연구보고서 14-12 정지원 권율 정지선 이주영 송지혜 유애라
연구보고서 14-12 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 정지원 권율 정지선 이주영 송지혜 유애라
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 서언 최근국제사회는글로벌개발목표인밀레니엄개발목표 (MDG) 의달성시한을 1년앞두고 2015년이후전개될새로운개발프레임워크에대한논의를진행하고있습니다. Post-2015 개발프레임워크는인권 평등 지속가능성의기본원칙하에지속가능발전 (sustainable development) 이중장기비전으로설정된상태이며, 2015년 9월까지새로운개발의제를실현하기위한구체적인행동목표가도출될예정입니다. 밀레니엄개발목표가채택되었던 2000년이후전세계는급격한환경변화를경험했으며기후변화, 다양한유형의불평등, 에너지부족등새로운도전과제에직면한상황에서새로운글로벌개발목표가포괄적으로설정될전망입니다. 아울러개발의성과뿐만아니라그성과의지속가능성에초점이맞춰질것으로보입니다. Post-2015 논의는새로운개발목표설정뿐만아니라목표달성을위한이행수단에관한사항을동시에포함하고있습니다. 지속가능발전목표 (SDG) 를이행하고추진하는데있어가장핵심적인수단은재원입니다. 개발도상국의개발수요가여전한상황에서새로운도전과제를추가적으로해결하기위해서는개발재원이크게확대되어야합니다. 이에따라개발재원의출처와조성방식의다양화에대한요구가지속적으로늘어나는상황입니다. 이러한배경하에서이연구는 Post-2015 체제에대비하고국제사회의개발재원확대움직임에대응하여우리나라의정책방향을설정하는데기여하고자추진되었습니다. 이를위해첫째, Post-2015 개발의제와개발재원관련국제사회의논의동향분석을토대로 Post-2015 체제와개발재원확대를연결하는논리를제시하였습니다. 다음으로개발재원조성과더불어핵심이슈로
부상하는개발재원측정에관한쟁점을분석하였습니다. 현재 OECD 개발원조위원회 (DAC) 를중심으로전세계적인저금리상황을반영, ODA의정의를수정하는작업이진행되고있습니다. 또한재원출처와지원수단을다양화하여개도국사업을지원하는공여국의노력을적절히측정하기위한새로운지표도입이가시화되고있습니다. 이연구는이와관련된방대한분량의문헌분석을통해쟁점을명확히정리함으로써연구에포함된정책제언을뒷받침하고자했습니다. 아울러개발재원으로서민간재원의중요성에대한인식하에다양한금융수단을활용하여민간재원을동원하고이를개발협력에활용하는독일과프랑스의사례를분석하였습니다. 또한민간재원의역할이특히주목되는기후변화분야의논의를검토하였습니다. 우리나라에대한정책제언도출에앞서, 우리나라의개발재원조성현황및특성을다른 DAC 회원국과비교평가를시도했습니다. 이연구는정지원박사의연구책임하에권율박사, 정지선 이주영전문연구원, 송지혜 유애라연구원이공동으로참여했습니다. 연구수행과정에서자문과조언을해주신임호열국제협력정책실장, 정성춘 강유덕박사, 기획재정부지광철팀장, 한국수출입은행최정훈팀장, 경희대손혁상교수와박복영교수에게감사의뜻을전합니다. 아무쪼록이보고서를통해 OECD 개발원조위원회 (DAC) 의일원이자녹색기후기금 (GCF) 유치국인우리나라가국제사회공동의노력에적극동참하는데필요한논리를제공하고, 개발재원조성에관한정책수립시유용하게활용되기를기대합니다. 2014년 12월원장이일형
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 국문요약 밀레니엄개발목표 (MDG) 달성시한을 1년남겨두고, 국제사회는 2015년이후의개발프레임워크에대한논의를진행중이다. 인권 평등 지속가능성의 3 대기본원칙하에지속가능발전 (sustainable development) 이중장기비전으로설정된상태이며, 비전을실현할행동목표로지속가능발전목표 (SDG) 가도출될예정이다. 지속가능발전목표는 MDG의핵심목표인빈곤퇴치는물론글로벌환경변화와새로운도전과제를반영하여매우포괄적으로설정될전망이다. Post-2015 논의의가장큰특징은새로운목표뿐만아니라목표달성을위한이행수단역시강조되고있다는점이다. 이에따라글로벌파트너십과개발재원이핵심이슈로다뤄지고있다. 선진국-개도국또는공여국-수원국의이분법적접근방식에서벗어나개발의주체를신흥개도국, 시민사회, 민간부문까지확대하고상호협력을강화해야한다는것이글로벌파트너십논의의핵심이다. 한편개발재원에관한논의는개발수요가여전히존재하는현실과기후변화, 에너지고갈등새로운도전과제에대응하기위해서는개발재원이확대되어야하며, 재원의출처와조성방식도다양화해야한다는것이다. 이연구는 Post-2015 체제를대비하여개발재원확대조성을위한국제사회의최신논의동향을상세히분석하고, 이를바탕으로한국의개발재원관련정책수립에시사점을제공하는것이목적이다. 이를위해첫째, Post-2015 개발프레임워크관련주요문서와재원수요를추정한기존문헌을검토하였다. 둘째, 개발재원조성과더불어핵심이슈로떠오르고있는개발재원측정관련쟁점을분석하였다. 셋째, 개발재원으로서민간재원의중요성에대한인식하에다양한금융수단을활용하여민간재원을동원하고이를
개발협력에활용하는독일과프랑스의사례를분석하였다. 또한민간재원의역할이특히주목되는기후변화분야의논의를검토하였다. 마지막으로한국의개발재원조성현황및특징을타 DAC 회원국과비교분석하고, 향후개발협력강화를위한중장기재원동원방안을제시하였다. Post-2015 체제하에서지속가능발전목표의도입은글로벌개발의제의확대와이를지원하기위한재원이증가해야함을의미한다. 환경보호및보전의차원에서 1980년대후반등장한개념인지속가능발전은기후변화, 다양한유형의불평등, 에너지부족등새로운도전과제에맞서개발목표의달성은물론성과의지속가능성차원에서 Post-2015의핵심비전으로설정되었다. 다양한기관들이각각상이한가정과추정방식을토대로지속가능발전을위한투자수요를예측하고있으나경제전반이아닌분야별시도가대부분이다. 개발재원의양적규모확대와더불어질적제고차원에서개발재원측정방식의개선에관한논의가 OECD 개발원조위원회 (DAC) 를중심으로진행중이다. 이는측정방식개선을통해개발재원의공급과활용의투명성과책임성을제고하려는취지이다. ODA 정의의현대화와공여국의노력을측정하는새로운수단인 총공적개발지원 (Total Official support for Sustainable Development) 의도입으로요약되는 DAC의작업은향후공여국의기여도를판단하는기준에상당한변화를가져올것으로예상된다. ODA 적격기준의대표적인요소인 양허적성격 (concessional in character) 의의미를재정립하는것이 ODA 정의현대화논의의핵심인데, 낮은시장금리와리스크프리미엄을고려할경우 DAC 회원국이제공하는양허성차관의증여율은낮아지게된다. 즉개도국에제공되는차관이 ODA로인정받기위한요건이강화되는효과가발생한다.
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 ODA의요건은강화하되공여국의추가적인개발재원동원노력을고려하려는것이총공적개발지원지표도입의기본취지이다. 여기서추가적인개발재원동원노력은보통민간자금을유도하기위한공적지원을의미하는데, 보증이나지분투자, 양허성이낮은차관등이포함되며통계상이들은기타공적지원 (OOF: Other Official Flow) 으로분류되어왔다. 기존 ODA와 OOF의단순한구분에서벗어나 OOF의증여상당액을계산하고, 이를 ODA 와더불어해당국가의총공적개발지원규모에포함시키는방안을논의중인데, 총공적개발지원지표가도입되면 OOF를활발히사용하는공여국의기여수준이상대적으로높게나타나게된다. 독일과프랑스는정부예산뿐만아니라시장으로부터낮은금리로자금을조달하여개발재원으로활용하는대표적인국가이다. 독일 KfW는개도국지원자금의 2/3를시장에서조달하는데, KfW가제공하는금융수단은 ODA로인정받는양허성차관뿐만아니라혼합금융, 복합금융, 저금리차관등다양하다. 독일양허성차관의상당부분이현재진행중인 ODA 정의현대화작업에따라 ODA 적격기준을충족하지못할수도있으나, 총공적개발지원지표의도입으로독일의개발재원에대한기여는크게증가할가능성이높다. 프랑스 AFD는정부예산을최빈개도국에대한무상지원및부채탕감에활용하고, 시장으로부터조달한자금으로양허성차관을제공하는것이특징이다. 프랑스역시증여율에사용되는할인율이낮아지고위험요소가고려될경우양허성차관의 ODA 인정비율이하락할수있으나독일과같이다양한금융수단을활용하는바, 총공적개발지원규모는크게상승할가능성이있다. 한국의개발재원규모는 2012년기준 124억달러수준이며, 이중 ODA 가차지하는비중은약 13% 이다. 현재 GNI 대비 0.1% 인 ODA 규모를지속
적으로확대할계획이나, 정부예산에전적으로의존하기보다는독일과프랑스사례처럼시장으로부터개발재원을조달하고, 양허성차관이외의다양한금융수단을개도국의상황에따라제공하는방안을모색할필요가있다. 한국은 DAC 회원국평균 (11%) 에비해 ODA에서양허성차관이차지하는비중이높은편이다 (48%). 그러나한국이제공하는양허성차관의증여율은 88% 로 DAC 평균 (64%) 에비해높다. ODA 정의현대화작업에따라양허적기준이강화되더라도한국의양허성차관은 ODA 요건을충족한다. 여기서국제사회논의의초점은공여국이제공하는수단의양허성여부를넘어다양한금융수단을활용한재원확대가능성에맞춰져있다는점에서한국에시사하는바가크다. 이연구는개발재원확대를위한정책방안으로다음의세가지를제시하였다. 첫째, ODA 이외의공적지원이민간자금동원의관점에서보다확대될필요가있다. 이는 ODA 확대목표를회피하기위한의도가아니라지속가능발전목표달성을위한재원마련을위해민간재원을효과적으로활용하기위함이다. 둘째, EDCF의재원을시장에서조달가능하도록장려하고 EDCF의금융수단을다양화할필요가있다. 그러한변화는 ODA에서차관비중을늘리려는의도가아니라새로운지표인총공적개발지원의관점에서한국의기여수준을확대하는차원임을분명히인식해야한다. 셋째, 민간자금을유도하기위한공공개입의첫시도로서기후변화분야를고려해볼수있다. 기후변화대응을위해서는막대한규모의재원이추가로필요하며, 재원의주요출처로서민간부문의역할이기대된다. 개도국의일반적인국가리스크에더해기후변화의불확실성을감수하면서민간부문의투자를유도하기위해서는공공개입이필수적이다. 기후변화특화기금으로서 2010년에설립
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 된녹색기후기금 (GCF) 은민간부문대응조직을별도로설치하기도했다. GCF 유치국으로서한국은민간부문의참여를유도할수있는금융수단을개발하여개도국기후변화대응사업을성공적으로추진하고이를국제사회에성공사례로제시할수있을것이다.
차례 서언 3 국문요약 5 제 1 장서론 19 1. 연구필요성및목적 20 2. 연구방법및구성 21 제2장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 25 1. Post-2015 의제설정 27 2. Post-2015 비전 : 지속가능발전 30 가. 지속가능발전의개념정의 31 나. 지속가능발전목표의주요내용 34 3. 지속가능발전달성을위한재원규모 36 가. 재원수요추정방식 37 나. 재원규모예상범위 40 제3장개발재원논의동향및쟁점 45 1. 국제사회의개발재원논의경과 46 2. 개발재원의유형별추이 49 3. 개발재원측정방식의쟁점과이슈 53 가. ODA 정의와개념의현대화 54 나. 양허적성격의정량화 57 다. 증여등가액도입 65
라. 새로운공적개발재원측정수단 : TOSD 67 마. 수원국관점 73 제4장개발재원확대를위한민간재원동원방안 79 1. 민간재원동원을위한공공재원의역할 81 2. 국제사회의민간재원동원사례 84 가. 개발금융기관의민간재원동원방식 84 나. 독일 88 다. 프랑스 94 3. 기후변화대응과민간재원 103 가. 기후재원조성논의 103 나. 기후재원과개발재원의관계 107 다. 민간재원동원과측정 110 제5장우리나라개발재원현황평가와개선방안 117 1. 개발재원조성현황및평가 118 가. 개발재원의구성 118 나. 유형별현황및평가 120 다. 수원국별특성및시사점 128 2. 정책과제와개선방안 130 가. ODA 지원효과의제고 130 나. 민관협력방식을활용한개발재원마련 133 다. 기후재원과개발재원의연계 139 제 6 장요약및결론 143 참고문헌 149
부록 157 Executive Summary 169
표차례 표 2-1. Post-2015 의제설정관련주요동향 27 표 2-2. Post-2015 지속가능발전목표 ( 안 ) 35 표 2-3. 계량모형을활용한이용투자수요추정연구 37 표 2-4. 통합평가모델을활용한투자수요추정연구 38 표 2-5. 성장모형을활용한투자수요추정연구 39 표 2-6. 부문별투자수요추정연구 40 표 2-7. 온실가스감축비용추정치 42 표 3-1. 시나리오별 ODA 규모비교 56 표 3-2. 할인율에따른증여율비교 60 표 3-3. IMF의저소득국지원프로그램의양허성조건 64 표 3-4. ODA 중행정비용 공여국내지출 난민지원비중 72 표 3-5. 소득수준별개발재원유입현황 (2011) 75 표 4-1. 주요국제금융기구의비양허성지원규모및비중 85 표 4-2. 주요개발금융기관이보증으로조달한자금현황 87 표 4-3. 독일의개도국금융협력현황 90 표 4-4. KfW 금융협력수단별지원조건 93 표 4-5. AFD의역할과성격 94 표 4-6. AFD 위험관리및모니터링메커니즘 102 표 4-7. DAC 회원국의기후변화관련지원현황 104 표 4-8. 기후변화관련다자기금현황 105 표 4-9. 주요국가및기관의기후재원공약사항 107 표 4-10. 기후변화관련민간투자촉진을위한개발금융기관프로그램 112 표 5-1. 우리나라개발재원유형별규모 118
표 5-2. 공여국의차관지원조건비교 123 표 5-3. 우리나라기타공적재원 (OOF) 유형별규모 127 표 5-4. 우리나라와 DAC 회원국평균민간증여규모비교 127 표 5-5. 우리나라 ODA 상위수원국개발재원유형별규모 129 표 5-6. 민간재원동원을위한공공부문의개입유형 132 표 5-7. 일본 PSIF 차관과 ODA 차관 137
그림차례 그림 2-1. Post-2015 개발프레임워크 29 그림 2-2. 지속가능발전을위한분야별투자수요범위 44 그림 3-1. 개발재원의유형별추이 50 그림 3-2. DAC 회원국의 ODA 추이 52 그림 3-3. DAC 회원국의실질 ODA 증가율 52 그림 3-4. 할인율선택방식 62 그림 3-5. 개발재원의증여등가액측정방식 66 그림 3-6. DAC 회원국의 ODA 규모 : 증여등가액방식 vs. ODA/GNI 67 그림 3-7. ODA와총공적개발지원 (TOSD) 68 그림 3-8. ODA TOSD 개발재원 69 그림 3-9. TOSD의대상범위 70 그림 3-10. DAC 회원국의소득수준별개발재원제공현황 74 그림 4-1. 2012년개도국유입개발재원의유형별비중 82 그림 4-2. 보증활용방식 84 그림 4-3. 국제금융기구의분야별지원현황 86 그림 4-4. 위험도및자본조달비용에따른자금유형 88 그림 4-5. KfW의금융협력수단 89 그림 4-6. KfW 금융협력수단별지원비중 90 그림 4-7. KfW 개발차관규모및재원출처 92 그림 4-8. AFD 금융협력수단별지원규모변화 96 그림 4-9. AFD 분야별재원배분현황 98 그림 4-10. AFD 재원출처및지원수단 99 그림 5-1. 우리나라개발재원유형별비중변화 119
그림 5-2. 최근 3년간 DAC 회원국의민간개발재원규모 120 그림 5-3. ODA 유형별지원비중 121 그림 5-4. 우리나라양자 ODA 의분야별지원추이및비중 125 그림 5-5. 소득수준별 ODA 지원비중 126 그림 5-6. 우리나라 ODA 상위수원국개발재원유형별비중 128 그림 5-7. EDCF 보증제도 134
글상자차례 글상자 2-1. Post-2015 개발의제수립원칙 30 글상자 3-1. 2012년 DAC 고위급회의주요내용 54 글상자 3-2. DAC 의 ODA 현대화논의동향 57 글상자 3-3. 상업참고금리 (CIRRs) 65 글상자 3-4. 2014 OECD 개발재원워크숍주요결과 76
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 제 1 장서론 1. 연구필요성및목적 2. 연구방법및구성
1. 연구필요성및목적 국제사회는밀레니엄개발목표 (MDGs) 달성시한을 1년남겨두고 2015 년이후전개될개발의방향성을새롭게설정하는작업을진행중이다. Post-2015 개발프레임워크는인권 평등 지속가능성의 3대기본원칙하에글로벌환경변화와도전과제를반영한중장기비전을담게될것이다. 개발의궁극적목표가빈곤의종식임은여전히분명하나 Post-2015 체제에서는개발의성과뿐만아니라그성과의지속가능성, 즉지속가능발전 (sustainable development) 에초점이맞춰질전망이다. Post-2015 논의에서특징적인사항은목표수립뿐만아니라목표달성을위한이행수단에관련이슈가핵심적으로다뤄지고있다는점인데, 글로벌파트너십강화와개발재원확대조성논의가그것이다. 글로벌파트너십은선진국-개도국또는공여국-수원국의이분법적접근방식에서벗어나개발의주체를신흥개도국, 시민사회, 민간부문까지확대하고상호협력강화를추구한다. 개발환경의변화와새로운도전과제의부상은개발목표달성을위한재원이추가적으로필요함을의미하며, 전세계는개발재원확대라는또다른과제에직면해있다. 흔히 ODA와개발재원이동일시되는경향이있으나개발재원에서 ODA가차지하는비중은 1960년대절반수준에서최근에는 20% 정도로크게감소하였다. 선진국 GNI 대비 ODA 비중 0.7% 라는수량적목표가거듭확인되고, ODA의출처가민간부문이아닌정부예산이라는점에서개발재원으로서 ODA에대한신뢰도가높은것은사실이다. 그러나 2009년글로벌금융위기이후지속되는경기침체 20 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
로인해 ODA 규모확대는당분간기대하기어려울전망이다. 이러한상황에서 ODA 이외의다양한자금조달방식에대한관심이증가하고있다. OECD 개발원조위원회 (DAC) 에서는이러한변화를인식, ODA를비롯하여여타공적재원의흐름을포괄하는 총공적개발지원 (TOSD: total official support for sustainable development) 개념을새롭게제시하고이를구체화하는작업을진행중이다. 본연구는 Post-2015 체제하에서개발재원확대논의동향과쟁점을분석하고우리나라의대응방안을제시하는것이목적이다. 특히 TOSD의관점에서 ODA 이외의공적개발재원확대에상당한비중을두고자한다. 또한 Post-2015 체제가지속가능발전을목표로설정함에따라제기될쟁점을전망한다. 개발과관련이깊은다양한부문에서재원조성논의가진행중인바, 글로벌지속가능개발금융체제는매우복잡한모습을갖게될것이다. 대표적인예가유엔기후변화협약에따라 2020년까지연간 1,000억달러규모로조성하기로한기후재원 (climate finance) 이다. 우리나라는녹색기후기금 (GCF) 유치국으로서기후재원조성과향후발전가능성에관심을가질필요가있다. 2. 연구방법및구성 최근국제사회의새로운개발프레임워크도입을앞두고개발협력과 관계된세계주요기관들이자료들을발표하고있다. 연구결과물뿐만아 니라정책방향및전략등다양한데개발프레임워크형성에있어영향 제 1 장서론 21
력을고려할때 UN, OECD, 다자개발은행, DAC 회원국들이제공하는방대한자료를분석하고우리나라의향후나아가야할방안을모색하는작업이필요할것이다. 본연구에서는 Post-2015 개발의제설정을주도하는 UN과산하작업반의결과물및 UN 사무총장의고위급패널보고서를분석하여 Post-2015 개발의제의수립과정과주요내용을전망한다. 글로벌개발목표달성을위한대표적인이행수단인개발재원을본연구의주제로삼으면서, 특히개발재원조성측면에초점을둔다. 우리나라는 ODA 확대목표를수립하여적극적인노력을기울이고있으나, 국제사회는 ODA뿐만아니라개발재원전반에있어규모확대방안을모색하고있다. 개발효과성 (development effectiveness) 의관점에서보다효과적인방식으로개발을위한재원 (financing for development) 을조달하고다양한방식으로이를효과적으로활용하는방안을찾기위해실패사례에서교훈을얻고, 성공적인방식은표준모델로서정착시키기위한논의가진행중이다. 이와관련된 DAC의기술적인자료들은본연구의주된분석대상이다. 2012년 DAC 고위급회의이후부터개발재원논의가심화되었는데, 본연구는 2012년 12월이후 DAC 회의문서들을상세히분석하고이를토대로우리나라의현재를평가하고향후방안을제시한다. 이과정에서외교부, 기획재정부, EDCF 등정책결정자인정부와유관기관담당관의입장을참고하였다. 우리나라개발재원연구는경희대학교연구팀이 2013년에외교부수탁과제로수행한연구가대표적이다. 1) 연구진은개발재원의개념적정의와이론적배경을정리하고, DAC 회원국의개발재원현황과우리나라 1) 손혁상 (2013). 22 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
비교를통해개발재원정책의발전방향을제시하였다. 이연구는개발재원조성에관한국제사회의현황을구체적으로분석하고있으나 DAC의 ODA 정의재정립과새로운개발재원측정수단에관한기술적인내용은다루고있지않다. 본연구는기후변화대응을위한재원마련에관한내용을별도의절로두었는데유엔기후변화협상참여와관련전문가회의참석, 유엔기후변화협약문서분석에기초한다. 현재기후변화협상에서도재원조성이주요쟁점으로부각되는데, 정책일관성측면에서개발재원과기후재원조성관련국제논의에참여하여진전에기여하고, 국내적인이행방안을개발과기후변화대응의두관점에서모색하는것이중요하다. 본연구의구성은다음과같다. 제2장은최근진행중인 Post-2015 개발프레임워크와개발재원논의전반을다루는도입부분으로먼저 Post-2015 개발논의의배경과핵심비전으로채택된지속가능발전에대해살펴본다. 특히환경보호와보전의관점에서등장한개념인지속가능발전이어떻게글로벌개발프레임워크의목표로전환되었는지에초점을둔다. 지속가능발전목표의도입은글로벌개발의제의확대와이를지원하기위한개발재원이증가해야함을의미한다. 따라서재원규모에대한국제사회의전망을살펴본다. 제3장에서는개발재원이본격적으로다뤄지는데개발재원의의미와개발재원에관한국제사회의주요합의에대해정리한다. 다음으로는개발재원의유형별현황과특징을살펴본다. 또한개발재원측정의투명성관점에서최근 DAC에서진행중인 ODA 개념의현대화, 새로운개발재원측정수단도입에관한주요쟁점들을분석한다. 특히 ODA의 양허성 제 1 장서론 23
에대한정량적기준에관한논의와지원수단이아닌공여국의실제재원제공노력을평가하기위해도입논의가진행중인증여등가액개념을검토한다. 제4장에서는민간재원의중요성과민간자금의개발사업참여를촉진하기위한공공재원의역할을면밀히분석한다. ODA 자금과개발금융기관이제공하는공적자금이민간재원동원에어떻게활용될수있는지를살펴보고, 다자개발은행과개발금융기관의활동이활발한독일과프랑스의사례를통해시사점을도출한다. 또한공공재원및민간재원을포함하여 2020년까지연간 1,000억달러규모로조성하기로한기후재원논의와주요쟁점을분석한다. 제5장은우리나라의개발재원조성현황을평가하고과제및개선방안을제시한다. 유형별개발재원조성현황을 DAC 회원국과비교 평가하고, 이를바탕으로 2015년이후개발패러다임의변화와공공재원에대한재인식을반영하여개발재원확대조성을위한과제와개선방안을제시하고자한다. 24 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 1. Post-2015 의제설정 2. Post-2015 비전 : 지속가능발전 3. 지속가능발전달성을위한재원규모
새천년개발목표 (MDG: Millennium Development Goals) 의달성시한을 1년남겨둔지금, 국제사회는그동안의성과를점검하고 2015년이후부터지향해야할새로운글로벌개발목표수립에대해논의중이다. 사회개발에중점을둔 MDG를넘어경제개발, 지속가능한환경, 평화, 안보의네가지차원에서다뤄지고있는 Post-2015 개발의제는협력분야와대상이크게확대된상황이다. MDG는빈곤문제와저개발국의교육및보건이슈를국제적인의제로제기하는데성공하였으나분쟁이나재난을겪는취약국에대한고려가미흡했다는평가가지배적이다. 특히빈곤문제가협소하게다루어져인권, 민주적거버넌스, 환경및평화등범분야이슈와정책적일관성을높이는데도일정정도한계를나타냈다고할수있다. 또한새로운도전과제인기후변화대응을글로벌목표에반영하기위한노력이절실한상황이다. 이에따라새로운개발프레임워크는지속가능성이라는핵심원칙하에수립될것으로전망된다. 미래세대에부정적영향을미치지않는한도내에서현세대의개발을추구해야한다는다소추상적인비전으로시작된지속가능발전논의는최근포용적경제와평등한사회, 그리고인류공동환경의균형적발전을동시에추구하는것으로그개념이보다구체화되었다. 뿐만아니라초기논의가환경에초점을두었던것에서나아가오늘날에는사회와경제등인간개발활동에포괄적으로적용하기위한개념으로확대되기도했다. 이장에서는먼저 Post-2015 의제설정과관련된주요회의동향을정리한다. Post-2015 개발프레임워크의핵심비전으로설정된지속가능발전의의미를살펴보고, Post-2015 체제가채택할행동목표인 지속가능발 26 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
전목표 (SDG: Sustainable Development Goals) 도입에관한동향을검 토한다. 또한지속가능발전의관점에서재원수요를추정한선행연구검 토를통해향후개발재원조성규모를전망한다. 1. Post-2015 의제설정 2010년유엔총회결의안을계기로 Post-2015 개발프레임워크에대한논의가본격적으로개시되었다. Post-2015 개발의제수립을위한 UN 작업반 (UN System Task Team on the Post-2015 Development Agenda) 과고위급패널 (High-Level Panel of Eminent Persons on the Post-2015 Development Agenda) 이구성되었는데, 이들은새로운개발의제수립을위한비전, 원칙, 파트너십방향등에관한보고서를작성하는역할을담당한다. 표 2-1. Post-2015 의제설정관련주요동향 연도주요사항주요결과물 2010. 9 2012. 1 제 65 차 UN 총회 - UN 사무총장에게 Post-2015 개발의제구상촉구 UN System Task Team 운영개시 - 목적 : 새로운의제방향설정및주제별논의개시 결의문 (A/RES/65/1) 채택 Keeping the promise: united to achieve the MDGs, para. 81 주요보고서 Realizing the Future We Want for All(2012. 5) : 기본원칙, 프레임워크 A Renewed Global Partnership for Development (2013. 3) : MDG 8 을보완하는이행파트너십 Statistics and Indicators for the Post-2015 Development Agenda(2013. 7) : 지표및모니터링요건 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 27
표 2-1. 계속 연도주요사항주요결과물 2012. 6 2012. 7 2012. 8 자료 : 저자작성. UN Conference on Sustainable Development (Rio+20) 개최 High-Level Panel of Eminent Persons(HLP) 발족 - 구성 : Cameron 영국총리, Yudhoyono 인도네시아대통령을비롯 27 명의세계저명인사포함 ( 우리나라, 김성한전외교부장관참여 ) Sustainable Development Solutions Network(SDSN) 구성 - 구성 : Jeffrey Sachs 교수가학계, 시민단체, 민간부문의전문가로구성된네트워크운영 결과문서 The Future We Want 채택 - SDGs 수립합의 OWG 구성 (2013. 1), 종합보고서제출예정 (2014. 9) A New Global Partnership: Eradicate Poverty and Transform Economics through Sustainable Development 보고서발표 (2013. 5) 주요보고서 Action Agenda for Sustainable Development (2013. 6) Indicators for SDGs(2014. 3) 60여개의 UN 기구및산하기관으로구성된작업반은 2012년 Realizing the Future We Want for All 이라는명칭의보고서를통해향후개발프레임워크논의의시작점을제공하였다. 이보고서는새로운개발프레임워크의핵심원칙중하나로인권과평등성에더불어지속가능성을강조하였다 ( 그림 2-1 참고 ). 또한 UN 작업반은 2015년이후개발의제가다루어야할주요도전과제를제시하고, 인권존중, 평등보장, 지속가능성의핵심원칙하에새로운개발프레임워크는포용적사회발전, 환경적지속가능성, 포용적경제발전, 평화및안보의네가지차원에서수립되어야함을제안하였다. 한편고위급패널의 2) 보고서는국제사회가 2000년이후기후변화와인구증가등많은변화를겪어왔으며, 새로운개발의제는이와같이변화 28 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 2-1. Post-2015 개발프레임워크 포용적사회발전 양질의교육과의료서비스제공 적절한영양공급 물과위생에대한보편적접근 평화와안보 폭력과갈등으로부터의자유 다양한유형의차별폐지 핵심원칙 인권존중 평등보장 지속가능성 환경적지속가능성 생태계ㆍ생물다양성보전 기후의안정 재해에대한복원력 포용적경제발전 소득불평등해소 양질의일자리및생산적고용보장 자료 : UN System Task Team(2012), p. 24 저자재구성. 한국제환경을반영해야한다고강조하고있다. 3) 2013년 UN 총회에제출된보고서에서고위급패널은지속가능발전달성을위해빈곤해소와기존의관행에서벗어난새로운국제협력추구를비전으로제시한바있다. 고위급패널의보고서는빈곤의해소없이는모두에게평등한경제적풍요를가져올수없고, 경제적풍요없이는환경문제를해결할재원을마련할수없으며, 환경의보전없이는환경변화로부터지대한영향을받는빈곤층의생활을개선할수없으므로빈곤의해소가불가함을언급하였다. 4) 따라서상호유기적인관계에있는빈곤해소와경제적풍요, 2) Cameron 영국총리, Yudhoyono 인도네시아대통령을포함하여총 27명의세계저명인사가참여하였으며, 우리나라에서는김성한전외교부장관이참여하였다. 3) UN(2012b), p. 1. 4) Ibid., p. 5. 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 29
글상자 2-1. Post-2015 개발의제수립원칙 새로운개발목표는 2030 년까지지구상에서절대빈곤을완전히해소하는것을목표로하며, 기존의밀레니엄개발목표를바탕으로하되인구, 도시, 환경문제, 과학기술발전등의급변하는국제환경을반영할수있어야한다. 따라서새로운개발목표는다음의원칙을우선적으로반영함이바람직하다. 1. 전세계인구를포괄할것. 2. 지속가능한발전을핵심으로삼을것. 3. 고용창출과포용적성장이가능한경제로의전환을도모할것. 4. 평화구축및모두에게효과적이고개방적이며신뢰할수있는제도구축을추구할것. 5. 새로운글로벌파트너십을형성할것. 자료 : UN(2013), pp. 1~12 를바탕으로저자작성. 환경적지속가능성의세축을포괄하여지속가능한발전을핵심으로하는개발의제의수립을강조하였다 ( 글상자 2-1 참조 ). Post-2015 개발프레임워크는 MDG의경험을교훈삼아다수의이해당사자의참여를촉구하고, 사회적측면에다소집중되었던 MDG를보완하는동시에기후변화로대표되는국제사회의새로운도전과제를반영하여경제 사회 환경의모든측면에서지속가능성을고려하는방향으로수립될것으로전망된다. 5) 2. Post-2015 비전 : 지속가능발전 개발의궁극적목표는전세계빈곤의종식이다. 2000 년에 MDG 는빈 곤과기아해소를제 1 목표로제시하였으며, 나머지목표들은빈곤문제 해결을위한여건조성에초점을둔것으로볼수있다. MDG 달성시한 5) OECD(2013a), p. 20. 30 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
을 1년남겨둔지금빈곤인구가감소한것은사실이나국가간및국가내빈부격차의심화는개발의새로운과제로부상하였다. 또한기후변화는단순히환경문제를넘어경제, 사회적발전을위협하는주요요소로인식된다. 개발의성과뿐만아니라그성과의지속가능성을고려해야하는시점이며, 지속가능발전이 Post-2015의비전으로제시되는배경이다. 지속가능발전은 1980년대에등장한개념으로환경과개발에관한논의에서비롯되었다. 기후변화는그현상이점차심화됨에따라개발논의에서핵심주제로등장하게되었으며, 환경의지속가능성에근거한지속가능발전개념이다시주목받고있다. 지속가능발전을추구하기위해서는기존의발전경로가구조적으로전환 (transformative) 되어야한다는것이현시점의지속가능발전논의의핵심이다. 또한저탄소발전패러다임으로전환하기위해서는추가적인재원이소요된다는것이공통된인식이다. 이와관련, 유엔기후변화협약차원에서는개도국의기후변화대응을위한재원을 2020년까지연간 1,000 억달러수준으로확대한다는목표를수립한바있다. 가. 지속가능발전의개념정의지속가능발전 (sustainable development) 은 1987년세계환경개발위원회 (World Commission on Environment and Development) 가 6) 발표한 Our Common Future 보고서에제시된바있다. 브룬트란트보고서로불리는이보고서에서는지속가능발전을 미래세대의요구를충족시킬 6) 1972 년스웨덴스톡홀름에서개최된 UN 인간환경회의를배경으로, 1983 년 UN 총회결의에따라환경문제를담당하는독립기관으로조직되었다. 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 31
수있는능력을저해하지않으면서현세대의요구를충족시키는발전 으로정의하고있다. 7) 이보고서에서세계환경개발위원회는지속가능발전을 자원의효율적인활용, 합리적투자, 인간지향적기술개발, 사회구조의발전이서로조화를이루며현재와미래의잠재력을향상시키는동태적인변화과정 이라해석하였다. 8) 이후지속가능발전에관한고위급논의는 1992년브라질리우데자네이루에서개최된 UN 환경개발회의와 2002년세계지속가능발전정상회의 (Rio+10), 9) 2012년 UN 지속가능발전회의 (Rio+20) 에서계속되었다. 지구정상회의 (Earth Summit) 라는명칭으로도알려진 UN 환경개발회의는환경적으로건전하고지속가능한발전을주제로개최되어 환경과개발에관한리우선언문 을채택하였으며, 의제 21(Agenda 21) 을도출하여리우선언의실천을도모하였다. 의제 21 은지속가능발전추구를위한국제적협력을촉구하며, 사회와경제분야의행동추구, 개발을위한자원의보전및관리, 여성등주요그룹의역할강화, 이행수단등의주제를주요내용으로다루었다. 이후남아프리카공화국요하네스버그에서개최된 Rio+10 회의에서는경제개발과사회발전, 환경보호가지속가능발전의세요소로제시되었다. 지속가능발전을위한국제사회의추진의지와구체적인실행계획을주요내용으로한 요하네스버그실행계획 (Johannesburg Plan of Implementation) 은구체적인행동과수단, 그리고국제협력을통한리 7) 정지원, 강성진 (2012), p. 17. 8) 정지원, 박수경 (2012), p. 5. 9) 공식회의명은 World Summit on Sustainable Development이다. 32 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
우선언의실현을재차강조하며, 지속가능한발전을위하여경제 사회 환경축의통합적고려가이루어져야함을언급하였다. 10) 2012년개최된 Rio+20 회의에서국제사회는사회와경제, 환경을주축으로하는지속가능발전목표 (SDG) 의도입과그원칙에대해합의를도출하였다. 지구정상회의이후 20년만에개최된이회의는그간의지속가능발전성과를검토하고향후지속가능발전이행을위한녹색경제및지속가능발전관리체계강화에관해논의하였다. 또한 The Future We Want 라고명명된결과문서를통해향후지속가능발전추진의원칙과이행방안등에대해비전을제시하였다. Rio+20 결과문서는경제 사회 환경적측면에서균형적이고지속가능한발전을추구하고자하는국제사회의공약을재확인하였으며, 여기에서언급된지속가능발전원칙과추진방안등은현재까지 SDG와관련된국제사회의논의및합의의토대가되고있다. 결과문서는지속가능발전목표가앞서채택된의제 21과요하네스버그실행계획을기반으로지속가능발전의경제 사회 환경적균형을고려할것과, Post-2015 개발의제와방향성을같이해야한다는원칙을명시하였다. 11) 밀레니엄선언이후국제사회는단순히빈곤을 감소 시키는것에서나아가빈곤을 해소 하는데관심을기울이고있으며, 빈곤의영구적해소를위해서는개발의모든측면과단계에서지속가능성을주류화하고, 지속가능하며포용적인경제발전과평등한사회발전, 그리고환경의보전을균형적으로추구해야한다는데에합의가이뤄지고있다. 12) 즉, 오늘 10) UN(2002), paragraph. 2. 11) UN(2012a), paragraphs. 246-247. 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 33
날지속가능발전은경제와사회, 자연환경간의상관관계를인식하고이해하며, 보다포괄적인시각으로개발활동을추구하는것이라고여겨진다. 13) 이처럼지속가능발전은등장의초기, 개발을지속하기위한환경의보전에국한되었던개념에서점차경제, 사회, 환경등개발의전범위를포괄하는방향으로개념과그대입대상이확대되었다고볼수있다. 나. 지속가능발전목표의주요내용 Rio+20 결과문서는모든이해당사자가참여할수있는포용적이고투명한협의체를구성하여지속가능발전목표수립을검토하고이를 UN 총회에제출할것을명시하고있다. 14) 반기문 UN 사무총장은지속가능발전목표공개작업반 (Open Working Group on Sustainable Development Goals, 이하 OWG) 을개설하였다. 2013년 1월세계각지역및국가의균형적참여를고려하여총 30개국의대표단으로구성된 OWG가활동을개시하였다. OWG는크게의견수렴과현황파악으로구성된전반기활동과이를통해수집한정보를취합하여지속가능발전목표수립논의를심화하는후반기의 2개단계로구분할수있다. 2013년 3월제1차회의를시작으로 2014년 2월까지총 8차례의회의를통해이루어진전반기협의에서는 OWG의운영방안, 지속가능발전목표의개념화, 이행방안과세부주제에관한논의가이루어졌다. 2014년 2월공동의장은전반기의협의에서수집한논의내용과후반기토의에서중점적으로고려해야할 19개주 12) Ibid., paragraphs. 1-3. 13) UN(2012b), paragraph. 21. 14) UN(2012a), paragraph. 248. 34 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
제를취합하여공개하였으며, 이를토대로 2014년 7월까지다섯차례의추가논의를진행하였다. 2014년 7월 17개의주요목표와 169개의세부목표가제시되었으며, 9월까지각국의의견을수렴하여목표수립에관한최종제안서 (Proposal of the Open Working Group on Sustainable Development Goals) 를제68차 UN 총회에제출하였다. 세부목표리스트를축약하고, 목표별성과측정이가능한지표개발작업이남아있는상황이다. 표 2-2. Post-2015 지속가능발전목표 ( 안 ) 목표 환경연관성 1 전세계에서빈곤을완전히해소한다. 간접 2 기아문제를해결하고영양공급을개선하며지속가능한농업을추구한다. 간접 3 전세계인의건강한삶을추구한다. 간접 4 전세계인에게양질의교육과평생배움의기회를제공한다. 파악어려움 5 전세계지역에서양성평등을추구하고여성권위를신장한다. 파악어려움 6 전세계인에게지속가능한수자원과위생서비스를제공한다. 직접 7 전세계인에게지속가능한에너지를제공한다. 직 간접 8 지속적이며포용적인경제성장, 그리고전세계인에게완전하고생산적이며적절한일자리를추구한다. 간접 9 지속가능한인프라와산업화를추구하고혁신을추구한다. 간접 10 국가간및국가내의불평등을해소한다. 간접 11 포용적이고안전하며지속가능한도시및인간정착지를구축한다. 직접 12 지속가능한소비와생산방식을추구한다. 직접 13 기후변화와그영향에대응하여활동을추구한다. 직접 14 해양자원과해양의보전및지속가능한활용을추구한다. 직접 15 지구생태계의보전과지속가능한활용을추구하고사막화, 토양손실, 생태다양성손실을방지한다. 16 평화롭고포용적인사회와전세계인을위한정의, 효과적이고효율적인제도를구축한다. 파악어려움 17 지속가능발전을위한글로벌파트너십과이행수단을강화한다. 간접 자료 : UN(2014) 을토대로저자작성. 직접 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 35
환경과직결된목표가단한개 ( 목표 7. 지속가능한환경 ) 에불과했던밀레니엄개발목표에비해 OWG가제시한새로운목표는환경을직접또는간접적으로다루는목표가크게확대되었다. 이는새로운개발의제가 2000년이후도전과제로등장한기후변화, 자연재해등의환경이슈를보다적극적으로반영하였음을시사한다. 한편환경의보전및보호를간접적목표로추구함으로써개발활동전반에서지속가능성을다루게된것은지속가능성을핵심원칙으로환경과경제 사회개발을통합적으로고려해야한다는국제사회의합의를따른것으로보인다. 3. 지속가능발전달성을위한재원규모 Post-2015 개발프레임워크하에서새로운개발목표의범위가기존 MDG에비해확대되고세분화될것으로예상됨에따라필요한재원규모는이보다훨씬커질것으로보인다. 이와관련, UN 작업반은지속가능발전을위한재원수요추정과주요쟁점을도출하기위한별도의그룹을 15) 조직하였다. 이작업그룹은개발관련재원수요를추정한선행연구들을분석한보고서를발표하였다. 16) 재원규모는추정시사용된방법론과가정에따라상이하게나타나며, 상호비교또는수치를통합하는것은사실상어렵다. 그러나선행연구검토는대략적인범위를파악하고, 향후보다정교한분석을위해의의가있다. 15) Working Group on Financing for Sustainable Development. 16) UNTT Working Group on Sustainable Development Financing(2013), Financing for sustainable development: Review of global investment requirement estimates. 36 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
가. 재원수요추정방식재원수요추정에주로사용되는모형은계량모형, 연산일반균형모형, 통합평가모형, 성장모형, 공학모형등이다. 계량분석은주로인프라투자수요를추정하는데사용되었는데, 특정분야의투자나특정서비스및기술에대한설비율 (equipment rate) 을종속변수로두고거시경제변수등상관관계가있는설명변수를포함시켜회귀분석을실시하는방식이다. 계량모형을활용하는경우한국가의거시경제지표에따른투자수준을예측할수있다. 횡단면, 시계열, 패널등시간과변수구성에따라분석하고자하는모형의구조가달라지며, 모형의특징에따라투자수요를모형자체에서구하거나별도로계산하여추정한다. 연산일반균형모형 (CGE: Computable General Equilibrium model) 은일반적으로정책의비용과편익을계량적으로측정하기위해서사용된다. 특히 CGE 모형을활용하여정책변화를가정하고분석하며, 다부문모형 (multi-sectoral model) 에서확인할수있는경제전반에미치는영향력을추정할수있다. CGE 분석의가장큰한계는이른바 no-regret option 을분석에고려하기어렵다는점이다. 예를들어온실가스감축의경우감축하는행위그자체는비용이발생하나장기적으로는혜택이발생하는효과는 CGE 분석을통해추정하기어렵다. 표 2-3. 계량모형을활용한이용투자수요추정연구 저자연도주제 Fay and Yepes 2003 자료 : Fay and Yepes(2003). - 한국가의인프라투자수요가소득과인프라가격에의해결정되는것으로가정하고이를실증분석 - 2005~10 년동안연간개도국 GDP 의 5.5%(4,650 억달러 ) 가필요한것으로추정 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 37
표 2-4. 통합평가모델을활용한투자수요추정연구 저자연도주제 Commission on Macroeconomics and Health Stenberg et al. (WHO) 2001 2007 WHO 2010 Fideschik et al. (IPCC) 2011 Roehrl 2012 - 사하라이남아프리카및 1 인당소득이 1,200 달러이하인국가를대상으로보건서비스기초제공에필요한비용추정 - 보건에대한추가투자수요는 2007 년까지는매년 1 인당 34 달러, 2015 년까지는매년 38 달러 - 2006~15 년까지매년아동보건을증진시키기위해서개도국 75 개국에서필요한추가적인투자수요를추정 - 투자수요증가시나리오에따라추정한추가적인투자수요는 524 만달러 - 2006 년에는추가적으로 22 만달러 (1 인당 0.47 달러 ) 가, 2015 년에는 78 만달러 (1 인당 1.46 달러 ) 가필요할것으로추산 - 필수보건시스템, 보건정책수단의완전성, 영향력예측등포괄적인접근법으로수요투자추정 - 2009 년부터 2015 년까지전세계에서증가하는 1 인당연간보건수요는 25 달러이며, 2,300 만명의사망을예방한것으로가정 - 말라리아사망률감소외, 에이즈나결핵에대한보건서비스확대수요추정 - 4 가지기후시나리오에따른재생에너지기술에대한전세계투자수요추산 - 대기중 CO 2 농도를 450ppm 으로안정시키는베이스라인시나리오하, 2011~20 년까지연간 1,360 억 ~5,100 억달러, 2021~30 년까지연간 1,490 억 ~7,180 억달러가필요할것이라예측 - 전기및현대화된조리용연료를보편적으로사용가능하게하는투자수요에대해추정 - 최저소득인구 16 억명을지원하기위해 2030 년까지매년 550 억 ~1,300 억달러의투자가필요 - 농어촌지역의송전망연계를위해 2030 년까지연간 110 억달러이상의투자가필요할것으로추정 - 전력망에대한인프라개선을위해 2050 년까지매년 3,000 억달러이상의투자필요 자료 : UNTT Working Group on Sustainable Development Financing(2013), pp. 8~9, pp. 13~14; Commission on Macroeconomics and Health(2001); Stenberg et al.(2007); Fideschik et al.(2011); WHO(2010); Riahi et al.(2012), 재인용 : Roehrl(2012), pp. 31~36. 통합평가모형 (IAM: Integrated Assessment Model) 은일관적인방법을활용하여다양한정보를통합적으로분석하는틀로서기후변화시나리오와관련된분석에서많이활용된다. 기후변화의효과는경제및생태계시스템을포괄하는통합모형을구축하여추정된다. IAM 방식사용시부 38 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
표 2-5. 성장모형을활용한투자수요추정연구 저자연도주제 Devarajan et al. 2002 Atisophon et al. (OECD) 2011 - 수요를두가지로나누어추정 : 1) 빈곤을감소시키기위한경제성장에필요로하는추가적인재원추정, 2) 보건, 교육및환경등특정분야의목표를달성하기위해필요한비용계산 - 매년 400 억 ~700 억달러를지원해야한다고추정 - 해로드 - 도마성장모델 (Harrod-Domar growth model) 에기초하여성장과개발재원을연계함. - 개도국의빈곤을반으로줄이는데필요한비용을추정하였으며, 99 개개도국의 MDGs 달성을위해 1,231 만달러의비용이필요함. - 양성평등과관련해필요한재원수요추정은교육분야에서다룸. 자료 : UNTT Working Group on Sustainable Development Financing(2013), pp. 6~10; Devarajan et al.(2002); Atisophon et al.(2011). 문별투자수요는모형내부의최적화모형의결과로도출되거나사후적으로배분하기도한다. 성장모형은주로 MDG의비용과인프라에대한투자수요를추정하는데사용되었는데, GDP 증가및그와관계있는변수간연계에대한가정과빈곤층이성장의편익을어떻게공유하는가에대한가정을기초로하여비용및투자수요추정치를도출한다. 한편공학모형은다양한기술및비용변수를포함한개별분야에관한상세한특징에기초하여비용을추정한다. 공학모형은부분균형이나일반균형모형과연계하여각기다른시나리오에따른투자수요를추정하기도한다. 구조모형과명시적인연계가없는데이터에기초하여설정된목표달성에필요한다양한활동의비용을측정하여투자수요를추정하는방법이활용되기도한다. IPCC(2007) 는다양한부문의활동에기후요소 (climate markup) 를적용하여기후변화적응 (adaptation) 비용을추정한바있다. 이방식은단순하고투명하다는장점이있으며, 해당목표를비용효과적인방법으로달성가능하도록전략적우선순위활동을선택할 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 39
표 2-6. 부문별투자수요추정연구 저자연도주제 UN Millennium Project 2005 Grown et al. 2008 - 다섯개의국가를대상으로 MDGs 달성에필요한정책및수단을분석한후, 그결과에기초하여전세계가 MDGs 달성에필요로하는비용을추정함. - 역량배양, 지역협력및인프라와리우협약수행에대한자금지원을포함하여추정 - MDGs 중양성평등과관련있는비용을추정하며, UN Millennium Project(2005) 에서개발된개입수단을기초로양성평등달성을위한비용계산 - 양성평등과직접적으로관련있는비용및양성평등과간접적으로관련있는비용의일부를더하여투자수요를추정 - 5 개의저소득국에서양성평등및여성의권리강화를위해 1 인당연간 37~57 달러가필요하며, MDGs 목표달성비용의 35~52% 를차지 자료 : UNTT Working Group on Sustainable Development Financing(2013), pp. 6~7, pp. 9~10; UN Millenium Project(2005); Grown et al.(2008). 수있는기회를제공하기도한다. 그러나부문별활동이얼마나구체적인 지에따라결과가민감하게반응하며, 시너지효과나상충효과 (trade-offs) 를제대로반영하지못한다는단점이존재한다. 나. 재원규모예상범위 OECD는 2030년까지전세계운송, 발전, 수자원, 통신등의글로벌인프라투자수요를약 71조달러로추정했으며, 17) IEA(2012) 는저탄소에너지개발을위해 2050년까지 36조달러가추가로소요될것이라고전망했다. 지속가능발전을달성하기위해경제전반의투자규모를추정한연구로는 UNDESA(2011) 와 UNEP(2011) 이있다. UNDESA는 2000년부터 2050년까지연간 1조 1,000억달러가필요할것으로추정하였으며, 17) Stevens et al.(2006), p. 29. 40 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
UNEP은녹색경제보고서에서같은기간연간전세계 GDP의 2% 가소요될것으로전망했다. 이밖에재원수요에관한최근연구들대부분은저탄소경제로의패러다임전환을감안할때발생하는투자비용에대해초점을맞추고있다. 온실가스감축비용과기후변화적응비용추정이대표적이다. 또한에너지부문의경우개도국의핵심과제인에너지접근성제고뿐만아니라온실가스감축목표달성을위한재생에너지투자비용에대한관심이높다. 1) 에너지부문 International Energy Agency(IEA) 는에너지기술전망보고서에서에너지부문의 CO2 배출을감축하기위해 2050년까지 46조달러가필요하다고발표하였다. 18) 한편에너지에대한보편적접근성을제고하기위한투자규모는 2030년까지대략 1조달러로추정하였다. 19) 신재생에너지에관한 IPCC 특별보고서에따르면 20) 대기중의 CO2 농도를 450ppm으로유지할때신재생에너지관련세계누적투자수요규모는 2011~20년까지연간 1,360억 ~5,100억달러가량이며, 2021~30년까지 1,490억 ~7,180억달러수준에이를것으로예측했다. 그러나온실가스감축수준을강화할경우필요한재원은연간 1조달러이상으로증가할것이라고발표했다. 18) IEA(2010), P.8. 19) IEA(2012), p. 538. 20) Fideschik et al.(2011), pp. 849~850. 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 41
2) 기후변화대응기후변화와관련한재원수요는감축 (mitigation) 과적응 (adaptation) 을구분하여추정하는것이일반적이다. 감축은에너지효율성, 저탄소에너지공급, 산업공정에서발생하는탄소포집 (CCS: Carbon Capture and Storage), 산림등의탄소흡수원 (carbon sink) 관리등의정책과관련이있다. UNFCCC(2007) 와 McKinsey & Company(2009) 는바이오연료를제외한모든부분에서의온실가스감축활동과관련된투자수요를추정하였으며, IEA (2009) 는에너지부문 CO2 배출량감축과관련된투자수요를추정하였다. UNFCCC(2007) 는 2030년배출량을 1990년대비 20% 감축하는데필요한비용을추정하였다. McKinsey(2009) 는 tco2e당 90달러이하비 표 2-7. 온실가스감축비용추정치 전세계 개발도상국 ( 단위 : 십억달러 / 년 ) UNFCCC McKinsey IEA UNFCCC McKinsey IEA 화석연료공급 -59 27-128 -32 전기공급 148 222 142 73 72 바이오연료 38 9 건물 51 297 206 14 87 산업 36 142 88 19 57 교통 88 450 334 36 152 농업 35 0 13 산림 21 65 21 기타 1 12 1 총 380 1,215 808 177 695 377 주 : i) UNFCCC 는 2030 년, McKinsey 는 2026~30 년까지의연평균, IEA 는 2012~30 년 ii) UNFCCC 추정투자수요는 2005 년미국달러, IEA 추정투자수요는 2008 년미국달러기준이며, McKinsey 추정투자수요는 1=US$1.50 기준으로환산한값자료 : UNFCCC(2007); IEA(2009); McKinsey & Company(2009); Olbrishch et al.(2011), 재인용 : UNTT Working Group on Sustainable Development Financing(2013), p. 15. 42 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
용으로배출량을감축하는비용곡선을개발, 2030년배출량을 1990년대비 10% 감축하는것을전제로 2026~30년까지의비용을추정하였다. IEA(2009) 보고서는 450ppm 시나리오를전제로 2030년배출량을 1990 년배출량과비슷하게맞추는것을목표로 2021~30년까지의비용을추정하였다. 세보고서에따르면전세계적인감축활동을위해필요한투자규모는연간 3,800억 ~1조 2,150억달러가소요될것으로예상되며, 개도국의감축활동을위해서는 1,770억 ~6,950억달러가량의투자가필요한것으로나타났다. 한편 UNFCCC(2007) 는기후변화에적응하기위하여전세계적으로 490억 ~1,710억달러, 선진국은 2,250억 ~1,050억달러, 개도국은 270억 ~660억달러의비용이소요될것으로추정하였다. World Bank(2010) 는 2010~50년까지지구온도가대략 2도상승하는것에적응하기위해서는매년 700억 ~1,000억달러가량이필요하다고추정하였다. 3) 산림부문산림은온실가스배출원이자흡수원으로서중요한역할을담당한다. UNFF가 2012년에발표한연구에따르면지속가능한산림관리를위해서는매년 700억달러에서 1,600억달러가량이필요한것으로나타났으며, UNFCCC(2007) 는총괄적인산림관리에필요한재원을연간 434억달러로추정했다. REDD+ 21) 지원을위한비공식작업반 (IWG-IFR: 21) REDD(Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation) 는개도국이산림지역을활용하여탄소배출량을감축하고저탄소경제에대한투자를촉진시킬수있도록인센티브를제공하기위해서산림의탄소배출량조정능력에대해경제적인가치를부가하고자하려는시도이다. REDD 에서파생된 REDD+ 는단순히산림파괴및 제 2 장 Post-2015 개발프레임워크와재원수요 43
Informal Working Group on Interim Finance for REDD+) 은 22) 2010년부터 2015년까지성과기반의인센티브제공, 역량강화등의활동을지원하기위해 40억 ~50억달러의재원을투입할수있다면, 2015년까지전세계산림파괴율 25% 감소목표를달성할수있다고추정한바있다. 그림 2-2. 지속가능발전을위한분야별투자수요범위 ( 단위 : 억달러 ) 에너지효율성 신재생에너지 2,500~4,000 1,490~7,180 에너지보편적공급온실가스감축기후변화적응산림 550~1,300 700~1,000 700~1,600 1,770~6,950 0 2,000 4,000 6,000 8,00010,000 주 : 에너지의보편적공급은저소득층대상이며, 온실가스감축과기후변화적응비용은개도국에적용되며, 나머지는전세계의투자수요임. 부록 1 참고. 자료 : UNTT Working Group on Sustainable Development Financing(2013), p. 5 를저자재구성 산림황폐화라는문제를넘어서서산림보존, 산림의지속가능한관리및산림의탄소보존능력확대등을포함하는기후변화완화촉진이니셔티브이다 (UN-REDD 프로그램홈페이지 http://www.un-redd.org/aboutredd/tabid/102614/default.aspx 참고, 검색일 : 2014 년 10월 15일 ). 22) 본작업반에서발표한보고서인 Report of the Informal Working Group on Interim Finance for REDD+(IWG-IFR) 는 UNFCCC하국제기후변화협상에대한참고자료로제출되었으며, 2009년 4월 1일런던에서정상들이모여기후변화해결을위한열대림의중요성및열대림에대한재원지원확대가시급함을확인하였으며, 이를지원하기위해 IWG-IFR을발족하였다 (IWG-IFR(2009) 참고 ). 44 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 1. 국제사회의개발재원논의경과 2. 개발재원의유형별추이 3. 개발재원측정방식의쟁점과이슈
1. 국제사회의개발재원논의경과 국제사회는빈곤해소는물론환경, 보건, 여성등범지구적과제해결을위해 ODA 규모와지원대상을확대해왔다. 그러나개도국의다양한개발수요에도불구하고선진국의재정압박과냉전종식이후원조동기의약화, 민간자금의유입증가로개도국의개발재원에서 ODA가차지하는비중은크게감소하였다. 이러한가운데세계화와더불어저개발국의빈곤문제가심화됨에따라 1990년대중반이후개도국지원을위한국제사회의공동노력이본격화되기시작하였다. 1995년 UN 사회개발정상회의에서빈곤문제의심각성이제기된이래개발협력을관장하고있는 OECD 개발원조위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 는 1996년 5월 21세기를위한새로운개발전략 (Shaping the 21st Century: The Contribution of Development Cooperation) 을채택하였다. 이어개도국빈곤문제가국제적공감대를형성하면서 UN 밀레니엄선언 (55차총회, 2000년 9월 ) 이채택되었다. 이때글로벌차원에서달성해야할 8대목표와 21개세부목표로구성된 새천년개발목표 (MDG: Millennium Development Goals) 가제시되었다. MDG가수립됨에따라국제사회는성과중심의 ODA 정책개발이가능하게되었다. 이후 2001년제3차최빈국회의, 2002년 3월개발재원정상회의, 2002년 9 월지속가능개발정상회의등에서개도국의지속가능한성장과빈곤해소달성을강조하고, 국제협력체제구축을위한노력을기울여왔다. 23) UN의경우 1997년제52차 UN 총회에서개발재원에관한고위급정 23) 권율외 (2006), pp. 36 37 참고. 46 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
부간파트너십에관한결의안을채택한바있으며, 2001년코피아난 UN 사무총장은고위급패널을구성하고 24) 개발재원조성에관한보고서를작성하도록임무를부여하였다. 이보고서에서글로벌개발목표를달성하기위한적정 ODA 규모는연간 1,000억달러수준으로추정되었다. 2000년기준 DAC 회원국의총 ODA 규모는 540억달러로대략 2배수준으로증액이필요했던것인데, 이보고서는이후 ODA 배증계획논의를본격화하는계기가되었다. 25) 2002년몬테레이에서개최된개발재원정상회의에서는개발을위한재원확대방안으로국내재원의조성, FDI 등국제민간재원의유입확대, 국제무역의촉진, 부채탕감, 국제금융시스템의개혁등을주요내용으로하는몬테레이합의 (Monterrey Consensus) 가도출되었다. 여기서선진국은 GNI 대비 0.7% 수준으로 ODA를확대하기로한목표를재확인하였다. 그러나 ODA 확대목표달성방안과구체적인재원마련계획이포함되지않았다는개도국의비판이있었으며, MDG 성과중간점검을위해 2005년개최된제60차 UN 총회에서선진국의 ODA 확대노력이다시촉구되었다. 2008년도하에서는몬테레이정상회의이후개발재원후속회의 (Follow-up International Conference on Financing for Development) 가개최되어 40여개국정상과국제기구, 시민사회단체, 민간대표가한자리 24) 고위급패널의의장으로는전멕시코대통령세디요 (Zedillo) 가임명됐다. 25) 그세부소요내역을살펴보면첫째, 2015년을목표로한빈곤완화전략을달성하기위해연간 500억달러가필요하고, 둘째인도적원조를위해현재수준에서 30억 ~40 억달러의추가재원이필요하여최소한연간 80억 ~90억달러가소요되며, 셋째국제공공재확충을위해현재수준의 4배인연간 200억달러수준의재원이필요하다는것이다. 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 47
에모였다. 이회의에서국제사회는몬테레이합의의이행성과를검토하고, 국내재원의효과적동원을위한개도국조세체제개혁과자본도피를규제하는국제공조체제가필요하다고합의하였다. 또한 WTO 도하개발의제 (DDA: Doha Development Agenda) 협상타결과무역원조 (AfT: Aid for Trade) 확대를강조하였다. 26) 특히 AfT는중장기개발재원확보수단으로서무역확대를위한개도국의역량강화측면에서조명되었다. 한편개도국들이외부로부터개발재원을확보하기위해거시경제및금융거래여건을조성하는것이중요하며, 선진국들은그러한개도국의노력을지원해야한다는데공감대가형성되었다. 2011년부산에서개최된세계개발원조총회 (4th High-Level Forum) 에서는개발협력의패러다임을기존선진국관점의원조효과성제고에서개발효과성확대로전환하는데합의하고, 효과적인개발협력을위한글로벌개발협력파트너십 (Global Partnership for Effective Development Cooperation) 선언문을채택하였다. 2005년에채택된원조효과성을위한파리선언 (Paris Declaration on Aid Effectiveness) 이공여국주도의국제규범이라는비판이제기됨에따라부산글로벌개발협력파트너십에서는다양한주체들의개발에대한역할을인정하면서 2015년이후글로벌개발목표의효과적인이행을위한포괄적파트너십이강조되었다. 이에따라전통적인개발재원으로서 ODA뿐만아니라새로운개발재원의확대가주요정책과제로부상하였다. 27) 앞장에서정리된바와같이 Post-2015 개발프레임워크는사회개발은 26) 김태균 (2013), pp. 185 186. 27) 임소진 (2012), p. 4. 48 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
물론기후변화를고려한지속가능발전, 인권을기반으로한평화와안보까지대상범위가포괄적이므로이를지원하기위해서는수원국의지속가능한경제 사회발전과자립을도모하기위한개발재원확보가시급하다. 즉수원국의국내재원조성을장려하고, ODA를지속적으로확대하면서, 어떻게새로운개발재원을추가적으로확보할것인가가국제사회의핵심과제로남아있다. 이와관련, 2013년 3월인도네시아발리에서열린 Post-2015 고위급패널회의에서는개발재원문제가핵심주제로다뤄졌다. 28) 이회의에서도출된발리코뮈니케는 Post-2015 개발의제는목표달성을위한구체적인이행방안을포함해야하며, 이를위해국가및글로벌차원의시스템개선공약이필요함을명시하고있다. 특히안정적이고예측가능한개발재원조달을주요과제로제시하면서국내재원조달, 민간투자, 기업의사회적책임, ODA는물론남남협력, 삼각협력, 부채스와프, 보증등혁신적인재원조달방안이마련되어야함을강조하였다. 수원국차원에서는조세회피관련규제정비와불법자금흐름등국내재원의안정적인조달을위한해결과제가주요이슈로부각되었으며, 공여국의역할과의무로는지식공유와역량강화, 기술이전이핵심과제로명시되었다. 2. 개발재원의유형별추이 국제사회가 MDG 를천명하면서개도국을위한다양한개발재원의마 28) 이승주 (2013), p. 71. 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 49
련을위한논의에착수하여 2002년몬테레이합의, 2008년도하선언등에서는개발재원의확대와다양한방식의혁신적인재원방안이모색되어왔다. OECD에서는개발재원을공적개발원조 (ODA: Official Development Assistance), 기타공적자금 (OOF: Other Official Flows), 민간자금 (private fund) 으로구분한다. [ 그림 3-1] 은개도국으로유입된개발재원의추이를나타낸것으로, 개발재원이지속적으로증가하고있으며, 특히 1990년대후반부터민간자금의유입이상대적으로활발하게나타난다. ODA는지난 40여년간개도국의발전을꾸준히지원해온핵심개발재원이었으나외국인직접투자 (FDI), 해외송금 (remittance) 등민간자금의개도국유입규모가커지면서전체개도국유입재원에서 ODA가차지하는비중이상대적으로감소하게되었다. 1960~69년간해외송금을제외하고외부로부터개도국에유입되는개발재원중 ODA가차지하는비중이약 58% 에달했던것과달리 2000년이후부터는그비중이약 47% 로감소하였으며, 2012년에는 30% 수준으로크게축소되었다. 이에비해민간 그림 3-1. 개발재원의유형별추이 ( 단위 : 백만달러 ) 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000 100,000 0 ODA/ 개발재원비중 민간증여민간재원 OOF ODA 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1960 1964 1968 1972 1976 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2008 2012 주 : 순지출, 경상가격기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/) 를참고하여저자작성 ( 최종검색일 : 2014. 6. 7). 50 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
재원이크게확대된것은사실이나국제금융시장의변화와충격에따라그변동성이커서수원국의거시경제안정성에는부정적인영향을미치는요인으로작용하고있다. 이와같이전세계적으로민간재원의규모가상당한증가세를보이고있는가운데개도국으로유입되는자금흐름에서 ODA가차지하는비중은 3분의 1 정도수준이고, OOF의비중도매우미약한실정이다. 특히 ODA 규모는 MDG 목표수립과함께증가하였으나 2008년미국에서촉발된글로벌금융위기이후주요선진공여국의경기침체및유로존재정위기로인해대부분의국가들이재정적자에시달리고있어 ODA 규모확대는당분간기대하기어려울전망이다. [ 그림 3-2] 에서나타나듯이 2000 년이후 DAC 회원국의 ODA 규모는지속적으로상승추세를유지하면서 2011년에는 1,346억달러로가장높은수준을기록하였으나 2012년에는전년도대비 3.6% 감소하였다. 국별경제규모대비 ODA 지원수준을나타내는지표인 ODA/GNI 비중도원조규모가감소하면서 2012년기준 DAC 회원국평균 0.29% 를기록하여전년도 (0.31%) 대비 0.02% 포인트하락하였다. 이와같은 ODA 규모의감소는스페인, 이탈리아, 그리스등남유럽국가의유로존재정위기의영향을받았기때문이며, 영국 (-0.5%), 프랑스 (-1.4%), 독일 (-2.0%) 등 ODA 지원규모가 100억달러이상인전통공여국의경우에도 ODA 규모가감소하고있는실정이다. ODA 증감액을살펴보면전년대비큰감소율을보인국가는스페인 (-47.3%), 이탈리아 (-32.3%), 그리스 (-16.1%) 로남유럽지역에서두드러지게나타난다 ( 그림 3-3 참고 ). 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 51
그림 3-2. DAC 회원국의 ODA 추이 ( 단위 : 백만달러 ) 160,000 140,000 120,000 100,000 80,000 60,000 40,000 20,000-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 다자간 ODA 17,801 17,430 17,642 19,479 25,380 25,202 27,851 31,183 35,633 36,574 38,042 40,174 38,331 양자간 ODA 36,220 35,336 41,012 50,104 54,750 83,059 77,520 73,680 87,083 83,913 90,966 94,433 88,550 전체ODA 54,021 52,767 58,654 69,583 80,130 108,262 105,371 104,863 122,716 120,487 129,008 134,607 126,881 자료 : OECD Statistics. CRS 데이터베이스 (http://stats.oecd.org, 검색일 : 2014.2. 20). 그림 3-3. DAC 회원국의실질 ODA 증가율 ( 단위 : %) 25 20 15 10 5 0-5 -10-15 -20-25 -30-35 -40-45 -50 캐나다 3.6 호주 8.4 영국프랑스일본미국 -0.5 독일-1.4-1.1 네덜란드 -2.6-2.0-6.6 스위스노르웨이 5.3 0.3 스웨덴 -3.5 이탈리아 -32.3 덴마크 -2.7 벨기에 -12.6 스페인 -47.3 한국 21.1 폴란드오스트리아 5.5 뉴질랜드 8.0 룩셈부르크 1.5 1.3 아이슬란드 6.3 핀란드슬로바키아 -0.4 아일랜드체코 -1.5-5.9-4.0 포르투갈 -11.0 그리스 -16.1 주 : 2011~12 년기준. 자료 : OECD Aid Statistics, Table 1. DAC Members' Net ODA in 2012(http://www.oecd.org/dac/stats/ statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm, 검색일 : 2014.2. 20). 2000 년대이후개도국들의개발수요가크게늘고, 국제자본시장에서 혁신적인메커니즘을갖춘다양한금융상품이개발되면서민간재원이크 게확대되고있다. 특히주요국들이경기부양을위해양적완화정책을적 52 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
극추진함에따라주요시장의저금리기조가지속되고있다. 이에따라선진공여국들이정부예산대신낮은금리로국제자본시장에서 ODA 재원을조달하는것이가능하게되었는데, 이는 DAC 회원국간 ODA 양허성에대한논쟁을촉발하는계기로작용하고있다. 29) 개발재원으로서민간재원의중요성이강조되고있으나 ODA에비해변동성이큰것이사실이며민간재원동원을위한 ODA를비롯한공공재원의역할이요구된다. 3. 개발재원측정방식의쟁점과이슈 Post-2015 의제가 MDG를포함, 포괄적으로설정되고, 이에따라개발재원의범주역시과거보다확대발전됨에따라이에대한측정과모니터링이이슈로부각되고있다. DAC는개발재원흐름의투명성과책무성 (accountability) 을제고하기위해 ODA를포함한개발재원측정방식개선에관한논의를진행중이다. DAC는 2012년고위급회의 (High Level Meeting) 에서 Post-2015 개발프레임워크와관련, IMF, World Bank 등과긴밀한협조체계를공고히하고, Post-2015 체제에대비해공적개발재원측정과관련개선방안을도출하기로결정하였다. 주요내용은 ODA 개념현대화와새로운공적개발재원측정지표를도입하는것이다. 특히 DAC는 ODA 통계와관련하여현대화된추세를반영하기위한측정방안을모색중이다. 30) 29) 한국수출입은행경협기획실 (2013), pp. 2~3 참고.. 30) ODA를비롯한개발재원측정에관한개혁필요성에대해서는대부분동의하는상황이나논의의속도와범위에대해서는여전히 DAC 회원국간이견이존재한다 (OECD DAC(2014e)). 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 53
글상자 3-1. 2012 년 DAC 고위급회의주요내용 DAC 은 2012 년 12 월런던에서개최된고위급회의 (High Level Meeting) 에서현재급변하는글로벌경제상황과위기요소들을점검하고, 국제사회공조체제속에서 DAC 의역할과향후전략목표를재설정하였다. 이회의에는 DAC 회원국외에도 IMF, 세계은행, UNDP, 기타 UN 대표부, ADB, AsDB, IAD, 글로벌파트너십 (GPEDC) 의장등다양한국제개발협력기구가참석하였으며, 브라질, 중국, 인도, 인도네시아, 남아프리카공화국의고위급대표가동회의의옵서버로초청되어전통적인공여국외에도신흥공여국으로급부상하고있는주요개도국들도참여함으로써국제적인원조체제의새로운변화를통해다양한의견수렴이이루어졌다. 이회의를통해 DAC 회원국들은 Post-2015 개발목표, 효과적인개발협력을위한글로벌파트너십, 개발재원, DAC 회원국의확대에대한회원국공동의노력에관한공식성명 (communique) 을발표하였다. 개발재원과관련해서는기본적으로 2002 년몬테레이합의를재확인하면서, 개발성과달성을위해필수적이나, 여타개발재원에대한보완적이면서촉매제적 (catalytic) 성격으로서의 ODA 의전략적역할을강조한바있다. 또한개발재원의책무성을보장하기위한국제적으로합의된정의와보고체계의중요성에대해인식을같이했다. DAC 의역할로는개발재원측정의현대화와모니터링에기여하고 Post-2015 프레임워크하에서의개발재원논의에기여하는것으로제시되었다. 개발재원측정수단으로서총공적개발지원 (total official support for development) 개념을도입하고이에대한작업을개시하는한편, 양허적성격을포함한 ODA 현대화 (modernization) 논의를개시하는데합의하였다. 자료 : OECD(2012a). 가. ODA 정의와개념의현대화공적개발원조 (ODA) 는한국가의중앙혹은지방정부, 공공기관이개발도상국의경제발전과복지증진을위해개발도상국이나국제기구에제공하는자금의흐름을일컫는다. 이와같은정의는 1961년 DAC에서개발도상국에대한재원흐름을측정하기시작하면서부터개념화되었다. 그후로 DAC 회원국간개도국에대한지원조건개선과양적규모의확대, 효과성증대방안에대한논의가꾸준히활성화되었으며, 31) 1969년 DAC에서처음 ODA에대한정의를구체적으로제시한바있다. 32) ODA 31) 자세한내용은 Hynes and Scott(2013), pp. 3~4 참고.. 32) OECD(2013b) 는 Statistical Reporting Directives에서 ODA 정의및범주에대해상세히기술하고있다. 54 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
는기본적으로개도국의사회경제발전과복리증진을위해공여국의공적기관이지원하는자금으로서재무적조건을나타내는증여율 (grant element) 이시장에서조달되는금리보다좋은양허적지원조건을충족해야한다. 일반적으로 10% 할인율을적용했을때증여율이 25% 이상인재무적조건을충족해야한다. 한편 ODA를공적기관에의해제공되는자금으로한정한데에는공적자금의경우국별지원금액의측정이비교적명확하고목표달성을위한선진국공동의노력을촉구하는수단으로볼수있기때문이다. ODA 정의에대해 DAC에서는현재까지그해석을열어두고, 필요에따라지원대상과조건등을시대적상황에맞게일부조정해왔으나큰틀에서의정의는변함없이유지해왔다. 33) 그러나현재변화하는개발협력체제를반영하면서, 개발도상국의빈곤문제를보다효과적으로해결하기위한방안으로 ODA의촉매제역할을강조하기위해서는 ODA의정의에대한개념적논쟁은피할수없는과제로남아있다. 그러나현재 DAC 회원국들은 ODA의정의를 2015년까지는변경하지않고, 쟁점이되는개념들을재검토하는선에서추가적인논의를진행하고있다. 그이유는 MDG 달성시한이다가오면서그성과를분석하기전에달성수단인 ODA의개념적정의를바꾸는것이신뢰성측면에서바람직하지않다고판단했기때문이다. 34) ODA 개념현대화논의는크게다음과같이구분된다. 첫째, 수원국으 33) ODA 정의의진화 (evolution) 와관련된내용은 OECD(2011), p. 6 참고. 34) 그러나 DAC 회원국들은 ODA 개념현대화에대해서는근본적으로그필요성을인식하고있다. OECD(2012b), p. 7. 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 55
로자금이전이일어나지않는사업 ( 예 : 공여국행정비용, 초청연수, 난민지원비용의 ODA 처리문제 ), 둘째, 현금흐름측정방식 ( 보증과같이즉시자금이동이발생하지않는경우, 즉민간재원을동원하기위해들어간자금은 ODA에포함되지않음 ), 셋째, 개발금융기관에의한기여반영방식등이다. 이와관련, 2014년 1월 23~24일양일간개최된제2차개발재원전문가자문그룹 (ERG) 회의에서는 ODA의측정과관련한세가지대안을다음과같이제시한바있다. 35) 첫째, 집중된 ODA(Focused ODA) 로개념을한정하여국민인식제고사업등공여국내에서이루어지는지출을제외하고, 개발협력과관련된예산지출내역을반영하도록개선한다. 둘째, 새로운 ODA(New ODA) 로무상원조가아닌경우증여등가액 (grant equivalent) 만을계상하도록하며, 공여국내에서발생하는비용은 ODA 적격성을강화하도록한다. 공여국내에서자금흐름이발생하는행정비용이나개도국장학생지원금액은 유령원조 (phantom aid) 로불리며수원국의비판을받아왔다. 셋째, 업데이트된 ODA(Updated 증여 차관 표 3-1. 시나리오별 ODA 규모비교 ( 단위 : 백만달러 ) 2012년 시나리오 ODA I II III 13,549.1 6,672.3 10,839.2 13,549.1 행정비용, 연수, 개발인식, 난민지원비용포함 주 : 2012 년 ODA 통계기준. 자료 : OECD DAC(2014c), p. 8. 행정비용만포함 대부분포함하나적격기준강화 모두포함 2,430.5 311.0 10,546.0 13,797.2 양허성차관의정부의차관의증여등가액차관의액면가치순가치이차보전금액 35) OECD DAC(2014c), pp. 3~6. 56 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
ODA) 방식은현재 ODA 의현금주의 (cash basis) 회계를유지하되항목 수를조정하고, 양허성평가측정방식을현실성있게개선하는것이다. 제 안별로 2012 년 ODA 규모를재계산하면 [ 표 3-1] 과같다. 글상자 3-2. DAC 의 ODA 현대화논의동향 외부개발재원의측정및모니터링이슈는개발재원에관한 DAC 의주요과제이다. 이에따라 2013 년말부터 2014 년말까지 DAC 정례회의에서개발재원이주요이슈로다루어지며, 그중일부이슈들은 DAC 통계작업반 (DAC Working Party on Development Finance Statistics, 이하 WP-STAT) 으로위임되어논의되고있다. WP-STAT 는기술적인분석및준비작업을수행하고, 개발재원에대한전문가자문그룹 (ERG: Expert Reference Group) 으로부터다양한의견및분석결과를수렴하여관련논의를심화하고있다. 싱크탱크, 시민사회, 학계등 16 명의다양한이해관계자들로구성된 ERG 는 2012 년 DAC 고위급회의의위임사항을수행하기위한기제로 DAC 의의사결정과분석작업을돕기위해 2013 년 9 월설치되었다. 지금까지 2013 년 10 월과 2014 년 1 월두차례회의가개최되었으며, 2014 년 10 월경마지막회의를통해 ODA 측정과개발재원의유형및조건등에관한의견을최종조율할계획이다. WP-STAT 와 ERG 의논의결과는종합적으로 DAC Senior Level Meeting 에서공유하여개발재원에대한논의방향, 기존위임사항에대한수정내용, 제안서등을마련하고, 최종적으로 2014 년 12 월 DAC 고위급회의에서최종제안서를검토및발표할예정이다. 자료 : 저자정리. 나. 양허적성격의정량화 1) 주요쟁점 ODA 차관의 양허적성격 에대한해석을다양한각도에서조명하며 ODA 차관보고에대해다음의원칙을세웠다. 첫째, 비판적이고중립적인입장을견지한다. 둘째, 전반적인 ODA 수준에큰변화를가져오는것은피한다. 셋째, 다자기구에서정의하는양허성측정방식과대체로일관되어야한다. 넷째, ODA의정의를그대로유지하고, ODA에적합한차관해석을명확히하는노력에초점을맞춘다. 마지막으로 ODA 차관이상업적논리를따르는것을방지한다. 이는차관제공으로인한환급된 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 57
이자수익이개발목적으로서재투자되어야함을의미한다. 이와같은원칙에따라 DAC 회원국들은 2015년까지양허적성격에대해시장금리보다저렴한조건으로서명확한양적정의를수립하기로합의하였다. 차관의양허수준은총상환기간, 거치기간, 이자율에의해결정되며, 이들은증여율계산시사용되어왔다. DAC에서는 10% 의할인율을기준으로증여율이 25% 이상인경우에만해당차관을 ODA로계상하고이기준을충족하지못한경우기타공적자금 (OOF) 으로구분한다. 36) 그러나최근전세계적으로저금리기조가지속됨에따라 10% 가과도하다는의견이제기되었으며, 이에따라 2012년 DAC 고위급회의는양허성의개념을재정립해야한다는필요성을인식하게되었다. 2014년 3월개최된 DAC Senior Level Meeting에서는이에대해두가지대안이제시되었다. 37) 1 다자기구방식인현시장상황에근접한고정할인율을사용하는방안과 2 위험수준별로차별화된할인율을사용하는방안이다. 양허성을계산하는할인율을수정하는것과더불어차관의 ODA 적격성을평가하기위해현재방식대로증여율 (grant element) 을계속사용하는것과증여등가액 (grant equivalent) 개념을새로도입할지에대한논의가함께진행되었다. 이와관련, WP-STAT와 ERG는투자위험을고려한할인율의사용과증여등가액을도입하는안을긍정적으로평가한바있으나 DAC 회원국간에는이견이있었다. DAC의 ODA 통계 Reporting Directive는양허적성격의정량적의미에대해명확히제시하지않았다. DAC는현재 Reporting Directive를 36) OECD DAC(1969). 37) OECD DAC(2014e), p. 6. 58 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
2015년까지업데이트할계획인데, 이는글로벌 ODA 통계수집에있어핵심적인역할을하는 DAC가공여국의기여정도를가늠하는지표로서 ODA의신뢰도를회복하기위한차원으로볼수있다. 현재의 ODA 측정방식이실질적인개도국지원자금유입량을나타내고있지못한다는반성과함께대두된개발재원의 양허적성격 논의는아직초기단계에서다양한가능성을검토하고있다. 양허성수준의현실적인측정방안은결과적으로국제사회의 ODA 차관규모를측정하는데직접적영향을미치기때문에 ODA 현대화논의의주요쟁점이기도하다. ODA의양허적성격과관련한쟁점은다음과같다 : 1 적용되는할인율의수준과리스크프리미엄반영여부, 2 지원규모의측정 : 차관총액 vs. 해당차관의증여등가액계산등이다. 양허성차관은이자율, 상환기간, 거치기간의세가지요소를고려하여시중의일반융자에비해유리한조건의차관을지칭하는데, 차관의양허정도는증여율계산을통해결정된다. 증여율계산방식은아래와같다. 여기서원리금상환액의현재가치계산시사용되는할인율은 10% 로고정되어있다. 증여율이 25% 이상인경우에만해당차관은 ODA로간주된다. 증여율 차관액면가액 원리금상환액의현재가치차관액면가액 * 현재가치계산시사용되는할인율은 10% 양허수준 (concessional level) 은증여율과유사한방식으로계산되나 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 59
차이점은할인율을 10% 로고정하는것이아니라시장상황에따라국가별로상이한수준이고려되며, 따라서양허수준계산시사용되는할인율은공여국입장에서자금조달비용으로볼수있다. 38) 증여율계산시사용되는 10% 의할인율이현재글로벌금융시장의이자율을감안할때높은것이사실이다. 할인율이높을수록원리금상환액의현재가치가낮아지 표 3-2. 할인율에따른증여율비교 상환일자기간원금 원리금액면가액원리금의현재가치원리금의현재가치 원금이자총액할인율 10% 원리금상환액의현재가치 할인율 4% 원리금상환액의현재가치 01/01/2001 01/07/2001 0.5 1000.0 12.5 12.5 1.05 11.9 1.02 12.3 01/01/2002 1 1000.0 12.5 12.5 1.10 11.4 1.04 12.0 01/07/2002 1.5 1000.0 12.5 12.5 1.15 10.8 1.06 11.8 01/01/2003 2 1000.0 12.5 12.5 1.21 10.3 1.08 11.6 01/07/2003 2.5 1000.0 62.5 12.5 75.0 1.27 59.1 1.10 68.0 01/01/2004 3 937.5 62.5 11.7 74.2 1.33 55.8 1.12 66.0 01/07/2004 3.5 875.0 62.5 10.9 73.4 1.40 52.6 1.15 64.0 01/01/2005 4 812.5 62.5 10.2 72.7 1.46 49.6 1.17 62.1 01/07/2005 4.5 750.0 62.5 9.4 71.9 1.54 46.8 1.19 60.2 01/01/2006 5 687.5 62.5 8.6 71.1 1.61 44.1 1.22 58.4 01/07/2006 5.5 625.0 62.5 7.8 70.3 1.69 41.6 1.24 56.7 01/01/2007 6 562.5 62.5 7.0 69.5 1.77 39.2 1.27 55.0 01/07/2007 6.5 500.0 62.5 6.3 68.8 1.86 37.0 1.29 53.3 01/01/2008 7 437.5 62.5 5.5 68.0 1.95 34.9 1.32 51.7 01/07/2008 7.5 375.0 62.5 4.7 67.2 2.04 32.9 1.34 50.1 01/01/2009 8 312.5 62.5 3.9 66.4 2.14 31.0 1.37 48.5 01/07/2009 8.5 250.0 62.5 3.1 65.6 2.25 29.2 1.40 47.0 01/01/2010 9 187.5 62.5 2.3 64.8 2.36 27.5 1.42 45.6 01/07/2010 9.5 125.0 62.5 1.6 64.1 2.47 25.9 1.45 44.1 01/01/2011 10 62.5 62.5 0.8 63.3 2.59 24.4 1.48 42.8 원리금현재가치총액 sum=676.1 sum=921.0 증여율 32.4% 7.9% 주 : 증여율 =( 차관액면가액 - 원리금현재가치총액 )/ 액면가액 ; 상환기간 : 10 년, 거치기간 : 2 년. 자료 : OECD DAC(2014f), Annex A 저자재구성. 38) ODA 의증여율계산시사용되는할인율 10% 는공여국입장에서재원을국내투자에서원조로전환함으로써발생하는기회비용으로인식되는것이일반적이다. 60 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
며, 이에따라증여율은높아지게된다 ( 표 3-2 참고 ). 이와관련, 2012년 DAC 고위급회의에서는차관의양허성판단기준이다자기구에서사용되는방식과일관될필요가있다는점을지적한바있다. 다자기구의양허성판단기준에대해서는다음절에서설명하고자한다. 2012년프랑스, 독일등은양허적성격에대한의견을제출한바있다. 39) 이제안서는어떤자금의양허성판단은시장에서조달하는자금보다상대적으로나은조건일경우양허적으로볼수있다고지적하면서공여국의투자위험이함께고려되어야한다는점을제기하였다. 또한할인율을 DDR 방식으로적용할경우개별국가의위험요소가반영될수없다는점을지적하였다. 일부공여국은 DDR 할인율을사용하는데, 이는증여율 25% 를충족하기에는매우낮은수치라는점을강조하였다. 따라서 DDR 방식을적용할경우상당부분의차관이 ODA로계상되지않게된다는것이다. 양허성기준을보다엄격하게적용할경우에는공여국으로하여금위험이큰국가들에대한지원을어렵게할수있다는점을제기하였다. 이와관련, Roodman(2014) 은할인율을 10% 에서 DDR로변경할경우프랑스와독일은 ODA 규모가줄어드는효과가발생하지만일본은이와반대라는의견을제시한바있다. 시장이자율이높을때는할인율 10% 가엄격한기준으로보일수있으나요즘과같이이자율이낮은상황에서는공여국은시장에서저리로자금을조달하고이보다약간높은이자율의차관을제공하더라도, 25% 의증여율은쉽게충족가능한것이사실이다. 이에대해전 DAC 의장인 Manning(2013) 은이러한차관은이윤발생이가능하기때문에양허적차 39) OECD(2012c), p. 3. 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 61
그림 3-4. 할인율선택방식 고정 변동 현재 DAC 증여율계산방식 (10%) IMF/WB 방식 (5%) Risk-free Risk-adjusted OECD 공적수출신용협약적용할인율 (DDR) Expert Reference Group 제안 (2014) 자료 : 저자작성. 관으로볼수없다는의견을제시한바있으며, 이에대해독일과프랑스, 유럽개발은행 (EIB) 은반대의견을제시하였다. 현재증여율계산시사용되는할인율수준의고정여부는각각다음의장단점을가지고있다. 고정할인율 (IMF/WB 방식, 5% 고정할인율 ) 은동일조건으로지원되는차관이공여국, 수원국, 환율등외부요소에상관없이동일한증여율을갖는다는장점이있지만실질적인차입비용 (cost of borrowing) 이나대출위험을반영하지못한다. 변동할인율을따를경우수원국의채무불이행위험성등을반영하여공여국이실제지원하게되는최종비용을파악할수있다. 단, 장래의위험부담 ( 리스크프리미엄 ) 을고려하지않은무위험 (risk-free) 변동할인율을적용할것인지 (OECD DDR 방식 ), 수원국의신용도를반영한위험조정할인율을적용할것인지는공여국간입장차가존재해왔다. 40) 한편 2014년 12월 OECD DAC 각 40) 위험조정할인율을지지하는회원국들은추가적인리스크를감수하는회원국에인센티 62 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
료급회의 (High Level Meeting) 에서채택된최종커뮈니케에서는 IMF의고정할인율 ( 현 5%) 을기본요인 (base factor) 으로하되, 수원국의소득수준에따라차등의조정요인 (adjustment factor) 을추가하여최종적으로위험조정증여등가액방식을채택하였다. 41) 2) 국제기구사례 IMF는저소득국을지원할때해당국가의부채축적에대한우려를반영, 양허성기준을적용한다. 지난 2013년 10월 IMF는글로벌금융시장의저금리상황을반영, 부채의증여율계산시사용되는할인율로서고정할인율 5% 를새롭게도입했다. 42) 기존에사용됐던방식은미달러 CIRRs의 6개월이동평균에직접적으로연계되어있으며, 비정기적으로업데이트되었다. 최근할인율은 3% 정도까지지속적으로하락해부채의현재가치를상승하게하는요인으로작용하였으며, 결과적으로 ( 증여율하락에따른부채과대계상으로인해 ) 저소득국의 borrowing space를감소시키는결과를낳게되었다. 43) 한편 2009년 12월부터새롭게도입한부채제한프레임워크 (Debt Limit Framework) 에따르면 IMF는수원국의 1부채취약성과 2 거시경제및공공재정관리, 이른바수원국의역량을고려, 양허성기준을다르게적용 브를부여함으로써 IMF/World Bank의채무지속가능성통제를도울수있다고주장한다 (OECD DAC(2014d), p. 5). 41) 즉, 위험조정할인율은소득수준별로상위중소득국 6%, 하위중소득국 7%, 최빈국및기타저소득국 9% 이다 (OECD DAC(2014l), p. 2). 42) 5% 는미달러 CIRRs의 10년평균값에마진 (1.15%) 을더한값으로 2013년기준 5.26% 이며, IMF 관례상 5% 로간소화하여사용한다 (OECD DAC(2014h). p. 9). 43) IMF(2013a). 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 63
표 3-3. IMF 의저소득국지원프로그램의양허성조건 수원국역량 높음 낮음 낮음 부채취약성 최소평균양허성조건적용 대상국가 : 조지아, 케냐, 모잠비크, 르완다, 세네갈 부채건별최소양허성조건적용 비양허성부채가능 대상국가 : 방글라데시, 베넹, 부르키나파소, 중앙아프리카공화국, 코트디부아르, 잠비아, 기니, 키르기즈스탄, 라이베리아, 말라위, 니제르, 솔로몬제도, 탄자니아, 우간다 높음 현재가치로계산된부채총액제한 부채건별최소양허성조건적용 ( 증여율 35% 이상 ) 비양허성부채제한 대상국가 : 아프가니스탄, 부룬디, 코모로, 아이티, 상투메 & 프린시페 주 : 수원국역량은매년평가. 국가분류는 2013 년 9 월 30 일기준. 자료 : IMF 홈페이지 (http://www.imf.org/external/np/pdr/conc/ 최종검색일 : 2014. 11. 30); IMF(2013b). 한다 ( 표 3-4 참조 ). 역량이낮으면서부채취약성이높은국가에대해서는최소양허성기준 35% 를충족해야하며, 비양허성차관은극히제한된다. 부채취약성이낮은국가의경우양허성수준을 35% 로유지하되비양허성차관도허용된다. 44) 역량이높은수원국의양허성기준은다음과같은데, 부채취약성이높은국가는연간부채축적규모제한이있으며, 부채취약성이낮은국가의경우최소평균양허기준만이적용된다. 여기서평균양허성조건과연간부채상한은부채지속성분석에기초한다. OECD 공적수출신용협약 (Arrangement on Officially Supported Export Credits) 에 45) 따라차관의양허수준계산시사용되는할인율은 44) IMF의부채제한프레임워크하에서는양허성차관과비양허성차관이모두고려된다는점에서 OECD DAC에서논의되고있는증여상당치접근방식과유사하다 (OECD DAC(2014g), para. 14). 45) 1978년체결된이협약은수출신용제공에관한가이드라인의성격으로, 정부보조형태의지원으로인한무역왜곡을방지하기위해수출신용의지원요건 ( 최소이자율, 위험부담비용, 상환기간 ) 과구속성원조에대한지침을제공한다. 64 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
글상자 3-3. 상업참고금리 (CIRRs) 상업참고금리 (CIRRs: Commercial Interest Reference Rates) 는 OECD 의공적수출신용협약 (Arrangement on Officially Supported Export Credits) 에서수출신용공여시적용하는최저이자율로서일반적으로평균국채수익률에 1% 마진을더한값으로정해진다. CIRR 은매달 15 일부터익월 14 일까지유효하며, 통화별 CIRR 이발표된다. 예를들면, 2014 년 8 월 15 일부터 9 월 14 일까지우리나라의 CIRRs 은 3.76% 이며, 미국은 5 년이하만기채의경우 1.97% 이다. 일본은 5 년이하만기채에대한 CIRRs 이 1.08% 로가장낮다. 자료 : OECD(2014d). (DDR: Differentiated Discount Rate) 이라고한다. 협정은최소양허수준을규정하고있다. 협약회원국은양허수준이 35%(LDC의경우 50%) 미만인구속성원조를제공할수없다. DDR은차관이제공되는환율에따라달라지며, 매년 1월 15일업데이트된다. 일반적으로 DDR은지난 6개월간평균 CIRR에일정마진을 46) 더해계산된다. 예를들어 15~20년차관에해당하는마진은 1% 이다. 결과적으로 DDR은국채수익률보다 2% 높게책정된다. DDR은통화별상이한자금조달비용을반영한것으로볼수있으나위험요소는고려되지않는다 (risk-free). 다. 증여등가액도입 Expert Reference Group은양허성차관을 ODA로계상하는경우지원총액이아닌위험이반영된증여등가액 (grant equivalent) 방식을사용, 공여국의노력을중립적으로 ( 증여, 차관등금융수단이아닌 ) 판단하자는의견을제안한바있다. 증여등가액방식을사용할경우제공된차관의증여등가액만을 ODA로계상하며, 이로인해사실상 ODA와 OOF의구 46) 기간별마진 : 15 년미만 0.75, 15~20 년미만 1.00, 20~30 년미만 1.15, 30 년이상 1.25 ( 자료 : OECD(2014a), p.23). 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 65
그림 3-5. 개발재원의증여등가액측정방식 현재 DAC 통계시스템새로운시스템 ( 안 ) 현금흐름측정 현금흐름 증여등가액측정 증여양허성차관 OOF 차관 ODA 증여양허성차관비양허성차관 증여등가액 증여등가액 증여 양허성차관의증여등가액비양허성차관의증여등가액 ODA 모든차관의액면가액 총공적개발지원 (TOSD) 기타수단 ( 예 : 보증 ) 기타수단 ( 예 : 보증 ) 기타수단 ( 예 : 보증 ) 자료 : OECD DAC(2014g, p. 6) 를참고하여저자작성. 분은더이상존재하지않는다. 즉, 현재는증여율이 25% 미만인경우 OOF로구분되는데, 증여등가액방식을적용하면증여율이 25% 미만인 OOF의경우에도, 해당 OOF의증여등가액은 ODA로계상되는것이다. DAC는증여등가액방식을사용하여개별회원국의 GNI 대비증여상당액규모를발표하였는데, [ 그림 3-6] 은그결과를그림으로나타낸것이다. 이에따르면증여등가액방식을사용하였을때기존의 ODA/GNI 수치와크게차이가있는국가는핀란드, 이탈리아이다. 핀란드의경우 ODA/GNI 비중은 0.53% 이나증여등가액방식으로계산할경우 1.37% 로크게증가하였다. 이는핀란드가제공한 OOF의상당부분이 ODA로계상된것으로짐작된다. 우리나라는포르투갈과함께증여등가액방식이 ODA/GNI로계산된규모보다낮게나타났는데 (0.06% vs. 0.14%), 그원인을분석해볼필요가있다. 66 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 3-6. DAC 회원국의 ODA 규모 : 증여등가액방식 vs. ODA/GNI ( 단위 : %) ODA/GNI ODA 증여등가액 (G.E.)/GNI 1.4 1.2 1.0 0.8 0.6 0.4 0.2 0.0 룩셈브르크 스웨덴 노르웨이 덴마크 네덜란드 영핀국란드 벨기에 아일랜드 스위스 프랑스 독호캐일주나다 포르투갈 오스트리아 뉴질랜드 아이슬란드 미일스국본페인 한이국탈리아 그리스 체폴코란드 슬로바키아 주 : 1) 증여등가액은 2011~12 년평균값이며, 증여율계산시사용된할인율은 10% 임. 2) ODA/GNI 비중은 2012 년수치임. 자료 : OECD Aid Statistics, Table 7. Burden Sharing Indicators, Table 1. DAC Members' Net ODA in 2012 를참고하여저자작성 (http://www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries. htm, 검색일 : 2014. 3. 20). 라. 새로운공적개발재원측정수단 : TOSD DAC 회원국차원에서는 ODA 개념재정립과관련하여확대된개념의 개발을위한재원의성격 을강조하고있다. 즉, 현재 DAC 회원국정부예산이주출처인 ODA만으로는개발도상국의빈곤문제를해결하는데한계가있다고보고, 공적자금을활용하여동원된 (leveraged) 민간재원까지도고려해야한다는입장이다. 이와같은맥락에서 Girishankar (2009), Vanheukelom et al.(2012) 등은 ODA를비롯한개발재원의범주와범위를새롭게제안한바있다. 이에따라 총공적개발지원 (TOSD: total official support for sustainable development) 이란개념을새롭게제시하고, 1기존 ODA를비롯하여 2기타공적자금 (OOF, 수출신용제 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 67
그림 3-7. ODA 와총공적개발지원 (TOSD) 확장 개발목적 현재의 ODA 수정된 ODA 총공적개발지원 (Total Offical Support for Development) 축소 양허성 확장 자료 : Expert Reference Group Meeting(October 2013) Background Paper, No. 1. 외 ), 3공공재원으로동원된민간재원을포함시키는방안을논의중이다. ODA 및 OOF의경우앞소절에서서술한양허성개념보완을포함한현대화논의와함께범주가수정될수있다. 증여정도가낮은비양허성자금및상업적성격의자금도개발목적이분명하다면 TOSD 범주에포함될수있다. 개발재원에관한전문가자문그룹 (expert reference group) 은 TOSD와개발재원을자금의유형을포함하여 [ 그림 3-8] 과같이도식화하였다. 한편 MDG는개발도상국의경제적개발을넘어빈곤, 여성, 아동, 교육, 보건등사회적이슈를국제사회의주요과제로다루고있다는점은긍정적으로평가받고있으나불평등, 인권, 안보, 환경등개발을가능하게하는 (enablers of development) 다양한이슈를포괄하지못하였다는한계를갖고있다. 특히이러한글로벌이슈에대한대응능력을갖추지못한취약국가에는이와같은외부환경이이미축적된 MDG의성과와 68 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 3-8. ODA TOSD 개발재원 개발재원 총공적개발지원 (TOSD) 민간재원 ODA 양자원조 NGO 지원공여국내지출다자원조 평화ㆍ안보 OOF ( 개발금융기관 ) 남남협력 공적수출신용 정부보증 FDI 및기타민간재원 ( 상업적차관, 출자, 보증, 포트폴리오 ) 민간자선단체 ( 재단, NGO) 송금 개발목적 기타목적 자료 : Expert Reference Group Meeting(October 2013) Background Paper, No. 1 을바탕으로저자재구성. 앞으로의발전을위협하는방해요소로작용할수있을것이다. 이에따라국제사회는 Post-2015 개발의제선정과정에서새천년개발목표의연장선상에서지속가능발전목표 (SDG) 를재조명하고, 기후변화대응, 생물다양성보호, 평화와안보, 공정한글로벌무역체제등글로벌공공재를포함하여개발재원의범주를확대하고있다. 개발재원의범주와관련해서현재 ODA가다루지못하는개발목적성지원을어디까지포함할것인지에대한문제가제기되고있다. Post-2015 개발의제와 SDG를고려할때기존의 ODA보다확장된개념의 TOSD개념이필요한이유이다. 수원국의지속가능발전을가능하게하는수단으로서평화, 안보, 정의, 인권보장, 기후변화대응에대한지원을 TOSD에포함시켜야할것이다. [ 그림 3-9] 에는기존의 ODA 영역과확장된개념의개발재원인 TOSD의영역이표시되어있다. 기존 ODA의목적은빈 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 69
곤, 교육, 보건, 아동, 여성등 MDG를지원하는것이우선적이며, 평화안보분야에서는인도주의적지원과 ODA 적격기구에대한기여금일부가포함되어있다. 기후변화와환경분야에서는완화와적응관련원조가포함되며, 인권및난민지원과관련해서도부분적으로 ODA로인정되고있다. 여기서쟁점은지속가능발전을위한환경조성에대한지원중어느범위까지를개발재원으로간주해야하는가에있다. 예를들면현재 UNDPKO 전체사업예산 75억달러중 7% 정도가 ODA로계상되는데, 나머지 93% 를 TOSD에포함시킬수있는지에대한논의가진행중이나, 47) 국가별입장이상이하다. 예를들면군사장비및서비스지원이나반테러지원활동의경우 ODA로계상되지않으며, 인도주의적지원활동에한해 ODA로인정한다. 향후 TOSD의범주에관련지출의개발목적성을어떻게측정하느냐가쟁점으로부각될것으로예상된다. 그림 3-9. TOSD 의대상범위 지속가능한개발을위한재원 평화 개발을위한재원 (Financing for Development) 기후재원 인권 기타환경 자료 : 저자작성. 47) OECD DAC(2014c), Annex 1: A new measure of total official support for development, p. 11. 70 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
또한기후변화에따른국제사회의개도국지원방식이 TOSD에어떻게포함되어야하는지도중요한쟁점중하나이다. 기후변화는개발도상국의발전을저해하는위험요인중하나로지적되어왔고, 이에따라공여국들은기후관련공적개발재원을리우마커 (Rio marker) 를통해 DAC 통계시스템에지속적으로보고해왔다. DAC에서는탄소시장메커니즘을통한개도국으로의자금흐름, 탄소포집및저장관련연구개발과같이초기단계에는개발목적이뚜렷하지않은사업에대한지원등을 TOSD 에포함시킬수있는지에대한논의를진행중이다. 한편 2010년국제사회는 2020년까지개도국의기후변화대응을지원하기위한자금을연간 1,000억달러수준으로확대한다는목표에합의하였다. 개도국들은원조전환을우려하면서기후재원확대목표는 ODA 확대목표와별개라는입장인반면, 선진국은이미 ODA를통해개도국의기후변화대응을지원하는상황에서현실적으로분리는어렵다는주장으로대립하고있다. 이와관련된내용은이보고서제4장에서상세히다룰예정이다. 마지막으로인권신장과공여국내난민보호를위한지원범주도새로운 TOSD에서논의하고있는내용이다. 인권분야는개도국에서많은도움이필요한기본적지원범주이지만 MDG에서이를포괄적으로다루지못했다는비판이존재한다. 예를들어현재 ODA 통계는난민유입시첫해지원비용을 ODA로인정하지만, 그이후부터발생하는지출에대해서는개도국에실질적으로유입되는금액이아니므로 ODA로간주하지않는다. 개도국난민의인권보장이라는측면에서 ODA로계상되어야한다는주장이존재하는한편, 48) 개도국유입자금이아니라는관점에서이 48) 미국의경우 2012 년난민을지원한 8 억 3,100 만달러가 ODA 로계상되었는데, 후속연 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 71
표 3-4. ODA 중행정비용 공여국내지출 난민지원비중 ( 단위 : 백만달러, %) 양자간기타공여국내공여국내지출중행정비용 (B) 전체 ODA ODA 지출 (C) 난민지원비용 (D) (A) 금액 (B/A)% 금액 (C/A)% 금액 (D/A)% DAC 총합 126,881 88,550 6,667 7.5 4,650 5.3 4,340 4.9 호주 5,403 4,561 335 7.3 157 3.4 154 3.4 오스트리아 1,106 536 33 6.1 65 12.1 58 10.8 벨기에 2,315 1,433 91 6.4 139 9.7 126 8.8 캐나다 5,650 4,053 282 7.0 277 6.8 267 6.6 체코 220 66 5 7.5 11 16.4 10 14.3 덴마크 2,693 1,922 162 8.4 151 7.8 143 7.5 핀란드 1,320 799 81 10.2 33 4.1 23 2.9 프랑스 12,028 7,928 493 6.2 516 6.5 507 6.4 독일 12,939 8,584 492 5.7 160 1.9 76 0.9 그리스 327 107 10 9.5 20 18.6 20 18.6 아이슬란드 26 21 2 8.2 0 1.7 0 0.9 아일랜드 808 536 35 6.5 3 0.5 0 0 이탈리아 2,737 624 35 5.6 272 43.6 247 39.5 일본 10,605 6,402 794 12.4 4 0.1 1 0 한국 1,597 1,183 59 5.0 15 1.2 - - 룩셈부르크 399 277 21 7.5 3 1.2 0 0 네덜란드 5,523 3,858 397 10.3 346 9.0 339 8.8 뉴질랜드 449 362 43 11.9 20 5.4 19 5.3 노르웨이 4,753 3,523 294 8.4 252 7.1 227 6.4 폴란드 421 112 - - - - - - 포르투갈 581 397 11 2.8 2 0.4 1 0.2 슬로바키아 80 19 2 10.3 - - - - 스페인 2,037 985 170 17.3 64 6.5 23 2.3 스웨덴 5,240 3,638 240 6.6 590 16.2 571 15.7 스위스 3,045 2,445 195 8.0 667 27.3 654 26.8 영국 13,892 8,709 528 6.1 55 0.6 45 0.5 미국 30,687 25,471 1,855 7.3 831 3.3 831 3.3 주 : 2012 년순지출기준. 자료 : OECD Aid Statistics Table 13. Comparison of flows by type in 2012 를참고하여저자작성 (http:// www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowsto developingcountries.htm, 검색일 : 2014. 9. 20). 도지원규모를더하면, 총난민지원비용은이보다 82% 증가한 15 억 1,300 만달러로추정된다 (OECD DAC(2014k), p. 8.) 72 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
에대한비판적입장이동시에존재하는상황이다. [ 표 3-4] 를살펴보면미국의공여국내난민지원비용이 8억 3,097만달러로가장많았고, 그다음으로스위스 (6억 5,438만달러 ), 스웨덴 (5억 7,071만달러 ), 프랑스 (5 억 694만달러 ) 등에서높게나타났다. 양자 ODA 중난민지원비중이큰국가는이탈리아 (39.5%), 스위스 (26.8%), 그리스 (18.6%), 스웨덴 15.7%) 등이다. 마. 수원국관점수원국입장에서개발재원을검토하게된배경은크게두가지로구분할수있다. 49) 우선다양한개발재원공여주체의등장으로인해현재의 ODA 통계가제시하는 DAC 회원국및주요공여기관, 다자기구의수원국지원규모가덜중요하게되었기때문이다. 즉, 수원국에원조를지원하는비전통공여국이나민간자선단체등이급격히늘어나면서기존의공여국위주의 ODA 측정방식이아닌, 수원국에유입되는개발재원의전반적인파악이더욱필요하게된것이다. 한편국제적인환경변화도수원국입장에서개발재원을재검토하게된원인이되었다. 예를들어 DAC 회원국의긴축재정으로인한 ODA 규모의감소, 기존저소득국가의중소득국으로의경제적지위상승, 이로인한개발도상국의국제자본시장접근성확대및원조의존성을낮추기위한노력등이수원국입장에서개발재원의규모와구성요소를재검토하도록만들었다. 한편 OECD 통계작업반에서는공여국의차관금리가수원국이국제시장에서조달하는것 49) 수원국입장에서의개발재원구조연구배경은 Greenhill, Prizzon and Rogerson(2013, p. 1) 에서비교적상세히제시하고있다. 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 73
보다더저렴한경우 ( 개도국의이자부담이적어지는경우 ) 이것을 ODA 로인정할수있을지에대한논의를진행중이다. 이러한배경을바탕으로 DAC 사무국은 2012년고위급회의에서논의된바와같이개발재원에대한공여국노력과수원국이익모두를나타낼수있는측정방안을모색하기로합의하였다 ( 글상자 3-4 참고 ). DAC 회원국의개도국지원자금유형을소득수준별로구분해보면 [ 그림 3-10] 과같이수원국의경제규모가작을수록민간재원보다는 ODA 지원비중이높은것을확인할수있다. 또한전년대비자금흐름의변화에서도 2012년도 ODA 지원감소액 ( 77억달러 ) 보다민간증여및민간자본유입의감소액 ( 208억달러 ) 이훨씬큰것으로나타나민간자금이경제위기등외부충격에더욱민감한것으로나타났다. 따라서최빈국이나저중소득국의빈곤해소와지속가능발전을위한 ODA의중요성을인식하고, 공공재원의특수성과역할을재조명할필요가있다. 50) 그림 3-10. DAC 회원국의소득수준별개발재원제공현황 ODA-like 19% Public Export credits Private 33% 38% 67% 62% 73% 92% 27% 8% LDCs Other LICs LMICs UMICs 주 : 2012 년기준. 자료 : OECD Aid Statistics(http://www.oecd.org/dac/stats/statisticsonresourceflowsto developingcountries.htm, 검색일 : 2014. 2. 20). 50) OECD DAC(2014i). 74 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
한편수원국에유입되는 ODA 와기타외부재원의규모를살펴보면앞 표 3-5. 소득수준별개발재원유입현황 (2011) 취약 / 최빈국 (33 개국 ) 비취약국 (15 개국 ) 기타취약국 1 (16 개국 ) 저중소득국 (22 개국 ) 고중소득국 2 (60 개국 ) 최빈국 O O x x x IDA 적격국 O O O O x 취약국 O x O x x 개발재원 ODA( 백만달러 ) 38,535 11,003 18,248 17,821 28,217 ( 비율 ) (34%) (10%) (16%) (16%) (25%) 1인당 ODA 51 79 30 13 10 2010~11 증감률 -10% -5% -3% 1% 10% ODA/GDP 7% 10% 2% 0.9% 0.2% ODA( 채무상환제외 )/GDP 5% 10% 2% 0.9% 0.2% 무상원조비율 88% 81% 68% 43% 55% 기타외부재원 ( 백만달러 ) 16,418 3,571 50,239 82,638 449,891 ( 비율 ) (3%) (1%) (8%) (14%) (75%) ODA/ 총외부재원 70% 75% 27% 18% 6% 정부총세입 /GDP 23% 23% 26% 20% 26% 조세수입 /GDP 20%( 앙골라 11% 제외 ) 17% 12% 17% 19% 정부지출 /GDP 24% 27% 31% 28% 28% 국내재원대비 ODA 비율 : ODA/ 정부총세입 28% 43% 7% 4% 0.6% ODA/ 조세수입 43% 59% 13% 5% 0.8% ODA/ 정부지출 28% 36% 6% 3% 0.6% 주 : 1) 기타취약국중이집트, 이라크, 리비아, 시리아는 IDA 비적격국가 51) 이나기타취약국그룹에포함됨. 2) 적도기니는최빈국에속하지만고중소득국그룹에포함됨. 자료 : OECD DAC(2014m), p. 12, Table 1 을저자재구성. 51) IDA 적격국이란개도국의경제개발을돕기위한세계은행의국제개발협회 (IDA) 기금을뜻하며, 2015 년기준일인당 GNI 가 1,215 달러미만인국가로정의된다. 2014 년현재 IDA 적격국가는 77 개국이다.(http://www.worldbank.org/ida/borrowing-countries.html, 최종검색일 : 2014. 9. 22) 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 75
글상자 3-4. 2014 OECD 개발재원워크숍주요결과 2014 년 6 월 25 일개최된 OECD 개발재원워크숍에서는가나, 세네갈, 동티모르의사례를통해수원국으로유입되는개발재원의종류와방식을파악하고각국별상황에따라새로운측정방식의선호도에대한토론이진행되었다. 주요내용은다음과같다. 첫째, 지난 10 년간수원국은더욱다양한자금지원수단을접할수있었다. 특히국가개발전략상대규모자금동원이필요한인프라개발수요가높은국가에서는자금지원수단의선택폭이넓어지는것이긍정적인요소로작용했다. 둘째, 수원국은가장선호하는개발재원의형태로공적무상증여와차관을들었다. 특히자금의유연성과수원국시스템의활용, 신속한자금조달및국가개발전략에의일치를중요하게생각하는것으로나타났다. 셋째, 개발재원의형태가다양화됨에따라수원국이이를전략적으로관리하는능력은여전히부족한것으로나타났다. 특히가나와세네갈과같이재정상태가긴축적인국가에서는재원의형태를필요에맞게선택할수있는권한이제한적이었다. 넷째, 자선단체를통한개발재원의경우수원국정부가파악하는정보가매우제한적이거나사례중심의단편적파악에만그쳤으며, 기후재원관련국제사회의지원은대체로 ODA 채널을통해지원된것으로나타났다. 그러나기후재원을마련하고, 활용하는데있어현지의프로포절작성능력을키우는등수원국수요를맞추는데보다노력이필요할것으로보인다. 이를바탕으로수원국으로유입되는개발재원의규모를측정할때에는다음과같은사항을고려해야한다. 첫째, 수원국이전략적으로개발재원의우선적지원분야 ( 예를들어, 지원이부족한분야등 ) 를결정할수있도록해야한다. 둘째, 기존의공여국및새로운개발재원제공주체가자금지원수준을높일수있는인센티브가마련되어야한다. 셋째, 다양한개발재원출처와방법에따른발전영향력및효과성을올바로측정할수있도록기초정보를제공해야한다. 넷째, 수원국이익이반영된새로운개발재원측정방식이보다투명하고종합적으로이루어질수있도록 post-2015 개발재원측정방법을고안할필요가있다. 보다기술적으로는실질적으로수원국에자금이유입되는지여부, 순지출이아닌총합규모, 자금의출처에대한상세명시, 차관의경우액면가치를표기하고, 양허성여부명시등이고려되어야한다는의견이제시되었다. 자료 : OECD(2014c). 그림과유사한설명이가능하다 ( 표 2-3 참고 ). 우선수원국의개발을위해외부에서유입되는개발재원이개도국정부재정에서중요한부분을차지하고있음을알수있다. 또한개발도상국중소득수준이낮고취약국인경우 ODA 수원규모가 385억달러로가장높았고, 그다음은상위중소득국의수원규모가다른소득수준의개도국에비해높게나타났다 (282억달러 ). ODA를제외한기타외부유입재원은최빈국보다중소득국그룹에서훨씬많은것으로나타났다. 주목할점은전체개발재원 ( 외부재원 ) 76 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
대비 ODA 비중은소득수준이낮을수록크게나타났다는것이다. 외부개발재원대비 ODA 비중이안정적최빈국의경우 75%, 취약국이자최빈국인경우 70% 로높게나타났으며, 기타취약국의 ODA 비중은 27%, 하위중소득국은 18%, 상위중소득국은 6% 에그쳤다. 제 3 장개발재원논의동향및쟁점 77
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 1. 민간재원동원을위한공공재원의역할 2. 국제사회의민간재원동원사례 3. 기후변화대응과민간재원
최근개발을위한재원으로서민간재원의중요성이강조되고있다. 국제사회의빈곤해소와개발목표달성을위해서는선진국정부예산으로제공되는 ODA에전적으로의존하는것은불가능하며, 다양한출처를활용하여재원규모를확대하는것이필요하다는것이공통된인식이다. 이는제3장에서검토한바와같이개발재원에서 ODA 비중이점차낮아지는추세이며, 외부로부터개도국에유입되는자금중 ODA가가장큰비중을차지하는국가가 1990년대초 100여개국에서 2011년 43개국으로감소한현상으로도설명된다. 52) OECD DEV(2012) 는 2015년까지 MDG를달성하기위해필요한재원의수요대비공급의차이를약 1,200억달러로추산하였다. 53) 이는 DAC 회원국이연간제공하는총 ODA 규모에버금가는수준이다. 선진국들은 GNI 대비 ODA 비중을 0.7% 까지확대하기로공약하였으나, 54) 최근글로벌금융위기이후경기침체여파로인해자국내 ODA 예산을확보하기는어려울전망이다. 최근몇몇선진국의개발금융기관 (DFI: Development Finance Institutions) 들은시장에서낮은금리로자금을조달하고이를개도국차관사업에투입하는방식을적극적으로추진하고있다. 공여국입장에서는정부예산에만의존하지않고, 비용효과적인방법으로자금을조달하는것이기때문에개발재원의규모와효율성측면에서긍정적이지만정부의이차보전이 52) European Parliament(2014), p. 12. 53) OECD DEV(2012), pp. 27~28. OECD는 2015년까지 MDG 목표첫번째에서여섯번째목표를달성하는데필요한재원수요 (financing gaps) 를 20개의저소득국 621억달러, 79개의기타저소득국및중소득국 592억달러를합하여총 1,213억달러로추산하였다. 54) 2013년잠정통계기준 0.7% 목표에도달한국가는노르웨이, 스웨덴, 룩셈부르크, 덴마크, 영국에불과하다. 80 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
이루어지지않은, 상대적으로금리가높은지원자금을 ODA로볼수있는가하는것이쟁점으로부각되고있다. 이와관련, DAC는지난 2012년 EU에대한동료검토에서유럽투자은행 (EIB) 이제공한양허성차관에대해 ODA 부적격판정을내린바있다. 이장에서는개발재원확대를위한잠재적출처로서민간재원을동원하는것과관련, 주요쟁점을분석하고독일과프랑스의민간재원동원사례를살펴본다. 또한 Post-2015 체제하에서중점적으로고려해야할기후변화대응지원과관련, 민간재원활용에대한논의와쟁점을분석한다. 1. 민간재원동원을위한공공재원의역할 Post-2015 체제하에서개발재원조성확대가불가피한가운데선진국정부의재정여력을감안할때전통적인개발재원인 ODA에만의존하는것은많은제약요인과한계가있다. 따라서 ODA는취약국과최빈국, 그리고 ODA 이외의개발재원에접근이어려운국가를지원하는데집중적으로사용되어야함과동시에중소득국지원을위한민간재원을레버리지하는수단으로서적극활용될필요가있다. 개도국으로유입되는자금중 ODA와 OOF가차지하는비중은 2012 년기준 1% 에불과한반면, FDI는 6,000억달러에달해 60% 를차지했다 ( 그림 4-1 참고 ). 또한국제자본시장에대한접근역량이제고된결과채권, 은행차관등을통한자금조달이크게증가하여 2000년에서 2012년사이네배이상확대된것으로나타났다. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 81
그림 4-1. 2012 년개도국유입개발재원의유형별비중 기타민간자본 1% ODA 및 OOF 1% 단기외채흐름 13% 은행대출 7% 채권 14% FDI 600.1 60% 포트폴리오주식 4% 주 : 세계은행은 2012 년기준개도국으로유입된자금을 1 조달러로추정. 자료 : World Bank(2013), p. 23. 개발재원의잠재적출처로서민간재원이중요한것은사실이나민간재원은글로벌경기변동에영향을크게받는만큼자금흐름의안정성과예측가능성에대한우려가존재한다. 또한민간부문은위험과수익의적절한조합에따라움직이게되는데, 민간부문의장기적투자를제고하기위한선진국의개발금융기관및다자개발은행의역할이중요하다. 이들공공기관의사례는다음절에서상세히다룬다. 유럽위원회는 ODA의촉매적역할을강조하면서투자불확실성을줄이고미래수익을보장하는데있어 ODA가유용하게활용될수있다고평가했다. 55) 투자위험을줄임으로써특정프로젝트의사업성을높이고이로인해국제자본시장으로부터더많은자금을유도할수있다면, 이는 55) European Commission(2013), pp. 120~124. 82 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
곧개발재원확대에기여한다는것이다. 몇몇국가들은 ODA와개발금융기관또는개발은행이채권을발행하여조달하는비증여성자금을혼합하여개도국의개발프로젝트를지원하기도한다. 이때 ODA( 증여성자금 ) 의역할은비증여성자금제공자가감내해야하는위험수준을낮추고, 손실이발생했을경우수익을여전히보장하는것이다. 결과적으로 ODA는비증여성자금의출처인자본시장으로부터재원조달을촉진하는데기여한다. 그러나이러한경우비증여성자금을유인하기위해개발사업이개발효과성보다는예상금융수익에따라선정될가능성이존재하며, 비증여성자금유인을위해사용된 ODA의기회비용이증가할수있다는점을유의할필요가있다. 한편보험의성격을가진보증 (guarantee) 역시민간재원을동원하는데효과적인기능을수행한다. DAC 조사에따르면 56) 2009년과 2011년사이개발목적으로사용된보증이조달한민간재원은총 153억달러에이르며, 2009년 32억달러에서 2011년 64억달러로두배증가하였다. 개도국내민간자금이보증으로동원되기도하는데, 2009년과 2011년사이전체보증으로조달된자금출처의 15% 가개도국에해당됐다. 보증계약건수기준으로 40% 가최빈국사업에제공된반면, 자금조달규모기준으로는 50% 가고중소득국에제공되었다. 대체로차관보증이주로사용된반면 ( 계약건수기준 70%), 출자에대한보증은 25% 에불과하다. 보증으로조달된민간재원의규모는 DAC 회원국 ODA의 20분의 1 수준이나, 57) 개발재원확대를위한수단으로서국제사회의기대감이높 56) Mirabile, Benn, and Sangaré(2013). 이조사는 DAC 회원국및비회원국 12 개국, 17 개국제금융기구가 2009 년부터 2011 년사이제공한보증계약에대해수행되었다. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 83
다. 다만보증의개발재원조성효과를측정하기위한기준이마련되어야하는상황이다. 현재보증은 ODA로계상되지않는데, DAC 통계작업반에서는 2012년 HLM 지침에따라보증의통계처리방안에대해논의를진행중이다. 그림 4-2. 보증활용방식 총프로젝트비용 $10 million 투자자 1: 차관제공 $4 million 투자자 2: 출자 $6 million 보증기관 : 조달금액의 90% ($3.6 million) 재보험사 : 보증금액의 50% ($1.8 million) 자료 : Mirabile, Benn, and Sangaré(2013), Figure 1 을저자재구성. 2. 국제사회의민간재원동원사례 가. 개발금융기관의민간재원동원방식 몬테레이개발재원정상회의에서제기된이후 ODA 이외의여타개발 57) 참고로 2011 년기준 ODA 규모는 1,340 억달러 ( 순지출기준 ) 이다. 84 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
재원의역할은 Post-2015 개발프레임워크논의과정에서다시부각되고있다. 개발재원의출처가국내및국제, 공공및민간등다양해짐에따라개도국, 특히중소득국의경우 ODA 이외의개발재원에대한접근이확대되었다. 한편글로벌금융위기이후개도국에대한민간투자규모가감소하였는데, 민간투자촉진을위한개발금융기관의역할이주목받고있다. 개발금융기관이제공하는비양허성자금이개도국인프라투자및무역활성화를도모하고있는것으로평가된다. 국제적인개발금융기관으로서세계은행과지역개발은행등국제금융기구 (international financial institution) 의개도국지원규모는 2012년기준 700억달러 ( 총지출기준 ) 에달했는데, 이중비양허적지원이 3분의 2를차지했으며, 비양허적지원의 95% 가중소득국에제공되었다. 분야별로는경제인프라와사회인프라비중이각각 47% 와 30% 를차지하였다. 표 4-1. 주요국제금융기구의비양허성지원규모및비중 기관명 비양허성지원 ( 십억달러 ) 전체지원중비중 (%) IBRD/IDA 15.14 60 ADB 6.90 79 IaDB 6.51 80 IFC 6.41 100 AfDB 3.51 65 EBRD 3.34 100 IsDB 1.30 82 EIB 0.76 11 주 : 2012 년총지출기준. 자료 : OECD DAC(2014b), Table 4.1 을저자재구성. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 85
그림 4-3. 국제금융기구의분야별지원현황 양허적지원 비양허적지원 환경보호등다부문 9% 인도주의원조 2% 물자원조및일반생산부문프로그램원조 15% 5% 기타 2% 사회인프라 25% 경제인프라 42% 기타생산부문 9% 14% 사회인프라 30% 경제인프라 47% 주 : 2012 년총지출기준. 자료 : OECD DAC(2014b), Table 4.1 을저자재구성. 개발금융기관이민간재원을동원하기위해사용하는지원방식은크게세가지로구분할수있는데, 혼합금융, 보증, 출자및메자닌 (mezzanine) 금융이다. 혼합금융의대표적인사례인혼합차관은예산 ( 정부및기관차원의 ) 과자본시장으로부터조달한자금으로구성되며, 양허적및비양허적요소를모두갖출수있다. 혼합금융은경제적으로추진가능하나위험요소를고려할때시장조건으로는수익창출이어려운사업에적합하다. 혼합금융방식은국제금융기구뿐만아니라양자개발금융기구인 KfW, AFD, EIB 등에서사용된다. 대표적인비증여수단 (non-grant instrument) 인보증은개발재원의범주로서그중요성에대한공감대가형성되고있다. 민간투자자가감당하기어려운투자위험을보증제공기관이보장함으로써재원을제공하는방식인보증은개도국사업자에게는유용한수단이다. 2009년에서 2011년기간중개발목적에사용된보증의 50% 가국제금융기구에의해제공된것 86 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
표 4-2. 주요개발금융기관이보증으로조달한자금현황 기관명 보증으로조달한자금 (2009~11 년, 백만달러 ) 오스트리아 Oesterreichische Entwicklungsbank AG 304.3 핀란드 FINNVERA 209.1 프랑스 AFD PROPARCO 1116.1 독일 KfW DEG 62.9 노르웨이 NORAD NORFUND 29.7 포르투갈 SOFID 3.7 스웨덴 SIDA 12.6 미국 USAID OPIC 5,621.2 국제금융기구 AfDB 139.5 IaDB 69.8 IBRD/IDA 1,496.2 IFC 1,199.9 IsDB 430.9 MIGA 4,467.9 자료 : Mirabile, Benn and Sangaré(2013), Annex 1 을저자재구성. 으로나타났다. 58) IFC(2014) 는보증이자금조달비용을가시적으로낮추는것은아니지만 ( 양허성자금과같이시장보다나은조건으로 ), 자본시장에대한접근성을제고하고, 신용도를높일수있다는관점에서유용한수단으로평가하고있다. 출자및메자닌금융은민간기업의창업또는확대시중요한자금출처이다. 기업이조달하는자금은위험부담, 수익, 디폴트시변상규모에따라단계별로 [ 그림 4-4] 와같이구분가능하다. 단계가상승할수록투자자입장에서부담해야하는위험이상승하며, 기업입장에서는자금조달비용이상승한다. 일반적인개발협력기관은출자를통해가장높은위험 58) Mirabile, M., J. Benn and C. Sangaré(2013). 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 87
그림 4-4. 위험도및자본조달비용에따른자금유형 위험부담 출자 (Equity) 메자닌 ( 우선주 preferred equity) 메자닌 ( 후순위차관 junior loan) 선순위차관 (senior loan) 과 자산담보부대출 (asset-backed lending) 메자닌금융 기업자금조달비용 자료 : OECD DAC(2013), p. 10. 을부담하며, 개발금융기관의경우메자닌단계의자금을제공한다. 공공 기관이위험을일부부담함에따라민간투자자의참여를촉진한다는측 면에서출자와메자닌금융은효과적인재원동원수단으로볼수있다. 나. 독일 KfW 개발은행 ( 이하 KfW) 은 ODA 총괄연방부처인경제협력개발부 (BMZ, Federal Ministry for Economic Co-operation and Development) 의산하기관으로금융협력을담당하는개발금융기관이다. 59) 그동안 KfW 59) BMZ 산하기관으로금융협력을담당하는 KfW 은행그룹외에기술협력을담당하는독일국제협력청 (GIZ: German International Cooperation Agency) 이있다. KfW 은행그룹 (KfW Banking Group) 은 5 개기관으로구성되는데, KfW 중소기업은행 (SME bank), KfW 지원은행 (promotional bank), KFW 프로젝트 / 기업금융은행 (IPEX Bank), KfW 개발은행, 독일투자개발공사 (DEG: German Investment and Development Company) 가포함된다 ( 권율외 (2008), pp. 106~107). 88 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 4-5. KfW 의금융협력수단 증여 표준차관 개발차관 프로모션차관 양허성 상업성 자료 : 저자작성. 는개도국의인프라개발을위한양허성차관을주로공여해왔지만, 최근에는지원수단을보다다원화하여상대적으로양허성이낮은개발차관 (development loans), 상업성이강한프로모션차관 (promotional loans) 을대상분야및소득수준에따라적절히제공하는추세이다. 2012년기준, 독일이제공한개발금융규모는약 62억유로이다. 여기에는민간부문을주로지원하는독일투자개발공사 (DEG) 의지원금액이포함되어있다. 지난 5년간 KfW의지원유형별비중을살펴보면개발차관비중이 35% 로가장크고그다음이프로모션차관 29%, 증여 27%, 표준차관 5% 순이다. 연도별로는 2009년 ~10년개발차관의규모가크게확대되었다가 2011~12년으로들어서며감소추세를보이고있는반면, 프로모션차관은이기간감소하였다가확대되어 2012년에는개발차관과프로모션차관의규모가각각 16억유로로유사한수준이다. 표준차관의경우 2008년이후전반적인감소추세를보이고있다. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 89
KfW 표 4-3. 독일의개도국금융협력현황 ( 단위 : 백만유로 ) 2008 2009 2010 2011 2012 증여 882 1,112 1,036 1,336 1,347 양허성차관 표준차관 개발차관 351 230 179 145 179 1,034 878 2,142 1,713 1,599 프로모션차관 1,314 1,151 913 996 1,603 기타 68 111 183 343 187 합계 (A) 3,648 3,482 4,452 4,532 4,916 DEG (B) 1,225 1,015 1,226 1,223 1,328 합계 (A+B) 4,873 4,497 5,678 5,755 6,244 자료 : KfW(2013), p. 55. 그림 4-6. KfW 금융협력수단별지원비중 기타 4% 프로모션차관 29% 증여 27% 개발차관 35% 표준차관 5% 주 : 2008 년 ~12 년평균. 자료 : KfW(2013), p. 55. 90 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
KfW의개도국금융협력재원은독일정부의 ODA 예산뿐만아니라자본시장에서도조달된다. KfW는통상적으로재원의약 3분의 2를시장에서조달한다. 2012년기준약 31억유로의채권발행을통해자금을조달하였으며, 지난 10여년간 200억유로정도를시장에서조달하였다. KfW는개발차관은정부 ODA 예산과시장재원을혼합사용하며, 프로모션차관의경우전부시장재원으로제공한다. ODA 예산확대에대한제약이점차높아지는상황에서시장조달을통한개발재원마련이가능하다는점은 KfW의가장큰강점으로평가받는다. 60) 지난 10여년동안독일의개발금융은연평균 14% 수준으로꾸준히증가하였는데, 이는정부예산보다는 KfW의시장조달확대에기인한것으로볼수있다. 한편 DEG는민간부문지원을위한재원을시장에서조달한다. 개발차관에대해좀더상세히살펴보면주로개도국의경제 사회인프라, 중소기업지원, 산업개발분야에개발차관이활용된다. 개발차관재원은대부분시장에서조달된다 ( 그림 4-7 참고 ). KfW는재원을시장에서조달하되대출조건은 ODA 적격기준에부합하도록제공하는데, 이로인해정부의이차보전과지급보증이수반된다. 위험분담차원에서 KfW는수원국의채무상환능력, 정부의지급보증등의요건이갖춰질경우개발차관방식을사용한다. 61) 60) International Development Committee(2014), p. 36. 아울러 1948년설립이후개도국의개발을위해금융분야에대한다양한노하우와기술적전문성을갖추고있다는점도 KfW의강점으로꼽힌다. 정부예산외에시장에서재원을조달할수있는역량역시이러한금융전문성에크게기반을둔다. KfW는은행으로서신용도등급이 AAA이고연방정부소유이기때문에시장에서자금을조달하는데큰문제가없다. 61) 정혁 (2013), p. 231. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 91
그림 4-7. KfW 개발차관규모및재원출처 ( 단위 : 백만유로 ) 2,500 2.142 2,000 1,500 1.713 1.600 1,000 1.034 878 1927 1579 1487 500 821 772 0 213 2008 106 215 134 112 2009 2010 2011 2012 정부예산 시장재원 자료 : KfW(2013), p. 55. 개발차관은혼합금융 (mixed finance), 복합금융 (composite finance), 저금리차관 (reduced-interest loan) 으로구분된다. 1963년에도입된혼합금융은정부예산과시장재원의혼합자금으로구성된다. 혼합금융은 KfW가대상지원국국가위험의일부를책임지고, KfW의자체적인신용위험은 Euler-Hermes와같은공공수출신용기관이보증한다. 이때문에혼합금융사업은 KfW에보증을제공하는수출신용기관의요구조건과규칙을준수해야한다. 1994년에도입된복합금융의경우 KfW와수출신용기관이공동으로지급보증하는혼합금융과달리독일정부가직접지급보증을한다. 이로인해외국기관의참여사업도대상으로할수있는혼합금융과달리복합금융은외국업체의참여가필요없고주로채무문제가없는국가에서현지조달을통해주요부품을공급할수있는경제 사회인프라, 산업 환경기술분야사업에활용된다. 가장최근에도입된저금리차관의경우개도국의금융기관에대한재융자 (refinancing) 지원과경제 사회인프라프로젝트에대한지원을목 92 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
적으로한다. 저금리차관은 KfW가시장조건에따라자금을조달하며, 정부가지급보증한다. 정부예산을통한보조금을활용하여금리를인하하는한편, 이를통해파트너기관의부담을경감하고정부예산의지원범위를확대하며 ODA 적격성도충족시킨다. 개도국현지금융기관에저금리차관을제공하여자체적인대출역량을강화하고, 중소기업에대한신용공급을확대하도록지원하는긍정적인측면이있다. 적용금리와거치기간을보면혼합금융은정부예산과시장재원의지분이각각구분되어있어정부예산은금리가 0.75~2% 로낮고대출기간이 증여 IDA 기준차관 지원수단 표준차관 (standard loan) 개발차관 혼합금융 복합금융 정부예산시장재원 저금리차관 프로모션차관 (promotional loan) 표 4-4. KfW 금융협력수단별지원조건 금리, 상환기간 ( 거치기간 ) - 무상 - 0.75% - 40 년 - 2% - 30 년 - 0.75~2.0% - 30~40 년 (10년) - 4.2~5% - 10년 (0.5 년 ) - 재원혼합비중에따라다양 (2.0~5.0%) - 25 년 ( 사업기간따라변동 ) - 4.25~5.0% - 10~12 년 (2~3 년 ) - 시장조건 지원대상 - 최빈개도국 - 기후변화, 빈곤퇴치, 젠더프로젝트 - 1인당평균소득 1,905 달러미만저소득국 - 1인당평균소득 1,905 달러이상개도국 - 1인당평균소득 1,905 달러이상개도국 - 대규모인프라 - 1인당평균소득 1,905 달러이상개도국 - 현지조달가능인프라 - 금융기관지원, 에너지, 환경, 기후변화프로젝트 - 고소득국 - 상업성 + 개발목표충족사업 재원조달 정부예산 ODA 적격성 100% 100% 100% 정부예산 + 시장재원 100% 시장재원 50% 자료 : 정혁 (2013, p. 233); KfW 웹사이트 (https://www.kfw-entwicklungsbank.de/, 검색일 : 2014 년 6 월 2 일 ). 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 93
30~40년으로장기인반면, 시장재원은금리가 4.2~5% 로높고대출기간은 10년이다. 복합금융은정부예산과시장재원의혼합비중에따라적용금리가상이하지만통상적으로 ODA 금리 2% 와시장금리 5% 사이에서결정된다. 대출기간은 25년이다. 저금리차관의경우정부지원분은증여이고, KfW 지원분은 4.25% 에서 5% 사이의금리를적용한다. 대출기간은 10~12년수준이다. 다. 프랑스프랑스개발청 (AFD: Agence Française de Développement) 은원조집행기관이지만다양한유형의개발금융을제공한다. AFD의전신인프랑스개발금고 (CFD) 는 1941년설립되어프랑스령아프리카국가를지원하기위한차관을제공해왔는데, 그기능과역할이 1998년 4월 AFD로승계되어개도국전체를대상으로 ODA 집행을담당하고있다. 62) 현재 AFD는은행법상프랑스정부가소유하는개발금융기관으로서프랑스은행감독기구의감독과규제를따른다. 이와같이개발금융을담당하는 표 4-5. AFD 의역할과성격 공공산업 / 상업기관 민간파산법적용대상에속하지않음 : 공공기관법적용대상 프랑스정부의재무보증 : AFD 채무불이행상황인경우프랑스연방정부가대신지불의무 AFD 지불능력은프랑스정부가궁극적으로책임 자료 : AFD(2014b), p. 12. 특수금융기관 공공이익을위한금융기관 유럽은행규제법적용대상 AFD 채권 : 바젤 Ⅱ 에따른 20% 위험가중치적용 62) 김정해외 (2012), p. 196. 94 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
AFD는금융기관으로서정체성이강하기때문에외교부예산을활용하여증여와기술협력도제공하지만제한적인수준이며, 주로양허성차관과개발금융을집중적으로제공하는경향이강하다. 63) AFD는자회사인 PROPARCO와함께프랑스의개도국에대한금융협력을주도한다. AFD의지원수단에는차관, 증여및보조금, 보증, 부채경감, 지분투자등이있다. 먼저차관은크게개도국중앙정부혹은공공기관에대한국가기관차관 (sovereign loan) 과국영기업, 지방자치단체, 상업은행과국공은행, 민간단체, NGO 등에대한비국가기관차관 (non-sovereign loan) 으로구분된다. 국가기관차관은주로부채수준이낮거나고채무상환이니셔티브 (HIPC initiative) 를통해부채탕감을받은국가를대상으로하며정부에서지급보증한다. 64) 최근규모가크게확대되고있는비국가기관차관은국영기업, 지자체, 은행, NGO 외에민간기업에대한이차보전 (subsidized loan) 형식으로제공되기도한다. 민간기업에대한지원은정부를대신하여사회서비스를제공하는경우를대상으로한다. 비국가기관차관은프랑스정부및개도국정부측의지급보증이없기때문에 AFD가자체적관리메커니즘을통해위험을감당한다. 최근에는특히대규모인프라의운영과관련하여민간부문참여에대한지원이확대되는추세이다. [ 그림 4-8] 을보면 AFD와 PROPARCO의금융협력규모는 2013년지원액기준약 60억유로수준인데, 그중비국가기관에대한차관이 30억 63) AFD 홈페이지 (http://www.afd.fr/lang/en: 검색일 : 2014. 5. 28); 정혁 (2013), p. 244 참고. 64) HIPC(Highly Indebted Poor Countries) Initiative의혜택국에는대표적으로카메룬, 가나, 세네갈등이있다. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 95
7,900만유로로전체의 41% 를차지하였다. 그밖에국가기관차관 18억 5,200만유로 (25%), 증여및보조금 8억 9,700만유로 (12%), 보증 1억 1,600만유로 (1.5%), 지분투자 7,300만유로 (1%) 의규모를기록하였다. 특히비국가기관차관은 2007년보다약 7배증가한수준이어서지난 5년간프랑스의금융협력확대를주로견인한것으로파악된다. AFD의비국가기관차관은독일 KfW와같이지원대상, 분야, 국가에따라고정된틀이있는것이아니라협력기관, 사업, 국가에따라유동적으로지원을하되프랑스정부및수원국정부의보증이없다는점이가장큰특징이다. 즉, 정부지급보증없이 AFD가직접위험부담을지기때문에재정건전성확보를위한보수적인관리가가시적이다. 65) 그림 4-8. AFD 금융협력수단별지원규모변화 ( 단위 : 백만유로 ) 78 2007 1,372 455 486 78 115 2012 1,993 2730 571 90 116 2013 1,852 3079 897 73 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 7000 양허성차관비양허성차관증여및보조금보증지분투자 자료 : AFD(2014a), p. 12. 65) 정혁 (2013), p. 260 에서는독일은프랑스와달리독일정부예산과시장조달재원간의비중조정에따른위험분담및관리, 정부및 ECA 의지급보증이이루어진다고강조하였다. 96 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
국가기관차관, 비국가기관차관모두양허성혹은비양허성으로제공가능하다. 최근금융위기로유동성부족문제와보증에대한수요가확대되며비양허성차관에대한수요가확대되기시작하였다. 최초의비양허성국가기관차관의경우세네갈의공공재정건전성회복을위해지원되었다. 비양허성차관은사회 환경 경제파급효과등사업의성격, 비즈니스분야 신용등급 지급보증여부등채무자의지위, 정치 경제 사회 환경등사업환경등의조건을고려하여지원여부가결정된다. 최근에는지원대상국의지리적, 경제적환경에따라경기조정차관 (countercyclical loan) 과같은새로운금융수단을지원하기도한다. 예를들어원자재, 곡물등의경우국제가에따라채무자의주기적사이클이있는경우상환및만기조건을다원화한차관을제공하기도하여, 국제시장의가격변동에취약한농가를지원하는효과를창출할수있다. 원자재의존도가높은세네갈의경우위생프로젝트에대해양허성이높은경기조정차관을지원받아큰혜택을얻었다. 66) 한편증여와보조금은보건, 교육, 소규모농업과같이차관지원이적합하지않으며직접수익창출효과가없지만개발에중요한사업이주요지원대상이다. 주로아프리카최빈국과 NGO 사업을대상으로한다. 67) 보증은자산투자, 일자리창출과환경친화적프로젝트를위해중소기업에융자를제공하는상업은행과국공립은행이주요지원대상이다. 차관상환 66) AFD 홈페이지 (http://www.afd.fr/lang/en/home/outils-de-financement- du-developpement/prets, 접속일 : 2014. 5. 29) 참고. 67) 증여와보조금은프랑스의원조우선그룹인최빈국을대상으로하는사업에주로지원되며, 차관과마찬가지로지원사업의품질과파급효과에대한철저한사전검토및평가를거친다. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 97
에대한지급보증을통해융자에대한접근성을강화하는한편민간투자활성화에대한기여를목표로한다. AFD의자회사인 PROPARCO는중장기상업금융조달이어려운개도국의민간투자사업을대상으로지분투자, 채무보증, 중장기대출등을제공한다. 2013년기준 AFD의분야별재원배분을보면인프라와도시개발에대한지원이전체의 44%( 규모기준 ) 를차지하고있고, 그중 12% 가에너지분야사업이다. 그밖에비즈니스 산업 무역에대한지원도활발하다. 지역별로는사하라이남아프리카에전체지원의 37% 가집중되었다. 지원수단을보면양허성차관이전체의 40% 가량을차지하여가장많았으나 PROPARCO를통한민간부문에대한지원 (16%) 과비양허성차관을통한지원 (15%) 도많았다. 보증은전체지원중 4% 에그쳐제한적이었고, 증여와보조금도 7% 에머물렀다. 양허성차관및비양허성차관, PROPARCO를통한지원은대규모인프라및도시개발사업에대한중점지원에주로기인한것으로보인다. 그림 4-9. AFD 분야별재원배분현황 환경 / 자원, 479, 6% 식수위생, 724, 10% 보건 / 교육, 771, 10% 기타, 303, 4% 규모농업 / 식량안보, 338, 5% 인프라 / 도시개발, 3,299, 44% 비즈니스 / 산업 / 무역, 1,609, 21% 환경 / 자원, 48, 7% 식수위생, 29, 4% 보건 / 교육, 64, 10% 기타, 85,13% 사업수농업 / 식량안보, 41,6% 인프라 / 도시개발, 158, 23% 비즈니스 / 산업 / 무역, 251, 37% 주 : 2013 년기준. 자료 : AFD(2014a), p. 13. 98 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
AFD는정부예산외에독일 KfW와마찬가지로국제자본시장에서채권을발행하여자금을조달한다. 2013년에는정부예산 12억유로의 5배에가까운 48억 3,700만유로를시장에서조달하였다. 프랑스정부기관으로서정부가지불능력을최종적으로책임지고, 신용등급이높기때문에금융시장에서자금조달이상대적으로용이하다. 이처럼 AFD는 KfW와마찬가지로금융시장에서유리한조건으로자금을조달할수있고혁신적인협조융자프로그램을적극활용하여민간재원에대한레버리지효과와투자에대한수익창출효과를동시에획득하였다는평가를받는다. 68) 즉, 정부 ODA 예산은주로최빈국과개발목적이강한사업에대한증여및보조금, 부채탕감, 예산지원, NGO 지원에집중하고, 양허성차관과비양허성차관은시장조달자금을주로활용한다. 증여와 NGO 지원은외교부예산, 예산지원과부채탕감은경제재정부예산을활용한다. 정부 그림 4-10. AFD 재원출처및지원수단 재원출처 시장조달 (2013 년 48 억유로 ) 정부예산 (2013 년 12 억유로 ) 지원수단 양허성차관 비양허성차관 증여 ( 부채탕감, 예산지원, NGO 지원포함 ) 보조금 자료 : AFD(2014a), p. 18 을참고하여저자작성. 68) AFD(2014a) p. 18; AFD 홈페이지 (http://www.afd.fr/lang/en, 검색일 : 2014. 5. 29). 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 99
예산을활용하여양허성차관과비양허성차관의금리를인하하는한편지원대상의상환부담을경감해주는효과도창출하고있다. 지원대상지역별로보면정부예산은주로사하라이남아프리카에집중되어있고, 이는주로증여, 부채탕감, 예산지원과 NGO 지원등의수단을활용한다. 중소득국은양허성차관을주로활용하고고중소득국이나인도, 중국등신흥국은 100% 시장조달자금만을활용한다. 개발금융은전통적 ODA인증여, 양허성차관과비교할때상업성이상대적으로강하고개도국의입장에서상환부담이크기때문에공여국의입장에서는발생가능한위험을사전에예측하고, 경감하는등의위험관리메커니즘이필수적이다. 공여국에서개발금융기관은 ODA를제공하는원조기관이자동시에 금융기관 의성격을갖고있기때문에기관차원의재정건전성확보가요구된다. 특히최근각광받는개발금융수단인비국가기관차관 (non-sovereign) 의경우수원국정부나공여국정부의지급보증없이공여기관, 즉개발금융기관이직접위험부담을감당하는구조이기때문에더욱더철저한위험관리가필요하다. 지원대상국가의부채수준과정치 사회적불안요소에대한분석을통해추후상환불이행의위험은없는지를파악하는것도중요하다. 금융기관으로서시장조달자금에대한의존비율이높은 AFD는엄격한기준을바탕으로자산운용의투명성을제고하는한편발생가능한위험을경감하기위해다양한모니터링메커니즘을두고있다. 먼저 AFD는특수금융기관으로서은행법을따르고적절한지급여력비율 (solvency ratio) 을유지하는등신용기관에대한규제를따라야한다. 실제 AFD의자기자본비율 (capital adequacy ratio) 을보면 2010년, 2011년, 2012년 100 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
29.1%, 24%, 19% 를기록, 규정에서요구하는최소자기자본비율을지속적으로크게상회하는등규정보다높은자본화 (capitalization) 를달성하고있다. 69) 지급여력비율을유지하기위한노력의일환으로가능한신용위험을분석한다. 즉, 지원분야별, 지원대상의특징을고려하여적절한신용등급을책정하는등장기부채상환능력을평가한다. 아울러 3개월마다모든차관포트폴리오의품질점검도실시한다. 한편자금세탁, 테러리즘에대한지원, 부패등의불법적목적으로자금이유용되는것을방지하기위해특별히주의를기울이고있으며, 2012년에는새로운반부패제도를도입하여불법적자금유용에대한전반적인감시절차를강화하였다. 아울러적절한자금운용, 보고의신뢰성, 법 규제준수여부를모니터링하기위한내부관리시스템을활용한다. AFD 그룹차원의금융지원위험방지및경감을전담하는 위험관리부 를별도로두고모든차관사업을초기발굴및계획단계부터검토한다. 위험 관리부에서는지원대상의유형, 지원대상국의금융시스템및정치 사회적위험, 국제환경등모든위험요인을확인하고, 발생가능성을예측하기위하여종합적측면에서위험을유형별로구분한다. AFD는차관프로젝트운영시발생하는다양한문제를입력하는시스템을마련하여재발방지를위한모니터링체제를도입하였다. 지원대상지역이나국가, 분야의다원화도강조한다. 상시적인모니터링외에도내부감사위원회에서모든부서의적절한자금운영여부, 위험수준, 규제준수여부를검토하고감사및관리시스템의적절성과효율성을주기적으로평가한다. 감사위원회의모니터링활동보고서는내부관리위원회 (Internal Control Committee) 에제출된다. 69) 정혁 (2013), p. 250, 재인용 : AFD(2014b), p. 19 참고. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 101
금융측면의위험관리외에지원사업이사회적형평성, 환경적기준에부합되는지, 인권, 젠더, 개발측면에서부정적파급효과는없는지비금융측면의위험관리도철저히실시한다. 사업발굴시타당성조사단계에서는추진하고자하는사업의경제, 사회, 환경적파급효과에대한검토외에도현지주인의식, 조화, 개도국정책일치등원조효과성원칙에부합되는지, 부가가치를창출해야하는추가성의원칙에는부합되는지, 70) AFD와프랑스의개발정책에는부합되는지를파악하고, 그밖에기술 제도 경제 재정 환경 사회 이해관계자측면의위험요인을분석한후외부전문가의 2차검증도받는다. 71) 표 4-6. AFD 위험관리및모니터링메커니즘 구분 금융규제준수 내부관리시스템 환경 / 사회위험관리, ODA 부합도검토 내용 - 적절한지급여력비율유지 : 지원대상장기상환능력검토, 3 개월마다차관포트폴리오품질검토 - 불법자금유용방지를위한감시절차도입 - 모든차관사업관련위험요인검토및관리 : 사업운영단계문제입력시스템구축 - 내부감사위원회및관리위원회활동 - 사업발굴, 협력기관선정단계부터환경, 사회측면위험요소및파급효과검토, 관리 - 원조효과성원칙, 개발목표부합도검토 자료 : AFD(2013), p. 18; AFD 홈페이지참고 (http://www.afd.fr/lang/en, 검색일 : 2014. 5. 29). 70) Spratt and Collins(2012), p. 1~2에따르면개발금융에있어추가성 (additionality) 이란개발금융의투입없이사업이추진되었을경우에대비하여부가가치가창출되었는지를의미한다. 즉, 개발금융투입을통해 i) 추가적인민간재원이조달되었는지, ii) 개발금융투입이없는경우보다개발파급효과가크도록사업디자인과정책에긍정적인기여를하였는지, iii) 추후민간이단독으로유사사업을추진할때참고할수있도록긍정적인학습효과가창출되었는지등을의미한다. 71) AFD 홈페이지참고 (http://www.afd.fr/lang/en, 검색일 : 2014. 5. 29). 102 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
3. 기후변화대응과민간재원 가. 기후재원조성논의지속가능발전을위한재원은지속가능성요소를추가적으로고려해야하기때문에기존의개발재원보다더큰규모가필요할것으로예상된다. 특히선행연구로부터기후변화대응및저탄소경제패러다임으로의전환에필요한재원이상당하다는것이공통된결과임을알수있다. 지구온난화방지를목적으로 1992년채택된유엔기후변화협약 (United Nations Framework Convention on Climate Change) 은개도국의빈곤해소와개발목표달성에있어기후변화대응이중요함을강조하고, 온실가스배출의역사적책임이있는선진국이개도국의기후변화대응을위해지원할것을명시하고있다. 72) 지난 2010년칸쿤에서개최된제16차당사국총회 (COP16) 에서는개도국지원을위한기후재원 (climate finance) 을 2020년까지연간 1,000억달러수준으로조성하는데합의하였다. 또한기후변화특화기금인녹색기후기금 (GCF: Green Climate Fund) 을새롭게설립하여기후재원조성과전달에중요한역할을담당하도록하였다. 현재 DAC 회원국의기후변화관련지원규모는 2012년기준약 215 억달러이다 ( 표 4-7 참고 ). 기후변화에대한지원규모가큰국가는일본, 프랑스, 독일등이다. DAC 회원국총 ODA에서기후변화관련지원이차지하는비중은 2010~12년평균약 16% 이다. 같은기간기후변화관련지원의 58% 가온실가스감축관련사업에지원된반면, 기후변화적응사업에지원된비중은 18% 이다. 72) UNFCCC(1992), Article 4.7. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 103
표 4-7. DAC 회원국의기후변화관련지원현황 기후변화완화관련원조 기후변화적응관련원조 완화및적응 관련원조 (e) 주요목적 (a) 부수적목적 (b) 주요목적 (c) 부수적목적 (d) ( 단위 : 백만달러 ) 총기후변화관련원조 (a+b+c+d-e) 호주 152.4 220.7 163.1 398.7 313.7 621.2 오스트리아 9.5 5.5 4.5 7.5 2.9 24.1 벨기에 6.6 62.9 5.5 82.5 41.4 248.7 캐나다 310.2 71.4 342.4 181.7 337.1 568.6 체코 1.0 0.9 1.1 3.0 0.4 5.6 덴마크 83.4 167.1 69.9 252.8 210.5 362.6 유럽연합 280.8 1,594.0 387.8 1,331.1 1,218.5 2,375.3 핀란드 8.4 52.8 16.5 95.4 46.8 126.4 프랑스 2,570.2 654.5 500.2 118.3 137.6 3,705.7 독일 1,436.7 1,077.7 199.6 1,355.5 577.7 3,491.7 그리스 0.0 0.4 0.0 0.4 0.4 0.4 아이슬란드 3.6 0.9 0.8 6.0 3.8 7.6 아일랜드 - 7.2 20.4 70.4 7.2 90.8 이탈리아 18.3 59.6 17.6 55.0 65.5 85.0 일본 4,349.7 136.2 241.2 2237.9 388.9 6,576.2 한국 31.6 11.2 43.1 120.2 36.8 169.2 룩셈부르크 1.6 11.6 0.9 22.0 11.3 24.8 네덜란드 88.0 101.6 214.7 150.5 113.7 441.1 뉴질랜드 0.6 12.5 4.5 4.3 2.7 19.2 노르웨이 457.3 265.3 45.3 211.2 114.5 864.6 폴란드 - - - - - - 포르투갈 18.6 0.6 0.0 0.3 0.2 19.3 슬로바키아 - - - - - - 슬로베니아 - - - - - - 스페인 9.2 80.4 28.7 160.4 68.0 210.7 스웨덴 120.9 317.8 173.9 327.0 352.7 586.9 스위스 50.7 130.3 72.1 205.5 54.7 403.8 영국 455.6 44.7 130.2 23.3 55.9 597.9 미국 N/K N/K N/K N/K N/K N/K DAC 총합 10,464.9 5,087.9 2,684.0 7,420.9 4,163.0 21,491.0 주 : 2012 년기준. 자료 : OECD DAC(2014a), Table 1, p. 3. 104 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
한편기후변화관련다자기금과주요국의이니셔티브현황은 [ 표 4-8] 과같다. 규모가가장큰기금은세계은행이수탁관리하는청정기술기금 (Clean Technology Fund) 으로약정액기준 52억달러에이른다. 다자기금규모를모두더하면약 140억달러로, DAC 회원국의기후변화관련지원규모를더해도기후재원조성목표인 1,000억달러에는크게못미 표 4-8. 기후변화관련다자기금현황 기금명 약정액 (a) 지출액 (b) ( 단위 : 백만달러 ) 집행률 (a/b*10 0) Adaptation Fund 226.3 92.3 40.8% Amazon Fund 1,033.5 97.7 9.5% Clean Technology Fund (CTF) 5,242.0 426.5 8.1% Congo Basin Forest Fund 186.0 53.0 28.5% Forest Carbon Partnership Facility - Carbon Fund 388.4 0.4 0.1% Forest Carbon Partnership Facility - Readiness Fund 355.1 39.3 11.1% Forest Investment Program 599.0 5.1 0.9% GEF Trust Fund (GEF 4기 ) 753.7 933.1 123.8% GEF Trust Fund (GEF 5기 ) 1,350.0 278.6 20.6% Global Climate Change Alliance (GCCA) 385.4 142.8 37.1% Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund 169.5 - - Green Climate Fund (GCF) 54.9-0% Least Developed Countries Fund (LDCF) 907.0 133.2 14.7% MDG Achievement Fund 89.5 89.5 100.0% Pilot Program for Climate Resilience 1,160.0 40.8 3.5% Scaling Up Renewable Energy Program 521.0 3.6 0.7% Special Climate Change Fund (SCCF) 344.3 216.4 62.8% UN-REDD 248.8 181.6 73.0% 다자기금합계 14,014.5 주요국이니셔티브호주 International Forest Carbon Initiative 189.6 31.7 16.7% 독일 International Climate Initiative 1,081.8 - - 인도네시아 Climate Change Trust Fund 21.0 5.0 23.9% 일본 Fast Start Finance 15,000.0 - - 노르웨이 International Climate and Forest Initiative 1,607.8 283.8 17.6% 영국 International Climate Fund 6,002.0 - - 주 : 주요국이니셔티브는각국의 ODA 규모에포함되어있을가능성이있음. 일반적으로다자기금에대한기여금액은 각국의다자원조에보고됨. 자료 : www.climatefundsupdate.org/data(accessed on 2014. 9. 3). 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 105
치는상황이다. 집행률을계산해본결과, GEF 4기와 MDG Achievement Fund, SCCF, UN-REDD 기금을제외하고는집행률이 50% 미만인데, 이는기후재원의조성뿐만아니라집행역시과제임을의미한다. 즉, 제2장에서검토한것과같이개도국의온실가스감축비용은연간최소 1,800 억달러, 기후변화악영향에대한적응비용은매년 1,000억달러이상으로, 개도국의재원수요가공급을훨씬초과하는것으로예측됨에도불구하고현재조성된재원이집행되지않는상황이다. [ 표 4-8] 에제시된것과같이기후변화관련다자기금이다양하게존재하는가운데국제사회는 2010년신설된 GCF에대한기대감이높은상황이다. GCF는유엔기후변화협약재정메커니즘 (financial mechanism) 의운영주체 (operating entity) 로지정된상태이다. 따라서협약에명시된선진국의개도국지원의무조항에따라자발적인성격을지닌타기금들과달리선진국은협약이행의차원에서 GCF에일정부분기여해야하는상황이다. GCF 이전에도협약에의해설립된기금들이존재한다. 최빈개도국기금 (LDCF), 특별기후변화기금 (SCCF), 적응기금 (Adaptation Fund) 인데, 각각 9억달러, 3억 4천만달러, 2억 3천만달러로규모가크지않다. 73) 개도국들은기후변화관련지원체계가분절되어있어중복과일관성문제를야기하는바, 신설된 GCF가향후기후재원조성에있어핵심역할을담당하기를바라는상황이다. 반면, 선진국은다자기구의효율성과비용대비효과성 (value for money) 에따라지원결정을내리게되므로 GCF의차별성과고유의비즈니스모델구축을주장해왔다. GCF 이사회는 2014년 5월회의에서기금운영체계에합의함에따라 GCF 초기재원 73) 개별기금의설립배경과현황은정지원외 (2013, pp. 24~28) 를참고할것. 106 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
조성논의를개시할수있게되었다. 이와관련, 9 월에개최된유엔기후 정상회의에서많은국가들이 GCF 에대한기여공약을발표한상태로협 상진전과 GCF 의본격적운영개시를위한발판이마련된것으로평가된다. 표 4-9. 주요국가및기관의기후재원공약사항 구분 주요내용 기관투자자모임 1,000억달러규모자산의탈산소화 5,000억달러규모자산의탄소발자국측정및공시 3대연기금 2020 년까지저탄소사업에 310 억달러투자 상업은행 녹색채권등을발행하여 2015 년말까지 300 억달러조달 International Development Finance Club( 회원 : 개발은행 ) 2015 년말까지연간 1,000억달러사업운영 보험업계 2015 년말까지녹색투자규모를 2배증가하여 820 억달러로확대 GCF 에대한주요국공약 EU 한국 1 억달러 ( 기존 5 천만달러에추가 ) 독일 10 억달러 프랑스 10 억달러 스위스 1 억달러 덴마크 7 천만달러 멕시코 1 천만달러 2014~15 년동안 25 억달러개도국지원 2020 년까지총 180 억달러지원 주 : 2014 년 9 월뉴욕에서개최된 UN Climate Summit 에서각기관및국가의공식발언문의내용을정리. 자료 : UN 홈페이지 ( 검색일 : 2014. 10. 6). 나. 기후재원과개발재원의관계유엔기후변화협약과칸쿤당사국총회합의문은기후재원은 새롭고추가적 (new and additional) 이어야한다고명시하고있다. 여기서두문서모두새롭고추가적인재원의기준을제시하지않고있기때문에논쟁의요소로작용하고있으며, 특히 Post-2015 논의와함께기후재원과개발재원의관계에대한논쟁이심화되는상황이다. 개도국의기본입장은기후 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 107
재원은 ODA에추가적인재원이라는것이다. 기준이되는 ODA 규모는현재 DAC 회원국의평균 ODA(ODA/GNI 0.3%) 에서 1970년대에수립된 0.7% 까지다양한의견이존재한다. 기후재원이새롭고추가적인지를결정하기위해서는 ODA 통계와는별도로기후재원통계가수집되어야할것이다. 또한보다근본적으로공여국내에서개발관련지원에서기후변화관련지원으로지원대상의전환이일어났는지파악할수있어야한다. 만약공여국정부의 ODA 예산이전년도에비해증가하고, 추가적인예산이기후변화관련사업에지원되었다면새로운재원이었을가능성이있다. ODA 예산이늘어나지않았는데, 기후변화관련지원이증가하였다면, 이는예산전용 (diversion) 이일어난것으로볼수있다. 어떤국가의 ODA 예산이늘어난경우에도선진국정부의예산배분관련정보접근이불가능한상황에서전용여부는파악이어렵다. 재원의추가성에관한질문은기후변화와관련된특정개발사업에서기후변화요소와개발요소를분명히구별가능한가하는의문을제기한다. 예를들어초기단계의감축기술개발과관련된사업의경우개발연관성이낮을수있으나지구온난화로인한해수면상승에대비하여교량을건설하는사업의경우기후변화대응인지개발인프라구축인지에대한구분은모호하다. 기후재원흐름추적은 OECD DAC의리우마커를활용하는방안이유력하다. 리우마커를도입하게된배경은유엔기후변화협약에따른선진국의재정지원의무를모니터링하기위해서였다. 74) 개도국은협약의의무이행현황을협약외부의체제를활용하는것에대해여전히반감을드러 74) 이에대한상세한설명은정지원, 오태현, 송지혜 (2012, pp. 34~39) 를참고. 108 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
내지만새로운통계시스템을구축하는것보다기존시스템을보완하는것이효율적이라는데의견이모아지는상황이다. DAC의리우마커는개별 ODA 사업이기후변화대응을주요목적으로하는지아니면부수적으로고려하는지를질문한다. DAC 회원국의기후변화관련지원규모는기후변화대응을주요목적또는부수적목적으로하는사업들의총합이다 ( 표 4-7 참고 ). 여기서주목할점은기후변화가 CRS 목적코드로구분되는분야로다뤄지는것이아니라는것이다. 공여국이지원한모든사업에대해리우마커를적용한다. 따라서리우마커는단순히기후변화분야에대한지원증가및감소추세보다는공여국의 ODA 사업에서기후변화가얼마나주류화 (mainstreaming) 하고있는지를분석하는도구로서유용하다. OECD는최근발표한 2014년개발협력보고서에서 DAC 회원국의기후변화를비롯한환경에대한지원이 2004~06년 14% 에서 2010~12년 24% 로증가하였으며, 이러한 ODA의 녹색화 (greening) 를환경적지속가능성이개발협력에서주류화, 즉핵심우선순위로다뤄지고있다고해석하였다. 75) 기후변화대응이지속가능발전을달성하기위한핵심요소라는데는이견이없을것으로여겨지며, 따라서개발재원에서기후변화지원비중이점차확대되는것은당연한현상이다. 기후재원과개발재원은 [ 그림 3-9] 의다이어그램과같이교차하는부분을가지게되는것이다. 개발재원과달리기후재원은달성해야할양적규모를가지고있다. 기후재원의장기조달목표인연간 1,000억달러는 DAC 회원국의연간 ODA 규모에거의다다른다는점에서결국기후재원은 ODA만으로충당이불가능하며, 75) OECD DAC(2014b), p. 207. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 109
민간재원이큰역할을담당해야함을의미하는것이다. 2010년칸쿤회의에서유엔기후변화협약당사국들은 2020년까지연간 1,000억달러규모로조성해야할기후재원의출처는공공뿐만아니라민간부문을포함한다는것에합의하였다. 이때설립된 GCF 역시민간부문전담조직 (PSF: Private Sector Facility) 을별도로두고있다. 향후쟁점은민간재원을어떻게동원할것인가와민간재원흐름을어떻게추적할것인가로전망된다. 다. 민간재원동원과측정최근민간재원동원을위한공공재원의역할이라는주제로사례연구가증가하고있다. 민간재원의중요성은인식하지만시장메커니즘에근거한민간부문의투자방식을이해하기위해서는성공및실패사례를분석하는것이필수적이기때문이다. 유엔기후변화협약금융상설위원회 (Standing Committee on Finance) 는공공재원을활용한민간재원동원경험사례분석을 OECD에의뢰하였다. OECD가제출한보고서에는제출당시진행중인두가지연구가소개되었는데, 76) 재생에너지부문의민간투자유인을위한공공재원의역할에관한것과저탄소에너지공급확대를위한공공금융기관의역할을 OECD 국가의사례에서살펴보는연구이다. 연구의최종결과물은이보고서를작성하는시점에도발표되지않은상태이다. 재생에너지연구는공공재원은경제성이없어민간투자가어려운사업에유효하게활용될수있다는결론을잠정적으로포함하고있는데, 근거로메가와트당설치비용이공공재원과민간재원협조융 76) OECD(2014b). 110 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
자로제공된경우민간투자 100% 사업보다 27% 가량높다는점을들었다. OECD 국가사례를분석한연구는장기투자촉진, 위험완화, 역량보완등공공금융기관의일반적인기능뿐만아니라파이프라인에있는미래저탄소사업을지속적으로지원가능하다는점을강조하고있다. GCF는 PSF 활성화를위한방안을다양하게고려하고있다. 소규모신재생에너지사업에대한차액지원및보증, 기존발전시설의저탄소화를위한지원, 국가위험에대한보험제공, 탄소가격보증, 기후위험보험개발지원, 최빈개도국과기후변화에취약한군소도서국을위한미소금융, 크라우드소싱방식을활용한투자자모집등이다. 77) 정지원외 (2013) 는 GCF PSF는세계은행그룹의 IFC와 MIGA, 독일 KfW의 DEG, 프랑스 PROPARCO 등과같은개발금융기관의역할을수행할것으로예상하였다. [ 표 4-10] 은민간투자촉진을위한개발금융기관의프로그램을정리한것이다. 유럽국가들이활발한데, 독일은 KfW 개발은행과 DEG, 환경부가각각프로그램을운영하며, 영국의경우 DFID, 에너지기후변화부 (DECC), 환경식품농촌부 (Defra) 의세기관이국제기후기금 (International Climate Fund) 을설립하여개도국기후변화대응을지원하는데민간부문지원은핵심분야이다. 증여, 양허성차관, 저리차관, 출자, 메자닌금융, 보증등이들프로그램의협력수단은다양하다. 스위스는 5백만달러규모의녹색신용신탁기금 (Green Credit Trust Fund) 을설립하고, 청정생산기술을보유한베트남중소기업을지원한다. 77) GCF Secretariat(2013), pp. 6~9. 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 111
표 4-10. 기후변화관련민간투자촉진을위한개발금융기관프로그램 양자기관 규모 독일 DEG 지원금액상이 독일 KfW Development and Climate finance 독일환경부 International Climate Initiative 영국 International Climate Fund 네덜란드 FMO Entrepreneurial Bank 노르웨이 NorFund 베트남 Green Credit Trust Fund 다자기금 Clean Technology Fund(CTF) Global Climate Partnership Fund Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund (GEEREF) 지원금액상이 연간 1 억 2 천만유로 39 억파운드 630 만유로 13 억유로 5 백만달러 55 억달러 2 억달러 1 억 800 만유로 주요사업 케냐 Olkaria III 지열발전소건설사업 : 총사업규모 1 억 500 만달러중 4 천만달러부담 모로코풍력발전단지건설사업 : 차관 우크라이나지역은행지원사업 : 신용공여 (credit line) Green for Growth Fund(4 억유로 ), Global Climate Partnership Fund(5 억유로 ) 를통해지역금융기관지원 이차보전차관제공 러시아및 CIS 국가 CDM/JI 프로젝트지원사업 인도태양열발전보증사업 : ADB 가제공하는보증비용일부부담 (6 백만파운드 ). 이를통해 2 억 6,500 만파운드규모의민간자금조달예상 CP3(Climate Public Private Partnership) 기금과 IFC Catalyst Fund 에각각 6 천만파운드, 5 천만파운드출자. 이를통해 59 억파운드규모의민간자금조달효과 Access to Energy Fund, Infrastructure Development Fund 관리 인도 Reliance Power 사의 100MW 태양광발전사업 : 총사업규모 4 억 2 천만달러중 3 천만달러선순위대출, 1,500 만달러메자닌금융제공 에너지분야민간기업지원 5~10 년중장기출자및대출 공여국 : 스위스 (SECO) 청정생산기술을보유한베트남 SME 에중장기투자 공여국 : 호주, 프랑스, 독일, 일본, 스페인, 스웨덴, 영국, 미국 MDB 전문성에기반을둔민간자금조달촉진 지원대상 : 중소득국의발전, 수송부문, 에너지효율성제고사업 지역상업은행지원및에너지관련기업에투자 터키상업은행인 Sekerbank 에 2,500 만선순위차관제공 : Sekerbank 는터키민간부문의에너지효율성제고를지원 자금조달이어려운중소규모의프로젝트및기업지원지역기금지원 : Renewable Energy Asia Fund( 상용가능한재생에너지기술투자 ), Evolution One Fund( 남아프리카지역의청정기술투자 ) 112 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
표 4-10. 계속 Interact Climate Change Facility 중남미개발은행 (IDB) Multilateral Investment Fund Scaling-Up Renewable Energy Program for Low-Income Countries(SREP) Public-Private Infrastructure Advisory Facility (PPIAF) UNEP Renewable Energy Enterprise Development (REED) 규모 4 억유로 6 억달러 3 억 1,800 만달러 1,500 만달러 프로젝트당최대 25만달러제공 주요사업 에너지부문장기투자촉진사업규모의 75% 까지지원 ( 최대 4,500 만유로 ) Shareholder: EDFI( 영국 CDC, 독일 DEG, 네덜란드 FMO, 노르웨이 Norfund, 프랑스 PROPARCO 등이참여 ) 몽골 Clean Energy 사의 Salkhit Wind Farm 지원사업 ICCF 에 2,200 만달러출자 개도국벤처캐피털및소규모민간금융기관지원 CAREC, CleanTech Fund, EcoEnterprises Fund 지원 저소득국 (IDA) 재생에너지사업투자확대지원에티오피아, 온두라스, 케냐, 몰디브, 말리, 네팔에서파일럿사업준비중 1999 년설립투자환경조성을위한개도국정부기술지원 : PPP 를위한정책및규제개발공여국 : WB, ADB 를포함, 총 17 개국가및기관요르단자발적감축이행을위한 PPP 전략수립사업 (10 만달러 ) 재생에너지사업기회발굴및청정에너지기업의초기자금제공지원 자료 : World Bank-UNDP Climate Finance Options(www.climatefinanceoptions.org) 데이터베이스를사용하여저자작성 ( 검색일 : 2014. 10. 7). 다자이니셔티브중에서는청정기술기금 (CTF: Clean Technology Fund) 이대표적이다. CTF는현재기금규모가 55억달러로, 발전및수송, 에너지효율성제고사업을중점지원한다. 이기금은세계은행을비롯한지역개발은행이운영관리하는데, MDB 전문성을바탕으로민간부문을지원하는것이목표이다. 현재까지지원된금액의 37% 가민간부문에제공되었다. 멕시코재생에너지프로그램은총사업자금의 78% 를민간부문으로부터조달한 CTF의대표적인성공사례이다. 78) CTF 사업의민간자금조달현황은 [ 부록 3] 에제시하였다. Public-Private Infrastructure 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 113
Advisory Facility는 1999년에설립된기금으로민간투자환경조성을위한개도국정부의활동을지원하는것이특징으로, PPP를위한정책및규제개발을지원해왔다. 요르단이자발적으로온실가스감축활동을수행하는데있어필요한자금조달을위해 PPP 전략수립을지원한것이한예이다. 한편유엔기후변화협약협상에서민간재원흐름추적논의는개발협력커뮤니티보다활발하다. 이는기후재원의수량적목표가수립된상황에서목표이행상황을모니터링하기위함이며, 공공재원의경우 DAC 리우마커를활용, 추적이가능한것과는달리민간기후재원은체계화된통계가부재하기때문이다. 민간기후재원의정의를수립하는일이무엇보다시급하다. 이와관련, OECD는유엔기후변화협약협상진전에기여하는차원에서 World Resource Institute와함께공공개입의민간재원촉진방안에관한종합연구를 2015년에본격적으로수행할예정인데, 이에대한예비작업으로서올해는공공재원이 조달한 (mobilized) 민간재원추정방법론에대한연구를추진하였다. 기존논의는자금조달비율 (leverage ratio) 계산을통한공공재원의촉매적 (catalytic) 효과에초점이맞춰져진행되었으나자금조달비율을발표하는기관별로가정이상이하고근거가불분명함에따라비교가사실상불가능했다. 지원수단또는자금동원방식과관계없이실질적으로조달된규모를측정함으로써기후재원조성성과를평가하는방향은앞에서살펴본 DAC의 ODA 정의현대화및총 TOSD 도입과일맥상통하는것으로볼수있다. 민간재원추정방법론연구의논리적구성은다음과같은사항을포함 78) CIF(2013), p. 7. 114 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
한다. 79) 첫째, 주요개념의정의이다. 여기에는기후변화활동의범위, 공공및민간재원의정의, 선진국과개도국분류, 재원의지역별출처결정방식이포함된다. 둘째, 민간재원조달을위해활용된공공개입의유형으로구체적인정책과수단의유형들을결정한다. 셋째, 공공개입의정량적수준과민간재원의총량을측정한다. 이때고려되는사항은개입의정량적수준을측정하는시점, 공공재원과민간재원의경계, 환율, 저탄소및기후관련민간재원데이터수집한계등이다. 마지막으로공공재원으로조달된민간재원을추정하게되는데, 공공개입과민간재원조달의요인분석이핵심이다. 79) OECD Workshop(2014. 9. 15) 비공개보고서 (Research Collaborative on Tracking Private Climate Finance). 제 4 장개발재원확대를위한민간재원동원방안 115
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 1. 개발재원조성현황및평가 2. 정책과제와개선방안
1. 개발재원조성현황및평가 가. 개발재원의구성우리나라의 ODA, OOF, 민간재원을모두포함한개발재원규모는 2003년약 22억달러에서 2012년약 124억달러로 5배이상확대되었다. DAC 회원국중우리나라가지원하는개발재원비중은 2.5% 수준에불과하지만지난 10년간의증가율을보면 DAC 회원국의개발재원이 2003 년약 1,400억달러에서 2012년약 5,000억달러로 3.5배가량증가한데비해한국은보다큰증가율을보였다. 지난 10년간개발재원구성요소의규모추이를살펴보면 ODA 규모는 2006년이후꾸준히증가하였으며, OOF와민간재원은 2009년크게감소 표 5-1. 우리나라개발재원유형별규모 ( 단위 : 백만달러, %) 자금출처공적자금민간자금비고 계 ODA OOF 민간재원 (FDI, 수출신용 ) 민간증여 ODA / 개발재원비중 2003 2,181.5 365.9 16.0 1,740.2 59.4 16.8 2004 3,153.0 423.3 297.3 2,368.8 63.5 13.4 2005 4,909.9 752.3 720.8 3,325.9 110.8 15.3 2006 6,514.2 455.3 1,023.4 4,934.3 101.3 7.0 2007 11,581.9 696.1 1,005.3 9,826.9 53.7 6.0 2008 10,700.1 802.3 1,903.0 7,863.4 131.4 7.5 2009 6,442.3 816.0 452.3 5,018.0 155.9 12.7 2010 11,834.1 1,173.8 1,894.8 8,716.3 49.2 9.9 2011 11,508.7 1,324.6 2,237.8 7,771.5 174.8 11.5 2012 12,414.9 1,597.5 1,171.4 9,615.9 30.2 12.9 주 : 순지출, 경상가격기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 5). 118 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 5-1. 우리나라개발재원유형별비중변화 ( 단위 : %) 민간증여 2.7% 민간재원 79.8% <2003 년 > <2012 년 > ODA 16.8% OOF 0.7% 민간재원 77.5% 민간증여 0.2% ODA 12.9% OOF 9.4% 예산지원 0.2% NGO 및 PPP 지원 0.01% 국제기구프로그램및기금지원 0.8% 프로젝트 6.1% 전문가파견및기술협력 1.3% 공여국내학생장학금지원 0.4% 기타행정비용 0.5% 인식증진 ( 공여국내지출 ) 0.1% 다자기구지원 3.3% 주 : 순지출, 경상가격기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 5). 했다가다시증가하는등변동폭이큰편이다 ( 표 5-1). 한편우리나라의전체개발재원중민간재원이차지하는비중은 2003년약 80% 에서 2012년 78% 로최근 10년간큰변화가없었으나 OOF는 0.7% 에서 9.4% 로약 8.7% 포인트증가하였으며, ODA는 3.9% 포인트감소하였다 ( 그림 5-1 참고 ). [ 그림 5-1] 에나타나있듯이 2012년기준우리나라가개도국에제공한개발재원중가장큰비중을차지하는유형은민간재원으로약 77.5% 를차지하였으며, ODA는전체개발재원중 12.9% 정도를차지하였다. DAC 회원국전체개발재원의약 30% 가 ODA이고, 민간증여도 6% 수준이므로, 우리나라의경우 ODA(12.9%) 와민간증여 (0.2%) 가차지하는비중이상대적으로낮다. 반면 DAC 회원국의민간재원 (62%) 및 OOF(2%) 비중에비해우리나라의경우민간재원 77.5%, OOF 9.4% 로그비중이 DAC 회원국들보다상대적으로높은편이다. 이는수출주도형경제구조로인해우리나라는공적수출신용제공이활발하고, 제조업의현지법인설립에따른 FDI 투자확대로인해민간부문의역할이상대적으로크게나타나고있기때문이다. 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 119
그림 5-2. 최근 3 년간 DAC 회원국의민간개발재원규모 800 700 600 500 400 300 200 100 - -100-2 -1-1 -01 덴마크포르투갈.. 0 2 3 6 스페인노르웨이아일랜드뉴질랜드핀란드벨기에그리스 34 181 214 82 89 92 96 117 139 147 오스트리아이탈리아스웨덴 캐나다한국스위스네덜란드호주프랑스독일 325 485 1,072 일본영국미국 ( 단위 : 억달러 ) 주 : 1) 2010~12 년기준. 2) 800 억달러이상은그래프에표시하지않음. 3) 순지출, 경상가격기준. 자료 : OECD aid statistics, Table 5. Total net private flows by DAC country(http://www.oecd.org/dac/ stats/statisticsonresourceflowsto developingcountries.htm, 검색일 : 2014. 10. 28) 를참고하여저자작성. 2010 2011 2012 2012년우리나라에서개도국으로유입된민간재원은총 96억달러로, 이는캐나다 (92억달러 ) 와유사한수준이다. 자금형태는주로해외직접투자 (FDI) 이고, 그외 0.8% 가량은지급보증 (guaranteed) 수출신용으로지원되었다. [ 그림 5-2] 와같이전체 DAC 회원국중에서가장많은민간재원을개발도상국에지원한국가는미국 (1,072억달러 ) 이며, 우리나라는 9 번째로높은순위를기록하였다. 나. 유형별현황및평가 ODA 규모를형태별로살펴보면양자간프로젝트 ( 약 8억달러, 전체 ODA 중 47.7%) 와다자기구지원 (4억달러, 25.9%), 전문가파견및기술협력 (2억달러, 10.5%) 이주를이루고있다 ( 그림 5-3 참고, 2012년기준 ). 이중에서국내에서지출된금액은전체양자 ODA의 10.9% 를차지하여향후 ODA 분류기준을주목할필요가있다. 앞서제3장에서기술한바와같이 DAC에서는 ODA 개념현대화차원에서연수, 개발인지제고, 난민 120 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 5-3. ODA 유형별지원비중 ( 단위 : %) 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% 0.9 3.7 3.4 10.5 25.9 26.6 47.7 6.0 1.8 한국 3.3 5.0 2.4 2.0 4.5 41.2 12.2 2.8 DAC 다자기구지원공여국내지출기타행정비용채무탕감공여국내학생장학금지원전문가파견및기술협력프로젝트프로그램및기금지원예산지원 주 : 2012 년순지출, 경상가격기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 5). 지원금등공여국에서지출되는비용을제외한집중된 (focused) ODA 측정방식을대안으로제시한바있다. 개도국에 ODA를제공하기위해필요한최소한의행정비용은인정한다고하더라도집중된 ODA 측정방식이적용되었을때, 2012년도 ODA 규모는 6,902만달러가감소한다 ( 국내유학생장학금및연수지원금 5,431만달러, 인지제고 1,471만달러 ). DAC 회원국의경우전체 ODA 중가장큰비중을차지하는지원형태는우리나라와마찬가지로양자간프로젝트 ( 약 618억달러, 전체 ODA 중 41.2%) 이고, 그다음이다자기구지원 ( 약 399억달러, 26.6%), 국제기구 /NGO 등에대한프로그램및기금지원 ( 약 183억달러, 12.2%) 순이다. 형태별지원비중을보면우리나라는국제기구의프로그램이나기금공동지원비중 (6.0%) 이 DAC 회원국전체 (12.2%) 에비해절반가량낮은수준이다. 예산지원 (1.8%) 도 DAC(2.8%) 에비해활용도가낮은편이며, 반대로전문가파견및기술협력방식 (10.5%) 이 DAC(4.5%) 보다두배 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 121
이상높게나타났다. DAC 회원국이 2% 가량지원한채무탕감은우리나라에서는아직상대적으로낮은수준이다. 공여국내지출비용과관련, 우리나라는대체로개발인지제고목적으로활용한데비해 DAC 회원국들은난민지원금으로더욱많이활용한것으로나타났다. 다자기구에대한 ODA를제외한양자 ODA는자금의성격에따라증여와양허성차관으로나뉜다. 우리나라의경우증여와양허성차관의지원비율이약 51 대 49로유지되고있다. 80) DAC 회원국중개도국에양허성차관을제공하는국가는 [ 표 5-2] 와같이 EU를제외하고총 9개국가이다. 이중에서우리나라가양자 ODA 중차관을지원하는비중이가장높다. 우리나라의양자간차관지원조건은평균적으로상환기간약 40 년, 거치기간 12년, 이자율 0.1% 로증여율이 87.9% 에달해차관을공여하는주요 DAC 회원국평균 (64.2%) 에비해높은편이다. 일본, 포르투갈과같이차관비중이 40% 수준을넘어다른선진공여국에비해차관지원비중이상대적으로높지만, 지원조건에있어재무적으로양허율이높아질적측면에서는상대적으로우수하다고평가할수있다. 그러나앞에서다룬바와같이현재양허성수준을평가하는기준에대해할인율수준과증여등가액방식에대한논의가진행중이므로이를주목할필요가있다. 현재증여율산출에적용되는할인율 (10%) 이공여국의낮은이자율보다크게높아실제가치를반영하지못한다는논란이지속되는가운데 DAC에서는 OECD 공적수출신용협약 (DDR) 또는 IMF(5%) 와같은국제금융기구의할인율수준을적용하는논의가진행되고있다. 할인율을 5% 로낮춰우리나라가제공하는양허성차관의증여 80) 국제개발협력위원회 (2014), p. 4. 122 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
율을계산한결과 68.4% 로, ODA 적격기준선인 25% 는여전히충족한다 ( 표 5-2 참고 ). 참고로프랑스와독일은할인율을 5% 로낮출경우기존 표 5-2. 공여국의차관지원조건 * 비교 전체 ODA 중차관비중 (%) 평균상환기간 ( 년 ) 양자간차관지원조건 최저증여율의양자간차관지원조건 평균거치기간 ( 년 ) 평균이자율 (%) 증여율 (G.E.) (%) DAC 방식 IMF 방식 DDR 방식 평균상환기간 ( 년 ) 평균거치기간 ( 년 ) 평균이자율 (%) 증여율 (G.E.) (%) 호주벨기에프랑스독일이탈리아일본한국폴란드포르투갈 DAC 전체 0.8 1.9 39.9 20.6 7.3 48.0 48.4 14.0 44.3 11.1 35.7 30.5 19.4 15.9 33.5 32.6 40.2-27.9 26.8 5.7 10.5 5.6 5.1 24.3 9.5 12.3-11.2 8.1 0.0 0.0 2.7 2.2 0.0 0.8 0.1-2.1 1.5 80.6 83.3 47.9 45.6 91.6 75.9 87.9-65.1 64.2 60.1 61.5 20.1 21.4 73.7 51.7 68.4 35.3-66.4 58.7 15.7 15.6 70.6 30.5 73.8 30.7-35.7 30.0 15.0 7.0 24.5 15.0 25.9-25.0 22.6 5.7 10.0 2.5 2.5 16.0 5.0 10.9-16.0 10.3 0.0 0.0 5.2 2.9 0.0 0.6 0.1-3.3 0.9 80.6 82.5 25.0 25.5 85.0 56.2 80.2-57.3 68.0 양허성수준 ** 72.6 63.8-0.3 1.9 64.4 21.1 59.8-27.5-50% 증여율이하의차관규모 ( 백만달러 ) - - 3,489 2,868 - - - - - 6,357 주 : 2012 년약정액기준, 차관지원국중 EU 는제외함. * 차관규모에서채무재조정 (debt reorganization) 제외. 지분 (equity) 은 100% 증여율로간주하되차관에서제외함. ** 양허성수준은 IMF 의양허성계산방식을따라측정함. 자료 : OECD Aid Statistics, Table 22 Other terms parameters for loan-giving DAC members(http://www.oecd. org/dac/stats/statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm, 검색일 : 2014. 10. 29); OECD DAC(2014h), p. 19 참고. 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 123
제공되던차관의증여율은 20% 수준으로크게하락한다. 최근정부는신흥국과의경제협력을강화하고개발재원을확대하기위하여개발금융도입을추진중인데, 시장차입재원을활용할경우재원기반확충에는기여할수있으나양허성수준을낮춰원조의질적수준을저하시킬수있다는점을면밀히검토해야할것이다. 국제사회에서원조의질적수준은개발효과성을결정하는주요요인이라고평가하고있기때문이다. 개발금융을도입하여혼합금융, 복합금융을통해중소득국중심의 ODA가확대된다면원조배분의안정성도사전에면밀히검토해야할요소이다. 몬테레이합의와같이원조규모의양적확대도중요하지만 GNI의 0.15 0.2% 를최빈국에지원하기로설정한목표도중요하기때문이다. 독일과프랑스사례에서알수있듯이개발금융을통한재원조달은양허율수준을현격히낮추기때문에중장기적으로원조의질적조건을제고하기위해서는언타이드문제에대한정책적판단이필요하다. 현재독일과프랑스의개발금융은기본적으로언타이드조건으로제공된다는점에유의할필요가있다. 중장기적으로는시장재원과정부재정을적절히조합하여상업금융에대한접근이어려운개도국에대한지원을확대할수있다. 개발금융이지원조건측면에서양허성차관과상업금융의중간단계에위치하기때문이다. 이때개도국사업의위험을민간과어떻게분담할것인가가중요한문제이다. 우리나라분야별 ODA 지원비중으로는경제기반시설 서비스분야가 29.1% 로가장크고, 그다음으로농림수산부문 (15.3%), 거버넌스및안보 (13%), 보건 (10.7%), 식수공급 위생 (10.7%), 교육 (7.3%) 순으로나타났다. 이에비해 DAC 회원국의경우 2012년기준경제기반시설 서비스 124 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
그림 5-4. 우리나라양자 ODA 의분야별지원추이및비중 ( 단위 : 백만달러, %) 2000 1500 1000 500 0 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 모성보건인도적지원다부문ㆍ크로스커팅기타교육식수공급ㆍ위생보건거버넌스ㆍ안보농림수산부문경제기반시설. 서비스 인도적지원 0.9% 모성보건, 0.6% 다부문크로스커팅기타 5.9% 6.4% 교육 7.3% 식수공급ㆍ위생 10.7% 경제기반시설ㆍ서비스 29.1% 보건농림수산부문 10.7% 15.3% 거버넌스ㆍ안보 13.0% 주 : 비중은 2012 년기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org, 검색일 : 2014. 10. 30) Aid by sector and donor 참고하여저자작성. 20.7%, 기타부문 19.9%( 예, 물자원조, 사회인프라및서비스, 산업지원등 ), 다부문 크로스커팅분야 10.4%, 거버넌스및안보 10.4%, 인도적지원 7.2% 순으로나타나우리나라에비해다부문 크로스커팅분야나인도적지원비중이더욱높은것을알수있다. 한편환경, 무역등주류화이슈로다루어지는부문에서도우리나라의지원규모가늘어나고있는추세이다. 우리나라의무역을위한원조 (Aid for Trade) 규모는 2012년기준전체 ODA의약 40% 가량을차지하여전세계 AfT/ODA 비중 (30% 내외 ) 보다높게나타났다. AfT는개도국의무역관련인적 제도적역량을강화시키기위한목적으로무역정책및규제, 경제기반시설, 생산역량구축, 무역관련조정의네가지분야에서주로활용된다. 우리나라는도로, 철도, 에너지등경제기반시설분야에 2012년기준약 62% 를지원하였다. 81) DAC의정책마커로계산된우리나라의환경관련원조는양자 ODA의 6% 를차지한다. 81) 유애라, 정지선 (2014), p. 9. 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 125
그림 5-5. 소득수준별 ODA 지원비중 60 50 40 30 20 10 0 52.7 43.2 46.8 45.0 36.7 37.8 32.4 26.2 22.7 19.9 16.4 9.6 1.2 2.9 2.3 4.3 2001-2002 2011-2012 2001-2002 2011-2012 2001-2002 2011-2012 2001-2002 2011-2012 한국 DAC 평균 최빈국 ODA 기타저소득국 ODA 저중소득국 ODA 고중소득국 ODA 주 : 지역단위로지원되어국가별지원규모를알수없는경우통계에서제외. 자료 : OECD aid statistics, Table 26. Distribution of ODA by income group(http://www.oecd.org/dac/stats /statisticsonresourceflowstodevelopingcountries.htm, 검색일 : 2014. 10. 29) 참고하여저자작성. 소득수준별로는 2011~12년평균저중소득국 (LMIC) 에대한 ODA 지원비중이 45% 로가장높았고, 최빈국에대한지원도 43.2% 로높게나타났다. 그외고중소득국 (UMIC) 과기타저소득국에대한지원비중은각각 9.6% 와 2.3% 로낮았다. DAC 회원국평균과비교했을때우리나라는저중소득국 (LMIC) 에대한지원비중이상대적으로높고, 최빈국및고중소득국에대한지원비중이낮은편이다. 단, 2001~02년에비해최빈국에대한지원비중이 17% 포인트로크게상승하였다 ( 그림 5-5 참고 ). 기타공적재원 (OOF) 의성격을세부유형별로살펴보면 [ 표 5-3] 과같다. 대부분투자관련재원의흐름이며, 수출신용은 2012년기준전체 OOF의 16% 이다. 참고로비양허성개발차관 (non-concessional loans) 제공내역은전무한것으로나타났다. 마지막으로우리나라의개발재원유형중민간증여활용수준은 0.2% 로매우낮았다. [ 표 5-4] 와같이우리나라에서개도국으로유입된민간 126 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
계 표 5-3. 우리나라기타공적재원 (OOF) 유형별규모 소계 수출관련투자관련 수출신용 국내기업지원 소계 개도국지원 ( 단위 : 백만달러 ) 국내투자자 개발차관 * 2003 15.99-265.69-30.63-235.06 281.69 257 24.69-2004 297.33 45.65 299.16-253.51 251.69 118.31 133.38-2005 720.81 433.71 358.25 75.46 287.1 215.58 71.52-2006 1,023.4 288.33 289.92-1.59 735.07 451.17 283.9-2007 1,005.29 537.07 602.09-65.01 468.21 516.26-48.04-2008 1,902.97 311.08 311.58-0.5 1,591.89 1,173.17 418.72-2009 452.34-107.09-107.25 0.16 559.43 5,47.69 11.74-2010 1,894.77 47.59 50.9-3.31 1,847.18 989.82 857.35-2011 2,237.76 50.38 50.38-2,187.39 1,615.56 571.82-2012 1,171.37 110.58 184.33-73.75 1,060.79 858.7 202.09 - 주 : 비양허성개발차관. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 15). 표 5-4. 우리나라와 DAC 회원국평균민간증여규모비교 한국 DAC ( 단위 : 백만달러 ) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 민간증여 101 54 131 156 49 175 30 개발재원 6,514 11,582 10,700 6,442 11,834 11,509 12,415 비중 (%) 1.56 0.46 1.23 2.42 0.42 1.52 0.24 민간증여 312,450 436,404 276,542 334,360 510,106 501,836 474,267 개발재원 14,749 18,352 23,787 22,048 30,775 31,969 29,753 비중 (%) 4.72 4.21 8.60 6.59 6.03 6.37 6.27 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 15). 증여규모는연도별편차가크다. DAC 회원국전체민간증여중우리나 라의지원비중은 0.1% 수준이었다. DAC 회원국은평균적으로전체개 발재원중약 6.2% 를민간증여로지원한것으로나타났다 (2012 년기준 ). 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 127
공적자금이나민간재원이외에민간증여채널을가장많이활용하는국가는미국으로 DAC 회원국전체민간증여의 74% 를지원하였다. 그다음으로는캐나다, 호주, 독일, 영국, 네덜란드, 일본등에서개발재원으로의민간증여활용도가상대적으로높았다. 다. 수원국별특성및시사점최근 2012년우리나라의 ODA 상위수원국을중심으로유입된개발재원의유형별비중을보면국가별로매우다양하다. 베트남의경우 2012년 ODA 지출액이 2억 760만달러규모로우리나라 ODA 최대수원국이지만기타공적재원 5억 650만달러, FDI 7억 4,500만달러에비해서는제한적인수준이어서전체개발재원중차지하는비중은 14% 에그친다. 베트남보다소득수준이높은필리핀과인도네시아는이러한패턴이더욱강해 ODA가전체개발재원에서차지하는비중은 3% 수준에그친다. 이 그림 5-6. 우리나라 ODA 상위수원국개발재원유형별비중 탄자니아 100% 0% 아프가니스탄 100% 0% 스리랑카 76% 0% 24% 방글라데시캄보디아몽골 51% 42% 30% 0% 21% 33% 49% 36% 36% ODA OOF FDI 베트남 14% 35% 51% 필리핀 3% 2% 95% 인도네시아 3% 42% 55% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 주 : ODA 는 2012 년총지출액 (gross disbursement) 기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 8). 128 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
에반해최빈개도국그룹에속하는탄자니아, 아프가니스탄은개발재원중 ODA 외의재원은유입되지않고있으며, 저중소득국 (LMIC) 그룹이지만아직민간투자가활성화되지않은스리랑카의경우개발재원대비 ODA 비중이 76% 로상당히높은수준이다. 특히베트남, 캄보디아, 스리랑카, 방글라데시, 인도네시아, 몽골, 필리핀등우리나라의중점협력국의경우국가별로개발재원유형별구성이차이가많아다원화된접근이필요하다. 특히베트남과같이 ODA 최대수원국이지만최근급격한경제발전으로우리나라뿐아니라다른공여국의민간투자가활성화되고있는국가의경우공공-민간재원의연계, 지원방식의다원변화에대한고민이필요하다. 최빈국및저소득국에대해서는양허성이높은차관을제공하되중소득국이상에대해서는독일과프랑스와같은개발재원조달방식을고려해볼수있다. 표 5-5. 우리나라 ODA 상위수원국개발재원유형별규모 ODA 증여차관합계 OOF FDI ODA 비중 중점협력국여부 ( 단위 : 백만달러 ) 소득그룹 베트남 33.9 173.7 207.6 506.5 745 14% O LMIC 아프가니스탄 78.5 0.0 78.5 0.0 0 100% x LDC 캄보디아 35.5 22.6 58.1 28.9 50 42% O LDC 스리랑카 9.9 47.4 57.3 0.0 18 76% O LMIC 탄자니아 13.2 37.5 50.7 0.0 0 100% x LDC 방글라데시 10.5 38.0 48.5 0.0 47 51% O LDC 인도네시아 23.2 21.3 44.5 743.0 964 3% O LMIC 몽골 34.4 0.0 34.4 37.4 41 30% O LMIC 필리핀 29.1 4.0 33.1 20.9 935 3% O LMIC 주 : ODA 는 2012 년총지출액 (gross disbursement) 기준. 자료 : OECD Statistics(http://stats.oecd.org/, 검색일 : 2014. 9. 8). 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 129
2. 정책과제와개선방안 가. ODA 지원효과의제고국제사회의개발목표가빈곤해소를넘어개발된상태의지속가능성, 즉지속가능발전으로확대됨에따라이를달성하는데필요한재원역시크게확대되어야하는상황이다. 2000년에채택된 MDG의일부목표는 2015년시한을앞둔상태에서여전히달성이어려울것으로전망되는가운데, 새로운목표인 SDG 도입은개발재원의공급관점에서상당한부담으로작용할것이다. 이에따라 2002년개발재원조성을위한국제사회의합의는십여년전에비해재원의제공주체및출처, 지원방식의다양성이가시적임에따라그의의가새롭게조명되고있다. 이를반영하여개발협력의투명성과책임성차원에서 ODA를비롯한주요개발재원의통계를수집분석하는 DAC 역시 2015년회원국간합의도출을목표로논의를진행중이다. ODA 개념의현대화와새로운지표인 TOSD의도입으로요약되는 DAC 차원의논의는단순히통계수집의기술적인차원을넘어우리나라에시사하는바가크다. ODA 현대화논의는 ODA 통계의신뢰성제고차원에서그동안회원국의자의적인판단이요구됐던 ODA의양허적성격에대한정량적정의를정립하는데초점이맞춰져있다. ODA로인정받기위해서는차관의증여율이최소 25% 이상이어야하는데, 증여율계산시사용되는할인율이현재낮은금리와는괴리가있어조정이필요하다는것이다. 한편현금흐름과지원유형에집중하는현시스템은공여국의노력을정확히반영하지못한다는지적이제기되어왔다. 즉, 양허성기준에따라 ODA와 130 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
OOF로구분하는것이중요하다기보다 ODA는물론 OOF의경우에도개도국의개발을지원할목적으로제공되었다면, 이를공여국의노력으로인정하자는논의가진행중이다. 앞장에서살펴본것과같이개발금융기관의활동이활발한독일과프랑스의경우정부예산뿐만아니라시장에서조달한자금을활용하여지원대상사업의성격및국가의소득수준에따라다양한금융수단을적절히활용하고있다. 영국은개발재원동원에있어민간부문의역할을강조하면서, 민간부문의참여를촉진하기위한다양한금융수단 ( 출자및차관, 보증 ) 들이 ODA로적절히계상되어야함을제기하였다. 82) 이제안에서영국은개발금융기관에대한공여국정부의지원을 ODA로계상하는방안을제안했는데, 이는현재국제금융기구 (IFIs) 에대한공여국의지원을 ODA로계상하는것과같은맥락이다. 즉해당기구의지원이어떤수단으로제공되었는지보다는공여국의기여를고려하자는의미이다. 영국은개발금융기관에대한지원이 ODA 공여기관으로인정되기위한요건을제시하기도했다. 이러한공여국의움직임이어느정도로, 그리고어떠한방식으로 DAC 에서인정될지에대해서는예단할수없으나개발재원의조성및확대라는관점에서이들국가의개발금융운용사례는눈여겨볼필요가있다. 또한 TOSD 지표의도입이확실시되는가운데 ODA와그지원수단논의 ( 증여와양허성차관의비중 ) 에집중하는것은현상황과거리가있다. ODA 확대목표를준수하기위한노력과함께공적지원전반을확대하는방향을수립하는것이시급하다. 82) OECD DAC(2014j). 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 131
ODA 를비롯한공적지원의확대는민간재원동원의관점에서효과적 으로이뤄져야한다. 민간재원의중요성은글로벌금융위기이후선진국 의 ODA 확대가실질적으로어려운상황에서더욱강조된것이사실이나 표 5-6. 민간재원동원을위한공공부문의개입유형 구분개입유형지원수단예시 금융수단 정책수단 증여 - 프로젝트및프로그램지원 채무 출자 위험완화 규제 재정정책 정보및혁신 - 차관 - 신용대출 (credit lines) - 채권 - 메자닌금융 - 지분출자, 부분출자 - 메자닌금융 - 보험 - 보증 - derivative - 법, 정책 - 계획및목표 - 기준 - 쿼터 - 세금 - 보조금및조세혜택 - 시장지원 - 연구및개발 - 라이선스및 patent - 기술이전 - 교육및인식제고 - 데이터및통계 자료 : Jachnik, Caruso, and Srivastava(2014), p. 26. - 기술협력, 역량개발 - 이자지원 - 신디케이트론 - 수출신용 - 프로젝트채권, 녹색채권 - 부채스와프 - Fund of funds 에지분출자 - 우선순위지분출자 - monoline 보험 - 차관및출자보증 - 정치 규제 일반신용 수출신용위험보증 - 각종스와프 ( 이자율, 환율, 신용디폴트 ) - structured products including asset backed securities - weather-indexed derivatives - 에너지효율기준 - 시장창출 ( 예 : CDM 도입 ) - 재생에너지구입의무 - feed-in-tariffs - 선시장공약 - 재생에너지인증성 - 토지사용계획 - 무역정책및환경상품, 서비스규정 - 환경세 - 저탄소기술에대한세제혜택 - 화석연료보조금폐지 - 양자적기술이전협정 - 기술센터설립 - labelling 132 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
민간부문의동참없이는전세계의지속가능발전을이룩하는것이불가능하다. 따라서민간재원이 ODA 목표를경감하는수단으로사용되는것이아니라 SDG 달성을위한필수불가결한선택임을인식해야한다. 민간재원동원을위한공공부문의개입방식은매우다양하다 ( 표 5-6 참고 ). 한편민간재원동원에있어수원국의투자환경조성이선행되어야하는데, [ 표 5-6] 의정책수단을수원국이도입할수있도록 ODA가지원하는것이중요하다. 나. 민관협력방식을활용한개발재원마련우리나라는개발재원마련에관한기본전략부재로개발재원확대논의는 EDCF의구속성사업을통한우리기업참여확대라는초보적인수준에머물고있다. 전세계적으로민간자금을중심으로개발재원이상당한증가세를보이고있지만기타공적자금및민간자금의효율적인조달을위해서는민관협력 (PPP: public private partnership) 방식활용방안을마련할필요가있다. 특히선진국의재정위기이후경기부양을위한양적완화와국제금융시장에서의저금리기조가지속되면서 ODA 양허성재정립논의가진행되는가운데, 개발재원의효율적조달방식으로 PPP를통한개발재원마련방식이부상하고있음은시사하는바가크다. PPP 방식을활용하는경우정부와민간은대규모사업추진에필요한자금을공동으로조달하고, 사업추진시실패위험을분산시킬수있다. 개도국이세계경제에서차지하는비중이크게확대됨에따라대규모자금이소요되는인프라건설을위한정부발주사업이크게증대하고, 교통, 통신, 전력, 수자원등개도국인프라시장진출을위한기업의수요에 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 133
도불구하고, 우리나라는체계적인지원이부족하며, 정부예산에기반을둔차관이외에민간자금을활용할수있는방안이부재한실정이다. 또한주요선진국들은비구속성원조를표방하면서도양허성 비양허성차관, 보증등다양한지원수단을사용하여인프라사업을추진함으로써개도국의성장기반확충과일자리창출확대에기여할뿐만아니라자국기업의해외진출을실질적으로지원하고있다. 그동안우리나라는개도국정부가사업시행기관 (SPC: special purpose company) 에제공하는출자금및국고보조금을 EDCF로지원하거나해당 SPC에직접출자또는대출을제공하고, 이러한민자사업차관을통해민자사업에부수되는재정사업을지원 ( 개발사업차관 ) 하거나민자사업으로추진예정인프로젝트의일부구간을 EDCF로지원하는방식에중점을두어왔다. 최근에는보증제도를활성화하여국가신용도가낮아금융조달 그림 5-7. EDCF 보증제도 주 : 개도국정부가개발사업추진시국가신용도가낮아금융조달이어려운경우 EDCF 가이사업에자금을제공하는금융기관에대해보증을제공. 자료 : 한국수출입은행 (2014), EDCF 개발금융지원전략, 대외경제정책연구원정책간담회 (2014. 4. 16). 134 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
이어려운경우 EDCF가이사업에자금을제공하는금융기관에대해보증을제공하고있지만, 수원국의복보증이필요하고, 연간 2억달러범위이내로개별보증한도는 1억달러이다. 네팔수력발전사업과같이 EPC (engineering, procurement, and construction), O&M(operation and management) 등사업전단계에걸쳐참여하는투자개발형사업이추진중이고, 복합금융을통해 EDCF 차관과수출금융및보증지원을검토중이다. 민자사업차관은개도국의성장기반확충과지속가능한발전을위해필수적인대규모인프라구축사업을지원하고, 우리기업의기술과재화를이용함으로써우리기업의해외시장진출을지원하는데중점을두고있다. 참여기업은 EDCF 사업경험및노하우를토대로국제기구 개도국정부발주사업을추가로수주하고, 최근국가신용도가낮은개도국에도자금조달을원활히하여우리기업의대형인프라 PPP 사업발굴을실질적으로지원할수있다. 그러나민자사업차관제도는개도국정부의복보증이필요하고, 개도국현지의 BOT 제도미비로추진실적이저조한실정이다. 민자사업의경우프로젝트리스크, 금융리스크, 개도국현지의토지수용및이주문제, 환경평가등다양한위험요인이크기때문에최적의리스크배분이이루어지지않을경우수원국, 민간부문, 원조기관의파트너십구축에많은어려움이있기때문이다. 이에따라개도국에필요한개발재원을동원할수있는금융수단을다양화하고, 지원대상및지원방식에대한면밀한검토가이루어져야할것이다. 우선민간자금을통한대형인프라수주를확대하기위해개발금융을본격적으로추진하고 EDCF 지원방식을다양화해야한다. 정부재정뿐만아니라시장차입재원을함께활용하여양허성차관과시장성차관, 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 135
보증등의다양한방식을통해개도국의개발을지원하는방안을마련해야할것이다. 개발금융대상사업은대규모비구속성사업으로기존 EDCF 지원대상사업을발굴하는과정에비해대폭적인발굴기능을강화해야한다. 또한개도국민간부문개발을지원하기위해개도국현지법인 금융기관에 EDCF 자금을융자하는방안도적극검토할필요가있다. 프랑스, 독일, 일본등은개도국중소기업, 지방금융기관등에대한직접대출을시행중이다. 이와관련하여일본 JICA는개발사업에대한민간부문참여활성화를지원하기위해 2012년과거 10여년동안지원을중단하였던민간부문투자금융 (PSIF: Private Sector Investment Finance) 을본격재개한바있다. 83) PSIF는개도국의경제개발관련프로젝트시행을위해설립된 SPC를대상으로융자및지분투자를제공하는지원방식이다. 즉민간차원에서단독적으로추진하기에는타당성이부족한분야에 PSIF를통해양허성차관과지분투자를제공함으로써민간재원조달을촉진하는역할을한다. ODA의지원대상이개도국정부및공공기관에대한지원이라면, PSIF는민간기업인 SPC에직접제공할수있는재원이다. 지원대상분야는인프라, MDG 및빈곤퇴치, 기후변화등다양하 83) JICA(2013), Annual Report, p. 129 참고. 일본정부는 2001 년개도국민간사업투자에따르는위험부담때문에 2001 년 SPC 재점검및합리화계획에서, 2001 년말까지승인된사업외에는 PSIF 를통한개도국민간기업에대한투자지원을중단하기로결정하였다. 그러나최근다시개도국의경제성장과개발을위해민간부문의역할에대한관심이높아지며, 2010 년다시기존에추진하였던 PSIF 사업을시범적으로추진및재개여부를검토하도록결정하였다. 이어 JICA 는 2011 년 1 월 새로운성장전략 에서 2012 년 4 월까지제한적인수준에서 PSIF 시범사업을시작하겠다고명시한이후 2012 년 10 월대상프로젝트선정에대한규정을새로이마련하며본격적으로지원을재개하였다. 136 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
표 5-7. 일본 PSIF 차관과 ODA 차관 PSIF 차관 PSIF 지분 ODA 차관 프로젝트유형 민간프로젝트 정부프로젝트 지원수단 차관 지분투자 차관 통화 엔화 현지통화 엔화 (denominated) 금리 / EIRR 기본금리 : 국채금리 + 스프레드 - 대상국무위험변동할인율이상 ( 베트남경우 ) - 일반 ODA 차관 : 1.4% - 특수조건 : 0.2% 지원조건 상환기간 / 출구전략 - 20 년 - 출구전략사전구축 거치기간 - 5 년적용안됨 - 10 년 - 30 년 ( 일반 ODA 차관 ) - 40 년 ( 특수예외경우 ) 융자한도총사업비용중 70% 총지분대비 25% - 총사업비용중 85% 절차 민간기업요청 수원국정부공식요청 채권보전 정부지급보증불필요 정부지급보증혹은담보 자료 : JICA(2012b), pp. 5~8; JICA(2013), p. 129; 2013 년일본외교부 ODA 온라인백서 (http://www.mofa.go.jp/policy /oda/white/2013/html/honbun/b2/s2_5_1_05.html, 검색일 2014. 8. 20). 다. 84) PSIF는개도국의민간부문개발을지원하기위한노력의일환으로 JICA의민간부문협력국이전담한다. 금융협력의일환인 PSIF는단독적으로제공되기보다는인프라 PPP 사업이나 BOP 사업을위한사전조사, 정책자문및훈련, 연수생초청등다양한기술협력수단과함께지원된다는특징이있다. 일본의 PSIF 차관과지분투자를전통적인 ODA 차관과지원조건을비 84) 인프라의경우교육 보건 농촌전력화 식수 도로등빈곤층지원관련사업, 전력 교통 폐기물 상하수도등사회경제개발사업등을대상으로한다. MDG 및빈곤퇴치관련으로는소액금융과중소기업금융, 빈곤층생계개선에기여하는 BOP 사업이지원대상이다. 기후변화의경우조림, 신재생에너지, 에너지효율화사업등빈곤층생계와연관성이높은사업을지원한다. 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 137
교하면다음과같다. PSIF의차관은국채금리와스프레드를적용하고상환기간 20년, 거치기간 5년이며 PSIF 지분은대상국의무위험이자율이상의금리를적용한다. ODA 차관이수원국정부의요청으로지원되고정부지급보증을통해채권보전을하는데반해 PSIF 차관과지분은민간기업의요청에따라지원되고정부지급보증이필요하지않다. 2012년재개된이후최초로 PSIF를지원한사업은베트남롱안환경친화적산업공단프로젝트이다. 85) 우리나라의경우상 하수도, 지방전력망등개도국의개발에미치는효과는크나낮은사업성, 높은정치적위험등으로상업금융기관의지원을받기어려운사업등을적극검토할필요가있다. 저개발국의현지민간기업이자금지원을받을수있도록실질적으로지원함으로써정부주도의지원방식을민간부문지원으로확대할수있는장점이있다. 수원국의공식적요청이없더라도민간기업을신속히지원할수있다는점에서긍정적으로고려해볼수있다. 재원조달방식과운용수단의정형화에있어핵심쟁점은위험분담을어떻게할것인가의문제이다. 위험보증에있어대규모인프라확충사업의경우혼합신용이유용하지만국내신용보증이불완전할경우집행기관의위험관리능력과부담이커지게된다. 반면에채무문제가없는수원국에대한사회및경제인프라, 산업및환경기술분야지원에주로활용되는복합금융의도입을면밀히검토할필요가있다. 또한 ODA 레버리지비율이높은저금리차관의경우개발협력규모확대에유용할수 85) JICA(2012a), pp 5-8; 2013 년일본외교부 ODA 백서 (http://www.mofa.go.jp/policy/oda/white/ 2013/html/honbun/b2/s2_5_1_05.html, 검색일 : 2014. 8. 20). 138 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
있는데, 정부재정과시장조달재원사이의위험분산과관리가중요하고, 정부의적절한지급보증이필요하다. 따라서협력대상국의소득수준, 사업분야및성격등에따라차관, 협력자금, 보증등지원방식을전략적으로운용할수있는개발금융체제를새롭게검토하는것이바람직하다. 특히새로운지원방식으로제시되는보증은투자위험을경감시켜국내기업들의해외건설참여를더욱활성화할수있을것으로기대되지만주요공여국의보증및기타개발금융활용방안을면밀히검토하여리스크관리가필요하다. 또한민관협력을위한전략적패키지차원에서금융기관 기업등민간자금이개도국인프라사업에참여하는 PPP 사업을활성화하기위해서는 EDCF의개도국정부네트워크를활용하는것이중요하다. 이를통해우리기업의참여가유망한사업을적극발굴하고, 관련정보를기업과공유해야한다. 민간부문의참여를활성화할수있도록적정리스크분담을위한 EDCF 차관, 보증등다양한금융지원수단을패키지로지원하기위해서는개도국정부참여부분에대해 EDCF 차관또는대외경제협력자금을다양화하고, 민간투자부분에대해수출금융및 EDCF 보증지원을할수있도록글로벌금융환경변화에적극적으로대응해나가야할것이다. 다. 기후재원과개발재원의연계 2015년신기후체제합의를앞두고, 기후재원은신기후체제의핵심요소로다뤄지고있다. 모든국가가온실가스감축에따른부담을지게되는 2020년이후신기후제체의성공은기후재원의흐름이얼마나효과적이고 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 139
효율적인지에달려있다. 현재온실가스배출량의상당부분을차지하는개도국의감축행동의투명성과진정성이먼저인가, 온실가스누적에대한역사적책임을지닌선진국의재정지원이먼저인가에대한정치적인대립으로인해 2009년코펜하겐에서와같이신기후제체협상이난항을겪게되어서는안될것이다. 기후재원과관련된세부협상쟁점은개발재원논의와유사하게민간재원의동원이다. 민간재원의중요성에대한이론적논리는마찬가지이나기후재원논의에서는협상의결과가주요변수로작용한다. 2010년칸쿤합의에서선진국이 2020년까지연간 1,000억달러수준으로조성하기로한기후재원에는민간재원역시포함된다. 그러나현재까지재원조성에있어공공및민간부문의재원부담비중, 기후재원에포함되는민간재원의유형등에대한논의는진전을이루지못하고있다. 이러한상황에서신기후체제에대한합의는민간부문에긍정적인시그널로작용할것으로기대된다. 우리나라는 GCF 유치국으로서협상에서 GCF 관련논의를주목하면서전략을수립해야할것이다. GCF는유엔기후변화협약의핵심운영주체로서설립되었으며, 기후재원의장기조성목표달성을위해주요한역할을담당할것으로예상된다. 주요선진국들은기후재원의대부분이 ODA로제공된것이라고발표하였으며, GCF 역시 ODA 공여채널의하나로서활용될것으로보인다. 우리나라도이와유사한접근방식이필요한데, GCF를다자채널또는글로벌펀드에대한지원으로인식하고, 주요다자협력기구로지정하여 GCF에대한예산지원이원활히이뤄질수있도록체제를정비할필요가있다. 이때국가차원의기후변화협상전략 140 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
과의일관성은유지되어야한다. 또한기후재원과빈곤해소, 교육, 보건, 젠더등여타목적의개발재원과의통계측정상분리에대한논쟁이지속되고있음을유의할필요가있다. 이러한논쟁의배경은기후변화대응강조로인한원조전환가능성에있는바, 개도국의우려를인식하여양자 ODA에서기후변화관련지원규모의양적목표를수립하기보다는 ODA 프로그램전반에서기후변화대응요소를고려하는, 이른바주류화 (mainstreaming) 가중요하다. 민간재원의중요성에대한국제적공감대를반영하는차원에서개발금융방식을기후변화사업추진시시도해볼수있다. 우리나라는한국수출입은행에서독일, 프랑스등과유사한개발금융방식을도입하는상황으로성공사례를도출하는것이시급하다. 지원대상국가의위험뿐만아니라새로운분야의불확실성이공존하는가운데기후변화관련사업에민간참여를촉진하기위해서는공공부문개입을통한위험완화가필수적이다. 우리나라의정치적, 정책적환경에서가능한개발금융상품을개발하여성공사례로만들고, 이를근거로본격적인개발금융방식을구사하는단계적접근이필요하다. 국내녹색금융활성화방안을제시한구정한외 (2010) 는녹색기술의단계에따라적절한자금조달방법을사용하는것이정부재정및민간자금을효과적으로활용할수있는방안임을강조했다. 또한녹색금융도입초기에정부는전액보증을제공하되부분보증비중을점진적으로확대하여사업리스크를민간부문과분담하는것이바람직하다고주장했다. 민간재원동원과함께개도국내투자환경조성에대한논의가같이진행되고있다. 많은개도국들은해외로부터민간투자유치를위한제도 제 5 장우리나라개발재원현황평가와개선방안 141
적, 정책적환경의중요성에공감하면서도역량이제한적임을호소해왔다. 이와관련하여, 주요기후변화관련다자기금들은개도국내투자환경조성을주요지원분야로설정하였다. 정책일관성과개발협력의효과성관점에서이러한방식은효과를거둘것으로예상된다. 민간재원을활용한개발금융도입과함께개도국내투자환경조성을위한기술협력프로그램을연계하여중장기적으로는공공부문의개입으로조달한민간재원뿐만아니라순수한민간투자유입을통한개발재원규모확대를기대할수있을것이다. 142 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 제 6 장요약및결론
국제사회의빈곤해소및개도국의개발을위한밀레니엄개발목표 (MDG) 달성을위한 ODA의중요성과필요성이강조되면서 ODA 규모는지속적으로확대되어왔다. 2000년이후빈곤해소노력이강조되면서국제사회의논의는 ODA의양적확대에초점이맞추어졌기때문이다. 그러나주목할것은전세계적으로민간자금을중심으로하는개발재원이상당한증가세를보이고있다는점이다. 특히 2005년이후전세계적인불황을비롯하여 2008년글로벌금융위기, 이후유럽재정위기등을겪으면서공여국의 ODA 예산은다소주춤하고있는반면자국의경기부양을위해양적완화를적극추진하여주요시장의저금리기조가지속되고있다. 이에따라선진공여국들은정부예산대신낮은금리로국제자본시장에서 ODA 재원을조달하기도한다. 최근국제금융시장의변화와새로운개발프레임도입을앞두고 DAC 는 Post-2015 의제를지지하고, 공적개발재원의새로운측정방식, ODA 개념의현대화를위한논의, 공여국의노력과수원국의혜택을반영하는측정방식에대해협의중이다. 글로벌경기침체로인해전통적인개발재원인 ODA의지속적인확대가불확실하며기후변화, 식량위기등새로운개발도전과제를해결하기위해서는다양한방식으로필요한재원을동원해야한다는점에서개발재원에관한활발한논의는긍정적으로평가할수있다. 민간자금조달확대를위한공적자금의역할과다양한지원수단마련이주요정책과제로제기되고있다. 이에따라본연구는독일과프랑스의개발금융기관이시장에서낮은금리로자금을조달하고개발재원확대를위해민간재원을동원하는다양한지원방식과금융협력방안을검토하였다. 최근 DAC에서논의되는 144 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
ODA 적격성논의의주요쟁점이개발금융과밀접히연계되어있고, 수원국의소득수준및지원분야, 위험분담수준에따라양허성수준을차별화하여지원하는방식에대해살펴보았다. 시장으로부터재원을조달하여적정금리를설정하는방식은개발금융의 ODA 적격성논란에도불구하고, 개발금융에수반되는위험관리메커니즘및새로운개발재원으로서개발금융의중요성에대한인식을높이는데기여하였다고평가할수있다. 한편 Post-2015 체제가지속가능발전을목표로설정함에따라다양한부문에서재원조성논의와함께글로벌지속가능개발금융체제는매우복잡한양상을보일것이다. 그대표적인예가유엔기후변화협약에따라국제사회가 2020년까지연간 1,000억달러규모로추진하는기후재원의조성이다. 우리나라는녹색기후기금 (GCF) 유치국으로서개발재원마련과동시에기후재원조성에기여해야하는상황으로서개발금융방식을활용한민간재원동원이시급한과제이다. 우리나라의개발재원규모와추이를살펴보면국제사회와마찬가지로 ODA 규모는꾸준히증가하고있으나 OOF와민간재원의비중이늘어나면서그변동성이크다는특징을보이고있다. 우리나라의경우민간재원 77.5%, OOF 9.4% 로그비중이 DAC 회원국들보다상대적으로높은편인데, 교역및투자가확대되면서대외의존형경제구조를보이고있고, 해외투자확대로인해민간부문의역할이상대적으로크게나타나고있기때문이다. 최근정부는우리기업의개도국프로젝트수주지원과 ODA 재원확충을위해정부재정출연과시장차입을통한개발금융체제도입을추진하고있다. 그러나개발금융활성화를위한제도적기반을마련하는것이 제 6 장요약및결론 145
중요하다. 개발금융방식은지원조건측면에서양허성차관과상업금융의중간단계에위치하기때문에운영전략, 지원시스템구축에충분한사전준비가필요하다. 시장차입재원을활용할경우원조의질적수준을저하시킬수있고, 중소득국중심의원조배분이확대되어 ODA 정책의안정성을취약하게할수있기때문이다. 또한독일과프랑스의개발금융은기본적으로언타이드조건으로제공된다는점에유의할필요가있다. 중장기적으로는시장재원과정부재정을적절히조합하여상업금융에대한접근성이떨어지는개도국에대한지원을확대하는것이가능하다. ODA를비롯한공적지원의확대는민간재원동원의관점에서효과적으로이뤄져야하지만최근 DAC의 ODA 적격성여부에대한논의의핵심은지원방식과수단에대한논란이기보다는전체적인방향이공여국의기여를어떻게고려하고변별하는지에초점이맞추어져있음을염두에두어야할것이다. 또한개발금융을확대할경우차관, 협력자금, 보증등지원방식을다양화할수있다는측면에서긍정적이지만민간부문의참여를활성화할수있도록적정리스크분담을위한개발재원운영전략과적정한관리체계구축이시급하다. 특히기후재원은 Post-2015 개발프레임워크의핵심요소로부상할것이고, 모든국가가온실가스감축부담을지게되는 2020년이후신기후제체의성공을위해서는기후재원조성에있어공공및민간부문의재원부담비중, 기후재원에포함되는민간재원의유형등에대한논의를보다강화시켜나가야할것이다. 우리나라는 GCF 유치국으로서기후재원의장기조성목표달성을위해주요한역할을담당해야하기때문에 GCF에대한예산지원이원활히이뤄질수있도록체제를정비할필요가있다. 146 Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안
이를위해서는민간재원을활용한개발금융도입과함께개도국내투자환경조성을위한기술협력프로그램을연계해나가는것이중요하다. 중장기적으로는공공부문의개입으로조달한민간재원뿐만아니라순수한민간투자유입을통한개발재원규모를단계적으로확대해나가는것이필요할것이다. 제 6 장요약및결론 147
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Post-2015 개발재원확대논의와한국의대응방안 부록 1. 지속가능발전을위한분야별투자수요 2. 개발금융을활용한사업사례 3. 청정기술기금 (CTF) 주요사업의재원조달현황