는것이다. 20) 라틴아메리카좌파정권은베네수엘라차베스정권 (1999 년집권 ), 브라질룰라정권 (2002 년집권 ), 아르헨티나키르치네르정권 (2003 년집권 ), 우루과이바스케스정권 (2005 년집권 ), 볼리비아모랄레스정권 (2006 년집권 ), 페루가르시아정권 (2006 년집권 ), 칠레바첼레트정권 (2006 년집권 ), 에콰도르코레아정권 (2007 년집권 ), 나카라과오르테가정권 (2007 년집권 ) 등이다 ( 김종호 (2007). 중남미지역에서의자원민족주의 : 현황과전망. 아태쟁점과연구, 겨울호, p. 50.). 삼성경제연구소 9
최근석유자원민족주의현황 남미구소련아프리카아시아 국가베네수엘라볼리비아에콰도르아르헨티나러시아카자흐스탄아제르바이잔알제리차드나이지리아베트남호주 내용 60% 이상정부지분확보와로열티 소득세인상위해 32개광구에서기존계약파기 ( 로열티 : 16.7% 33.4%, 소득세율 : 34% 50%) NOC 에개발 수출독점권부여, IOCs 로부터천연가스사업권인수 Occidental 과계약무효화, IOCs 수익의 50% 를세금으로부과 탐사 정제를총괄하는새로운 NOC(ENARSA) 설립 IOCs 유전점유권인수, 對중앙아시아가스계약가격수정요구및공급중단 IOCs 와의계약에대한정부파기권한입법화, 사트파예프유전에대한정부지분확대추진 신규개발유전에대한 NOC 지분확대추진 NOC 의탐사 개발권강화 NOC 설립및정부의광구지분확대 NOC 지분확대추진및아시아국가와의개발계약무효화 자원개발에대한 IOCs 의투자지분율을최대 49% 로제한 생산된 LNG 의 15% 를미래국내소비를위해비축 유럽영국북해유전개발기업에대한부가세인상 (10% 20%) 주 : NOC(National Oil Company), IOC(International Oil Company) 자료 : 최성희 (2009). 자원민족주의의올바른이해및실질적대응방안에관한고찰. 에너지포커스, 6(2), 24-31.; Ward, H. (2009). Resource Nationalism and Sustainable Development: A Primer and Key Issues (IIED working paper). IIED. 삼성경제연구소 10
Ⅱ. 신자원민족주의의특징 20세기자원민족주의는 1970년대 2차례의오일쇼크를초래하며세계경제에대혼란을야기하였다. 그렇다면 21세기신자원민족주의역시이러한파국적미래를예고하는것일까? 이에대해대부분의연구자들은 그렇지않다 고답하고있다. 20세기자원민족주의에비해현재의자원민족주의는목적과수단에있어매우실용적인면모를보여주고있기때문이다. 21) 1960 1970년대자원민족주의는구질서를전복하고새로운질서를수립하려는다분히정치적이고이념적인지향의산물이었다. 중동, 아프리카, 라틴아메리카산유국들의급진적인석유자산국유화는단기적인경제적이익보다는본질적으로강대국과국제석유기업에대한종속을탈피하여경제적자기결정권과진정한독립을성취하려는정치적목적에서추진되었다. 22) 또한이들은석유자산국유화를바탕으로유가인상, 생산량감축, 수출금지등집단행동을조직화하여그간거대국제석유기업이조정해온국제석유질서를 OPEC 중심으로재편하였다. 특히 1967년제3차중동전쟁 ( 6일전쟁 ) 과 1973 년제4차중동전쟁 ( 욤키푸르전쟁 ) 과정에서이스라엘지원을이유로미국을비롯한서방에대한석유수출금지를단행한데서알수있듯이당시의석유자원무기화는석유질서재편을넘어중동정치질서의재편까지겨냥하고있었다. 23) 나아가이시기자원민족주의는보다큰국제연대운동의일환이기도하였다. 24) 제2차세계대전이후대거등장한신생독립국들은 1960년대부터비동맹회의 (Non-Aligned Movement) 등국제연대기구를결성하여강대국의이익에휘둘리지않는새로운국제질서형성을촉구하기시작하였다. 25) 특히 21) PIW (2007. 1. 8.). Resource Nationalism: Then and Now. Petroleum Intelligence Weekly. <http://www.energyintel.com/documentdetail.asp?document_id=192328> 22) Stevens, P. (2008). National Oil Companies and International Oil Companies in The Middle East: Under The Shadow of Government and The Resource Nationalism Cycle. Journal of World Energy Law & Business, 1(1), pp. 12-17. 23) 1960 1970년대중동의석유자원무기화와그효과에대해서는 Licklider, R. E. (1982). The Failure of The Arab Oil Weapon in 1973-1974. Comparative Strategy, 3(4), 365-380.; Licklider, R. E. (1988). The Power of Oil: The Arab Oil Weapon and The Netherlands, the United Kingdom, Canada, Japan, and The United States. International Studies Quarterly, 32(2), 205-226 참조. 24) Maniruzzaman, A. F. M. (2009). The Issue of Resource Nationalism: Risk Engineering and Dispute Management in the Oil and Gas Industry. Texas Journal of Oil, Gas, and Energy Law, 5(1), pp. 80-81. 25) 비동맹운동은냉전이한창이던 1961년에서유럽 ( 자본주의 ) 이나동유럽 ( 사회주의 ) 과는다른제3의길을 걷자는모토를내걸고티토대통령 ( 유고슬라비아 ), 네루수상 ( 인도 ), 나세르대통령 ( 이집트 ), 수카르노 삼성경제연구소 11
자신들이다수의석을차지한유엔총회를무대로신국제경제질서 (New International Economic Order) 형성운동을전개했는데, 이운동이낳은주요성과중하나가바로자원에대한주권적통제권의확립이었다. 이에따라자원국유화가국제적으로정당성을획득하게되었다. 이처럼 20세기자원민족주의는개별국가차원의경제적현상이라기보다는구질서를신질서로대체하려는국제정치적현상이었다. 천연자원주권에대한유엔총회결의안 신국제경제질서는천연자원과모든경제활동에대한국가의완전하고영구적인주권에기초한다. 각국은국유화나소유권이전을포함하여천연자원에대한효과적인통제권을가진다. --- 신국제경제질서수립에관한선언 (Declaration on the Establishment of a New International Economic Order (1974. 5. 1.). UN General Assembly Resolution 3201, 4조 e항. 1. 모든국가는자국의부, 천연자원, 경제활동의소유, 사용, 처분에있어서전면적이고영구적인주권을자유롭게행사할수있다. 2. 각국은 a) 자국의법령과목표에따라외국인투자를규제할권한을가진다. b) 자국의법령과경제 사회적정책에부응하는방향으로초국적기업의활동을규제, 감독할권한을갖는다. 각국은이권한을행사함에있어서여타국가와협력할수있다. c) 자국의법령등관련된모든환경을고려하여, 적절한보상을제공하는방식으로외국인의자산을국유화, 수용 (expropriate), 혹은그소유권을이전할수있다. --- 국가의경제적권리-의무헌장 (Charter of Economic Rights and Duties of States) (1974. 12. 12.). UN General Assembly Resolution 3281, 2장. 자료 : UN Documents. <http://www.un-documents.net> 그러나과거와달리현재는더이상전복할 구질서 가존재하지않는다. 이미세계석유자원의대부분을주요산유국들이국유화하였고, 무엇보다 OPEC 자체가현국제석유질서로부터가장큰혜택을받고있는 질서주관자 이기때문이다. 1970년대석유자원국유화물결이본격화되기전까지만하더라도세계석유매장량의 75% 와생산량의 80% 를국제석유기업이통제하고있었으나, 26) 오늘날에는세계석유매장량의 88% 와생산량의 52% 를국 대통령 ( 인도네시아 ), 은크루마대통령 ( 가나 ) 등 5 인의주도로창설되었다. 2010 년현재 118 개국이가입하였고, 유엔의석의약 3 분의 2 를차지하고있다. 그러나사회주의권의붕괴로제 3 세계라는개념자체가무의미해진 1990 년대이후에는독자적인정치세력으로서의존재감은많이약화된상황이다. 26) Maniruzzaman, A. F. M. (2009). The Issue of Resource Nationalism: Risk Engineering and Dispute Management in the Oil and Gas Industry. Texas Journal of Oil, Gas, and Energy Law, 5(1), p. 82. 삼성경제연구소 12
영석유기업이통제하고있다. 특히세계석유매장량의 70% 와생산량의 41% 를 OPEC 산유국의국영석유기업들이통제하고있다. 27) 따라서최근주요산유국들에서나타나고있는석유자원에대한정부통제강화경향은현석유질서의혁명적재편이아니라현질서의유지를전제로좀더많은이익을누리기위한실용주의적경향으로파악할필요가있다. 28) 이하에서는 급진적자원민족주의 와 유산으로서의자원민족주의 의사례들을중심으로이러한점을살펴보고자한다. 세계석유확인매장량과생산량에서 OPEC 비중 (2009 년기준 ) ( 매장량 ) ( 생산량 ) 세계석유확인매장량과생산량에서주요국비중 (2009 년기준 ) 주 : 캐나다오일샌드 (oil sand), 베네수엘라초중질유포함자료 : BP 데이터를활용하여작성 27) EIA (2009. 1. 28.). Who are the Major Players Supplying the World Oil Market? Energy in Brief, January. <http://tonto.eia.doe.gov/energy_in_brief/world_oil_market.cfm> 28) 이준범 (2007). 자원민족주의의재도래와석유기업의대응. 석유, 23(1), 81-98. 삼성경제연구소 13
기업별보유석유매장량비중 (2009 년기준 ) 자원민족주의와석유안보 주 : 100% NOC( 국가가 100% 지분을보유한 NOC), 100% IOC( 국가지분 0% IOC), Hybrid NOC( 국가가 100% 미만의다수 (majority) 또는소수 (minority) 지분을보유한 NOC) 자료 : PetroStrategies; PIW; BP를활용하여작성 실용적국유화와제한적투자개방 1970년대국유화는외국계기업을추방하고자산을몰수하여국유화한후외국인투자를금지하는방식으로이루어졌으나, 최근에는자산몰수보다는법률개정및기존계약조건변경을통해석유자원에대한정부지분을확대하고세금인상을통해추가이익을확보하는방식으로전개되고있다. 특히석유자원개발프로젝트에서타국의국영석유기업이나국제석유기업의투자를금지하기보다는정부의통제권을유지하는한도내에서오히려장려하는것이특징이다. 29) 이는 급진적자원민족주의 의대표격인볼리비아와베네수엘라의사례에서잘드러난다. 29) 김종호 (2007). 중남미지역에서의자원민족주의 : 현황과전망. 아태쟁점과연구, 겨울호, pp. 57-58. 삼성경제연구소 14
볼리비아와베네수엘라재국유화조치주요내용 볼리비아 - YPFB(NOC) 가민관합작기업인 Chao, Andina, Transredes, Petrobras 정유공장 2곳의지분 51% 보유 - 2006년 5월 1일이후볼리비아에진출하는 IOCs의석유 천연가스사업소유권을 YPFB에양도 - YPFB는생산한석유 천연가스의판매, 판매조건, 수출물량, 가격등을결정 - 천연가스 1일생산량이 1억ft³ 미만인기업은이윤의 50%, 이상인기업은 82% 를세금으로납부 베네수엘라 - IOCs와맺은기존운영계약 (OSA) 무효화 ( 총 32개계약무효화 ) - 정부가 51% 이상지분을갖는합작기업설립 ( 국유화대상 32개광구중에서 7개는정부가 100% 지분확보, 25개는정부가 60~75% 지분확보 ) - 합작투자회사는생산원유전량을 PDVSA(NOC) 에판매 국가가원유독점상업권확보 - IOCs에로열티 16.6% 33.3%, 소득세 34% 50% 인상, 개발수익의 4.33% 추가과세 - 오리노코벨트개발참여 IOCs에 16.33% 석유채굴세부과자료 : 문남권 (2008). 안데스좌파정권의자원민족주의비교연구. 국제지역연구, 11(4), 95-120. 볼리비아모랄레스정권은국영석유기업인 YPFB(Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos) 의자원통제권을회복하고세수를증대시키기위해 2005년석유 천연가스자원의재국유화조치를단행하였다. 이를위해모랄레스대통령은포고령을발표하여외국기업들과맺은기존계약조건을일방적으로변경하였다. 그러나모랄레스정권의국유화조치는외국자본의전면적몰수와축출을겨냥했던 1937년과 1969년당시의국유화조치와는달리국가소유권의재확인과사적자본의경영권보장사이에서균형을맞추면서양자간에이익의공동분배를추구하는보다복합적인성격을띤것으로평가되고있다. 30) 베네수엘라차베스정권역시국영석유기업인 PDVSA(Petroleos de Venezuela, S.A.) 가 51% 이상의지분을갖는조건으로외국계기업과의합작투자를장려하고있다. 비록차베스대통령이반미, 반서방적발언을자주하기는하지만외자유치없이는유전개발이어렵기때문이다. 31) 외국계기업 30) 이상현 (2007). 볼리비아의자원민족주의와천연가스산업재편의전개와의미 ( 지역연구시리즈 07-14). 대외경제정책연구원. p. 51. 31) 차베스정부는 2005~2012 년동안총 560 억달러를석유자원개발에투자할예정인데, 이중 70% 는베네수엘라정부가부담하고, 나머지 30% 는민간투자를통해조달할계획이다 ( 문남권 (2008). 안데스좌파정권의자원민족주의비교연구. 국제지역연구, 11(4), p. 105.). 삼성경제연구소 15
으로서도석유자원의생산과판매에서베네수엘라정부의통제를받아야하고고율의소득세와로열티를내야하지만, 향후신흥국을중심으로세계석유수요의급증이예상되기때문에베네수엘라유전개발에참여할수밖에없는상황이다. 32) 2010년현재베네수엘라의원유매장량은 1,723억배럴로사우디아라비아에이어세계 2 3위를자랑하고있다. 33) 요컨대볼리비아와베네수엘라는한편으로는인위적인계약변경과국유화등급진적자원민족주의의특성을보여주고있지만, 다른한편에서는자원통제권과자원개발에필요한외자유치라는두마리토끼를동시에쫒는실용적면모를보여주고있는것이다. 프로젝트 시작연도 베네수엘라오리노코벨트개발프로젝트현황 / 계획 1 일생산량 ( 배럴 ) 참여기업 ( 지분 ) Petrozuata 1998 107,000 PDVSA(100%) Cerro Negro 1999 104,730 PDVSA(83.34%), BP( TNK-BP, 16.66%) Sincor 2000 144,000 PDVSA(60%), Total(30.3%), Statoil(9.7%) Hamaca 2001 131,100 PDVSA(70%), Chevron(30%) Junin-2 2012 200,000 PDVSA(60%), PetroVietnam(40%) Junin-4 2012 400,000 PDVSA(60%), CNPC(40%) Junin-5 2013 240,000 PDVSA(60%), Eni(40%) Junin-6 2014 450,000 PDVSA(60%), Russian Consortium(40%) Carabobo-1 2014 400,000 PDVSA(60%), Indian Consortium(18%), Petronas(11%), Repsol-YPF(11%) Carabobo-3 2014 400,000 PDVSA(60%), Chevron(34%), Japanese Consortium(5%), Suelopetrol(1%) 자료 : EIA Country Analysis. <http://www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=ve> 32) 2007 년초오리노코벨트개발프로젝트에서 PDVSA 가 60 100% 지분을확보하는것으로계약이변경되자 Exxon Mobile 과 ConcocoPhillips 는참여를포기했으나, BP 와 Statoil 은잔류를선택하였다. 현재오리노코개발프로젝트에는이들외에도다수의국제석유기업과외국국영석유기업이참여하고있다 (Johnson, T. (2007. 8. 13.). The Return of Resource Nationalism (Analysis Brief). CFR. <http://www.cfr.org/venezuela/return-resource-nationalism/p13989>). 33) 2009 년말현재베네수엘라의원유매장량은 1,723 억배럴로확인되고있는데, 이는전세계원유매장량 ( 캐나다오일샌드를포함하면 1 조 4,764 억배럴 ) 의 11.7% 로사우디아라비아 (2,646 억배럴, 17.9%), 캐나다 (1,764 억배럴, 12.0%) 에이어세계 3 위에해당하는양이다. 특히캐나다의오일샌드 (1,433 억배럴 ) 를제외하면사우디아라비아에이어세계 2 위 (12.9%) 의매장량을자랑하고있고, 약 2,350 억배럴이묻혀있을것으로추정되는오리노코벨트개발이본격화되면매장량이사우디아라비아를넘어설가능성도있다. 물론오리노코벨트원유는초중질유로기존원유에비해개발단가가높지만향후석유수요의급증과고유가를감안하면충분히경제성이있다 (BP (2010). Statistical Review of World Energy 2010.). 삼성경제연구소 16
볼리비아와베네수엘라가신자유주의개혁을거친이후 2000년대들어재국유화정책을추진하고있는 급진적자원민족주의 국가들이라면, 쿠웨이트와이란은 1970년대국유화이후석유자원개발에서외국인투자를지속적으로거부해온국가, 즉 유산으로서의자원민족주의 의대표적인사례다. 그런데급진적자원민족주의국가들의재국유화가제한적범위내에서외국인투자를적극장려하듯이, 유산으로서의자원민족주의국가들역시최근자국석유자원개발에서제한적이나마외국인투자를장려하고있다. 1980 1990 년대적극적인외자유치정책과외자금지정책이라는양극단을취해온나라들의석유자원개발정책이 2000년대들어수렴되고있는것이다. 쿠웨이트와이란이최근들어외국인투자에대해제한적이나마개방정책을펴고있는것은그간외국인투자부재로생산능력이지속적으로감소한상황에서유가상승에따라증산필요성을절감하고있기때문이다. 예컨대현재쿠웨이트는외자를도입하여 250만배럴 / 일의현원유생산능력을 2020년까지 400만배럴 / 일규모로끌어올릴계획을갖고있다. 구체적으로불간유전을재개발하여 90만배럴 / 일규모의원유생산능력을확보하고, 북부지역의중질유유전을개발하여 90만배럴 / 일규모의원유생산능력을확보한다는계획이다. 이를위해 2007년에는 ExxonMobil과중질유공동개발합의서를체결하였고, 북부와서부의 7개유전에대해서도외국인투자개방정책을취하고있다. 34) 이란의경우에는 2000년대들어서부터아자데간유전개발을중심으로외국인투자개방정책을취하고있다. 현 430만배럴 / 일규모의원유생산능력을 2020년까지 800만배럴 / 일규모로끌어올리기위해서는외국인투자가불가피하다는판단때문이다. 그러나쿠웨이트와마찬가지로이란도외국계석유기업이유전지분을보유하는것은허용하지않고있기때문에국제석유기업들에게는투자매력이떨어진다. 이때문에이란석유자원에대한외국인투자는주로중국등경제적동기보다는자원안보차원에서접근하는나라의국영석유기업이주도하고있다. 35) 34) 도현재, 정웅태 (2010). 해외자원개발전략연구 : 국영자원개발기업성장전략연구 ( 기본연구보고서 10-23). 에너지경제연구원. pp. 39-42. 35) 도현재, 정웅태 (2010). 해외자원개발전략연구 : 국영자원개발기업성장전략연구 ( 기본연구보고서 10-23). 에너지경제연구원. pp. 29-32. 삼성경제연구소 17
이란의주요신규유전프로젝트 유전참여기업 1 일생산량 ( 배럴 ) 생산개시 ( 년 ) Azadegan(South) NIOC( 이란 NOC) 10,000 2010 Jofeir PhaseⅠ NIOC, Belarusneft( 벨라루스 NOC) 15,000 2010 Yadavaran PhaseⅠ NIOC, Sinopec( 중국 NOC) 85,000 2013 REsalat NIOC, CNPC( 중국 NOC), Amona( 말레이시아계 IOC), 40,000 2014 Azadegan Phase(North) NIOC, CNPC 30,000 2014 자료 : 도현재, 정웅태 (2010). 해외자원개발전략연구 : 국영자원개발기업성장전략연구 ( 기본연구보고서 10-23). 에너지경제연구원. p. 31. 실용적국유화경향은소유형태별세계석유매장량확보비중의변화추이에서도확인이가능하다. 아래표에서나타나듯이석유자원에대한투자개방과사유화추세가본격화되기이전인 1993년까지는세계석유매장량에서국가가 100% 지분을갖고있는국영석유기업 (Ownership Type 1) 이장악하고있던비중이 93% 에달했고, 국가가전혀지분을갖고있지않은국제석유기업 (Ownership Type 4) 이장악하고있는비중은 5% 에불과하였다. 그러나 1994년부터투자개방과사유화물결이일어나면서전자의비중은 2001 년까지지속적으로하락한반면, 후자의비중은 2002년까지지속적으로증가하였다. 이는통상적으로자원민족주의의재부상시점을 2001 2002년으로보는시각과일치한다. 그러나여기서주목할점은우선 2001 2002년부터자원민족주의가재등장했으나 Type 1과 Type 4의비중이극적으로변화하지는않았다는사실이다. 2001 2006년동안 Type 1은 4% 가량증가했을뿐이고, Type 4는 1 2% 만감소하였다. 더욱이 1993년과비교하면 Type 1의비중은오히려 7% 가량낮아졌고, Type 4의비중은 4% 가량높아졌음을알수있다. 다음으로, 비슷한시기국영석유기업과국제석유기업이공동으로지분을확보하고있는 Hybrid 소유형태가차지하는석유매장량비중이증가하고있다는사실이다. Hybrid 소유형태는국영석유기업이다수 (majority) 지분을확보하고있는 Ownership Type 2와국제석유기업이다수지분을확보하고있는 Ownership Type 3로구분된다. 아래표에서보면 2000년대들어 Type 2는지속적으로 4 5% 비중을차지하고있으나, Type 3의비중은 2004년부터감소한것을알수있는데, 이는앞에서살펴본신자원민족주의적경향, 삼성경제연구소 18
즉정부지분의증가현상을반영한것으로보인다. 그러나어쨌든자원민족주의조류의재등장에도불구하고석유자원개발에서국제석유기업이참여할수있는공간이크게감소한것은아니라는점을알수있다. 이는석유자원개발에어떤형태로든국제석유기업이참여하는비중 (IOC in=type 2+3+4) 과국영석유기업이참여하는비중 (NOC in=type 1+2+3) 을비교해봐도알수있다. 전자의경우 1994 2001년동안지속적으로증가하다 2002년이후감소세로돌아섰으나그폭은크지않다. 후자의비중역시 1995 2002년동안감소하다 2003년이후증가세로돌아섰으나그폭은크지않다. 이러한석유자원에대한소유형태별비중변화추세는온건한혹은실용적국유화경향을반영하는것으로보인다. 소유형태별석유매장량확보비중변화추이 연도 Type 1 Type 2 Type 3 Hybrid Type 4 IOC in NOC in 1987 93% 1% 0% 1% 6% 7% 94% 1988 93% 1% 0% 1% 6% 7% 94% 1989 93% 1% 0% 1% 5% 6% 94% 1990 93% 1% 0% 1% 6% 7% 94% 1991 93% 1% 0% 1% 5% 6% 94% 1992 93% 2% 0% 2% 5% 7% 95% 1993 93% 2% 0% 2% 5% 7% 95% 1994 89% 5% 2% 7% 5% 12% 96% 1995 88% 6% 1% 7% 5% 12% 95% 1996 88% 3% 3% 6% 7% 13% 94% 1997 88% 2% 1% 3% 9% 12% 91% 1998 87% 2% 2% 4% 9% 13% 91% 1999 87% 2% 2% 4% 9% 13% 91% 2000 84% 4% 2% 6% 10% 16% 90% 2001 82% 5% 3% 8% 10% 18% 90% 2002 83% 5% 2% 7% 11% 18% 90% 2003 84% 5% 2% 7% 9% 16% 91% 2004 85% 5% 1% 6% 10% 16% 91% 2005 85% 5% 1% 6% 9% 15% 91% 2006 86% 5% 1% 6% 9% 15% 92% 주 : Hybrid(Type 2+3), IOC in(type 2+3+4), NOC in(type 1+2+3) 자료 : Wolf, C. (2008). Does Ownership Matter? The Performance and Efficiency of State Oil vs. Private Oil (1987-2006) (EPRG Working Paper 0813). Electricity Policy Research Group. p. 52. 삼성경제연구소 19
국영석유기업의국제화 국내석유자원에대한국영석유기업지분의 온건한 증가와함께신자원민족주의의실용적특성을보여주는또하나의지표는국내외석유자원탐사 개발 생산 ( 상류부문 ), 저장 수송 ( 중류부문 ), 정제 판매 ( 하류부문 ) 에서국영석유기업이타국국영석유기업이나국제석유기업과공동으로사업을전개하는사례가크게증가하고있다는사실이다. 물론국영석유기업이지만사실상민간기업처럼운영되는기업들, 예컨대 Eni( 이탈리아 ), StatoilHydro( 노르웨이 ), Petronas( 말레이시아 ), Petrobras( 브라질 ) 등은과거에도석유자원공동개발에활발하게참여했지만, 최근에는사우디아라비아, 이란, 쿠웨이트, 멕시코등주요산유국의전통적국영석유기업과중국, 러시아, 인도등산유국이면서주요석유소비국인나라의국영석유기업에서도이러한추세가뚜렷한것이특징이다. 아래그림은 2008년 PIW(Petroleum Intelligence Weekly) 선정세계 50대석유기업 36) 중에서 Saudi Aramco(1위, 사우디아라비아 ), NIOC(2위, 이란 ), PDVSA(4위, 베네수엘라 ), CNPC(5위, 중국 ), Gazprom(14위, 러시아 ) 등 5대국영석유기업들의국내외합작투자, 해외자회사설립, 국내외지분제휴, 운영계약및서비스계약등대외기업관계의빈도변화를나타낸것이다. 여기서앞의 3개기업은주요산유국의국영석유기업이고, 뒤의 2개기업은산유국이면서주요석유소비국인나라의국영석유기업이다. 37) 아래그림들을살펴보면 1997년에서 2007년에이르는 10년사이에 5대국영석유기업의대외기업관계가비약적으로증가한것을알수있다. Saudi Aramco, PDVSA, Gazprom은약 2배, CNPC는약 8배, NIOC는무려 30배가까이증가하였다. 그리고이를활동형태별로분류해보면모든형태의대외기업관계가증가했음을알수있다. 특히국내석유자원에대한자원민족주의정책의재등장에도불구하고국내합작투자와국내지분제휴가모두증가한점이눈에띈다. 이는앞서지적했듯이최근의자원민족주의가정부의자원통제력을유지하는범위내에서외국인투자자체는오히려장려하는 36) PIW 는매년 6 개범주 ( 석유매장량 / 석유생산량 / 천연가스매장량 / 천연가스생산량 / 정제능력 / 판매량 ) 를기준으로종합점수를매겨세계 50 개국영석유기업순위를발표하고있다. 상세한리스트는부록 3 참조. 37) 이하데이터는미국버지니아대학교그래프교수의연구를활용하였다 (Graaff, N. De (2011). A Global Energy Network? The Expansion and Integration of Non-triad National Oil Companies. Global Networks, 11(2), 262-283.). 삼성경제연구소 20
특징을갖고있기때문이다. 5 대국영석유기업의 1997 년과 2007 년대외기업관계 : 기업별 5 대국영석유기업의 1997 년과 2007 년대외기업관계 : 활동형태별 자료 : Graaff, N. De (2011). A Global Energy Network? The Expansion and Integration of Non-triad National Oil Companies. Global Networks, 11(2), 262-283. 그러나그림에는나타나지않지만, 주요산유국의국영석유기업과산유국이면서주요석유소비국인나라의국영석유기업의행동패턴에는분명히일정한차이가있다. 주요산유국국영석유기업은해외상류부문진출보다는국내생산능력확충에초점을두고, 국내자원개발의경우자본이나기술적제약으로불가피한때에만제한적으로외국인투자를장려하고있다. 그러나중류 하류부문에서는자원수출의부가가치를제고하고해외판매처를확보하기위해다양한방식으로적극적으로해외진출을꾀하고있다. 반면산유 삼성경제연구소 21
국인동시에주요석유소비국인국가의국영석유기업은상류부문과하류부문을가리지않고적극적으로해외진출을꾀하는것이특징이다. 38) 이는특히중국계국영석유기업에서두드러지는데, 2002 2010년동안중국국영기업이해외석유 천연가스자원을확보하기위해 M&A나지분매수등의방식으로투자한금액은 623.4억달러에달한다. 중국국영기업의해외석유 천연가스투자금액 (2002 2010년) 기업 금액 (10억달러 ) Sinopec(China Petroleum & Chemical Corporation) 27.30 CNOOC(China National Offshore Oil Corporation) 14.26 CNPC(China National Petroleum Corporation) 9.55 Sinochem 4.61 PetroChina 3.53 CIC(China Investment Corp.) 2.04 CITIC Resources Holdings 1.05 계 62.34 자료 : Jiang, J. & Sinton, J. (2011). Overseas Investments by Chinese National Oil Companies. IEA Information Paper, February, pp. 39-40. 이러한국영석유기업의국제화와관련하여문제점중하나로지적되는것이국영석유기업간유착현상 (NOC-NOC alliance) 이다. 이는국내외석유자원개발에서 제3세계 국영석유기업끼리만협력하고국제석유기업은배척하는경향을지칭한다. 39) 앞서살펴보았듯이이란의신규유전개발에서외국인투자의대부분은중국국영석유기업이주도하고있다. 또한베네수엘라오리노코석유벨트개발참여업체의생산지분을살펴보면, 베네수엘라국영석유기업인 PDVSA가 63.1%, 외국국영기업 (14.4%) 및사실상국영기업인러시아기업 (7%) 이 21.4% 를차지하고있고, 국제석유기업이차지하는비중은 15.5% 에불과한실정이다. 38) 도현재, 정웅태 (2010). 해외자원개발전략연구 : 국영자원개발기업성장전략연구 ( 기본연구보고서 10-23). 에너지경제연구원. pp. 13-18. 39) Stevens, P. (2008). National Oil Companies and International Oil Companies in The Middle East: Under The Shadow of Government and The Resource Nationalism Cycle. Journal of World Energy Law & Business, 1(1), pp. 25-26. 삼성경제연구소 22
국영석유기업간유착현상이나타나는이유는다양할수있다. 우선, 국제석유기업입장에서보면주요산유국의투자제한과규제강화로인해투자매력이떨어진것이원인일것이다. 베네수엘라나볼리비아의사례에서보듯이산유국정부들은언제든국제석유기업의투자지분을회수할수있어투자위험도가증대하였고또한고율의세금과로열티가새로부과되어그만큼수익률이하락하였다. 베네수엘라오리노코벨트국적 - 소유형태별생산지분현황 소유형태 국적 기업 생산지분 ( 배럴 / 일 ) 지분 (%) 베네수엘라 PDVSA 1,626,452 63.1 국영석유기업 (NOC) 준국영 국제석유기업 (IOC) 중국 CNPC 160,000 6.2 베트남 PetroVietnam 80,000 3.1 인도 Indian NOCs Consortium (ONGL, Indian Oil Co., Oil India) 72,000 2.8 말레이시아 Petronas 44,000 1.7 노르웨이 Statoil 13,968 0.5 이탈리아 ENI 96,000 3.7 러시아 Russian NOCs-IOC Consortium (Roseneft, Gazprom Neft, Lukoil(IOC)) 180,000 7.0 미국 Chevron 175,330 6.8 프랑스 Total 46,632 1.7 스페인 Repsol-TPF 44,000 1.7 일본 Japanese Consortium (Mitsubishi, Inpex) 20,000 0.8 영국 BP( BP-TNK) 17,448 0.7 - Suelopetrol 4,000 0.2 합계 2,576,830 100 자료 : EIA Country Analysis. <http://www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=ve> 다음으로산유국정부들이국제석유기업보다는국영석유기업, 특히신흥국국영석유기업과의합작을선호하는것도주요원인이다. 신흥국국영기업은단기적인이윤보다는장기적인공급선확보차원에서해외석유자원에투자하기때문에산유국정부에게다양한혜택을제공한다. 40) 또한선진국계 40) 중국은해외석유자원을확보하기위해해당국가의인프라확충을포함한다양한개발패키지를제공한다. 여기에는장기개발차관도포함되는데 2009 2010 년의 2 년간중국이해외석유 천연가스자원 삼성경제연구소 23
국제석유기업이나국영석유기업은자국의군사력, 경제력, 외교력을등에업고산유국정부를압박할수있지만, 신흥국은그럴여력이없다는것도이들을선호하게만드는요인중하나다. 주권에대한고려가작용하고있는것이다. 41) 5 대국영석유기업의 1997 년과 2007 년대외기업관계 : 소유형태별 자료 : Graaff, N. De (2011). A Global Energy Network? The Expansion and Integration of Non-triad National Oil Companies. Global Networks, 11(2), 262-283. 국영석유기업간유착현상은위그림에서도분명히확인되고있다. 지난 10년간 5대국영석유기업이타국의국영석유기업과상류 하류 중류부문사업에공동으로참여한횟수는무려 5배나증가한것으로나타나고있다. 그러나이와함께국영석유기업과국제석유기업과의공동프로젝트역시약 2 배가량증가했으며, 특히국영석유기업과국가와민간기업이지분을모두갖고있는 Hybrid 소유형태석유기업간의공동프로젝트역시 10배이상증가한것을알수있다. 이는국영석유기업의자원민족주의적경향과국제화경향이동시에진행되고있음을보여주는지표라고하겠다. 요컨대국영석유기업의국제화는다면적모습으로전개되고있다. 국영석유기업간유착은분명한추세이지만, 국영석유기업과국제석유기업간상호 확보를위해앙골라, 볼리비아, 브라질, 에콰도르, 가나, 카자흐스탄, 러시아, 투르크메니스탄, 베네수엘라등 9 개국가에제공한장기차관만 770 억달러에이른다 (Jiang, J. & Sinton, J. (2011). Overseas Investments by Chinese National Oil Companies. IEA Information Paper, February, pp. 22-23, 41.). 41) Guzmán, R., Vélez, R. & Cohen, S. (2006). The Resurgence of Petro-Nationalism. Prism, 1, 23-41.; Ward, H. (2009). Resource Nationalism and Sustainable Development: A Primer and Key Issues (IIED working paper). IIED. 삼성경제연구소 24
의존역시증가하고있으며이를통해국영석유기업이과거에비해글로벌경제네트워크속으로보다깊숙이편입되고있는것도분명한사실이다. 이러한양면적흐름이경제적남북간협력증진에기여할지, 아니면또다른남북대립으로귀결될지는아직확정되지않았다고보는것이타당할것이다. 42) 자원무기화와집단행동의딜레마 마지막으로자원무기화역시 1970년대에는 OPEC을중심으로집단행동양상으로전개되었으나, 최근에는특정국가에서제한적으로만나타나고있는것이특징이다. 자원무기화는합리적지대추구범위를넘어서외교적목표를달성하거나자국의영향력을확대하기위해자원을정치적무기로활용하는것을의미한다. 자원무기화가문제가되는것은단순히석유공급이일시적으로위축되기때문이아니라시장작동을마비시켜석유공급위축상황을장기화시키기때문이다. 즉정상적인시장상황에서는유가가오르면생산자들이공급을증대시켜결국유가가하락하지만, 수출국의목표가고유가의혜택추구가아니라정치적목적일경우에는그것이달성될때까지공급축소를지속시키기때문이다. 2000년대들어석유자원무기화를공공연히위협하거나실행한나라는베네수엘라, 이란, 이라크등이다. 43) 베네수엘라는차베스대통령집권이후미국의적대정책을이유로수차례석유수출중단을직간접적으로위협한바있고, 이란역시 2002년이후미국의제재와이스라엘비호를이유로석유수출중단을몇차례암시한바있다. 그러나이들이위협을실천으로옮긴적 42) Williams, P. A. (2007). Market Cycles, Power Politics and The Latest North-South Energy Trade Conflict. Third World Quarterly, 28(1), 45-58.; Graaff, N. De (2011). A Global Energy Network? The Expansion and Integration of Non-triad National Oil Companies. Global Networks, 11(2), 262-283. 43) 물론자원무기화를가장노골적으로추구한나라는푸틴시대러시아지만, 러시아의경우석유자원이아니라 가스자원 을무기화하였고파이프수송의특성상그파급효과가중앙아시아와유럽지역에국한되었기때문에이보고서에서는제외한다. 현재글로벌해상운송이가능한 LNG 시장이커지고있어파이프수송을배경으로한러시아의가스자원무기화역시장기적으로영향력이떨어질것으로전망되고있다 ( 조정원 (2009). 러시아의 에너지자원의무기화 외교정책 : 러 - 우크라이나가스분쟁과 GECF 기구출범. 에너지경제연구, 8(1), 91-126.; 이경완 (2007). 신자유주의적세계화와러시아의자원민족주의 : 러시아 -EU 의새로운에너지협력방안모색. 러시아연구, 17(1), 267-305.; Rühl, C. (2010). Global Energy After the Crisis: Prospects and Priorities. Foreign Affairs, March/April, 1-9.). 삼성경제연구소 25
은아직까지없다. 물론 2002~2003년베네수엘라가석유수출을중단한적이있지만, 이는자원민족주의정책때문이아니라차베스퇴진을요구하며베네수엘라석유업계가총파업에들어갔기때문이다. 공급교란요인 제 2 차세계대전이후주요석유공급위기 시기 기간 ( 개월 ) 공급차질 (100 만배럴 / 일 ) 유가변동 ( 브렌트유, 명목달러 ) 수에즈위기 1956. 11.~1957. 3. 4 2.0-3차중동전쟁 ( 중동산유국석유수출금지 ) 4차중동전쟁 ( 중동산유국유가인상, 생산량감축, 석유수출금지 ) 1967. 6.~1967. 8. 2 2.0-1973. 10.~1974. 3. 6 4.3 3.29(1973) 11.58(1974) 이란혁명 1978. 11.~1979. 4. 6 5.6 14.02(1978) 31.61(1979) 이란 - 이라크전쟁 1980. 10.~1981. 1. 3 4.1 31.61(1979) 36.83(1980) 이라크쿠웨이트침공 1990. 8.~1991. 1. 6 4.3 18.23(1989) 23.73(1990) 이라크석유수출중단 2001. 6.~2001. 7. 1 2.1 이라크석유수출중단 2002. 4.~2002. 5. 1 0.8 베네수엘라총파업 2002. 12.~2003. 3. 3 2.6 이라크전쟁 2003. 3.~2003. 12. 9 2.3 허리케인카트리나 2005. 9. 1 1.5 중동민주화시위 2011. 2.~2011. 4. ( 현재 ) 28.62(2001. 5.) 27.95(2001. 6.) 25.08(2001. 7.) 23.96(2002. 3.) 26.13(2002. 4.) 25.66(2002. 5.) 24.43(2002. 6.) 24.25(2002. 11.) 28.25(2002. 12.) 30.81(2003. 1.) 32.66(2003. 2.) 30.29(2003. 3.) 30.29(2003. 3.) 24.87(2003. 4.) 29.9(2003. 12.) 31.33(2004. 1.) 64.39(2005. 8.) 62.82(2005. 9.) 58.53(2005. 10.) 4 0.8 96.78(2011. 1.) 123.26(2011. 4.) 자료 : IEA (2007). Oil Supply Security. p. 19.; BP( 가격데이터 ) 활용하여재구성 반면이라크는 2001년 6월과 2002년 4월각각미국의제재와이스라엘의팔레스타인공격을이유로 1개월동안석유수출을중단한바있다. 그러나베네수엘라나이란의수출중단위협만이아니라이라크의실제수출중단역시국제유가에는거의아무런영향을미치지못하였다. 브렌트유기준으로 삼성경제연구소 26
2001년 5월 1배럴당 28.62달러였던국제유가는같은해 6월에는 27.95달러, 7 월에는 25.08달러로오히려하락하였다. 2002년 3월에는 23.96달러에서 4월이되면서 26.13달러 (2002. 4) 로소폭상승했지만, 이후다시 5월의 25.66달러에서 6월이되면서 24.43달러로하락하였다. 이처럼 1970년대와달리최근에자원무기화정책이효과를발휘하지못하는이유는주요산유국들이집단행동에동조하지않고있기때문이다. 특히글로벌석유공급에가장큰영향력을발휘하는사우디아라비아는타국이자원무기화정책을시도할때마다증산을암시하여공급위축가능성에대한시장의불안감을희석시켰다. 예컨대 2002년 4월이라크가석유수출을중단하자이란과리비아는 다른아랍국가들이이라크의석유수출중단조치에가담할때에만 ( 자국도 ) 석유수출을중단하겠다 며사실상불참의사를밝혔다. 사우디아라비아의알리알나이미석유장관은 석유무기화 에대한반대의사를분명히하면서 원유시장에서공급부족을허용하지않겠다 며증산을암시하였다. 44) 그렇다면과거와달리산유국들의집단행동이발생하지않는이유는무엇일까? 그것은무엇보다집단행동을가능케하는이념적공통분모가없기때문이다. 1970년대산유국들의집단행동은 남북 ( 선진국-개발도상국 ) 대립 이라는이데올로기적균열과경제적종속탈피및신국제경제질서형성이라는발전모델공유에기반하고있었다. 그러나현재는이러한분명한균열과이념적지향이존재하지않는다. 물론 1990년대중, 후반에경제위기를겪으면서개발도상국에서신자유주의발전모델이퇴조하고그대안으로자원민족주의가부상한것은사실이다. 그러나아직이념적지향으로서의자원민족주의는러시아와라틴아메리카에국한되어있고, 45) 그나마이념성자체도 1970년대에비하면많이약화되었다. 44) 홍성민 (2002). 최근의중동정세와고유가. 석유협회보, 230, 36-39. 45) 베네수엘라와러시아는신자유주의의대안으로자원민족주의정책을추진한다는공통점이있지만정책의초점에서는차이가있다. 러시아가자원민족주의정책을통해 강한러시아 의재구축을지향한다면, 베네수엘라는경제발전과사회적재분배를동시에가능케하는전략으로자원민족주의를채택하였다. 물론베네수엘라차베스대통령은석유자원을매개로중남미공동체를형성해다극적세계질서를촉진하려하지만이는베네수엘라의역량으로가능한일이아니다 ( 문남권 (2008). 안데스좌파정권의자원민족주의비교연구. 국제지역연구, 11(4), 95-120.; 문남권 (2009). 베네수엘라차베스정부신자원민족주의가능성과한계. 국제지역연구, 12(4), 167-190.; 조정원 (2009). 러시아의 에너지자원의무기화 외교정책 : 러 - 우크라이나가스분쟁과 GECF 기구출범. 에너지경제연구, 8(1), 91-126.; 이경완 (2007). 신자유주의적세계화와러시아의자원민족주의 : 러시아 -EU 의새로운에너지협력방안모색. 러시아연구, 17(1), 267-305.). 삼성경제연구소 27
과거로부터의학습효과역시산유국들의집단행동을가로막고있다. 즉 1970년대 OPEC의집단행동은글로벌석유수요를감소시켜장기저유가시대를초래했고, 결국그피해는 OPEC 회원국들스스로가감내해야했던경험을공유하고있는것이다. 또한 1970년대와달리주요석유수입국들은전략비축유제도등을통해산유국의집단행동을완충할장치를마련해놓았다. 그렇지않아도기후변화문제때문에화석연료를원자력이나신재생에너지로대체하려는움직임이활발해지고있는상황에서산유국들의자원무기화는이러한경향을더욱촉진시킬것으로예상되기때문에집단행동을실행에옮기기란쉽지않다. 이러한상황에서베네수엘라나이란의독자적인석유자원무기화는글로벌석유시장에단기적인충격이상은줄수없으며, 오히려수출중단으로인한경제적손실과정치적부담은고스란히자국이부담해야한다. 일종의집단행동의딜레마에빠져있는것이다. 특히현재베네수엘라와이란의경제는전적으로석유수출에의존하고있으며, 여기서벌어들인수익을사회적으로재분배하여국민들의불만을잠재우는데정권의안정성이달려있다. 이런점에서베네수엘라나이란의석유자원무기화에대한 위협 들은아직은국내정치를겨냥한정치적수사일가능성이다분하다. 46) 46) 차베스정권의대미석유수출중단위협이엄포에불과하다는것은베네수엘라전체석유수출물량중 43%(2010 년기준 ) 가미국으로수출되고있다는사실에서도알수있다. 차베스정부는수출선다변화차원에서중국에대한수출물량을빠르게늘리고있지만, 여전히전체수출물량의 7% 에불과한실정이다 (EIA Country Analysis. <http://www.eia.gov/countries/cab.cfm?fips=ve>). 삼성경제연구소 28
Ⅲ. 고유가시대의자원민족주의 지금까지산유국을중심으로자원민족주의의현황과특징에대해살펴보았다. 이상의논의를정리하면 20세기와달리최근의자원민족주의는이념성탈피와실용성추구가특징이며, 베네수엘라등 급진적자원민족주의 국가들의재국유화역시과거에비하면실용적인면이두드러진다. 과거외국인투자자체를금지했던 유산으로서의자원민족주의 국가들역시최근에는생산량증가를위해외국인투자를제한적으로허용하고있다. 국영석유기업 (NOC) 간유착현상이나타나고있지만, 이와동시에국영석유기업과국제석유기업 (IOC) 간협력도확대되고있어아직은新남북대립을이야기하기는이른시점이다. 가장우려되는자원무기화역시현재로서는집단행동이나타날가능성은높지않은것으로판단된다. 그렇다면자원민족주의에대한우려의목소리들은근거가없는것인가? 그렇지는않아보인다. 문제의핵심은앞으로장기고유가시대가전개된다는데있다. 고유가는자원민족주의를격화시키고, 자원민족주의는고유가를고착시킨다. 양자사이에악순환고리가형성되면폭발적으로분출하였다스스로자멸한구자원민족주의에비해세계경제에더영속적인상처를남길수있다. 이하에서는고유가시대의도래가자원민족주의와글로벌석유수급의미래에미치는영향을분석해보고자한다. 장기고유가시대의도래 글로벌석유시장은이미 2000년대초반부터장기고유가국면으로진입하였다. 이는공급증가가수요증가를따라가지못하는펀더멘털차원의변화를반영하는것이기때문에투기나일시적인경기변동, 지정학적불안정등에따라단기적으로유가가등락할수는있어도장기고유가추세자체는지속될것으로전망된다. 47) 2008년하반기글로벌금융위기로급락했던유가는 2010년세계경제의회복과함께빠르게상승했으며, 중동민주화시위가발생하기이전에이미 1배럴당 90달러선으로뛰어올랐다. 중동지역정정불안이유가상승을부채질하는요인인것은분명하지만보다근본적인원인은수급 47) IMF (2011). World Economic Outlook, Tensions from the Two-Speed Recovery: Unemployment, Commodities, and Capital Flows. pp. 89-124. 삼성경제연구소 29
구조가타이트해진데있다. 따라서향후중동지역정세가안정되면유가가다소하락할수는있겠지만고유가국면자체는지속될가능성이높다. 48) 장기유가추세 (1861~2011 년 ) 자료 : BP 데이터를활용하여작성 그런데현재의장기고유가국면은매우오래지속될뿐아니라유가는더욱상승할것으로전망된다. IEA는각국의에너지정책이현기조를유지하는경우 (Current Policies Scenario, S1), 코펜하겐기후변화협약 (2009년 12 월 ) 에따라화석연료사용을대폭줄이는이상적인경우 (450 Scenario, S3), 그중간의현실적인경우 (New Policies Scenario, S2) 등 3가지시나리오별로 2035년까지의세계석유수요와유가를예측하였다. 49) 그결과이상적인경우인 S3를제외하고는 S1, S2 모두석유수요가급증하면서유가역시지속적으로상승하는것으로전망되었다. 2035년 1배럴당유가 (2009년기준실질가 48) 강두용외 (2011). 유가불안, 이번은다르다 (1): 구조적수급불균형과석유정점의위험. 산업경제정보, 506, 1-16. 49) 향후지구의기온상승을 2 C 이하로안정시키기위해서는대기중의 CO 2 농도를 450ppm 이하로유지시켜야하는데, 이를위해서는각국이화석연료사용을대폭감축해야한다. 450 Scenario 는모든화석연료순수입국은 2020 년까지, 순수출국은 2035 년까지화석연료보조금을폐지한다는가정하에세워진것이다 ( 단, 중동산유국들은보조금을폐지하지는않지만그비율이 20% 선까지하락한다고가정 ). 반면 New Polices Scenario 는모든순수입국은 2020 년까지보조금을폐지하지만, 순수출국은현재그러한계획을가진나라들만실행하고, Current Policies Scenario 는순수출국과순수입국구분없이현재화석연료보조금폐지계획을가진나라들만실행하는것이다 (IEA (2010). World Energy Outlook 2010. p. 63.). 삼성경제연구소 30
격 ) 는 S1의경우는 135.0달러 ( 명목기준 243.8달러 ), S2의경우는 113.0달러 ( 명목기준 204.1달러 ), S3의경우는 90.0달러 ( 명목기준 162.6달러 ) 로전망된다. 50) 장기석유수요와유가전망 자료 : IEA (2010). World Energy Outlook 2010, p. 72, 102. 아래표는 IEA 표준시나리오인 New Policies Scenario에서지역별석유수요와공급을전망한것이다. 이에따르면 2009년부터 2035년까지세계석유수요는연평균 0.6% 씩증가할것으로전망된다. OECD 국가는연평균 0.6% 씩감소하지만비OECD 국가에서 1.6% 씩증가하는데, 특히세계석유수요증가를견인하고있는중국과인도에서각각매년 2.4%, 3.6% 씩증가할것으로예상된다. 중국이세계석유소비에서차지하는비중도 2009년 9.6% 에서 2035년에는 15.5% 로약 2배가까이증가할것으로전망된다. 한편석유공급에서비OPEC 산유국이차지하는비중은 2009년 57.3% 에서 2035년 46.6% 로감소하는반면, OPEC 산유국이차지하는비중은 40.1% 에서 50.4% 로증가할것으로전망되고있다. 향후세계각국이화석연료의존도를감소시키고대체에너지개발에지속적으로노력하더라도중국, 인도를비롯한신흥국과개발도상국의경제발전에따라세계석유수요는더욱커질것이며, 중동과아프리카, 라틴아메리카등 OPEC에대한의존도역시더욱증가할것으로전망된다. 51) 50) IEA (2010). World Energy Outlook 2010. pp. 61-73. 51) IEA (2010). World Energy Outlook 2010. pp. 81-119. 삼성경제연구소 31
지역별석유수급균형전망 (New Policies Scenario) ( 단위 : mb/d) 수요 공급 연평균증가율구분 2009년 2020년 2035년 (2009~2035년) OECD 41.7 39.8 35.3-0.6% 북미 21.9 21.4 19.4-0.5% 유럽 12.7 11.9 10.4-0.8% 아시아 태평양 7.0 6.4 5.6-0.9% 비 OECD 35.8 44.1 54.6 1.6% 동유럽 / 유라시아 4.6 5.0 5.4 0.6% 아시아 16.3 21.8 30.0 2.4% 중국 8.1 11.7 15.3 2.4% 인도 3.0 4.2 7.5 3.6% 중동 6.5 8.0 9.2 1.3% 아프리카 3.0 3.3 3.8 0.9% 라틴아메리카 5.3 5.9 6.2 0.6% 국제벙커링 (bunkers) 6.5 7.5 9.1 1.3% 합계 84.0 91.3 99.0 0.6% OPEC 33.4 40.5 49.9 2.0% 비OPEC 47.7 48.2 46.1-0.1% 정제이익 (Processing gains) 2.3 2.6 3.0 1.2% 합계 83.3 91.3 99.0 0.8% 주 : 원유, 액성천연가스 (NGL), 비재래식석유 (unconventional oil) 포함 ( 바이오연료제외 ) 자료 : IEA (2010). World Energy Outlook 2010, p. 105, 119. 그런데이러한수급균형을맞추기위해서는 2010 2035년까지매년 3,100억달러, 총 8조달러 (2009년실질가격기준 ) 의신규투자가필요할것으로추정되고있다. 이중탐사 개발 생산등상류부문에필요한금액이 6.8 조달러로대부분을차지하고, 기타지역간수송 ( 중류부문 ) 이 2,410억달러, 하류부문 ( 정제 ) 에 9,779억달러가필요하다. 다시말해서이정도규모의투자가이루어지지않으면공급차질이발생하여공급이수요를밑도는상황이발생할가능성이높아지고그러면수급균형을전제로예측된유가는훨씬높은수준으로상승할것이다. 문제는현재로서는이러한투자가이루어질수있을지여부가매우불확실하다는사실이다. 52) 52) IEA (2010). World Energy Outlook 2010. pp. 139-141. 삼성경제연구소 32
구분 석유수급균형에필요한투자금액 (2010 2035 년 ) 재래식생산 비재래식생산 정제 자원민족주의와석유안보 ( 단위 : 10 억달러 (2009 년실질가격 )) 지역간수송 합계 연평균 OECD 1,284 283 244 1,811 70 북미 973 263 121 1,358 52 유럽 286 2 85 373 14 아시아 태평양 25 17 38 80 3 비 OECD 5,004 262 735 6,001 231 동유럽 / 유라시아 1,173 15 81 1,270 49 아시아 396 58 450 904 35 중동 821 39 105 965 37 아프리카 1,254 20 39 1,313 51 라틴아메리카 1,361 129 60 1,549 60 합계 6,288 545 979 241 8,053 310 자료 : IEA (2010). World Energy Outlook 2010, p. 140. 글로벌석유수급에미치는영향 고유가는산유국정부의자원민족주의정책을활성화시키는가장중요한배경이다. 고유가가자원민족주의의근본원인인지에대해서는이견이있지만, 양자가매우강한상관관계를가지고있다는것은이미역사적으로증명된사실이다. 문제는자원민족주의가고유가에기생할뿐아니라고유가자체를고착시키고장기화시킨다는데있다. 유가를하락시키기위해서는생산이증가하든수요가감소하든둘중하나가필요하다. 그런데생산이증가하기위해서는단기적으로는기존생산능력하에서증산이이루어져야하고, 장기적으로는상류부문에대한투자가증가하여생산능력자체를끌어올려야한다. 그렇다면자원민족주의는증산, 투자, 소비에어떤영향을미치는것일까? 첫째, 국제석유기업은단기이윤논리에따라움직이기때문에유가가상승하면고유가혜택을향유하기위해증산을실시하고, 그결과유가는하락 한다. 반면에국영석유기업은정부의장기적인전략적계산에따라증산여 삼성경제연구소 33
부를결정하기때문에고유가가반드시증산으로이어지지는않는다. 증산은결국유가하락을가져오기때문에고유가혜택을장기간향유하기위해서는증산을억제해야한다. 반면증산이이루어지않아고유가국면이장기화되면석유수요가감소하여장기저유가국면이도래한다. 따라서 OPEC의생산량정책은항상양자사이에 적절한 균형을맞추는방식으로이루어진다. 물론국제석유기업역시장기적관점에서보면적절하게증산을억제하는것, 즉미래의이익을위해현재의이익을어느정도희생하는것이합리적이지만집단행동의딜레마가이를가로막는다. 내가증산을억제하더라도다른기업이나산유국이증산을결정하면결국기회비용은나만부담해야하기때문에단기적이윤에집착할수밖에없는것이다. 물론이론상으로는국제석유기업역시카르텔을형성하여공급량조절에서집단행동의딜레마를완화시킬수있다. 그러나집단행동의딜레마가완화되려면규율과공공재를제공할의사와능력이있는존재, 예컨대 OPEC에서사우디아라비아같은조정자가필요한데현재국제석유기업중에는이러한역할을기대할수있는존재가없다. 또한 1970년대이전처럼국제석유기업이세계석유공급의대부분을좌우할때는자신의행동이세계석유공급과유가에미칠영향이분명하게예측되었기때문에집단행동의딜레마가완화될수있었으나, 오늘날에는석유공급과유가결정에서국제석유기업보다는 OPEC의역할이더결정적이다. 나의이단적행동이어떤결과를초래할지가불확실하면단기적이익에집착하려는유혹은더커지기마련이다. 물론산유국정부역시이러한집단행동의딜레마로부터완전히자유롭지는못하다. 고유가국면이전개되면 OPEC은 적절한 유가를장기간유지하 기위해 적절한 증산을결정하고이를회원국에게할당한다. 그러나할당량을어기는국가들은항상존재해왔다. 단기적인초과지대를향유하기위해할당량이상의증산을실행하는나라들이있으며, 반대로장기적인초과지대를향유하기위해증산자체를반대하거나오히려감산을주장하는나라들도존재한다. 2가지모두 OPEC의집단이익에는도움이되지않는다. 만일전자의이단국가 (free rider) 들이많아지면유가는폭락하고, 후자의이단국가들이많아지면단기적으로는이윤이늘겠지만석유수요가감소하여장기저유가국면이도래한다. 따라서 2가지이단을모두제어해야하는데, 바로그역할을현재사우디아라비아가하고있다. 앞서살펴보았듯이후자의이단국가들, 즉자원무기화를시도하는국가들 삼성경제연구소 34
이나타나면사우디아라비아는증산을통해이를저지한다. 반면에전자의이단국가들이나타나면사우디아라비아는감산계획을발표하여유가를안정시키거나반대로더큰규모의증산을통해유가를하락시킴으로써이단국가들의증산계획을좌절시킨다. 이경우사우디아라비아역시피해를입기는하지만유가의장기하락을막고석유질서를유지한다는장기적인이익을위해단기적비용을부담하는것이다. 53) 이처럼 OPEC이지금까지건재한이유는사우디아라비아라는공공재를제공하는나라가있어서집단행동의딜레마가완화되었기때문이다. 54) 그러나사우디아라비아의행동은어디까지나 적정고유가 를장기적으로유지하기위한정책일뿐이다. 글로벌석유시장의견지에서볼때자원민족주의는석유공급에서국영석유기업의영향력이증대하는현상이며, 이는사우디아라비아의조정을통해 OPEC의인위적인가격결정능력증가로귀결된다. 따라서각국의석유생산에서국영석유기업의비중이증가하고이에비례하여국제석유기업의비중이감소할수록세계시장에서석유공급의가격탄력성은감소하며그결과고유가는장기화되고고유가는다시자원민족주의를부추긴다. 이에따라자원민족주의와고유가의악순환고리가형성될가능성이높다. OPEC 과비 OPEC 생산량비중변화전망 자료 : IEA (2010). World Energy Outlook 2010, p. 119 53) 1990년대중반베네수엘라가할당량이상으로생산량을늘리자사우디아라비아는증산을통해유가를하 락시켜베네수엘라의생산량감축을유도하였다 ( 최성희 (2006). 국제석유시장에서공급부문의구조적특 징 : 잉여생산능력을기반으로하는공급함수추정 ( 기본연구보고서 2006-14). 에너지경제연구원. p. 11.). 54) Malnes, R. (1983). OPEC and the Problem of Collective Action. Journal of Peace Research, 20(4), 343-355. 삼성경제연구소 35
둘째, 장기적인생산능력이증가하기위해서는상류부문에대한투자가증가해야한다. 그런데자원민족주의는지분제한, 각종규제, 세금인상등을통해자국석유자원에대한외국인투자를제약한다. 자원민족주의가발호한나라들은주로석유매장량이풍부하고생산단가가낮은나라들이다. 따라서국제석유기업의투자는점점더생산단가가높은지역으로몰리게되고그결과장기적으로글로벌차원에서생산능력이위축되고평균생산단가가상승하여이중의유가상승압력을창출한다. 55) 이러한압력은자원민족주의가세계각국으로점점더많이확산될수록증가할것이다. 특히고유가국면에서는산유국정부의재정수입이확대되기때문에외국인투자에의존할필요성이감소하여이는다시외국인투자를차별하는자원민족주의정책을강화시킨다. 물론외국인투자, 특히국제석유기업의투자가감소하더라도자국국영석유기업의투자가감소분이상으로증가하면문제는없다. 특히고유가국면에서는국영석유기업의이윤이증가하므로투자여력도그만큼커질거라고예상할수있다. 그러나국영석유기업은이윤창출과함께정부의다양한정책적목표에기여해야한다는이중목표에노출되어있기때문에이윤은석유생산능력의유지와확대만이아니라다양한정부시책을위해전용될소지가다분하다. 더욱이국영석유기업은정부가할당한수익목표를채우기위해생산능력확충을위한투자보다는기존생산능력을최대한활용하는데매달리는경향이있으며, 이것이투자여력을더욱감소시킨다. 56) 이러한경향은정부재정에서석유수출대금이차지하는비중이크고자원민족주의가기승을부리는나라일수록강하다. 앞서살펴보았듯이자원민족주의는대외적으로는민족주의적성향을띠지만대내적으로는소득재분배에대한평등주의적압력을강화시킨다. 57) 따라서국영석유기업이윤의상당부분은사회보장성프로그램에투여되거나국민소득을직간접적으로보전하는데이용된다. 예컨대베네수엘라 ( 정부예산에서석유수출대금이차지하는비중이 47%) 는차베스정권등장이후정부예산에서사회부문지출이차지하는비중을 47.9%(1998년 ) 에서 59.5%(2006 55) Kretzschmar, G. L., Kirchner, A. & Sharifzyanova, L. (2010). Resource Nationalism: Limits to Foreign Direct Investment. The Energy Journal, 31(2), 27-52. 56) Pirog, R. (2007). The Role of National Oil Companies in the International Oil Market (CRS Report for Congress). Congressional Research Service. 57) Mares, D. R. (2010). Resource Nationalism and Energy Security in Latin America: Implications for Global Oil Supplies (Working Paper). James A. Baker III Institute for Public Policy Rice University. 삼성경제연구소 36
년 ) 로증가시켰다. 58) 아래표에서보듯이 2006년상류부문 10대투자기업중대부분이국제석유기업이다. 국영석유기업중에서는 PetroChina( 중국 ) 와 Statoil( 노르웨이 ), Petrobras( 브라질 ) 만이순위에들었다. 그런데 PetroChina는해외석유자원확보를위해중국정부의전략적지원을받고있는기업이고, Statoil과 Petrobras는국영석유기업이지만사실상민간기업처럼운영되고있다. 반면에 Saudi Aramco( 사우디아라비아 ), NIOC( 이란 ), INOC( 이라크 ), KPC( 쿠웨이트 ), PDVSA( 베네수엘라 ) 등세계최대매장량을확보하고있는국영석유기업들은순위에들지도못하였다. 순위 기업 2006 년상류부문 10 대투자기업 투자금액 (10 억달러 ) 순위 기업 투자금액 (10 억달러 ) 1 ExxonMobil 14,470 6 ConcocoPhillips 8,844 2 Shell 12,046 7 Chevron 8,389 3 BP 10,237 8 Petrobras 7,194 4 PetroChina 10,160 9 encana 6,650 5 Total 10,040 10 Statoil 6,423 자료 : Pirog, R. (2007). The Role of National Oil Companies in the International Oil Market (CRS Report for Congress). Congressional Research Service. p. 12. 마지막으로자원민족주의는가격에대한수요탄력성을제약하여고유가에따른수요감소를지연시킨다. 자원민족주의하에서평등주의적압력은국영석유기업의이윤을사회보장성프로그램에투여하는방식으로해소되기도하지만, 보다보편적인것은석유보조금지급이다. 즉국내산업과국민들에게값싼혹은심지어원가이하의석유를제공하여정치적 사회적불만을무마하는것이다. 아래그림은주요국의화석연료보조금과그것이 GDP에서차지하는비중을표시한것이다. 그림에서보듯이이란은연간 300억달러, 사우디아라비아는 220억달러, 인도는 130억달러, 이집트는 120억달러, 베네수엘라는 110억달러, 인도는 80억달러를석유보조금으로사용하고있다. 이외에도중 58) 문남권 (2008). 안데스좌파정권의자원민족주의비교연구. 국제지역연구, 11(4), pp. 202-209. 삼성경제연구소 37