2011. 5
KDI 북한경제리뷰편집진 편집자문 전홍택 ( 선임연구위원 ) 고일동 ( 선임연구위원 ) 편집주간 편집위원 이석 ( 북한팀장 ) 김상기 ( 전문위원 ) 이재호 ( 전문위원 ) 편집간사 이원경 ( 연구원 ) KDI 북한경제리뷰 는북한경제의실태및남북한경제협력과관련한주요이슈를분석ㆍ정리하여정책당국자, 학계및업계등의이해를높이고정책방안을도출하는데도움을드리고자월별로발간되고있습니다. 본보고서의내용은출처및집필자를명시하는한자유로이인용할수있습니다. 전화번호 958-4359 팩스번호 958-4090 본자료는 KDI 홈페이지 (http://www.kdi.re.kr) 로접속하시면보실수있습니다.
목차 2011. 5 월호 동향과분석 5 24 조치 1 년과남북경협 ( 양문수 ) 3 개성공단의경쟁력분석및활성화방안 ( 홍익표 ) 23 연구논문 6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 : 미 중정상회담이후정세변화를중심으로 ( 김진하 ) 47 KDI 북한경제연구협의회 북한의식량상황평가 ( 권태진 ) 77 부문별주요기사 (4.26~5.27) 대내경제 93 농업및식량 97 대외경제 100 남북경협 105
동향과분석 5 24 조치 1 년과남북경협 ( 양문수 ) 3 개성공단의경쟁력분석및활성화방안 ( 홍익표 ) 23
5 24 조치 1 년과남북경협 3 5 24 조치 1 년과남북경협 양문수 ( 북한대학원대학교교수 ) msyang@kyungnam.ac.kr Ⅰ. 머리말 개성공단을제외한남북교류협력을사실상전면중단시킨 5 24 조치가취해진지 1년이지났다. 그동안우리국민의방북및제3국등지에서의북한주민접촉은엄격히제한되었다. 북한에대한일반물자교역과위탁가공교역은중단되었고, 북한선박의우리해역운항은불허되었다. 개성공단의가동은허용되었지만체류인원이축소되었고, 신규투자는불허되었다. 대북지원도수해피해나영유아등취약계층에대한민간의순수한인도적지원등극히제한적인경우에만허용되었다. 5 24 조치가당초취지대로북한에대해경제적으로타격을주었음은부정하기어렵다. 우리정부는일반물자교역과위탁가공교역의중단으로북한이연간 2억 5천만 ~ 3 억달러의현금수입감소조치가있을것으로보고있다. 이수치자체는분명논란의여지가있다. 다소과장된측면이있다. 다만 5 24 조치의간접적인효과까지고려한다면, 즉 5 24 조치가이명박정부들어중단되었던대북식량및비료지원이당분간재개되기어려울것임을내포하고있음을감안한다면북한에대한경제적제재의효과는상당한수준에달하고있음은부인하기어렵다. 사실북한입장에서는남한과의일반물자교역및위탁가공교역의중단에따른경제적타격도크지만, 쌀 비료지원중단에따른경제적타격이훨씬더크다. 하지만, 이러한한국의대북경제제재조치는북중경협의급속한확대로그효과가
4 동향과분석 크게상쇄되고있다 1). 지난해북중무역은 34억 7천만달러로전년에비해 29.3% 증가했으며, 사상최고치를또한차례갱신했다. 특히북한의대중수출은 11억 9천만달러로전년대비 49.9% 나증가해외부세계를깜짝놀라게했다. 게다가창지투 ( 창춘 ~ 지린 ~ 투먼 ) 와나선의연계개발, 황금평개발등으로중국의대북투자는본격화할조짐을보이고있다. 북한은한국과의경협단절에따른외화수입감소를메우기위해북중경협에속도를내고있다. 그런가하면남한의대북교역업체와위탁가공업체들은갑작스런경협중단조치로큰타격을받고있다. 이에대해한국정부는북한이천안함과연평도도발에대해명백하고책임있는조치를취하지않으면 5 24 조치를철회하기어렵다고밝히고있다. 반면야당측에서는제재가별효과가없으며오히려우리기업이피해를보고중국기업만살찌우는부정적효과만낳고있으니 5 24 조치를거두어들여야한다고주장하고있다. 원칙을지키되유연한접근을주장하는절충적견해도적지않다. 5 24 조치의효과를보다냉정하게따져볼필요성에대해서는아무도부정하지않는다. 우리가잃은것과얻은것을보다객관적으로평가해볼필요가있다. 이글은이러한문제의식에서출발한다. 다만 5 24 조치의득실에대한총체적인접근은이글의범위를벗어난다. 이글에서는주로남북경협의주체 (player), 즉남북경협기업에초점을맞추어 5 24 조치를평가함과동시에남북경협의현주소를진단하고몇가지쟁점과과제를제시하고자한다. Ⅱ. 남북경협의현황 1. 경협전반이명박정부출범이후전체남북교역액은종전에비해증가세가현저히둔화되거나마이너스성장을기록하고있다 ( 표 1 참조 ). 남북교역총액은 2007년에는 17억 9,790 만달러로전년대비 33.2% 의증가세를보였으나 2008년에는 18억 2,037 만달러로전년대비 1.2% 증가에그치고, 2009년에는 16억 7,908 만달러로전년대비 7.8% 감소를 1) 이점에대해서는표현의차이만있을뿐, 대부분의연구자들이동의하고있다. 예컨대북중경협의활성화는국제사회의대북경제제재조치를사실상무력화시키는결과를낳고있다는것이다. 임강택외, 2010 년북한경제종합평가및 2011 년전망 ( 서울 : 통일연구원, 2011), p.46 참조.
5 24 조치 1 년과남북경협 5 기록했다. 다만 2010년에는 19억 1,225 만달러로전년대비 13.9% 증가를나타냈다. 남북교역액을부문별로보면이명박정부출범이후, 인도적지원이압도적비중을차지하는기타부문의급격한감소세가눈에띈다. 이부문은 2007년에는 5억 6,590 만달러로전년대비 14.6% 증가했으나 2008년에는 2억 419만달러로전년대비 63.9% 감소세를나타냈고, 이후 2009년에도 7,264 만달러로전년대비 64.4% 감소, 2010년에도 3,398 만달러로전년대비 53.2% 의감소를기록하면서가파른하강곡선을그었다. 일반물자교역도이명박정부들어매년크게위축되었다. 일반물자교역은 2007년 4억 6,141 만달러로전년대비 51.7% 증가했던것이 2008년에는 3억 9,943 만달러 ( 전년대비 13.4% 감소 ), 2009년에는 2억 5,614 만달러 ( 전년대비 35.9% 감소 ), 2010년에는 1억 1,786 만달러 ( 전년대비 54.0% 감소 ) 로매년큰폭의감소세를보였다. 위탁가공교역의경우, 2007년 3억 2,991 만달러로전년대비 30.4% 의증가를보였고, 2008년에도 4억 831만달러로전년대비 23.8% 증가의양호한실적을보였으나 2009년에는 4억 971만달러로전년수준을유지하는데그쳤으며, 2010년에는 3억 1,756 만달러로크게감소했다. 특히 2010년에는 5 24 조치의영향으로일반물자교역, 위탁가공교역이크게위축되었다. 다만 5 24 조치로인해상대적으로영향을덜받은개성공단의반출입액은오히려크게증가했다 ( 표 1 참조 ). 표 거래형태별남북교역액추이 구분 2007 2008 2009 2010 ( 단위 : 천달러, %) 일반교역 461,411 (51.7) 399,427 (-13.4) 256,141 (-35.9) 117,862 (-54.0) 위탁가공 329,912 (30.4) 408,310 ( 23.8) 409,714 ( 0.3) 317,558 (-22.5) 개성공단 440,677 (47.5) 808,445 ( 54.5) 940,552 ( 16.3)* 1,442,856 ( 53.4) 기 타 565,896 (14.6) 204,185 (-63.9) 72,674 (-64.4) 33,975 (-53.2) 계 1,797,896 (33.2) 1,820,367 ( 1.2) 1,679,081 ( -7.7) 1,912,250 ( 13.9) 주 기타는인도적지원 금강산관광관련반출입등 자료 통일부 한국무역협회 내는증가율
6 동향과분석 이명박정부출범이후대북사업기업들은남북관계악화라는태풍의영향권에서벗어날수가없었다. 예컨대평양등북한내륙지역투자업체나대북위탁가공사업의경우, 지난 2008년관광객피격사건이후한국정부는간헐적으로, 그리고북한이 2009년 5월 2차핵실험을단행한이후에는본격적으로, 한국기업들에대해방북제한및불허조치를취한것으로기업들은전하고있다. 그리고이조치는기업들에게적지않은타격을주었다. 특히전자제품위탁가공사업이그러했는데한국기업이직접북한을방문해기술지도를하지못하면제품의품질관리가어렵게되고, 그러면구매기업이즉각문제제기를해서결국주문이끊기게되는상황까지발생할수있다. 업계단체관계자는이로인해중소기업의경우대북사업을포기하거나, 심지어도산위기까지몰린업체도있다고전하고있다. 또하나주목해야할것은이른바 3대경협사업의타격이다. 과거김대중 노무현정부 10년간남북경협의핵심사업으로진행되었던 3대경협사업, 즉남북한철도 도로연결, 금강산관광사업, 개성공단사업이이명박정부출범이후모두큰타격을받았다. 남북한철도 도로연결사업의경우, 도로는 2004년 11월에남북모두공사를완료해, 2004년 12월부터정상활용하고있다. 철도는 2005년 12월에기본공사를완료한이후, 2007년 5월에연결시험운행을실시했고, 이어 2차남북정상회담이후 2007년 12 월부터화물차운행을실시했으나북한의갑작스런통행 제한차단조치로 2008년 11월에운행을중단했다가이후 2009년 9월에운행을재개했다. 금강산관광사업의경우, 1998년 11월에사업을개시한이후우여곡절끝에사업이안정화단계에들어갔으나 2008년 7월에관광객피격사건이발생한이후사업이중단된상태이다. 개성공단사업의경우, 2008년가을부터개성공단사업에대해일련의압박조치를취하면서부터큰타격을받게되었다 2). 남북경협은 23년의역사속에서현재최대의위기를맞고있다. 한국정부는지난해 5 월 24일, 천안함사태원인결과발표직후북한에대해교역및교류중단을선언했다. 이에따라직접적으로는단순물자교역과대북위탁가공교역이중단되었다. 아울러지난 2008년 7월관광객피격사건직후중단되었던금강산관광사업, 2008년 12월에중단되었던개성관광사업의재개도당분간은기대하기어렵게되었다. 이제남북경협에서남은것은개성공단뿐이다. 개성공단은 5 24 조치직후의험악한상황으로부터는벗어났지 2) KDI 북한경제리뷰이번호에는개성공단사업을독립적으로취급하는별도의논문이게재되기때문에이글에서는개성공단사업문제에대해서는최소한의언급에그치기로한다.
5 24 조치 1 년과남북경협 7 만아차하면공단이폐쇄될지도모르는불씨는여전히잠재하고있다. 여기서하나지적하고싶은것은오늘날직면하고있는남북경협의위기적상황은 5 24 조치만으로초래된것이아니라는점이다. 앞에서보았듯이, 이명박정부출범이후의남북관계악화가최대의원인이다 3). 일반물자교역, 위탁가공교역, 금강산관광사업, 개성공단사업등거의모든남북경협사업이이명박정부출범이후남북관계악화라는태풍의영향권에서벗어나기힘들었다. 이에따라침체의늪에빠져들고있던남북경협사업에 5 24 조치는결정적타격을가했다. 2. 금강산관광사업이명박정부들어금강산관광사업의여건은악화일로였다. 2008년 7월관광객피격사건이후 3년가까이관광은중단된상태이다. 북한의책임인정과재발방지약속등을둘러싼남북간대치가지속되고있다. 여기다북한은지난해 4월남측의정부부동산을몰수하고민간의부동산을동결시켰다. 또한, 한국정부가개성공단이외남북교역 교류를전면중단한 5 24 조치를내놓은뒤금강산관광재개가능성은더욱희박해졌다. 표 금강산 개성 평양관광객현황 ( 단위 : 명 ) 구분 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 계 금강산 관광 해로 10,554 148,074 213,009 57,879 84,727 38,306 449 - - - - 552,998 육로 - - - - - 36,028 267,971 298,247 234,446 345,006 199,966 1,381,664 합계 10,554 148,074 213,009 57,879 84,727 74,334 268,420 298,247 234,446 345,006 199,966 1,934,662 개성관광 - - - - - - - 1,484-7,427 103,122 112,033 평양관광 - - - - - 1,019-1,280 - - - 2,299 금강산 및개성 관광중단자료 통일부 여기에다북한은지난 4 월, 현대에대해금강산관광독점권취소를통보했다. 북측지 역을통한금강산관광은북측이맡아하되해외사업자에게위임할수있고, 남측지역을 통한관광은현대가계속맡아한다고밝힌것이다. 이조치로중국인의금강산관광이성 3) 이명박정부출범이후남북관계가악화된원인에대해분석하는것은이글의범위를벗어난다. 다만남북관계가악화된것은남북당국모두의책임이라는점은지적해두고자한다.
8 동향과분석 사될가능성은꽤높은것으로보인다. 다만북한의열악한교통인프라, 중국인에대한금강산관광의매력도등을감안하면당분간중국인관광이대규모로실시되기는어려울것으로보인다 4). 결국이문제는사업자간분쟁조정이아닌당국간정치적결단을통해풀어야한다는지적이지배적이다. 현대아산의주장처럼, 북측의이번조치는금강산관광중단이라는비정상적인상황에서나온것이니만큼, 근본적인해결책은금강산관광재개에있다고보아야한다. 하지만, 당국간에문제를해결하려해도현재로서는북한이천안함및연평도사건에대해진정성있는태도변화를보여야한다는게한국정부의확고한입장이다. 아울러정부는금강산관광에대해서도 관광객피격사망사건진상규명 재발방지책마련 관광객신변안전을위한제도적장치마련등 3가지전제조건을요구해왔다. 결국남북관계를어떻게할것인가, 어떻게풀어나갈것인가하는문제로귀착된다. 금강산관광자체의문제도있지만더큰것은남북관계차원의문제이다. Ⅲ. 5 24 조치이후의정부정책과경협기업의상황 1. 정부정책 1.1. 후속조치한국정부는 5 24 조치의이행을위한후속조치의시행에나섰다. 우선 반출 반입승인대상품목및승인절차에관한고시 를개정해, 모든교역물품을통일부장관의승인을요하는품목으로전환했다. 이에따라무연탄, 바지락, 고사리등제3국을통한우회반입가능성이높은물품을대상으로통관검사를강화했다. 아울러갑작스럽게실시한 5 24 조치로우리기업의큰피해가발생함에따라정부는대책마련에나섰다. 남북교역애로상담센터 를개설, 운영해 1일평균 40~50 건의유선상담및방문상담을실시했다 (5.25~11.30). 또한두차례에걸쳐우리기업의애로사항및피해상황에대해실태조사를실시했다. 1차조사 (5.25~6.2) 에서는 5 24 이전에旣반출된원부자재, 旣투자금, 선불금등의현황과정부에대한요망사항을조사했 4) 1998 년에관광을시작한이후전체관광객은 195 만명선인데, 이가운데외국인은 1 만 3 천명정도로, 전체의 1% 에도미치지못하는수준이다.
5 24 조치 1 년과남북경협 9 고, 2 차조사 (6.17~6.21) 에서는기업의긴급자금수요, 未반출원부자재 ( 재고 ) 규모등 의현황을조사했다. 1.2. 유예및긴급구제조치이러한조사결과에근거해정부는 5 24 조치로피해를입은기업들에대해일종의유예및구제조치를실시했다. 반입, 반출을한시적으로허용한것이다. 우선위탁가공교역의경우, 5 24 이전에이미북한으로반출된원부자재를사용한위탁가공제품에대해국내반입을승인했다. 또한일반교역의경우, 5 24 이전에이미물품반입대금으로북측에지불한, 즉선불금의대상인물품에대해국내반입을승인했다. 이들두가지조치는 5 24 조치가실시된지일주일후인 6.1부터승인이개시되었다. 이렇게旣반출원자재및선불금관련반입승인은올 2월말에일단락되었는데그동안 191개사 1억 2,578 만달러규모가반입되었다. 한편위탁가공교역의경우, 북측에보내기위해국내외에보관하고있던원부자재의반출을허용하는조치를시행했다. 이는 6.30부터시작해 8.30에종료되었는데 72개사 4,141 만달러규모의반출이이루어졌다. 이에따라기업으로서는최소한의구제는받으면서피해액을약간줄일수있게되었다. 1.3. 금융지원정부는이와함께 5 24 조치로자금난을겪게된기업들에대해금융지원을제공했다. 여기에는중소기업청대출과 특별경제교류협력자금 ( 남북협력기금특별대출 ) 이속한다. 물론남북협력기금특별대출이금리가더낮기때문에업체들의선호도가높다. 다만정부가 5 24 조치로피해를입은기업들에대해남북협력기금특별대출여부, 대출규모등에대한의사결정을내리기까지다소시간이소요되었음을감안해야한다. 중소기업청대출은상대적으로조기에이루어졌기때문에일종의과도기적상황에기인한금융지원의성격이강하다. 특별경제교류협력자금 이라고이름을붙인남북협력기금대출은크게보아세가지범주의기업에대해실시되었다. 일반물자교역및위탁가공교역업체, 금강산관광사업업체들, 평양등내륙지역경협사업자등이다. 이들에대해최대 720억원의남북협력기금을지원키로결정했다. 다만이는정부가대출재원으로 720억원을확보했다는의미이다.
10 동향과분석 일반물자교역및위탁가공교역업체의경우, 정부는최대 600억원규모의남북협력기금을대출키로결정했다. 이에따라 2010년 8월부터 2011년 1월까지 6개월간대출신청접수를받고, 5 24조치 1년전 (2009.6~2010.5) 대북사업 ( 위탁가공및일반교역 ) 실적기업 713개사중 165개사 ( 전체의 23%) 에대해 298억원대출을집행했다. 기업당대출한도는 7억원, 금리 2%, 대출기간 1년 (1회연장가능 ) 으로설정되었다. 그런데상담및심사과정에서금융불량, 조세체납등결격사유자혹은 3년연속적자등재무상태부실업체는대출대상에서제외되었다. 이에따라대출미수혜기업은전체의 77% 를차지했는데이는미신청기업 (61%) 과대출대상제외기업 (16%) 으로이루어졌다. 평양등내륙지역경협사업자의경우, 정부는최대 70억원의남북협력기금을대출키로결정했고, 대출대상 8개사중 4개사에대해 38억원의집행이완료되었다. 금강산관광사업업체들의경우, 업체와정부의오랜실랑이끝에정부는이들을경협사업자로지정하고, 최대 50억원의남북협력기금을대출키로결정했다. 대출대상 16개사중 15개사에대해 48억원의집행이완료되었다. 2. 기업들피해발생과대응방안모색 2.1. 기업피해실태 5) 남북경협피해조사단의조사결과에따르면손실관련조사에제대로응답한기업 104 개사가 5 24 조치로인해입은손실액은총 4,030 억원, 1개업체당평균 38억 7,500 만원수준인것으로나타났다 6). 또한조사에응한금강산지역투자진출기업 30개사가관광중단이후발생한매출손실액은 1,178 억원에달했다. 5) 기업피해실태에대한이하의서술은남북경협피해조사단의조사결과로서김영윤, 실태조사로본남북경협상황과관련기업의현실, 국회외교통상통일위원회위원장남경필 남북경협사업자협의회 금강산지구기업협의회 개성공업지구기업대표자회의주최세미나, 5 24 남북경협단절조치 1 년, 어떻게풀것인가, 2011.5.24 에서인용한것이다. 한편실태조사는 2011 년 1 월 24 일부터 3 월 25 일까지실시되었다. 당초실태조사대상으로선정된업체는모두 1,017 개사였으나, 연락처의부정확, 업체의폐업, 업체의조사거부등으로 154 개사가설문조사에응했고, 이가운데 13 개사에대해서는방문조사가실시되었다. 6) 물론이수치를어느정도신뢰할수있는지는의문이다. 5 24 조치에따른남북경협기업의피해규모를정확하게산출하는것은불가능에가깝다. 업체가비록손실규모를제시하더라도그것이남북관계경색이나남북경협단절조치에기인하는것인지분명하게평가하기어려운면도있었다. 기업스스로도그들의재정적인현황을낱낱이공개하고의심이가는부분에대한설명을해야하는것에극도의거부감을가졌다. 따라서기업이일방적으로제시하는손실규모를그대로수용할수밖에없는상황이었다고남북경협피해조사단측은밝히고있다.
5 24 조치 1 년과남북경협 11 정부가취한 5 24 조치가자사의대북경협사업에미친영향은아주큰것으로나타났다. 66.9% 에달하는기업이 아주크다, 12.3% 의기업이 큰편이다 라고응답해전체의 79.2% 가큰영향을받고있는것으로나타났다. 이조사에서는또 5 24 조치로가장큰영향을받은업종은섬유 의복분야인것으로나타났다. 이는가장많은업체가이분야에종사하고있기때문이기도하지만, 섬유의복분야가대북사업에있어남한기업에게실질적으로가장큰경제적이익을제공하고있는데서비롯된다고볼수있다. 섬유 의복분야다음으로는농수산물분야였다. 아울러 5 24 조치로가장큰영향을받는남북경협의형태는위탁가공교역업이었고, 다음은일반물자교역분야였다. 5 24 조치의가장큰영향을받는남북경협의사업기간은 2~5년으로나타났다. 또한 5~10년이된기업도 2~5년에못지않게강한영향을받는것으로나타났다. 이는대북사업에서어느정도정착이이루어져투자가많이이루어졌거나이루어지는기업이기때문인것으로풀이되었다. 5 24 조치에직면한남북경협기업은대북사업이총매출에서차지하는비중이 50% 를넘는기업이 66.3% 를차지, 대다수의기업에서대북사업의비중이컸다. 대북사업의비중이전체매출액의 70% 이상을차지한기업만하더라도 55.8% 였다. 그리고전체기업의 3분의 1이대북사업에 100% 올인하고있었던것을알수있다. 정부의 5 24 조치에따른대북경협의중단에도불구하고많은기업들은기존의고용수준을유지하기위해노력하고있는것으로나타났다. 그러나당면한어려움을극복하지못하고고용인원을축소한기업도상당수에달했는데감축수준은 20% 정도가가장많았다. 그러나금강산지역의경우에는거의 100% 에가까운고용의감소가이루어진것으로알려지고있다. 아울러조사에응한기업들의 66.3% 는현재 5 24 조치로인해일시적으로대북사업을중단했을뿐이고, 앞으로 5 24 조치가해제되면다시사업을재개할계획인것으로나타났다. 아울러기업중에는현재북한이아닌타지역으로거래선을옮겨사업을지속하는업체도 13.0% 인것으로조사되었다. 향후대북사업의재개가불가능하다고평가하는기업도 12.3% 에달해눈길을끌었다.
12 동향과분석 2.2. 기업들의대응방안모색정부는 5 24 조치이전에반출되었거나계약, 발주된원부자재의반출입을허용하여일시적으로위탁가공기업, 일반교역업체들의숨통을틔워주기는했지만장기적으로업체들의불안정성은더욱커진상황이다. 일종의유예기간이거의다지났으므로문제는이제부터라고볼수있다. 업체입장에서가장큰것은대안을찾을수있느냐, 아니냐는것이다. 업체들은구조조정, 축소경영등을통해나름생존을모색하고있으나뚜렷한출구가보이지않는상황이다. 무엇보다대북사업비중이높은기업, 은행대출이많은기업, 오너의연령이높은기업, 소규모기업일수록마땅한대안을확보하지못한채위기에노출된상황이고, 가장큰문제기업은그동안대북사업에올인했던기업이다. 남북경협이 20여년의역사를가지게되면서기업입장에서는대북사업이생계수단으로정착하게되었는데, 졸지에기존생계수단을잃어버리고새로운생계수단을찾아야하는절박한상황에봉착했다. 다른한편으로는상당한비용과시간의투자가필요함에도불구하고기존거래선과의관계유지등을위해열악한환경의제3국위탁가공생산지를지속적으로물색할수밖에없다는점이고민이다. 하지만대안지마련이결코용이하지않은상황이다. 베트남, 미얀마등은저렴한비용이매력이기는하지만품질및납기문제가최대걸림돌이다. 중국도대안지로서는적절하다고보기어렵다. 중국은최근몇년간인건비및임가공단가가크게상승하고있으며특히중국정부는정책적으로임가공을줄여가고있다. 중국도품질면에서문제의소지가존재하고있다. 여기에다 5 24 조치이후한국의위탁가공기업들이경쟁적으로대안지를모색하면서중국, 베트남등지의임가공료가상승하고있다고 KOTRA 가보고하고있다. 아울러은행권을비롯해남북협력기금이나중소기업진흥공단의대출조건을충족시키지못하는영세한기업들이많아초기투자비용을부담할수있는여력이부족한것도위기를키우는요인으로작용하고있다.
5 24 조치 1 년과남북경협 13 Ⅳ. 쟁점과과제 1: 남북경협기업에대한인식의문제 1. 남북경협에대한인식의문제우리사회에서남북경협에대한인식은결코단순하지않으며, 입장과관점등에따라크게엇갈리고있다. 예컨대포용정책지지자라고해서남북경협에대해 100점만점을주는것도아니고, 포용정책비판자라고해서남북경협을전면적으로부정하는것은아니다. 남북경협의포괄범위가매우넓고, 평가도여러측면이있기때문에현실세계에서는긍정과부정이혼합된다양한스펙트럼이존재한다. 그럼에도불구하고, 포용정책지지입장과포용정책비판입장으로단순구분해서살펴보는것은현실세계에대한이해에다소도움이될것으로보인다. 1.1. 남북경협의효과와의의에대한인식우선포용정책지지입장에서보면남북경협은대북정책에서핵심적지위를차지한다. 대북정책의목표가접촉 ( 교류협력 ) 을통한북한의변화및남북관계개선이고, 여러분야의교류협력에서경제분야의교류협력이우선적이기때문이다. 게다가남북경협은남북관계를안정적으로유지, 관리, 나아가발전시키는중요한수단이다. 남북경협은남한경제에도적지않은도움을주고있다. 상당수의한국기업들은남북경협이기업들에게신규사업기회제공등한국경제에긍정적영향을미칠것이라고평가하고있다 7). 특히개성공단의경우처럼국내중소기업에게경쟁력회복및회생의기회를제공 8) 한다는의의는매우크다. 남북경협은경제적효과뿐아니라경제외적효과도존재한다. 남북경협은남북한정치 군사적갈등의분출을제어하는안전판역할을수행하고나아가남북간긴장을완화하고화해와협력분위기를촉진한다. 남북경협을통해북한은경제난을어느정도완화할수 7) 대한상공회의소가 2008 년 1 월, 국내의 500 개기업을대상으로실시한설문조사결과에따르면, 남북경협이남북관계개선은물론신규사업기회제공등한국경제에긍정적영향을미칠것 (65.3%) 이거나 향후남북경제공동체로발전해한국경제재도약의발판이될것 (19.0%) 이라고응답해 84.3% 의기업들이남북경협은한국경제에도움이된다고보는것으로나타났다. 한국경제에미칠긍정적효과가없을것이라는응답은 15.7% 에그쳤다. 대한상공회의소, 남북경협에대한우리기업의인식과애로실태조사, 2008.1.28. 8) 그동안개성공단은우리중소기업이중국, 베트남등지에진출했다이들지역에서의경쟁력상실로인해국내로유턴을희망하는기업의대안지로서각광을받아왔다.
14 동향과분석 있고, 이는남한에대한경제적의존도증가로이어지고이는남북한관계에긍정적영향을미친다. 남북경협은또북한주민들의대남인식에도상당한변화를초래한다. 남한에대한적대감이축소, 완화되고대남인식이긍정적으로변화한다. 무엇보다도남한에대한동경심이커지면서남한과의통일을소망하게된주민들이늘어나는효과가있다. 반면, 포용정책비판입장에서는대북정책에서남북경협이차지하는위상과비중이하락한다. 경제협력자체가절대적선은아니라는입장이다. 아울러남북경협이가져다주는경제외적효과에대해서는유보적입장을취하고있다. 남북경협은남북관계개선효과, 한반도평화정착효과, 그리고한반도문제에서의한국의발언권과역할확보기능등이있다는주장에대해의문을제기하는것이다. 남북관계의관리차원에서남북경협이가지는의의와필요성에대해서도다소소극적으로해석하고있다. 극단적으로는이른바 퍼주기 론, 남북경협무용론, 남북경협위해론등이인식의근저에깔려있다. 퍼주기의대가가핵과미사일이라는인식, 즉일방적인퍼주기로북한을변화시키려했지만돌아온것은핵과미사일위협뿐이라는인식이다. 아울러남북경협을통해북한으로흘러들어간돈이결국대량살상무기개발, 즉핵과미사일개발에사용되었을것이라는의혹을강하게제기하고있다. 1.2. 남북경협의추진전략과방식에대한인식포용정책지지입장에서는남북경협에서남한정부가적극적역할을수행해야한다고보고있다. 정부는남북경협전반의기획자, 조정자이며때로는직접적인주체 ( 당사자 ) 이기도하다. 따라서민간에대한정부의지원에긍정적입장을취하고있다. 큰흐름에서보면핵과경협의병행전략이다. 북한핵문제에도불구하고 3대경협사업, 신경협사업 ( 경공업 -지하자원협력 ) 등을적극추진했다. 또한상호주의를부정하지는않지만비동시성, 비등가성, 비대칭성을특징으로하는신축적또는포괄적상호주의를주장하고있다. 특히대북레버리지사용에대해서는신중한입장이다. 이에반해포용정책비판입장에서는남북경협에대해일종의경제주의적접근을취하고있다. 남북경협에서시장경제논리가작용해야한다는것이다. 남북경협은기본적으로민간이자율적으로하는것, 더욱이민간이자기책임하에하는것이지, 정부가나설게아니라는입장이다. 불가피하게정부가나서더라도그역할은최소화해야한다는입장인데과거김대중 노무현정부시절, 남북경협에정부가지나치게개입했다는견해를가지
5 24 조치 1 년과남북경협 15 고있다. 큰흐름에서보면핵과경협의연계전략이다. 즉북핵문제의일정수준의진전없이는남북경협의진전은어렵다는입장이다. 아울러보다엄격한상호주의를주장, 특히당근과채찍의적절한배합이중요하다고보고있다. 국제사회와협력해북한에변화의정도를제시하고이를선택하도록권유하면서, 이에호응할때는응분의당근으로격려하고, 이에불응할때는적절한채찍으로대응하는강 온양면작전이필요하다는것이다. 이와함께남북경협에대한북한의태도변화를이끌어낼필요가있다고주장한다. 과거에한국정부는북한에대해저자세이고끌려다녔으며, 북한은얻을것다얻어가면서도큰소리치는나쁜행동을했는데이러한북한의태도는바뀌어야한다는것이다. 2. 남북경협에서정부와민간의역할분담문제남북경협에있어서정부와민간의역할분담문제는오랫동안논의되어왔음에도불구하고뚜렷한결론이내려지지않은상태이다. 즉정부는어디까지개입할것인가, 그근거는무엇인가하는문제들을둘러싼논란이다. 좁게보면, 경제학에서고전적인논쟁적주제인국가와시장의관계문제이다. 즉시장의실패냐정부의실패냐하는문제이다. 하지만남북경협에있어서정부와민간의역할분담문제는이보다훨씬포괄적인문제이다. 물론기업차원의경협과정부차원의경협은기본적으로는상이한범주의것이다. 이는남북경협에대한기업의입장과정부의입장이다를수있다는사실에기인한다. 기업차원의경협은기본적으로비즈니스로서, 이는수익성의원칙에입각해이루어져야하고또실제로도그러한측면이강하다. 반면정부차원의경협은남북간의긴장 갈등관계를해소함과동시에점진적이고평화적인통일의기반을조성하는데목적이있다. 즉정부차원의경협은경제적인목표달성뿐아니라경제외적인목표달성을위해추진될수있다는것이다. 그런데기업차원의경협이경제적효과뿐아니라경제외적효과도존재한다고인식하면, 그리고그러한경제외적효과가정부차원에서바람직하다고판단할경우, 기업차원의경협은정부차원의경협과공통분모를가지게된다. 기업차원의경협은정부정책의대상이될수있고, 기업차원의경협에정부가개입할근거가확보되는셈이다.
16 동향과분석 아울러정부차원의경협은순수한경제적목적도존재한다. 남한의국가경쟁력 ( 산업경쟁력 ), 나아가한반도의경쟁력강화차원에서의남북경협이라는측면이바로그러한공간이다. 이경우정부의정책은남북경협에대한 시장의실패 와관련된문제를해결하는차원에서이루어진다. 즉정부정책은여러요인들에의해시장의힘만으로는사회적으로바람직한수준만큼이루어지지못하고있는남북경협에대해제반시장적 비시장적장애를제거하고필요한정책적지원을제공함으로써경협이적절한수준에서이루어질수있도록한다는데역점을두게된다. 물론일각에서는민간의대북사업에대해철저한시장경제원리에입각한기업의자기책임만을강조한다. 정부의역할을제한해야한다는주장이다. 하지만북한과같이제대로된시장이존재하지않은지역에대해, 시장경제원리가작동하기어려운상황에대해, 시장경제원리를적용하는것은얼마나적절한지의문을제기할수도있다. 아울러남북경협이아직까지법적, 제도적으로정비되지못한상태라는점도고려되어야한다. 그래서일정수준의정부개입은불가피하고, 또적절하다는것이다. 또한남북경협에참여하는기업은현재대부분중소기업인데이들에대해서는중소기업정책차원에서도접근하는것이필요하다는주장도존재한다. 대북사업을하는중소기업에대해서국내수준의지원정책을제도화하자는것이다. 3. 남북경협에서주체 (player) 의문제최근의남북경협에서또하나주목해야할것은이른바주체 (player) 의문제이다. 경협의주체는기본적으로민간이다. 즉남북경협의여건이개선되기만하면주체는종전과다름없이행동할것인가. 남북관계가좋아질때핵심은교류협력이될수밖에없고, 따라서교류협력의주체혹은행위자들이어떻게행동할것인가하는문제이다. 그런데조만간남북대화가재개되고남북관계가개선된다고해도우리민간기업들은대북사업에적극나서기어려울것이라는전망이우세하다. 특히대북투자에대해서는시쳇말로 엄청몸을사릴것 으로보인다. 한편으로는이른바 ( 부정적 ) 학습효과때문이고, 또한편으로는기업의사업기반이위축되거나와해되었기때문이다. 그동안북한의내부사정에의한것이든남한의대북정책에의한것이든, 남북관계가경색되었을때남북한당국이어떤식으로행동하는지기업들은눈으로똑똑히보았다. 더욱이기업들은직격탄을맞았는데도산한기업도있는가하면매출격감, 적자누적으
5 24 조치 1 년과남북경협 17 로신음하게된기업도부지기수이다. 우리정부를상대로소송까지결행한기업까지등장했을정도이다. 5 24 조치이후의어느설문조사 9) 에서우리기업들은 10곳중 8곳이 경협여건이정상화되어도신규진출이나투자확대를하지않을것 이라고응답했다. 대북위탁가공사업자들은지금당장남북관계가개선된다고해도남북경협이종전의수준으로복원되려면몇년은필요할것이라고지적한다. 이제앞으로정부가기업들을대북사업의장으로끌어내기위해서는이들에게엄청난특혜를주어야할지도모른다는우려의목소리도나오고있는실정이다. 결국남북경협의주체로서의민간은존립기반이나행동양식에서종전보다크게위축될가능성이크다. 요컨대남북관계의여건은개선된다고해도남북관계의주체는이미기존의주체가아니게된다. 역사의시계바늘이 20년, 30년뒤로되돌아가는셈이다. Ⅴ. 쟁점과과제 2: 기업에대한피해보상방안 1. 특별경제교류협력자금대출정부는현재 5 24 조치가취해진 2010년 5월 24일이후를피해보상시점으로설정하고있으나이는현실성이없다고기업들은주장하고있다. 위탁가공및내륙지역경협 ( 투자 ) 업체들은 2008년 7월관광객피격사건이후한국정부에의한방북제한이간헐적으로실시되었으며, 2008년 12월, 개성관광중단이후에는사업의연속성을보장받기어려워피해가발생하기시작했다고주장하고있다. 그리고금강산관광사업업체들은 2008년 7월관광객피격사건직후의관광중단시점부터피해가발생하기시작했다. 또한내륙지역경협기업, 금강산관광사업업체의경우, 정부는특별경제교류협력자금대출을받을수있는기업의자격요건으로 2009년 1월 1일부터의교역실적을설정하고있으나이또한현실성이없다고기업들은주장하고있다. 특히금강산관광사업업체의경우, 2008년 7월부터관광이중단되었기때문에 2009년이면매출실적이아예없는기업이태반이기때문이다. 9) 대한상공회의소가지난해 9 월, 남북경협 200 개사, 비남북경협 300 개사등 500 개사를대상으로설문조사한결과.
18 동향과분석 이에따라기업들은피해보상산정시점및대출자격요건으로서의교역실적산정시점을현실화해야한다고주장하고있다. 특히최소한 2008년 7월이후를시점으로설정할것을요구하고있다. 한편정부는특별경제교류협력자금대출수혜대상에서제외하는기업, 즉대출을받을수없는기업으로다음의요건을제시하고있다. 국세체납기업, 기업재무등급 7등급이하또는재무등급미보유기업, 금융기관신용불량정보대상자, 완전자본잠식기업, 3 년이상결손기업등이다. 그런데정부는지난해 10월에대출요건을일부완화한바있다. 상기의요건은유지하되, 당초에는 2009년매출액대비남북교역액의비율이 40% 이상인기업으로설정했으나이요건을폐지했고, 아울러담보대출만실시키로했으나신용대출도허용했다. 하지만기업들은정부가설정한대출요건이여전히경협기업들의현실을반영하지못하고있으며, 이에따라대출실적및대출수혜기업이미미하다고주장하고있다. 위탁가공및일반교역의경우, 미수혜기업이전체의 77% 나되고, 대출집행실적이확보재원의 50% 미만인점은문제라고지적하고있다. 더욱이경영및재무상태가상대적으로양호한기업이대출수혜를받은반면경영및재무상태가열악한기업은대출수혜를받지못했다. 즉기업들사정이모두다어렵긴하지만그래도버틸수있는기업에만지원이집중되고, 정부의지원이절실히필요한기업은정부지원에서배제됨으로써정부정책의실효성이낮아졌다고주장하고있다. 이들은특히특별경제교류협력자금대출이현재시중은행들이요구하는것과똑같은담보기준을요구해, 이자금의수혜대상이크게축소되었다고주장하고있다. 따라서은행신용등급, 담보제공여부에상관없이대출을제공하는등대출요건, 특히담보요건을완화해줄것을요청하고있다. 아울러이들은정부가신용대출도허용했다고하는데구체적으로어떤기업들이신용대출을받았는지명확하지않다며이를조사할필요가있다고주장하고있다. 이와관련, 대출규모에대해서도재검토가필요하다는주장도제기되었다. 업체별, 업종별적정대출규모에대해서도재평가작업이이루어져야한다는것이다. 남북교역실적과매출대비남북교역비율, 성장률등의자료를근거로대출규모를평가하되, 성장가능성에더큰비중을두는것도바람직하다는의견 10) 도제시되었다. 10) 한국무역협회, 5 24 조치하의남북경협업체현황, 2011.3.31.
5 24 조치 1 년과남북경협 19 2. 교역 경협보험내륙지역투자경협사업자들은일반적으로경협보험에가입하기어려운데이는대위변제이행각서때문이라고기업들은주장하고있다. 즉경협보험을취급하는수출입은행에서, 경협보험의가입요건으로기업에대해대위변제이행각서 11) 를북측으로부터받아올것을요구하고있는데이는개별기업이북측으로부터받기가사실상불가능한것이다. 기업들은이각서는한국정부가북한당국과협상해서확보해야하는것인데정부는개별기업에게책임을전가하고있다고주장하고있다. 따라서대위변제이행각서는기업의경협보험가입을가로막는장벽으로작용하고있으며기업들은이에따라대위변제권확보조항을경협보험의가입요건에서삭제해줄것을요청하고있다. 통일부는이러한기업들의주장에대해난색을표명하고있다. 대위변제이행각서혹은그와유사한각서면무방한데, 이는기본적으로민간이자기책임하에북측으로부터받아야하는것이다. 개성공단과같은단독투자는상기의각서가필요없고, 내륙지역투자와같은합영 합작은북측의파트너가상기의각서발급의무를가진다. 만일남측기업이상기의각서를북측으로부터받지못하면대북투자에신중해야한다는것이한국정부의입장이다. 정부는또정책적보험이상업적보험과상이한성격을가진것은분명하지만, 아무리정책적보험이라고해도보험베이스는유지해야한다고주장하고있다. 리스크관리가필수적이며, 나아가보험재원고갈, 재정부실화의가능성도고려해야한다는것이다. 한편기업들은교역 경협보험에서보험사고발생시손실액대비보조비율인부보율이경제특구지역은 90%, 그외의지역은 70% 로설정되어턱없이낮고, 보험료는높게책정되어있다고주장하고있다. 이에따라부보율의경우, 기회비용에대한보상도함께있어야하므로 110% 이상보전할것을요청하고있다. 통상화물적하보험의경우 110% 를기준으로하여보험계약을성립시키고과금하며, 전체멸실의경우 110% 전체보상한다는것이상기주장의근거이다. 아울러보험료는통상적인손해보험의경우와동일하게책정하되, 중소기업에게는더낮게차등화하여과금할것을요청하고있다. 11) 수출입은행이경협보험을기업에지급한후, 기업이북한에투자한재산에대해재산권을행사할수있도록북한에서보장하는각서
20 동향과분석 아울러현재경협보험은북한지역에대한실투자비 ( 예를들면토지, 설비, 건물등 ) 만인정되고있고, 이들투자를진행하기위해소요되는운영비용등에대해서는전혀인정하지않고있다고기업들은지적한다. 그러나사례에따라서는이들운영비용이실투자비를상회하는경우가많으므로입증이가능할경우이들비용도투자로인정하고, 보험가액을산정하는한편보험료를부가할필요가있다고주장하고있다. 그렇게해야투자에대한실질적인투자안정책으로보험이기능할수있다는것이다. 또한부보율상향조정은이와연동되어있는사안이라는것이다. 한편이러한보험료및부보율조정, 보험인정금액현실화등에대해통일부는중장기적으로접근하겠다는입장이다. 정책적인판단이필요한사안이며, 더욱이재정당국과의협의도필요한안건이라는것이다. Ⅵ. 맺음말 5 24 조치에따른남북경협기업의피해를최소화하기위해한국정부가기울인노력은인정해야한다. 다만당사자인기업들이수긍하고납득할만한수준인지는논란의대상이다. 게다가문제는오히려, 유예기간이사실상종료된지금부터라고할수있다. 물론적지않은기업들은정부의유예조치및금융지원의혜택을받기도전에이미도산해버렸지만, 현재살아남은기업들은향후생존을위해서는이른바대안을모색해야하는크나큰부담을안게되었다. 그러나가장큰고민은대부분이영세기업이고, 아울러대북사업이그동안생계수단이되어버린이들에게서둘러대안을모색한다는것이결코용이하지않다는점이다. 그런데이러한기업의대안모색은현재정부정책의대상에서제외된상태이다. 물론기업의입장에서보면최선의방안은 5 24 조치가해제되어남북경협이재개되는것이다. 이를위해서는천안함연평도에대한북측의책임있는태도가필수적이지만우리정부가유연성있는태도로정경분리원칙을적용해야한다는목소리도적지않다. 기업입장에서는차선이피해보상이다. 물론 5 24 조치에따른남북경협기업의피해보상을둘러싼정부와기업의견해차를좁히는것이용이한일은아니다. 현재는천안함, 연평도이후남북관계에서안보논리가교류협력논리를압도하고있는상황이다. 다만보다근원적으로는남북경협, 남북경협기업, 남북경협에서의정부와민간의역할분담등에대한인식차이도작용하고있음을부정하기어렵다.
5 24 조치 1 년과남북경협 21 그렇다고해서정부와기업의견해차를좁히는것이불가능한것은아닐것으로보인다. 보험의경우, 중장기적관점에서다소시간을두고해결방안을모색하더라도, 대출의경우, 중단기적관점에서타협및절충점모색의가능성이없지는않다. 이와관련, 지적하고싶은것은 5 24 조치가통상적인대북사업리스크의범주에속하는지여부이다. 게다가한국기업입장에서는북한당국의조치에의해경협이중단된것과한국정부의조치에의해경협이중단된것은전혀차원이다르다. 5 24 조치자체의불가피성은충분히인정하지만, 이에따른우리기업의피해에대한보상문제는전혀다른차원의것이아닌지생각해볼필요가있다. 기업에대해피해를적절히보상하는것이 5 24 조치의정신을훼손하는것인지에대해서도따져볼필요가있다. 아울러이문제를원만히해결하지않으면향후남북경협의진로는순탄치않을것임을인식하는것이중요하다고본다. 특히향후남북대화가재개되고남북관계가개선된다고해도남북경협이종전의수준으로복원되는데걸림돌로작용할우려가있다.
22 동향과분석 참고문헌 김영윤, 실태조사로본남북경협상황과관련기업의현실, 국회외교통상통일위원회위원장남경필 남북경협사업자협의회 금강산지구기업협의회 개성공업지구기업대표자회의주최세미나, 5 24 남북경협단절조치 1년, 어떻게풀것인가, 2011.5.24. 동용승, 기로에선남북경제협력... 기업들, 북한떠나, 통일한국, 2011년5 월호. 양문수, 남북경협재개를위한환경조성과제도 정책적과제, 국회외교통상통일위원회위원장남경필 남북경협사업자협의회 금강산지구기업협의회 개성공업지구기업대표자회의주최세미나, 5 24 남북경협단절조치 1년, 어떻게풀것인가, 2011.5.24., 남북경협사업의현주소와향후진로, 연세대통일문제연구소 경남대극동문제연구소주최세미나, 평화통일과남북경협, 2011.5.3. 이영훈, 중국의대북경제적영향력분석, 통일경제 2011년제1호, 2011.2. 임강택외, 2010년북한경제종합평가및 2011년전망 ( 서울 : 통일연구원, 2011) 조봉현, 꽁꽁언남북경협이젠풀때다, 흥민논평제27호, 2011.2.11. 한국무역협회, 5 24 조치하의남북경협업체현황, 2011.3.31.
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 23 개성공단의경쟁력분석및활성화방안 홍익표 ( 대외경제정책연구원전문연구원 ) iphong@kiep.go.kr 1. 서론 2000년 8월현대아산과북한당국간의합의로시작된개성공단사업은남한의자본과기술, 북한의노동력과토지를결합하여남북이모두이익을얻고자추진된남북경제협력사업이다. 특히국내고비용 저효율구조에따라해외진출을모색중인국내중소기업들에게새로운활로를제공하는사업이다. 또한개성공단사업은군사분계선접경지역의개발사업으로긴장과대결의지역을화해와평화지역으로변모시켜나가고있다. 비무장지대를가로지르는경의선도로를통해매일 1,600 여명의인원과 900대가넘는차량이서울과개성을오가며공단개발사업과제품생산을하고있다. 개성공단에는 2010년 12월말현재아파트형공장등소규모기업등을포함하여모두 121개기업이가동중이며, 2004년 12월첫제품생산이후 2011년 3말까지누적생산액은 11억 9,577 만달러에달하고있다. 또한 2011년 3월말현재 4만 6,302 명의북측근로자와 814명의남측근로자가개성공단에서일하고있다. 개성공업지구의발전이중요한이유는다음과같다. 1) 첫째, 남과북의비교우위의결합을통해남북공동의경제적이익과번영을추구할수있다는점이다. 즉개성공단을통해북한의풍부한노동력과남한의자본및기술력이결합함으로써남한기업들의성 1) 임강택 임성훈, 북한의경제특구개발과외자유치전략 ( 통일연구원, 2004), pp.41 42
24 동향과분석 장동력을창출할수있다. 이는개성공단의성공을통한북한의경제회복과동시에현재남한기업들이겪고있는어려움을극복할수있는대안이될수있다는사실을의미한다. 둘째, 개성공업지구의성공은남한과북한경제모두에게긍정적인효과를갖기때문에민족경제의균형적발전을도모할수있으며장기적으로는남북경제공동체의형성을촉진함과함께통일비용의절감효과를가져올것이다. 셋째, 개성공업지구는지금까지성공한사례를만들어내지못한남북경협부문에서첫번째성공사례를창출할수있는지역으로, 개성공단에서의성공은향후남한기업들의북한진출을촉진시켜남북경협을더욱활성화시킬수있을것이다. 넷째, 북한의개혁 개방정책의성공가능성여부를판단하는실험장역할을할것이라는측면에서개성공업지구의성공은매우중요한의미를갖는다. 1990년대초반나진 선봉지역의개발에서기대만큼의성과를거두지못한것이이후북한당국의개방에대한부정적입장을강화시키는데일정한영향을미쳤다. 따라서개성공단의성공은북한당국으로하여금개방의필요성을각인시키고향후개혁의가속화와대외개방의확대를촉진시킬것이다. 마지막으로개성공단의발전은남북간의긴장완화및평화에긍정적인영향을미칠것이다. 개성은남북한의군사력이최대로밀집되어있는군사분계선의접경지역으로이지역의북한군이후방으로이동하고경제활동이이루어짐에따라남북화해협력의상징이되었다. 따라서개성공단의사례는군사분계선접경지역의평화적이용의모델이될수있다. 이와같이경제적 안보적으로매우중요한의미를갖고있는개성공단의발전을위해서는남북한당국은물론민간부문의협조와참여도중요하다. 특히최근 2 3년간남북관계의경색과한반도정세의불안정등으로인해정체를보이고있는개성공단의새로운도약을위한다양한노력이필요한시점이다. 본글에서는개성공단의가동현황과경영환경및국제경쟁력분석을바탕으로, 향후발전방안을살펴보고자한다.
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 25 2. 개성공단사업의추진과정및가동현황 가. 추진과정개성공단사업은 1차남북정상회담직후인 2000년 8월남한의현대아산과북한조선아시아태평양평화위원회 ( 아태 ) 간의합의로시작되었다. 2002년 8월 2차남북경제협력추진위원회에서남북한당국이개성공단사업추진에합의한이후, 같은해 11월 개성공업지구법 이발표되었다. 2003년 6월에 1단계개발사업착공이시작되어, 2004년 4월 1단계 330만m2 (100만평규모 ) 에대한통일부의협력사업승인이이루어졌다. 2004년 6월에 15개사시범단지입주계약을체결하였으며, 같은해 12월부터개성공단제품의생산이시작되었다. 2005년 9월에는본단지 1차에 23개사가입주하면서개성공단사업은한층탄력을받기시작하였다. 또한 2007 년 5월에남한정부는 개성공업지구지원에관한법률 을제정하였다. 이러한정부차원의법제도적지원근거등이마련되자, 중소기업들의개성공단진출이가속화되면서 2007년 6월에는본단지 2차에 183개사가입주계약을체결하였다. 그러나비교적순항하던개성공단사업은 2008년부터남북관계의경색과함께어려움에직면하기시작하였다. 6.15선언및 10.4선언이행의보증과우리정부당국자의일부발언등을빌미로남북관계전반을압박하던북한당국은 2008년 12월 1일개성공단에군사분계선육로통행및체류인원에대한제한조치를일방적으로발표하였다. 2) 이로인해누적생산액이 5억달러를넘어서는등빠르게성장하던개성공단사업은남북관계악화에따른불확실성과위기국면에접어들게되었다. 북한은개성공단사업에대한추가적압박을계속하여, 2009년 5월 15일에는개성공단관련법규및계약에대한일반적인무효를발표하였다. 3) 이후북한은 2009년 6월실무회담을통해북측근로자임금의대폭상승과추가적토지임대료및사용료를요구하였다. 우선, 북한당국은 50달러수준의근로자임금을 300달러수준으로인상하고, 연5% 로정해진기존임금인상상한선을 10 20% 로확대할것을요구하였다. 또한이미납부한 1단계부지 100만평에대한 50년간토지임대료에대해서 5억달러를추가적으로요구하였으며, 2014년부터징수예정인토 2) 북한은 12.1 조치 를통해개성공단상주체류남측인원을 880 명으로제한하고, 남북통행허용시간대와통행허용인원도대폭축소하였다. 3) 북한당국은개성공단출범당시합의했던임금, 세금, 토지임차료등과관련된기존법규및계약의무효를선언하고, 이전에비해대폭상승된재계약을요구하기시작하였다.
26 동향과분석 지사용료도 2010년부터평당 5 10달러수준에서징수하겠다고밝혔다. 4) 이러한북한의무리한요구에대해남한당국은 규범확립, 경제원리추구, 미래지향적발전이라는 개성공단발전 3원칙 을표명하고, 북한의부당한요구를수용할수없다는입장을분명히하였다. 남북당국의대치속에위기를맞았던개성공단사업은 2009년 8월김대중전대통령의서거당시북한의 조문사절단 이청와대를예방하면서남북관계의개선조짐과함께다시활기를찾기시작하였다. 북한당국은 2010년 9월 1일부로군사분계선통행및개성공단상주체류를제한했던 12.1 조치 를해제하였다. 그결과 2009 년들어정체또는감소를보이던개성공단의전년동월대비월생산액이 2009년 9월부터 20% 가까운증가세를보이기시작하였다. 5) 이와같이빠르게정상화되던개성공단은 2010년 3월에발생한북한의천안함공격으로인해또다시위기를맞게되었다. 천안함사건이북한의소행이라는공식조사결과가발표되자, 남한정부는 2010년 5월 24일개성공단에대한신규진출과투자확대를금지하고개성공단밖에서이루어지는임가공사업도불허하는 5.24 조치 를발표하였다. 남한당국은개성공단의 특수성 을고려하여기존의생산활동은가급적유지하도록하였다. 그러나우리국민의신변안전과기업의생산활동을종합적으로고려하여개성공단체류인원을평소의 50~60% 수준으로축소 조정하기로하였다. 이에대해북한은 5월 30일중앙특구개발지도총국의구두통지문을통해 남측의조치는공단폐쇄를위한사전작업이며, 향후개성공단이폐쇄될경우남측의책임 이라고비난하였다. 또한개성공단남측기업의모든생산설비반출은북측세무서를경유해야허용할것이라고주장하였다. 그러나북한당국은다른한편으로개성공업지구건설을위해계속노력할것이라고언급하였다. 우리정부의 5.24 조치로인해개성공단체류인원의축소조정이이루어지고, 입주기업들의생산활동에도일부불편이초래되기도하였으나, 기업들의생산활동에큰지장이발생하지는않은것으로보인다. 이는 5.24조치이후에도개성공단의전년동월대비월생산액이높은증가율을지속하였다는점에서도잘나타나고있다. 6)
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 27 표 개성공단사업의주요추진과정 구분주요내용 2000. 8 o 현대아산 - 아태 공업지구개발에관한합의서 채택 2002. 8 o 남북경추위, 개성공단착공추진에합의 2002. 11 o 북한, 개성공업지구법 제정 2003. 6 o 1 단계개발착공식거행 2004. 4 o 통일부, 1 단계 330 m2협력사업승인 2004. 6 o 시범단지 15 개입주기업계약체결 2005. 9 o 본단지 1 차 23 개입주기업및 1 개기관 ( 한국산업단지공단 ) 계약체결 2007. 5 o 남한정부, 개성공업지구지원에관한법률 제정 2007. 6 o 본단지 2 차 183 개입주기업계약체결 2008. 11 o 개성공단누적생산액 5 억달러달성 2008. 12 o 북한당국, 군사분계선통행및체류인원에대한제한조치 (12. 1 조치 ) 발표 2009. 5 o 북한당국, 개성공단관련법규및계약무효통보 2009. 6 o 남북한개성실무회담개최, o 북한, 북측근로자임금 300 달러, 토지사용료 5 억달러요구 2009. 9 o 북한, 12. 1 조치해제 2010. 3 o 천안함사건발생 2010. 5 o 개성공단의체류인원제한및신규투자제한등의 5.24 조치 발표 2010. 7 o 개성공단총임금지급액 1 억달러초과 나. 가동현황 1) 입주기업현황 2004년하반기시범단지입주로부터 7) 시작된개성공단사업은 2010년 12월말현재 121개의생산업체가가동중에있다. 2005년에는가동업체가 18개사에불과하였지만, 2006년본단지분양이후빠르게늘어나기시작하여 2007년 65개사, 2009년 117개사, 7) 2004 년 6 월 14 일시범단지계약을체결한기업은신원, 로만손, 삼덕통상등 15 개업체였다. 시범단지에입주한기업들은같은해 12 월부터생산활동을시작하였다.
28 동향과분석 2010년말현재 121개사가생산가동중에있다. 그러나빠르게증가하던입주업체수는 2009년이후다소정체현상을보이고있는데, 이는남북관계악화및 5.24조치등에따른불확실성의증가와함께, 북한노동자의추가공급에어려움을겪고있는것등이기인한것으로볼수있다. 따라서향후북핵문제의진전과함께남북관계가개선되고, 북한근로자확충방안에대한남북간합의가이루어진다면가동업체가다시늘어날수있을것으로전망된다. 그림 개성공단가동업체수추이 ( 단위 : 개 ) 140 120 100 80 60 40 20 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 가동업체수 18 30 65 93 117 121 자료 통일부 개성공단입주기업의업종분포를보면, 2010년 12월말현재섬유업종이 70개사로전체의 58% 를차지하였다. 또한기계금속업종이 22개사 (18%), 전기전자업종이 13개사 (11%) 등으로, 섬유를포함한 3개업종이전체의 87% 를차지하였다. 그밖에화학 9개사, 식품 3개사, 종이목재 3개사, 비금속광물 1개사등으로나타났다. 이와같이입주기업중에서섬유 의류관련업체와경공업위주업체가대부분을차지하는것은개성공단 1단계개발단계에서는고용효과가높고, 설비설치및제품생산소요기간이짧아단기간내생산 가동할수있는품목을중심으로유치한결과로볼수있다. 8) 특히, 섬유업종의경우중국을비롯한동남아국가들과의가격경쟁이심화되면서인건비절감을위한해외이전이가속화되었는데, 개성공단은이러한노동집약도가높은 8) 조명철외, 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구, 지식경제부 한국무역협회, 2010. 9, p.29.
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 29 업종들에게최적의입지공간을제공해준것으로평가할수있다. 9) 구분 섬유의복 표 개성공단업종별가동업체수 월말현재 기계금속 전기전자 화학 식품 종이목재 비금속광물 ( 단위 : 개, %) 업체수 70 22 13 9 3 3 1 121 비중 57.9 18.2 10.7 7.4 2.5 2.5 0.8 100.0 자료 통일부 합계 그림 개성공단입주기업의모기업소재지 175 150 155 125 100 97 분양기업수 입주기업수 75 50 25 0 29 14 9 8 7 7 1 0 수도권중부권영남권호남권기타 조명철외 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구 한편, 개성공단에진출한남한기업들은대부분서울 경기지역에소재한기업들로서남한본사 ( 모공장 ) 와원부자재및생산제품이동이편리한장점을갖고있다. 수도권 ( 서울, 경기, 인천 ) 지역에본사가소재한 155개업체가공업용지를분양받았으며, 이중 97 개업체가개성공단에입주를완료함으로써, 개성공단은수도권인근공업단지로서의경쟁력을갖고있는것으로볼수있다. 개성공단에진출한비수도권업체의경우부산 경남지역에서는신발제조, 대구지역에서는섬유 봉제기업들이대부분을차지하는것으로나타났다. 10) 9) 조혜영외, 개성공단기업의국내산업파급효과및남북산업간시너지확충방안, p.37. 10) 조명철외, 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구, p.30.
30 동향과분석 2) 생산현황 2004년 12월부터생산을시작한개성공단입주기업들의생산규모는 2010년 12월말현재누적총생산액이 11억달러를넘어섰다. 연간생산액도 2010년에처음으로 3억달러를넘어섰는데, 이는 2005년도의 1,491 만달러와비교할때무려 21배이상늘어난것이다. 업체당생산규모는 2005년 83만달러에서 2007년 284만달러로계속증가했으나, 2008년을기점으로다시감소하는양상을보이다가 2010년부터다시회복세를보이고있다. 그림 개성공단의연도별생산액 ( 단위 : 만달러 ) 35,000 30,000 25,000 20,000 15,000 10,000 5,000 0 2005 2006 2007 2008 2009 2010 생산액 1,491 7,373 18,478 25,142 2 5,647 32,332 자료 통일부통계자료 한편, 2008년북한의 12.1 조치 로월별생산액이정체현상을보였지만, 2009년 9월이후다시증가세를보이고있다. 2010년 3월의천안함사건과 5월의 5.24 조치는개성공단의월별생산액에별다른영향을미치지못하였다. 11월에발생한연평도교전이후일시적으로감소현상을보였지만, 2010년 12월과 2011년 1/4분기모두 10% 를훨씬상회하는증가율을기록하였다. 11) 11) 통일부개성공단통계자료참조, www.unikorea.go.kr
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 31 그림 개성공단월별생산액추이 ( 단위 : 만달러 ) 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 자료 통일부통계자료 3) 근로자현황개성공단내근로자현황을보면, 2010년 12월말현재남북모두를합쳐 4만 7,088 명이며, 이중북측근로자가 4만 6,284 명, 남측근로자가 804명이다. 북측근로자는 2004 년 11월시범단지에입주한리빙아트가 55명을채용한것을시작으로 2007년에 2만명을, 2009년에 4만명을넘어섰다. 북측근로자는 2005년부터 2008년까지는가파른증가세를보였지만, 2009년이후에는, 남북관계경색으로남측입주기업수의정체와함께, 개성시에서조달가능한노동력이한계를보이면서둔화양상을보이고있다. 12) 한편, 개성공단내남측근로자는 2005년 490명에서 2008년 1,055명으로 2배이상증가하였지만, 2010년천안함사태에따른 5.24조치로개성공단체류인원이다소감소하였다. 13) 12) 북측근로자의 80% 정도가여성이며, 초기입주한기업에게북한당국은 20 대와 30 대위주의인력을공급하였다. 그러나개성지역의인력수급에어려움을겪으면서최근에충원된근로자는 40 대이상상당수를차지하고있다. 13) 5.24 조치이전까지는약 900 명의남측근로자가일했지만, 2010 년 6 월이후부터는 800 명정도를유지하고있다.
32 동향과분석 표 개성공단근로자현황 ( 단위 : 명 ) 구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010 북측근로자 7,621 11,189 22,538 38,931 42,561 46,284 남측근로자 490 791 785 1,055 935 804 합계 8,111 11,980 23,323 39,986 43,496 47,088 자료 통일부통계자료 개성공단의북축근로자들에게지급된임금규모를보면, 지난 2010년상반기에지급된임금총액은 1억달러를초과하였다. 지난 2005년연간 275만8 천여달러에서꾸준히증가해 2009년에는약 3만8000 달러를, 2010년에는 4만 6,000 달러를지급하였다. 이는개성공단내입주기업및근로자수의증가와잔업 / 휴일근무등으로연간 10% 내외의실질임금지급률상승에기인한것이다. 개성공단임금규정은매년기본임금의 5% 까지만인상할수있도록하고있지만, 기업별로지급하는연장근무및휴일근무수당까지고려하면근로자 1인당평균임금지급률은연간 10% 가량증가한것으로볼수있다. 14) 4) 반출입현황 2008년이후전체남북교역규모가다소정체현상을보이고있는가운데, 개성공단을중심으로남북간의반출입이급격히늘어나면서전체남북교역에개성공단의반출입이차지하는비중이크게늘어났다. 2010년 12월말현재개성공단의반출입규모는 14억 4,286만달러로전체남북교역의 75.4% 를차지하였다. 전체남북교역에서개성공단이차지하는비중은 2008년이후빠르게확대되고있는데, 이는남북관계악화에따른남북경협위축현상이비개성지역을중심으로더욱크게나타나고있다는것을의미한다. 개성공단역시남북관계의불확실성제고에일정하게영향을받았지만, 남북한당국모두개성공단폐쇄에따른정치적부담과국제적파장등을우려해서개성공단관련조치에대해서는신중한입장을견지하고있기때문인것으로보인다. 특히, 천안함사건으로남한당국이 5.24조치를통해남북교류협력을거의차단하면서도, 개성공단을제외한것은이러한고민을반영한것으로보인다. 그러나 2010년 5.24조치로인해비개성지 14) 조선일보, 2010. 10. 17 일자
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 33 역의경제협력이모두차단되면서개성공단의물자반출입비중이 70% 를넘어서게되었 다. 표 남북교역에서개성공단교역이차지하는비중 ( 단위 : 만달러, %) 구분 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 남북교역 (A) 69,704 105,575 134,974 179,790 182,037 167,908 191,225 개성공단교역 (B) 4,169 17,746 29,880 44,068 80,845 94,055 144,286 비중 (B/A) 6.0 16.8 22.1 24.5 44.4 56.0 75.4 자료 통일부 월간남북교류협력동향 각월호 3. 개성공단의경영환경및경쟁력분석 가. 기반시설및토지비용개성공단은사업초기단계부터국내중소기업의경쟁력제고차원에서경영환경개선을위한다양한기반시설제공및특혜및지원제도를마련해왔다. 15) 우선, 정부는개성공단입주업체가우리중소기업이라는점과공단의국제경쟁력확보가긴요하다는점을감안하여국내공단수준에상응하는기반시설의건설에주력하였다. 2006년 6월개성공단 1단계부지조성공사가완료되었으며 2007년 10월까지용수시설, 폐수처리시설, 폐기물매립시설을완공하였다. 현재용수시설 (1일 6만톤 ), 폐수처리시설 (1일 3만톤 ), 폐기물처리시설 ( 매립시설 61,000 m3, 소각시설 1일 12톤 ) 등의기반시설과전력시설 (10만kW ) 을제공함으로써기업의생산활동을지원하고있다. 또한한국통신 (KT) 은입주기업증가에따라 2009년 11월유선통신 600회선을증설하여총 1,300회선을확보해전화 FAX 서비스를제공하고있다. 16) 따라서개성공단의전력, 통신, 용수, 하수처리시설등의기반시설은현대아산과토지공사가개발 운영함으로써, 시설적인측면에서는국내공단과유사할정도로수준이높은것으로평가받고있다. 15) 조혜영외, 개성공단기업의국내산업파급효과및남북산업간시너지확충방안, pp.20 21. 16) 현재전화요금은남측통화시 0.4 달러 / 분이적용되며, 공단내통화시에는 0.03 달러 /3 분이적용되고있다.
34 동향과분석 개성공단의기반시설구축과정에우리정부의자금지원이이루어짐으로써양호한인프라환경을제공함에도불구하고, 토지분양가 17) 가상대적으로낮은수준을유지하고있는것으로평가된다. 개성공단 1단계공장용지분양가는 45,000 원 / m2 ( 평당 14만9천원 ) 으로, 이를위해 2,245 억 ( 무상 : 1,095 억원, 유상 : 1,150억원 ) 의정부지원이있었다. 18) 이는개성공단과경쟁이될수있는중국과베트남과비교할때도개성공단의토지분양가가가격경쟁력이있는것으로나타나고있다. 중국, 베트남에서외국기업들이입주를선호하는도시인근의공업단지는분양가가개성공단보다높으며공장을건립할수있는부지가한정되어있어실제거래되는시장가격은매우높은수준이다. 칭다오와웨이하이에소재한국가급, 성급개발구에서거래되는공장용지의매매가는 100 200달러수준으로개성공단에비해 2.5 4배높은수준이다. 19) 베트남의경우에도 2000년대중반이후고속경제성장에따른물가및부동산가격상승으로공장용지가격이 2배이상상승하였다. 호치민시, 하노이와인접한지역의공업단지토지가격은 100달러 / m2이상이며, 도심에서 2시간거리인지역에위치한공단의임차료는 50달러 / m2수준이다. 20) 공단에입주한기업에게부과되는토지이용과관련한세금과관리비도개성공단이여타경쟁국가들의공단보다유리한조건을제공하고있다. 개성공단의토지제도는 50년간토지이용권과토지계약일로부터 10년후부터사용료를납부한다는남북한간의합의를바탕으로하고있다. 현대아산과한국토지공사는 2004년북한당국과개성공단계약초기입주기업들의토지사용료를 10년간면제한다는사항에합의함으로써, 2014년부터토지사용료가매년부과될것으로예상되며금액수준은추후남북간협의에의해결정될것으로보인다. 이러한개성공단의토지관련세금에비해중국정부는토지관리를강화하기위해 2007년 1월부터토지사용세징수기준을대폭인상하고, 납부대상도내자기업에서외자 17) 개성공단은분양또는양도를통해토지이용권을취득할수있는데취득후개성공업지구관리위원회에신청해야한다. 토지이용은분양또는양도받은날로부터토지임대기간까지토지를이용할수있으며, 토지임대기간만료 6 개월전에북측중앙특구개발지도총국과토지임대차계약을맺고토지이용증재발급으로토지이용기간의연장이가능하다. 18) 정부지원으로토지분양가가낮아졌기때문에개성공단의초기투자비용에서토지비용이차지하는비중은 3.9% 에불과하였다. 이는공장건축에 54.3%, 기계설비에 41.8% 의비용이지출되는것을고려할때, 토지분양관련비용부담이매우작다는것을알수있다 ( 통일부, 개성공단 5 년, p.69). 19) 중국정부에서공단을개발하면서분양하는공식가격은 27 34 달러 / 수준이었으나, 현재산업용지로남아있는토지가많지않아공급량이한정되어있다. 또한해당지방정부에서는희망하는하이텍, 고부가가치업종을유치하기위해기업들에게토지를선별분양하고있다. 20) 호치민시내에위치하여베트남에서임차료가가장비싼탄뚜언수출가공구의경우는 2000 년대전반기까지는 108 달러 / 에거래되었으나최근시세는 200 260 달러 / 에달하고있다.
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 35 기업으로확대적용하여중국에진출한한국기업도토지사용세를납부하여야한다. 21) 최근중국정부는고도성장과함께국토의난개발문제가제기됨에따라토지이용에대한규제를강화하고있으며, 토지사용세기준을종전에비해대폭인상하였다. 그결과베이징등대도시의경우, 연간 0.5 10위안 / m2에서 1.5 30위안 / m2, 칭다오등의중소도시의경우 0.4 8위안 / m2에서 1.2 24위안 / m2로인상하여부과하고있다. 베트남공단에입주한기업은정부에토지세를직접납부하지는않지만, 공단개발회사에토지관리또는인프라관리명목으로 0.07 0.075 달러 / m2수준의관리비를매월납부하고있다. 표 개성공단과중국 베트남의토지관련비용 구분 개성공단 중국산둥성 ( 국가, 성급 ) 베트남호치민인근공단 토지가격 41 달러 / m2 100 200 달러 / m2 ( 공식가격 : 27 34 달러 ) 100 달러수준 / m2 토지사용세또는관리비 2014 년부터토지사용료납부예정 / 금액추후협의 1.32 달러수준 / m2 ( 년 ) 0.84 0.9 달러 / m2 ( 년 ) 분양조건 50 년배타적토지이용권 50 년임대권 50 년임대권 나. 세제혜택및정책지원개성공단입주기업들은세금감면과관련된특혜조치들과함께, 기업경영활동개선및투자리스크완화와관련된다양한지원을받고있다. 개성공단의세금은기업소득세, 개인소득세, 재산세, 상속세, 거래세, 영업세, 지방세등으로분류된다. 개성공단의기업소득세세율은결산이윤의 10 14% 로설정되어있다. 하부구조건설, 경공업, 첨단과학기술부문과같은장려부문은당기순이익의 10% 를부과하고, 일반업종은 14% 를부과한다. 당기순이익계산이어렵거나연간판매및용역수입이 300만달러미만의부문은연간판매및서비스수입액의 1.5 2% 를부과한다. 기업소득세를부과하는시점이입주업체의흑자전환후 5년이후부터로설정되어현재까지세금관련비용은발생하지않고있다. 21) 중소기업청 중소기업진흥공단, 개성공단! 중국진출 Return 중소기업의대안, 2008, pp.22 23.
36 동향과분석 표 개성공단세금 구분납세의무자과세기준세율감면제도 기업소득세 개성공업지구에서소득을얻은기업 결산이윤 14%( 일반업종 ) o 장려 생산부문투자 : 15 년이상운영하는기업은이윤발생년도부터 5 년면제, 이후 3 년은 50% 감면 10%( 경공업, 하부구조, 첨단과학등장려부문 ) o 서비스부문투자 : 10 년이상운영하는기업은이윤발생년도부터 2 년면제, 이후 1 년은 50% 감면 o 이윤재투자 : 3 년이상운영시재투자분에해당한기업소득세의 70% 를다음연도세금에서감면 개인소득세 개성공업지구에 184 일이상체류하며소득을얻은개인 월보수액에서 30% 를공제한금액의 500 달러이상일경우 4 20% o 남북당국협정에의한소득면제 o 북측의금융기관으로부터받은저축성예금이자와보험금또는소득면제 o 공업지구에설립된은행에비거주자예금의이자소득면제 재산세 상속세 거래세 매년 1 월 1 일현재공단내영구건물소유자 개성공업지구내재산을상속받은자 생산부문의기업 건물용도별취득시현지가격 0.1 1% o 신규건물소유자는등록한날로부터 5년간면제 세금규정에서정한지출을공제한금액의상속액 생산물종류별판매수익금 6 25% 1 2%( 단, 술, 담배, 기타기호품등 15%) o 생산제품을남측혹은다른나라에수출할경우면제 영업세 서비스부문의기업 건설, 금융등부문별서비스수입금과건설물인도수입금 1 2%( 단, 오락부문은 7%) o 하부구조부문기업면제 ( 전기, 가스, 용수, 도로, 상하수도등기반시설 ) 지방세 도시경영세 자동차이용세 개인및기업월노임총액 매년 1 월 1 일현재개성공업지구내자동차를소유한기업또는개인 또는월수입총액 자동차종류 0.5% 3 60 달러 o 60 일이상자동차를사용하지않는자는미사용기간면제 자료 조혜영외 개성공단기업의국내산업파급효과및남북산업간시너지확충방안 한국산업단지공단
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 37 최근중국과베트남이외자기업에대한세제혜택을축소함으로서개성공단의세율이 해외경쟁공단에비해더욱유리하게되었다. 22) 개성공단의기업소득세는결산이윤의 10 14% 로설정되어있는데, 중국의경우지역과업종에따라약 15 25% 를부과하고 있다. 베트남도공업단지내제조업체에게제공하던법인세우대조치를폐지하고, 2009 년 1 월부터국내외기업모두에게표준세율 25% 를적용하고있다. 표 개성공단과해외공단의세제비교 구분개성공단중국공단베트남공단 기업소득세 o 기본세율 14%( 장려부문 10%) o 경영기간 15 년이상이면이윤발생년도부터 5 년간면제, 면제종료후 3 년간 50% 감면 (5 免 3 減 ) o 기본세율 25% ( 내 외자기업동일 ) 하이테크기업 중서부내륙지역 : 15% 영세기업 : 20% - 외자기업감면혜택취소 o 표준세율 25% 재산세 o 건물취득당시가격을과세표준으로하여 0.1 1% 의세율적용 o 건물소유등록부터 5 년간면제 - 건축물가격의 70% 를과세표준으로하여 1.2% 의세율적용 - 건물소유등록부터 3 년간면제 영업세 o 매출액의 1 2%( 오락부문의 7%) - 매출액의 5%( 오락부문 10 20%) 자료 중소기업청 중소기업진흥공단 참조 한편, 개성공단의경우세제혜택외에도남한정부에의한추가적인정책지원이있다. 남한정부는입법및금융지원등을통해개성공단입주기업들의경영활동및투자리스크완화를지원하고있는데, 가장중요한것이 2007 년에제정된 개성공업지구지원법 이다. 이는개성공업지구투자의안전성을확보하고개성공업지구사업을활성화하기위해제정된특별법으로, 국내중소기업에적용되는각종지원제도를개성공업지구현지기업에동일하게적용해입주기업의경쟁력을강화하고모기업의부담을해소하기위한것이다. 23) 이외에도담보능력이취약한개성공업지구입주기업이원활히자금을차입할수있도록신용보증기관을통한보증제도를도입ㆍ운영하고있는데, 보증대상은일정신용등급이상인개성공업지구투자국내중소기업으로한정하며보증한도는기업의신용 22) 중국은 2008 년부터 기업소득세법실시조례 제정에따라과거외국기업유치를위해시행하던세금우대정책을축소하였다. 내자기업과외국기업간기업소득세율을단일화하고, 새로운세법공포이전에설립된외자기업은 5 년간유예기간을부여하였다 ( 중소기업청 중소기업진흥공단, (2008), p.17). 23) 동법은개성공단입주기업에대하여국내공단에준하는정부지원책을보장하고있다. 특히개성공단입주기업에대해국내중소기업과동일하게중소기업구조고도화, 에너지합리화, 산업안전, 환경오염등의자금을지원해주거나또는융자해줄수있다.
38 동향과분석 도및실적에따라결정된다. 24) 손실보조제도는경협사업자가본인의귀책사유가없는비상위험등의사유로손실을입은경우손실액의 90% 까지를기금에서보조받을수있도록하고있다. 담보하는사항으로는북한의투자재산몰수ㆍ박탈, 전쟁, 내란, 남북당국의사업중단조치등으로한정하고있다. 25) 다. 임금수준개성공단입주기업들이북한노동인력을희망할경우관리위원회에인력알선신청을하게되면, 관리위원회는북측의노동알선기관과협의를통해기업에게인력을제공한다. 해당기업은총국으로부터공급받은인력을대상으로기능시험, 면접시험등을통해적합한인력을최종선발하게된다. 근로자의노동시간은주 6일 48시간이내를원칙으로하며, 노동보수는노임, 가급금, 장려금, 상금등으로구성된다. 북한근로자의월최저임금은 2010년말현재 60.8달러이며, 26) 임금의 15% 에해당하는사회보험료가추가되어입주기업이북한근로자 1인당지출하는월기본인건비는 69.9달러이다. 북한근로자의월최저임금은 2004년시범단지가동시 50달러에책정되었고, 2007년부터매년 5% 를넘지않는범위내에서인상된다. 따라서현재개성공단입주업체들이북한근로자 1인고용을위해지출하는월평균비용은 110달러정도인것으로파악된다. 표 개성공단근로자월평균인건비 1인당월지출액 (107.7달러) 기타기본급 (69.9달러) 복리후생 (37.8달러) (4.3달러) 최저임금사회보험료식대간식버스비 작업복, 물품등 합계 60.8 달러 9.12 달러 18.7 달러 9.1 달러 10 달러 4.3 달러 112 달러 주 연장근무및휴일근무수당제외자료 조명철외 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구 24) 시설자금은시설투자소요자금의 70% 와기존보증잔액을포함하여최고 100 억원중적은금액이내에서지원되고있으며, 운전자금은현지기업매출액 ( 예상매출액포함 ) 의 25% 이내에서지원된다. 보증료는보증료운영기준에따라년 0.5 3% 수준이고보증기간은시설자금의경우 7 년, 운전자금은 5 년이내이다 ( 조혜영외, pp.24 25). 25) 약정금액은원칙적으로약정가액 ( 계약 투자금액 ) 의 90% 수준이며, 약정한도는기업당 70 억원으로다만불가피한경우남북교류협력추진협의회의결을거쳐증액이가능하다. 26) 2010 년 8 월 1 일부터 2011 년 7 월 31 일까지적용된다.
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 39 이와같은개성공단의근로자임금은경쟁대상인중국, 베트남에비해매우낮은수준이다. 개성공단의월최저임금이 60.8달러인데비해, 중국산둥성공단의월최저임금은 760위안 (111.8달러 ) 920위안 (135.5달러 ) 이며, 베트남호치민시와인근지역공단의최저임금은 63 71달러수준이다. 게다가최근중국과베트남의인건비가경제성과함께빠르게상승하고있어인건비격차는더욱확대될것으로전망된다. 또한높은수준으로책정된사회보험료는중국과베트남에진출한한국기업에게부담이되고있다. 개성공단의사회보험료는기본급의 15% 인근로자 1인당월 9.12달러인데, 산둥성지역에소재한외자기업들이부담하는사회보장비는근로자임금의 28.1% 수준으로기업들은근로자 1 인고용에월평균 60달러정도를지불하고있다. 베트남의사회보험료도기본급의 20% 이며, 근로자 1인당월평균 15 17달러정도를지불하고있다. 따라서개성공단입주기업들이북측근로자 1인을고용하면서지출하는월평균 110달러의비용은중국산둥성공단과비교해서는 30%, 베트남경쟁공단과는 80% 수준에불과하다. 27) 표 개성공단의해외경쟁공단과의근로자 인당인건비비교 월기준 구분 개성공단 중국산둥성 베트남호치민 중국대비 베트남대비 월최저임금 60.8 달러 112 135 달러 (760 920 위안 ) 63 71 달러 생산직근로자수령임금수준 80 달러 250 300 달러 120 달러 0.45 0.54 0.26 0.32 기업부담사회보험료 9.12 달러 60 달러 15 17 달러 0.15 복리후생등부대경비 40 달러 58 100 달러 16 27 달러 1 인고용시기업비용수준 129 달러 368 460 달러 151 164 달러 자료 조명철외 개성공단과주요해외공단과의경쟁력비교연구 0.40 0.69 0.28 0.35 0.86 0.97 0.67 0.54 0.61 1.48 2.5 0.79 0.85 라. 개성공단의제약요인 지금까지살펴본바와같이개성공단은양호한기반시설과저렴한노동력, 세제헤택 등을통해경쟁국가들의공단에비해경쟁력을갖고있는것으로평가된다. 그러나이러 27) 노동력활용과관련하여개성공단의또다른장점은동일한언어를사용하고고졸교육수준의양질의노동력을낮은인건비로활용한다는점이다.
40 동향과분석 한장점과함께남북관계및북한체제특수성으로인해발생하는제약요인도만만치않다. 우선, 기업들이가장먼저지적하는것이노동력공급의부족과노무관리의제약이다. 국내기업의개성공단진출의주된이유는북한의저렴한노동력을활용한원가경쟁력확보인데, 최근노동관련불안요인이도출되어입주기업의수익성을저해하고있다. 개성인근지역의가용노동력이한계에다다르면서입주기업들이요구하는수준의인력을북한당국이원활히공급하지못하고있다는점이다. 28) 특히최근입주한일부업체들의인력난이더욱심한것으로전해지고있다. 그러나이러한기업이필요로하는인원을생산현장에투입하지못하는근본적인원인은노동력공급부족도있지만노무관리의제약도한요인으로지적되고있다. 개성공단업체들은북한당국에의해서만인력을공급받고외국경제특구와같이직접채용하는권한이나노동시장이존재하지않는다. 북한당국에의한노동력공급은배치된인력들의이직율이낮은장점은있으나, 최근에는공급인원이부족하여기업들이요청하는근로자성별, 연령, 기술수준과다른경우가많아기능인력양성과근로자숙련도향상에어려움이있다. 둘째, 개성공단의 3통문제이다. 군사분계선을통과하는원자재의반입, 생산품의남한으로의반출은개성공단시행초기보다많이개선되었지만, 개성공단입주업체들이통행, 통신, 통관에서경직성과불편을겪는 3통 문제는여전히존재한다. 남북관계경색으로인해 2007년말에 3통문제개선에원칙적으로합의했음에도불구하고, 아무런개선조치가이루어지지않고있다. 3통의제약으로인해개성공단은수도권과인접한공단임에도불구하고, 인원과차량이자유롭게출입하지못하다는특수한사항이해외경쟁공단에비해경쟁력을떨어뜨리는요인으로작용하고있다. 따라서남북한당국이가급적빠른시일내에출입절차를더욱간소화하고, 출입경시간에보다많은탄력성을부여하는방향으로개선해야한다. 또한전화, 팩스외에도인터넷과이동통신서비스의허용문제도협의해야한다. 셋째, 원산지문제의해결이다. 개성공단이보다활성화되기위해서는개성공단생산제품이세계시장에원산지장벽없이진출할수있는환경이마련되어야한다. 현재개성공단생산제품의대부분은국내에서소비되고있는상황이나중장기적으로는해외시장 28) 북한당국은근로자들의출퇴근이가능한개성인근지역의인적자원이부족하여인력수급에어려움을겪고있으며, 이로인해최근공급되는인력의질도낮아지고 40 50 대의근로자를공급하는경우도늘어나고있다. 북한내륙지역의근로자이주를위해기숙사건축이거론되고있지만, 이는단기적처방이지근본적해결책은되지못한다.
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 41 지출을위한원산지문제의해결이필요하다. 현재개성공단생산제품의경우 개성공업지구반출입물품및통행차량통관에관한고시 ( 관세청, 2005.3.10 시행 ) 에의거, 국내투자지분과국내산직접재료비비중이 60% 이상인경우국내산으로간주되나해외수출의경우수입당사국의원산지규정을적용받고있다. 특히, 원산지가북한산으로표시될경우 WTO회원국으로부터최혜국대우를받을수없는상황이며, 미국의경우북한제품의수출자체가쉽지않다. 넷째, 다자간전략물자수출통제체제에따른제약이다. 북한은다자간전략물자수출통제와미국의수출관리규정에의거하여특정품목에대한반출제한대상국가로지정되어있기때문에개성공단내에서고부가가치제품생산은현재로서는어려운상황이다. 대표적인다자간전략물자수출통제로는 핵무기수출통제와관련해서핵공급국그룹 (NSG; Nuclear Suppliers Group), 생물화학무기와관련해서오스트레일리아그룹 (AG; Australia Group), 미사일기술수출관련해서미사일기술수출통제 (MTCR; Missile Technology Control Regime), 대량살상무기를제외한통상적인재래무기와이와관련한이중용도품목및기술에대한통제체제로바세나르협정 (Wassenaar Arrangement) 등이있다. 이로인해개성공단으로설비를반입할때입주기업들은이중용도품목과관련해서전략물자해당여부를확인하고반출입신고를해야한다. 만약이러한통제체제가근본적으로해결되지않는다면향후기술집약적고부가가치분야기업들의개성공단진출이쉽지않을것으로보인다. 다섯째, 남북관계및북한의대외관계등에따른불확실성이다. 개성공단개발과국내외기업의투자가개성공단추진초기의기대와는달리크게성과를거두지못하는이면에는불안정한북한의대외관계로인한높은투자리스크가내재되어있기때문이다. 개성공단과경협사업은남북간및한반도를둘러싼정치 군사적상황에큰영향을받아왔다. 사실불안정한남북한관계와예측하기힘든북한의대외관계는남한과외국기업의대북진출을제약하는가장큰요인이라고할수있다. 특히북한의미사일발사및핵실험은국제사회에서북한의고립정도를심화시켰을뿐만아니라, 대북경제제재를강화시켜개성공단의투자환경을악화시켰다. 또한북한의군사적도발에따른 5.24 조치 등으로인해개성공단에대한신규투자가차단되는등남북관계개선도시급한실정이다.
42 동향과분석 4. 개성공단활성화방안 이미살펴본바와같이개성공단은입지, 기반시설, 노동력, 세제등에서충분한국제경쟁력을확보하고있다. 이러한경쟁력을보다적극적으로활용해서공단을발전시키기위해서는이미지적한몇가지제약요인에대한해결책이조기에마련되어야한다. 우선가장중요한것이 3통관련제도의개선이다. 개성공단의인적, 물적출입, 통신, 통관절차의간소화를위해기존에남북한간에합의되고논의된내용들을구체화하고실천할필요가있다. 이미지난 2007년정상회담을통해남북은민족균형발전과공동번영을위해 3통 ( 통관, 통신, 통행 ) 문제를비롯한제반제도적보장장치들을조속히완비하기로합의한바있다. 후속회담인제1차남북총리급회담 (2007 년 11월 ) 에서도 3통관련제도개선에대한합의하였다. 기존합의정신을바탕으로구체적인해결방안을모색해야하는데, 제일먼저지정통행시간대를폐지하고, 전자시스템구축을통한출입절차의간소화및신속화를이루어야한다. 또한상시출입자는출입증으로별도의신고절차없이수시출입이필요하다. 제한된통행시간을연장하는등출입경시간에대한탄력성을확대할필요가있으며, 장기적으로는 연중무휴, 상시통행 을실현해야한다. 통신의경우도제한적인수준에서라도인터넷을개통시키고, 이동통신사용도가급적조속히이뤄져야한다. 통관의경우에는통관절차의간소화를위해검수방식변경과통관시간단축을위한세관검사장의신설과확충을조기에추진해야한다. 둘째, 노동력공급부족문제의해결책을조기에마련해야한다. 개성공단경쟁력의핵심은양질의노동력공급이다. 현재필요인력을제때에공급하지도못하고, 숙련된기능인력을구하는것은더욱어렵다. 개성공단사업이활성화될수록인력문제는더욱심각해질것으로예상된다. 따라서단기적으로인력공급의원활화를위해서는노동자숙소건설이조속히추진돼야하며, 이를위한남북당국간협의가필요하다. 이와함께노동력의수요와공급관계를조절하고, 기업과근로자가상호선택할수있도록노동시장의자유화가개성공단지역내에한해이루어질수있도록북축이나서야한다. 셋째, 북한인력의기술능력향상을위한지원이다. 북한근로자기술교육을위해 2007년 11월에준공한개성기술교육센터의운영정상화를통해북한노동인력의질적향상을위한노력이필요하다. 개성공단입주기업이증가하고다양한업종이입주할경우, 기업들이필요로한북측근로자의기술수준도다양해질것이며작업자의직무능력향상이요구될것이다. 개성기술교육센터에서는기초직무교육뿐만아니라품질관리, 생산기술, 제품개발과관련한프로그램을운영하여향후남한의직업훈련센터혹은기능대
개성공단의경쟁력분석및활성화방안 43 학과같은규모와역할을담당할수있도록발전시켜나갈필요가있다. 마지막으로가장중요한것이개성공단의안정성제고이다. 개성공단을남북관계나국제정세등의영향을최소화하기위한남북한당국의협력과새로운관련합의가필요하다. 지금까지개성공단은남북한의정치, 외교, 안보상황과국제적영향을민감하게받아왔다. 이를최소화하기위해서는국제기구나외자기업들의참여를확대해나가야한다. 또한개성을별도의북한내부와분리된자유경제지대로설정하여시장경제에기초한남북한 경제통합모델 시범지역으로활용하는방안도적극모색할필요가있다.
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연구논문 6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 : 미 중정상회담이후정세변화를중심으로 47
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 47 6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 : 미 중정상회담이후정세변화를중심으로 김진하 ( 통일연구원연구위원 ) jinha@kinu.or.kr I. 서두 워싱턴현지시간 2011년 1월 19일국빈방문중인중국후진타오국가주석과오바마미국대통령은정상회담에서합의한 41개항목을공동성명의형식으로발표하고합동기자회견을가졌다. 1) 2010 년북한의 천안함폭침 과 연평도포격 등의군사적도발로고조된남북간갈등과 우라늄농축시설공개 로위협적으로재연된북핵문제 2) 등의난제에대한양국정상의해법찾기에우리의기대와관심이모아졌다. 다른한편, 남북갈등과관련하여발생했던미 중간경쟁과갈등상황에근거하여한반도문제해결을위한실효성있는합의의도출이쉽지만은않으리라는비관적견해도있었다. 결국양국정상이제시한대안은 남북관계의의미있는진전 을선결조건으로하는 6자회담의조건부재개 라는절충안이었다. 북핵및남북간군사적긴장고조문제해결의대안으로 6자회담구도가또다시등장 1) 성명전문은 <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/19/us-china-joint-statement> 에게재됨. 2) 2010 년 11 월연평도포격도발직전북한은영변핵시설단지를방문중인핵물리학자해커박사일행에게우라늄고농축시설로보이는일련의시설물을공개하여북핵문제에대한국제여론환기를의도한바있다. Siegfried S. Hecker, "A Return Trip to North Korea s Yongbyon Nuclear Complex," Special Report (Center for International Security and Cooperation, Stanford University, November 20, 2010)
48 연구논문 하게된것이다. 성명발표후하루도지나지않아북한은김영춘인민무력부장명의로 천안호사건과연평도포격전에대한견해를밝히고조선반도군사적긴장을해소할데대하여 라고의제를명시하면서남북고위급군사회담을열자고제안해왔다. 북한의신속한대응은중국측과긴밀한사전조율이있었음을보여준다. 3) 북한이연초신년사설에서부터남북간 대화와협력사업을적극추진시켜나가야한다 고주장하며다양한수준의대화제의를해왔으나우리측은이를진정성이낮은선전공세로일축해왔다. 2010년도발상황의엄중함을고려할때, 이에대한사과나유감표시없이남북대화에임하라는북측의요구는받아들이기어려운것이었다. 사과등의권한이있는, 즉책임있는당국자간의대화가개최될수있는전기를정상회담이제공해준것이다. 그러나남북간실질적대화재개의단초로기대를모았던실무급예비접촉은고위급본회담에서다룰의제선정에서조차실패를경험하면서 2월 8-9일진전없는짧은만남으로끝나고말았다. 4) 한국은진정성있고건설적인남북관계의복원을위한북한측노력의징표로서도발사과및재발방지공약을요구하였으나, 북한이이에응하지않았던것이다. 남북관계개선을통한 6자회담재개수순이교착상태에빠지자, 중국측은남북관계개선문제와분리하여 6자회담재개프로세스의첫단계로서 남북 6자회담수석대표간회담 을 4월 16일우리측에제안함으로써 6자회담재개의불씨를살려기위해외교적노력을경주하고있다. 그러나현재까지교착상태타개를위한실질적전기를마련하지는못하고있는실정이다. 이글에서는이러한현정세를분석하여 [1] 6자회담재개가능성및그한계를진단하고, [2] 6자회담재개프로세스와관련한북한의대남협상전략을예측해보고자한다. 상기의목적에따라, 이글은다음과같이구성되었다. 다음 2장에서는서두에서소개한한반도문제에관한지난 1월미 중정상회담에서의합의상항을구체적으로살펴보고, 회담이후전개된 6자회담재개및남북관계개선문제와관련하여주목할만한당사국들의움직임을조망한다. 제3장에서는보다근본적인의미에서 6자회담체제가지닌 3) 2010 년 12 월중국다이빙궈국무위원의방북, 1 월 3 일양제츠중국외교부장의방미, 1 월 4 일보스워스 (Stephen Bosworth) 미대북정책특별대사의한국과중국방문, 그리고같은달 9 일미게이츠 (Robert Gates) 국방장관의중국방문을통해관련국간사전의견수렴작업이진행된바있다. 4) Aidan Foster-Carter, "South Korea-North Korea Relations: Not Getting Better," Comparative Connections, Vol. 13, No. 1 (May 2011), pp. 85 103, <http://csis.org/files/publication/1101q.pdf>.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 49 구조적한계를적시하면서, 회담당사국간의이해관계상충을분석한다. 4장에서는남북대화및 6자회담프로세스에임하면서취할수있는북한의협상전략을유형별로정리 예측해본다. 국제정세뿐만이아니라북한내부정치적요인들도북한의전술적행보선택에중요한영향을미칠것으로예상된다. 마지막 5장에서는한국측의대처방안을토론해본다. 남북비핵화회담에서든군사회담이든한국으로서는진정성확인과실효성확보의원칙을견지해나아가야할필요가있다고주장된다. II. 미 중정상회담과 6자회담 1. 6자회담재개조건 이글에서초점을맞추고있는한반도문제에관한미 중정상회담합의사항은공동성명 18항에집중적으로적시되었다. 주내용을차례대로살펴보자. 첫째, 양국은대원칙으로서 한반도의평화와안정유지 에합의하면서, 2005 년 9.19 공동선언및관련유엔안전보장이사회결의안 ( 실질적으로 Resolution 1695, 1718 5) 및 1874 를지칭 ) 을실천을위한준거의틀로서제시하였다. 6) 표 1 은이번합의의근본토대를제공한 9.19 합의의주요내용을다루고있다. 표 공동성명의주요내용 6 자회담의목표와방법 상호관계 한반도평화 이행방식 평화적방법에의거한한반도의검증가능한비핵화북한의모든핵무기와핵계획의철폐. 북한의 NPT 및 IAEA 복귀. 북한의핵에너지평화적이용권리보장및북한에대한경수로제공. 1992 년 한반도비핵화에관한남 북공동선언 의준수 이행 ( 미국의한반도내핵무기재배치금지및미국의북한불가침공약 ). 평화공존의원칙 UN 헌장이규정한목적과원칙및국제관계에서인정된규범의성실한준수. 미 북상호주권존중및평화공존. 미 북관계정상화추진. 6 자간경제협력중진및북한에대한에너지제공논의. 당사국은동북아시아의평화와안정을위해공동으로노력할것공약 공약대공약 및 행동대행동 의원칙에입각한단계적이행. 6 자간상호조율된조치. 5) 유엔안보리결의안 1718 은 6 자회담재개를위한외교적노력 을강력히권고하고있다. 6) 9.19 합의와 1695, 1715 및 1874 결의안의구체적내용은다음을참조. 조민 김진하, 북핵일지 1955 2009 ( 통일연구원, 2009)
50 연구논문 9.19 합의의원용으로 다자간협상 방식으로합의된조치를통해당사국들이북한을 보장 하거나합의불이행에대해서는 재제 를가함으로써 한반도비핵화 를실현하는것이한반도평화유지의요체임을재확인한것이다. 북핵위기가비단미국과북한만의문제가아닌중국을포함한다양한국제행위자가관련된이슈이므로그해결도국제적으로이뤄져야한다는원칙을다시천명한것이다. 7) 미국무부공보담당크롤리 (Philip J. Crowley) 차관보가 1월 24일밝힌바있듯, 미 북직접협상이아니라 6자회담프로세스만이문제해결을위한정당한도구임을분명히명시한것이다. 8) 표 2 는실패로끝난미 북양자간 제네바합의틀 (Agreed Framework) 과 6자회담으로성사된 9.19 공동선언체제를비교하였다. 표 년제네바합의와 년 합의 목표 협상방법 [ 제네바합의 ] 미국의보상에의한북한측의핵무기개발활동동결 ( 영변핵시설해체등 ) [9.19 합의 ] 평화적방법에의거한한반도의검증가능한비핵화및한반도평화공존 ( 현상유지 ) [ 제네바합의 ] 양자 ( 미 북 ) 협상 [9.19 합의 ] 다자간협상 6자회담을통해만들어진다자간합의의틀로한반도문제에접근함으로써중국측이원하는대로 6자회담재개및다자주의원칙에는원론적으로동의하는한편, 미국은 UN 등에의한국제사회의북한제재에도중국측이성실히임해줄것을간접적으로주문하는선에서타협점을찾았다. 후반부에서도 9.19 합의와관련된 국제적의무와공약 의준수를다시강조하였다. 북한측에의한연이은약속불이행사태들이 6자회담체제의좌초를초래한근본원인이었음을지적하면서, 중국의성의있는제재동참과북한에대한영향력행사를요구하는미국측의사가간접적으로투영된것으로여겨진다. 7) 9.19 합의의원용을통해동아시아질서유지에대한 중국의역할과의무 를재차강조하였다. 1994 년 ' 제네바합의틀 ' 이미 북양자간합의방식으로채택된데다북한비핵화와이에대한보상이라는결론에도달한 협의의타협 이었다면, 9.19 선언은다자간협상의방식으로전개되었고한반도평화공존의원칙적이슈까지다루는광의의의제 를다룸으로써중국측의이해관계를반영하는한편동북아질서관리자로서중국의위상과역할을미국측이공인하는결과를가져왔다. 8) Department of State, "Daily Press Briefing by Philip J. Crowley, Assistance Secretary," Washington, DC, January 21, 2011, <http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2011/01/155163.htm>
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 51 둘째, 양측은남북관계개선의중요성을강조하며, 진정성있고건설적인 (sincere and constructive) 남북대화 가 6자회담조기재개를위한 필수적조치 라는데합의하였다. 남북대화를경유한북핵문제협상이라는우리측원칙에부합되는부분이다. 한국측의 비핵화는 6자회담으로, 6자회담은남북관계의진전으로, 남북관계의진전은북한의진정성으로부터 라는결자해지원칙이반영된것으로볼수있다. 2010 년천안함폭침과연평도포격도발로야기된남북경색국면을 최근사태전개 로촉발된긴장고조라고중립적으로표현되었다. 그러나한미간긴밀한공조가효과를발휘한듯, 우리정부가주장해온북한대화제의의진정성여부라는척도가공동성명에도명시되는외교적성과를거두었다. 남북관계진전에있어서 진정성있는또는건설적인조치 라는기준은다소모호한표현이라할수있다. 정상회담전 12월 16일크롤리차관보는 6자회담재개를위해서는북한이 [1] 도발중단, [2] 역내긴장감소, [3] 한국과의관계진전, [4] 9.19 공동선언 에발맞추는비핵화를향한긍정적조치단행, [5] 유엔안보리결의안으로부과된국제적의무사항의준수등의선행조건을충족시킬수있는건설적움직임을보여야할것이라주문한바있다. 9) 이의연장선에서, 1월 10일에는한국을공격하거나더이상위협적인도발을감행하지않겠다는공약 (a public pledge) 이생산적이며지속적인남북대화의환경을제공할것이라언급하였다. 10) 1월 20일일일브리핑을통해미국무부터너 (Mark C. Toner) 부대변인대리도북측의군사회담대화제의를일단긍정적이라평가한후, 보다구체적인행동 으로뒷받침되어져야함을강조하면서, 북한의어떠한조치가긍정적인또는구체적행동인지에대한판단은근본적으로한국측이판단할사안이며, 북한이취할조치의준거틀역시남북간대화를통해결정할수있을것이라는견해를피력하였다. 11) 궁극적으로긍정적 구체적행동이란 한국측이정의할어떤것 이라는뜻이다. 12) 우리정부도 1월 10일이미통일부대변인논평형식으로북한에대해 [1] 천안함폭침 9) Department of State, "Daily Press Briefing by Philip J. Crowley, Assistance Secretary," Washington, DC, December 16, 2010, <http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2010/12/153016.htm> 10) Department of State, "Daily Press Briefing by Philip J. Crowley, Assistance Secretary," Washington, DC, January 10, 2010, <http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2011/01/154205.htm> 11) Department of State, "Daily Press Briefing by Mark C. Toner, Acting Deputy Department Spokesman," Washington, DC, January 20, 2011, <http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2011/01/ 155027.htm> 12) Ibid.
52 연구논문 과연평도포격도발에대한책임있는조치및추가도발방지에대한확약및 [2] 비핵화에대한진정성확인을위한남북당국간대화를제의한바있다. 우리측정의인셈이다. 그동안정부가견지해온 [1] 대화를위한대화배격 및 [2] 결자해지의원칙을일관되게추진하여명분과실리양면에서주도권을행사할수있어야한다. 다음절에서논의되겠지만, 한국정부는이러한원칙을현재까지굳건히견지해나가고있다. 셋째, 북한이 ( 실재를 ) 주장하는 이라고에둘러표현하였지만, 미국측의사를반영하여북한의우라늄고농축프로그램 (UEP) 을양측의공동우려사항으로명기할수있었다. 비록우리와미국측주장대로북한우라늄농축프로그램문제를유엔안보리에안건으로상정하는데는성공치못했지만, 중국측으로부터부분적인양보를얻어내어일종의비핵화공동전선을형성할수있었다는데의의를찾을수있다. 정상회담직후이뤄진북한의군사회담제의와우리측의긍정적검토및역제의에대하여, 백악관깁스 (Robert Gibbs) 대변인도전향적이라평가하면서, 미 중정상회담을통해미국과중국이북한의우라늄농축프로그램에대한우려를표시하는등북한의침략행위를다루는문제에있어서는양국이어깨를나란히하고있다는모습을한국측에보여줌으로써긍정적조건이마련되었다고언급했다. 애써중국측의역할에의미를부여하는모습이다. 13) 6 자회담의틀을통하여기존의플루토늄핵물질생산시설이외에우라늄농축프로그램에대해서도감시, 통제및불능화작업을추진해나갈수있는최소한의공동기반을마련한것이다. 포괄적핵실험금지조약 (CTBT, Comprehensive Test Ban Treaty) 의조기이행에대한합의에서드러났듯, 핵비확산이슈에관한한양국은동일한이해관계를공유하고있다는점을분명히하였다. 미 중핵안보센터 (CENS, Center of Excellence on Nuclear Security) 의설치합의도중국의보다전향된자세를반영하는것으로핵확산문제에관한한양국의공통된억지의지가구현된것으로해석될수도있겠다. 북한에대한간접적압박이될수도있겠다. 비록온도차는있지만, 미 중정상은북핵문제에대한해결책으로다시 6자회담의협상틀을제시하였다. 또한북한의진정성검증에대한시금석으로서남북간갈등및군사적긴장국면을해소를위한북한측의구체적행동을주문하였다. 이에따라남북대화를경유한 6자회담재개공식이시도되게되기에이른다. 13) White House, "Press Briefing by Press Secretary Robert Gibbs," Washington, DC, January 20, 2011, <http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/01/20/press-briefing-press-secretary-robert-gibbs-1202011>
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 53 2. 남북군사예비회담의결렬과중국의공세적중재 북한은작년의대결국면을반전시키려는듯신년초부터대화공세를취해오고있다. 표 3 에서이를정리하였다. 14) 표 년 월중북한의대남대화촉구과정 1.1 신년공동사설 남북간에 대화와협력사업을적극추진시켜나가야한다 주장 1.5 정부, 정당, 단체연합성명 4 개항의 중대제안 발표 1 남측당국정당단체들과의폭넓은대화제의 2 북과손잡으려는그누구와도만날용의 3 긴장완화와평화화해와단합협력사업등모든문제협의가능 4 상호비방 중상및자극행위중단 * 특히 당국회담을무조건조속히개최할것 을요구 1.8 조국평화통일위원회 ( 조평통 ) 대변인담화 당국회담을비롯하여적십자금강산관광개성공업지구회담재개제의판문점남북연락채널재개남북경협협의사무소동결해제통보 * 우리의대화제안에는아무런조건부도없으며그진의를의심할것도없다 고주장 1.10 아시아태평양평화위원회 ( 아태위 ), 적십자사, 경협사무소통지문 1.20 인민무력부장명의공개서한 당국회담실무접촉적십자회담일정 장소제시, 판문점연락채널재개 (1.12), 경협사무소정상운영통지. 우리국방장관에게 천안호사건과연평도포격전에대한견해를밝히고조선반도의군사적긴장상태를해소할데대하여 를의제로하는 남북고위급군사회담 과이를위한예비회담개최제의 1.28 조국통일민주주의전선 ( 조국전선 ) 호소문 1.29 북군사당국통지문 1.31 아태위통지문 전체조선민족에게보내는호소문 형식으로당국대화를촉구하면서최고인민회의와우리국회사이의의원접촉도제기 우리의 2 월 11 일군사실무회담역제의에대해회담날짜를 2 월 1 일로앞당기자 고요구 통일부에 대화의장애물들이모두제거 되었다면서남북대화들을조속히개최할것을요구 14) 표 3 은다음에서차용. 한기범, 북한의집중적인대남대화공세배경, KINU Oneline Series CO 11-06(2011, 2), <http://www.kinu.or.kr/issue/index.jsp?category=1>
54 연구논문 미 중정상회담결과로 6자회담재개가능성이가시권에들어오면서대화공세에더욱박차를가하는모습이었다. 그러나북한의협박과협상의병행, 즉화전양면전술및한국내부분열을의도한통일전선전술의일환으로이해될수도있는, 즉선전전의양상으로도비칠수있는 제안을위한제안 들이다수였다. 이에반해한국측에있어정상회담이후제안된군사회담은여타전시적대화제의들과는달리북한의진정성을실체적으로확인할수있는실질적대화의장으로볼수있었다. 앞서김영춘의대화의제제안에서도살펴볼수있듯이 2010년도발상황에대한북한의모종의조치가암시되는분위기였다. 서두에서살펴보았듯이고위회담을준비하는대령급남북군사예비회담자체가결렬되면서북한의화해노력의진정성에대한한국측의의구심은오히려깊어진형국이다. 남북간직접대화 (dialogue) 가교착상태에빠져들자, 6자회담재개를목표로중국측이중재를위해적극적으로움직이기시작했다. 남북대화경유를통한회담재개방식이 진정성 의징표로서도발에대한사과및재발방지를요구하는우리측의원칙적접근과이를회피하려는북한측의태도로난관에봉착하자중국이우회로개척에나선것이다. 15) 중국외무성은 4월 7 12 일방중한김계관북한외무성제1부상과의접촉을통해중재안을마련하고, 16) 이를우다웨이중국한반도사무특별대표를통해 4월 15일한국측에전해왔다. 17) 그핵심은 [1] 교착상태에빠진남북간대화과정에서비핵화이슈를분리하여, 이들사안들을별도의프로세스로진행하며, [2] 남북비핵화회담을거쳐미북양자대화를추진한후 6자회담재개프로세스에돌입한다는것이다. 난제인북한의사과문제등을우회하면서도, 미 중정상회담에서합의된남북당사자접촉과긴장완화이후 6자회담재개원칙을고수하는절충안을제시한것이다. ( 그림 1 참조 ) 15) 6 자회담재개문제와관련한최근중국측의외교활동에관해서는다음을참조할것. Scott Snyder, "China-Korea Relations: Can Inter-Korean Dialogue Revive the Six-Party Talks?" Comparative Connections, Vol. 13, No. 1 (May 2011), pp. 109 118, <http://csis.org/files/publication/1101q.pdf>. 16) 방중기간중김계관은장지준중국외무성부상, 양제츠중국외무상, 우다웨이중국한반도사무특별대표등과개별회담을열었다고중국외무성이발표한바있다. 중국측의북한설득이집요했음을알수있다. 17) 중국이 6 자회담재개에 과도하게 적극적인이유는다음장에서논의된다.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 55 그림 중국중재안 단계적접근법 [Track 1] 남북긴장완화와관계개선을위한남북회담 [Track 2] 남북비핵화회담 남북 6자회담수석대표간회담 (1단계) 미북접촉 6자회담재개 이를수용한다면 6자회담재개여부가비핵화의지의 진정성 여부를전제로한남북비핵화회담의향방에따라결정될수있게된다. 이에대해북핵문제협의차워싱턴을방문중인정부고위당국자는 비핵화를위한남북대화는우리가이미제의한것 이라며대화성사가능성을암시하면서도, 북한과의대화는순서가중요한것이아니라실질적으로비핵화의진전을기할수있느냐가중요하다 며북한의비핵화에대한진정성여부를중요한잣대로삼을것임을시사한바있다. 18) 그는또 남북대화를해보고그결과를놓고한 미가협의해북미대화에대한종합적판단을해야할것 이라며선을긋는모습이다. 19) 북의진정성확인문제가또다시중요한회담성공의준거로등장하는모습이다. 5월 9일독일을방문중인이명박대통령은메르켈독일수상과의공동기자회견자리에서 2012년 3월개최되는핵안보정상회의 (Nuclear Security Summit) 에김정일을초청할수있다며, 그전제조건으로국제사회에대한확고한핵포기의지표명과 2010년북한도발에대한사과를요구하였다. 20) 지금까지미 중정상회담이후 6자회담재개와관련한정세변화를살펴보았다. 다음장에서는북핵문제의해결책으로거듭재등장하는 6자회담체제의본질적한계에대해논해본다. 18) 윤완준, 정부 긍정적진전 비핵화회담추진, 동아일보, 2011. 4. 16; 김상연, 북태도변화없으면 6 자회담재개안해, 서울신문, 2011. 4. 16. 19) 김명호, 북비핵화논의수용땐남북대화, 국민일보, 2011. 4. 16. 20) 전수영, 비핵화합의땐핵정상회의김정일초청, 연합뉴스, 2011. 5. 10.
56 연구논문 III. 6 자회담체제의구조적한계 1. 약한레짐으로서 6자회담체제 6자회담이그간북한비핵화목표달성에실효적도구로서제대로기능하여왔는지는매우의문스럽다. 북한의플루토늄핵무기개발을억제하지도못했을뿐만이아니라, 약속을이행하지않는북한과같은행위자를효과적으로제재할수도없었으며, 우라늄농축프로그램추진을사전에차단하지도못했다. 오히려북한이비핵화대가로주어진경제지원을향유하면서핵무기및운반매체개발에필요한시간을버는데방조한측면마저있다. 보다심각한문제는이러한낮은실효성이단지전술상의실책이나방법론상의문제가아닌 근본적이며구조적인 한계에서연유된것으로보인다는점이다. 그렇다면회담재개가앞으로도북한비핵화달성에크게기여할수는없을것이라는전망이설득력을가질수밖에없다. 6자회담의한계는회담참가당사국들간의이해관계상충과하나의국제레짐 (international regime) 으로서 6자회담체제가가지는취약성에서찾아볼수있을것이다. 21) 6자회담의실효성을제약하는요인으로무엇보다도회담참여자들의평화적 ( 즉, 협상과보상을통한 ) 북한비핵화달성이라는공동의목표에대한동기의강약과공약정도가상이하다는점을들수있다. 6자회담이참가자들의행위를규범적절차적으로수렴하여비핵화라는공공선을조직적으로생산해내는탈-국가적체제로기능하기보다는각행위자들이개별국가의이익을도모하는이전투구의지리멸렬한게임의장으로둔갑할개연성이근본적으로높을수밖에없다. [ 북한 ] 그간의경험을통하여비핵화에대한북한의의지가매우 희박하다 라는점은거듭확인되었다. 북한은동북아국가들중거의유일하게핵무기비확산규범 (norm) 에역행하는일탈국가로자리매김해오고있다. 22) 북한의핵무장욕구는군부및선군보위세력이독점적지위를확보하고있는국내정치체제에확고히뿌리받고있는것으로여 21) 국제레짐은국제관계상의주어진일정영역에서참여하는행위자 ( 예, 개별주권국가 ) 들의 ( 행위방식이나정책결정의결과에대한 ) 기대치가수렴될수있는암묵적, 명시적원칙, 규범, 규칙, 정책결정절차 를의미한다. Stephen D. Krasner, Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables," In International Regimes, edited by Stephen D. Krasner (Ithaca: Cornell University Press, 1983) 22) Etel Solingen, Nuclear Logics: Contrasting Paths in East Asia and the Middle East (Princeton and Oxford: Princeton University Press, 2007) 참조.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 57 겨진다. 평화적국제공조로한국가의체제적성격을바꾼다는것은지극히힘든일이다. 더욱이, 선군정치연합의단합을꾀하여야할후계보위정권에핵무기포기를결심시킨다는것은거의불가능한일이다. 23) 북한은오히려 6자회담의틀을활용하여핵무기 보유국가의지위 를공인받고, 그연장선상에서평화체제수립을꾀하고있는것으로보인다. 미국과한국을향하여유화적신호를보내는한편, 중국과의경협을강화하면서개방 개혁제스처를취하여체제유지에필요한경제및식량지원을얻어내는방편으로서 6 자회담을이용하려들수있다. 한보고서에따르면, 식량수급상태가비교적나아졌다고평가되는 2008년이후에도북한인구중상당수가외부원조에의지하여기아와투쟁중인것으로추산된다. 24) 특히, 2010년북한의작황상태는태풍과수해등의여파로더욱심각한수준으로악화된것으로보인다. 25) 미국등국제사회의제재로 26) 경제난이심화된데다정당성이떨어지는 3 대세습의강행으로일반주민에게서는물론엘리트층사이에서조차체제에대한회의감이증대되고있는실정이다. 그렇다고해서체제붕괴와직결될수도있는위험성을내포한개혁 개방정책의대규모추진을통해서문제의본원적해결을시도한다는것은후견정부로서는지나친모험일것이다. 9.28 당대표회나중앙위원회전원회의를통해구성된후계정권의인적구성이나개정당규를통해드러난지도이념의지향점을면밀히검토해보면, 향후에도근본적인개혁이없을것임이보다분명히드러난다. 이에따라북한은최소한의체제운영에필요한물적지원을내부개혁없이 외부로부터 얻어내야할필요가있으며, 27) 이를위해 6자회담재개시도, 남북간긴장감소, 북 23) Jin-Ha Kim, North Korea's Succession Plan: Stability and Future Outlook, Korea University Ilmin International Relations Institute Working Paper Series No. 8. (December 2010), <http://www.iiri.or.kr/> 24) Dick K. Nanto and Emma Chanlett-Avery, The North Korean Economy: Leverage and Policy Analysis, CRS Report RL 32493 (Congressional Research Service, Updated Aug. 26 2008). 25) WFP/FAO/UNICEF, Rapid Food Security Assessment Mission to the Democratic People's Republic of Korea," Special Report (24 March, 2011). 26) 특히미국은현재시행중인유엔결의안 1695, 1718, 1874 및대량살상무기거래금지행정명령 13382 에이어북한의천암함도발에대한대응으로추가금융제재를추진중에있다. 미국의대북경제재재에대해선다음을참조. Karin Lee and Julia Choi, "North Korea: Unilateral and Multilateral Economic Sanctions and U.S. Department of Treasury Actions 1955-April 2009," National Committee on North Korea Working Paper (Last Updated April 28. 2009). 27) North Korean Advisory Group, Report to the Speaker, U.S. House of Representative (Washington,
58 연구논문 핵문제를매개로한미국과의대화추진등의임시방편적유화전술을구사할수도있을것이다. 핵협상등을도구로한국과미국등으로부터상당한경제지원을얻어냈던기억을쉽게잊을수는없을것이기때문이다. 28) 유화전술이성공하여 6자회담이나북미협상또는남북정상회담등이개최된다면, 경제적지원이나대규모식량원조를국제사회로부터갹출해낼수있을뿐만이아니라, 김정은후계체제의국제적공인또는암묵적동의라는부수입을올릴수있을것으로도기대된다. 그럼에도불구하고 6자회담이나남북회담재개노력등의북한의유화적제스처는군사적모험주의경향에종속된제한적수단으로보아야할것이다. 이는선군군사세력의절대적지지를확보하여야하는세습후견정부의내부정치적한계와역내에서안보불안정을조성해야주변국으로부터일정지원을얻어낼수있는 지정학적역설 때문이다. 천안함사태이후전개된미 중갈등국면으로보다많은중국의경제적, 정치적지원약속을얻어낼수있었던그간의선례들을돌이켜보면, 군사적도발의후속 수확전술로서유화전술의한정적성격이쉽게이해될수있다. 29) 북한지도부는어떤식으로든지원을받아내기위해서동북아안보상태를뒤흔들수있는능력을보유하고있다는사실을주변국에때때로과시할필요가있다고믿고있는듯하다. 근본적으로북한지도자들은위험을회피하고자노력하는집단과는거리가멀다. 사실, 위험을감수함으로써번창하는집단이다. 30) 만약유화제스처가소기의성과를거두지못할경우언제든안보상의도발정책으로급격히회귀할가능성이농후하다할수있다. 6자회담재개를위한당사국들의활발한외교적움직임에도불구하고역내 DC: GOP, 1999), p. 30; Marcus Noland, Avoiding the Apocalypse: The Future of the Two Koreas (Washington, DC: IIE Press, 2000), p. 348; Bruce E. Bechtol, Jr., Defiant Failed State: The North Korean Threat to International Security (Washington, DC: Potomac Books, 2010), pp. 121 30. 28) 한국정부로부터의햇볕지원은물론미국으로부터도동기간중 10 억달러이상의경제지원을얻어낸바있다. Mark E. Manyin and Mary Beth Nikitin, "Assistance to North Korea," CRS Report R40095 (Congressional Research Service, December 24, 2008). 29) 이러한논리의연장선에서조민은천안함및연평도도발은김정일이역내불안정을조성하여중국측의지원을강제하기위해기획된정쟁비즈니스의한기법에서비롯된것으로파악한다. 조민, 북한의 전쟁비즈니스 와중국의선택, KINU Oneline Series CO 10-46(2010, 12), <http://www.kinu.or.kr/issue/ index.jsp?page=2&num=702&mode=view&field=&text=&order=&dir=&bid=data01&ses= &category=1> 30) Han Sung-Joo, The Yeonpyeong Shelling: North Korean Calculations, Luncheon Speech at the Five-University (Universities of Princeton, Peking, Tokyo, Korea, and National University of Singapore) Workshop on Asia-Pacific Order and US-China Relations (December 10, 2010, Beijing)
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 59 안정성이증가할수있다고믿을수없는상황인것이다. [ 중국과미국 ] 중국의경우에도북한체제유지 ( 안정 ) 와한반도현상의평화적관리 ( 평화 ) 를비핵화보다보다상위목표로추구하고있는것으로보인다. 31) 북핵문제를북한의체제안정및동북아에서의미국과의안보경쟁의틀에서접근하고있으며, 북한붕괴로초래될수있는혼란 (chaos) 상태에깊은우려를가진듯하다. 32) 이러한시각을견지하는한, 전략적으로중요한관문 (outdoor) 에자리잡고있는김정일체제를경쟁국가의목표가되게만들수있는어떠한사태발전에도저항 (resistance) 할수밖에없을것이다. 33) 중국은북한이대중포위또는아시아판봉쇄전략의전개를사전에예방하는쇄기로서의역할을수행해줄수있을것으로기대하고있는듯하다. 이러한계산법에따르는한, 아무리나쁜정권이라해도김정일북한의유지에비중을둘수밖에없을것이다. 미국의경우, 북한의비핵화및 ( 핵과대량살상무기체계및그테크롤로지의 ) 비확산그리고역내안정을추구하는수단으로서 6자회담체제를바라보고있는듯하다. 그러나중국과는이들목표들의순위매김에있어다른모습을보여주고있다. 실질적인세계경영자로서미국의입장에서는핵무기의확산이슈가더큰문제로다가올수있다. 핵무기없는세상 을목표로하는오바마정부입장에서는더더욱그러하다. 북한의체제유지보다는비핵화문제에더천착할수있다는점에서중국보다는한국의입장에더우호적일수는있으나, 비핵화또는비확산문제가해결될수있다면북한체제유지에도반대하지않을것이다. 이점에서는한국보다는중국과더많은이해관계를공유할수있는것이다. 경우에따라서는, 북한의비핵화보다는비확산으로목표를재조정할경우한국으로서는지대한국익의손상을가져올수도있다. 표 4 는미국과중국의북핵문제에대한전략적목표및이해의상이성을정리하였다. 6자회담의주행위자인미국과중국이나그대상인북한의이해관계득실이상이하므로, 최선의경우 라할지라도실질적으로 6자회담체계는한반도의현상유지및관리, 그리고보상을통한북핵개발속도의상대적지연이상의결과를얻어내기는힘들것이다. 31) David Shambaugh, "China and the Korean Peninsula: Playing for the Long Term," Washington Quarterly, Vol. 26, No. 2 (Spring 2003), pp. 43 56. 32) Jennifer Lind, "The Once and Future Kim: Succession and Stasis in North Korea," Foreign Affairs Snapshot, October 25, 2010. 33) Andrew Salmon, "China s Support of North Korea Grounded in Centuries of Conflict," CNN, November 26, 2010, http://edition.cnn.com/2009/world/asiapcf/11/26/china.north.korea.ties/index.html.
60 연구논문 북한이비핵화원칙에동의할지라도이전에그랬던것처럼이행과정을지루하게끌고나 갈것임은자명하다. 34) 표 미중양국의한반도문제에대한상황인식및전략적목표 상황인식전략목표순위북핵접근법 중국 미국 한반도안보불안및긴장고조 긴장완화및상황안정화필요성 동북아에서미국의대중국포위 한반도안보불안및긴장고조긴장완화및상황안정화필요성 북핵및미사일개발은지역안보및미국에위협 중국의북한정권비호 한반도긴장완화및안정화북한의지전략적 지경학적중요성과영향력유지 1) 북한정권유지, 개혁 개방및비핵화 2) 북한정권유지 3) 북핵비확산및관리 4) 북한비핵화 한반도긴장완화및안정화한 미동맹강화와한국안보보장 1) 북핵비확산및비핵화 2) 북한정권개혁및인권개선 대화를통한상황관리, 긴장완화및안정화 상황안정화를통한북한정권유지, 북핵비확산및한반도비핵화 대화를통한상황관리, 긴장완화및안정화 대화를통한북핵비확산및비핵화달성 공통분모 한반도안보불안및긴장고조 긴장완화및상황안정화필요성 한반도긴장완화및안정화 대화를통한상황관리, 긴장완화및안정화 상이점 중국 : 동북아에서미국의대중국포위 미국 : 중국의북한 정권비호 중국 : 북한의지전략적 지경학적중요성과영향력유지 미국 : 한 미동맹강화와한국안보보장 전략적이해의우선순위차이 중국 : 상황안정화를통한북한정권유지 미국 : 북핵비확산및북한비핵화달성 이지용 미중정상회담이후한반도안보정세 주요국제문제분석 외교안보연구원 [ 한국의딜레마 ] 6자회담체계에주체적으로입장을잡아나가지못한다면, 최악의경우 우리의안보를담보로하는국제거래가우리의의사와관계없이이뤄지지않으리라는보장도없다. 극단적으로는미국도현실과의타협속에비핵화대신비확산에치중하는차선책을택할가능성마저배제할수만은없는노릇이다. 우리가북한비핵화의목표를 확고하고분명하게 추진해나아가야할당위도여기에있는것이다. 국제적협력강 34) Siegfried S. Hecker, "Lessons Learned from the North Korean Nuclear Crises," Daedalus, Issue 44 (Winter 2010), p. 54.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 61 화주문이강하고이에대해다른대안을제시할수없는상황이라면, 차선책으로비용대비최대효과의원칙하에문제에접근하는유연한방법론도필요할것이다. 물론그과정에서미일과긴밀한공조를유지해야함은당연하다. 집단선 (collective good) 이론에따르면, 집단선은언제나부족하게생산된다. 이에대한극복방안중하나가참여자의행위를구속하는조직의존재이다. 비록구성원간상이한목표와이해관계가북한비핵화라는공공선을생산해내지못하는주원인이라할지라도, 만약 6자회담체제가강력한조직기구적구속력을구비한강력한국제레짐이라면 그럼에도불구하고 공공선을생산해낼수있을것이다. 규범적이행기구로서 6자회담체제의약점을지적하지않을수없다. 국제레짐으로서 6자회담체제는특히합의사항의 이행 및불이행시의 제재 양면에서취약점을드러내어왔다. 일탈행위자의감시, 검증 (verification) 및제재장치가미약하며, IAEA, UN 등또다른국제기구에이러한책무를이관해왔는데, 그동안이러한이원화된작동방식이북한의의무준수를강제하거나여타참가국의의무및공약이행을구속하는 (binding) 효과를거두어왔다고말할수는없다. 35) 이러한점은비단일탈국가로서북한의반규범적행위를차단하는데효과적이지못했다는점에서만보이는것은아니다. 북한의후견국가중국은안보리상임이사국이다. 중국이국제사회가요구하는북한의일탈행위제재에적극동참하지않는다면, 안보리결의안자체가제대로성안되고엄격히적용될가능성은희박해진다. 최근위키리크스 (Wikileaks) 폭로내용에서도확인되듯, 중국자체가대북 UN 결의안에부합되지않는대북방조내지는동조행위를해왔던것으로의심받고있다. 36) 북한의지문이미얀마, 시리아, 이란등열외커넥션국가들의핵및대량살상무기개발과정도처에서발견되고있는실정이다. 37) 최소한물리적으로중국의영토나영해를경유하지않으면서미사일등대량살상무기또는그제조기술의북한으로부터의유출또는북한으로의유입이가능했다고믿기는힘든일이다. 중국측의의식적방관내지는묵인이없었 35) 9.19 공동선언자체가북한의 NPT 및 IAEA 복귀를근본원칙의하나로적시하고있는형편이다. 양대핵확산방지레짐에서이미무단이탈한북한과북한의핵무기개발프로그램에관련된문제를다시이들기관에맡겨야하는모순적상황이발생한것이다. 36) 윤덕민, 북한의우라늄농축프로그램과대응방향, 주요국제문제분석 ( 외교안보연구원, 2011). 37) Larry A. Niksch, "North Korea's Nuclear Weapons Development and Diplomacy," CRS Report RL33590 (Washington, DC: Congressional Research Service, March 30, 2009) 및 International Crisis Group, "North Korea's Chemical and Biological Weapons Programs," Asia Report N 167 (June 2009) 참조.
62 연구논문 다면, 실질적으로는불가능했을활동들이다. 최근중국의반대로공개가무산된 UN 보고서에서도이란과북한간미사일생산등에관련된기술공유문제가거론되고있는것으로알려졌는데, 5월 16일일일기자브리핑에서미국무부터너 (Mark C. Toner) 부대변인대리는이란- 북한기술공유가중국의지원 (facilitating) 하에이뤄진것이아니냐는기자들의질문에미국은과거부터기술공유문제를꾸준히제기해왔음을상기시킴으로써불편한속내를드러내기도했다. 38) 중국이나북한에 6자회담합의사항이행의무나국제사회의제재요구수행을강제할어떠한수단도 6자회담체제는가지고있지못하다. 이번공동선언에서도미국측의사가강력히반영된듯구체적이면서도효과적인조치의필요성이거듭강조되는사정도기실여기에있는것이다. 우리정부도 6자회담재개의조건으로서제재의무실행등의사안에관한참가국들의명확한공약확보및이를실효성있게제도화할수있는방안의마련에주력해야할필요가있다. 합의사항불이행의최대피해자는결국한국일수밖에없는현실이다. 2. 6 자회담체제의존속원인 그렇다면, 비핵화에큰관심이없거나상대적으로낮은우선순위를두고있는즉, 본 질적관심이없다고할수있는북한이나북한비핵화보다역내안정에우선순위를두고 있는것으로보이는중국이줄기차게 6 자회담재개를주창하는이유는무엇일까? 6 자회 담체제의유지가자신들이정의하고추구하는국가이익에부합되기때문이다. 북한의경 우부터검토해보자. 앞서지적했듯, 북한은 6 자회담의형식을빌려핵무기보유국지위를획득하고자하 며, 이를 2012 년강성대국진입의한지표로여기고있는것으로보인다. 후계체제의안 정화에도기여할수있을것으로심산하고있을것이다. 장기적으로는북한과미국간평 화협정체제를유인하고자한다. 다른한편, 6 자회담재개를경제적궁핍및국제적고립상황을타개해나갈하나의방 안으로여길수있다. 북한은 원조에의존하는국가 (an aid-based state) 이다. 39) 6 자 38) Department of State, "Daily Press Briefing by Mark C. Toner, Acting Deputy Department Spokesman," Washington, DC, May 16, 2011, <http://www.state.gov/r/pa/prs/dpb/2011/05/163509.htm> 39) Don Oberdorfer, The Two Koreas: A Contemporary History (Basic Books, 2001, Revised and Updated), p. 414.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 63 회담을절대적으로부족한체제유지비용을충당할수있는현금창구 (cash cow) 로여기 고있을수있다. 수입원 (sources of income) 다변화 (diversify) 수단 으로활용할수도있다. 40) 6 자회 담보상체계가중국일변도경제및외교정책이가져올수있는위험성을상쇄할수있는 우회수단이될수있는것이다. 비록북한이원하는경제지원을얻을수없을지라도, 중 국의동북아정책에대한순응의대가로일정수준의원조를중국으로부터추가로얻어 낼수있을것이다. 41) 부가적으로, 남북대화국면을활용하여, 대남분열및통일전선구축책략의일환으로서 한국내여론분열을야기하고신년사설에서강조하듯 성스러운정의의애국투쟁 을부 추겨현정부의통치력약화를꾀해볼수도있을것이다. 중국은연평도도발의포연이채가시지도않은직후상황에서도한국측에 6 자회담 재개를강권하는, 외교적결례로비칠수있는행태조차마다하지않은바있다. 중국은 6 자회담의틀에서자국이원하는방향으로의지역안정체제를유지할수있다고믿고있 는듯하다. 6 자회담의재개를통하여최소한지역안정및북한체제유지에필요한비용 을타국에떠넘길수도있을것이다. 같은말을두번사지않기위한 미국의전략적인내 (patience) 나의도된방관 (negligence) 정책이효험을거두지못하고있는반면, 북한의탄도미사일개발과우라 늄농축프로그램은줄기차게진행되어왔다. 노골적인북한의군사적도발마저자행되었 다. 위협이끊임없이증대된것이다. 미국도국내외적으로무언가시도해야만한다는압 력에노출된형편이다. 더이상북한문제가오바마행정부의우선처리대상에서제외될 수없게되었다. 어떤식으로든개입할수밖에없는시점에도달하였다. 북한체제의지속과한반도분단의 평화적 고착및동북아세력균형상태의항구적 보존을지역내주요행위자가참가하는 6 자회담이라는다자간협의체를통하여인정받 으면서도, 그비용을타국에전가하고자하는역설적목표를추구하고있는듯하다. 이 러한점은비록방향성은다르더라도미국의북핵문제를다루는태도에서도유사하게드 러나는데, 미중양국의북핵문제접근법은 비용전가 (buck-passing) 라는키워드로요 40) Robert Kaplan, "Attack That May Signal a Pyongyang Implosion," Financial Times, November 23, 2010, <http://www.ft.com/cms/s/0/6fcf5c14-0d3e-11e0-82ff-00144feabdc0.html#axzz18xgbjgry> 41) 5 월 20 일새벽에이루어진김정일의전격적방중도 6 자회담참가를종용하는중국측에반대급부를요구하려는북한의의도에서비롯된것으로추측해볼수도있겠다. 2010 년의도발정국을무마하여 6 자회담재개를통해역내안정을이루고자하는중국에얻어낼무엇이있을것이기때문이다.
64 연구논문 약될수있다. 상대의비용으로자신의전략적목표를달성할수있다면금상첨화일것이다. 정리하면, 6자회담체제는합의사항의이행의무실현및불성실이행에대한감시와제재의측면에서는구조적으로취약했던반면, 개별참여자들이자국이기실현을위한정치게임의장으로서는활발히활용되어온측면이강하다. 북한의핵무장문제가국가의생존과안보상황변화에직결되는한국으로서는약점이많은 6자회담체계에북핵문제해결을전적으로의지하는것은안전한선택이라할수없다. 6자회담재개에관한국제적논의에참가할수밖에없는상황이전개되더라도, 한국은 북한비핵화 의실현이라는 6자회담본연의목표를참여국들에명확히각인 주지시켜나가야한다. 이에대한참가국들의공약확보와더불어공약의완전한이행을보장해줄제도적장치구비에주력함으로써, 협상주체로서의확고한자세를견지하여야할것이다. 군사회담개최와별도로남북간비핵화문제를다루기위한회담을제의한우리정부의결정은이런면에서주도권회복을위한시발점이될수있을것으로기대된다. 최근중국측의남북비핵화회담중재노력도한국측의이러한주도권되찾기노력의과실로보아야할것이다. 군사회담이든비핵화회담이든, 또는 6자회담본회의재개시에도경제성과효율성의측면을중시하는실용적접근을꾸준히시도할필요가있다. 성과없이지불없다 는원칙을고수해나가야할것이다. 최소한우리의비용을줄일수는있을것이다. IV. 북한의대남협상전략 우리정부로서도남북군사적긴장상태를영구히지속시킬수는없다는점에서, 우리국민은물론국제관중들에게도주도면밀한협상전략을마련하여난국을주도적으로헤쳐나가는신뢰성있는모습을보여줄수있어야할것이다. 6자회담재개의중대길목일수있는각종남북대화나개최가능성이있는남북비핵화회담에임하는북한의협상전략들을유형별로예측해보고대응책을고려해보자. 북한의대외정책패턴에서는벼랑끝대결 (brinkmanship) 을적절히구사하여상대로부터양보를얻어내면서자신의의지를관철시키는강압적외교 (Coercion) 의양상이규칙적으로나타난다. 소위 강제적설득 (forceful persuasion) 의북한식변형이라부를수있겠다. 42) 미국과북한또는중국과북한간의절대적으로비대칭적 (asymmetric) 인
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 65 국력차를감안할때, 강제적설득전술은미국이나중국이북한에적용할수있는옵션에하나이지만, 유동적인동북아정세, 특히미 중간갈등등의가변적상황과일단전쟁이발생할경우큰피해를감내할수밖에없는한국의지정학적취약성 ( 요컨대, 수도권시민의인질화 ) 을볼모로오히려북한이이를애용하는역설이나타나게된것이다. 이패턴에서는전쟁을예감할수있을정도로긴장을한껏고조시킨후유화를가장한협상으로더큰대가를얻어내고자한다. 불충분한보상은또다른도발을예고하는것이다. 비단한국뿐만이아니라한반도현상유지를바라는모든행위자를그협상 ( 또는협박 ) 대상으로하며, 직접도발의대상은주로한국이될수밖에없다. 각종회담개최등협상국면에서도협상력증대를위해언제든도발을자행할수있으며, 도발와중에도협상을제안하는이중적행태를보이게된다. 즉, 유화제스처와도발적행위가국면별로번갈아나타나는화전양면전술이구사되는것이다. 유화전술은목적과강도에따라 [ 전략 I: 형식이행 ] 과 [ 전략 II: 구애공세 ] 의두형태로구분할수있을것이다. [ 전략 III: 내부단속 ] 과 [ 전략 IV: 도발예고 ] 는추가적후속도발이감행될개연성을내포하는공격형전략으로볼수있다. [ 북한협상전략 I: 형식이행 ] 북한이남북관계진전을통한한국으로부터의지원확보나미 북간직접대화성사등에큰기대를걸지않고, 6자회담재개를실현가능한거의유일한옵션으로여기고있을경우채택될수있는맞춤형전략이다. 북한이이전략을선택한다면, 남북대화를절차상의징검다리로형해화하여 6자회담재개를위한조건으로제시된 진정성 구체성 요건을형식적인수준에서충족시키는데주력할전망이다. 중국측의측면지원하에, 미국과중국등주요국제청중들의부분적수긍이나암묵적동의를얻어낼수있을정도의양보만을제시하면서버티려할것이다. 요컨대, 이전략의성패를결정할주요변수는미국의평가정도와중국의밀어붙이는힘의세기라할수있다. 현재의국제정세를고려할때, 북한이이전략을선택할가능성이가장높다고할수있다. 어떠한사과나조치가진정성을구성하는지를결정하는것이각종남북대화나비핵화회담에서해결해야할첫번째난제가될전망이다. 군사회담등남북대화에서는작년의군사적도발 ( 북한이나중국측의시각에서는불안 42) 개념과사례는다음을참조. Alexander L. George, Forceful Persuasion: Coercive Diplomacy as an Alternative to War (Washington, DC: United States Institute of Peace Press, 1997).
66 연구논문 정사태의발생 ) 의시시비비를가리면서어떤종류의사과나재발방지조치가긴장완화를가져올 성실하고건설적인 행위를구성하는지의문제를두고정치적공방과치열한협상이전개될수있다. 이과정에서 NLL 설정의정당성에대한문제를제기하고천안함사태에대한재조사를요구하는등물타기공세를전개하여사과의수준과범위를축소시키면서한국측에긴장의책임을전가하려시도할수도있다. 비핵화회담역시북한으로서는다분히형식적인수준에서 1992년 한반도비핵화에관한남 북공동선언 의준수언명정도에서마무리지려할수있다. 비핵화실패의책임을미국과한국에떠넘기면서자신들의이행의무파기에대한정당화에주력할수도있다. 금번이명박대통령의김정일에대한핵정상회의초정제의에서도발에대한사과를전제한것도비핵화회담에서의북한의형식적응대또는적반하장의선전전전개를방지하고자하는노력의일환으로이해될수있다. 최소한남북대화결렬의책임이한국측에있다고주장할만한근거를마련할수있는선에서, 부분적으로전향적인제안을선제적으로구사할수도있다. 반대로, 길고긴협상과지루한사실규명공방의과정을거친후천안함폭침에대한간접적시인및연평도도발에대한유감등을형식적수준에서표명할수도있을것이다. 한국이보다도발에대한순도높은사과또는비핵화의지의진정성을요구하며홀로버티기는지난한일이될수있다. 한미공조의강도및우리정부의의지와인내력이시험대에오를수도있는상황이초래될수도있다. 대다수국민의반북여론과반대세력의흔들기와중에우리정부가곤혹스런입장에처할수도있겠다. [ 북한협상전략 II: 구애공세 ] 6자회담을거치든남북관계진전과경제교류재개를통해서든, 외부지원을얻고남북긴장관계를해소시켜국내외적경색국면을정면돌파하기위하여보다적극적으로유화공세를취할일말의가능성도존재한다. 도발과협상의사이클을경유한강압적설득이북한대외정책의근본적특징이고 2010 년에감행한도발상황이위중했던점을감안하면, 파격적인제안과사과가있을수도있을것이다. 요체는최소비용최대수익이다. 북한은현재국제재제와압박으로한계에도달한경제난국, 점증하는주민들의불만과일탈, 남북긴장상태로조성된내부경색및동요징후등으로외부지원과북한체제에대한국제적보장확보가절실한처지이다. 2011년도에들어서자마자지속적으로대화를제안하는북한의속내도여기에있는듯하다.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 67 그러나북한이현재후계체제구축에주력하고있다는점, 도발의직접가해자이자북한핵무장의직접당사자로서, 따라서사과가강경노선실책인정으로비치면서내부정치적으로어려움에직면할수도있는, 군부나선군보위세력이군사회담이나비핵화회담에서성실한사과나진정한비핵화의지천명등의우리측요구사항에전면적으로응하기힘들다는점에서현실화될가능성이낮은 낙관적 시나리오로볼수있다. [ 북한협상전략 III: 내부단속 ] 북한이한국이나국제사회관중들보다는내부정치플레이어들즉, 국내청중에더욱주목하는경우이다. 외부의경제지원보다는내부단속의지가더강하게작용할때선택될수있는대안이다. 협상파, 경제문제관련당및정부기관관료등의그룹은군부나선군보안세력의군사적모험주의노선이초래한악영향에비판적일수있다. 후자는이번남북회담들을통해대결국면의책임과북한핵무장의원인이한국과미국에있음을증명하고자할수있다. 비록중국측의압박과반대파의불만표출에떠밀려회담에임했다하더라도, 오히려회담을자신들의정당성재구축을위해활용하려들수있다. 더불어고조된주민불만과동요를잠재우는기회로전용할수도있을것이다. 내부적분열의정도가심각할수록보다강경한협상태도를취할것으로예상된다. 분열과이합집산이있 ( 었 ) 을것으로예상되는후계자구축과정에서선군정치동맹이김정일의재신임획득과내부정치적헤게모니독점을목적으로모처럼개최된남북간회담을극장정치의장으로변질시키려들수있다. 긴장조성과북한핵무장의책임을한국에적극적으로전가하면서우리의강경한협상태도를유발하려들수있다. 남북회담자체가포성없는대결의전쟁터로돌변하여남북간치열한심리전과신경전이벌어질가능성도염두에두어야할것이다. 회담이결렬될경우강도높은도발을자행하여남북긴장상태를더욱고조시키는한편, 내부통제 ( 심지어는숙청작업강행 ) 를더욱강화하려시도할수있다. [ 북한협상전략 IV: 도발예고 ] 애초부터북한이남북회담자체를위기고조의촉매제로사용할의도를가지고협상에임할수있다. 북핵위기가발생하고김정일이최고통치자에등극한시점에서부터위기를고조시킨후에는협상을통해요구조건을제시하고, 여의치않을경우곧바로보다위협적인군사적도발을감행하는특유의벼랑끝전술이 꾸준히 애용되어오고있다.
68 연구논문 그러나 2010년은과거와수준을달리하는, 자칫제한전또는국지전상황에도달할수도있는극한적공세가연속구사된전환점이되는해였다. 그연장선상에서남북회담을공개적인협박과도발예고의아수라장으로만들수도있을것이다. 또다른서울불바다발언이돌출할수도있겠다. 추가적도발이나공격을예고하면서전쟁공포를극대화하려할수있다. 즉, 이전략에서협상이란위협의한수단으로기능하게되는것이다. 북한이미 중정상회담의결과나천안함사태이후우리의원칙을지키는단단한대응자세에실망하여불만이한껏고조된상태라면채택될수도있는극단적행보라할수있다. 그러나북한이이러한최강수를펼칠수있을지는미지수이다. 상대편에위협을가함으로써협상을강제하고협상력을높이는한편, 차지할몫을늘리려는선군형강공드라이브가지난몇년간우리정부의인내력있는원칙고수정책과한미간군사적공조강화를초래하는악순환을불러왔다. 43) 국제적고립과경제난을더욱심화시키는자승자박의부메랑효과가나타나고있는것이다. 더구나작년의남북간군사적긴장상태고조가실제로는북한에더큰위협이되었을수도있다. 이제반복되는경험으로부터학습효과가나타날만도하다. 또한위협적태도를보이게되면그나마뒤를받쳐주던중국에게분노와배신감을안겨주게될것이다. 이런모든점을고려해볼때, 북한이비록원한다해도실제로이러한위험천만한전술을택하기는매우힘들것이다. 그러나위에서지적한바있듯이내부정치적균열이외부에서관찰되는양상보다심각할경우, 통제불능의자포자기의형태로극단적행보가표출될여지도있는것이다. 아무리확률적으로발생가능성이낮아보인다하더라도우리로서는만전을기할수밖에없다. V. 한국의대응전략모색 비록북한이 [ 전략 I] 을택할개연성이상대적으로높지만, 극한상황에이른북한체제가실제로어떤행보를보일지는알수없다. 북한이 진정성있는 협조적자세로나올경우, 되찾아온우리의주도권에기반하여비례성과상호주의의원칙에입각한호혜적남북관계형성을향해자신감을갖고노력해나갈수있을것이다. 6자회담재개와관련 43) Narushige Michishita, "Playing the Same Game: North Korea s Coercive Attempt at U.S. Reconciliation," Washington Quarterly32:4 (October, 2009), pp. 139 52.
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 69 된국제적협상의전개과정에서도실질적인결과물이도출될수있는방안마련을위해주도적참여자로서적극적으로참여할수있는탄력을받게될것이다. 보다중요한것은우리의원칙과협상자세를먼저가다듬는일이다. 작년에자행된도발에대한사과및재발방지에관한공식적확약, 비핵화의의지천명등우리의요구사항을북한측에뚜렷이각인시키며, 원칙을고수하며이러한목표를관철시키겠다는확고한의지를보여주어야할것이다. 북한측의사과수위결정및재발방지를위한구체적조치의수준을결정하는문제에있어서도 가시적으로검증가능한결과물 을도출할수있는 실효적인조치 들의요구 관철에매진할필요가있다. NLL 문제의정치적이슈화또는서해안평화지대설치제안등받아들일수없는시도가있을경우, 이를진정성없는처사로간주할수밖에없음을북한측에사전인지시켜야할것이다. 진정성없는진정성은받아들일수없다는점을분명히밝혀야할것이다. 미국, 중국등 6자회담당사국들에도이점에관한한양보의소지가있을수없다는입장을주지시키는데외교적역량을결집시켜나가야할것이다. 또한비핵화의지의공식적천명에있어서도그간한국측에가해왔던핵협박에대한진정한사과및재발방지공약을받아내야할것이다. 상대에게핵전쟁발발가능성을언급하며억압하면서비핵화협상에도응할수있다는자세는진정성을의심받게할수있는모순적처사라할수있을것이다. 비핵화프로세스자체는국제적사안이라해도핵위협과직접적군사도발은한국의안보에직접적위해를가하는문제라아니할수없다. 표 5 는 2009년 5월 25일이차핵실험이후자행된북한의핵참화등협박성발언을정리한것이다. 44) 회담결렬상황이발생하거나북한이위에서열거한극단적전술을들고나올경우, 도발상황이재연될수있다는점에도유의하여야한다. 한미안보공조강화는물론우리가보유한방위및위기관리능력의극대화를통해북한의 억제 에총력을기울여야할것이다. 44) 북한의핵억지력주장이나핵참화발언은북핵문제가가시화된 1990 년대중반이후남북미북간갈등상황이벌어질때마다정례적으로행해져왔다.
70 연구논문 표 년이후북한의핵참화발언목록 2009.6.9 민주조선 2009.6.20 노동신문 2009.8.17 조선중앙통신의조선인민군최고사령부보도 2009.8.24 노동신문 2009.10.14 노동신문 2010.12.18 조평통이운영하는대남선전매체웹사이트 우리민족끼리 2011.2.21 김영춘인민무력부장이로버트게이츠미국방장관에보낸서신 2011.3.1 노동신문논설 인민의자유와행복, 정의를위한우리의핵억제력은조선반도와주변지역의평화와안전을수호하는강력한방어수단으로, 나라의존엄과자주권을조금이라도건드리는자들에게는정의의보복타격을가할무자비한공격수단으로될것 총에는대포를들이대고대포에는미싸일을들이대며 제재 에는보복으로, 핵무기에는핵무기로대답하는것이우리본때 만약미제와남조선괴뢰들이우리의자주권을침해하는사소한군사적도발행위라도감행한다면선군의위력으로백배해진우리의혁명무력은핵억제력을포함한모든공격및방어수단을총동원하여침략자들에게무자비하고즉시적인섬멸적타격을가할것 우리군대와인민은이번 을지프리덤가디언 전쟁연습을통하여핵억제력을포함한자위적힘을보다강화하며고도의경각성을가지고미제의반공화국침략책동에초강경으로대응해야한다는것을더욱깊이절감 우리공화국은미제의가증되는핵위협에대처하여나라의최고리익과안전을지키기위해부득이하게자위적핵억제력보유를선택 우리나라를핵억제력보유에로떠민것은다름아닌미국이며따라서조선반도핵문제의책임은전적으로미국에있다 이땅에서전쟁이일어날경우지난조선전쟁 (6.25 전쟁지칭 ) 때와는비교도안되는엄청난핵참화가우리민족의머리위에덮어씌워지게된다. 이대로놔두면한반도에핵참화가일어날것 지금조선반도에서대화와평화의기회는사라져가고오히려전쟁위험이증대되고있다 며 전쟁이터지면초래될것은핵참화뿐 이라고협박 북한비핵화라는 6자회담의본연의목표는앞의장에서지적한바와같은이유들에서달성키힘든과제라할수있다. 6자회담을통해회담참여국들이추구하는목표중유일한공통분모가있다면한반도의안정적관리할것이다. 한국측입장에서살펴볼때, 이는 6자회담이양날의칼로기능할수있음을알수있다. 한편에서는현상의안정적관리라는강대국정치논리하에한반도분단이더욱고착될수있다는점을지적할수있다. 그러나다른한편, 한국이현상유지형강대국논리특히미중의안정화계산법을주체적으로역이용할수있다면, 6자회담체계를북한체제파국시를대비한관리장치즉, 완충적안정화기제로활용할수도있을것이라는점도인식하여야할것이다. 즉, 통제불능의급작스런상황을예방적차원에서관리하면서북한의소프트랜딩 (soft-landing)
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 71 과한국과의안정적통합을유인하는국제관리체제로활용할수있다는것이다. 6자회담이이미정상적기능을수행하지못하고있는실패국가의기생적사령탑으로서북한정권의유지그리고이를통한한반도분단고착화의장치로기능할것인가또는북한체제내부및외부에서발생할수있는불안정상황을국제적으로관리 안정화하면서남북간평화적통합을지원하는하나의통일촉진기제로작동할수있을것인가를결정하는주요요인중의하나는한국이전략적이며주체적으로 6자회담체제에접근할수있는가의문제라할수있다. 한국으로서는북한체제의변화를유인하고, 한국주도통일이라는보다큰목표에도움이되는방향으로 6자회담을이끌어나갈수있는외교적역량을마련하는데노력을경주하여야할것이다. 국내적으로는북한문제에관한한전국민적컨센서스가형성될수있도록노력하여국론분열을최소화시켜야할것이다. 민주체제에서정부가어떤정책의지를일관되게추진해나갈수있도록도와주는가장든든한원군은결국시민들의자발적참여와광범위한지지일수밖에없기때문이다. 역설적이지만, 외치는내치로부터시작된다할수있다. 범국민적합의는 6자회담외교에한국이주도적으로참여할수있는자기확신과기초체력을제공해주는젖줄이자보루라할수있을것이다.
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KDI 북한경제연구협의회 북한의식량상황평가 77
6 자회담재개전망및북한의대남협상전략분석 77 북한의식량상황평가 권태진 ( 한국농촌경제연구원부원장 ) kwontj@krei.re.kr
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