KINU 연구총서 14-09 신뢰정책의과제와추진전략 박영호 정성철 박인휘 황지환 전봉근 김동수
KINU 연구총서 14-09 신뢰정책의과제와추진전략 박영호 정성철 박인휘 황지환 전봉근 김동수
신뢰정책의과제와추진전략 인쇄 발행 2014년 12월 2014년 12월 발행처 통일연구원 발행인 최진욱 편집인 국제전략연구센터 등록 제2-02361호 (97.4.23) 주소 (142-728) 서울시강북구 4.19로 123( 수유동 ) 통일연구원 전화 ( 대표 ) 900-4300 ( 직통 ) 901-2527 ( 팩시밀리 ) 901-2543 홈페이지 http://www.kinu.or.kr 기획 디자인 ( 주 ) 한디자인코퍼레이션 (02-2269-9917) 인쇄처 ( 주 ) 한디자인코퍼레이션 (02-2269-9917) ISBN 978-89-8479-789-5 93340 가격 11,000 c 통일연구원, 2014 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센타 : 매장 : 734-6818 사무실 : 394-0337
신뢰정책의과제와추진전략
목차 요약 ix Ⅰ. 서론 1 1. 연구목적 3 2. 연구방법과범위 8 Ⅱ. 신뢰정책의추진환경 13 1. 내부환경 15 2. 외부환경 24 Ⅲ. 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 47 1. 박근혜정부신뢰프로세스의초기교훈 49 2. 진화하는대북정책과통일준비 62 3. 신뢰프로세스의이론적보완 70 Ⅳ. 정책과제와추진전략 89 1. 남북관계정상화 91 2. 북한비핵화 118 3. 한반도평화정착 153 4. 통일기반구축 182 Ⅴ. 결론 : 통합적추진방안 205
KINU 연구총서 14-09 참고문헌 217 최근발간자료안내 229
표목차 < 표 Ⅱ-1> 김대중정부이후역대정부출범 6개월후 대북정책지지도비교 20 < 표 Ⅱ-2> 대북 통일정책추진환경평가 45 < 표 Ⅳ-1> 한반도신뢰프로세스를통한남북관계정상화의 과제 95 < 표 Ⅳ-2> 제2차 남북관계발전기본계획 과남북관계 96 < 표 Ⅳ-3> 드레스덴구상과 3대추진방향 98 < 표 Ⅳ-4> 국가안보전략과남북관계발전 99 < 표 Ⅳ-5> 한반도신뢰프로세스의 3대추진원칙과발전방향 101 < 표 Ⅳ-6> 남북관계정상화의 3단계 104 < 표 Ⅳ-7> 남북관계정상화의추진원칙 109 < 표 Ⅳ-8> 남북관계정상화의추진전략단계와 세부과제 117 < 표 Ⅳ-9> 비핵화사례와모델비교 147 < 표 Ⅳ-10> 박근혜정부의비핵화- 신뢰프로세스 - 동북아구상 149 < 표 Ⅳ-11> 단계별비핵화조치 151 < 표 Ⅳ-12> 한반도평화정착을위한 세부추진과제와전략 181 < 표 Ⅳ-13> 동북아평화협력구상 196
KINU 연구총서 14-09 < 표 Ⅳ-14> 박근혜정부의한반도신뢰프로세스등정책구상 198 < 표 Ⅳ-15> 동북아평화협력구상과헬싱키프로세스의추진환경 202 < 표 Ⅳ-16> 통일기반구축 3단계와단계별세부과제 203 < 표 Ⅴ-1> 신뢰구축단계의분야별과제 208 < 표 Ⅴ-2> 한반도평화 협력프로세스 3.0 210 < 표 Ⅴ-3> 통합적추진방안 : 남북관계정상화 -북한비핵화-한반도평화정착- 통일기반구축연계로드맵 213
요약 평화통일기반구축 은박근혜정부의 4대국정기조중하나다. 이를추진하기위한대북 통일정책의구상은한반도신뢰프로세스이며, 3대목표는남북관계발전, 한반도평화정착, 통일기반구축이다. 신뢰는남북간에는물론국내및국제적차원의신뢰를포괄하는개념이다. 남북은지금까지근 640회에달하는대화와접촉이있었으나군사적대치는여전하며갈등과대립구조또한여전한상태다. 북한은한반도신뢰프로세스와 드레스덴구상 제안등그에토대를둔한국정부의정책에대해부정적인입장을보여주고있다. 또한김정은정권은 핵무력건설 경제건설병진노선 을발전전략으로채택하고공세적태세를유지하고있다. 한반도주변정세는미 중간힘의역학관계변화와중 일간, 한 일간의갈등상황의등장으로, 한반도문제의국제화가심화되고동북아지역국가들의관계가매우복잡해졌다. 한편, 한국사회내부의경제역량이나정치 사회적역량도많은문제를안고있다. 남북관계발전과튼튼한통일기반의조성을위해서는대북 통일정책이장기국가발전전략의관점에서추진되어야한다. 이를위해서는한반도신뢰프로세스구상이본격적으로이행 실천되어야하고, 지속가능한대북 통일정책으로발전되어야한다. 본연구는이러한문제인식을배경으로남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등대북 통일정책의핵심과제들을달성하기위한세부과제와추진전략을제시하고, 제반분야의과제들이포괄적, 다면적, 동시병행적으로추진될수있도록하는 통합적인접근방안 을마련하고자하는데목적이있다. - ix -
본연구에서사용하는 신뢰정책 의의미는 신뢰 를핵심개념으로하는한반도신뢰프로세스의철학과구상에토대를두며그구성요소인남북간, 국내및국제적차원의신뢰를쌓음으로써남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등을달성하려는대북 통일정책을말한다. 동시에향후정권의교체시에도지속가능하고연속성이있는대북 통일정책으로서의의미를갖는다. 본연구의구성은다음과같다. 서론에이어 Ⅱ장에서는대북 통일정책추진환경, 즉 신뢰정책 의추진환경을내부및외부차원에서검토 분석하였다. 정책추진환경에대한이해가정책추진의기본배경이되기때문이다. 내부환경은여론동향, 정치 사회적문제등을살피고, 외부환경은북한의대남정책과동북아정세를중심으로검토하였다. 외부환경은환경평가의결과를기회와위협요인으로, 내부환경은강점과약점으로분류하였다. Ⅲ장에서는한반도신뢰프로세스를보완 발전시키는맥락에서 신뢰정책 의이론적구성에대해서논의하였다. 한반도신뢰프로세스의기본골격을배경으로유지하면서 통일대박론, 통일준비론 으로이어진정책의진화를반영하였다. 한반도신뢰프로세스및동북아평화협력구상의초기성과와문제점을다루고, 향후통일준비를위한단계적과제등을 한반도적수준, 동북아적수준, 그리고 글로벌수준 의차원에서검토하였다. 신뢰정책은박근혜정부임기동안은물론향후에도지속성을가지는대북및통일정책으로서의발전을지향한다. 따라서지금까지제기된문제점들을극복하면서, 추후어떠한이론적 개념적검토가필요한지설명하였다. 이는신뢰정책의이론적토대를강화할뿐만아니라, 통일준비과정의효율적인추진이라는관점에서 - x -
도의미가큰이론적개선작업으로판단된다. 현실적으로신뢰정책을구성하고있는각정책들이모두저마다의논리적완결성과충분한정책내용들을갖추고있는것은아니다. 따라서한반도신뢰프로세스와동북아평화협력구상을중심으로이론적보완점에대해서도살펴보겠다. Ⅳ장에서는박근혜정부대북 통일정책의여러과제중에서도핵심정책과제라고할수있는남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축의네영역으로나누어세부과제와추진전략을제시하였다. 남북관계정상화영역에서는한반도신뢰프로세스와남북관계정상화의관계를검토하고, 세부과제의현황을분석하였다. 그리고남북관계정상화를추진하기위한원칙을제시하고, 세부과제의 3단계추진방안과전략들을제시하였다. 남북관계정상화는신뢰구축단계, 안정화단계, 정상화단계로구분하여제시하였다. 북한비핵화영역에서는우선북핵정책의환경변화를분석하였다. 북한의핵능력증강, 위협의증가, 비핵화외교의정체현상등을다루고, 북핵문제의최근추세를분석하였다. 이를토대로북한비핵화를추진하기위한원칙과이행과제를제시하였다. 단기조치로서비핵화전략 T/F 설치, 북핵 미니일괄타결 추진등을제안하였다. 중기조치로서는북한의핵능력증강, 농축시설과경수로건설등에따른새로운북핵도전과제의해결추진, 5자회담을통한 한반도형 비핵화모델개발등을제안하였다. 장기조치로서는북한비핵화, 한반도신뢰프로세스, 동북아평화협력구상의병행로드맵개발등을제안하였다. 한반도평화정착영역에서는제도적측면에초점을맞추고한반도에안정적인평화체제를구축하기위한조건을검토하여구체적 - xi -
인추진전략을제시하였다. 한반도평화정착문제와관련기존의합의들을검토하고, 핵심쟁점을논의하였다. 그리고이러한분석을토대로평화정착을위한원칙과세부추진과제를단기 중기 장기의차원에서제시하였다. 단기적과제로는 5 24조치의단계적해제와금강산관광재개, DMZ 세계생태평화공원조성등기존의방안이외에남북군사공동위원회의구성을제안하였다. 중기과제로는비핵화와평화체제의연계, 북 미및북 일관계의개선, 한 미동맹공고화및재조정등이제시되었다. 장기과제로는한반도평화포럼출범, 군비통제와군축, 정전체제의평화체제로의전환등을제시하였다. 통일기반구축영역에서는한반도신뢰프로세스에서제시된 통일인프라강화 분야를중심으로현황을검토 분석하였다. 그리고이를토대로추진원칙과세부과제및그추진전략을제시하였다. 통일기반구축은 통일기반준비단계 ( 단기 ), 통일기반형성단계 ( 중기 ), 통일기반완성단계 ( 장기 ) 의 3단계로제시하였다. 단기과제로는새로운통일방안마련, 인도적지원및스포츠 문화교류, 동북아다자회담추진등이제안되었다. 중기과제로는통일연구고도화와민 관 연네트워크, 민생인프라건설및민족동질성사업, 동북아공동선언, 개성공단국제화및역외가공지역인정등이제안되었다. 장기과제로는동북아통합비전의제시와연구고도화, 남 북 중 일, 남 북 러 일에너지 / 물류인프라개발, 동북아안보협력기구형성등이제안되었다. 마지막으로결론에서는 Ⅳ장의핵심과제들을달성하기위하여제안된세부과제들이포괄적, 다면적, 동시병행적으로연동될수있도록통합적추진방안을로드맵의형태로제시하였다. 남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등제영 - xii -
역의세부과제들이각기 3단계로제안되었지만, 각단계의과제들이항상같은층위에서이행 실천될수있는것은아니다. 과제들의성격에따라서는다른영역의과제들보다상대적으로이행하기용이한것들이있고, 그렇지못한것들도있다. 본연구가강조하는것은국가발전전략차원에서지속가능한대북 통일정책을만들어정책목표달성을위해핵심과제들을전략적으로추진해야한다는점이다. 따라서본연구에서제안된각영역의과제들이향후정책환경의제반요소들을고려하여실질적인정책으로서반영될것을기대한다. 주제어 : 신뢰정책, 한반도신뢰프로세스, 대북정책, 남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축 - xiii -
Abstract Task and Implementing Strategies of Trust-Building Policy Park, Young-Ho et al. The Establishment of Foundation for a Peaceful Unification is one of the four principal state affair keynotes of Park Geun-hye s administration. The Korean Peninsula Trust-Building Process is a plan of the policy toward North Korea and unification in order to promote this keynote, and the three main goals are: to develop inter-korean relation, to settle peace in the Korean peninsula and to establish foundation for a peaceful unification. The word trust covers not only the relationship within the two Koreas, but also a trust at a national and international level. There have been over 640 contacts and dialogues between both Koreas until now but the military collision still remain in the peninsula, as well as the conflictive and the opposing structure. In order to achieve development of the inter-korean relation and to construct a solid foundation for the unification, the policies toward North Korea and unification need to be promoted from a strategic angle. The Korean Peninsula Trust-Building Process must be implemented and put into practice in full-scale and it has to be turned into a sustainable North Korea and unification policy. The research suggests specific tasks and promotion strategies to achieve principal assignments of North Korea and unification policies, such as the normalization of the inter-korean relation, denuclearization of North Korea, peace settlement in the Korean peninsula and establishment of a foundation for reunification. Moreover it aims to prepare measures for an integral approach that can promote the tasks in all fields in a comprehensive, multilateral and simultaneous way. In the Korean Peninsula Trust-Building Process used in this research, the basic concept of the philosophy and the idea of the process is the trust. Moreover it refers to the North Korea and unification policy that aims to accomplish the normalization of the inter-korean relation, North Korea s denuclearization, peace settlement in the Korean peninsula and the establishment of foundation for unification by building trust in its components, the two Koreas, at a domestic and international level. At the same time, it stands for a North - xiv -
Korea and unification policy that can be sustainable and has continuity even if a transfer of political power takes place in the future. Keywords: Trust-Building Policy, Unification Policy, Normalization, Denuclearization, Peace Settlement - xv -
Ⅰ. 서론 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 서론 1
1. 연구목적 평화통일기반구축 은박근혜정부의 4대국정기조중하나이다. 1 이국정기조를추진하기위한 3대전략은 튼튼한안보, 한반도신뢰프로세스, 신뢰외교 이다. 2 튼튼한안보는국방분야의전략이며, 한반도신뢰프로세스는대북 통일분야, 신뢰외교는외교분야의전략이다. 국방, 통일, 외교분야는상호영향을주고또상호연관이되도록추진을해야정책목표를효율성으로달성할수있다. 이세전략을관통하는개념은 신뢰 이다. 박근혜대통령은 2011년 8월 외교문제 (Foreign Affairs) 지에게재한글에서신뢰에토대한정책개념을처음제시하였다. 3 남북간진정한화해의노력을잠식하고불신과대결의악순환으로부터벗어나지못하는근본이유를 신뢰 의결여에서찾았다. 4 남북관계의근본장애요인을신뢰의결여에있다고판단한것은원칙적이면서도문제의근원에접근하려는인식을보여준것이다. 따라서박근혜대통령은 한반도를갈등의지역으로부터신뢰의지역으로전환하기위해서한국은지구적규범에입각하여 ( 남북한이 ) 상호구속력있는기대를갖도록만드는정책 을채택할것을강조했다. 5 1_ 다른국정기조들은 경제부흥, 국민행복, 문화융성 이다. 청와대, 박근혜정부국정과제, <http://www1.president.go.kr/policy/assignment04.php?ass_sub_no =2> ( 검색일 : 2013.5.28). 2_ 청와대, 국정과제체계도, <http://www1.president.go.kr/policy/principal01.php> ( 검색일 : 2013.5.28). 3_ Park Geun-hye, A New Kind of Korea: Building Trust Between Seoul and Pyongyang, Foreign Affairs, Vol. 90, No. 5 (September/October 2011), pp. 1 3~18. 4_ 위의글, p. 14. 5_ 위의글, p. 14. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 서론 3
박근혜정부의 평화통일기반구축 을추진하기위한대북 통일정책의구상인한반도신뢰프로세스는이러한철학으로부터나왔다. 한반도신뢰프로세스는 3대목표로남북관계발전, 한반도평화정착, 통일기반구축을설정하였으며, 이러한목표를달성하기위하여균형있는접근, 진화하는대북정책, 국제사회와의협력을추진원칙으로설정하였다. 6 신뢰는남북간에는물론국내및국제적차원의신뢰를포괄하는개념으로정립되었다. 즉신뢰는 남북관계발전과한반도평화정착, 통일기반구축을가능케하는토대인동시에국민적지지와국제사회와의협력하에대북 외교정책을힘있게추진할수있는사회적자본이자인프라 이다. 7 남북간첫합의서인 7 4남북공동성명에는통일 3원칙과함께남북간긴장상태완화, 신뢰분위기조성, 중상 비방중지등의합의가명시되었다. 한국은 1974년 8월 15일박정희대통령이천명한 평화통일 3대기본원칙 의하나로남북한이문호를개방하고신뢰회복을위해남북대화의성실한진행과다각적교류 협력실현을제안한 8 이래, 한국정부의대북정책추진과정에서신뢰형성의중요성은간과되지않았다. 신뢰는대북 통일정책에서는물론국방 통일 외교등국정전반을포괄하는철학적개념으로설명되기도한다. 9 박근혜정부의대북 통일정책구상은 신뢰 라는무형의인프라를새롭게주목하고있는것으로평가된다. 10 6_ 통일부, 한반도신뢰프로세스, (2014.8.21), p. 10. 7_ 위의글, p. 5. 8_ 다른두원칙은평화정착을위한남북한상호불가침협정체결, 토착인구비례에의한남북한자유총선거이다. 南北對話事務局, 南北韓統一 對話提議比較 (1945~1986) ( 서울 : 國土統一院, 1986), p. 156. 9_ 박형중 전성훈 박영호외, Trustpolitik: 박근혜정부의국가안보전략 - 이론과실제탐색연구 ( 서울 : 통일연구원, 2013), pp. 15~16. 4 신뢰정책의과제와추진전략
그러나오랜기간동안남북관계는여러굴곡을보이면서전개되어왔고, 양자관계의발전이나평화정착, 통일기반구축등의과제를해결하기위한노력에도불구하고기대하는만큼의성과를거두지못했다. 더욱이 1990년대초부터는북핵문제가남북관계를압도적으로지배하는요인으로등장하였다. 사실남북관계발전, 한반도평화정착, 그리고통일기반구축의목표를달성하기위해서는세부적으로추진해야할과제들이많이있다. 최근몇년동안남북관계는정체되었으며, 한반도평화정착을위한핵심적해결과제인북핵문제는해결은커녕오히려악화되었다. 게다가통일기반구축을위한국내외적역량을확충하는일은많은노력을필요로한다. 대북 통일정책의성과는지난 40년이상의남북대화및접촉의결과와현재의남북관계현실에서알수있듯이단기적으로평가하기어렵다. 남북관계는진전되는모습을보이다가도후퇴하는경우가종종있음을우리는경험으로알고있다. 또대북 통일정책은단기적으로정책목표를쉽게달성하기어렵다. 남북간에는 1970년대초부터 2014년 10월현재까지근 640회에달하는대화와접촉이있었다. 11 그러나여전히군사적대치의본질이변하지않고있으며간헐적인화해와협력의분위기에도불구하고갈등과대립구조또한여전히존재하는상태이다. 북한은박근혜정부의한반도신뢰프로세스는물론 드레스덴구상 제안등한국정부의 10_ 최진욱외, 박근혜정부의통일외교안보비전과추진과제 ( 서울 : 통일연구원, 2013), p. 30. 11_ 통일부, 회담통계, <http://dialogue.unikorea.go.kr/home/talk/statistics/list> ( 검색일 : 2014.10.10). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 서론 5
정책에대해아직까지부정적인입장을보여주고있다. 2011년 12월김정일의사망이후북한에서는 3대세습의젊은김정은이유일영도지배체제의통치자로등극하였다. 이후북한은김정일의유산인 핵과미사일 개발을국가안보의핵심전략이자수단으로공식화하였다. 김정은은사회주의헌법에북한이 핵보유국 임을규정하고, 핵무력건설 경제건설병진노선 을그의국가발전전략으로채택하여핵억제력의강화를더욱공세적으로내세우고있다. 한편한반도주변정세는유일초강대국임을자랑했던미국의힘이약화되고중국은급신장한경제력을바탕으로공세적외교안보전략을전개하고있다. 미 중간힘의역학관계변화에가장민감한지역은한반도이다. 더욱이과거사와영토문제등을둘러싼중 일간, 한 일간갈등등이우리의대북 통일정책의추진환경에영향을미치고있다. 한반도문제의국제화가심화되고북한이외의동북아지역국가간의양자, 다자간관계는매우복잡해졌다. 김정은정권의공세적대남전략이바뀌었다는증거는없으며정권자체의안정성여부에대한논란도여전히지속되고있다. 또한남북관계를정상화하고평화통일기반을조성하기위한한국사회내부의경제적역량이나정치 사회적역량도많은문제를안고있다. 이러한상황에서새로운패러다임으로서의대북 통일정책구상을추진하여한반도에지속가능한평화를구현하고, 평화통일기반조성을통해행복한통일로가는 새로운한반도 구현의전략을실질적으로추진하는데에는많은난관이있을것이다. 남북관계발전과튼튼한통일기반의조성을위해서는대북 통일정책이장기적인국가발전전략의관점에서추진되어야한다. 남북관계의정 6 신뢰정책의과제와추진전략
상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등을실현하기위해서는한반도신뢰프로세스로제시된박근혜정부의대북 통일정책구상이본격적으로이행 실천되어야한다. 또동구상의실현이시 공간적, 환경적제약을넘어한국정부의지속가능한정책으로발전되어야할것이다. 통일부의공식자료에따르면, 한반도신뢰프로세스는 과거대북정책의장점을수용하여통합적인접근을모색하는새로운접근법 이다. 12 그 새로운접근법 이현실에서성공적인결실을거두고중 장기적차원에서지속가능한대북 통일정책이되려면지속적으로보완 발전되어야할것이다. 한반도신뢰프로세스는추진원칙의하나로 진화하는대북정책 임을제시하고있다. 우리국민들도박근혜정부의분야별과제에대한조사에서통일분야에서는 정권교체시에도지속가능한통일정책수립, 즉지속가능한대북 통일정책을제1의과제로선택하였다. 13 독일통일에는여러요인이작용했으나서독의좌 ( 사민당 )-우( 기민당 ) 의정권교체와무관하게장기간에걸쳐일관되게추진된 동방정책 의영향이매우컸던것으로평가된다. 14 본연구는이러한문제인식을배경으로남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등대북 통일정책의핵심 적과제들을달성하기위한세부과제와추진전략을제시하고, 제 반분야의과제들이포괄적, 다면적, 동시병행적으로추진될수있 도록하는 통합적인접근 방안을마련하고자하는데목적이있 12_ 통일부, 한반도신뢰프로세스, p. 26. 13_ 다음으로는 남북관계개선및남북경협재개, 주변국통일외교강화, 진보와보수간남남갈등해소, 통일편익에대한대국민홍보확대 등이지적되었다. 동아일보, 2014 년 7 월 27 일. 14_ 조선일보, 2013 년 12 월 19 일. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 서론 7
다. 본연구에서사용하는 신뢰정책 의의미는 신뢰 를핵심개념으로하는한반도신뢰프로세스의인식에토대를두며그구성요소인남북간, 국내및국제적차원의신뢰를쌓음으로써남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등을달성하려는대북 통일정책을말한다. 15 우리의대북 통일정책추진과정에서신뢰는남북간신뢰축적과함께, 국내적차원에서 남남갈등 의완화와정책공감대를넓히는 국내신뢰프로세스 와국제사회에서우리의정책에대한신뢰를얻는 국제신뢰프로세스 의영역을포함해야한다. 16 역대한국정부의대북 통일정책에서신뢰형성의중요성이강조되어왔고, 남북기본합의서에담긴화해, 불가침및교류 협력의내용들은결국남북간신뢰를쌓는과정이자신뢰의누적을통해서달성할수있는과제들이다. 따라서본연구의 신뢰정책 은향후정권의교체시에도지속가능하고연속성이있는대북 통일정책으로서의의미를가질수있다. 2. 연구방법과범위 본연구는우선박근혜정부의대북 통일정책에대한공식 비공 식자료와 2 차적인분석자료, 관련문헌및이론서등을검토 분석 15_ 참고로박근혜정부의 신뢰외교 는 정책수단을포함한외교전략 으로서 신뢰외교를통해한반도와동북아에서의지속가능한평화와협력을구축하려는것이바로한반도신뢰프로세스와동북아평화협력구상 이다. 즉 동북아평화협력구상과한반도신뢰프로세스는 신뢰외교의중요한축을구성 하고있다. 외교부, 동북아평화협력구상 : 아시아패러독스를넘어평화와협력의동북아로, (2014.5.27), p. 5, p. 31. 16_ 박영호, 박근혜정부의대북정책 : 한반도신뢰프로세스와그과제, 한반도포럼세미나 ( 한반도포럼학술회의, 2013.5.10), p. 20. 8 신뢰정책의과제와추진전략
하는문헌분석방법을사용한다. 또정부의정책추진결과에대한분석자료, 평가자료등을사용할것이다. 그리고본연구의주제와관련한국제정치의협력이론, 국제연구기관 (think tanks) 의분석자료, 미국정부관료의연설문, 의회의청문회자료등국내 외 1, 2차문헌자료를활용할것이다. 둘째, 본연구는통일연구원연구진의책임아래학계 연구기관의전문가들이공동연구진으로참여하는공동연구이다. 공동연구의시너지를창출하기위하여본연구의추진과정에서연구진이수시로모여연구의진행상황을점검하고, 상호조율하는공동회의와워크숍을개최할것이다. 연구가일정한정도진전된단계에서공동연구진들이연구진행의일부를한국의대표적인학회인한국정치학회, 국제정치학회등학술회의에서발표함으로써공개적검토과정을진행할것이다. 셋째, 본연구의정책적실성, 실효성및현장성을제고하기위하여연구수행의과정에서정부의관련정책담당자, 전문가등과간담회, 자문회의등을개최하여활용할것이다. 또정책담당자를평가과정에참여토록함으로써연구진행과정에서정책과의연계성을높여나가도록할것이다. 넷째, 한반도문제의해결과정에서는국제적인협력이필수적이다. 이러한점에서연구진행과정에서외국의한반도문제전문가들과도관련문제에대한자문회의, 토론, 간담회등을가지고그결과를연구에반영할것이다. 본연구에서는한반도신뢰프로세스의핵심영역을중심으로각분야의세부과제와추진전략을제안할것이다. 한반도신뢰프로세스가박근혜정부의대북 통일정책구상이지만 신뢰 의패러다 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 서론 9
임은향후남북관계의지속적발전과지속가능한정책의개발을위해중요한화두임에틀림이없다. 역대정부의대북 통일정책에서신뢰의중요성이항시강조된이유이다. 한국정부의대북 통일정책을지속적으로보완 발전시키는것이정책의실효성을높이고궁극적으로통일시대를앞당기는것이라고볼때, 박근혜정부는정책구상을토대로하는발전적보완방안이필요할것이다. 또한정책의지속성및일관성도중요하지만한반도및동북아의구조적질서변화와정세변동을감안하여정책은유연성이있고신축성을가질수있도록보완 발전되어야한다. 본연구의구성은다음과같다. Ⅰ장의서론에이어 Ⅱ장에서는대북 통일정책추진환경, 즉 신뢰정책 의추진환경을대내및대외차원에서검토 분석할것이다. 정책추진환경에대한이해가정책추진의기본배경이되기때문이다. Ⅲ장에서는한반도신뢰프로세스를보완 발전시키는맥락에서한반도신뢰정책의이론적구성에대해서논의한다. 이장에서는한반도신뢰프로세스의기본골격을배경으로유지하면서 통일대박론, 통일준비론 으로이어진정책의진화를반영할것이다. 본장에서는한반도신뢰프로세스의성과가건설적비판의대상으로검토될것이다. 그리고이상의논의를바탕으로 Ⅳ장에서는박근혜정부대북 통일정책의여러과제중에서도핵심정책과제라고할수있는남북관계정상화, 북한비핵화, 한반도평화정착, 통일기반구축등의네영역으로나누어세부과제와추진전략을제시할것이다. 핵심정책과제는정책목표로볼수도있다. 이러한정책과제들은박근혜정부기간뿐아니라향후한국정부가통일을향해나아가기위한해결과제들이다. 세부과제들은핵심정책과제를달성하기위한하위과 10 신뢰정책의과제와추진전략
제또는방안들이며각영역별로 3단계로제시될것이다. 마지막으로 Ⅴ장의결론에서는핵심과제들을달성하기위하여제안된세부과제들이포괄적, 다면적, 동시병행적으로연동될수있도록통합적추진방안을로드맵의형태로제시할것이다. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 서론 11
Ⅱ. 신뢰정책의추진환경 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 13
1. 내부환경 우리의대북 통일정책추진과정에서정책추진의동력을뒷받침하는중요한요소는안정되고잘갖추어진내부환경이다. 대북정책의목표를달성하기위해서는충분한자원과능력이구비되어야한다. 세계적수준의냉전구조가해체되는 1990년을전후로한국은정치적인민주화가이행되었고외교적으로는북방정책을추진하였다. 그결과체제이행의과정에있었던사회주의국가들과국교를수립하여외교적지평이넓어졌고, 또한경제력도지속적으로신장되었다. 한국은전쟁의폐허를딛고분단상황아래서도정치적민주화와산업화를성공적으로이루어냈다. 국내외의환경이변화하고국가역량이신장되면서한국은남북관계에서도적극적인정책을추진하기시작하였다. 1990년대초이래북한은사회주의진영붕괴로인한해외시장축소와외교환경의악화, 자립경제의누적적모순등외부및내부상황이더욱악화되었다. 반면한국은지속적인경제성장을유지하고국제적위상도증대하는등국력이지속적으로신장되었다. 따라서남북간의총체적국력은더욱더벌어지게되었다. 남북간의비교차원에서한국은앞선국력을토대로적극적인대북 통일정책을추진할수있는환경이된것이다. 2013년말기준으로몇개의경제지표를비교하면, 명목 GNI는남한이북한의 42.6배이며, 1인당 GNI는남한이북한의 20.8배이다. 또무역규모는남한이북한의 146.5배이다. 17 남한은경제협력개발기구 (OECD) 의개 17_ 한국은행, 남북한의주요경제지표비교, <http://www.bok.or.kr/> ( 검색일 : 2014.10.10). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 15
발원조위원회 (DAC) 회원국으로서국제사회에서선진국에진입하고있는나라로평가된다. 그러나한국의총체적국력 ( 북한에비해훨씬앞선환경 ) 이성공적인대북 통일정책을추진하기위한충분조건이되지는못했다. 북한이핵무기개발프로그램을본격화하면서북핵문제가남북관계에압도적인영향을미치는변수로등장했다. 북핵문제를매개로한북 미관계요인이한국의대북 통일정책입안및집행과정에서한 미 정책공조 의중요고려요소가되었다. 국내정치의민주화는우리사회내에서북한에대한정보의유통이비교적활성화되면서북한에대한인식도냉전시기와는다른인식이존재할수있는환경이조성되었다. 이러한환경의조성은북한에대한인식은물론대북 통일정책의전략이나정책과관련하여경쟁적인의견의등장을가능하게만들었다. 즉대북 통일정책에서냉전시기와는다른패러다임적변화가발생한것이다. 이에따라서국내정치의민주화이후역대정부의대북정책입안및집행과정에서국민의의견수렴, 즉국민적합의의문제가매우중요한과제로등장했다. 김영삼정부이후우리의대북 통일정책추진과정에서 남남갈등 의문제가발생한것이다. 이에따라국민적합의는대북 통일정책의핵심적인추진원칙또는추진기조중의하나가되었다. 국민적합의는민주주의정부정책의정통성을제고시키는기반이다. 물론국민적합의는국민대다수가동일하거나유사한견해를가져야한다는의미가아니다. 민주주의사회에서서로다른인식을갖고상이한견해를표출하면서도민주적인절차를통해서서로를존중하고인정하며견해의공통분모를넓힘으로써정책에대한컨센서스를구축해나가는것을말한다. 16 신뢰정책의과제와추진전략
그런데분단체제가장기화되면서한국사회에서는북한에대한 인식으로부터대북지원, 교류 협력에서의구체적인정책사안에 이르기까지북한요인이갈등의원인으로작용하게되었다. 사실 남남갈등의확산은한국사회의민주화및다원화과정과분단구 조의지속이괴리되는현상에서그근본원인을찾을수있다. 세 계적차원의냉전구조해체와는달리한반도에서는여전히냉전구 조가지속되고있는것이다. 한편, 남남갈등은 진보 정권과 보수 정권의북한에대한인식, 대북정책의주안점등에대해중요한영향을미쳐왔다. 우리의대 북정책추진과정에서남남갈등의요체는원칙과안보를우선중시 하는입장과교류 협력을우선중시하는입장간의대립이라고할 수있다. 대북 통일정책에대한평가와갈등의한요인은한반도 신뢰프로세스구상의배경요인으로설명되는북한의 의미있는 변화 의견인여부이다. 그런데그원인을특정정권과그정권의 대북정책의성향에서찾았다. 18 특히정치권에서는집권당과야당 간에대북 통일정책과관련하여국가이익이나전략적요소등을 고려하여논쟁하고협의 타협하기보다는당파적입장이우선시되 는갈등현상을보였다. 국내정치권과전문가집단, 그리고통일 운동을하는 NGO 집단에서보이는남남갈등의또다른원인은당 대정부의정책을평가절하함으로써반사이익을기대하는측면에 서도찾을수있다. 대북및통일정책과같이가시적인효과가단 기적으로나타나지않는경우반사이익의효과는증대하게된다. 18_ 조한범, 통일문제에대한우리사회합의와신뢰형성 : 내적신뢰프로세스 추진방안, 민족화해협력범국민협의회정책위원회, 한반도신뢰의길을찾는다 ( 서울 : 도서출판선인, 2013), p. 130. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 17
따라서역대정부는남남갈등의문제를고려하여국민적합의를대북 통일정책의추진원칙이나추진기조로삼았으며, 박근혜정부도국민적신뢰를제시하고있다. 이명박정부임기동안에는남북관계가악화되었으나상대적으로이에대한국내의비판이정부의대북정책이변경될정도로심한압박이되지는않았다. 이명박정부의 원칙적대북정책 이남북관계의경색을가져왔다는비판이있었지만박왕자씨피살사건, 천안함폭침, 연평도포격등일련의북한의행위가남한사회내북한에대한인식을악화시켰기때문이다. 실제로서울대학교통일평화연구원의조사에따르면, 19 우리국민들의북한정권에대한신뢰도는 2009년 40.9% 에서 2010년 34.9% 2011년 34.3% 2012년 39.3% 2013년 35.8% 2014년 27.5% 로계속낮아지는경향을나타내고있다. 이러한경향에따라서제18대대통령선거과정에서는대북정책이주요쟁점이기는하였으나결정적인요인으로작용하지는않았다. 그러나북한의천안함폭침에대응하여남북교류 협력과북한에대한추가적투자등을제한한 5 24조치 20 에대해서는시간이경과하면서해제를요구하는목소리가등장하였다. 북한핵문제의해결과남북관계의발전을동시병행적으로추진할필요가있다는의견도개진되고있다. 21 그러나박근혜정부는 5 24조치를전면적 19_ 김병로외, 2014 통일의식조사 ( 서울 : 서울대학교통일평화연구원, 2014), p. 19. 20_ 5 24조치는 북한선박운항금지, 남북교역중단, 방북불허및주민접촉제한, 신규투자불허및개성공단체류인원제한, 영유아등취약계층제외한대북지원원칙적보류등이다. 21_ 중앙일보, 2014 년 9 월 27 일. 18 신뢰정책의과제와추진전략
으로해제할상황은아니라는입장을유지해오고있다. 박근혜정부는한반도신뢰프로세스에서 원칙중심의대북정책 과 대화와교류중심의포용정책 모두북한의의미있는변화를유발하지못했으며북한의핵개발과도발을저지하는데한계가있다고평가하였다. 따라서두정책의장점을수용하면서통합적인접근을모색하고대북정책을둘러싼우리사회내의갈등해소에기여하겠다는입장을유지해오고있다. 22 박근혜정부출범이후현재까지대북및통일정책을둘러싼남남갈등의현상은과거의정부들보다다소완화된것으로보인다. 이는무엇보다북한이장거리미사일발사와핵실험을단행하고일련의군사적도발을지속적으로전개함에따라서국민들의북한에대한인식이악화된것이영향을미친것으로평가된다. 서울대통일평화연구원의통일의식조사에따르면, 23 북한에대한인식에서, 북한을 협력대상 으로보는응답이 2007년의 56.6% 에서 2010년 44.7% 로 40% 대로떨어진이후 2011년 47%, 2012년 47.1% 로다소증가했다가 2013년에는 40.4% 로대폭떨어지고 2014년에 45.3% 로다시증가했으나여전히 50% 미만에머물고있다. 반면에북한을 적대대상 으로보는인식은 2007년의 6.6% 에서 2010년 12%, 2011년 16.7%, 2012년 10.9%, 2013년 16.4%, 2014년 13.9% 로나타났다. 특히주목할만한현상은북한을 지원대상 으로보는인식이동조사가시작된 2007년이래지속적으로하향추세를보이고있다는점이다. 조사에서는 2007년 21.8% 에서 2008년 21.9% 2009년 17 4% 2010년 19.3% 2011년 16.8% 2012 22_ 통일부, 한반도신뢰프로세스, p. 7. 23_ 김병로외, 2014 통일의식조사 ( 서울 : 서울대학교통일평화연구원, 2014), p. 15. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 19
년 15.8% 2013년 16.4% 2014년 13.9% 로나타났다. 이는노무현정부말기의제2차남북정상회담이후이명박정부와박근혜정부의 2년이흐르는기간동안전반적으로북한에대한우리국민들의인식이악화되어왔음을보여주고있다. 한편보수정권인박근혜정부는일례로통일준비위원회의구성을소수이지만야당과진보적학자 전문가를참여시킴에따라대북및통일정책의추진과정에서남남갈등의완화를시도하였다. 다음의 < 표 Ⅱ-1> 은김대중정부이후역대정부출범 6개월후의대북정책에대한국민의지지도를비교한것이다. 이자료에따르면, 박근혜정부의대북정책에대한지지도가상대적으로높게나타났음을알수있다. 서울대학교통일평화연구원의조사에서도 정부의대북정책만족도 가 2007년 30.2%, 2008년 34.1%, 2009년 31.8%, 2010년 39.5%, 2011년 40.0%, 2012년 34.3% 로노무현정부임기마지막해부터이명박정부임기전반에걸쳐 30% 대에머물렀으나, 박근혜정부에서는 2013년 57.6%, 2014년 53.5% 로 50% 를넘어서는것으로나타났다. 표 Ⅱ-1 김대중정부이후역대정부출범 6 개월후대북정책지지도비교 구분김대중정부노무현정부이명박정부박근혜정부 조사시기 1998.8.19 2003.8.21 2008.8.25 2013.8.25 지지율 72.6% 39.1% 27.5% 77.4% 조사기관 미디어리서치 ( 통일부의뢰 ) 한겨레 21 조선일보, 한국갤럽 MBC 보도언론조선일보한겨레조선일보동아일보 20 신뢰정책의과제와추진전략
이러한추세가유지된다면, 대북및통일정책을추진하는과정에서남남갈등의변수는과거와비교해볼때상대적으로큰영향을발휘하지는못할것이다. 대북및통일정책의추진과정에서는앞으로남남갈등의완화와정책에대한컨센서스를확대해나감으로써국민의높은지지도를바탕으로정책을추진하는노력이지속적으로배가되어야할것이다. 그러나대북정책에대한상대적인지지도의수준이정책의실질적인성과와반드시연결되는것은아니다. 박근혜정부는출범 1년 6개월정도지난시점에서남북관계에대해 큰진전을보지못하고있다 고자체평가하고있다. 24 한편서울대학교통일평화연구원의조사에따르면, 박근혜정부의대북정책에만족하는층에서도 남북관계의악화에대해남한의책임이크다 고응답한사람들은 42.4% 로, 크지않다 고응답한 22.8% 보다두배로나타났다. 25 즉우리국민들의박근혜정부의대북정책에대한지지도가이전의정부들보다는높게나타나고있지만정책의성과에대해서는불만을가지고있음을보여주고있다. 이러한점은한반도신뢰프로세스에이어 2014년신년대통령연두기자회견에서제시된 통일대박론 에대해서우리국민들의공감대가그렇게높지않다는점에서도알수있다. 서울대학교통일평화연구원의 2014년통일의식조사에서 통일대박론 에공감하는비율은 31.4% 에불과하였으며, 이는공감하지않는비율 28.6% 와큰차이가없었다. 26 한편, 통일연구원의통일예측시계연구의 24_ 청와대, 희망의새시대국가안보전략, (2014.8.13), p. 29. 25_ 김병로외, 2014 통일의식조사 ( 서울 : 서울대학교통일평화연구원, 2014), p. 53의 <1-10>. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 21
일환으로 2014년 9월 26~29일간실시된국민여론조사에서우리국민은통일의필요성에대해서는비교적높은비율 (69.5%) 로 필요하다 고보았으나, 통일에대한합의의수준에대해서는 높다 (17.6%) 보다 낮다 (36.6%) 의비율이 2배이상으로나타났다. 또한통일이될경우에우리국민의통일비용부담에대한의지에대하여 낮다 (47.6%) 가 높다 (18.5%) 보다훨씬높은것으로나타났다. 27 전반적으로그동안대북 통일정책의추진과관련하여국내적문제로지적되어온남남갈등의문제가여전히중요한걸림돌로작용할수있음을간접적으로보여주는것이다. 또통일에대한의지도상대적으로낮은상태에있음을말해주고있다. 한국의대북및통일정책은국민들의통일에대한인식과의지등무형적인요인외에도정책수행을뒷받침하는경제적역량과같은유형적요인등다른국내적환경요인에서도큰영향을받는다. 예를들어 통일대박론 과 통일준비론 은 통일 과관련된학계및전문가집단은물론, 북한 통일관련 NGO, 언론, 경제단체, 대기업등관심을가지고있는일반집단들에게도주요화두로떠올랐다. 그러나 2014년 4월 16일발생한세월호참사와그사회적파급효과로인해대북및통일정책추진의동력은일정기간상실되었다. 세월호참사와연관된정치리더십과관료집단에대한불신의증대와지지도의하락, 그리고그사건에대처하는정치권의갈등도대북정책추진동력에매우부정적인영향을미쳤다. 또사회 26_ 위의책, p. 35. 27_ 박영호 김형기, 2014 통일예측시계 ( 서울 : 통일연구원, 2014). 조사는 19세이상성인남녀총 1,000명에대하여전화면접조사 (RDD 방식으로생성한유선전화 50%+휴대전화 50%) 로진행되었으며, 표본오차는 ±3.1% 포인트 (95% 신뢰수준 ) 이다. 22 신뢰정책의과제와추진전략
안전시스템에대한국민들의요구를충족시켜야하는과제도대두되었다. 이와같은정치 사회적요인은앞으로도언제든지발생할가능성이있다. 따라서대북 통일정책이원만하게추진되기위해서는우리사회가정치적 사회적으로성숙한민주주의의제도화가이루어져야하며, 국가역량과사회시스템이선진국의수준으로발전되어야한다. 또정부의대북 통일정책이동력을가지고추진되기위해서는국민들의관심이어느정도는유지되어야한다. 박근혜정부가중점을두고추진해야할과제중에서 통일시대기반구축 은상대적으로국민들의큰관심을끌지못하고있는것으로나타나고있다. 한언론사의여론조사에따르면, 28 우리국민들은박근혜정부의국정중점과제중에서관피아척결등공공부문개혁, 사회안전시스템구축, 소통및사회통합, 일자리창출, 내수경제활성화, 창조경제규제개혁등의혁신경제등의순으로중점과제를지적하였으며, 통일시대기반구축은최하위를차지하였다. 유형적역량의구비와관련, 2014년하반기현재세계경제는 2008년전후의금융위기 재정위기및국제경제의침체국면에서탈출하지못하고있다. 특히한국경제는소비, 투자, 성장, 금리의 네차원에서저성장의복합적불황에빠져들고있는것으로평가되고있다. 29 한국경제는국제경제와매우밀접하게연동되어있다는점에서국내경제의지속적인성장 발전이매우중요한과제이다. 위에서인용한언론의국민여론조사에서나타난것처럼경제와사회분야의개혁이일정한성과를거양 ( 擧揚 ) 하지못하고, 28_ 동아일보, 2014년 7월 27일. 29_ 중앙일보, 2014년 10월 30일. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 23
세계경제가회복국면으로전환되지않으면향후한국의대북 통일정책을추진하는환경도그렇게유리하게전개되지는않을것이다. 따라서 2015년에임기 3년차를맞는박근혜정부는공공부분개혁, 국내경제회복및지속적성장, 사회통합분야등에서성과를쌓음으로써대북 통일정책의추진에동력을받아야한다. 그래야향후대북 통일정책이지속가능하도록만드는조건을구비할수있다. 즉사회적으로압도적인영향을미치는사건이나경제불황등과같은정치 경제 사회적상황의변화, 대북 통일정책에대한국민들의낮은관심등은지속가능한대북 통일정책으로서의 신뢰정책 을지속성있고역동적으로추진하는데에큰영향을미치게된다. 신뢰정책 은지속가능한대북 통일정책의의미를갖고있다. 우리의정책이신뢰있는정책으로계속추진되기위해서는안정적인국내환경조건의구비를위한노력이계속유지되고강화되어야한다. 2. 외부환경가. 북한의대남정책 : 핵보유기반 주강 ( 主强 ) 보온 ( 補穩 ) 양면전술 남북관계는이명박정부 5년의기간동안일시적화해의상황도있었으나전반적으로정체되고악화되었다. 박왕자씨피살사건 (2008.7.11) 이후금강산관광이중단되었고, 북한의천안함폭침 (2010.3.26) 과이에대한이명박정부의 5 24조치대응으로개성공단을제외한교류협력도사실상중단되었다. 또한북한의연평도 24 신뢰정책의과제와추진전략
포격 (2010.11.23) 은남북관계를더욱얼어붙게만들었다. 김정은정권등장이후에도북한의대남공세는지속되었다. 최근몇년동안북한은대화를요구하면서도남한의보수정부에대하여강도높은비난과위협공세를전개해오고있다. 2012년한국의대통령선거과정에서도북한은보수정부에대한비판으로대남공세정책을펼쳤다. 30 북한은장거리미사일을시험발사 (2012.12.12) 하고, 2013년 2월 12일제3차핵실험을단행했다. 장거리미사일발사와핵실험은한반도위기를고조시키면서동시에미국을겨냥한것이었다. 박근혜정부는이처럼남북관계가악화되고북한의대남 대미공세가고조되는상황에서출범 (2013.2.25) 하였다. 정부출범직후인 3월 1일부터한 미의키리졸브및독수리합동군사연습이시작되는것을빌미로북한은공세의강도를높여나갔다. 북한은 전면대결전 에진입했다면서정전협정의백지화, 북한군판문점대표부활동중지등을선언하고, 31 핵선제타격권리행사, 제2의조선전쟁불가피, 유엔사령부해체등을주장했으며, 32 자위적인핵억제력에관한억척불변의원칙적입장 을재확인한다면서 33 핵무기개발전략을대외적으로더욱강조하고, 군통신선단절조치를취하기도 하였다. 이어북한은당중앙위원회 2013 년 3 월 31 일전원회의를개최하 여 경제건설과핵무력건설병진노선 을 새로운전략노선, 즉김정 30_ 실패한 대북정책 에서교훈을찾아야한다, 로동신문, 2012 년 11 월 15 일 ; 동족대결악담을걷어치우라, 조선중앙통신, 2013 년 12 월 18 일. 31_ 조선인민군최고사령부대변인성명, 조선중앙통신, 2013 년 3 월 5 일. 32_ 외무성대변인성명, 조선중앙통신, 2013 년 3 월 7 일. 33_ 외무성대변인담화, 조선중앙통신, 2013 년 3 월 16 일. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 25
은통치의발전노선으로채택하였다. 34 북한은 경제건설과핵무력건설병진노선 을김일성의 경제국방병진노선의계승이며새로운높은단계로의심화발전 이라고설명하였다. 요체는핵무력의지속적인강화를추진하면서경제건설에도힘을쏟겠다는것이다. 북한은지난 20년이상비핵화를말하면서도계속해서핵무기개발을공식화하였다. 이는핵무기가 ( 북한의 ) 무장해제를노리는 대화와협상에서다룰 정치적흥정물이나경제적거래물이아니 ( 며 ), 지구상에제국주의가남아있고핵위협이존재하는한절대로포기할수없는민족의생명이며통일조선의국보 라는 35 주장에서확연히드러난다. 북한은핵보유를법령화하고군사안보전략차원에서도핵무기의역할을활용하는전법과작전을개발할것을결정했다. 핵무기보유는북한지도부에게정권안보, 군사안보전략, 통치기반강화, 대미전략 ( 핵군축회담, 주한미군철수, 한 미동맹해체주장등 ) 에서는물론대남및대외정책에서남한을인질로활용하는자신감을갖게만들었다. 36 특히대남정책차원에서남한정부에북핵문제와는무관하게남북협력을추진하도록압박하는강력한수단을갖추게된것이다. 박근혜정부의한반도신뢰프로세스정책에대한북한의시험은 4월 8일개성공단의북측근로자전원을철수시키고잠정적으로중단하는, 이른바 중대조치 로나타났다. 이에대해북한은남한의대북대결정책과군사연습을핑계삼았지만, 중대조치가잠정적 34_ 당중앙위원회 2013년 3월전원회의에관한보도, 조선중앙통신, 2013년 3월 31일. 35_ 위의글. 36_ 박영호, 북한외교정책에서핵 미사일 ( 대량살상무기 ) 의의미와한계, 평화와안보, Vol. 3 ( 충남대학교안보연구소, 2006), pp. 23~24. 26 신뢰정책의과제와추진전략
이며이후벌어질사태는전적으로남조선당국의태도여하에달려있다 는주장에서그의도를드러냈다. 37 북한의대남공세는역대정부의출범초기에대체적으로공세를펼쳤다는점에서어떤측면에서는과거행동양식의반복으로볼수도있다. 그러나김대중, 노무현두정부시기에교류협력을통해경제적실익을획득한북한은남한의보수정부에대하여기본적으로강경노선을구사하였다. 이명박정부에대해매우공격적이었으며, 박근혜정부에대해서도지금까지는강경과압박을주된노선으로구사하고있다. 2014년김정은의신년연설과국방위원회의 중대제안 38 등을통해남북관계개선분위기를마련하여비방 중상행위전면중지등유화적제스처를취하기도했으나 우리민족끼리 에입각한통일전선전술, 반미투쟁, 군사연습중단등종래의주장으로부터크게벗어나지않았다. 김정은시대에들어서북한은대남군사적긴장조성의수위가높아지고강온 ( 强溫 ) 양면전술의순환주기가빨라지고있다. 39 북한이 2014년에들어서 7월중순까지 14차례에걸쳐중 단거리미사일, 로켓, 방사포등을 97발쏘았다는것은핵무력에토대한강경전술의한단면을보여주는것이다. 게다가한반도비핵화의실현을운운하면서북한의 핵무력은철두철미미국의핵위협을억제하기위한수단이지결코동족을공갈하고해치기위한수단은아니다 라는한 미이간전술을사용하면서핵보유를정당화하고있다. 37_ 조선중앙통신, 2013년 4월 11일. 38_ 남조선당국에보내는중대제안, 조선중앙통신, 2014년 1월 16일. 39_ 통일연구원, 통일환경및남북한관계전망 : 2013~2014 ( 서울 : 통일연구원, 2013), p. 70. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 27
사실김정은리더십아래서도북한의대남정책의구조적조건은크게변하지않았다. 총체적국력으로보면북한은남한과경쟁할수없다. 따라서김정은에게핵무기보유에토대한대남군사적우위와재래식전력의비대칭전력을활용한군사적위협은대남정책에서의핵심적수단이되는것이다. 40 한편, 북한의일방적인개성공단폐쇄조치를통한박근혜정부의대북정책전환압력시도는의도대로이루어지지않았다. 튼튼한안보를토대로한대북정책에따라북한의압박전술에대해단호한대응으로나왔고, 쌍방간공방끝에결국당국간접촉 대화를통해개성공단을다시가동하게되었다. 이과정에서북한은협상의상대로남측의국가안보실을지정하여박근혜정부출범후처음으로남북간고위급접촉이이루어졌다. 북한은 2014년 1월 16일국방위원회의 중대제안 에이어남북고위급접촉을제안하여박근혜정부와의협상창구로활용해오고있다. 개성공단재가동이실현될즈음 2013년 9월말이산가족상봉행사를열기로합의했으나북한의일방적연기로무산되었다. 이후 2014년 2월제1차남북고위급접촉이이루어진이후 3년 4개월만에이산가족상봉행사를개최했다. 그러나남북관계는소강상태를지속하고있다. 북한내부에서는김정은권력공고화추진과정에서장성택숙청 처형사건 (2013.12) 이발생하였다. 이후내부정비과정의상황에서북한은박근혜정부에대한비난공세를전개하면서 2014년 3월이후 4차핵실험감행가능성을두고협박전술을사용하였다. 40_ 박종철 박영호 정영태외, 김정은체제의변화전망과우리의대책 ( 서울 : 통일연구원, 2013), p. 83. 28 신뢰정책의과제와추진전략
박근혜정부는대통령의신년기자회견을통해 통일은대박 을 언급하면서보다적극적인통일정책을펼치기시작했다. 통일대박 론 은통일준비위원회의설치라는 통일준비론 으로진화하였으며, 2014 년 3 월 28 일박대통령은독일드레스덴에서 드레스덴구상 을통해구체적인대북제안을하였다. 그러나북한의반응은매우부정적으로나타났다. 북한은 4 월 12 일 국방위원회대변인담화를통해드레스덴구상 ( 북한은 드레스덴 선언 이라고지칭 ) 을 황당무계한궤변 이라면서강하게비난하였 다. 41 북한은드레스덴구상에대한북한의공식입장이라면서, 남 북관계가불신과대결의악순환에서벗어나지못하고있는원인이 박근혜대통령에게있다고책임을전가하였다. 이어 4 월 23 일북한 조국평화통일위원회는남북관계와관련하여공개질문장을발표하 였다. 42 이질문장에서북한은박근혜정부의 통일대박론 과 통일 준비론, 그리고 드레스덴구상 을 외세를업고일방이타방을먹 는체제대결의체제통일 이라고비난하면서 체제대결은곧전쟁 이라고주장하였다. 또한반도신뢰프로세스가신뢰가아닌대결 을추구한다고비난하고, 박근혜정부의 선핵포기론 은이명박정 부의 비핵 개방 3000 과동일하며, 남북관계에서북핵문제를거론 하는것은관계개선의지가없는것이라고주장하였다. 그리고북 한이이미 한반도비핵지대화 를제안했으며, 한반도비핵화를위 41_ 북한의비난논리는 1) 민족내부문제를남의나라에서언급하고, 2) 남북관계현실에대한무지와해결방도없는여론호도이며, 3) 특히대북 3 대제안은남북관계발전과는거리가먼부차적인사안으로정치군사적대결상태해소가급선무이며, 4) 독일통일은 흡수통일 로서결국흡수통일의도를밝힌것등이다. 42_ 조국평화통일위원회대통령에게보내는공개질문장, 조선중앙통신, 2014년 4월 23일. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 29
해서는먼저 미국의핵무기 와미군철수, 미국의핵위협제거, 한 미군사연습중단등이이루어져야한다고주장했다. 43 요컨대드레스덴구상에대한북한의입장은동구상이북한변화, 흡수통일 을의도하는것으로해석하면서박근혜정부의대북정책전환을주장하고있다. 북한은한 미군사연습을빌미로단 중거리미사일발사, 방사포발사등전례없이군사연습을강화하면서한국과미국을압박하는동시에아시안게임응원단파견협의를위한남북대화제의등강온 ( 强溫 ) 양면전술을사용하였다. 북한의박근혜정부에대한비난공세는제69차유엔총회에서의박대통령연설이후 흡수통일야망, 동족대결, 사대매국 등의용어를사용하면서더욱거세졌다. 44 이처럼북한의대남정책은강경한군사공세와박근혜정부의정책에대한비난공세를통해정책전환을압박하면서제한적으로유화적제스처를취하는행태를취해오고있다. 한편북한은대내적으로당 군 정에걸쳐각직능, 직역및단체의전국단위행사개최, 사상교육강화및문화선전활동 ( 예 : 모란봉악단공연 ) 등을통해김정은체제공고화를추진하면서 6 28 조치, 새로운경제관리체계 도입, 경제개발구설치등으로경제건설을강조하고있다. 이러한상황에서북한의대남비난공세는남북관계의전면단절을의도하기보다는박근혜정부를압박하여 43_ 이밖에 DMZ 콘크리트장벽철거와보안법철폐, 인도적지원사업은긴장완화와남북관계개선에도움이안되며정치군사적대결상태해소우선, 동족대결정책 과 5 24 조치철폐, DMZ 세계생태평화공원건설보다 10 4 선언에따른 서해평화수역 건설우선, 비방 중상중지합의이행, 7 4 공동성명, 6 15 공동선언, 10 4 선언존중및이행등을거론하였다. 44_ 극악한특등대결광, 현대판매국역적은한시라도빨리제거해버려야한다, 조선중앙통신, 2014년 9월 27일. 30 신뢰정책의과제와추진전략
정책의전환을촉발하고자하는의도가더큰것으로평가된다. 박근혜정부는북한이계속하여 도발-협상-보상요구-재도발 의잘못된행동을반복하고있다고보고있다. 45 그러나북한은 핵보유 를배경으로 46 향후에도대남및대미공세를지속할가능성이있으며박근혜정부의인내력을계속시험할것이다. 김정은이이른바 최고존엄 으로등장한이후지난 3년동안의김정은정권의대남정책과북한체제의기본구조로부터나오는오랜관성적인대남 통일정책을준거로하면, 북한의남북관계에임하는정책이자발적으로대전환을보일가능성은매우낮을것으로전망된다. 통일연구원의 김정은체제의변화전망과우리의대책 에따르면, 47 향후 5년간북한지도부는정치적측면에서는일원적통제체제를유지하면서경제적측면에서는제한적인시장화조치를확대하는것을바랄것으로전망된다. 이는경제 핵병진노선을확고하게정착하고추진하기위하여 핵보유국의지위를공고화하는동시에경제발전에역점을두는전략 을말한다. 따라서북한은남북관계에서내외의압력과환경에수동적으로대응하는전술적유화조치를취할것이나, 추가핵실험및장거리미사일발사가능성의유지등기본적으로공세전략을유지할것으로전망 된다. 또한북한은한 미의정책공조를이완하려는전략을유지하 면서미국에대해서 맞받아치는공격외교 를전개할것으로예상 된다. 45_ 청와대, 희망의새시대국가안보전략, p. 29. 46_ 커티스스캐퍼로티주한미군사령관은 2014 년 10 월 24 일, 미국워싱턴국방부에서기자들에게 북한이핵탄두소형화기술을갖고있고, 이를미사일에탑재할수있을것으로믿고있다 고말했다. 조선일보, 2014 년 10 월 27 일. 47_ 박종철 박영호 정영태외, 김정은체제의변화전망과우리의대책, p. 69. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 31
나. 동북아정세 한국정부의대북 통일정책을성공적으로추진하기위한향후 3 5년은매우중요한시기이다. 2015년에남북한분단이 70년을넘어서게되며, 동북아지역질서는대전환적국면을맞게된다. 미 중간역학관계의변화가보다가시화될가능성이있으며그기간동안북한, 중국, 러시아, 일본은정권의지속성이예측되는반면, 미국과한국에서는정권변동의시기를맞게된다. 중국의시진핑 ( 習近平 ) 정권과러시아의푸틴 (Vladimir Putin) 정권은 2020년상반기까지지속될것이며따라서두나라가추진하고있는강한중국및강한러시아정책은유지될가능성이높다. 일본의아베 ( 安倍晋三 ) 정권도총선에서승리하여 2019년까지는지속될것으로예상되며, 미국과의안보협력강화를토대로보통국가화정책을지속할것이다. 미국의오바마 (Barack Obama) 대통령의민주당은 2014년 11월중간선거에서공화당에패배하여하원에이어상원의통제력도넘겨주게되었다. 미국은오바마대통령의레임덕 (lame-duck) 현상이심화되어외교정책에서도힘이약화될것이다. 오바마대통령은남은임기동안외교적유산을만들기위해시도할것이지만현재미국의국내정치적사정은그러한시도를제약하는조건으로작용하게될것이다. 최근미국경제가회복국면을보이고클린턴전 ( 前 ) 국무장관의인기가높은반면, 민주당오바마대통령의그동안실적은크게평가받지못하고있는상황이다. 이는 2년후의미국대통령선거에서유동성이확대되었다고볼수있다. 한국정부는이러한동북아지역국가들의중기적변화를염두에둔정책을구상 추진해야한다. 32 신뢰정책의과제와추진전략
(1) 미국과중국의역학관계변화 : 중국의 팽창 과미국의 포위 최근동북아정세는북한을제외한역내국가간경제적상호의존의증대에도불구하고상충하는국가목표, 대립되는이해관계, 국가별정책우선순위의차이등으로인해경쟁과긴장, 갈등이고조되고있는상태이다. 그핵심에는중국의대국굴기 ( 大國崛起 ) 에입각한적극적 팽창 / 확장 정책과미국의중국견제를위한 적극적관여 정책이있다. 이두정책이조화를이루지못하고갈등의확대로비화되면이지역의긴장은크게고조될것이다. 동북아지역은미국의상대적쇠퇴와중국의경제력급성장으로그에따른힘의팽창에대한영향을가장직접적으로받는지역이다. 한국은미국과동맹관계 60년을맞았고, 동시에한국은중국과의수교 20년을넘어이제는전략적협력동반자관계의심화 발전을지향하고있다. 다른한편으로중국은북한과동맹관계를유지하고있으며, 북한은미국과적대관계를벗어나지못하고있다. 중국의경제력은 2010년에명목 GDP를기준으로세계 2위로부상하였으며, 조만간시장구매가격기준으로미국을넘어설것으로예측되었다. 오늘날동북아지역은경제적으로세계에서가장역동적인지역이다. 2010년현재한국, 중국, 일본 3개국의국내총생산 (GDP) 만으로도세계 GDP의 5분의 1이넘으며, 교역량은 6분의 1, 인구는 4분의 1을차지한다. 48 인구, 국민통합, 체제, R&D, 군사력, 경제력등국력의핵심요소 (fundamentals) 차원에서미국이여전히초강대국이고미국의시대가끝나지않았다고는하지만, 세계질서를형성 48_ 한 중 일정상회담, 동북아미래향한새이정표, 동아일보, 2011년 5월 20일. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 33
하는전략적경쟁이아시아에서진행되고있으며그힘의바탕은경제력이다. 49 미국과서구에서동아시아로부와권력의이동이발생하고있다. 이에따라미국과서구중심의국제질서가점차비서구지역에서부상하는국가들과권력을공유하는새로운질서로변모하고있다. 50 중국이그핵심에위치한다. 중국의경제력은구매력평가지수 (PPP) 기준으로는 2014년말에미국의국내총생산 (GDP) 을앞지르고, 51 명목 GDP 기준으로도 2020년대에미국을능가할것으로평가되고있다. 52 패권국미국의쇠퇴와새로운패권도전국인중국의등장은양국가간의관계는물론이지역에서의세력전이현상을초래한다. 이는한국이한 미동맹관계를전략동맹으로발전시키면서동시에중국과의관계도더발전시키려는전략을추진하는근본적인이유와도관련이있다. 북핵문제등북한으로부터비롯되는안보위협을해소하고분단극복을위한적극적인대북 통일정책을추진하는데에미국과중국을가장중요한주변국가로간주하는이유이기도하다. 미국은중국의등장을견제하면서새로운경제중심지역으로떠 49_ Craig Cohen and Josiane Gabel (eds.), Global Forecast 2011: International Security in a Time of Uncertainty (Washington, DC: CSIS, 2011), p. 7, p. 28. 50_ National Intelligence Council, Global Trends 2025: A Transformed World (Washington, DC: US G.P.O, November, 2008); G. John Ikenberry, The Future of the Liberal World Order, Foreign Affairs, Vol. 90, No. 3 (May/June 2011), p. 58. 51_ 2014 년 10 월 10 일게재된 중국신문망 ( 中國新聞網 ) 의기사에따르면국제통화기금 (IMF) 은세계경제전망보고서 (2014.10) 에서중국의 GDP 가 17 조 6 천억달러로미국의 17 조 4 천억달러를앞지를것이라고예상했다. 연합뉴스, 2014 년 10 월 10 일. 52_ Goldman Sachs, BRICs and Beyond, (November, 2007). pp. 149~150. 34 신뢰정책의과제와추진전략
오른아시아에보다관심을돌리고있다. 오바마정부의아시아로의회귀 (pivot to Asia) 또는재균형 (rebalancing) 정책이이를반영한다. 53 미국은제2의경제대국으로부상한중국과가장인구가많은인도가향후국제체제를재편성할것으로평가하고있다. 54 미국의국민여론결과에도나타나있듯이, 미국에게가장중요한지역은더이상유럽이아니라아시아라고인식하고있다. 유럽과아시아지역을비교하며 2011년을전후로아시아가더중요하다고평가하고있다. 55 중국은 1990년대의화평굴기 ( 和平崛起 ) 와 2000년대의유소작위 ( 有所作爲 ) 를넘어이제는대국굴기 ( 大國崛起 ) 의 패권추구 전략을구사하기시작했다. 중국은막강한경제력을배경으로군사력의확장과국제정치적영향력을확대해나가고있다. 중국의미국에대한 신형대국관계 ( 新型大國關係 ) 정립제안은과거누렸던 중화 ( 中華 ) 의힘 을강력한경제력을배경으로 21세기 중국의꿈 ( 中華夢 ) 으로대체하려는시도이다. 중국은 2012년 5월베이징에서열린제4차미 중전략경제대화 (SED) 에서 신형대국관계 ( 新型大國關係 ) 의발전을주창했다. 시진핑은 2012년 11월공산당총서기에취임하면서 국제지위에걸맞고국가안보와이익에부응하는 53_ Hillary Rodham Clinton, America s Engagement in the Asia-Pacific, U.S. Department of State, (October 28, 2010); Hillary Rodham Clinton, America s Pacific Century, Foreign Policy (October 11, 2011). 54_ U.S. Department of Defense, 2010 Quadrennial Defense Review, (February, 2010), p. 7. 55_ 시카고지구문제협회가 1994년이래실시한미국국민여론조사에따르면 2012년 미국에게어느대륙이더중요한가 라는질문에서응답자의 52% 가아시아를선택한반면 47% 가유럽을선택하였다. 1994년조사에서는아시아 21%, 유럽 49% 였다. The Chicago Council on Global Affairs, Americans Shifting Focus to Asia, Chicago Council Survey (September 10, 2012), p. 1. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 35
강한군대를건설하는것이전략적임무 라며 강한중국 을선언했다. 중국의국방예산은 2011년이후매년 12% 내외의증가율을보여올해의국방비는 4년전보다 1.6배의규모가되었다. 중국은아시아에서강대국으로서지배적영향력을확보하려는대전략아래동아시아지역의영향력팽창을위한 적극방어군사전략 을추진하고있다. 56 이전략은중국본토와인접해역에대한외부세력의접근을거부하는 접근차단 / 지역거부 (Anti-Access Area-Denial: A2AD) 전략으로구체화되었으며, 57 이는 EEZ와대륙붕구역, 동중국해와남중국해도서에대한영유권주장의기반이다. 중국의이러한전략은해양영토의팽창을의도하는것으로미국의지역패권에대한도전이되는것은물론인접국가들과의충돌의원인이된다. 이는중국이서해와남해상에서의한 미연합군사연습에매우민감한반응을보이는이유이다. 중화민족의위대한부흥을 중국의꿈 으로내세운시진핑국가주석이 2013년 6월미국캘리포니아에서오바마대통령과가진첫정상회담은중국의입장에서는이러한신형대국관계를세우기위한무대였다. 또중국은아시아교류및신뢰구축회의 (CICA) 를아시아지역의안보협력기구로만들것을주장하고, 아시아인프라투자은행 (AIIB) 의창립을강력하게제기하고있다. 이두제안은모두동북아지역에서의미국의영향력을견제하기위한것이다. 56_ 정철호, 미 중군사전략의충돌가능성과한국의대응 ( 성남 : 세종연구소, 2013), p. 11. 57_ 접근차단은 적군의작전지역으로진입하는것을방지하기위해통상장거리에서작전을수행하며장거리작전능력을구비하기위한전략 이며, 지역거부는 적군을작전지역밖에두거나작전지역내에서전투행동을제약하기위해비교적단거리지역에서작전을수행하며이를위한전투능력을구비하는것 을의미한다. 위의글, p. 22. 36 신뢰정책의과제와추진전략
시진핑주석이북한에앞서한국을먼저방문한것은북한에대한외교적압박의의미도있으나한 미동맹의약화와한국의중국으로의견인을의도하는중국의강대국외교정책에입각한것으로평가된다. 중국은러시아와의안보협력강화를통해서도미국을견제하고있다. 러시아의푸틴정부는아시아및유럽의유라시아대륙에서강력한영향력을갖기위한전략을추진하고있다. 러시아와중국의협력강화는아시아중시정책을보여준다. 또한러 중의전략적동맹관계강화는미국을견제하려는목적도갖고있다. 이는러시아가미국등국제사회의견제에도불구하고우크라이나의크림반도를자국의영토로편입한사태로증명할수있다. 중국과러시아의관계는 2013년 3월중 러정상회담에서 새로운형태의대국관계 로규정되었다. 미국은중국이원하는신형대국관계를수용한것은아니지만중국과새로운협력관계를발전시킬필요성은인정하고있다. 동시에미국은중국의부상과그에따른자국의 패권적 지위의변화에대비하는전략도펼치고있다. 미국은향후 10년간아시아 태평양지역을미국의리더십과이익, 가치를신장시키는국가경영의전략적투자처로중시하고있다. 중국의영향력확대정책에대해미국은아시아중시정책으로중국을견제하면서자국의영향력을유지하려는정책을추진하고있다. 미국은한국 일본 호주 필리핀 태국등아 태지역동맹국들과의안보동맹을강화하고싱가포르 말레이시아 베트남등과도안보협력을발전시키고있다. 특히미국은자국의국방비축소를감안하여동맹국들의역할분담을강조하고있다. 최근미국은일본아베정권의헌법재해석을통한집 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 37
단적자위권행사결정을적극적으로지지하고있다. 58 중국은미국의이러한전략을중국을포위, 봉쇄하는냉전적구상이라비판한다. 59 중국의영향력팽창정책과미국의아시아중시정책이충돌할경우 60 가장큰영향을받는지역은동아시아일것이며, 결국우리의대북 통일정책추진환경에매우부정적인영향을미치게된다. 특히북핵문제의해결방안과북한체제의안정등의복합적목표를둘러싼미 중간이해관계충돌은한국의의지와는무관한정세환경을조성할수있다. 61 이러한상황의전개는한국의대북정책추진과정을매우어렵게만들수있다. (2) 중 일및한 일갈등과북 일접근동북아에는과거사및영토문제와관련된갈등이분출되어있는상태이다. 재집권에성공한일본자민당의아베정권은 우경화 로인해동북아지역의협력을저해하는갈등요인이되고있다. 아 58_ 척헤이글미국방장관은 2014 년 7 월 11 일오노데라이쓰노리 ( 小野寺五典 ) 일본방위상과미 일국방장관회담후공동기자회견에서집단자위권행사결정에대해 대담하고역사적이며획기적인일본내각의이번결정은일본이지역및글로벌안보와국제무대에서의역할확대에기여할것 이라며 미국정부는아베신조 ( 安倍晋三 ) 총리와내각의결정을강력하게지지한다 고말했다. 연합뉴스, 2014 년 7 월 12 일. 59_ 중국정부와미디어, 전문가들의반응에대해서는 Sarah Norgrove, et al, China s response to the US in contemporary Asia, Policy Analysis, ASPI (April 5, 2013), pp. 11~44. 60_ 이에대한논의는 James B. Steinberg and Michael O Hanlon, Keep Hope Alive: How to Prevent U.S.-China Relations From Blowing Up, Foreign Affairs, Vol. 93, No. 4 (July/August 2014). 61_ 김성철, 한 중 일관계의갈등과협력 : 안보와경제의연계 ( 성남 : 세종연구소, 2013), p. 37. 38 신뢰정책의과제와추진전략
베정권은강력한경제회복정책의추진과함께보통국가화정책을가속화하고있다. 아베정권은평화헌법의재해석을통해집단적자위권의보유 행사를추진하고있다. 이로인해중 일및한 일간갈등이부상한상태이다. 일본의아베정권은 전시성노예 ( 위안부 ) 의부정등으로미국오바마정부와정치권의심기를건드리고는있으나, 미국의대중견제전략의핵심동맹국으로미국에전략적협력의필요성이더욱커진상태이다. 아베정권은민주당정권만큼동아시아협력구상에적극적이지는않으나미국주도의질서에편승하면서중국을견제하고있다. 중국은일본과센카쿠 ( 尖角 ) 열도 ( 중국명 : 댜오위다오, 釣魚島 ) 영유권과과거사문제를두고갈등이고조된상태이다. 중국의적극적인해양진출전략에따라센카쿠열도를둘러싼군사적긴장이고조되고있다. 최근중국은일본제국주의의만행에대한폭로전을전개하고있다. 한편, 한국은아베정권이일제강점기에성노예로희생당한 위안부 문제에대해일본의책임을인정한고노담화를애써부정하려는입장을보임에따라서갈등이증폭된상태이다. 한국의박근혜대통령은일본아베총리와의정상회담을수용하고있지않은상태이다. 중국의시진핑국가주석은 2014년 11월베이징에서열린 APEC 정상회담기간중일본아베총리와정상회담을가졌으나양자간관계가개선되지는못했다. 아베정권은국내정치적목적과대한국전략으로북한카드를활용하고있다. 2013년 5월 14~17일간이지마이사오 ( 飯島勳 ) 특명담당내각관방참여 ( 총리자문역 ) 를북한에파견하여, 북한측과북 일수교협상재개등과관련협의를하도록한것은대북한국 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 39
제정책공조의틀에서벗어나독자적행보를보여준것이다. 북핵문제해결을위해서는한 미, 한 중, 한 러, 한 미 일, 한 미 중등양자및 3자등다자협력의강화가필요하나일본의독자적행동은새로운갈등의요인으로작용할수있다. 아베정권은한 일간갈등이부상하고북핵문제가악화된상태에서일본인납북자문제의해결을명분으로북한과의비밀양자협상을계속하여 2014년 5월 30일납북자문제를재조사하기로합의하였다. 62 이에따라한 미 일공조체제에대한우려가등장하였다. 일본의독자적외교가계속견지될경우한국의대북정책추진을위한국제공조에틈새가발생하게된다. 북핵문제등장이후주변 4국의대한반도정책은각각한국과북한과의관계를제외한다면북핵문제, 남북간군사적갈등으로지역안정이깨지는것을예방하는안보문제, 북한의경제난심화문제, 탈북자증가문제, 김정은정권등장등에따른체제의안정성문제, 남북관계의진전또는후퇴문제등으로집약된다고할수있다. 달리말하면한반도의 평화와안정 이이들국가의대한반도정책의핵심이다. 이러한정책은현재의분단구조가지속되는한크게변할것으로보이지않는다. 한마디로현상유지정책의지속이라고할수있다. 이러한가운데동북아에새로운갈등현상이등장했다. 한국과일본, 중국과일본사이에는영토와과거사를둘러싼갈등이증폭된상태이다. 중국의영향력확대시도는동중국해와남중국해의섬들을둘러싼역내국가간갈등을현재화하고방공식별구역 62_ 연합뉴스, 2014 년 5 월 30 일. 40 신뢰정책의과제와추진전략
(Air-defense Identification Zone) 의재설정에대한한 미 일의대 응을유발하였다. 한 중 일간의협력과관련, 약 20 년전헌팅톤 (Samuel P. Huntington) 은협력보다는갈등의발생가능성을예측하였다. 냉 전체제붕괴이후 3 국간의경제적상호의존, 문화적상호침투, 인 적교류와네트워크의확장및심화는엄청나게일어났다. 동북아 3 국의경제적상호의존심화는 20 세기후반이후세계에서가장 중요한변화이며, 이들 3 국간에는정상회의의제도화, FTA 의추진 등네트워크발전과문화및정보교류의확장이지속적으로이루 어지고있다. 그러나헌팅톤의지적대로이러한관계의심화가 3 국 간정치적신뢰의공고화와평화의제도화로이행되지는않고있다. 한국, 중국, 일본간경제력을포함한국가능력의변화는세력균형 의변화를가져와오히려불안정의요소로작용하고있다. 63 인문 과문화, 경제등의상호의존과침투의심화가과거사문제나영토 문제로인한갈등으로변화된것을우리는자주목격해오고있다. 한편북한에서는 2012 년 4 월 15 일김정은체제가공식출범했다. 젊은김정은은김정일의혁명유산을내세우면서 2012 년 12 월장거 리로켓 ( 미사일 ) 을발사하고그이후대남및대미군사적위협공 세를펼쳤다. 그리고북한은 2013 년 2 월 12 일제 3 차핵실험을단행 했으며, 이는한반도의안보패러다임의변화를초래하는것이었다. 북한은 핵보유국 으로서이지역의평화와안정을계속위협하고 있으며, 전체주의독재체제의 3 대세습을통해서국제환경의변화 와는동떨어진과거에머물러있다. 63_ Samuel P. Huntington, The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order (New York: Simon & Schuster, 1996), p. 218. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 41
(3) 북 중관계의변화와북 러접근 2014년은북한과중국이국교를수립한지 65주년이되는해이다. 북한과중국은 1961년 7월에맺은 조 중우호협조및호상원조조약 에따라동맹관계를유지해오고있다. 특히중국은냉전체제가와해된이후에도북한을국제정치무대에서지원하는후원자역할을해오고있다. 북한에대한국제적인제재가진행되고한국과의교역이제한되면서북한의대중무역의존도는더욱심화되었다. 북한의대외무역에서중국이차지하는비중은 2013년 89.1% 를차지할정도로압도적이다. 사실상북한의대외교역은중국에의존하고있는셈이다. 국제사회의대북제재가지속되고있는상황에서북한경제의중국의존도는상당기간변하지않을것이다. 그러나북한과중국의관계는서서히변하고있다. 북한과중국의관계는과거와같은 혈맹관계 로규정하기어렵다. 공식적으로양자관계는 전통적우호협력관계 로규정되고있다. 현재중국의국가지도자들은북한과의 전통적 협력을말하고있으나, 사실상중국의입장에서북 중관계는미 중관계의하위관계로전환되었다. 과거와는달리양국리더십간의신뢰도약화되었다. 당과정부차원에서교류를지속하며중국이북한에대해경제적 인도적지원을계속하고있으나양자관계에서중국은점차새로운관계설정을추진하고있다. 중국이세계 2위의경제대국으로서대외전략을추진하고있기때문이다. 중국의대외전략에서가장중요한것은미국과의관계다. 중국은자국의국력을더욱신장시키기위해미국과의협력에가장역점을두면서국제문제에대한역할을확대하고있다. 이러한대외전략을추진하는과정에서북한은중국에게상당한문제를안겨주고있다. 중국에게북한은 42 신뢰정책의과제와추진전략
자국의장기국가전략수행과국가이익의극대화차원에서긍정적인측면과부정적인측면을모두가지고있다. 긍정적인측면은중국이북한에대한영향력을유지함으로써미국의영향력확대를견제하는것이며, 또한국, 일본등에대해서도유효한견제를할수있다는점이다. 부정적인측면은북한체제가불안정한가운데북한이핵무기개발등지역의안보를계속위협하고있는점이다. 그래서중국은북한에대하여한반도에서더이상긴장과불안정을야기하지말고개혁과개방정책을추진하라는압력을가하고있다. 지난 2014년 7월 3일한 중정상회담이서울에서개최되어시진핑국가주석이한국을방문했다. 그러나시진핑국가주석은아직북한을방문하지않았다. 중국의정상이북한을방문하기전에한국을방문한것은처음으로, 이는중국과북한의관계가변하고있다는사실을말해주며중국의북한에대한압박으로볼수있다. 한편중국은경제 정치 사회 문화 인문분야등에서한국과의관계를더욱발전시키고있다. 지난 7월 3일의한 중정상회담에서양국은전략적협력동반자관계를보다심화시켜나가기로했다. 북한은중국의한반도정책에서일방적으로고려되는변수가아니며점차중국의국가안보전략에부담으로작용하고있다. 한국의대북정책추진에서북 중관계의약화는우리의전략적자산으로활용할수있다. 그러나중국에게북한은여전히핵심적전략자산이다. 북한은한국정부의 5 24조치이후중국과의경제협력을증대하면서동시에러시아와의경제협력관계를발전시켜오고있다. 북한은러시아의극동지역개발에대규모의인력을송출하고있으며, 나진-하산철도의연결등사회간접자본건설에대한협력도 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 43
강화하고있다. 러시아는유라시아대륙에서강력한영향력을갖기위한전략의일환으로시베리아 극동지역의개발에사활을걸고있다. 북한은러시아의이러한전략에편승하여러시아와의경제협력증대등양자관계를강화하고있다. 64 북 러경제협력의규모는크지않지만북한에게는중국과의경제협력과함께국제사회의제재국면을타개하는유효한수단이다. 러시아는한국과경제협력을발전시키고정치적관계도진전시켜오고있지만, 동시에북한과의협력관계도발전시키고있다. 북 러경협은러시아의극동러시아경제개발정책과북한의경제개선을위한협력필요성의이해가일치한것이지만, 양자간경제협력의확대또한정치적관계의강화에도순기능을줄것이다. 그러나앞에서도지적하였지만러시아는미국등국제사회와갈등을겪고있다. 앞서언급한요소들은우리의대북 통일정책추진과정에서러시아가이해관계의득실에따라서입장의변화를가져올수있다는점을말해준다. 예를들어박근혜정부의 유라시아이니셔티브 구상실현에북 러협력의발전을유리한요인으로활용할수도있으나, 65 러시아의입장에서는한반도정책의중요한지렛대가될수있는것이다. 따라서유라시아비전프로젝트가성공적으로추진되기위해서는단순히경제적접근만으로는부족하다. 64_ 한예로 2014 년 10 월 20~24 일에평양을방문한알렉산드르갈루슈카러시아극동개발부장관은 250 억달러가소요되는북한철도망현대화사업인 포베다 ( 승리 ) 프로젝트에러시아기업이참여하고, 20 년만기의계약대가로북한의광물자원을받기로했다고러시아의소리방송이 10 월 29 일보도했다. 중앙일보, 2014 년 10 월 30 일. 65_ 현대경제연구원, 최근북 러경제협력의특징과시사점, ( 현대경제연구원 VIP Report 14-23호, 2014.7.4), p. 2. 44 신뢰정책의과제와추진전략
표 Ⅱ-2 대북 통일정책추진환경평가 외부환경내부환경 기회위협강점약점 미국의 전략적인내 정책, 오바마정부 2기의유산 (legacy) 추구와한국의대북주도권인정, 유엔안보리와국제사회의대북제재, 한 미관계양호, 한 중관계발전, 북 중관계약화북한군사 핵위협증가, 미 중경쟁과견제, 미국의대북정책추진동기약화, 중 일갈등, 북 러접근, 북 일관계진전 ( 한 미 일공조약화 ), 중동의 이슬람국가 (IS) 문제등타지역국제분쟁다발로북핵관심저하대북 통일정책에대한상대적지지도증대, 남남갈등다소완화, 정부의적극적통일추진의지, 대북경제적지렛대보유남남갈등지속및분출가능성상존, 국내정치 사회문제다발, 세계경제와연동된한국경제의성장불안정, 대북 통일정책에대한국민의관심저하 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의추진환경 45
Ⅲ. 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 47
1. 박근혜정부신뢰프로세스의초기교훈 가. 이론적논의의필요성 박근혜정부의대북정책인한반도신뢰프로세스는집권이후지 금까지 2 년이넘는시간동안국내외적으로공고한지지기반을확 보한가운데, 구체적인정책추진과성과를위해다양한노력을전 개해왔다. 물론북한의핵개발전략과전통적으로강압과유화를 반복하는북한행태의예측불가능성으로인해, 만족할만한가시 적인성과를기대하기어려운측면이있다. 하지만박근혜정부의 대북및통일정책은특정사안을중심으로 성과지향적 이기보다 는, 거시적인관점에서 과정중심적인 프로세스의성격을가진다. 그결과우리국민들은물론, 국제사회역시북한문제해결과한 반도평화정착에관해많은관심과기대를보이고있는상황이다. 특히 2013 년현정부집권이후북한은동원가능한다양한수단을 통해예기치못한위기국면을조성한바있지만, 지속가능한평화 라는가치아래 안보 와 협력 이라는두가지메시지를일관되게 발신하고있는박근혜정부의노력은한반도위기해소에상당히기여하고있는것으로평가된다. 66 박근혜정부는취임 1 년동안이룩한신뢰프로세스의안정적인 정착을발판으로, 2 년차에접어든이후부터는통일준비에대한범 국가차원의준비를구체화하고있다. 알려진바와같이, 박근혜정 66_ 박근혜정부가추구하는안보와협력, 두가지가치와관련해서는청와대, 희망의새시대국가안보전략, pp. 19~20; 한국갤럽, 시진핑중국국가주석방한에대한여론, ( 한국갤럽데일리오피니언제 122 호, 2014.7.10); 한국갤럽, 대통령당선 1 년분야별평가, ( 한국갤럽데일리오피니언제 96 호, 2014.12.12). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 49
부는 평화통일기반구축 을 4대국정과제중의하나로제시하면서동목표의실현을위한각종제도적준비를포함한국내외적역량강화를추진하고있다. 이러한노력은과거정부의대북및통일정책의장점을계승한, 한마디로진화하는정책으로서의특징을보이고있는것으로평가된다. 67 물론 통일준비 는북한을불필요하게자극하기보다는남북한주민모두에게통일이라는미래지향적인비전의제시를통해, 통일에대한구체적인이익을보여줌으로써보다체계적으로통일과정을준비하고진행하자는데그뜻이있는것으로풀이된다. 68 이러한맥락에서박근혜정부의대북및평화통일정책은정부등장과함께제시된 한반도신뢰프로세스 가다양한영역과차원의 동북아평화협력구상 및 유라시아이니셔티브 를넘어통일준비를위한구체적인제안인 드레스덴구상 으로이어지면서, 구체성과전략적고려에서한단계씩 진화 하고있다는점을발견하게된다. 이러한배경을바탕으로, 본연구에서는무엇보다도 한반도신뢰프로세스 를포함한박근혜정부의평화통일정책이정부출범초기의가치와문제의식을잘보존하면서동시에전략적으로진화하고있는다양한통일준비과정을안정적으로포괄하기위해개념적 이론적으로어떠한보완적노력을해야하는가에대해서설명해보고자한다. 박근혜정부의대북 통일정책을 신뢰정책 으로확장시킬수있는데, 이는한반도차원에서적용되는 한반도신뢰프 67_ 청와대, 희망의새시대국가안보전략, p. 20. 68_ 2014년 8월 7일, 통일준비위원회발족회의에서박근혜대통령은통일준비가북한의고립이나압박을추구하는것이아니라, 북한이국제사회의책임있는일원으로변화하기위한평화적이고호혜적인성격의노력임을분명히한바있다. 50 신뢰정책의과제와추진전략
로세스, 동북아차원에서적용되는 동북아평화협력구상, 그리고 글로벌사회를대상으로한 중견국외교 등을포함하여발전시키는 포괄적인표현인것이다. 69 이런맥락에서신뢰정책을이해하는 손쉬운방법의하나는한국의대외관계에있어서 신뢰 라는가치 가한반도, 동북아, 글로벌등에서각기적용되는정책적노력으로 구성된다고보는것이다. 그렇다면이제남은과제는집권전반기에발견된 신뢰프로세 스 의성과와문제점들을정확하게점검하고이를포함, 이론적논 리를더욱정교하게하여, 향후신뢰정책으로서더욱큰성과로이 어질수있도록새로운방향성을설정하는일이다. 따라서한반도 신뢰프로세스를핵심으로하는박근혜정부의대북 통일정책이향 후어떠한개념적및이론적토대위에서추진되어야할것인지, 그리고그러한이론들은궁극적으로보다장기적인차원에서의한 반도평화정착및통일과정에어떻게기여할수있을것인가에대 한설명을제공하고자한다. 우선박근혜정부정책의초기교훈에대해서설명하고자한다. 이어서현정부가강조하고있는진화하는대북정책의특징에대 해서알아보고, 이와관련하여집권 2 년차들어강조되고있는통 일준비의의미및배경을신뢰정책과의연계성이라는관점에서설 명해보도록하겠다. 다음으로대북 통일정책이이론적으로어떻 게개선되어야하는가에대해서상세하게분석해보고자한다. 69_ 신뢰정책 의내용이가지는포괄성은 한반도신뢰프로세스 와 신뢰외교 라는두가지축으로구성되어있으며, 신뢰외교는다시 동북아평화협력구상 과 중견국외교 라는대표적인정책으로구현되고있다. 청와대, 희망의새시대국가안보전략, pp. 17~22. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 51
나. 한반도신뢰프로세스초기성과와문제점 이절에서는박근혜정부가 한반도신뢰프로세스 를포함한신뢰정책의추진과정에서최초에제시한핵심가치와정책기조를잘유지하고있는지, 또한정교하게구성된개념적토대위에일관된목표와방향성을유지하면서성공적으로추진되고있는지살펴보기로한다. 본연구는박근혜정부의모든대외관계를분석대상으로설정한것은아니므로상대적으로북한문제해결에직접적인영향을미치는 한반도신뢰프로세스 와 동북아평화협력구상 을중심으로살펴보기로하겠다. (1) 초기성과첫째, 박근혜정부의대북정책은무엇보다도과거정부의대북및통일정책과는달리국내의이념적논란으로부터자유로운점을높이평가할수있다. 신뢰 라는가치는보편적인정체성을가지는관계로이념적으로서로다른입장의사람들로부터논쟁적공격을피할수있기때문이다. 이는신뢰라는가치를대북정책의전면에내세우면서, 과거정부들과는차별적으로이념적인포괄성을가지게된것이다. 이러한 가치지향적인 입장으로인해정치적및이념적평가의명분을장악한 신뢰 기반의정책은과거에문제가되었던우리사회내부의갈등 ( 남남갈등 ) 을상당부분해소한측면이인정된다. 현실적으로남북한사이에신뢰의부재가한반도의근원적인안보불안요소라는인식이국민들사이에팽배했던관계로, 국민적인식의현황을적극적으로정책속에반영한노력이었다고평가된다. 70 52 신뢰정책의과제와추진전략
둘째, 2013 년박근혜정부의집권초기에북한이의도적으로한 반도안보상황을악화시키려는시도가있었으나현정부는북한 발위기를안정적으로관리하고북한을상대함에있어서일관성을 유지했다. 박근혜정부의등장에맞춰한반도에는제 3 차핵실험과 뒤이은개성공단사태등다양한위기가연이어발생했다. 그럼에 도불구하고박근혜정부는이러한위기국면을안정적으로일관성 있게유지하여, 그노력에대해긍정적인평가를받고있다. 한반 도평화통일의핵심전제조건인 튼튼한안보에기초한지속가능 한평화 라는박근혜정부의입장이일관되게유지된것이다. 물론 북한의이러한위기고조전략으로인해박근혜정부초기신뢰프로 세스가안착하는데에상당한애로가있었던것은사실이다. 하지 만위기를회피하거나불필요하게확대시키지도않으면서, 개성공 단합의를도출했고또한 2014 년하반기이후에는북한이다시외 교무대에일정부분복귀하게만드는결과로이어졌다. 셋째, 통일기반구축을 4 대국정기조의하나로설정하여, 한반도 신뢰프로세스의틀아래국가역량을강화시키고자노력한점역시 높이평가된다. 잘알려진바와같이, 역대정부와는차별적으로 통일기반구축을핵심국정과제로설정하였으며그러한노력을추 진하기위한거시적이고일관된정책기조로 한반도신뢰프로세스 를집권초기시점부터설정한점이인정된다. 특히집권 2 년차이 후부터는 통일대박론 을통해통일이가져다줄구체적인이익을 우리국민은물론국제사회에적극적으로제시하고자노력하고있 다. 통일준비를위한국가역량의차원에서지난 8 월 7 일에는 통일 70_ 이와관련한주요설명은통일부가 2014 년 2 월 20 일발간한자료를참고. 통일부, 박근혜정부 1 년, 한반도신뢰프로세스추진주요성과, (2014.2.20). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 53
준비위원회 가발족되었으며, 정부뿐만아니라다양한민간전문가들이참여하여국가역량제고에동참하고있는상황이다. 넷째, 과거의경험에의하면우리정부의대북정책은의도와는달리미국과중국으로대표되는국제사회의지지를양분시키는결과를가져오곤하였다. 즉한 미동맹이우선시되는대북정책은의도와는무관하게중국과의이견으로이어졌고, 중국역할을강조한소위균형적대북정책은한 미동맹과불협화음을초래하기도하였다. 71 이러한과거경험을토대로박근혜정부는미국과중국을핵심행위자로하는국제사회의지지가그어느때보다도중요하다는점을정확하게인식하고있으며, 지난 2년동안과거어느때보다미국과중국을우리정부대북정책의지지자로확보하는데에성공을거둔것으로평가된다. (2) 문제점앞서설명한성과와장점에도불구하고, 신뢰프로세스는다양한비판적견해와향후발전적모습을위한제안에귀를기울여야할것이다. 첫째, 핵문제와의연관성에대한전략적고민은가장아쉬운부분으로지적되고있다. 72 북한을상대로한신뢰의형성은핵문제의해결없이는불가능한측면이있다. 하지만동시에핵문제의완전한해결이가까운미래에이뤄지리라고기대하는국민은거의없는것으로알려져있다. 73 이러한점에착안하여핵문제해 71_ 박인휘, 북핵 20년과한 미동맹, 국제정치논총, Vol. 53, No. 3 ( 한국국제정치학회, 2013), pp. 181~208. 72_ 박인휘, 한국의새로운대북정책과신뢰프로세스 : 특징과문제점, 세계지역연구논총, Vol. 31, No. 2 ( 한국세계지역학회, 2013), pp. 31~54. 54 신뢰정책의과제와추진전략
결을위한과정과남북한사이의신뢰형성사이에는매우정교한연결성이준비되어야함에도불구하고, 아쉽게도이와관련한정부차원의설명은찾아보기어렵다. 즉한마디로북한이비핵화에대한진정성을끝까지보이지않을경우신뢰프로세스의작동은어떻게이루어져야할것인가에대한전략적대안을찾아보기어렵다는뜻이다. 둘째, 신뢰구축이가지는상호의존적속성에대해좀더세심한고려가요구된다. 북한의개방과핵포기를주장하기위해서는동시에우리도전략적인차원에서함께변화하는모습을보여주어야신뢰의 상호의존성 을확보할수있다는지적이제기되고있다. 또한이러한설명은 신뢰 라는가치를국제정치관계에서적용하고자한다양한이론적주장에서도빈번히발견할수있다. 74 신뢰가갈등을경험하는통상적인국제관계에서적용되기위해서는신뢰형성을위한공동의노력이전제가되어야한다. 즉, 이는신뢰라는가치의공유를위한상호전략적인의존성의형성을의미한다. 셋째, 신뢰프로세스는북한을신뢰와대화의틀속으로끌어들이려는전략 ( 유인책 ) 개발이부족한것으로보인다. 박근혜정부는북한을상대로압박과고립을목표로하지않는다는점을분명히 하고있다. 따라서신뢰의가치를존중하지않고초기신뢰구축을 거부하는북한을상대로어떻게 신뢰구축의틀 속으로끌어들이 73_ Christopher Hill, The Illusive Vision of A Non-nuclear North Korea, The Washington Quarterly, Vol. 36, No. 3 (Spring 2013), pp. 7~19. 74_ 특히국제정치이론에서신뢰구축이가지는핵심요소중에 상호성 이라는부분이있는데, 이와관련한대표적인설명으로는 Ken Booth and Nicholars J. Wheeler, Security Dilemma: Fear, Cooperation, and Trust in World Politics (London: Palgrave Macmillan, 2008), pp. 229~231. Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 55
고관리할것인가에대한전략이보다정교하게제시되어야한다. 75 과거 20여년동안북한이저질러온일탈성을비난한다고해서북한이자발적으로비핵화라는대범한선택을하지는않을것이다. 안타깝게도박근혜정부는기존의기능주의적입장을전략적으로극복하기위해신뢰형성을대안으로제시하고있으면서도북한의변화를유인하는전략의경우역시기능주의적관점에서접근하고있다는점은일종의아이러니가아닐수없다. 넷째, 2014년이후공론화의길을걷고있는 통일대박 이라는담론이 신뢰프로세스 를대체한다는입장이되어서는안된다. 앞서설명했듯이통일대박은북한을압박하기위한논리와정책이아니라는설명에도불구하고, 통일대박 이라는담론하에제시되고있는통일한반도의모습은북한의입장에서흡수통일이라고생각할수도있다는점을이해해야한다. 박근혜정부대북정책의가장큰특징은진화하는정책이라는점인데, 신뢰프로세스의초기정착이통일대박이라는우리만의일방적인정책추진으로전환된다면이는진화로보기어려운측면이있다. 박근혜정부초기의신뢰프로세스는북한의실체를인정한창의적인대북한접근이라는측면이인정되지만, 통일대박의경우북한의입장에서원하지않는미래시나리오를우리가강조할수도있다는점을전략적으로고려해야한다. 이런관점에서통일대박은북한이나국제사회를상대하기보다는우리국민을대상으로한국내정치적의도를가진다는일부비판적인문제제기를참고할필요가있다고본다. 75_ 대북정책의이러한전략적중요성을잘이해하기위한관련대표적인연구로는 Miroslav Nincic, Getting What You Want: Positive Engagement Inducement in International Relations, International Security, Vol. 35, No. 1 (Summer 2011), pp. 138~183. 56 신뢰정책의과제와추진전략
다섯째, 미국과중국을포함한국제연대가확보되었지만그러한연대와지지가북한문제해결에있어서일정한성과로이어지지못하고있는점은짚고넘어갈필요가있다. 이점과관련하여우리정부의보다적극적인이니셔티브가부족하다는지적이제기될수있다. 현정부는과거어느정부보다도북한문제해결에있어서광범위한지지를확보하고있다. 앞으로는이러한지지를바탕으로구체적인성과로이어질수있도록보다적극적인정책개발에주력해야할것이다. 미국과중국의지지는우리정부의대북정책에대한깊은공감대에서비롯되고있겠지만, 다른한편으로북한문제해결을위한이니셔티브를취하는것을꺼리는결과가아닌지의구심이제기될수있다는점을명심해야한다. 다. 동북아평화협력구상초기성과와문제점 박근혜정부는집권초기에 동북아평화협력구상 과북한문제와의비연계성을강조한바있다. 이러한정책기조의배경에는북한문제에관한관련국의이해관계가첨예하게대립되는상황에서, 동북아협력을위해북한문제를어젠다로설정하지않는것이전략적으로바람직하다는판단에기인하고있는것으로이해된다. 따라서정부출범후대략첫 1년간은 동북아평화협력구상 과북한문제의연계성을배제하려는노력이진행되었다. 하지만박근혜정부 2년차에접어들면서통일준비에대한전방위적노력이가시화되고특히북 일관계개선전망등과같은예기치못한변수들이발생하게되면서 동북아평화협력구상 과북한문제사이의단절성은전략적으로무의미한상황이되고있다는 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 57
분석이제기되고있다. 76 따라서소위 동평구 의초기입장과달리, 어떤형태로든동북아평화협력을위한노력은북한문제와자연스럽게연계되어야한다는방향으로정부의입장이선회하고있다. 77 따라서동북아평화협력구상역시통일준비라는차원에서설명되어야할필요성이제기되고있는것이다. 이러한관점에서지난 2년가까운시기동안의 동북아평화협력구상 의성과및문제점에대해서설명해보고자한다. (1) 초기성과첫째, 동북아평화협력구상의가장대표적인성과는동북아역내국가들사이에상호신뢰와협력문화의정착에대한공감대확산을위해노력한점이다. 물론신뢰와협력을어떻게정착시킬것인가에대한개별국가의국가이익및전략적선택등에있어서는차이점이있을수있고 2014년하반기시점에서동북아역내주요국간에불신과갈등의폭은여전히줄어들지않고있지만, 우리정부의입장에서동북아지역이현재와같이방치되어서는안된다는논리를적극적으로피력한바있다. 우리정부는 동북아평화협력구상 을통해동북아지역을구체적인전략적공간으로설정하고관련정책을개발한다는적극성, 그리고한국은다양한동북아문제의중심에있다는적극적인외교를펼쳤다. 동북아평화협력구 76_ 정부역시이러한현실을일정부분이해하고있는것으로판단된다. 관련자료는외교부, 동북아평화협력구상 : 아시아패러독스를넘어평화와협력의동북아로, (2014.5.27). 77_ 정부고위관료역시이러한점에동감하고있는것으로보이는데관련입장표명으로는조태열외교부 2차관의 동북아평화협력구상 에대한중국설명회자료 (2014.7.30) 를참고. 58 신뢰정책의과제와추진전략
상 은박근혜정부의다른대외정책과마찬가지로초기의문제의식 에서일정한진화의과정을밟고있다고볼수있다. 박근혜대통 령은지난 2014 년광복 69 주년경축사를통해 동북아원자력안전 협의체 창설을제안하는등시간이흐를수록구체적인아젠다를 설정해나가고있다. 둘째, 2012 년을전후로모든동북아국가의리더십이교체되는 시점에서동북아협력에대한논리적시의성이확보된것으로볼 수있다. 즉, 소위 6 자회담국으로대표되는동북아국가들은 2012 년을전후로모두국가리더십교체를경험한바있고, 이를계기로 동북아지역에보다평화지향적인정치경제안보질서가정착되어야 한다는사실에공감하고있다. 중국의부상으로한 중 일 GDP 가 전세계 GDP 의 25% 에육박하게되었고, 미 중간새로운권력관계 가정립되고있는상황에서이러한구조적변화요인들이동북아 평화질서수립에밑거름이되어야한다는인식론이자리잡고있 는것으로보인다. 78 대표적인예로서, 북한문제에대한국제사회 의결정적인합의가부재한것은사실이지만동시에북한문제 ( 특 히, 핵문제 ) 의악화로인해동북아의안보와질서가파괴되어서는 안된다는입장또한매우분명히공유하고있는실정이다. 셋째, 어떤형태로든동북아지역에다자주의가발달해야한다는 78_ 물론이러한인식론은아직까지국가중심적인사고에머물러있는경우가많고또한역사문제등중요한전제조건들과맞물려있는경우가많지만, 역내많은전문가들은동북아지역에지난수십년간확보한경제적풍요가사회적안정등을근본적으로파괴해서는안된다는인식에대체로공감하고있다. 이와관련한대표적인연구로는박사명외, 동아시아공동체 : 동향과전망 ( 서울 : 아산정책연구원, 2014). 또한박근혜정부역시이러한점을잘인식하고있는것으로알려져있는데관련한대표적인연구로는, 동북아평화협력구상팀, 동북아평화협력구상 ( 서울 : 오름, 2014). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 59
공동의관심사가존재하고있다. 동북아의미래다자주의가어떠한방식이어야하는가에대한논쟁은진행중이지만, 유럽식경험을포함하여여하한전략과방식이든다자주의적질서가차별적인이해를가지고있는국가들간협력도출에도움이된다는데에는공감대가형성되고있다. 6자회담무용론이강력하게제기되면서도, 동시에어떤형태로든북한문제역시남북한을포함한주요참여자들과동북아다자주의틀안에서해결되어야한다는생각때문에정책결정자들이 6자회담을대체할다자주의대화방식을확보하지못하는한, 6자회담은쉽게사라지지는않을전망이다. (2) 문제점첫째, 박근혜정부출범이후국내외많은전문가들의지적처럼 동북아평화협력구상 이구체적인실천전략과콘텐츠에있어서문제가있다는점을들수있다. 특히정부는인식론적차원에서북한문제와동북아평화협력구상사이의단절성을주장한바있으나점진적으로동북아평화협력구상을북한문제해결이라는차원에서연계성을강조하게되었다. 그러나이과정에서여전히전략적연계성및관련한설명이부족하다는문제는지속적으로제기되고있는것으로판단된다. 둘째, 국가마다차별적인국가이익을지향하고있는관계로개별적인이익을어떻게가시화 (visualize) 시킬것인지에대한문제가제기되고있다. 동북아평화협력구상이협력과신뢰의문화를정착시킨다는가치지향적인명분론에도불구하고, 그러한목표를위해서는역내국가들간서로차별적인이익을확인하고그것에대한상호존중의과정을경험해야한다. 그러나이과정에서어떠 60 신뢰정책의과제와추진전략
한어젠다와논의과정을통해경험할것인가에대한입장은많이 부족해보이는실정이다. 일상화된대화, 제도화된기구, 문제의식 의공유, 목표의공동설정, 구체적현안의해결등동북아역내국 가들이현실적으로채택할수있는지역협력의대안은매우다양 하다. 동북아평화협력구상이어떠한전략적옵션을염두하고있 는것인지판단하기어려운측면이있다. 셋째, 동북아평화협력구상은우리나라를포함한동북아다른 주요국의동북아전략들을충분히비교, 분석하면서추진되어야 한다. 그간우리정부는역내국가들이경쟁적으로제안하고있는 다양한전략들사이에서어떠한경쟁력을확보하고있는지에대한 점검이부족했던것으로보인다. 79 미국은물론이고중국, 일본, 러 시아등최근들어서는몽골조차도매우구체적인동북아지역전 략을내세우고있다. 동북아평화협력구상은다른국가의지역전 략과의경쟁에서살아남아야하는데그러한전략적포인트들이충 분히점검되었다고보기어려운측면이있다. 넷째, 마지막으로지난 2 년의시간동안동북아평화협력구상은 전례없이발생된동북아갈등에대한유연한대처능력을보이는 데효율적이지못하였다. 중 일관계, 한 일관계, 미 중관계등의외 교적경쟁이치열하게전개되는상황이며, 심지어최근에는북 일 관계의전환이예상되는상황이므로이를전제로하는동북아평 화협력구상의발전방향이논의되어야한다. 하지만안타깝게도동 북아평화협력구상은우리정부의의도와는달리동북아지역의구 조적난관들이해결되어야성공적으로추진될수있다는인상을 79_ 주요국의동북아주요국의지역전략에대한대표적인비교연구로는손열편, 동아시아와지역주의 : 지역의인식, 구상, 전략 ( 서울 : 지식마당, 2006). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 61
주고있는데, 이러한현상은우리의지역전략추진이라는관점에 서중요한한계점으로지적할수있다. 2. 진화하는대북정책과통일준비 이상에서박근혜정부출범이후부터지금까지평화통일정책의핵심두가지축인 한반도신뢰프로세스 와 동북아평화협력구상 의대표적인성과및문제점에대해서함께알아보았다. 이어서집권 2년차이후적극적으로제기되기시작한소위 통일대박론 과관련한의미및배경에대해서살펴보도록하겠다. 통일준비는박근혜정부의정책이한단계업그레이드되는상황에서제시된정부차원의노력이다. 그렇다면 신뢰정책 과어떠한연계성과논리적연속성에서설명될수있을까? 한반도신뢰프로세스 는내용구성에있어서매우광범위한포괄성을가진다. 즉, 남북관계를중심으로하는한반도차원의노력은물론, 지역적및글로벌차원의평화통일노력을포함하고있다고볼수있는데 신뢰프로세스 의그러한핵심기조를반영하는대표적인원칙이바로 균형정책 (alignment policy) 으로알려져있다. 80 따라서한반도통일을위한준비와노력이라는관점에서구체적인정책들은그내용면에있어서 한반도적수준, 동북아적수준, 그리고 글로벌수준 의노력을포함하고있는관계로그하위작동영역에서세가지로지역적구분을해서살펴보고자한다. 80_ 균형정책의두가지측면 ( 안보 - 교류협력 & 남북 - 국제 ) 은이러한성격을잘설명해주고있다. 박인휘, 한반도신뢰프로세스의이론적접근및국제화방안, 통일정책연구, Vol. 22, No. 1 ( 통일연구원, 2013), pp. 27~52. 62 신뢰정책의과제와추진전략
가. 한반도적수준의통일준비 그렇다면현시점에서우리에게통일준비란어떤의미를가지는 것일까? 통일준비 가가지는개념적정의는향후 한반도신뢰프 로세스 가어떠한방향성과이론적정체성을가지고추진되어야 하는가에대한중요한밑거름이될것으로판단된다. 한반도통일은대체로세가지차원에서 통일준비 를위한노력 으로서의의미를가지게되는데통상적으로한반도수준, 동북아 수준 ( 지역수준 ), 그리고글로벌수준으로구분해볼수있다. 우선 한반도수준 의통일준비는 1) 우리사회내부의대내적노력, 2) 남북관계차원의노력, 3) 상징적과제로서비핵화를위한노력으 로나눠볼수있다. 첫째, 우리사회내부의대내적노력 과관련하여, 통일한반도 의궁극적비전은민주주의정치이념과자유경쟁의시장원리를핵 심으로하는정체성을가지므로이러한비전을위한과정적노력 또한정합성을이뤄야할것으로판단된다. 대표적으로 민주주의 의공고화, 영토수호를위한안보의유지, 지속적인경제성장, 사회적안정과다양한가치들의보전, 세대 지역 이념간소통과 통합 등을포함하고있다. 81 이러한대내적이익들은박근혜정부 가지향하는국민통합, 창조경제에바탕한경제성장, 억지력에바 탕한확고한국가안보적가치들을대표하는사안들로이해된다. 따라서우리사회내부의통일준비는헌법적가치보존을중심으 로대한민국이현대사에서이룩하고축적한고유한국가정체성의 81_ 통일과관련한 한국의국가이익 정의와관련한연구로는임혁백, 한반도와동아시아의안보와평화 ( 서울 : 한울아카데미, 2014). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 63
지속적인실현이라는의미를가지고있어야한다. 다음으로남북관계차원의노력은 남북한간군사적대결청산, 남북한사회적이질감해소, 교류협력의증진, 평화정착을위한상호노력 등을들수있는데, 이러한목표들을실현하기위해서는 한반도차원의민족적역량을극대할수있는안보역량 및 남북관계발전및통일을위한과정에서외부세력의개입을적절한수준에서관리할수있는능력 이긴요히요구되는것으로판단된다. 이러한능력은남북관계를관계발전적차원에초점을맞추기보다는, 궁극적인평화정착의목적에부합할수있는진정한평화를달성해야한다는박근혜정부의남북관계기조와잘부합해야할것이다. 특히북한변수의안정적인관리를위해, 지난수십년간추구했던 기능주의적 접근에서벗어나남북관계가제도화의틀속에안착될수있는방안이하루속히모색되어야한다. 마지막으로 비핵화를위한노력 은기본적으로한반도비핵화의완전한실현을목표로하고있다. 이는무엇보다도핵의존재가남북한모두에게이익을보장해주지않는다는논리를보다정교하게개발하는일이우선시되고있다. 또한북한이전통적으로비핵화이슈를한반도차원을넘어서서국제안보이슈로유지시키려는전략을구사하고있는바, 비핵화역시남북한간노력과협력이중심이되어야한다는논리와전략의개발이필요하다고본다. 82 이러한맥락에서박근혜정부는북한의핵전략에적극적으로맞선다는차원에서핵을국제안보적현안에만맡겨놓을것이아니라 82_ 한반도핵문제가한반도적성격을가지는부분과탈한반도적성격을가지는부분에대한설명으로는 Christoph Bluth, Crisis on the Korean Peninsula (Arlington, VA: Potomac Books, 2011), Ch. 5, 6; Victor Cha, The Impossible State: North Korea, Past and Future (New York: Ecco Publisher, 2013), Ch. 8. 64 신뢰정책의과제와추진전략
우리의핵심안보현안으로인식해야한다는입장을분명히하고 있다. 나. 동북아수준의통일준비 다음으로동북아수준에서전개되어야할통일준비및정책적 노력들은어떠한것들이있는지살펴보기로한다. 신뢰프로세스는 궁극적인통일을위한준비차원에서동북아안보환경의적극적인 개선을핵심정책적과제의하나로설정하고있다. 83 이러한차원 에서대체로 4 가지사항을지적할수있을것이다. 첫째, 한반도평화통일에우호적인동북아외교안보환경조성 을위한노력이경주되어야한다. 우리정부는아직까지막연하게 설명되고있는한반도통일이익에대한국제적인지지를확보함은 물론, 이과정에서주변국들 ( 특히미국, 중국, 일본 ) 의국가이익이 라는차원에서한반도통일이어떠한순기능적의미를가지는가에 대한구체적인비전및내용을제시할수있어야한다. 84 예를들 어한반도평화통일은 아시아패러독스 의해결을위한핵심적인 선행과제라는논리의개발이절대적으로필요하고이는또한정책 효과에도움이될것으로판단된다. 85 한반도통일은남북한주민 83_ 2013년 8월통일부에서발간한 한반도신뢰프로세스 의설명자료에도이러한점은충분히설명되고있다. 84_ 바로이러한관점에서박근혜대통령은한반도통일이주변국가에게어떠한편익을가져다주는가에대한분명한입장과설명을강조한바있다. 2014 다보스포럼 ( 세계경제포럼 : World Economic Forum) 의개막연설을참고. 청와대, 통일은주변국에도대박이다, (2014.1.21). 85_ 김태현, Korea Unified and East Asia Transformed: A Study in Statecraft, 한반도평화통일 : 어떻게만들것인가?: 제네바합의이후 20년의교훈과과제 ( 한국정치학회제네바합의 20주년국제학술회의, 2014.10.10). Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅴ 신뢰정책의이론적구성 : 평가와보완방향 65