러시아는소련시절세계에서가장큰원조국가가운데하나였지만소련해체이후원조수혜국으로몰락하였다가경제가다시부활하면서 2000년대중반이후다시원조공여국으로복귀한독특한경험을가진국가이다. 소련시절공적원조규모는공식적으로발표되지는않았지만러시아측전문가들은연평균총국민소득 (GNI) 의 0.20~0.25% 를집행한것으로추산하고있으며이를토대로금액을산정하면 1954년부터 1991년까지총780억달러를원조하였을것으로추정된다. 소련의개발원조는 1950년대중반부터흐루쇼프가아프리카, 아시아, 라틴아메리카의개발도상국들을원조수혜국으로목표를설정하고소련의정치적목적을투영하면서모습을드러내었다. 소련개발원조의핵심목표는제3세계개발도상국들에대한서방의영향력을억제하고대신그자리에소련의영향력을극대화하는것이주된목적이었지만제3세계민족해방운동진영내에서소련에대한중국의도전을대응하는것도포함하고있었다. 개발원조를통해궁극적으로제3세계국가들이자신들의경제를해결하는해법으로소비에트공산주의외에대안이없음을설득하는것이었다. 즉사회주의세계를완성하는수단으로서개발협력을활용하고자하였다. 이런점에서소련의개발원조는근본적으로미국의개발원조와크게다르지않았다. 소련의공적개발원조 (ODA) 는소비에트계획경제체계에포함되어집행되었으며그렇기때문에행정적이면서도매우관료적인방식으로집행되었다. ODA를목적으로 1957년소련공산당중앙위원회는대외경제문제위원회를설치하고제3세계에대한원조문제를총괄적으로지휘하도록조정하였다. 소련은원조를받는국가들이소련을식민화세력으로인식하거나주변부를착취하는제국으로보지않도록관리하였다. 그리고앞서지적한대로제3세계국가들이소련의독특한근대화경험을자국발전에필요한경험이라는것을이해하도록적극유도하였다. 1981년까지소련은 81개개도국과경제와기술협력에대한합의를체결했는데, 그중아시아, 아프리카및라틴아메리카에있는제 3세계개도국이 65개였고이외에는사회주의진영의개도국들도포함되었다. 1991년 1월까지개도국에서수행된대규모프로젝트의수는모두 907개로서중공업분야, 금속공업분야, 기계제작분야, 전력분야, 화석연료및원자재분야등주로인프라및산업기반마련을위한사업이주를이루었다. 특히발전소와송전선로등전기에너지분야프로젝트가전체대외원조의 30% 를차지하는것은소련의개발협력방향을가늠하게한다. 한편대외원조의 5% 는 30여개국가의지리탐사분야에공여되었다. 소련은이러한지리적탐사에대해경제적대가를받지않았는데그이유는서방의에너지메이저기업들이경제적이익을위해탐사를하는것에대항하여소련의지정학적이익을고려한측면이강하게작용하였기때문이다. - 1 -

하지만 1980년대소련이내부적경제문제에더집중하게됨에따라개도국들에대한원조는계속감소하기시작하였다. 그리고 1991년까지아프가니스탄, 앙골라, 캄보디아, 쿠바, 에티오피아및니카라과에대한개발원조는아예중단되었다. 더욱이소련해체와계속된경제위기로인해러시아는역설적으로원조수혜국이되었다. 1990년에서 2005년까지다른중부및동구유럽국가들및이행경제들과함께러시아는 DAC의 Part II에해당하는원조수혜국명단에포함되었다. 러시아가 DAC 회원국으로부터받은공적원조금액은다음과같다. [ 표 1] OECD DAC 회원국의러시아공적원조규모 연도 공적원조공적원조가 GNI에서 (OA, US$, billions) 차지하는비중 (%) 1990 0.25 0.05 1991 0.56 0.11 1992 1.94 0.42 1993 2.42 0.56 1994 1.85 0.47 1995 1.6 0.41 1996 1.25 0.33 1997 0.79 0.17 1998 1.08 0.38 1999 1.9 1.07 2000 1.57 0.63 2001 1.11 0.37 2002 1.3 0.38 2003 1.26 0.3 2004 1.31 0.23 출처 : Development Cooperation Reports 1997-2005, World Development Indicators database. 러시아경제가부활하기시작한 2000년대중반이후부터러시아는 ODA를다시시작하게되었다. 흥미로운것은새로운러시아원조프로그램을구축하는데있어과거소련시기경험이중요한역할을하였지만수혜국이라는위치를경험하였다는점에서좀더변화된개발원조개념을포함하기를원하였다. 또한소련해체이후경제위기로인한제한된재정수단때문에최근까지러시아의개발원조참여는그규모와원조형태면에서매우제한적이었다는점도감안하였다. 새로운개발협력개념에는러시아의경제상황에따라개발협력의방향과규모가가변적으로작용할수있게하였다. 구체적으로 2006년러시아정부가국제개발원조참여개념 (Concept of Russia s Participation in International Development Assistance) 을채택할당시러시아정부의 ODA 예산은자동적으로증가하지않는다 - 2 -

는원칙을포함하였다. 이개념은러시아가 2006 년 G8 정상회담의장이되면서본격 적으로준비되었고 2007 년푸틴대통령에의해승인되었다. 러시아의개발원조개념은수혜국들의사회경제적발전을가능하게하고, 자연재해및국제분쟁으로인한위기상황을해소하는데도움을주며러시아의국제적지위와신뢰성을강화시키는국제적인금융, 기술, 인적요소및다른원조를제공하는것에대한러시아정부의개발협력정책의기본골격으로작용하고있다. 또한러시아정부의개발원조개념은국제적으로합의된개발협력의목표치와는다르게러시아국가의형편에맞도록목표를설정하고있다. OECD DAC은 GNI의 0.7% 를 ODA 로사용하는것을목표로규정하고있는데이러한수준은현실적으로러시아가당장달성하기어려운목표치이다. 물론이러한목표치를여타 OECD DAC 회원국들도달성하지는못한상태여서이러한목표치를달성하는것을대부분국가들은암묵적으로동의하고명문화하지는않고있다. 그러나러시아는국제개발원조목적으로최소 GDP의 0.7% 수준까지점진적으로원조제공을늘리는것으로계획하고있음을밝히고있다. 당시러시아정부에따르면부채감액을포함하지않은러시아연방개발원조지출예산은 9,700만달러수준이었다. 한편오늘날적용되는러시아개발원조프로그램의우선순위는 2006년 G8 의장국기간동안만들어졌다는점에서개발원조의효과를둘러싼실증적증거보다는다소규범적인측면에서결정되었다. 러시아는현재에너지, 보건및교육분야를개발협력의최우선순위로두고있다. 이러한우선순위결정은소련발전체계의유산이면서동시에러시아가해당분야에서상대적인우위와이점이있다는점을감안한것이다. 지속가능한발전이라는명분에서러시아정부는이렇게우선순위를결정하였다. [ 표 2] 러시아의 ODA(US$, millions) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 ODA 100 101.3 101.8 210.8 220 785 472.39 513.9 458 GNI 578245 744977 960335 1,268988 1,626045 1,182452 1,431766.82 1,640478.3 1,822654.2 ODA as %of GNI 0.02 0.01 0.01 0.02 0.01 0.07 0.03 0.03 0.03 출처 : G8 UK(2013); World Bank(GNI data); OECD DAC 러시아의 2006년국제개발원조지출은 OECD DAC 회원국뿐아니라일부개도국 ( 중국과인도 ) 들보다도낮았다. 그러나글로벌경제위기 (2008-2009) 이후이러한경향성은변화되었다. 글로벌경제위기당시러시아는개발원조약속을지켰을뿐아니라국제개발원조지출을대폭증가시켰다. 그결과 2009년러시아의 ODA는 2009-3 -

년에비해 3.5배이상증가하였다. 물론러시아의 ODA가 GNI에서차지하는비중은여전히낮은실정이다. GNI대비러시아의 ODA 비율은 2004년 0.015% 에서 2009년 0.065% 에머물렀으며이는 OECD DAC 회원국수준에비해서크게낮은수준이었다. 그러나글로벌경제위기이후 2015년러시아의순 ODA는 12억달러로 2014년 8억 7,600만달러대비 95% 증가하였고 GNI 대비 ODA 비율은 0.05% 에서 0.09% 까지증가하였다. 러시아의개발원조가꾸준히중가하고있음을확인할수있다. 또한최근러시아는과도한부채를진최빈국들의부채탕감을통해자국의영향력을복원하면서새로운개발협력을추진하고자한다. 소련시기제공한차관을갚지못하는개도국의부채를탕감하는방식으로러시아의제한된재정능력을보완하고이들국가에게새로운개발협력을진행할수있는가능성을모색하고있다. 2005년 G8 정상회담에서러시아는아프리카국가들이갚아야하는 113억달러가치의부채를탕감시켜주었다. 그이후부터현재까지누적된부채탕감금액은 200억달러에달한다. 여기에북한에대한채무탕감도포함되어있다. 이러한수치는다른 G8 국가들보다도높은수준이다. 이와같은방식으로부족한개발원조재원을보충하면서자국의영향력을다시금복구하고자한다. 그리고국제다자간협력프로그램을활용하는저비용고효율개발협력도러시아의부족한재원을보완하기위해활용하고있다. 대표적인것으로아프리카국가들의농촌지역에에너지인프라구축을지원하는러시아의계획이다. 러시아는지구촌에너지파트너쉽프로그램에참여하면서이러한형태의협력도계속참여하고있다. 소규모발전소, 소규모수력발전댐건설, 아프리카원거리지역까지이어지는전력송전선건설프로젝트가이프로그램하에서수행되고있다. 러시아는 2007년부터이계획을위해약 3000만달러를편성하고지원하였다. 전체프로그램대비금액은크지않지만이를통해러시아는꾸준히아프리카개발협력에대한관심을표명할수있었다. 또하는러시아는 2008년 10월개발을위한교육원조신탁자금 (Russia Education Aid for Development Trust Fund) 을편성하였다. 이것은교육분야에서새로운기부자로서러시아의역할을강화할목적으로러시아정부와세계은행이공동으로진행한프로젝트였다. 저소득국가의교육의질을높이기위한것이이프로그램의주목적이었고, 아프리카, 중앙아시아, 남아시아에서 7개국을선정하였다. 신탁기금은 5년기간동안 3200만달러가배정되었다. 과거소련시기소비에트교육은소련 ODA 프로그램의주요도구이자중심이었다. 외국인들은과학과문화협력합의와외국정부의요청에따라무료로교육을받았다. 소련국제교육의상징은콩고혁명가파트리사루붐바의이름을따서 1960년모스크바남부에설립된루붐바민족친선대학이었다. 한때루붐바민족친선대학의외국 - 4 -

인학생수는전세계외국인학생수의 10.8% 에달하기도할정도로소련교육원조의상징이었다. 소련으로유학온외국인학생 80% 는아시아, 아프리카및라틴아메리카학생들이었다. 이러한인적자원개발협력요소는냉전시기상당히중요한영향을미쳤는데, 1970년대소련의대학을졸업한상위엘리트들이아시아, 아프리카및라틴아메리카의최상위권력층을구성하였다. 그러나 2010년기준으로러시아는전세계외국인유학생중 3.9% 만이목적지로삼는나라가되었고, 러시아유학중인학생들의국가별비중도큰변화를보여 OECD 국가출신이 45,000명인반면, 개도국출신은 23,000명에그치고있다. 소련해체이후교육분야의원조감소로과거와같은인적영향력요소는크게감소하였다. 그러나아직도아프리카, 아시아, 라틴아메리카최고위권력상층부에서러시아의인적네트워크영향력은상당히작용하고있다. 최근러시아는교육분야의개발협력을강화하기위한노력을다시기울이기시작하였다. 2000년대들어서면서외국인학생수가꾸준히증가하고있는데 2020년까지러시아의장기사회경제발전개념 ( 러시아연방경제개발부 2008) 에서는이러한교육분야의개발협력을목적으로외국인학생지원체계개념을수립하고있다. 러시아는 2007년 3월 2010년에서 2019년사이에백신개발을위한선생적시장조성에 8000만달러를기여하기로결정했다. 러시아의 G8 참여와특히 2006년 G8 의장국이되면서선행적시장조성기여결정을하게되었다. 러시아소비자보호및복지국 (Роспотребнадзор) 에따르면 2000-2005년동안세계보건이슈에러시아의전체기여는 5293만달러였고, 2006년한해 2985만달러였으며 2007년과 2008년 4배로증가했다. 이렇게국제적위상이추락하였던러시아국제개발원조를다시시작하게된계기는무엇보다도유가상승과더불어경제가부활한것이결정적계기였다. 러시아는국제개발원조 (International Development Assistance) 분야에서러시아연방의정책개념을 2014년 4월 22일러시아연방대통령령제259호에의해수립하였다. 러시아개발원조의대상지역에새롭게편성된국가는좋은이웃으로또다양한형태의동맹정책을추구하는독립국가연합, 특히중앙아시아국가들이다. 또한이들국가들은러시아국제지원의핵심우선순위이다. 2015년러시아연방은주로시리아, 세르비아, 기니뿐아니라독립국가연합회원국들에게양자개발원조를제공했다. 러시아의 ODA의약 60% 가다양한형태의지원을통해공급되고있다. 러시아외무성과재무성은다른정부기관들과협력하여러시아연방의개발협력정책을수립하고그이행을감독하는데주도적인역할을수행하고있다. 러시아의다자간 ODA는세계은행그룹 (2015 년다자간 ODA의 53% 차지 ) 과유엔 (36%), 지역개발은행 (1%) 을통해제공하고있으며러시아전체 ODA의 22% 가다자간조직과의협 - 5 -

력을통해제공되고있다. 러시아의양자개발협력의우선부문은보건, 공공재정, 식량안보, 영양및교육분야로서 G8 정상회담의장국이었던당시형성되었던우선 순위는현재도유효하다. 결과적으로러시아의개발협력은공여국, 수혜국, 공여국으로변경되는구조속에서개도국의문제해결혹은체제전환과정의문제를자국의개발협력프로그램에충분히반영하지못하고있는상태이다. 또한자국의국제적위상을회복하기위한측면에서개발협력이진행되는특성으로말미암아국제사회에서새로운규범을제시하고개발협력의개선과발전에대한의제를주도적으로형성하지못하는측면도있다. 그러나소련시기개도국으로부터반환받지쌍무채무를해결하는과정을통해정체되었던양자관계를해결하는방식으로새로운개발협력을추구하고있다는점에서경제적여건이나아진다는것을전제한다면러시아가중점적으로생각하는주변핵심협력국과는새로운형태의협력이추진될가능성이높다고할것이다. 이러한측면에서러시아가북한에부채를탕감해주고새로운협력을추진할준비가된상태이다. 북핵실험과장거리미사일발사등으로촉발된한반도위기로대북제재국면이계속되고있지만향후북핵문제를둘러싼새로운국면이발생하게되면러시아는이러한상황을최대한활용하기위해북한과새로운개발협력을진행할가능성을확보하고있다고할것이다. - 6 -

[ 참고 ] Gray, P. A. (2015). Russia as a recruited development donor. The European Journal of Development Research, 27(2), 273-288. Larionova, M., Rakhmangulov, M., & Berenson, M. P. (2014). The Russian Federation's International Development Assistance Programme: A State of the Debate Report. Obydennikova, Ekaterina (2013). Russia in the ODA industry : from a recipient to a donor. 서울대학교국제대학원석사학위논문. - 7 -