미래좌담회 미래사회소득보장제도로서의기본소득 (basic income) 합의안 : 기본소득의전면도입은시기상조이나, 근로가능연령대저소득층을 대상으로낮은수준의부분적기본소득을도입하는방안은검토가능 일시 장소 : 2018년 8월 30일국회의원회관제4간담회의실 사회 : 이채정국회미래연구원부연구위원 참석자 ( 가나다순 ) : ( 연세대학교행정학과교수 ) ( 글로벌정치경제연구소소장, 21세기기본소득 역자 ) 제2회미래좌담회에서는 미래사회소득보장제도로서의기본소득 을주제로, 기본소득이기존복지국가체계를위협하는다양한사회변동의대안적소득보장수단으로활용가능한지에대한전문가의견을들어보았다. 기본소득의실효성에대하여상반된입장을가진두분을모시고이견의배경을살펴보고, 미래대비수단으로서기본소득을조정 적용하는방안에대한합의가능성을검토하였다.
미래사회소득보장제도로서의기본소득 (basic income) 요약 기본소득정의 모든개인에게자산조사 (means-test) 나근로의요구없이국가가정기적으로지급하는현금 공동목표 사회적위험 ( 실업, 질병, 재해, 노령, 장애등 ) 에의해수입이중단되거나추가적인지출이발생할경우, 사회구성원이일정수준의생활을유지할수있도록소득을보장해줄필요 찬성 : 글로벌정치경제연구소소장 / 반대 : 연세대학교행정학과교수 미래사회에대응하기위해소득보장제도는어떻게변화되어야하는가? 소득보장체계의문제점 ( 예 : 사각지대발생, 전달체계비효율화등 ) 을어떻게완화해야하는가? 기본소득을모든사람에게주어야하나? 기본소득을받는저소득층의범위는? 저소득층판정및기본소득지급기준이개인인가, 가계인가? 소득수준에따라, 기본소득액수를차등해야하는가? 기본소득수준은? 합의안 기존소득보장체계로는불완전고용만성화와노동다변화에대응하는데한계 기본소득도입필요 범주적으로지급하는현금급여의종류를늘리는땜질식처방 (patching-up) 으로인한사각지대발생및제도의효율성저하를기본소득도입으로해결할필요 원칙적으로는그러하나, 인구의일부에게만지급하는부분소득으로시작가능 다만, 논란의여지가없는범주의집단을설정하는것이중요 저소득층이라는이유로지급하는현금은기본소득이아닌공공부조 기본소득을전 ( 全 ) 국민에게확대하는과정의중간적단계로일부저소득층부터지급한다면소득하위 30% 고려가능 무조건적 획일적분배로는복지욕구 (needs) 를해소하는데한계 기존소득보장체계유지 보완필요 소득보장체계의사각지대발생및효율성저하문제는일선관료혹은사회복지사의권한을강화하여, 필요한사람에게필요한서비스를맞춤형으로제공하는방식으로보완할필요 기본소득은모든사람에게지급하는것이전제 저소득층에게근로의무조건을걸지않고기본소득을지급하는방안은검토가능 저소득층에게만기본소득을준다면, 기본소득이라고볼수없음 우파적관점의공적부조나실업부조를대체하는기본소득을상정한다면, 지급대상은소득하위 10% 가적절 개인기준 개인기준 전 ( 全 ) 국민에게일정액을지급하는기본소득의개념에부합하는제도로가는중간단계로서가능 1 인당 GDP 의 1/4 수준인개인당월 57 만원이이상적이겠으나, 시작단계에서는삶에일정한변화를가져올수있는액수 예 ) 월 10 만원 - 를사회적으로합의 차등지급은기본소득원리에부합하지않지만, 예산제약등을고려하여차등한다면저소득층에게높은액수를지급할필요 저소득층을대상으로낮은수준의기본소득을지급하는것은수용가능 다양한사회적위험으로부터국민을보호하기위해서는현행소득보장체계가보완될필요 땜질식처방에의한소득보장제도의효율성과효과성저하를해소하는데부분적기본소득 (partial basic income) 을활용하는방안은긍정적 저소득층이면서근로가능연령대비장애인을대상으로근로의무조건을부여하지않고기본소득을지급 저소득층을시작으로기본소득의대상을점차확대한다는전제하에, 소득하위 10~30% 를대상으로기본소득을지급하는것이적절 기본소득지급은개인을단위로하는것이타당 기본소득원리에부합하지않지만, 저소득층에게상대적으로높은액수를지급하는방안고려가능 사회적합의를통해낮은수준에서기본소득지급을시작하는방안고려가능
소주제 1. 소득보장제도의추진방향 두분께서는기본소득이미래사회에 대비한소득보장제도로적합한지에대해상반된입장을가지고계십니다. 각자어떤이유로기본소득도입의필요성에대해찬성혹은반대하는지의견을듣고싶습니다. 변화때문에실업문제는더욱악화될거라고보죠. 질적차원에서는노동이다변화되어서실업의원인이나양태, 노동의연속성등을고려한국가차원의보편적인노동정책혹은일자리정책이불가능한상황이죠. 다른한축은사회적측면입니다. 수명이길어지고, 결혼과출산이규범이아닌선택이되고, 인간의생애주기가다양화되었어요. 그러면서개인의실질적자유가중요한가치로대두됩니다. 개인이인생의가능성을최대한펼수있도록국가와사회가지원해줄필요가있는거죠. 이런사회변화에부합하는소득보장체계가기본소득이라고생각합니다. 말씀하신변화들이일부분나타나고 이채정 ( ) 국회미래연구원부연구위원기본소득에대한논의가이슈화된 데는노동시장의구조변화가가장큰역할을했다고생각해요. 양적차원에서보면, 20세기에설계된서구의복지국가는노동시장이완전고용 (full employment) 을달성할수있다고전제합니다. 그러나 21세기의노동시장에서완전고용이가당한것이냐는거예요. 완전고용달성이의심받고있고, 기술 있고그런조짐이분명히있습니다만, 기본소득을당장도입해야할정도는아니라고봅니다. 저는완전고용달성이불가능한상태이고, 실업이만성화되었다고보지않습니다. 우리나라실업률은 3~4% 대수준이고, 장기실업률이높지도않아요. 프랑스실업률이 10% 정도, 경제가무너졌다고하는그리스실업률이 25% 수준이에요. 우리나라는아직고용을전제로한복지시스템이유지되고있다고생각합니다. ( 글로벌정치경제연구소소장 ) ( 연세대학교행정학과교수 )
물론불안정노동 (precarious labour) 이있기는합니다만, 주류적인건아니라고보고요. 플랫폼노동, 기그잡 (gig jobs) 등이독일의경우도노동인구의 1.5~3% 수준입니다. 앞으로불안정노동이주류가될지는지켜봐야겠죠. 그래서소득보장을한다면기존의정책으로하는게낫다고생각해요. 기존의사회보장제도도보편주의를지향합니다. 보편적인보장을하되기본소득과의차이는무조건사전적으로주는게아니라자동차보험처럼실업, 은퇴, 출산등실제위험에빠졌을때국가에서소득보장을해주는겁니다. 위험여부를가리지않고기본소득을주게되면재원부담때문에궁극적으로는소득보장이꼭필요한사람에게지원할수있는재원이부족할수있고, 기본소득이기존사회보장제도를구축 (crowding-out) 할수도있다고생각합니다. 실업률로보면완전고용이완전히 무너진상태는아닙니다. 노동시장구조변화의문제는우리가불안정노동을어떻게정의하는가의문제로수렴돼요. 주먹구구식으로보면, 우리나라전체취업자수는정규직, 비정규직, 자영업자가 1/3씩나눠갖고있어요. 비정규직과자영업자의대부분은불안정노동자라고봐야해요. 심지어평생직장개념이사라져서정규직도불안정합니다. 50세전에실직하는상황이죠. 소수의좋은일자리말고는대다수는월급은낮고, 고용은 1년을넘기기힘듭니다. 200만원이안되는월급으로 1~2년단위로살아야하는상황에놓여있는사람이노동시장에서절대로적은비중이아니거든요. 실업률로만판단하면불안정노동이잘포착되지않는데, 삶의현실에서보자면 불안감을느끼지않을사람은극소수입니다. 복지국가의완전고용전제가무너 지는시점이언제일지정확히예측할수는없지만, 노동시장의구조변화는기존소득보장체계를위협하는요인임은분명해보입니다. 우리나라의경우는고령화속도도굉장히빠른상황이라, 지속가능성이소득보장제도의쟁점중하나인데요. 어떠한방식으로소득보장제도의지속가능성을담보할수있는지에대한견해가궁금합니다. 기본소득실행방식에대해서는 이념적지향에따라스펙트럼이다양합니다. 우파가지향하는기본소득은사회복지를없애버리고음의소득세 (negative income tax) 같은수단으로통합하자는거죠. 좌파가지향하는것은일을안하더라도기본소득만으로충분히생활이가능해야한다는겁니다. 스위스에서논의되었던 1인당월 300만원이상을지급하자는안이좌파적인거죠. 제가옹호하는기본소득은그중간어디쯤입니다. 국제기본소득네트워크에서주로주장하는건국가별 1인당 GDP의 1/4 정도에요. 우리나라는 1인당월 57만원정도될겁니다. 소득을전부대체해주는기본소득을얘기하는게아니고, 최소한을보장 (national minimum) 해준다는거죠. 중도적의미의기본소득이라고한다면, 지금기본소득을도입하는것도가능하다고생각합니다. 월 50 만원정도의기본소득도재 정을감당하기어렵다고봐요. 1년에필요한재원이어림잡아 300조원이될텐데, 현재우리나라국가예산이 400조대입니다. 50만원만하더라도국가예산에버금가는수준이지만,
비용효과적이지는못합니다. 300조추가로세금거둬서, 월 50만원을모든국민에게준다고전체적인삶의질이향상되기는어렵죠. 기존소득보장체계의강화를통한복지증대가훨씬지속가능합니다. 기본소득지급방식도쟁점이되는 데요. 모든재분배정책에있어서맨아래에기본소득을두자는겁니다. 그렇게하면, 기존복지급여수급자는기본소득에해당하는약 50만원만큼은제외하고받게되는거죠. 이렇게하면기존복지재정의상당부분이차감되는효과가나타나서, 300조까지투입하지않아도됩니다. 지금시행되고있는소득보장제도만 하더라도제도가성숙기에접어들고인구감소가가속화되면, 필요한재정규모가크게늘어날것이라고전망되고있습니다. 어떻게재원을조달해야할까요? 가치가높은자산들이많이관찰됩니다. 데이터라든가, 주파수라든가이런것들의상당부분을공유자산으로보고과세를해서, 기본소득재원으로활용하자는견해가있습니다. 추가적으로드는비용을세금으로 충당하게되면조세부담율이높아지고, 근로의욕이나기업투자에영향을미쳐서한사회의물적토대를위축시킬수있어요. 원래복지급여를받았던사람들에대해서는기본소득액수만큼을제하고준다고하지만, 그래도기존에받았던것보다는적게받지않도록제도를설계하지않으면실질적으로기존수혜자들의혜택수준이낮아지는상황이벌어져서소득보장수단으로서한계가나타나게됩니다. 공유자산측면에서데이터나주파수나그런것들에과세하여재원을확보하는게합의가된다면좋겠습니다만, 필요한재원을충당할수준은되지못할거라고봅니다. 재정확보방안에있어서공유자산 에과세하자는게기본소득지지자들주장이에요. 최초로기본소득을주장했던토마스페인 (Thomas Paine) 은토지상속세 1) 를동일하게나누자고했어요. 토지자체는자연적으로주어지는공유자산이라는거죠. 최근에는개인의사적소유로귀속시키기어려운데 소주제 2. 현행소득보장제도의문제점완화방향 현행소득보장제도의문제점으로 사각지대발생이나전달체계의비효율화등이지적되고있습니다. 소득보장체계의문제점을완화하기위해서는어떤정책적접근이필요한지에대한견해를밝혀주시죠. 1) 토마스페인은토지상속시에 10% 를기금으로조성해서기본소득으로나누자고주장하였다가, 후에 토지분배의정의 (Agrarian Justice) 라는저서에서는소유토지에대해지대를내도록하여 ( 토지보유세 ) 기본소득재원으로쓰자고하였다. 요컨대, 토마스페인은토지의상속또는소유에대한일정률의기금을만들어기본소득으로나누자는견해를제시하였다. 기존소득보장제도를통해필요 가있는사람을지원한다는점과관련해서, 몇가지고민해볼게있습니다. 먼저, 복지욕구가있는사람을골라내는과정에서비용이든다는거죠. 또, 수급률이낮아서꼭필요한사람들이못받아가기도하죠.
그래서소득보장정책전달체계를단순화할필요가있습니다. 뿐만아니라, 땜질식 (patching-up) 으로복지급여가늘어나고있어요. 사회가복잡해지니까대상별로범주화해서지급하는현금급여가늘어나고, 전달비용문제와수급률문제가지속됩니다. 이걸미리방지하려면기본소득시스템으로전환하는게낫지않겠습니까? 행정비용을아끼기위해기본소득 을도입하면, 그비용은행정비용을훨씬상회하게될겁니다. 행정비용관련해서단순화하는노력은해야겠지만, 이것이기본소득도입의이유는될수없다고생각해요. 다양한현금급여를도입하는과정 에서범주구별원칙이명확해야하는데, 그렇지못하다보니중복지원이되기도하고사각지대가발생하기도합니다. 그런데범주적으로지급되는현금급여제도로는이런문제가지속될수밖에없어요. 그러니까기본소득으로최저선을지원하고, 그위에각자의복지욕구에맞춰서추가적인제도를실시하자는겁니다. 기존사회보장제도와기본소득의문제의식을연결할수있는정책들을구상해야합니다. 부분적기본소득 (partial basic income) 이라는게있어요. 기초연금같은게사실은약간변형된부분적기본소득이라고볼수있습니다. 범주구별에있어서중첩이나오해의여지가없도록해서, 부분적기본소득을도입하는방안을검토해볼필요가있어요. 사각지대문제는어떻게해서든지 고쳐야죠. 기본소득이하나의방법이될수 있다고생각합니다. 저소득자를상대로어떤조건도붙이지않고일정수준의소득을보장하는방식은가능할것같아요. 핀란드에서장기실업자들을대상으로기본소득실험을했었잖아요? 그런데기본소득논리가아니더라도사각지대문제를해결할수있는대안은일선관료혹은일선전달체계에자율성을주는거예요. 우리나라는특히심한데법 규정에의해서꽉조여서운영을하다보면구멍이날수밖에없어요. 수급자의복지수요는다양합니다. 일선관료에게자율성이있으면, 허용되는재원안에서맞춤형으로지원할수있거든요. 저는방금하신말씀에굉장히공감합니다. 우리나라실정에서는양선생님말씀이훨씬현실성이있다고생각하는데, 기본소득지지자들은온정주의 (paternalism) 의문제를지적합니다. 복지급여를전달하는과정에서온정주의문제를근원적으로제거하려면, 개인에게직접기본소득을지급하는게낫다는거죠. 소주제 3. 대안적소득보장제도로서기본소득조정방안 부분적기본소득이현행소득보장 제도의문제점을완화하는데기여할수있다는점에대해서는두분께서상당부분의견을좁히신것으로보입니다. 그렇다면, 다소기본소득의원칙적인개념에서는벗어나더라도, 어떻게기본소득을조정하여대안적소득보장제도로설계할수있을지에대한의견을들어보도록하겠습니다. 먼저, 기본소득을꼭모든국민을대상으로지급해야한다고생각하시는지요?
원칙적으로기본소득은모든사람 을대상으로해야하지만, 인구의일부에게만지급하는부분소득으로시작할필요도있습니다. 다만, 명확하고논란의여지가없는범주의집단을대상으로선택하는것이중요하죠. 아동수당이나기초연금등이일종의변형된부분적기본소득이라고볼수도있습니다. 기본소득의개념자체가모든사람 에게지급하는것을전제로하고있습니다. 기본소득을준다면모두에게다줘야하는거죠. 절충적으로저소득층에게근로의무조건을부여하지않고기본소득을지급하는방안은검토해볼수있다고생각합니다. 저소득층에게근로의무조건을부여 하지않고부분적기본소득을지급하는방안을고려해볼수있다고하셨는데, 기본소득을받는저소득층의범위는어느정도로설정해야한다고보시나요? 기본소득은일정범주에해당하는 모든사람에게소득-자산조사나근로의무조건없이지급하는것이며, 저소득층만으로지급대상을한정하는것은공공부조가됩니다. 모든사람에게지급하는기본소득으로가는중간단계로저소득층을대상으로하는경우를가정하고범위를나눈다면, 소득하위 30% 가적절하다고생각합니다. 저소득층에게만기본소득을준다면, 기존의공적부조혹은근로장려세제 (EITC) 와큰차별성없죠. 단, 저소득층이면서근로가능연령대비장애인인경우, 구직 / 훈련등의근로의무조건없이기본소득을지급하는방안을고려해볼수있습니다. 이경우에소득하위 10% 대에서시작해볼수있을거라고봅니다. 저소득층을시작으로기본소득의대상을점차확대한다는전제하에, 소득하위 10~30% 를대상으로기본소득을지급하는것이적절하다고보고계시는군요. 그렇다면, 저소득층판정및기본소득지급기준이개인이되는것이적절할까요? 아니면, 가계단위가적절할까요? 기본소득은개인을단위로하는것입니다. 기본소득은국가가개인에게자산 조사나근로조건없이정기적으로현금을지급하는것이특징이죠. 개인을단위로하는것이지, 현행기초생활보장제도처럼가구를단위로하면서부양의무자가 1차적책임을지도록하는공적부조와는다릅니다. 기본소득을조정하여재설계하더라도개인을단위로지급되어야한다는점에대해서는일치된의견을주셨습니다. 기본소득지급액수를소득에따라차등하여지급하는방안에대해서는어떻게생각하시는지요? 모든국민에게일정액을지급하는, 기본소득의기본개념에부합하는제도로가는중간단계로서는소득수준에따른차등지급도가능하다고봅니다. 차등지급은기본소득원리에부합 하지않지만, 예산제약등을고려하여차등한다면저소득층일수록상대적으로많은액수를받을수있도록제도를설계할필요가있겠죠. 기본소득원리에부합하지는않지만, 저소득층에게상대적으로높은액수를
지급하는방안은고려해볼수있다는입장이었습니다. 끝으로, 기본소득지급액의수준은어느정도가적당하다고생각하시는지궁금합니다. 저는국제기본소득네트워크에서 주장하는기준을적용해서, 1인당 GDP의 1/4 수준인개인당월 57만원수준이이상적이라고생각합니다. 그렇지만, 재원조달이만만치않죠. 시작단계에서는삶에일정한변화를가져올수있는수준-예를들면월 10만원정도-을사회적으로합의하면어떨까합니다. 저소득층을대상으로낮은수준의 기본소득을지급하는방안에대해서는수용가능합니다. 그렇지만월 10만원씩 5,000만명에게지급한다고하면, 1년에 60조원이소요됩니다. 자칫하면한정된자원을비용효과적이지못하게흩뿌리는것이되는거죠. 기본소득수준을높이면재정적으로감당이안되고, 무리하게실시하기위해증세나부채를동원하면중장기적으로복지국가의물적토대가와해될수도있습니다. 바쁘신와중에도미래좌담회를 통해기본소득에대한여러쟁점을논의해주신두분께감사드립니다.