제주발전연구제17호 2013. 12. pp. 123 143. 정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 Region's Development Effect and Strategy of the National Region Policy in Jeju Region 1)2) 이성용 * 하창현 ** < 목차 > Ⅰ. 서론 Ⅱ. 2000 년이후지역발전정책의변화와특징 Ⅲ. 제주지역지역발전의효과분석 Ⅳ. 정부의지역정책에대한대응방안과전략 Ⅴ. 결론 < 참고문헌 > < 국문초록 > 2000년을전후하여정부의지역정책은지역산업육성정책으로지역산업진흥사업, 지역전략산업, 광역선도산업등과같이산업, 즉제조업에주안점을두고추진되어왔다. 이러한정책방향에따라제조업이매우미약한제주지역은정부정책에능동적으로대응하는데한계가있었다. 제주지역산업의최근 9년간 (2002 2011) 의연평균증가율은보건업및사회복지서비 * 제주발전연구원, 연구위원 ** 동남권광역경제발전위원회, 책임연구원 - 123 -
제주발전연구제 17 호 스업 (Q), 사업시설관리및사업지원서비스업 (N) 과예술, 스포츠및여가관련서비스업 (R) 은 6% 이상으로높지만, 제조업은 1.06% 로매우낮다. 그리고제조업전체비중에서식료품제조업 (C10) 과비금속광물제품제조업 (C23) 이전체의 50% 를차지하고있는등제주지역의제조업은매우열악한수준이다. 그리고지역전략산업등의추진성과는있었으나아직까지실질적인효과는미미하며, 제조업의지역내지역내총생산 (GRDP) 이 4% 에불과하다. 새정부의지역발전정책에서제주지역은지역성장의파급효과가큰관광산업 (MICE) 과친환경농업을기반으로하여제조업에서는자연자원활용형산업육성방안을마련하여 1 3차산업을연계시키고, 지속적인지역성장을위해지역이자율적으로지역정책을마련해야한다. 핵심어 : 지역정책, 제주지역, 지역산업육성, 지역발전효과 Ⅰ. 서론 2000년이전의지역 ( 발전 ) 정책은국토종합계획과같은국토정책의맥락에서이해되었기때문에주로고속도로, 철도, 공항등의대형인프라를중심으로국책사업에치중하여고려되었다. 1) 그러나 1997 년국제구제금융 (IMF) 의위기에따라지역환경을둘러싸고세계경제환경의변화가매우중요한영향을미치게되었다. 이로인하여기존의지역정책이단순한대형인프라구축에만국한되는것이아니라지역산업과같은지역발전을위한경제적요인이더욱중요한요소로자리잡게되었다. 지역을둘러싼환경변화는정부의지역정책의변화로나타났고, 2000 년이후의지역정책에서이러한특징은두드러지게나타났다. 1999 년김대중정부에서시작된 4대지역산업진흥사업을시작으로 2003년노무현정부에서는수도권을제외하고 4+9, 13개시도 1) 지역정책과지역발전정책은동일한의미로사용되고있으며, 기존의지역개발등과혼용하여사용할수있기때문에이를통상적으로지역정책으로표현하도록하였다. - 124 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 전략산업으로확대하였고, 2009 년 MB정부에서는 5+2 광역경제권사업으로확대되었다. 이러한일련의지역정책은지역산업육성정책을기반으로하는것이며, 노무현정부에서는 2004 년국가균형발전특별법을제정하여이를지원할수있는제도적기반을마련하였다. 2000 년을전후하여지역정책에서큰변화가있었던점을감안하면이러한정책적변화가실제로지역에서는어떠한지역성장으로나타났는지에대한사후적분석이필요하다. 특히, 제주지역은다른시도와달리지리적으로격리되어있을뿐만아니라지역산업의구조도매우다르기때문에제주지역에서의성과분석을통하여향후지역발전정책에서제주지역의정책적대응방안과전략을마련하는것은매우의미가있다. 본연구에서는정부의지역정책이제주지역에어떠한지역성장효과를나타내었는지를분석하여지역정책과지역성장의관계성을파악하도록하였으며, 그과정에서나타난문제점을체계적으로정리하여최근발표된박근혜정부의지역정책에서의대응방안과전략을마련하는데활용하고자한다. 2) 본연구에서는 1997 년이후제주지역의주요지표-인구, 산업-의변화를분석하고, 지역정책에서추진되었거나계획된주요지역사업을분석하고자한다. 정권별지역정책에대한특성과이에대한제주지역의지역발전사업을연계하여분석함으로써제주지역에서의실질적지역정책의효과를분석할수있을것이다. 하지만정부의지역정책의내용이아주구체적이기보다는목표지향적이거나선언적측면이강하여구체적인지역성장의효과를분석하는데는한계가있다. 따라서정부의지역정책과의맥락적차원에서이를분석하고향후대응방안을마련하는데주안점을두었다. 2) 박근혜정부의지역정책은 2013.11 월최종가이드라인이발표되었고, 2014. 2 월까지생활권구성및사업발굴작업이진행될계획이다. - 125 -
제주발전연구제 17 호 Ⅱ. 2000 년이후지역발전정책의변화와특징 1. 국토정책과지역정책 지역정책이라는용어는국토정책에서이미사용되어오고있었으나정부차원에서지역의문제를직접적으로해결하기위한구체적이고적극적인개념의도입은김대중정부에서부터시작되었다고할수있다. 1998 년이전의지역주의정책은주로인구와산업이집중되어있는수도권에서공장, 대학등과같은인구집중유발시설의입지를제한하거나지방에서의산업단지조성및사회간접자본시설확충등을통한기업유치를위한기반마련이주요정책수단이었다. 3) 그간의국토종합개발계획에서는대형인프라건설등을위한주요국책사업을추진하는데주안점을두고있었기때문에주로국토개발을위한기반을마련하는데초점을두고있어지역별로문제를해결하기위한체계적접근은미미하였다고할수있다. 4) 국토계획에서는수도권대비수도권으로구분하여수도권에서의인구집중을완화하는데주안점을두고, 수도권의관리에중요하게접근한측면이있었기때문에수도권지역에서는대학, 공장의신설등이엄격하게제한되었다. 그러나이러한정책적기조에도불구하고정부의규제완화및공기업민영화추진등을통해수도권지역에대규모택지개발이추진되었고, 준농림지역의개발로인한수도권도시주변지역에서의국토난개발문제가양산되면서수도권지역의인구집중은더욱가속화되었다. 국토정책추진과정에서지역에대한단편적접근이이루어지게되었고, 그결과수도권의집중문제는가장중요한국토문제로자리잡게되었다. 또한지방에서는과소문제가더욱심화되면서지역발전의기반마저상실하게되는문제를낳게되었다. 따라서지역의발전을위해서는자생적 내생 3) 김영수 김선배 오형나 (2007.12), 지역산업정책 10 년의성과와과제 - 지역산업진흥사업을중심으로 -, 산업연구원, pp.66-67 4) 2000 년에들어서면서그동안추진되고있던제 3 차국토종합개발계획 (1992 2001) 을세계경제환경및통일국토기반을마련을위해조기에종료하고, 계획의명칭도 국토종합계획 으로변경하였으며, 계획기간도 10 년에서 20 년의장기계획으로변경하였다. 국토종합계획은단순한개발보다는종합적접근을하고자하는의미에서국토계획의의키가더욱포괄적으로변하였다. - 126 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 적성장요인을도출하고, 이를확대할수있는기반마련이중요한고려사항으로나타나게되었다. 그러한과정에서국토정책에서포괄적으로다루어졌던지역정책이새로운하나의정책으로구분하여야한다는정책적인전환점을맞이하게되었으며, 지역정책에서는구체적이고선택적인접근방안이필요하다는데공감을가지게되었다. 그리고해외사례에서의지역정책에서신지역주의에따른지역산업클러스터의중요성이부각되는등지역차원에서의지역산업정책이매우절실한과제임을인식하게되었다. 따라서김대중정부에서는지역산업정책이중요한지역정책으로자리매김하게되었다. 2. 김대중정부 (1998 2002) 의지역정책 김대중정부는수도권의과도한집중문제를해결하기위하여추진된그동안의지역정책에서의한계점을인식하고, 지역별특화산업육성을통해지역산업의경쟁력을확보하고, 지역간불균형을해소하고자하였다. 김대중정부의지역산업정책은 1999 년부터비수도권의부산 ( 신발 ), 대구 ( 섬유 ), 광주 ( 광산업 ), 경남 ( 기계 ) 을거점지역으로하는지역별특화산업육성을지원하였다. 지역산업진흥사업은특정지역을지원대상으로하여지역의산업기반을구축하고혁신역량을강화하며, 지역산업의지식기반화를촉진하는등사업지원에서패키지방식을추진하고자하였다. 김대중정부의지역산업정책은지역별특화산업을중심으로산업클러스터를구축하는등지역문제를극복하기위하여지역산업육성이라는구체적인정책적대안을제시하고이를시범적으로추진하였다. 이는이후정부의지역산업정책의근간이되었고, 일정부문의성과를도출함으로써지역정책에서의새로운접근을시도한것으로긍정적인평가를받고있다. 하지만그추진과정에서나타난문제점을살펴보면, 5) 첫째, 사업의기획, 세부계획수립, 사업의집행과평가등에서지역의자율성이충분히보장되지못한채정부의하향식사업추진의성격이강했다는것이고, 둘째, 산업클러스터육성이라는새로운패러다임의지역산업정책의성격이미흡하였다. 산업클러스터는산업의전후방연관 5) 김영수 김선배 오형나 (2007.12), 앞의보고서, pp.67-68 - 127 -
제주발전연구제 17 호 구조에서주요전략산업을중심으로연관기업을집적시키고, 대학, 연구소, 산업지원서비스등의가치사슬상의연계기관의네트워크를활성화하는것이지만, 신발산업, 섬유산업등은이미쇠퇴기에접어든산업으로이를통해산업클러스터의효과를나타나는데한계가있었다. 3. 노무현정부 (2003 2007) 의지역정책 노무현정부는수도권대비수도권의문제를해결하기위하여행정중심복합도시 ( 행정수도이전 ) 와혁신도시 ( 공공기관이전 ) 를건설하는강력한지역분산정책을추진하였다. 이를위한제도적기반으로 2004년국가균형발전특별법을제정하였고, 지역발전사업의원활한추진을위해균특법에의한 국가균형발전특별회계 를마련하였다. 노무현정부는분산화를통한지역균형발전정책뿐만아니라지역산업분야에서수도권을제외한 13개시 도에서지역산업진흥사업을 4+9의지역전략산업진흥사업으로확대하였다. 지역의산업클러스터조성을위해지역혁신체계 (RIS) 를구축하여지역의내생적발전기반을구축하는데주안점을두었으며, 이를위해시도별테크노파크를설치하여각종지역산업육성의허브역할을수행하도록하였고, 균특회계에서이를지원할수있도록제도적기반을구축하였다. 균특회계내지역혁신계정사업은산업자원부를비롯하여정부의 9부 2청의 27개사업으로구성하여지역산업육성지원을확대해나갔다. 2004 2007년까지의예산은국비지원예산기준으로약 6조원에이른다. 지역산업육성에서는지역혁신체계의구축을통해관계기관간네트워크를마련하고, 산업별인력양성사업을동시에실시하여체계적인산업클러스터를구축하는사업을다양하게추진하였다. 노무현정부의지역정책은행정수도및혁신도시건설등에서는매우긍정적인평가를받고있으나, 아직사업이완료되지않아이에대한구체적인평가는추후에많은연구에서이루어질것이다. 지역전략산업육성사업은지역특화센터등의지역별거점을충분히구축하여공동활용장비구축을통해연구 인증 평가 시험생산등을수행하고있고, 테크노파크는명실상부한지역단위의지역산업핵심기관으로자리잡고있다. 따라서시도별 - 128 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 지역산업육성의체계를마련하는것은매우긍정적이지만, 주로센터구축등의인프라구축에치중한결과실질적인지역산업육성을위한사업이제대로추진되고있지못하고있고, 센터간연계부족, 유휴장비증가등의운영적측면에서문제점을나타내고있다. 또한센터의재정적안정성이확보되지않아공공성유지곤란, 장비활용률저조, 전문인력확보어려움등의문제점을양산하고있어지속적인사업추진에어려움을겪고있는실정이다. 4. 이명박정부 (2008 2012) 의지역정책 이명박정부는기존의시도별지역전략산업의추진에서나타난지역간과도한경쟁및중복투자의문제를해결하기위하여광역경제권단위의지역정책을추진하였다. 광역경제권은지역간과도한경쟁과중복투자를방지하고, 규모의경제를실현함으로써지역의글로벌경쟁력을확대하고자하였다. 이러한정책적접근은이전정부의지역균형발전보다는지역경쟁력제고에더욱주안점을두고있다. 전국을 5+2 광역경제권으로구분하고광역권별로광역선도산업, 선도산업인재양성사업, 광역연계협력사업등의광역경제권사업을추진하였다. 광역경제권은수도권 ( 서울 인천 경기 ), 충청권 ( 대전 충북 충남 ), 호남권 ( 광주 전북 전남 ), 대경권 ( 대구 경북 ), 동남권 ( 부산 울산 경남 ), 강원권 제주권으로각각구분하였다. 균특법개정을통해 국가균형발전특회계 를 광역 지역발전특별회계 로개편하고, 광역경제권별로광역경제권발전위원회와광역경제권선도산업지원단등을설치하여광역사업을추진하도록하였다. 광역경제권발전위원회가광역경제권사업의핵심기관으로권역내연계협력사업의추진, 선도산업지원단 ( 광역선도산업 ) 과인재양성센터 ( 인재양성사업 ) 의협업, 지역발전사업평가등을수행하도록하였다. 이명박정부의광역경제권정책은지역간연계협력에대한필요성을공감하고, 이를통한다양한연계협력사업의추진을위한기반을마련하였다는점에서긍정적인평가를받고있다. 그러나실질적인광역사업을추진하는데있어서재정적, 제도적근거가미약하여실질적인성과를도출하는데한계를나타내었다. 또한광역경제권이라는규범적정당 - 129 -
제주발전연구제 17 호 성을확보하였지만그동안시 도단위의경직되고폐쇄적인사업추진체계를극복하는데 는아직까지매우미흡한실정이다. 하지만지역간연계협력의필요성을부각시킴으로 써박근혜정부의지역연계협력정책에서의기본적인접근방안에포함되고있다. 5. 박근혜정부 (2013 2017) 의지역정책 6) 박근혜정부의지역정책은 지역행복생활권 으로명명되었으며, 주민의삶의질에주안점을두면서지역주민이체감할수있는생활환경개선및일자리, 의료 복지 교육 문화등생활서비스개선에중점을두고있다. 그리고대도시와중소도시, 도시와농어촌, 농어촌상호간행정구역경계를넘어연계 협력하는지역발전모델을구축하고, 그과정에서주민과지자체가중심이된상향식접근을시도하고있다. 지역행복생활권은인구, 지리적 기능적연계성등을종합적으로고려하여농어촌생활권, 도농연계생활권, 중추도시생활권으로구분하고있다. 생활권의구성단위는 2 4개의지리적으로연속된지자체로구성하고, 이중중추도시생활권은대도시를중심으로인근시군을포함할수있어지자체의개수가 4개이상가능하다. 추진체계는시 도별로 시 도생활권발전협의회 와생활권에서는 시 군 구생활권발전협의회 를두고, 시도발전계획, 생활권발전계획등을수립하고, 연계협력사업발굴및추진, 생활권관련연구, 조사, 분석, 지표관리등을수행하도록하고있다. 아직구체적인세부사업계획이마련되어있지않지만발표된내용을중심으로살펴보면, 2 4개의시군으로이루어진생활권단위에서의생활인프라구축및교육 문화 복지등에주안점을두고있으며, 지역산업등에대해서는아직까지별도의구체적인계획이마련되어있지않다. 박근혜정부의지역정책은기존시 도및시 군 구에서추진되고있는사업을총망라하고있어이전정부의지역정책과는큰차이가있으며, 연계협력사업의경우는이명박정부의연계협력사업의접근방식과유사하며, 형태적으로는기초생활권연계협력사업과동일하다고볼수있다. 사업추진에있어서특별회계에대한지원내용이아직구체화되지않았으나중앙부처별예산을일정부분별도로편성하여우선순위에따라지원하도록하 6) 지역발전위원회 (2013.11), 지역행복생활권추진가이드라인설명회의내용을정리한것이다. - 130 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 고있다. 그러나지역사업에서정부지원사업이크게부각되고있지않아지역단위에서자체적으로사업추진이불가피할것으로판단된다. 또한생활권구분에서일부사업중심의구성이불가피하게되므로지역차원에서의실질적성과를나타내는데다소어려운측면이있을것으로예상된다. 7) < 표 Ⅱ-1> 2000 년이후정부의지역 ( 산업 ) 정책 정책목표 김대중정부 (1998 2002) 지역전략산업의경쟁력제고와지역균형발전도모 노무현정부 (2003 2007) 지역균형발전 ( 분산화, 분권화, 분업화 ) 정책수단특화산업육성지역전략산업 공간단위 특징 제주지역 4 개지역 ( 부산, 대구, 광주, 경남 ) 산업클러스터개념도입, 신지역주의발전전략제시 해당사항없음 13개시 도 ( 수도권제외 ) 국가균형발전특별법제정, 지역전략산업확대, 지역산업거점 (TP) 구축제주지역전략산업추진 이명박정부 (2008 2012) 지역의글로벌경쟁력제고 광역선도산업, 광역연계협력사업 5+2 광역경제권 지역산업의글로벌경쟁력제고, 광역권단위의산업생태계구축특별경제권 ( 제주권 ) 박근혜정부 (2013 2017) 지역주민의체감형지역정책실현 연계협력사업 지역생활권 (2 4개시군 ) 생활권단위의생활인프라, 의료 교육 복지 문화등주민사업추진제주지역생활권 ( 미정 ) Ⅲ. 제주지역지역발전의효과분석 1. 제주지역의주요지표변화 정부의지역정책에따른제주지역의지역발전정도를분석하기위하여주요지표인인구 및산업지표에대한변화를시기별로구분하여고찰하는것이필요하다. 먼저인구는 7) 지역생활권구성이생활권연계협력사업추진을위해 2 3 개시군으로구성될경우실제주민생활에서의생활권으로서의기능을충실히수행할수있을지가새로운문제점으로나타날수있다. - 131 -
제주발전연구제 17 호 1997 년 527,586 명에서 2012 년 583,713 명으로 56,127 명이증가하였고, 연평균 0.89% 의 증가를나타내고있다. 전국비중도 1.13%(1997) 에서 1.15%(2012) 로 0.02% 증가하였고, 증가율은경기도에이어도단위에서는 2 번째로높고, 16 개시 도중 6 위에해당한다. < 표 Ⅲ-1> 제주지역의인구변화 1997년 2002년 2007년 2012년 연평균증가율 (%) 인구 ( 인 ) 527,586 550,831 559,258 583,713 0.89 전국비중 (%) 1.13 1.14 1.14 1.15 (+0.02%) 자료 : 통계청, KOSIS 각년도 주요시기별인구성장을보면, 김대중정부 23,245인 (4.41%), 노무현정부 8,427인 (1.53%), 이명박정부 24,455인 (4.37%) 로김대중 이명박정부기간에크게증가하였다. 최근 60만명을달성하는등제주지역의인구증가는다른지역에비해크게두드러지고있다. 제주지역의인구이동은총전출과총전입에서큰변화를보이지는않지만, 순이동에대하여살펴보면, 2010 년이후순이동이 (+) 로변화되고있으며계속증가하는방향으로변화하고있다. 2010 년이전의경우 1998 년과 2002 년을제외하면모든해에서 (-) 를나타내고있었다. 최근인구증가에서순이동이차지하는비중이커지고있어향후인구증가추세를나타내는데 (+) 영향을미치게될것이다. < 그림 Ⅲ-1> 제주지역인구이동순이동현황 - 132 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 산업대분류에의한제주지역의산업을보면종사자수기준으로 2011 년현재가장큰비중을차지하고있는것은도매및소매업 (G) 과숙박및음식점업 (I) 으로각각 17.26%, 17.03% 로전체산업의 34% 를차지하고있다. 그리고전국비중을보면, 전체 1.13% 에불과하여매우낮지만, 농림어업 (A) 은전국의 11.66% 로매우높다. 최근 9년간 (2002 2011 년 ) 연평균증가율을보면, 전국평균 2.39% 인데반해제주지역은 1.72% 로전국평균보다낮은것으로나타났고, 산업별로보면, 보건업및사회복지서비스업 (Q) 이 13.31% 로크게증가하였다. 8) 전국평균과비교하면, 보건업및사회복지서비스업 (Q), 예술, 스포츠및여가관련서비스업 (R), 출판, 영상, 방송통신및정보서비스업 (J) 등이각각증가율이더높은것으로나타났으나, 대부분의산업에서는전국평균보다낮은것으로나타나실질적인제주지역의산업성장은매우미미한수준이다. < 표 Ⅲ-2> 제주지역의산업대분류현황 산업 2002 2007 2011 연평균 구분 1) 사업체수종사자수 사업체수종사자수 사업체수종사자수 증가율 2) 계 41,756 173,809 44,246 178,982 47,144 203,757 1.72 A 496 7,900 478 5,534 387 3,748-5.26 B 10 139 13 133 22 335 14.10 C 1,911 7,625 1,940 7,994 1,880 8,434 1.06 D 28 853 24 922 29 931 0.91 E 33 449 56 585 71 659 4.68 F 1,028 10,021 1,236 9,712 1,393 14,117 4.09 G 12,020 33,011 11,690 31,398 12,353 35,176 0.66 H 4,895 11,897 5,695 12,657 5,773 13,412 1.27 I 10,124 33,737 10,414 31,270 11,161 34,693 0.28 J 205 2,944 195 2,751 247 3,902 3.25 K 610 8,995 579 8,720 632 9,448 0.50 L 852 2,860 941 2,837 962 3,062 0.71 M 591 2,971 609 3,541 698 4,384 4.76 N 403 3,836 645 6,022 939 6,427 6.75 O 367 10,677 283 9,925 206 10,411-0.25 8) 한국산업표준분류코드 (KSIC) 는 2007 년 9 차개정으로인해이전의통계와직접비교하는것은다소차이가날수있다. 이를보완하기위하여 KSIC 5digit 코드를신구대조표를참고하여 9 차코드를기준으로 8 차코드를조정하였다. 또한 2012 년통계자료중원자료가아직공표되지않고있기때문에 2011 년자료를최종자료하여분석하였다. - 133 -
제주발전연구제 17 호 P 1,455 13,241 2,144 15,394 2,373 18,070 3.65 Q 860 6,748 1,217 11,269 1,524 15,731 13.31 R 1,467 5,942 1,338 7,823 1,448 9,614 6.18 S 4,401 9,963 4,749 10,495 5,046 11,203 1.24 주1) 농업, 임업및어업 (A), 광업 (B), 제조업 (C), 전기, 가스, 증기및수도사업 (D), 하수 폐기물처리, 원료재생및환경복원업 (E), 건설업 (F), 도매및소매업 (G), 운수업 (H), 숙박및음식점업 (I), 출판, 영상, 방송통신및정보서비스업 (J), 금융및보험업 (K), 부동산업및임대업 (L), 전문, 과학및기술서비스업 (M), 사업시설관리및사업지원서비스업 (N), 공공행정, 국방및사회보장행정 (O), 교육서비스업 (P), 보건업및사회복지서비스업 (Q), 예술, 스포츠및여가관련서비스업 (R), 협회및단체, 수리및기타개인서비스업 (S) 주2) 연평균증가율은최근 9년간 (2002 2011 년 ) 의종사자수임자료 : 통계청 (MDSS), 전국사업체조사 2002, 2007, 2011 제주지역의제조업은 2011 년전국의 1.38% 로산업대분류보다다소높지만, 10인이상기업의종사자수는 0.09%, 생산액은 0.06% 에불과하여제조업은성장이매우제한적이고매우미약한수준이다. 하지만정부의지역발전정책에서지역산업, 즉제조업에대한지원이차지하는비중이크기때문에이에대한충분한검토를통하여대응전략을마련하는것은매우의미가있다. 제주지역의제조업을중분류구분하여종사자수 100인이상인산업의최근 9년간의증감을보면, 전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향및통신장비제조업 (C26) 이가장크게증가하였고, 반대로목재및나무제품제조업 ; 가구제외 (C16) 가가장크게감소하였다. 전체비중은식료품제조업 (C10) 이 39.44% 로가장크고, 다음은비금속광물제품제조업 (C23) 이 11% 이고, 이두산업이전체제조업의 50% 를차지한다. < 표 Ⅲ-3> 제주지역의제조업현황 산업 2002 2007 2011 연평균 구분 1) 사업체수종사자수 사업체수종사자수 사업체수종사자수 증가율 2) 계 1,911 7,625 1,940 7,994 1,880 8,434 1.18 C10 588 2,711 660 2,780 690 3,326 2.52 C11 18 288 18 477 24 560 10.49 C12 0 0 0 0 0 0 0.00-134 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 C13 83 166 78 145 74 140-1.74 C14 149 252 136 263 105 178-3.26 C15 9 9 5 7 7 9 0.00 C16 118 296 83 217 63 198-3.68 C17 12 192 16 200 17 269 4.46 C18 112 299 111 357 112 268-1.15 C19 2 22 1 11 1 11-5.56 C20 21 188 27 206 38 330 8.39 C21 5 17 6 18 7 65 31.37 C22 34 266 42 327 47 357 3.80 C23 137 935 146 1,041 124 968 0.39 C24 9 19 5 17 4 7-7.02 C25 269 790 245 703 202 544-3.46 C26 3 7 1 66 6 148 223.81 C27 13 42 16 64 19 88 12.17 C28 49 177 55 214 58 216 2.45 C29 45 263 50 230 42 186-3.25 C30 3 7 2 4 4 16 14.29 C31 20 80 8 32 4 15-9.03 C32 68 241 81 190 80 192-2.26 C33 144 358 148 425 152 343-0.47 주1) 식료품제조업 (C10), 음료제조업 (C11), 담배제조업 (C12), 섬유제품제조업 ; 의복제외, 의복 (C13), 의복액세서리및모피제품제조업 (C14), 가죽, 가방및신발제조업 (C15), 목재및나무제품제조업 ; 가구제외 (C16), 펄프, 종이및종이제품제조업 (C17), 인쇄및기록매체복제업 (C18), 코크스, 연탄및석유정제품제조업 (C19), 화학물질및화학제품제조업 ; 의약품제외 (C20), 의료용물질및의약품제조업 (C21), 고무제품및플라스틱제품제조업 (C22), 비금속광물제품제조업 (C23), 1차금속제조업 (C24), 금속가공제품제조업 ; 기계및가구제외 (C25), 전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향및통신장비제조업 (C26), 의료, 정밀, 광학기기및시계제조업 (C27), 전기장비제조업 (C28), 기타기계및장비제조업 (C29), 자동차및트레일러제조업 (C30), 기타운송장비제조업 (C31), 가구제조업 (C32), 기타제품제조업 (C33) 주2) 연평균증가율은최근 9년간 (2002 2011 년 ) 의종사자수임자료 : 통계청 (MDSS), 전국사업체조사 2002, 2007, 2011 2. 제주지역의지역산업육성효과 제주지역의지역산업은 1999 년이후의지역정책에서시 도단위의지역전략산업을지 - 135 -
제주발전연구제 17 호 정한 2003년이후부터본격적으로지원이이루어지기시작하였다. 제주지역은 2003년부터 1, 2단계지역산업지원사업을통해건강뷰티생물산업및디지털콘텐츠산업을적극육성한결과 2010 년에처음으로 2차산업의지역내총생산비중이 4% 대로진입하였다. 9) 그러나제주지역의산업구조는주로 1차산업과 3차산업의비중이높기때문에제조업의비중은매우낮아지역산업육성을통해지역내총생산의증가는큰의미가있다. < 표 Ⅲ-4> 지역내총생산산업별구성비 (%) 2002 2007 2008 2009 2010 2011 농림어업 16.63 16.44 17.61 19.01 18.40 17.88 제조업 3.13 3.23 2.95 3.83 4.10 3.95 서비스업 80.24 80.33 79.44 77.15 77.50 78.17 자료 : 통계청, KOSIS 각년도 2007 년부터시행된지역전략산업은관광산업, 바이오산업, IT/CT 산업, 친환경농업의 4개산업이지정되었다. 4개의지역전략산업은종사자수기준으로관광산업이가장큰증가를나타내고있으며, 바이오산업, IT/CT산업, 친환경농업순으로증가율이높게나타나고있다. < 표 Ⅲ-5> 지역전략산업효과 매출액 종사자수 사업체수 구분 관광산업 (MICE) 바이오산업 IT/CT산업 친환경농업 2007 22,144 1) 4,944 2,223 6,694 2) 2011 45,053 1) 8,927 4,364 9,001 연평균증가율 (%) 19.4 15.9 18.4 7.7 2007 2,845 3,341 2,845 105,005 2011 9,614 4,285 3,438 114,062 연평균증가율 (%) 35.6 6.4 4.8 2.1 2007 810 326 276 35,735 2011 1,448 349 294 38,497 연평균증가율 (%) 15.6 1.7 1.6 1.9 9) 제주특별자치도 ( 재 ) 제주테크노파크 (2013.3), 제주특별자치도 2013 년도지역산업진흥계획 - 136 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 주1) 관광수입주2) 친환경농업매출액은농산물출하액이며, 종사자수는농가인구, 사업체수는농가수로대체함자료 : 제주특별자치도 제주테크노파크 (2013.3), 제주특별자치도 2013년도지역산업진흥계획 최근 4년간 (2007 2011 년 ) 제주지역 4대지역전략산업의총종사자수증가량은 17,363 인으로전산업의종사자수증가량의 70.4% 에이를정도로매우효과가있다고볼수있다. 하지만제조업의경우최근 4년간 440명밖에증가하지않은것으로나타나제조업분야에서는그성과가다소미미하다고할수있다. 10) 최근광역선도산업 2단계사업 (2012 2015) 에선정된산업은풍력서비스 ( 제주형풍력서비스 ) 와차세대식품융합 ( 청정헬스푸드, 뷰티향장 ), 그리고 MICE( 휴양형 MICE) 이다. 아직사업이시행되고있어서그성과를측정하는것은어렵다. 그동안추진된제주지역의지역산업육성정책은크게친환경농업, 관광산업 (MICE), 그리고제조업중서비스와식품등을기반으로하는산업으로이루어져왔다. 따라서제주지역에서의지역산업육성은정부의정책과는다소차이가나고있으며, 이것은제주지역의산업구조에서나타나는결과라고할수있다. 3. 지역정책에서제주지역의한계와기회 제주지역의산업구조는정부의지역정책, 즉지역산업정책과의정합성이다소떨어지 는것으로나타났다. 제조업중심의지역정책에효율적으로대응하기위한지역산업구조 가다른지역에비해매우낮기때문에성과또한낮게나타난다고할수있다. 기존의지역산업육성에서일부성과가나타나고있지만, 제조업의지역내총생산 (2011 년기준 ) 비중이 4% 이내로다른지역의평균 31.59% 보다매우낮은실정이다. 그리고 관광산업을비롯한서비스산업의비중은 78% 수준으로전국평균 66% 보다높지만, 산업 10) 제주테크노파크의성과측정결과에서사용된수치와의차이는바이오산업, IT/CT 산업등에서 1 차산업, 2 차산업, 3 차산업등이혼재되어있기때문에이를명확하게구분하여비교하기는어렵다. 따라서이를직접적성과로판단하는데는여러가지검정작업이추가적으로필요하다. 또한친환경농업의경우단순한농가인구등으로판단하는것은무리가있다고판단된다. - 137 -
제주발전연구제 17 호 규모가적기때문에지역내파급효과도미미한수준이다. 전국의시도별지역내총생산 (2007 2011 년 ) 의연평균증가율을보면, 제주지역은충청 권 ( 충남 충북 ), 호남권 ( 전북 전남 ), 울산시에이어전국 6 위로향후지역성장의효과는크 게나타날것으로예상되고있다. 또한 2010 년이후지속적인순전입의증가와 2013 년 인구 60 만명돌파등은제주지역에있어서지역성장을위한새로운기회로받아들여지 고있다. 정부의지역정책에서제주도는특수한위치를차지하고있으나실질적인지원을이끌 어내는데는여러가지한계가있고, 특히산업정책에서는거의고려대상으로간주되고 있지않은실정이다. 하지만관광, 친환경산업등의지역발전사업에서는기존의광역발 전특별회계내에 광역발전계정, 지역개발계정 이외에 제주특별자치도계정 이별도로분 리되어있기때문에일정한비율의예산지원이가능하도록되어있다. 11) 물론약 5,000 억원수준의특별회계예산이적지만다른시도에비해특별회계내에서제주지역이지역 발전과관련하여자율적으로다양한사업을추진할수있는여건이마련되어있다고할 수있다. 그동안추진된지역정책에서제주지역이가지는지역산업구조의한계로인하여정부 차원에서의직접적지원이매우미미하였다. 하지만제조업을둘러싼산업환경이급격하 게변화하고있기때문에제주지역의자연환경을훼손하지않고다양한첨단산업및환 경산업, 건강산업등이성장할수있는환경변화가이루어지고있다고판단된다. 또한 제주지역이가지는풍부한생물자원과해양생명자원등을 IT/CT 산업과연계시키는산 업전략을마련한다면제주지역의특화된 1 차산업과의동반성장을추구할수있어지역 내경제적파급효과는극대화될수도있다. 최근 2010 년이후순전입의증가, 인구증가등의긍정적요인을감안한다면, 다양한 산업분야에서새로운접근과기회가동시에나타나고있다고할수있다. 인구증가가우 수한자연환경을바탕으로하는단순한거주목적이되지않도록하고, 유입되는외지인 을새로운산업에유인할수있도록하기위해특히, 제조업분야에서의우수인력을확보 11) 제주특별자치도계정은이명박정부에서개정된균특법에추가되었고, 광역발전계정은지역혁신사업계정, 지역개발계정은지역개발사업계정과각각개정된것이다. 박근혜정부의지역정책에서도그대로유지될전망이다. - 138 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 하기위한산업구조개편등의지역산업전략마련이필요하다. 정부의지역산업정책을수행할수있도록장기계획을마련하여인구수용, 산업구조개편등의종합적인대응전략이필요하며, 이를통해제주지역의지역산업육성방안을별도로마련해야한다. Ⅳ. 정부의지역정책에대한대응방안과전략 1. 지역정책의성과확대방안 정부의지역정책, 즉지역산업정책에서는제주지역은다소다른지역에비해지원대상이나폭이매우한정되어있었다. 그이유는지역내제조업의 GRDP 도 4% 수준으로다른지역에비해매우열악하거나미미한수준으로지역산업육성정책에대응하는데여러가지한계를가지고있다. 또한 1차산업과서비스산업중관광산업에주로특화되어있기때문에지역산업육성을위한정책에서는많은한계를가지고있다. 이러한지역적현실에도불구하고지역정책에서의성과를확대하기위해서는 2차산업에대한체계적인육성전략이더욱필요하다. 기존의연구결과를보면, 제조업의성장이이루어지지않을경우지속적인인구증가를가져오기는어렵다는것이일반적이다. 12) 이와같이지역성장에서제조업이매우중요한역할을하고있기때문에제조업육성을위한다각적인접근방안을마련해야한다. 최근의인구증가가일시적인현상으로국한되거나미미한수준에거칠수도있으므로이를지속적으로확대하기위한지역산업육성전략을제조업분야에서특화시키는것이필요하다. 또한지역내산업의 GRDP 비중을 10% 까지올리는등의일정규모이상으로양적성장을이룰수있도록해야한다. 자연환경을감안하여생물산업및바이오산업, 식료품을이용한건강산업등자연자원을활용한산업을주요전략으로마련하고, 지역 12) 김영 하창현 (2002), 지역불균형성장에따른인구및산업분포패턴분석, 국토계획 37(6) 51-64 - 139 -
제주발전연구제 17 호 내 1차-2차-3차산업을연계시킴으로써성과를확대해나갈수있다. 산업육성에서안정적이고지속적인기업성장이가능할수있도록제주도, 제주테크노파크등의지원기관을중심으로지원체계를마련해야한다. 특히, 집중적으로육성해야하는특정산업분야에특화된지원체계를마련하여기업이안정적으로성장하고, 특화할수있도록하는전략을마련함으로써향후정부의지역정책에서능동적이고신속하게대응할수있을것이다. 2. 지역행복생활권대응전략 새로출범한박근혜정부는 지역행복생활권 이라는생활권중심의다양한사업을지역사업으로추진하기위한지역정책을마련하여추진중에있다. 교육 문화 복지등의생활인프라확충사업과제조업분야뿐만아니라관광등다양한분야에이르기까지지역이스스로결정하고이를확대해나갈수있는지역정책으로크게변화하고있다. 제주지역은그동안의지역정책-지역산업육성정책에서다소소외되어있었던것을제조업분야뿐만아니라다양한산업분야로까지확대해나갈수있는기회를가지게되었다고할수있다. 그러한정책추진과정에서특별회계내제주계정은물론각부처별로우선사업으로추진할수있는기반이마련되었기때문에이를적극적으로활용할수있는계획을마련하고, 주요산업발굴에서새로운회계로의진입이이루어질수있도록하는지역발전전략이필요하다. 제주지역은지역행복생활권구성에서제주시와서귀포시의 2개시로구성되어있기때문에다른지역에비해사업계획수립및추진에서매우원활한체계로이루어져있다. 또한제주시와서귀포시가제주도의행정시로되어있기때문에제주지역을하나의지역정책으로마련하는데매우용이하다. 지역행복생활권에서의능동적인대응을위해서는제주도의역할이매우중요하다. 제주도가제주시와서귀포시의각종현안을파악하여지역발전사업을발굴하고이를추진할수있도록각종계획수립등의지원체계를마련하는데중심적역할을수행해나가야한다. 지역행복생활권에서가장중요하게고려되고있는키워드는 지역의자율성 및 - 140 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 지역간연계협력 이므로제주지역이가지는행정의장점을적극적으로활용할수있도록해야한다. 그과정에서행정은물론관련기관, 지역주민, 전문가등의의견을충분히수렴하여민주적이고개방적이면서도신속한의사결정이가능할수있는협의체등의구성이신속하게이루어져야한다. Ⅴ. 결론 2000 년을전후하여정부의지역정책은지역산업육성정책이라고할수있을정도로산업, 즉제조업에주안점을두고추진되어왔다. 1999년부터시작된지역산업진흥사업에서지역전략산업, 광역선도산업등이주로지역발전을위해지역산업을육성하는차원에서이루어진지역사업이다. 이러한정책방향에따라제조업이매우미약한제주지역으로서는이러한정부정책에능동적으로대응하는데한계가있었고, 실질적으로제조업분야에서는아직그성과가매우미미한수준이다. 제주지역의최근 9년간 (2002 2011) 의산업별연평균증가율을보면, 보건업및사회복지서비스업 (Q) 이 13.31% 로가장높고, 사업시설관리및사업지원서비스업 (N) 과예술, 스포츠및여가관련서비스업 (R) 이각각 6.75%, 6.18% 로높지만, 제조업은 1.06% 의증가율로매우낮았다. 그리고제조업중전자부품, 컴퓨터, 영상, 음향및통신장비제조업 (C26) 이가장크게증가하였지만, 전체비중은식료품제조업 (C10) 39.44%, 비금속광물제품제조업 (C23) 11% 로이두산업이전체제조업의 50% 를차지하고있는등제주지역의제조업은매우열악한수준이다. 지역전략산업, 광역선도산업등의추진에서개별사업에서의추진성과는있었으나아직까지실질적인지역적파급효과는매우적다고할수있다. 제조업의지역내 GRDP 가 4% 에불과할정도로제조업의지역내비중은매우미미하다. 따라서제주지역제조업의지속적인확대방안을계속하여마련해야하고, 그와동시에안정적인기업성장을유인할수있는지원체계를별도로마련함으로써기업특화를유도해나가야할것이다. - 141 -
제주발전연구제 17 호 최근출범한박근혜정부의지역정책은이전정부의정책과는차별성을나타내고있다. 지역이자율적으로지역에서필요한사업을추진하고, 이를지역주민이직접체험할수있도록교육 복지 문화등의생활권인프라를확충하고자하고있다. 이러한정책기조에따라제주지역에서는풍부한자연자원이나자연환경을활용하여새로운지역성장전략을마련할수있다. 제조업뿐만아니라문화 관광산업등의분야에이르기까지지역정책을확대해나갈수있기때문에지역실정에맞는지역정책을스스로마련할수있다. 따라서제주지역에서는지역성장의파급효과가큰관광산업 (MICE) 과친환경농업을기반으로제조업에서는자연자원활용형산업육성방안을마련하여 1 3차산업을연계시키는다각적인대응방안을마련해야할것이다. 제주지역의안정적이고지속적인지역성장은산업구조의재편에있으므로산업간균형을이루는지역정책이필요하며, 제조업의성장이지역성장을유도하는가장큰요인임을감안한다면지역내산업에서제조업의점진적인확대방안이마련되어야할것이다. - 142 -
정부의지역정책에따른제주지역지역발전효과및대응전략 [ 참고문헌 ] 김영 하창현 (2002), 지역불균형성장에따른인구및산업분포패턴분석, 국토계획 37(6) 51-64 김영수 김선배 오형나 (2007.12), 지역산업정책 10년의성과와과제 -지역산업진흥사업을중심으로-, 산업연구원제주특별자치도 제주테크노파크 (2013.3), 제주특별자치도 2013년도지역산업진흥계획지역발전위원회 (2013.10), 지역행복생활권추진가이드라인통계청, KOSIS 국내인구이동통계 2000 2012 통계청, KOSIS 주민등록인구 1997 2012 통계청, MDSS 전국산업총조사 1997, 2002, 2007, 2011-143 -