북한인권정책환경분석 KINU 연구총서 17-15 발행일 2017 년 12 월 30 일 저자한동호, 김수경, 이경화 발행인 발행처 편집인 손기웅 통일연구원 북한인권연구센터 등록제 2-02361 호 (97.4.23) 주소 (06578) 서울시서초구반포대로 217 통일연구원 전 화 ( 대표 ) 02-2023-8000 (FAX) 02-2023-8296 홈페이지 http://www.kinu.or.kr 기획 디자인아미고디자인 (02-514-5043) 인쇄처두일디자인 (02-2285-0936) I S B N 978-89-8479-890-8 93340 북한인권 [ 北韓人權 ] 342.10911-KDC6 / 323.095193-DDC23 가격 7,500 원 c 통일연구원, 2017 통일연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의 ) 정부간행물판매센터 : 매장 (02-734-6818), 사무실 (02-394-0337) CIP2017033174

차례 요약 9 Ⅰ. 서론 15 1. 연구의배경과목적 17 2. 연구대상과방법 18 3. 연구의구성 21 Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 이경화 23 1. 국제기구 : 유엔 26 2. 개별국가 39 3. 국제NGO 52 4. 북한인권정책환경변화와특징 : 국제 61 Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 한동호 65 1. 북한인권실태조사및연구 71 2. 인도적지원 79 3. 북한과의교류 협력확대및북한인권역량증진 88 4. 북한인권정책환경변화와특징 : 국내 92 Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 김수경 97 1. 북한내정책환경 99 2. 해외탈북자의인권관련정책환경 114 3. 북한인권정책환경변화와특징 : 북한이탈주민 135 V. 결론및정책적고려사항 139

북한인권정책환경분석 참고문헌 147 최근발간자료안내 155

표차례 표 Ⅱ-1 유엔인권이사회와총회북한인권결의표결결과 (2003~2017 년 ) 27 표 Ⅱ-2 COI 보고서발표이후개별국가의북한인권결의채택움직임 50 표 Ⅱ-3 주요국제NGO 의대북지원액 (2012~2016 년 ) 58 표 Ⅱ-4 대북지원주요원조공여자 (2012~2016 년 ) 59 표 Ⅱ-5 국제NGO 의대북인도주의사업사례 (2016 년기준 ) 61 표 Ⅳ-1 탈북자처벌관련형법조항의변화 106 표 Ⅳ-2 군사분계선및해상을통한탈북일지 (2011~2017 년 10월기준 ) 110 표 Ⅳ-3 김정은집권이후북한매체를통해확인된재입북사례 112 표 Ⅳ-4 난민지위를취득한탈북자거주현황 134

그림차례 그림 Ⅱ-1 북한인권침해가해자에대한내용추가 32 그림 Ⅳ-1 남한에입국한탈북자수 (2015~2017년상반기 ) 124 그림 Ⅳ-2 미국이 난민 자격으로수용한탈북자수 (2006~2017년) 135

요약 북한인권문제는국제사회가주요이슈로다루고있는국제적사안이다. 2014년이후유엔안전보장이사회에서는북한인권문제를공식의제로채택하고북한인권문제의심각성이국제평화와안전의유지에직결되는사안임을공식천명하였다. 국내에서도 2016년발의 11년만에북한인권법이통과됨으로써사회의각분야에서북한인권개선논의가활발해지고있다. 본연구의목적은북한인권증진을목표로하는북한인권정책수립및실행에필요한국제및국내정책환경을진단하는것이다. 본연구에서다루고자하는북한인권정책환경이란북한인권사안의보편성과특수성을고려하되현재한국의정책결정자들이반드시고려해야할주요국제 국내사안을중심으로정리되는외생변수로정의할수있다. 주요연구내용은다음과같다. 2장에서는 2014년유엔북한인권조사위원회 (COI) 보고서채택을계기로본격화된국제사회의북한인권개선논의를정리하였다. 북한주민들의인권침해실태가국제사회에서지속적으로제기되어왔음에도불구하고북한정권이본질적인태도변화와인권실태개선노력을보이지않자, 2014년유엔 COI 보고서를계기로북한인권실태에대한우려와감시차원을넘어서북한지도부의책임성규명방안으로전환되기시작하였다. 국제사회는유엔을중심으로북한인권문제에대한공감대를확산하였고, 북한인권가해자책임성규명노력을강화하였다. 이러한국제사회의움직임에대해중국과러시아등일부개별국가들은미국과서구국가들이주도하는압박일변도의대북인권정책에대해반대의사를표명하였다. 이와같은북한인권문제의쟁점화는유엔안보리를통한북한인권문제해결을어렵게하였다. 한편, 유엔 COI 보고서이후여러국가들이북한문제해결의심각성에공감하고개별국가차원의결의를 요약 9

요약 채택하였다. 북한인권관련여러국제NGO 들또한국제사회에서북한인권문제의심각성에대한인식을확산시키는데주요역할을담당하였다. 3장에서는북한인권의국내정책환경을다루었다. 특히, 2016년북한인권법제정이후의국내논의사항을정리하였다. 국내에서의북한인권논의는크게자유권대사회권, 주창 (advocacy) 대관여 (engagement) 정책으로설명할수있는데, 현정부국정과제에따르면자유권과사회권의통합이제시되고있고인도적지원과개발협력이강조되고있다. 구체적으로북한인권실태조사및연구분야에서는북한인권법과시행령에따라통일부북한인권기록센터와법무부북한인권기록보존소가설립되어활동을개시하는등진전이있었다. 북한인권실태조사및연구를수행해온민간과의협력체계구축도필요한것으로파악되었다. 두번째분야인인도적지원측면에서는새정부출범이후인지난 5월부터 8월사이에 19개단체의대북접촉신고가승인되는등일정정도의진전이있었다. 하지만, 북한의 6차핵실험 (2017.9.3.) 을위시한핵 미사일도발은사실상 4차핵실험이후중단되었던대북인도적지원이재개될수있는지원환경에부정적요인으로작용하였다. 마지막으로교류 협력확대및북한인권역량증진분야는, 역시현재의대북제재국면과계속되는북한의도발로인한동북아시아안보환경악화속에서본격적인발전을기대하기에는어려운상황이다. 다만, 남북협력을저해하는수많은부정적요소들이상존함에도불구하고, 남북의교류 협력확대를추진하고자하는한국정부의의지는변함이없는것으로파악된다. 남북의교류 협력확대는이산가족상봉등남북간인도적사안의진전과도긴밀한연관이있기때문에향후북한인권정책수립및실행을위한내부환경조성에중요한변수로작용할것으로예상된다. 10 북한인권정책환경분석

요약 4장에서는북한이탈주민의인권상황과이를증진하기위한정책을마련함에서고려해야할환경적요인을탐구하였다. 먼저김정은집권이후탈북자문제가북한내부는물론국제사회에서쟁점화되는현상과그배경을분석하였다. 김정은집권이전만해도탈북은대부분생계를위한일탈행위로간주되었기때문에단순월경은비교적가벼운처벌을받는것에그쳤다. 그러나 2012년중국정부의탈북자강제송환문제가국제사회의관심을끌게되면서김정은은죄의경중에관계없이탈북을엄중하게처벌하기시작했고, 탈북자체를원천봉쇄하려하였다. 또한탈북자의재입북을유도하고이를대대적으로선전함으로써김정은의애민정책을알리는수단으로활용하였다. 이는탈북자문제가단순히골칫거리가아닌, 하나의정치적자산이될수있음을인지한것이라볼수있다. 주변국역시탈북자문제를자국의이익을위한하나의정치적자산이자도구로사용하는경향이늘어나고있다. 중국은한중관계, 북중관계의양상에따라탈북자에대한검거를강화하거나완화하는방식으로외교적영향력을행사하려하며, 태국은한국과의우호적관계에서얻을수있는경제 사회적이익을고려해탈북자를사실상한국에안전하게인계하는마지막경유지의역할을하고있다. 즉, 탈북자의인권을둘러싼정책환경은현실정치에기반한외교 정치적이해관계가정밀하게계산된결과라할수있다. 따라서단지인권이라는보편적가치규범에호소하는것만으로는탈북자의인권개선을기대하기어려우며, 북한내부의탈북자정책, 주변국과남북한의정치 외교적이해관계, 국제사회의여론동향등을총체적으로고려한정책을마련하는것이필요하다. 주제어 : 북한인권정책환경, 책임성규명, 북한인권실태조사, 인도적지원, 남북교류 협력, 북한이탈주민, 탈북경로 요약 11

Abstract An Analysis on Policy Environment for North Korean Human Rights Han, Dong-ho et al. The international community now regards the issue of North Korean human rights as one of the major global issues which could be related to peace and stability in the region. In this regard, this study aims to explore internal and external policy environment surrounding North Korean human rights, thereby promoting human rights of North Korean people. Thanks to the COI report released in 2014, the international community has expanded the discourse of North Korean human rights from monitoring to investigation of North Korean human rights perpetrators, making it possible for violators of North Korean human rights to be held accountable. After the COI report was released, individual states also adopted a number of resolutions on North Korean human rights. As a result, the issue of North Korean human rights has consistently and truly been a global agenda. Domestically, discourses for improving North Korean human rights have loomed large since the North Korean Human Rights Act passed in 2016. Policy environment for North Korean human rights has been constituted by various issue areas such as investigation and research of the situation of North Korea human rights, 12 북한인권정책환경분석

Abstract humanitarian assistance, enlargement of exchange and cooperation between the two Koreas, capacity-building, etc. Meanwhile, policy environment surrounding North Korean escapees can be divided into policy environments of those who stay within North Korea (e.g. those who are willing to escape or those who were forcefully repatriated) and those who stay overseas such as China and Thailand. What should be noted is that North Korea and neighboring states are using North Korean escapees as a political asset that they can mobilize to maximize their national interests, rather than caring for their human rights. In sum, in order to improve North Korean human rights, the public and the private sectors ought to forge cooperation systems to implement the followings: intense coordination with the international community, domestic public support for North Korean human rights, and creative ways for protecting oversea North Korean escapees. Keywords: Policy Environment for North Korean Human Rights, Accountability, Investigation of Situation of North Korean Human Rights, Humanitarian Assistance, Exchange and Cooperation between the two Koreas, North Korean Escapees, Escape Route 요약 13

Ⅰ. 서론 한동호

북한인권정책환경분석

1. 연구배경과목적 북한인권문제는국제사회가주요이슈로다루고있는국제적사안이다. 2014년이후유엔안전보장이사회에서는북한인권문제를공식의제로채택하고북한인권문제의심각성이국제평화와안전의유지에직결되는사안임을공식천명하였다. 국내에서도 2016년발의 11년만에북한인권법이통과됨으로써사회의각분야에서북한인권개선논의가활발해지고있다. 한국정부의통일 대북정책의수립및실행전반에서북한인권에기반한접근을고려해야할이유이다. 1) 북한인권문제는국제사회와국내에서활발히논의되는현재의안건이기도하지만통일을준비하는대한민국정부에게는미래의핵심사안이기도하다. 특히, 통일이후통합을준비해야할대한민국정부로서는지금부터북한주민의삶의질에대한관심을기울여야한다. 2) 따라서, 북한인권문제는다양한정치적이념혹은상이한대북인식과상관없이통일을지향하는국민의관점에서관심을기울여야할필수적주제중하나이다. 본연구의목적은북한인권증진을목표로하는북한인권정책수립및실행에필요한국제및국내정책환경을진단하는것이다. 북한인권문제는인권사안이라는보편적기준과북한문제라는남북관계의특수성을동시에적용해야할미묘한사안이다. 따라서, 북한인권문제해결을위한정책을수립하고실행하는과정에서주요한국제적변수및국내적변수를염두에두고이러한변수의상호작용으로인해구성된주요정책환경을진단하고분석하는것이필수적이다. 1) 국제사회의북한인권논의와이의한국적적용에대한분석통일연구원북한인권연구센터, 국제사회의북한인권논의와한국의정책, 북한인권정책연구제 5 권 ( 서울 : 통일연구원, 2016) 참조. 2) 북한주민의인권증진에대한한국정부의관심과노력은통일이후남북주민사회통합및국가정체성형성에중대한영향을미칠것으로예상된다. 관련하여박종철외, 통일이후국가정체성형성방안 ( 서울 : 통일연구원, 2015) 참조. Ⅰ. 서론 17

한편, 북한인권사안을둘러싼다양한배경적변수에대한분석을통해북한인권정책실행을위한다양한추진전략과실천과제가도출될것으로기대된다. 또한, 국제사회의북한인권개선논의와국내적논의가서로연계되고, 시너지를발휘하여북한내부의북한인권상황에영향을줄수있을것으로기대된다. 이러한연계효과를기대하기위해서는북한인권사안에대한보다전략적차원의접근이요청된다. 본연구는이러한전략적사고에도움을줄수있는배경들에대해우선적으로분석하고자한다. 3) 2. 연구대상과방법 본연구의대상은북한인권사안그자체보다도이를둘러싼여러배경변수에초점이있다. 인권 (Human Rights) 이라는개념은그자체로보편적가치이기도하지만동시에현실정치혹은현실정책적맥락에서변용되어야하기때문에때로는법적제도적기제를통해때로는정책적결정과정을통해현실에서실현되게된다. 4) 특히, 북한인권은남북관계의특수성과인권가치의보편성이라는기제사이에서균형적으로결정해야할사안이다. 이러한점은한국사회에서 11년간지속된북한인권법제정관련논쟁에서명백히드러났다. 자유권대사회권논쟁, 대북압박대인도적지원논쟁등북한인권개선을위한방식에대한논의부터실효성에대한논의까지논쟁의범위는다양하게전개되었다. 5) 오랜진통끝에북한인권법 3) 북한인권정책과추진환경에대한전략적관점에서의분석관련. 통일연구원, 북한인권정책추진전략 ( 제 6 차 KINU 통일포럼, 2014.12.16.), pp. 3~36 참조. 4) David Forsythe, Human Rights in International Relations (Cambridge: Cambridge University Press, 2012), p. 3. 5) 관련주제로통일연구원, 북한인권법제정이후한국의북한인권정책방향 ( 제14차 KINU 통일포럼, 2016.05.26.), pp. 5~9 참조. 18 북한인권정책환경분석

이통과되었다는기본적사실에서한국사회내북한인권에대한합의가용이하지않다는사실을추론할수있다. 한편, 북한인권법제정으로인하여북한인권증진을위한최소한의법제도적기제가확보되었다고볼수있다. 여러상이한의견에도불구하고북한인권에관련된기본적사안에대해서는어느정도의합의가존재한다고볼수있다. 북한인권법에명시되어있듯이 북한주민의인권보호및증진 을북한인권 ( 증진 ) 정책의목표로상정했을때, 북한인권정책이란북한주민의자유권및사회권에대한통합적개선을위해국제협력을도모하고국내적차원의지지를결집하는일련의모든정책적행위를의미한다고볼수있다. 6) 다시말하면, 북한인권정책은북한인권사안을둘러싼다양한국제 국내적정책환경에대한정확한분석을통해필요한자원을적절하게투입함으로써북한인권개선을위해실현가능한아젠다를발굴하고수행하는전반을의미한다. 북한인권사안을둘러싼정책환경에초점을맞추는본연구의특성상고려해야할주요연구질문은다음과같다. 북한인권정책을실행해야할정책결정자의입장에서고려해야할국제 국내적요인은무엇인가? 북한인권사안의복합성등다양한특성을고려했을때, 핵심적주요사안및정책환경은무엇인가? 다른인권이슈와달리, 북한인권정책환경분석 규명을통해얻어지는특성은무엇인가? 다양한배경변수의분석을통해도출되는향후정책적고려사항에는어떤것들이있는가? 일반적으로정책환경 (policy environment) 이라고했을때, 이는특 6) 북한인권문제에대한다양한시각이존재하기때문에북한인권정책을정의하기도쉬운일이아니다. 한국역대정부의북한인권정책에대한이론화와사례분석관련한동호, 한국의대북인권정책연구 ( 서울 : 통일연구원, 2014); 이전정부의북한인권정책에대한분석으로한동호, 박근혜정부의대북인권정책분석, 한국과국제정치, 제 3 0 권제 4 호 (2014 년겨울 ), pp. 129~161 참조 ; 미국외교정책의사례를통해인권정책일반에대한분석을시도한연구로 Kathryn Sikkink, Mixed Signals: US Human Ri ghts Policy and Latin America (Ithaca: Cornell University Press, 2004) 참조. Ⅰ. 서론 19

정정책을수행하기위한주요배경적상황을의미한다고볼수있다. 정책환경에대한정확한정의가공식적으로존재하지는않는다. 정책환경에대한정의는각분야별로다르게정의되기때문이다. 따라서, 본연구는북한인권정책을수행함에서관련되는주요정책환경을세가지분석수준으로나누되, 계기가되는주요사건혹은주요사안을중심으로분석함으로써전체적특징을규명하는방식을택했다. 7) 특정사안에대한정책환경을규명하는것은특정사안에대한인식과가치판단을전제로한다. 사회과학적관점에서완전한의미의객관성확보는불가능하기때문이다. 북한인권정책환경도마찬가지다. 북한인권사안에대한이해와입장에따라정책환경에대한이해와입장도달라질것이다. 본연구는앞서제시된북한인권사안의특성을최대한반영하되기본적으로국제 국내변수를구분하고, 상호연계성을탐구한다. 북한인권문제관련주요한변화는국제적으로는 2014년유엔북한인권조사위원회보고서를기점으로파악할수있고, 국내적으로는 2016년의북한인권법제정을주요한계기로볼수있다. 한편, 2012년부터국제사회에본격적으로제기되기시작한해외체류북한이탈주민의인권문제는한국의실정법이온전히다루지못하는한계가있다. 북한인권법은북한에거주하고있는주민을, 북한이탈주민의 7) 정책환경에대한정확한정의가부재한상황에서정책환경을보다체계적분석을위한분석수준의관점에서이해할필요가있다. 즉, 배경변수이해를위한체계적틀정도로이해할수있다는것이다. 정부관련연구소나싱크탱크에서매년발간하는정세전망보고서를하나의예로들수있다. 통일연구원의 통일환경및남북한관계전망 은 1 동북아정세 2 북한정세 3 남북한관계의세가지분석수준으로환경을진단한다. 국립외교원외보안보연구소에서발간하는 국제정세전망 은 1 세계주요정세 2 한반도정세 3 동북아와주요국정세 4 주요지역정세 5 범세계적이슈로나누어정세를전망한다. 결국, 정책환경이라는용어는올바른정책수립을위한분석의틀을제시하는것으로주어진문제에대한인식과시각이반영된결과로풀이된다. 예를들어, 국제정치학에서분석수준 (levels of analysis) 을둘러싼논쟁은상당기간지속되었으며, 이는연구의본질에대한논의와도연계되었다. 관련주제에대한고전적연구로 Kenneth Waltz, Man, the State and War: A Theoretical Analysis (New York: Columbia University Press, 1954, 1959, 2001) 참조. 20 북한인권정책환경분석

보호및정착지원에관한법률은남한에입국한탈북민을주된대상으로하기때문에탈북이후해외에체류중인북한이탈주민의인권은북한인권논의에서소외되는실정이다. 해외체류탈북민은불안정한법적지위로인해심각한인권침해상황에노출되어있는만큼, 이들의인권증진정책을마련하기위한정책환경을분석하는것이급선무다. 정리하면, 본연구에서다루고자하는북한인권정책환경이란북한인권사안의보편성과특수성을고려하되현재한국의정책결정자들이반드시고려해야할주요국제 국내사안을중심으로정리되는외생변수로정의할수있다. 또한, 북한인권사안의복합성을생각할때여러가지논란이있을수있지만, 한국의북한인권정책수립의견지에서최대한의객관성을담보하기위해서노력하였다. 따라서, 북한인권논의의발전을중심으로한국제적인흐름과국내적논의그리고그상호연계성을규명하는데연구의초점을두었다. 3. 연구의구성 본연구의구성은다음과같다. 2장에서는국제사회의북한인권개선노력을중심으로북한인권의국제정책환경을진단하고자한다. 특히, 2014년 2월의유엔북한인권조사위원회보고서이후진행된논의상황을분석하고자한다. 유엔을중심으로한국제기구, 개별국가, 국제비정부기구 (NGO) 활동을중심으로분석이가능하다. 3장에서는 2016년 3월한국의북한인권법제정이후진행되어온국내적논의상황을중심으로분석 정리하고자한다. 남북관계개선, 한반도평화정착, 북한인권증진이라는다양한정책목표간상호연계성및상호보완성을규명하고, 국제사회의북한인권책임성규명논의와의병행등이주요사안이될것이다. 또한, 북한인권정책의수립및실행과정에서정부및민간단체의역할에대한논의도중요하다. Ⅰ. 서론 21

이어지는 4장에서는북한이탈주민인권을둘러싼정책환경을다룬다. 북한이탈주민인권문제는협의의북한인권의범위에는들어가지않지만, 광의의북한인권의범위에반드시포함되어야할사안이다. 본연구에서는북한을떠나한국혹은제3국으로가는경우그과정에서겪을수있는인권문제를정책환경의분석틀에서조망해보고자한다. 구체적으로북한내부에서의관련정책환경과탈북이후경유국에서겪는정책환경으로나누어분석한다. 결론인 5장에서는논의를정리하고정책적고려사항을제시함으로써한국의북한인권정책에주는종합적함의를도출하고자한다. 22 북한인권정책환경분석

Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 이경화

북한인권정책환경분석

유엔을중심으로한국제사회는일찍이비정부기구 (NGO), 언론, 개별인권운동가등다양한주체들을중심으로북한인권상황에대해관심과우려를표명하여왔다. 꾸준한관심과우려표명이밑거름이되어유엔인권위원회 (UN Commission on Human Rights, 현인권이사회전신 ) 에서는 2003년부터, 총회에서는 2005년부터북한인권결의가채택되었다. 유엔에서의북한인권결의채택을계기로북한인권관련논의가양적 질적으로괄목할만한성장을하기시작하였다. 북한주민들의문제해결실태가국제사회에서지속적으로제기되어왔고유엔에서관련결의문이연속적으로채택되었음에도불구하고, 북한의인권상황이근본적으로개선되지않자국제사회는단순한실태조사및우려표명등소극적감시의차원에서유엔을중심으로북한인권을실질적으로개선하려는적극적방향으로선회하게된다. 이러한노력의연장선상에서 2013년유엔북한인권조사위원회 (Commission of Inquiry on Human Rights in the DPRK, 이하 COI) 설립이결정되었고, 1년뒤인 2014년 COI 보고서가발간되었다. COI 출범을전후로국제사회의북한인권논의는북한인권실태에대한감시차원을넘어서북한지도부의책임성규명방안으로전환되기시작하였고북한지도부의처벌문제로까지확대되었다. 북한인권개선을위한국제사회의노력은크게유엔을중심으로이루어지는한축을상정할수있고, 그외여러개별국가들과관련 NGO 및언론등의상호작용을통해북한인권사안관련국제환경은변모를거듭하여왔다. 이러한맥락에서이하에서는특히 COI 보고서발간이후의시점을중심으로북한인권관련국제사회의동향을유엔, 개별국가, 국제NGO 등세영역으로나누어진단하도록한다. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 25

1. 국제기구 : 유엔 가. 북한인권문제에대한공감대확산 2003년유엔인권위원회가최초로북한인권결의를채택한데이어 2005년유엔총회가북한인권결의를채택한것은국제사회가북한인권에대한공감대를형성하는중요한모멘텀이되었다. 2004년에는북한인권특별보고관 (Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea) 이임명되어유엔차원에서북한인권에대한실태를조사함으로써공신력있고체계적인보고서가작성될수있었다. 이후해마다유엔총회는 2005년부터, 인권이사회 (UN Human Rights Council: UNHRC) 는 2008년부터각각북한인권결의를채택해왔는데, 해를거듭할수록결의에찬성하는국가들이증가하였다. 2012년과 2013년, 2016년과 2017년에는컨센서스로결의가채택됨으로써북한인권문제의심각성에대해유엔회원국들이인식을공유하고있음을과시할수있었다. < 표Ⅱ-1> 에서보듯이, 유엔인권이사회와총회북한인권결의표결결과는북한인권문제에대한국제사회의공감대확산을보여주고있다. 쿠바등일부국가의반대에도불구하고 2014년유엔인권이사회는 COI 보고서결과를토대로북한인권문제의국제형사재판소 (International Criminal Court, 이하 ICC) 회부등의강력한내용을담은결의안을마련하였으며압도적인찬성으로채택되었다. 2016년이후부터는유엔인권이사회와총회에서모두컨센서스로결의가채택되고있다. 특히 2015년유엔총회에서는전년도에기권했던앤티가바부다, 가봉, 사우디아라비아, 타지키스탄, 토고, 통가등비동맹국가들이결의에찬성하여전년에비해기권국가가줄고찬성국가가늘었다. 8) 특히, 가봉, 사우 26 북한인권정책환경분석

디아라비아, 토고가북한과마찬가지로독재국가임에도불구하고결의 에찬성했다는사실은북한인권문제의심각성에대한인식이전반적으 로확대되었음을보여준다. 표 Ⅱ-1 유엔인권이사회와총회북한인권결의표결결과 (2003~2017 년 ) 유엔인권이사회 (2007 년이전은인권위원회 ) 유엔총회 채택날짜 찬성 반대 기권 채택날짜 찬성 반대 기권 2003.04.16. 28 10 14 - - - - 2004.04.15. 29 8 16 - - - - 2005.04.14. 13 9 14 2005.12.16. 88 21 60 2006. - - - 2006.12.19. 99 21 56 2007. - - - 2007.12.18. 101 22 59 2008.03.27. 22 7 18 2008.12.18. 94 22 63 2009.03.26. 26 6 15 2009.12.18. 99 20 63 2010.03.25. 28 5 13 2010.12.21. 106 20 57 2011.03.24. 30 3 11 2011.12.19. 123 16 51 2012.03.19. 무투표 2012.12.20. 무투표 2013.03.21. 무투표 2013.12.18. 무투표 2014.03.28. 30 6 11 2014.12.18. 116 20 53 2015.03.27. 27 6 14 2015.12.17. 119 19 48 2016.03.23. 무투표 2016.12.18. 무투표 2017.03.24. 무투표 - - 출처 : 저자작성. 물론 2014년표결결과는 2011년도에비해찬성표가줄고반대표가늘어났지만결의채택과정에서진행된토의내용을살펴보면북한인권문제를국제사회가나서서해결해야한다는대의에는모두가동의하는분위기였다고할수있다. 9) 기권이나반대표를던진국가들도북한인권 8) UN, 북인권결의안역대최소기권어떤나라가반대하나, 데일리안, 2016.02.08. 9) UN Doc. A/69/548, 24 October 2014, para. 20. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 27

문제를다루는것에이의를제기하기보다는, 그절차나접근법을달리해야한다는정도의주장에그쳤다. 10) 북한에대한강도높은국제사회의압박에대해일부국가들이비판적의견을제기한것은사실이나, 전체적으로볼때북한인권상황의심각성에대한국제사회의공감대가확산되었음은분명해보인다. 나. 2014년 COI 보고서와북한지도부처벌을위한노력북한인권에대한국제사회의공감대확산에힘입어 2013년 5월유엔인권이사회는북한의인권실태를조사하기위한목적으로마이클커비 (Michael Kirby), 소냐비세르코 (Sonja Biserko), 마르주키다루스만 (Marzuki Darusman) 을조사위원으로임명하여북한인권조사위원회를발족시켰다. 동위원회는 2014 년 2월 7일최종보고서를발표하고제25 차유엔인권이사회에제출하였다. 일년에가까운기간동안수집한증언과자료들을바탕으로작성된 COI 보고서는북한에서 인도에반한죄 가자행되고있으며 북한최고지도부 에그책임이있음을분명히하였다. 11) 구체적으로는조직적이고광범위하며중대한인권침해 (systematic, widespread, and grave violation) 가정부기관및당국자들에의해이루어져왔으며, 북한의 최상위층이수립한정책 들로인한인권침해사례들이많은경우국제법상 인도에반한죄 를구성한다고보았다. 12) 10) Ibid. 11) 조사단은북한인권특별보고관이 2013 년에제출했던보고서에기반하여북한문제해결을 9 개의영역을구분하였다. 1 식량권침해 2 수용소와관련한전반적침해 3 고문과비인도적처우 4 임의체포와구금 5 기본권과자유권에대한위반과관련한차별 6 표현권침해 7 생존권침해 8 이동의자유침해 9 자국민과외국의납치를포함한강제실종의영역이다. 또한조사는세가지의상호연결된목표를바탕으로하였다. a 문제해결을조사하고기록할것 b 희생자와책임자에대한정보수집과기록 c 책임성규명이다. UN Human Rights Council, Report of the Detailed Findings of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, A/HRC/25/CRP.1, 7 February 2014, para. 75. 12) Ibid., 앞서유엔인권이사회는 COI 설립목표내인도에반한죄에대한침해의책임성 28 북한인권정책환경분석

COI는개인의범죄에대해책임을묻거나제재를가하는권한은가지고있지않으나, 공신력있는사법기관에서조사를할수있는합리적근거를제공하였다. 13) 실제 COI 보고서이후국제사회의북한인권논의는책임자에대한 기소 와 처벌 에초점을맞추었다. 처벌로나아가기위해국제형사재판소 기소 (prosecution) 를목표로세단계의기본적인절차가규정되었다. 14) 첫째, 범죄를규명하고 (to define crimes), 둘째, 책임자를확인하고 (to identify actors), 셋째, 범죄행위에대한증거를제시하는것 (to present evidence of criminal wrongdoing) 이다. (1) 인도에반한죄 규명 COI 보고서에서는 인도에반한죄 를체계적으로정리하였으며이후유엔은북한의주요문제해결사안들을구체화하여논의를계속하였다. 우선김정은정권의내부안정을모색하는정치적숙청에인권문제를결부하였다. 특히, 숙청과관련해 인도에반한죄 를정치적측면에서접근하였는데, 2015년최고지도자의정책에따르지않는고위간부를포함한 15명을첩보혐의로총살한사건을상술하였다. 이러한유형의다수처형은최고지도자가통치에위협이되는간부들을제거한것으로장성택처형을가장대표적인사례로언급하였다. 15) 또한, 해외북한노동자문제를결의에담기시작하였다. 특히, 북한인권특별보고관보고서는해외노동자가열악한환경에서노동을강요당하는문제외에도해외노동자에게가해지는신체 정신적억압과협박문제를상세히다루었다. 보고서에따르면 2015년 5월에는노동자와감독 규명을확보하려는관점에서조직적이고광범위하며심각한인권침해조사를의무화하였다. 13) UN Human Rights Council, Report of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, A/HRC/25/63, 7 February 2014, para. 74. 14) UN Doc. A/HRC/31/70, 19 January 2016, para. 41. 15) Ibid., paras. 5~6. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 29

원들에게 COI 조사단과언론의녹음장비를파괴하고메모리카드를압수, 취재진을공격할것등을지시하였으며, 실패할경우처벌당할것이라고위협함으로써인권문제에대한현장조사및취재를막으려했던정황이드러났다. 16) 2016년총회결의에서는이러한조사결과를반영하여해외노동자에대한내용을포함시켰다. 17) 결의는 결사의자유를포함한노동자의권리위반뿐아니라강제노동에준하는것으로알려진환경에서근로하는해외노동자의착취 에대한우려를표명함으로써그내용자체는다소일반적인문제제기라고할수있지만, 해외노동자문제를새롭게포함시킨것과북한문제해결에대한논의를더욱확장시켰다는점에서의의를지닌다. 18) 2017년제34차인권이사회결의에서는북한이해외에서 (outside of the country) 자행한범죄와인권침해등을중단하라는표현이처음으로포함되었다. 19) 이후 2017년에총회에제출된사무총장보고서에서는해외북한노동자문제를 이동의자유 측면에서다루었다. 20) 노동자개개인의여권을압수하고외국에있는동안에도이동의자유와정보접근을차단하는등해외노동자들에게가해지는다각적인문제해결사실을열거함으로써해외북한노동자의인권에대한논의를확장시켰다. 21) 주재말레이 16) Ibid., para. 29. 17) UN Doc. A/RES/71/202, 19 December 2016, para. 2(x). 18) Ibid. 해외노동자관련새로추가된결의안원문은다음과같다., as well as the exploitation of workers sent abroad from the Democratic People s Republic of Korea to work under conditions that reportedly amount to forced labour. 19) UN Doc. A/HRC/34/L.23, 20 March 2017, para. 2. 2016 년까지의유엔인권이사회결의안 (UN Doc. A/HRC/RES/31/18, 23 March 2016, para. 2) 에서는국내 (in the country) 에서벌어진인권침해를인정할것을촉구하였으나, 2017 년결의안에는국내외 (in and out of the country) 에서벌어진인권침해를인정할것을촉구하는것으로변경되었다. 말레이시아에서의김정남살해사건을염두에둔것으로보인다. 20) UN Doc. A/72/279, 3 August 2017. 21) Ibid., para. 18. 30 북한인권정책환경분석

시아국민들을억류한것을 이동의자유 측면에서다루기도하였다. 22) (2) 가해자확인 COI 보고서는충분한증거를바탕으로인도에반한죄가성립됨에도불구하고인권침해책임자들이처벌을면하고있는상황을규탄하였다. 책임자에는최고지도자를포함한국가안전보위부, 인민보안부, 조선인민군, 검찰, 사법부, 조선노동당등의공적임무종사자들이포함된다. 23) COI 보고서이후유엔에서는북한에서인권침해가해자들이책임을면할수없음을강조한다. 2014년사무총장보고서에서는북한이인도에반한죄를처벌할수있도록법제화하지않았고, 로마규정당사국에해당되지는않지만국제관습법에따라인권침해가해자처벌이충분히가능하다고보았다. 24) 국제형사법상 지휘관및상급자책임 (command and superior responsibility) 25) 을근거로북한최고지도자와측근들의책 22) Ibid., para. 20. 23) UN Doc. A/HRC/25/63, 7 February 2014, para. 81. 24) UN Doc. A/69/548, 29 October 2014, para. 4. 25) 지휘관및기타상급자의형사책임에대한법적근거를규정하고있는로마규정제28조는다음과같다. 재판소의관할범죄에대하여이규정에따른형사책임의다른근거에추가하여, 가. 다음과같은경우, 군지휘관또는사실상군지휘관으로서행동하는자는자신의실효적인지휘와통제하에있거나또는경우에따라서는실효적인권위와통제하에있는군대가범한재판소관할범죄에대하여그군대를적절하게통제하지못한결과로서의형사책임을진다. (1) 군지휘관또는사실상군지휘관으로서행동하는자가군대가그러한범죄를범하고있거나또는범하려한다는사실을알았거나또는당시정황상알았어야하고, (2) 군지휘관또는사실상군지휘관으로서역할을하는자가그들의범행을방지하거나억제하기위하여또는그사항을수사및기소의목적으로권한있는당국에회부하기위하여자신의권한내의모든필요하고합리적인조치를취하지아니한경우. 나. 가호에기술되지않은상급자와하급자의관계와관련하여다음의경우상급자는자신의실효적인권위와통제하에있는하급자가범한재판소관할범죄에대하여하급자를적절하게통제하지못한결과로서의행사책임을진다. (1) 하급자가그러한범죄를범하고있거나또는범하려한다는사실을상급자가 Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 31

임을국제적또는지역적성격의법집행기관을통해추궁할것을권고하였으며이에대한총회의역할을강조하였다. 이러한노력의결과유엔의보고서와결의에서김정은개인을지적하는표현들이사용되기시작하였다. 예를들어, 북한의문제해결이 최상위층 (the highest level of the State) 의정책 에따라자행되었다거나, 26) 최상위지도부 (uppermost leadership) 의형사책임, 27) 혹은 북한지도부 (effective control of its leadership) 의통제에있는기관에의해자행되고있다는표현 28) 이포함되었다 (< 그림 Ⅱ-1> 참조 ). 이처럼가해자를지적하는내용이구체적이며명확해지고있다. 그림 Ⅱ-1 2015 년 3 월인권이사회특별보고관보고서 북한인권침해가해자에대한내용추가 the Special Rapporteur recalls the principle of command and superior responsibility under international criminal law, whereby military commanders and civil superiors can incur personal criminal responsibility for failing to prevent and repress crimes against humanity committed by persons under their effective control. UN Doc. A/HRC/28/71, 19 March 2015, para. 82. 알았거나또는이를명백히보여주는정보를의식적으로무시하였고, (2) 범죄가상급자의실효적인책임과통제범위내의활동과관련된것이었으며, (3) 상급자가하급자의범행을방지하거나억제하기위하여또는그문제를수사및기소의목적으로권한있는당국에회부하기위하여또는그문제를수사및기소의목적으로권한있는당국에회부하기위하여자신의권한내의모든필요하고합리적인조치를취하지아니한경우. 26) UN Doc. A/HRC/RES/31/18, 23 March 2016, para. 4. 27) UN Doc. A/HRC/31/70, 19 January 2016, para. 29. 28) UN Doc. A/RES/71/202, 19 December 2016, para. 7; UN Doc. A/HRC/34/L.2 3, 20 March 2017, para. 5. 32 북한인권정책환경분석

2016 년 1 월인권이사회특별보고관보고서 The Special Rapporteur also recalls that, according to the principle of command and superior responsibility under international criminal law, military commander and civilian superiors are criminally responsible for failing to prevent or repress crimes against humanity committed by persons under their effective authority and control. Consequently, the criminal responsibility of the uppermost leadership of the Democratic People s Republic of Korea, including the Supreme Leader, for crimes against humanity must be considered, for ordering or instigating such crimes, even if lower-ranking officials carried out the crimes.. UN Docs., A/HRC/31/70, 19 January 2016, para. 29. ( 밑줄친내용이추가됨. 강조및밑줄은저자추가 ) 2014 년 COI 보고서 2016 년 3 월인권이사회결의 pursuant to policies established at the highest level of the State for decades. UN Docs., A/HRC/RES/31/18, 23 March 2016, para. 4. 2016 년 12 월총회결의 ~ 2017 년 3 월인권이사회결의 출처 : 저자작성. pursuant to policies established at the highest level of the State for decades and by institutions under the effective control of its leadership. ( 밑줄친내용이추가됨. 강조및밑줄은저자추가 ) (3) 증거수집과보존북한의인도에반한죄를규명함에서장애가되는것은, 증거수집을위해해당지역을실질적으로방문하여조사할수없다는것이다. COI 보고서작성과정과그이후에도북한을방문하여조사하려는여러시도가있었으나실질적으로이루어지지않았으며, 방문이가능하다고하더라도구체적인침해사실을조사하는데에는마찬가지로한계가따르지않을수없다. 인도에반한죄혐의입증을위해서는상황적요건에대한증거확보가필요하다. 우선, 인도에반한죄와관련된정책이존재하는지를입증해야하고, 그러한정책이 광범위하거나체계적 으로자행되는지를한번더입증해야한다. 북한의인권침해사실은반복적행위유형 Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 33

등을통해간접적으로추론할수밖에없는상황을고려해증언및증거수집작업을더욱치밀하고체계적으로기획해야할필요가있다. 29) 이러한필요성에입각하여유엔은향후책임규명문제가불거졌을때인도에반한죄성립을위해북한인권상황에대한증거와기록을축적하려는노력을기울이기시작하였다. 2014년 3월인권이사회결의에서는유엔인권최고대표에게북한인권상황을지속적으로감시하고기록할현장기반조직 (field-based structure) 을설치하도록요청하였다. 30) 이에따라 2015년 6월서울유엔인권사무소 (UN Human Rights Office-Seoul) 가개소하였다. 유엔인권사무소는장기적인관점에서북한인권에대한증거를수집하고기록하는역할을맡았다. 2015년에는책임규명을위한방법으로인권침해책임자들을도표화 (mapping) 할필요성이제기되었다. 31) 도표화는주요관리및기구들의기능과역할을포함해정권의완전한구조를파악함으로써인권침해의메카니즘을파악하는작업이다. 북한인권문제에대한전반적인파악이어렵고최신정보들을수집하는것이거의불가능한상황에서는, 개개인의증언및사례를통해단편적인정보를획득하고이에대한사실여부를확인해나감으로써지속 반복되는인권침해의유형들을찾아내야한다. 32) 이방법을통해북한에서자행되는인권침해의성격과범위가파악되면, 이에근거해책임자의지휘체계구조를규명하여책임여부를결정할수있게된다. 33) 2017년에채택된인권이사회결의에서는북한인권상황의책임규명 29) 조정현, 북한문제해결과책임자처벌, 북한인권연구센터, 국제사회의북한인권논의와한국의정책 ( 서울 : 통일연구원, 2016), p. 11. 30) UN Doc. A/HRC/25/L.17, 26 March 2014, para. 10. 31) UN Doc. A/70/362, 8 September 2015, para. 53. 32) UN Doc. A/72/279, 3 August 2017, para. 2. 33) UN Doc. A/HRC/31/70, 19 January 2016, para. 45. 34 북한인권정책환경분석

을위한기록작업을강화하도록하였다. 34) 북한의인권유린을감시하고 이를기록하는작업을위해정보및증언을보존할시설을설치하고분석 을위한법률전문가를새로임명하도록하였다. 다. 북한인권문제의정치적논쟁화 2013년 3월 21일, 제22차유엔인권이사회회의에서이사국의합의로채택된결의를바탕으로 COI 설립이결정되었다. 개별국가의인권상황에대한사상초유의 COI가가능했던것은당시중국, 러시아, 쿠바등북한인권문제를다루는데반대하는국가들이이사국에선출되지못한것이도움이컸다. COI 보고서는북한의인권침해책임자들을형사처벌하는방법으로안보리가북한상황을 ICC에회부하거나, 임시특별재판소 (ad-hoc tribunal) 를설립하는방안등을제시하였다. 35) 그러나 COI 보고서를채택한 2014년유엔인권이사회결의안은북한인권문제를 ICC에회부하는권고를직접적으로언급하지않고 적절한국제형사메커니즘 (appropriate international criminal justice mechanism) 에회부하는조치를취할것을권고하였다. 36) 이러한우회적표현을사용한것은개별지도부를처벌하는것에대해일부반대의목소리가제기되었기때문인데, 모처럼마련된북한인권침해에대한국제적공감대에부정적영향을미칠것을우려했기때문이다. 비록 ICC 회부 에대한직접적표현은결의안에서삭제되었지만 2014년 3월유엔인권이사회는북한인권결의를압도적인찬성으로통과 34) UN Doc. A/HRC/34/L.23, 20 March 2017, para. 12. 35) UN Doc. A/HRC/25/CRP.1, 7 February 2014, para. 87. 36) UN Doc. A/HRC/25/L.17, 6 March 2014, para. 7. 원문은다음과같다. those responsible for human rights violations, including those that may amount to crimes against humanity, are held to account, including through the appropriate international criminal justice mechanism,. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 35

시켰다. 그리고마침내그해 11월에열린유엔총회제3위원회에서는북한인권문제를 ICC에회부할것과인도에반한죄책임자에대한실효적제재를고려할것이결의안에포함되었다. 37) 쿠바는 2014년 11월유엔총회제3위원회에서결의를채택할때에도북한의 ICC 회부를결의안에서삭제할것을요구하는수정안을제출하였다. 38) 수정안에는 EU와일본이공동으로작성한결의안내용중 COI 보고서의결과에따라북한에서인도에반한죄가자행되고있음을명시한제7항과 COI 보고서를안보리에제출하고 ICC 회부를고려하도록권고한제8항을삭제했다. 대신 북한인권문제를위해대화와기술협력을강화하는협력적인방법을채택한다 는새로운조항을삽입하도록하였다. 39) 수정안은채택되지못하였으나 40개국의찬성표를받았다. 반대는 77개국, 기권한국가는 50개국이었다. 2014년 12월 18일유엔총회결의표결에서찬성 116표, 반대 20표, 기권 53표의결과가나왔다. 2011년의표결결과 (123:16:51) 와비교해보면찬성표가 7표줄어든반면, 반대표는 4표가늘었다. 2011년총회결의안표결당시기권했던스리랑카와라오스, 에콰도르등이 2014년에는반대로돌아섰다. COI 보고서로인해북한이라는특정국가에대한책임성규명논의가기존기권국가들의위기의식을불러일으켜반대표행사로나타난것이다. 반대국가들은특정국가를겨냥해인권결의를채 37) UN Doc. A/RES/69/188, 18 December 2014. 38) UN Doc. A/C.3/69/L.63, 18 November 2014. 39) Ibid. 쿠바수정안에포함된새로운조항의원문은다음과같다. Decides to adopt a new cooperative approach to the consideration of human rights in the Democratic People s Republic of Korea that will enable: (a) the establishment of dialogues by representatives of the Democratic People s Republic of Korea with States and groups of States interested in the issue, (b) the development of technical cooperation between the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights and the Democratic People s Republic of Korea, and (c) the visit of the Special Rapporteur on the situation of human rights in the Democratic People s Republic of Korea to the country. 36 북한인권정책환경분석

택하는것은유엔헌장에서요구하는 보편성, 비선별성, 객관성의원칙 의위반이며, 인권개선에도별다른도움이되지않을것이라고주장하였다. 40) 중국은북한인권문제해결을위해대화와협력, 상호존중이우선이라는기존입장을고수하였고, 쿠바는특정국가가 ICC에회부되는선례가만들어지는것에반대하며, 이것은개발도상국들을향한압박수단이될것이라고강하게주장하였다. 북한인권문제의해결방안에대해서도논쟁이진행되고있다. 2014년북한은유엔총회결의를바탕으로유엔안보리에서특정국가의인권상황을의제로택하게된최초의국가가되었다. 전통적으로안보리는국제평화와분쟁을주로다루며인권이의제로채택된적은없었음을 41) 고려하면상당한진전이다. 그러나상임이사국인중국과러시아의반대로안보리논의가결의채택등진전된결과로이어지는것은어려운상황이다. 실제로 2014년부터 3년째진행되어온안보리회의에서도북한을 ICC에회부하는문제는거의논의되지못했다. 42) 안보리회의에서국가들간의견차는좁혀지지않은채, 같은논점들이반복되고있다. 43) 매년회의가진행되면서중국과러시아, 앙골라, 차드등의국가는북한의인권문제가평화와안전을위협하는문제가아님에도불구하고안보리에서논의하는것에대해인권문제의정치화이며, 40) 유엔북한인권결의안반대기권한나라들, 미국의소리 (VOA), 2014.11.21. 41) 유엔헌장에서도인권보장에대해모호한표현으로언급할뿐구체적인의무는명기하지않고있다. 인권의실현을지원 ( 제 13 조 ) 하고인권의준수를촉진 ( 제 55 조 ) 또는장려 ( 제 76 조 ) 하도록규정한다. 백범석, 유엔북한인권조사위원회설립의이해와활동전망, 북한인권사회연구센터, 유엔인권매커니즘과북한인권 ( 서울 : 통일연구원, 2013), p. 131. 42) 유엔안보리의논의내용은문서 UN Documents for Security Council Meeting Records: Security Council Meeting Records, S/PV.7353, 23 December 2014; S/PV.7575, 10 December 2015; S/PV.7930, 9 December 2016 을참조. 43) 예컨대, 2015 년의안보리회의회의록을살펴보면, 14 개국이발언한가운데 7 개국 ( 앙골라, 차드, 중국, 말레이시아, 나이지리아, 러시아, 베네수엘라 ) 이북한인권상황을안보리에서논의하는것에대해부정적인의견을개진하였다. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 37

안보리의의무 (mandate) 에해당되지않는사안이라고주장한다. 또한, 북한의핵문제와인권상황이연계되는것에대해심각한우려를표명하였다. 특히차드는 2014년, 2015년에총회북한인권결의채택투표에서찬성표를행사하였지만북한인권문제에대한안보리논의는적극적으로반대하고있어다른국가들도북한인권문제심각성에대한인식과해결법에서별개로접근할수도있다는가능성을보여준다. 유엔안보리의북한인권문제해결을위한또다른접근법은북한의인권침해책임자에대한표적제재 (targeted sanction) 를하는것이다. 북한인권특별보고관은 ICC 회부외에도인도에반한죄에책임이있는인물및조직에대한실효성있는표적제재를고려할것을권고하였다. 44) 더불어유엔에서는북한의핵무기및미사일문제를비난하며내부자원을핵무기및미사일개발로전용하는것을인권유린의원인으로규명했다. 45) 안보리는 2016년 6월 23일북한의미사일발사를규탄하는언론성명에서주민의궁핍한생활을무시하고미사일개발에집중해자원을전용하고있는북한당국에대해유감을표명하였다. 동성명은국가가식량권을제대로보장하고있지않다는점에서명백한인권문제의심각성을담았으며, 굶주린주민들을위해충분한자원을사용해야할의무를저버리고있다는 COI의조사결과를안보리차원에서받아들였다. 46) 이어 2016년 12월총회결의안에서는안보리로하여금인권침해에대해책임이있는자들에대한표적제재를발전시킬것에대한고려를촉구하는내용을담았다. 47) 그러나여전히안보리에서북한인권문제를근거로표적제재를실시할가능성은요원해보인다. 표적제재는안보리의북한인권문제에대한 44) UN Doc. UN/RES/69/188, 18 December 2014, paras. 82~83. 45) UN Doc. A/RES/71/202, 19 December 2016. 46) UN Doc. A/71/402, 26 September 2016, para. 15. 47) UN Doc. A/RES/71/202, 19 December 2016, para. 9. 38 북한인권정책환경분석

ICC 회부에비해다소접근하기쉬운방안이지만, 중국과러시아등의 반대에가로막혀있다. 2. 개별국가 유엔차원에서와마찬가지로 COI 보고서채택이후국가별로도북한인권침해에대한공감대가형성되고북한인권결의를채택하는국가의수가증가하였다. 그러나다른한편이러한흐름에반대하는목소리또한높아져일종의양극화현상이나타났다. 즉, 북한의인권상황을강력하게규탄하는국가들과북한을옹호하는국가들의의견대립이심화되었다. 이러한개별국가의동향을한반도주변 4개국과기타국가들로나누어살펴본다. 가. 미국미국은단연북한인권문제의국제화를선도해왔다. 미국은 2004년처음으로북한인권법 (North Korean Human Rights Act of 2004) 을통과시켰으며, 2008년과 2012년, 2017년연속으로세차례에걸쳐북한인권법재승인법안을통과시켜 2022년까지효력이연장되었다. 2003년부터미국의회상하원에서청문회를통해북한인권문제에대한미국내여론을제고해왔으며다른정부들과북한의인권침해문제를정기적으로논의하였다. 특히미국은유엔에서북한인권결의채택을위해노력하였다. 2005년 11월유엔총회에서북한인권결의안을공동제안하였으며, 그해 12월총회결의가최초로통과되었다. 48) 48) U.S. Department of State, Supporting Human Rights and Democracy: The U.S. Record of 2005~2006, <http://allafrica.com/download/resource/main /main/idatcs/00010780:70c3735b4c74af78b9b5d915462a69ad.pdf> ( 검색일 : 2017.07.01.). Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 39

미국은유엔인권이사회의 COI 설립을적극지지했으며 2014년 2월 COI 보고서발표직후하원에서공청회를개최하여정책적보조를맞추었다. 2014년 9월에는존케리 (John F. Kerry) 국무장관이북한인권관련고위급회담을주재하였으며, 12월에는정보수권법안 (H.R.4681) 이상하원을통과하여국가정보국 (Office of the Director of National Intelligence, DNI) 으로하여금북한정치범수용소관련실태를조사및보고하도록하였다. 49) 또한, 미국은 COI 보고서및북한인권특별보고관이권고한바대로인권침해가해자를특정하고맞춤형제재를통해압력을강화한다. 북한인권에대한미국의입장은북한의핵개발과미사일도발과도관계가있다. 미국은 2016년 1월북한이 4차핵실험을실시하고 2월에장거리미사일로켓을발사하자 대북제재법 (H.R.757) 을통과시켰으며 50) 3월에는재무부에서핵및미사일도발과관련한정부인사와기관들에대한제재를가했다. 51) 대북제재법 304(a) 항은국무부로하여금의회에보고서를제출하도록하였다. 보고서에는북한의심각한인권침해와검열의책임자를지적하고침해행위를상술할것, 최근인권침해상황을담을것을요구하였다. 이에따라 2016년 7월 6일국무부는 북한의중 49) U.S. Congress, Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2015 (H.R.4681), <https://congress.gov/bill/133th-congress/house-bill/4681> ( 검색일 : 2017.07. 14.). 50) U.S. Congress, North Korea Sanctions and Policy Enhancement Act of 2016 (H.R.757), <http://www.congress.gov/114/plaws/publ122/plaw-114publ1 22.pdf> ( 검색일 : 2017.07.04.). 동법의제정및발표는미국의대북제재의새로운전기라고할수있다. 북한과거래하는제 3 국의기관에대한세컨더리보이콧재량권을행정부에부여하고석탄, 철광석, 흑연등북한광물의거래차단, 북한인권침해조사범위대상자확대등으로차별화되었다. 자세한내용은신종호외, 대북제재평가와향후정책방향 ( 서울 : 통일연구원, 2016), pp. 45~46 를참조. 51) U.S. Department of Treasury, The U.S. Sanctions North Korean Government Officials and Organizations Tied to the Missile and Nuclear Programs, Press Center, 2017.05.02., <http://www.treasury.gov/pre ss-center/press-releases /Pages/jl0372.aspx> ( 검색일 : 2017.06.24.). 40 북한인권정책환경분석

대한인권침해와검열보고서 를발표하였는데, 52) 김정은을비롯해국방위원회, 국가안전보위부, 인민보안부, 선전선동부, 정찰총국등에소속된최고위층엘리트및기관을인권침해및검열혐의로제재리스트에포함시켰다. 53) 이를바탕으로재무부에서는특별제재리스트 (Specially Designational Nationals List, SDN List) 를만들었다. 54) 2017년 1월에는대북제재법에따른국무부의두번째보고서가발표되었고 55) 제2차대북인권제재명단에는김정은의동생인김여정 ( 선전선동부 ) 등 7명과, 국가계획위원회및노동성의두기관이포함되었다. 56) 2017년 10월, 국무부는세번째보고서를발표하였다. 57) 제3차대북인권제재명단에는조경철보위국장을비롯한 7명과인민군보위국, 대외건설지도국, 철현건설등의세기관이포함되었다. 58) 특히, 스티븐 52) U.S. Department of State, Report on Human Rights Abuses or Censorship in North Korea, 2016.07.06., <http://www.state.gov/j/drl/rls/259366.htm> ( 검색일 : 2017.06.24.). 53) 제재리스트에포함된인물과조직은김정은, 리용무, 오극렬, 황병서, 최부일, 박용식 ( 이상국방위원회 ), 조연준, 김경옥 ( 이상조직지도부 ), 강성남 ( 국가안전보위부 ), 최장봉, 리성철 ( 이상인민보안부 ), 김기남, 리재일 ( 이상선전선동부 ), 조일우, 오정억 ( 이상정찰총국 ), 국가보위부교도국, 인민보안부교정국이다. 54) U.S. Department of Treasury, North Korea Designations, 2016.07.06., <http: //www.treasury.gov/resou rce-center/sanctions/ofac-enforcement/pages /20160706.aspx> ( 검색일 : 2017.06.25.). 55) U.S. Department of State, Report on Human Rights Abuses or Censorship in North Korea, 2017.01.11., <http://www.state.gov/j/drl/rls/266853.htm> ( 검색일 : 2017.06.25.). 56) 새로추가된제재리스트에는김여정, 김원홍, 최휘 ( 이상선전선동부 ), 민병춘, 조용원 ( 이상조직지도부 ), 김일남 ( 보위국 ), 강필훈 ( 인민내무군 ) 등의인물과국가계획위원회와노동성의두기관이포함되었다. U.S. Department of Treasury, North Korea Designations, 2017.01.11., <http://www.treasury.gov/resource-c enter/san ctions/ofac-enforcement/pages/20170111.aspx> ( 검색일 : 2017.06.25.). 57) U.S. Department of State, Report on Human Rights Abuses or Censorship in North Korea, 2017.10.26., <http://www.state.gov/j/drl/rls/275095.htm> ( 검색일 : 2017.06.25.). 58) 세번째제재리스트에는조경철, 신영일 ( 이상보위국 ), 정영수 ( 노동성 ), 리태철 ( 인민보안부 ), 김강진 ( 대외건설지도국 ), 구승섭 ( 선양주재총영사 ), 김민철 ( 주베트남대사관서 Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 41

므누신재무장관은이번제재대상이강제노동으로벌어들인외화로북한정권재정을지탱하고있는북한의금융조력자 (North Korean financial facilitators) 를겨냥했다고설명하였다. 59) 대외건설지도국과철현건설의두기관이포함된이유이다. 또한, 외교관인구승섭선양주재총영사와김민철주베트남서기관이포함된것은망명자를추적하고강제송환에관여했기때문이다. 이처럼제재대상에해외북한노동자와탈북자강제송환을둘러싼인권침해가해자들이추가되었다. 이로써인권침해의책임으로인한미국의제재대상에개인은김정은과김여정을포함한 29명, 기관은 13곳이되었다. 트럼프행정부는출범초현실주의국제정치를바탕으로하여 가치 보다는 힘과국익 을중시하고있으며, 정책적으로북한인권특사를임명하지않을것을결정하여북한인권문제에소극적인것이아닌가하는평가를받았다. 60) 그러나북한의연이은핵실험및미사일발사로인한안보리의제재와함께트럼프행정부는북한인권상황에대하여강경한입장을내놓기시작하였다. 예컨대, 2017년 9월북한의 6차핵실험에대한응징으로유엔안보리제재결의안을준비하면서미국은김정은위원장과김여정선전선동부부부장, 황병서총정치국장, 김기남선전선동부부장등을제재대상에포함하려하였다. 중국과러시아의강한반대로미국의의도는관철되지않았지만, 61) 트럼프대통령은 2017년 9월 19일유엔총회연 기관 ) 등의인물과인민군보위국, 대외건설지도국, 철현건설의세기관이포함되었다. U.S. Department of Treasury, North Korea Designations, 2017.01.11., <http://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/ofac-enforcement/ Pages/20171026.aspx> ( 검색일 : 2017.10.30.). 59) U.S. Department of the Treasury, Treasury Sanctions Additional North Kore an Officials and Entities in Response to the Regime s Serious Human Rights Abuses and Censorship Activities, 2017.10.26., <https://www.treasury.gov/ press-center/press-releases/pages/sm0191.aspx> ( 검색일 : 2017.10.30.). 60) 미국국무부는민간안보 민주주의 인권담당차관 (Under Secretary of State for Civilian Security, Democracy and Human Rights) 이북한인권특사를겸임하도록했다. 61) 안보리의대북제재결의 2375 호는초안보다훨씬약화되어김정은위원장과김여정 42 북한인권정책환경분석

설에서미국대학생오토웜비어사망사건과김정남의독살사건등을구체적으로거론하며북한인권문제를강하게비판하였다. 62) 또한, 미국의대북정책이인권문제와맞물려강경한입장이나타난것은북한여행금지조치이다. 63) 미국은 2017년 6월웜비어사망사건으로 9월부터북한여행봉쇄령을내렸다. 미국여권을북한여행에사용할경우무효처리되고중범으로간주되어형사처벌이진행된다. 단, 국익과관련되거나취재, 인도적사유등특수목적으로북한을방문할때에는사전에허가받은특수여권을사용해야한다. 미국은북한인권법을채택한과거부시행정부시절부터북한인권문제에큰관심을기울였으며대북인권정책을강화해왔다. 트럼프행정부는초기북한인권정책에상대적으로무관심해보였으나언제든지북한인권문제를제기하여정책을추진할수있는추진력을지니고있다. 향후미국은필요하다면핵및미사일문제와함께인권문제를북한문제로규정하여북한을상당히압박할것으로보인다. 부부장은포함되지않고대신박영식노동당중앙군사위원회위원, 노동당중앙군사위원회 조직지도부 선전선동부등 3 개기관에한정되었다. 연합뉴스, 2017.09.12. 62) 트럼프의총회연설중북한인권관련언급을원문그대로발췌하였다. No one has shown more contempt for other nations and for the well-being of their own people than the depraved regime in North Korea. It is responsible for the starvation deaths of millions of North Koreans, and for the imprisonment, torture, killing and oppression of countless more. We were all witness to the regime s deadly abuse when an innocent American college student, Otto Warmbier, was returned to America only to die a few days later. We saw it in the assassination of the dictator s brother using banned nerve agents in an international airport. We know it kidnapped a sweet 13-year-old Japanese girl from a beach in her own country to enslave her as a language tutor for North Korea s spies. Read President Trump s Speech Threatening to Totally Destroy North Korea, Times, 2017.09.19. 63) Secretary of State, Department of State, United States Passports Invalid for Travel to, in, or through the Democratic People s Republic of Korea, 2017.07. 21., <http://www.federalregister.gov/documents/2017/08/02/2017-16287/un ited-states-passports-invalid-for-travel-to-in-or-through-the-democraticpeoples-republic-of-korea> ( 검색일 : 2017.05.03.). Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 43

나. 일본일본은 2006년아베내각출범이후범정부차원에서납치문제해결에총력을기울이고있다. 2006년 9월, 수상을본부장으로하고관방부장을부본부장으로하며, 전각료가본부원으로구성된 납치문제대책본부 가수립되었으며내각에납치문제담당부처를신설했다. 또한, 일본은유엔을통해북한의납치자문제를국제적인이슈로부각하였다. 2007년 12월유엔총회결의안에서는일본의요청으로북한당국에대해납치피해자의귀국을포함한납치문제의시급한해결을요구한다는내용이포함되었다. 64) 2006년일본은납치문제해결을위해대북경제제재에나설수있도록 납치문제및기타북한당국에의한인권침해문제에의대처에관한법률 ( 북한인권법 ) 을공표하였다. 동법은 7개의조문으로이루어져있으며납치문제해결을국가의책무로규정하여일본정부가이문제를철저히조사하고, 일본인납치피해자의귀국이실현될수있도록최대한노력할것을명시했다. 65) 또한, 법으로납치문제대처에대한연차보고서를내도록규정하였다. 납치문제가개선되지않을것으로판단될경우선박입항금지와외국환및외국무역법에따른제재조치를취하도록하였으며탈북자지원및탈북자관련비정부기구 (NGO) 에대한재정적지원을하도록하였다. 2012년이후북한과일본에각각김정은체제와제2차아베내각이출범하면서납북자문제관련새로운시도가있었다. 2013년 5월북한- 일본간 스톡홀름합의 에서북한은납북일본인조사를진행하고그대 64) 박정진, 일본인납북피해자와이른바 납치문제 : 북일수교교섭의전개속에서본쟁점과과제, 북한인권연구센터, 북한에의한납치및강제실종 ( 서울 : 통일연구원, 2015), pp. 187~195. 65) 일본북한인권법 (2006) 에관한내용은 ( 사 ) 성통만사, 납치문제및기타북한당국에의한인권침해문제에의대처에관한법률, <http://pscore.org/xe/law/11587> ( 검색일 : 2017.07.01.). 44 북한인권정책환경분석

가로일본은대북경제제재를일부완화하기로하였다. 66) 그러나일본의시도는북핵문제가악화되고한 미 일공조의필요성이부각되면서무산되었다. 2014년 7월존케리국무장관은기시다후미오외무상에게아베수상이방북하기전사전에미국과충분히논의할것을주문하였고 67) 이후아베수상은방북계획을취소하였다. 2016년북한이제4차핵실험이후일본이독자적인대북제재를강화하자, 북한은납북자관련조사를전면중단하고담당부서도해체했다. 더불어일본은미국트럼프행정부출범이후북핵과북한인권문제에서미국정책과의보조를강화한다. 2017년 4월일본아베총리는납북자모임에서북한의일본인납치문제해결을위해미국과적극적으로협력하겠다고발표한바있다. 특히아베총리는미국트럼프행정부에일본의납치문제의중대성을알렸으며미국및국제사회와협력하여조기해결을향한결단을내리겠다고언급하였다. 68) 일본은미국과비슷한북한인권정책양상을지닌다고할수있다. 미국과내용은다소다르지만일본은미국의뒤를이어북한인권법을제정하였다. 다만, 미국의북한인권정책이양자적접근과다자적접근을둘다취한데비해, 일본은과거양자적방법에의존해왔다. 69) 앞서설명하였듯이, 북핵문제의압박과한 미 일공조의필요성이부각되면서일본은북한인권문제에대해미국과의협력을강화한다. 다. 중국 중국에서체포된탈북자의강제북송문제는국제사회가주목하고있 66) 합의문에서해결대상은 1 납치희생자재발견및귀국, 2 북송자가족고향방문및귀국, 3 해방직후북한잔류일본인참배및유골반환문제로규정하였다. 67) 연합뉴스, 2014.07.16. 68) 아베, 미국과연대해북한일본인납치문제해결, 연합뉴스, 2017.04.23. 69) 서보혁, 북한인권 : 이론 실제 정책 ( 서울 : 한울, 2004), p. 248. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 45

는사안이다. 중국은탈북자문제를국제적인도주의원칙과관례, 국제법에따라처리한다는입장이다. 또한, 중국의탈북자강제송환원칙은국제사회에서 난민강제송환금지원칙 위반이라는비판을받고있으나중국은북한의식량난이탈북의원인이므로북한에대한식량및경제원조를우선해야한다는대립된입장을고수한다. 그러나중국과관련하여탈북자문제가국제사회에서쟁점적사안이되는상황을피하려고한다. 70) 중국의탈북자정책은정치적측면도고려된다. 중국은국제사회의여론을의식하여 2010년까지는재외공관진입탈북자들에대해서는한국행을허용하는유연한태도를보였다. 그러나미국에서의북한인권법통과가알려진후 2004년 11월캐나다대사관에진입한탈북자들의신변인도를강하게요구하였으며 2005년 9월에는국제적관심과비난속에서도한국국제학교에진입한탈북자들을강제송환하기도하였다. 71) 북한인권문제는중국에체류중인탈북자강제북송문제로인해중국의인권문제로발전할수있는민감한문제이다. 72) 북한인권특별보고관은 2005년이래지속적으로중국이탈북자강제송환을중단할것을권고하였다. 자국인권문제에도상당히예민한중국이북한인권문제에서도비판의대상이되고있으며태도변화를요구받고있다. 중국은북한의핵과미사일개발에대한국제사회의대북제재에비협조적이고적절한독자제재를하지않고있다는비판에도민감히반응하였다. 73) 실제로 2016년북한 4차핵실험에대한안보리대북제재 70) 북한인권정보센터, 중국의탈북자강제송환으로인한인권침해실태와개선방안, (2 013), p. 14, <http://nkdb.org/2016/data/d1_seminar.php?search_category= A&search_name=%EC%A4%91%EA%B5%AD%EC%9D%98+%ED%83%88%EB% B6%81%EC%9E%90&x=0&y=0>( 검색일 : 2017.08.18.). 71) 위의논문. 72) 서보혁, 북한인권 : 이론 실제 정책, pp. 228~230. 73) 신종호외, 대북제재평가와향후정책방향, p. 50. 46 북한인권정책환경분석

결의안제2270호에서중국은전향적조치들을보여주었다. 북한광물의수입을금지하고북한선박입항을거부하기도하였다. 북한해외노동자에대해고용을중지할것을비공식적으로지시한것으로도전해진다. 74) 북한인권에대한중국의민감성은북한체제흔들기의도가내포되었을가능성에대한우려혹은자신의인권문제때문이나, 역설적으로중국의미온적태도는미국의중국에대한인권압박의요인이되고있다. 미국국무부는 2017년 인신매매보고서 에서중국을전년도에서한단계낮은최하위등급인 3등급국가로강등하였다. 75) 중국이북한에대해소극적태도일변도로대응하자강제송환문제를들어중국을압박한것이다. 3등급은인신매매방지를위한노력이없음은물론최소한의기준과규정도갖추지못하는국가로평가되는것을의미한다. 탈북자송환문제등북한인권문제와중국의인권문제논의를연계함으로써중국을압박한대표적사례이다. 결론적으로중국은탈북자문제를국제사회와다른시각으로보고있으며, 큰틀에서국가이익으로접근하면서동시에국제사회의비난을피하기위한대응마련에고심하고있는것으로보인다. 미국의중국견제지속, 북핵문제와북한에대한제재강화등국제정치적환경을고려해보면, 중국의이러한태도는단기간내변하지않을것이다. 라. 러시아 러시아는인권문제가한국가의주권에영향을미치는사안이기때문 에국제사회가개입해서는안된다는논리를우선시해왔다. 러시아에게 74) 북한노동자 고용제한 중국, 독자대북제재나서, 연합뉴스, 2017.06.18. 75) U.S. Department of State, Office To Monitor and Combat Trafficking in Persons: 2017 Trafficking in Persons Report, <http://www.state.gov/j/tip/rls/tiprpt/ countries/2017/271165.htm> ( 검색일 : 2017.09.24.). Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 47

북한인권문제는한반도의현상유지를위한한반도정책의원칙하에놓여있다. 76) 특히역사적경험에서러시아는북한인권문제를미국과서구국가들이선도하는국제인권레짐에좌우되는것으로인식한다. 미국이과거소련시절자국을약화시켰던것처럼특정국가에대해인권을내세우는것은상대국을약화시키려는의도가배경에있다고생각하였다. 미국이인권을문제로한국가를지목하여비난하는데대해그주장을쉽게수용할수없다는입장이며, 특히이를통한미국의영향력확대를견제하였다. 77) 이러한인식을바탕으로러시아는유엔등국제무대에서북한을옹호하는국가중하나이다. 탈북자문제에대해서도국제적문제나한국정부가개입할사안이아니라고보며, 북한과러시아양자간의문제로여긴다. 2014년이후로는탈북자문제에서북한과의협조를강화하였다. 러시아는북한과국경을접하고있고많은북한노동자들이체류하고있는상황에서탈북자인도와관련한형사조약을체결하였다. 러시아법무장관은 2015년 11월평양을방문하여북한과 형사사법공조조약 과 범죄인인도조약 을체결하였다. 78) 2016년 2월에는 불법입국자와불법체류자인도및수용에관한협정 ( 불법체류자송환협정 ) 을체결했으며 5월에는러시아와북한간 수형자이송조약 체결에대해푸틴대통령으로부터법무부가서명권을위임받았다. 러시아와북한은이러한협정을 2014년부터준비해왔던것으로알려져있으며, 특히 불법월경이의심되는사람이합당한서류를소지하지않고있으면체류국의승인을얻은날로부터 30일이내에송환된다 는 76) 우평균, 러시아의북한인권에대한인식과동향, 세계지역연구논총, 제29권 3호 (2012), p. 195. 77) 위의논문, p. 199. 78) 푸틴, 북한과 수형자이송조약 체결지시 사법공조일환, 연합뉴스, 2016.11.01. 48 북한인권정책환경분석

내용을담고있다. 79) 이로인해러시아당국이불법체류자로적발한북한노동자에대해적절한보호없이본국으로추방할수있는근거가마련되었다. 마루즈키다루스만전북한인권특별보고관은러시아가이러한협정을근거로망명을시도하는북한국적노동자들을체포해북송할가능성을우려하기도하였다. 80) 러시아는최근북한의핵실험과미사일발사로인한국제제재에서도북한을계속해서두둔하였다. 안보리대북제재는북한정권을변화시킬수없으며오히려북한내심각한인권문제의원인이된다고주장한다. 국제사회가북한의정권안정을보장한다면북한이핵프로그램을포기할수있을것이라며북한의입장을대변한다. 81) 마. 기타국가들 COI 보고서와별개로개별국가차원의북한인권결의채택이미국, 일본, 유럽연합 (EU), 영국, 스페인의 5개국에서이후 9개국으로확대되었다. 2014년 2월유엔북한인권조사위원회 (COI) 보고서발표이후결의를채택한국가는오스트레일리아, 이탈리아, 뉴질랜드, 아르헨티나등총 4개국이다. 79) 위의기사. 80) 실제로우려한내용이현실로나타나기도하였다. 2017 년 2 월러시아에벌목공으로파견나갔던노동자가북한당국의감시를피해생활해오다가경찰에체포되어러시아법무부로부터추방명령을받았다. 북한과 불법입국자와불법체류자수용과송환에관한협정 을맺어자국에도피중인탈북자들을강제송환할법적근거를마련했지만, 러시아는국제법우선의원칙에따라유럽인권재판소 (European Court of Human Rights) 의결정을존중해강제송환은면할수있었다. 81) 푸틴북한, 정권안전보장대가로핵포기할수도, 조선일보, 2017.09.05. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 49

표 Ⅱ-2 COI 보고서발표이후개별국가의북한인권결의채택움직임 채택국가채택일자내용 호주 2015.02.23. 북한인권결의채택 : 하원 이탈리아 2016.02.11. 북한핵실험규탄과인권환경개선촉구를위한결의채택 : 하원 뉴질랜드 2016.05.10. 북한인권결의채택 : 국회 아르헨티나 2016.06.07. 북한인권결의채택 : 하원 2016.08.10. 북한핵실험및인권규탄선언문채택 : 상원 캐나다 2015.06.03. 북한인권제정촉구결의발의 출처 : 저자작성. 오세아니아지역의호주와뉴질랜드, 유럽지역의이탈리아, 남미지역의아르헨티나등국가들은유엔에서의결의안채택과별개로 COI 보고서의발표를받아들여개별국가차원에서북한인권상황에대한규탄을담은결의를채택하였다. COI 보고서이후가장먼저북한인권결의를채택한국가는호주이다. 마이클커비전유엔 COI 위원장의출신지로그의이름을담은 마이클커비전 UN 북한인권조사위원장의보고서지지및북한인권유린규탄발의안 (Motion) 이 2015년 2월 23일호주연방의회에서전원찬성으로채택되었다. 82) 동결의채택은호주한인단체인 북한인권개선운동본부 의꾸준한노력이성과를거둔것이기도하다. 이밖에도뉴질랜드, 이탈리아, 아르헨티나 3개국가들의결의안 83) 에 82) Open Austrailia, House Debate, Private Members' Business, Human Rights: North Korea, <http://www.openaustralia.org.au/debates/?id=2015-02-23. 176.1> ( 검색일 : 2017.8.18.). 83) 이탈리아하원대북결의안번역문은다음의홈페이지 <https://www.forumcorea.it> ( 검색일 : 2017.8.18.) 참조. 50 북한인권정책환경분석

는 COI 보고서에포함된북한인권상황을규탄하거나, 동보고서를지지하는내용들이포함되었다. 북한인권에대한국제사회의심각성에대한인식확대에대한의의를지닌다고할수있으나, 북한인권개선을위한재정적지원이나제재에의참여등실질적인정책요구라기보다는상징적인의미가크다. 위의국가들과달리캐나다는강력한내용을포함하는북한인권결의안이발의된바있다. 2009년 5월캐나다보수당과자유당양당이북한인권결의안을모두내놓았다. 두결의안에는중국의탈북자강제북송문제를비롯해북한의인권사안해결을강조하는내용이포함되었으나통과되지는않았다. 84) 2015년 6월에는자유당소속의원이북한인권법제정을촉구하는결의안을발의하였는데, 결의안에는강력한북한인권압박정책들이포함되어있었다. 정치범수용소를비롯한북한의인권상황과탈북자실태에대해감시하고보고하는북한인권대사직신설, 북한내자유와인권, 민주주의, 법치증진및인도적지원을하는비정부기구 (NGO) 에대한재정적지원을명시하였다. 85) 캐나다의회에발의된결의안은아직통과되지않았다. 이처럼 COI 보고서는유엔에서국가들의공감대를확산하였으며유엔차원과는별개로개별국가들이양자차원에서의결의채택을촉진시켰다. 개별국가의결의는실질적이고구체적인인권증진정책등으로이어지지는않았지만, 북한인권상황에대해우려하고북한인권침해책임자들을처벌해야한다는 COI 보고서의내용을그대로받아들이고있으며북한의인권상황개선노력을촉구하였다. 84) 캐나다양당, 북한인권결의안동시발의, 자유아시아방송 (RFA), 2009.05.19. 85) 캐나다연방의원, 북한인권법제정촉구결의안발의, 연합뉴스, 2015.06.09. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 51

3. 국제 NGO 앞서국제사회의행위자중국제기구, 개별국가차원에서북한인권개선을위한정책환경을살펴보았다. 북한인권문제는국제NGO에게병행하는두가지역할을요구하기때문에이를나누어살펴볼필요가있다. 현재시점에서북한인권실태가심각하다면, 우선인권침해가해자를규정하고하루빨리처벌방안을모색해야한다. 그러나다른한편으로당장고통받고있는주민들의인도적문제를해결하려는노력이필요하다. 북한인권개선을위해활동하는국제NGO들은당국과주민들을분리해해결이시급한문제들을끌어안고있다. 여기서는우선북한인권실태조사와국제사회에서인권문제를다루는데전환점을모색한국제 NGO의활동을살펴보고, 또한인도적지원을위한국제NGO 를둘러싼환경변화를살펴보도록한다. 가. 책임규명을위한노력북한인권문제에대한유엔의 COI 설립은많은국제인권단체들의노력이기도했다. 이들은북한의인권문제가유엔에서다루어지기시작했으나, 실질적인인권개선에는효력이없다는문제의식을가지고있었다. 2005년에들어유엔총회에서북한인권결의가채택되고미국에서북한인권법이제정되자국제NGO들은북한인권활동에활발히나서기시작했다. 86) 휴먼라이츠워치 (Human Rights Watch), 국제앰네스티 (Amnesty International), 미국북한인권위원회 (US Committee for Human Rights in North Korea) 등이북한인권침해가 인도에반한죄 에해당됨을밝히는것을비롯해북한인권침해자들의책임규명에힘썼다. 2006년 9월에는휴먼라이츠워치가미국북한인권위원회등다른 86) 서보혁, 북한인권 : 이론 실제 정책, p. 261. 52 북한인권정책환경분석

단체와공동으로안보리에서북한인권문제에대해다룰것을요청하는서한을전달했다. 87) 특히미국북한인권위원회는 2006년 10월 Failure to Protect: A Call for UN Security Council to act in North Korea 라는보고서 88) 에서김정일과당국이 인도에반한죄 를저지르고있다고강조하며유엔안보리의역할을제기하였다. 보고서에서는북한이보호책임에실패하였으며, 평화에비전통적인위협 (non-traditional threat) 89) 이되므로안보리가개입해야한다는주장을폈다. 2007년에는 2차보고서인 Failure to Protect: The Ongoing Challenge of North Korea 를통해유엔안보리대신 6자회담에서북한인권문제를다루는방법을모색하기도하였다. 90) 2011년이후로는북한의 인도에반한죄 에대한조사필요성을주장하며국제적으로연대하여목소리를내기시작하였다. 2011년국제앰네스티와휴먼라이츠워치, 국제인권연맹을포함한전세계 40여개이상의인권단체들이모여북한반인도범죄조사위원회 (International Coalition to Stop Crimes against Humanity in North Korea: ICNK, 이하 ICNK) 를설립하였다. ICNK는유엔총회및인권이사회가매년북한인권에대한결의안을채택하거나북한인권특별보고관의조사에그치는수준에서는북한인권문제의실질적개선에한계가있다고주장하였다. 87) 휴먼라이츠워치홈페이지 <http://hrw.org/english/docs/2006/09/16/nkorea14 198.htm> ( 검색일 : 2017.06.02.) 참조. 88) U.S. Committee for Human Rights in North Korea, Failure to Protect: A Call for UN Security Council to act in North Korea, <http://files.dlapiper.com/fil es/upload/north%20korea%20report.pdf> ( 검색일 : 2017.09.14.). 89) 보고서에서는비전통적인위협이아직개념적으로정립되지않았으나광범위한국내인권침해, 난민유입, 국경에서벌어지는범죄등을언급하였다. 90) U.S. Committee for Human Rights of North Korea, Failure to Protect: The Ongoing Challenge of North Korea, <http://www.hrnk.org/uploads/pdfs/f2 P_North_Korea_9-19-08_English.pdf> ( 검색일 : 2017.06.20.). Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 53

주요목적은북한내에서자행되는인권유린실태를알리고북한의 인도에반한죄 를조사하기위한유엔의 COI 설립추진이었다. ICNK는 COI 보고서가발표된이후인권이사회에서북한인권침해에관한책임규명독립전문가그룹 (a group of independent experts on accountability for human rights violations in the DPRK) 보고서등 인도에반한죄 해결을위한일련의유엔활동이활발해지자, 이에대한지지의목소리를높였다. 국제사회가북한당국의 인도에반한죄 의책임소재를규명하도록요구한유엔보고서를지지하는내용의성명을내고유엔인권최고대표가임명한북한인권독립전문가그룹의활동을환영했다. 91) 휴먼라이츠워치는 2014년 3월, 유엔의 COI 보고서채택을환영하면서유엔안보리가북한인권문제를 ICC에회부하여형사책임을추궁해야한다는성명을발표하였다. 92) 2014년 12월에는김정일사망 3주기를계기로안보리를대상으로북한인권실태를비판하고 9개의북한인권국제인권단체와공동으로북한인권논의촉구성명을발표하였다. 93) 국제앰네스티는 COI 보고서발표이후성명에서그동안유엔안보리가북한인권상황에대해충분한관심을기울이지않았으며평화및안보와관련된협소한개념을다루는데에만머물러있었다고평가하며, COI 보고서는북한의엄격한현실을마주보게해주었다는의의가있다고하였다. 향후유엔회원국들이북한과관련한모든활동의중심에인권사 91) 북한반인도범죄철폐국제연대, 북한 : 반인도범죄재판이요구된다, 2017.08.15. <http://www.hrw.org/ko/news/2017/03/07/300933> ( 검색일 : 2017.07.15.). 92) 휴먼라이츠워치, 북한 : 유엔인권기구, 북한지도층기소요청 : 유엔안전보장이사회조치와표적제재권고, 2014.03.28., <http://www.hrw.org/ko/news/2014/03/ 28/254557> ( 검색일 : 2017.07.15.). 93) 휴먼라이츠워치, 북한 : 김정일사망 3 주년 대량잔혹, 기근, 사형및강제노동의산물, 2014.12.16., <http://www.hrw.org/ko/news/2014/12/16/265562> ( 검색일 : 2017.07.18.). 54 북한인권정책환경분석

안을두어야한다고주장하였다. 94) 2014년 6월에열린유엔인권이사회에서열린상호대화 (Interactive Dialogue) 에서는북한이임의구금되어있는모든사람에게공정한재판의기회를줄것과강제납치를인정하고개선할것을촉구하였다. 95) 2016년 3월에는인권이사회가북한지역의모든정치범수용소폐쇄, 양심수석방, 인도적지원을위한관련자들의제한없는접근, 사형제도폐지의첫단계로처형의공식적중단, 모든주민의가족구성원과외부간섭없는소통을가능하게하는것등을북한에권고하도록하였다. 96) 한편, 그동안북한인권실태조사는 NGO 등의민간차원에서탈북자들의증언이나사례들을단편적으로수집하는선에서이루어졌다. COI 보고서를통해유엔에서체계적인북한인권조사가실시되었으며, 특히 2016년 2월부터는유엔북한인권사무소가탈북자를대상으로북한인권범죄를조사하게되었다. COI 이후국제NGO의활동은 COI 보고서에서규정된 인도에반한죄 를중심으로북한에서인권개선노력이이루어지는지감시하는차원에서도움이된다. 프리덤하우스는매년전세계인권상황을점수로분류한세계언론자유보고서와세계자유보고서를발간하며북한의인권실태가세계최악의수준임을밝히고있다. 2017년세계언론자유보고서에서북한의국내언론매체들이정권선전을위한도구이며외국방송및반체제출판물 94) Amnesty International, North Korea: The International Community has given Insufficient Attention to Flagrant Human Rights Violations in the Democratic People s Republic of Korea for too long, Amnesty International Oral Statement to the UN Human Rights Council (31 March 2014). 95) Amnesty International, North Korea: The UN must Respond to Massive Human Rights Violations in the DPRK, Oral Statement to the 26th Session of the UN Human Rights Council (18 June 2014). 96) Amnesty International, North Korea: Interactive Dialogue with the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, Oral Statement to the 21st Session of the UN Human Rights Council (14 March 2016). Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 55

에의접근은반역죄로간주되는실태를담았다. 100점에가까울수록언론탄압이심각하다는의미인데북한은 98점을기록했다. 97) 우즈베키스탄, 쿠바, 벨라루스등의국가가 90점정도를받은것에비하면북한은매우심각한수준을기록한것이다. 2017년세계자유보고서에서도북한은최악의인권탄압국으로지정되었다. 98) 보고서에서는정치적, 시민적자유가전반적으로심각하게침해되고있음을밝혔다. 정치적자유및시민적자유를최고 1점에서최악 7점을기준으로평가하는데, 북한은모두 7점을기록해가장최악인국가중하나로기록되었다. 북한주민들은이동의자유가없으며강제국내이주가일상적으로이루어지는실태를언급하였다. 또한, 여전히주민들에대한감시통제가만연하며자의적체포와구금이흔하게이루어지고있다고하였다. 휴먼라이츠워치는 2017년세계인권보고서에서북한이여전히전세계에서가장억압적인정권중하나임을밝혔다. 99) 자의적체포와고문, 구금, 정치수용소내강제노동, 다양한범죄에대한공개처형등을수단으로통제를강화한다고평가했다. 2016년에도북한정부가감시와이동의자유를제한하고, 국외통신을감시하고혹독하게처벌하였음을밝혔다. 북한은또한국외에서유입되는무허가정보이용을막기위해중국이나한국의영화, TV 프로그램등의정보가담긴핸드폰, SD카드, USB 보유자들을처벌했다고언급했다. 특히, 2016년 5월개최된 7차당대회준비과정에서주민들이 70일전투와같은강제노동에동원되고있다며참상을알렸다. 97) Freedom House, Freedom of the Press 2017, <http://freedomhouse.org/rep ort/freedom-press/2017/north-korea> ( 검색일 : 2017.09.15.). 98) Freedom House, Freedom in the World 2017, <http://freedomhouse.org/re port/freedom-world/2017/north-korea> ( 검색일 : 2017.09.15.). 99) Human Rights Watch, World Report 2017, <http://www.hrw.org/world-rep ort/2017/country-chapters/north-korea> ( 검색일 :2017.09.15.). 56 북한인권정책환경분석

나. 인도적지원북한인권문제에대한책임규명노력과병행하여북한주민들의생활개선을위해인도적지원을꾸준히하는단체들의노력은지속되고있다. 그러나북한의지속적인도발과이에따른미국및국제사회의제재는한편으로인도적지원활동을하는국제NGO 들의활동에제약이되는것으로알려져있다. 예컨대, 2013년 3월미국의대북제재로북한의대외금융업무를총괄하는조선무역은행이제재리스트에포함되었으며중국도거래금지에동참하였다. 이은행은평양에서활동하는국제NGO 들의송금창구로북한내구호활동에차질이불가피할것으로보였다. 100) 2016년에유엔안보리를통한대북제재강도가높아지면서국제 NGO 활동의제약요인이되기도하였다. 북한송금을기피하는금융기관이늘면서활동비송금이어렵고, 중국세관에서북한으로가는구호물자수송이지연되거나차단되는것이다. 북한주민들을위한인도적지원을제재대상에서제외했음에도국제사회의비난여론하에서국제NGO 활동이타격을받을것으로우려되기도하였다. 101) 특히, 웜비어사망사건이후미국의자국민북한여행금지조치는미국 NGO의활동에제약요인으로작용될것으로간주되었다. 2017년 8월미국의대북구호단체인미국친우봉사회 (UFSC) 는인도주의면제조항이반드시포함되어야한다고주장하며미국국무부의북한여행금지조치에반대하였다. 여행금지조치에서급박한인도주의적고려에의해정당화될수있는여행은특별승인을받을수있으나실질적으로인도주의활동에걸림돌이될수있다는우려를표명하기도하였다. 102) 매년유엔인도주의업무조정국 (United Nations Office for the 100) 대북제재북한내국제 NGO 활동에불똥, 연합뉴스, 2013.05.07. 101) 대북제재강화에북한내구호활동빨간불, 미국의소리 (VOA), 2016.07.25. 102) 미 NGO 미북한여행금지반대온라인청원, 미국의소리 (VOA), 2017.08.09. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 57

Coordination of Humanitarian Affairs: UNOCHA, 이하 UNOCHA) 은매년유엔, 개별국가, 국제NGO 등을포함한국제사회의대북지원금을발표한다. < 표 Ⅱ-3> 에서보듯이, 2012년부터주요국제NGO 의대북지원액은 2015년에잠시주춤했었으나전체적으로증가세이며, 2016년도에는전년에비해 2배이상증가하였다. 이는유엔의북한당국의인권침해에대한책임규명요구, 북한에대한국제사회의제재와는별개로국제인권단체의북한주민에대한인도적지원이꾸준히진행되고있음을보여준다. 표 Ⅱ-3 주요국제NGO 의대북지원액 (2012~2016 년 ) 단위 백만달러 지원창구 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 독일카리타스 655,805 738,216 601,604 298,673 1,528,879 컨선월드와이드 - 683,164 683,164 714,140 157,274 독일세계기아원조 1,276,489 1,399,092 - - 4,603,992 룩셈부르크카리타스 - - 103,659 - - 핀란드개발협력기구 - - - - 151,861 핸디캡인터내셔널 860,006 - - 596,191 95,692 덴마크미션이스트국경없는의사회 - - 744,087 - - 프리미어위장스 198,758 504,077 1,118,573 1,066,072 163,934 세이브더칠드런 710,972 918,274 1,381,932 1,395,862 1,539,853 트라이앵글제너레이션휴머니테어 799,330 265,252 531,034 111,857 163,934 합계 4,501,360 4,508,075 5,164,053 4,182,795 8,405,419 참조 : UNOCHA, Financial Tracking Database, <http://fts.unocha.org/pageload er.aspx?page=emerg-emergencycountrydetails&cc=prk> 를바탕으로재구성. 58 북한인권정책환경분석

위의국제NGO 의활동에필요한재원은스위스와스웨덴등유럽국가및기구가상당부분담당한다. 특히, 2014년이후로지원주체의수가상당히줄었으나스위스와독일, 스웨덴등의유럽국가는꾸준한지원을한다. 103) 표 Ⅱ-4 대북지원주요원조공여자 (2012~2016 년 ) 단위 백만달러 원조공여국 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 오스트리아 2,018,163 1,500,000 2,189,781 2,288,330 - 브라질 4115060 - - - - 캐나다 7,987,689 1,012,491 3,597,975 2,154,641 2,015,270 중국 2,000,000 1,000,000 - - - 프랑스 708,861 913,455 1,037,050 565,372 327,868 쿠바 155,241 - - - - 독일 2,393,305 2,138,470 1,563,451 1,148,785 3,671,708 덴마크 90,158 - - - 177,925 아일랜드 245,098 325,945-264,550 - 한국 8,264,704 12,082,764 6,566,322 4,000,000 - 러시아 5,000,000 3,000,000-3,000,000 - 노르웨이 3,512,431 2,616,180 1,001,001 2,182,642 - 이탈리아 535,893 261,780 - - - 스웨덴 3,495,158 5,294,027 4,888,692 4,441,883 3,181,161 룩셈부르크 423,758 483,080 103,659 - - 스위스 7,139,445 10,569,101 5,038,979 10,274,573 10,380,599 인도네시아 2,000,000 - - - - 쿠웨이트 49,288 - - - - 남아프리카 123,222 - - - - 인도 - - - - 1,000,000 리히텐슈타인 107,991 107,527-97,087 97,561 103) 대북인도적지원공여국은 2012 년 20 개국에서 2014 년 9 개국으로, 2016 년에는 8 개국으로줄었다. UNOCHA, Financial Tracking Database, <http://fts.unocha. org/pageloader.aspx?page=emerg-emergencycountrydetails&cc=prk> ( 검색일 : 2017.09.12.). Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 59

원조공여국 2012 년 2013 년 2014 년 2015 년 2016 년 유엔중앙긴급구호기금 (CERF) 12,920,667 15,099,387 6,497,013 8,276,986 13,055,211 EC 2,810,740 - - - 4,082,814 GAVI Alliance 117,000 - - - - 석유수출기구국제발전기금 - 400,000 - - - 개별지원 93,226 219,154 744,087-421,936 UPF 947,199 - - - - WFP 50,040,713 4,661,528-1,519,400 - WHO 424,998 192,000 - - - UNCF - 419,992 - - - Start Fund - - - - 314,548 US Fund for UNICEF - - - - 550,000 미상 73,000 500,000 - - 685 합계 117,793,008 62,796,881 33,228,010 35,694,849 43,796,686 출처 : UNOCHA, Financial Tracking Database, <http://fts.unocha.org/pageloa der.aspx?page=emerg-emergencycountrydetails&cc=prk> 를바탕으로저자재구성. 유럽연합의지원으로여전히북한에서활동하는 6대국제NGO는프랑스의트라이앵글제너레이션휴머니테어 (Triangle Generation Humanitaire) 와프리미어위장스 (Premmiere Urgence), 독일의세계기아원조 (Welthungerhilfe), 아일랜드의컨선월드와이드 (Concern Worldwide), 영국의세이브더칠드런 (Save the Children), 벨기에핸디캡인터내셔널 (Handicap International) 등이다. 이들단체들은북한에사업소및직원을두고장기적인지원사업을운영한다. < 표 Ⅱ-4> 는국제NGO의대북인도주의사업내용을단체별로정리한것이다. 60 북한인권정책환경분석

표 Ⅱ-5 국제 NGO 의대북인도주의사업사례 (2016 년기준 ) 국제 NGO( 국가 ) 사업내용재원 세계기아원조 ( 독일 ) 식수, 폐수정화, 종자개량사업유럽연합및독일정부 IFOAM( 독일 ) 핀란드개발협력기구 ( 핀란드 ) 프리미어위장스 ( 프랑스 ) 세이브더칠드런 ( 영국 ) 자립적인유기농업체계구축사업 평안남도쌍운농장시범사업 씨감자개발사업 강원도세포군협동농장시범사업 황해남도염소농장유제품가공사업 함경남도영광군, 신포군을중심으로식수시설개선과하수도설치, 의료지원등통합환경보건과식량지원 공공건물재난대비를위해학교와마을공동시설개보수사업 유럽연합 (45 만유로 ) 유럽연합 (67 만 5 천유로 ) 유럽연합 (132 만달러 ) 유럽연합 유럽연합 (8 만 4 천달러 ) 출처 : 미국의소리 (VOA), 연합뉴스 보도를바탕으로저자재구성. 이처럼 2014년이후북한인권문제해결을위해새로운국면에들어섰음에도불구하고인도적지원과개발협력을담당하는국제NGO의활동은유럽을중심으로지속되고있다. 국제사회의북한인권문제에대한공감대확산과책임성규명방법모색, 강도높은대북제재채택과별개로북한주민들을위한인도주의노력은확대되는현상이나타나고있다. 4. 북한인권정책환경의변화와특징 : 국제 본절에서는북한인권정책실행을위한국제사회의정책환경의변화와특징을몇가지로나누어규명하고자하였다. 특히, 2014년 COI 보고서발표이후드러난변화와특징에초점을두었다. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 61

가. 국제사회의공감대확산과북한지도부처벌노력최근북한인권정책환경의가장큰특징은북한인권문제에대한국제적공감대가확산된것이며이는공포정치와핵 미사일등북한에대한부정적이미지와무관치않다. 장성택처형과김정남독살등을비롯한고위엘리트들에대한숙청과지역평화와안정을위협하는핵무기개발의가속화는국제사회에서북한의이미지를악화시킴으로써북한인권문제에대한공감대를확산시키는요인이되었으며해결방안역시북한문제의맥락에서보게되었다. 한편, 유엔 COI 보고서에서북한의인권침해에대한책임이최고지도자에게있음을명시한것을계기로북한지도부에대한기소와처벌노력이본격화되었다. 구체적으로북한당국의관련개인, 기관, 정책들로인해북한인권침해가광범위하고조직적으로발생한다는사실을적시함으로써인권침해에대한최고지도자의책임을명백히하였다. 이러한국제사회의북한인권침해가해자책임성규명노력은유엔차원, 개별국가차원, 국제NGO 차원에서종합적으로이루어졌다. 나. 북한인권문제의정치쟁점화국제사회의북한인권관련대북압박이심화되면서이러한추세를지지하는국가군과우려를표시하며반대하는국가군간긴장관계가표출되었다. 북한인권문제의해결이나개선과정에서도국제사회인식의공유와일치된행동이필수적이지만북한인권관련공감대가확산되고있음에도북한인권사안에대한접근방법에대한이견은여전하다. 미국을위시한서방국가들은, 북한인권에대한보다단호한접근을선호하며유엔등국제무대에서도북한인권결의를주도한다. 또한, 현재의대북제재국면과북한인권침해가해자처벌문제를연계하여접근한다. 반면, 중국, 러시아, 쿠바등구사회주의권국가는특정국가에대한인권 62 북한인권정책환경분석

논의가자칫그국가에대한내정간섭으로이루어질것에대해우려한다. 한반도주변 4개국은, 한반도문제를둘러싼이견과북한인권문제에대한접근이연계되어있다. 즉, 미국과일본은북한인권관련대북압박을선호하고, 중국과러시아는대화를통한협상방식을여전히선호한다. 북한인권사안이단순히인권및인도주의사안의차원을넘어정치, 외교적사안으로까지진화한형국이다. 다. 인도적지원활동의지속대북제재국면하국제사회에서는북한에대한인권압박이강화된측면이있으나한편으론국제NGO 의인도적지원은더욱확대되었다. 이는유럽연합을위시한유럽국가들의지속적지원과활동에기인한다. 이러한국제NGO 를통한대북인도적지원지속현상은정치적상황과상관없이한사회내취약계층에대한보호및지원제공이라는인도주의정신에부합하는것이다. 이를통해외부환경과상관없이북한내노인, 아동, 장애인, 여성등취약계층에대한지원과개발협력이지속될것으로예상할수있다. 유엔산하국제기구와유럽연합 (EU) 을중심으로북한에대한인도적지원, 개발협력등의관여정책은지속될것으로예상된다. Ⅱ. 북한인권정책환경 : 국제 63

Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 한동호

북한인권정책환경분석

북한인권정책실행을위한국내정책환경은 2016년북한인권법통과 (2016.3.2.) 이후질적인변화를경험하였다. 무엇보다처음발의이후, 11년만에북한인권정책실행을위한최소한의법제도적기제로서북한인권법이통과됨으로한국사회내북한인권에대한본격적논의를불러일으켰다. 104) 여전히논란의여지는있지만, 북한인권법통과및제정으로북한인권사안에대한정부의책무와북한인권법의보호대상, 접근방법, 실천과제등다양한사안들이파생되었다. 북한인권법의주요의미중하나는제2조 ( 기본원칙및국가의책무 ) 제2항에서북한인권증진과남북관계발전및한반도평화정착이서로연계되어병행추진되어야함을명시한것이다. 105) 다시말해국가는북한인권증진을추진함에있어서남북관계발전과평화정착이슈를항상염두에두어야한다는것이며, 동시에남북관계발전과한반도평화정착과같은정치적사안에서도인권의요소가배제되어서는안된다는것이다. 같은맥락에서남북관계발전법제9조제1항에서는인도적사안에대해언급하며, 정부는한반도분단으로인한인도적문제해결과인권개선을위하여노력한다 고명시하였다. 북한인권을최우선으로다루는북한인권법과남북관계의큰틀을규정하는남북관계발전법은공히북한인권개선과남북관계발전및한반도평화정착사이의상호연계성을인지하고또한강조하고있는것이다. 국제사회에서의북한인권개선논의가유엔북한인권조사위원회 (COI) 의활동과보고서를중심으로한 2014년을기점으로보다확대되었다면, 국내에서는북한인권법이제정된 2016년을중심으로논의가확대되었다고볼수있다. 하지만, 국제사회의북한인권개선논의가곧 104) 북한인권법통과이후, 국내정책환경에대한논의로통일연구원, 북한인권법제정이후한국의북한인권정책방향 ( 제 14 차 KINU 통일포럼, 2016.05.26.) 참조. 105) 북한인권법제 2 조제 2 항에서는 국가는북한인권증진노력과함께남북관계의발전과한반도에서의평화정착을위해서도노력하여야한다 고규정하였다. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 67

바로국내적논의로연결된다고볼수는없다. 왜냐하면, 국제사회의북한인권개선논의는북한인권침해실태에대한단순한모니터링을넘어국제형사법적차원으로진화했고, 유엔을중심으로한대북제재또한북한지도부에대한책임성규명사안과여러모로연결되는데반하여, 국내논의는전통적차원의자유권대사회권논쟁에머물러있기때문이다. 106) 그런데, 자유권과사회권은공히침해에대한보호및즉각중지내지는인권개선을위한존중, 보호, 증진등국가의의무를강조하고있다. 이에반하여국내논의지형에서는자유권은북한체제에대한강한비난을, 사회권은인도적지원혹은교류협력이라는맥락에서만이해되고있다. 다시말하면, 같은인권의양면으로서자유권과사회권모두일정정도의공세성을담보하고, 사안과접근법이다를뿐인데국내에서는북한인권이라는용어가주로시민 정치적권리를의미하는것으로통용되며, 경제 사회 문화적권리는대개인도적지원이나양자혹은다자적차원의교류협력, 북한에대한기술협력혹은지원으로이해되는것이다. 북한인권관련, 책임성규명사안을논의하는국제사회에서도자유권과사회권논쟁은전통적차원의논쟁이라고볼수있다. 하지만, 국내적차원에서는북한인권사안의정치화와결부되어각각다른정치적성향을대표하는방식으로북한인권사안이프레임화되는데그문제가있다고본다. 이러한복합적국내정책환경속에서현정부가제시하는북한인권관련기본적정책방침을살펴볼필요가있다. 북한인권관련정부의기본적정책방침은우선신 ( 新 ) 베를린선언 106) 하지만국내정책환경에서북한인권책임성규명이논의되고있지않다는의미는아니다. 다만, 북한인권핵심논쟁이북한인권사안안보리회부라든가국제형사재판소처벌등북한인권침해가해자에대한실질적대응논의가아니라남북관계의맥락에서북한인권증진을위한상이한접근방식이상호병행적차원에서평행선을긋고있다는의미이다. 68 북한인권정책환경분석

(2017.7.6.) 에서잘드러난다. 문재인대통령은독일쾨르버재단초청연설에서시급한인도적문제해결, 평창올림픽북한참가독려, 군사분계선상호적대행위중단, 남북간대화재개의구체적사안을제안하였다. 한편, 문재인정부의기본적정책방향은 1 평화로운한반도 2 북한체제안전보장과한반도비핵화 3 항구적평화체제 4 한반도신경제지도 5 비정치적교류협력사업의다섯가지로요약된다. 문재인대통령은신 ( 新 ) 베를린선언에서북한인권사안관련, 다음과같이언급하였다. 북한주민의열악한인권상황에대해서는국제사회와함께분명한목소리를낼것입니다. 아울러, 북한주민들에게실제도움이되는방향으로인도적인협력을확대하겠습니다. 북한인권개선을위한이러한명시적발언에서북한인권증진을위한두가지접근법을도출할수있다. 첫번째접근법은북한인권침해실태에대해명확한목소리를내는접근법으로주창 (advocacy) 정책에해당된다. 두번째접근법은북한인권침해실태의근본원인을진단하고지원을통해인권증진을추구하는것으로서관여 (engagement) 정책에해당된다. 북한인권증진을위해국제사회는지금까지주창과관여정책을병행하였다. 이러한관점에서, 문재인대통령이언급했듯이 분명한목소리 를내는부분과 인도적인협력 을확대하는부분이잘조화되어병행되어야할것이다. 아직정부출범 1년이지나지않은현시점에서, 정부가직면한북한인권정책환경을진단하기위해서정부가제시한국정과제와이에내재된기본적구상을중심으로현실에대한면밀한판단이이루어져야할것이다. 우선, 문재인정부의기본적북한인권정책에서는자유권과사회권의통합이제시되고있다. 뒤이어인도적지원과개발협력추진이강조되고있다. 자유권과사회권의통합적개선은국제사회가강조하는자유권과사회권의불가분성, 상호의존성에부합하는사안이다. 동시에현정부의강조점은뒤이어제시된인도적지원과개발협력추진등사회권관련 Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 69

분야에있는것으로보인다. 다만, 북한의 6차핵실험 (2017.9.3.) 이후, 국제사회의대북제재가강화되고이로인해악화된동북아국제정세속에서정부가구상하는남북대화와교류협력을위한적절한환경이조성되지않고있는것이현실이다. 다음으로, 이산가족 국군포로 납북자문제의근본적해결등남북간인도적사안역시남북간관계개선을통한정책환경개선이후실현가능한사안이다. 이러한관점에서, 현정부의북한인권정책수립및실행전과정은남북관계개선과한반도평화정착문제가핵심적으로연계된것으로볼수있다. 마지막으로탈북민자립 자활능력제고목표는사회통합의관점에서정부가적극적으로실현할수있는사안이다. 특히, 북한이탈주민문제가남북관계의동학에도영향을미칠수있다는측면에서, 북한이탈주민정착지원을위한정부차원의보다구체적이고도실현가능한정책적대안이요청된다. 각각의북한이탈주민들이처한경제 문화 심리적어려움을단계적으로해결할수있는방안이필요하다. 종합하면, 정부의북한인권정책수립및추진을위한국내정책환경은현재악화되는국제정세와북한이야기하는지속적인동북아안보위기상황에많은영향을받고있다. 그럼에도불구하고, 정부의입장에서제재와관여의조화, 인권정책의효율성증대, 북한의반응을이끌어낼수있는선제적제안등다양한정책적상상력이요청된다고볼수있다. 이러한관점에서, 북한인권정책환경을구성하고있는다양한국내적요소를면밀히살펴볼필요가있다. 구체적으로남북관계개선혹은동북아정세의부침과는별개로정부혹은민간차원에서북한인권개선을위해준비해야할다양한분야를선제적으로발굴하고이를지속할필요성이존재한다. 이러한배경을염두에두고이하에서는북한인권정책국내정책환경분석을위해분야별북한인권활동추진실태를각각 1 북한인권실태조 70 북한인권정책환경분석

사및연구, 2 인도적지원, 3 북한과의교류 협력확대및북한인권역 량증진분야로나누어살펴보고자한다. 107) 1. 북한인권실태조사및연구 북한인권실태조사및연구는북한인권법의주요기둥중하나이다. 북한인권문제가북한체제의폐쇄성으로인해위성사진이나탈북민증언에의존할수밖에없는현실에서, 상황의객관성을확보하기위한노력은매우중요하다. 성공적인정책실행이라는관점에서객관적정보와데이터에기초한북한인권상황에대한판단은핵심적사안이다. 정책결정과정에서정부주도와민간주도의영역이잘구분되어상호시너지효과를발휘해야한다. 이하에서는북한인권실태조사및연구의현황을정부와민간차원으로나누어짚어본다. 가. 정부차원북한인권정책추진을위한국내정책환경은 2016년 3월, 북한인권법통과를계기로질적인변화를초래하였다고볼수있다. 북한인권법통과는사회각계각층에서북한인권관련논의가활성화되는기회를제공하였으며, 동시에다양한긴장과갈등을야기하기도했다. 이과정에서여러논의를거쳐정부의북한인권개선활동중북한인권에대한객관적실태조사및연구가정부의주요한역할중하나라는인식이자리잡았다. 북한인권법에는북한인권증진을위한국가의책무가기록되어있으 107) 북한인권사안과관련한정부의국정과제및주요내용에서는북한인권사안에대한명확한분류가제시되지는않고있다. 북한인권정책국내정책환경을분석해야할본장의목적을염두에두고볼때, 문재인정부의북한인권정책을본격적으로다루기에는아직시기상조이다. 다만, 2016 년제정된북한인권법에서제시하고있는북한인권관련주요사안을중심으로위에서제시된기본적분류를채택하였다. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 71

며, 구체적으로북한인권기록센터, 북한인권재단, 인도적지원, 남북인권대화등주요제도적기제와추진전략이명시되어있다. 108) 북한인권법시행령은북한인권법을보다구체화하기위한제도적장치로서법무부에설치된북한인권기록보존소를명시하였다. 북한인권증진을위한법제도적정비를통해북한인권의객관적실태조사를위한연구및조사활동에서부터북한인권침해가해자를처벌할수있는실질적절차에이르기까지다양한논의가이루어졌다. 한편, 효율적북한인권정책수립및실행을위해다양한전략과과제가요청되는데, 북한인권법제정은그자체로완성이라기보다는북한인권정책을체계적으로이행하기위한시작이라는의미가있다. 109) 북한인권정책의목표는북한주민인권보호및증진이기때문에정부는이를달성하기위하여다양한제도와수단을통한개선방안을모색한다. 정부차원의북한인권증진노력을북한인권법에명시된제도적기제를중심으로살펴보고자한다. (1) 북한인권기록센터북한인권법이제정 (2016.3.3.) 되고이후, 북한인권법이시행 (2016. 9.4.) 됨에따라통일부에설치된북한인권기록센터 (Center for North Korean Human Rights Records, 이하기록센터 ) 가공식출범 (2016. 9.28.) 하게되었다. 정부차원의북한인권실태조사및연구활동이정식으로개시된것이다. 기록센터는북한인권실태조사및연구를주업무로상정하였으며, 하나원에서교육받고있는국내입국북한이탈주민에대한전수조사를실시하였다. 또한, 전수조사결과를토대로필요한경우인권침해상황에대한심층면접을실시하였다. 북한인권재단이한국사 108) 관련자료로통일연구원, 북한인권법제정이후한국의북한인권정책방향 ( 제 14 차 KINU 통일포럼, 2016.05.26.) 참조. 109) 위의책, pp. 49~50 참조. 72 북한인권정책환경분석

회내다양한관련시민사회활동을지원함으로써북한인권증진을추구한다면, 기록센터는북한인권상황에대한정확하고객관적인정보제공을목적으로한다. 기록센터의주요기능은 1 북한주민의인권실태조사 연구, 2 국군포로, 납북자, 이산가족의인권관련사항의수행, 3 북한인권과관련된각종자료및정보의수집 연구 보존 발간, 4 인권침해사례의사실확인 ( 인권침해사례관련기록은향후법무부북한인권기록보존소이관 ) 으로나누어살펴볼수있다. 110) 같은맥락에서기록센터는 1 북한인권실태조사 2 침해사례사실확인 3 침해사례이관 4 인권실태분석 연구 5 보고서발간의 5가지를주요업무로규정한다. 구체적으로북한인권실태조사는 하나원내탈북민등을대상으로설문조사및심층면접을실시하여, 북한인권과관련된전반적실태와구체적인권침해사례를조사 기록 하고, 관계부처와의협업, 민간전문가가참여하는조사자문단운영등을통해정확하고체계적인조사추진 을상정한다. 또한, 북한인권실태조사결과를국내외에알리기위해주요인권침해사례에대한보고서발간및배포 와 북한인권실상에대한정확한이해를돕기위해연례보고서발간시북한인권실태보고회개최 를계획한다. 나아가북한인권실태분석 연구를위해 북한인권관련국내외문헌자료, 정보등을수집 하는과정에있다. 기록센터는 2016년 9월출범이후, 11월예비조사를거쳐 12월에는전수시범조사를시행하였다. 2017년 1월부터, 매달마다국내에입국한탈북민전수를대상으로북한인권침해실태를조사하되설문조사및주요침해사항에대한심층면접을진행해왔다. 2017년 8월기준, 총 631 명의북한이탈주민을조사하였고, 북한인권법에따라분기별로기록원 110) 기록센터의주요업무일반에대한개괄적설명으로통일부공식웹사이트, <http:// www.unikorea.go.kr/content.do?cmsid=3979> 참조. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 73

본을법무부북한인권기록보존소 ( 첫이관, 2017.4.20.) 로이관했다. 111) 기록센터는 2017년하반기설립 1주년을맞이하여자체보고서를발간하였다. 출범 1주년보고서에는북한인권기록센터가수행한조사방법, 조사내용, 조사결과가각각포함되었다. 기록센터의조사활동및공식보고는그동안흩어져있던북한인권실태조사인프라를정부차원에서종합적으로구축한다는주요한의미를가진다. 112) 무엇보다남북관계를관장하는통일부의입장에서북한인권상황에대한균형잡힌시각을제시함으로써, 남북관계개선과북한인권증진담론이병행될수있다는점을보여주고있다고판단된다. 기록센터의주요업무중가장핵심적사안은북한인권침해사례에대한객관적조사와분석을통해드러난증언및주요내용을한국사회와국제사회에알리고, 관계부처와의긴밀한협조를통해향후적실성있는정보로서의가치를지속 발전시키는데있다고볼수있다. 국내정치적변화및합의부재로인하여북한인권법의주요제도적기제중하나인북한인권재단의출범이지연되어오고있는가운데, 113) 북한인권실태조사및연구를추진하는북한인권기록센터의활동및역할은정부의북한인권정책수립및실행에청신호로작용한다. 북한인권정책의목표가북한주민의인권보호및증진을위한북한인권침해실태의개선과이를통한통일기반확충이라고한다면, 이를성취하기위한추진 111) 2017 년 8 월기준, 1/4 분기와 2/4 분기기록을각각이관함. 자문회의 ( 내부 ) 서면자료, 2017.08.04. 112) 북한인권법제정에즈음하여, 통일부차원에서북한인권관련자료들을한눈에볼수있는포털을운영한다. 이는북한인권증진을위한객관적실태조사및연구라는측면에서정부차원의진지한노력으로평가된다. 북한인권포털 (North Korea Human Rights Portal) 내용검색을위해다음의웹사이트참조 <http://www.unikorea.go. kr/nkhr/index.jsp>. 113) 북한인권법에따르면, 북한인권실태조사및연구는북한인권기록센터와북한인권재단의업무에동시에포함되어있다. 향후, 재단이본격적으로출범하면이분야에대한양기관간상호협조및업무분담이필요할것으로보인다. 74 북한인권정책환경분석

전략은국제협력과남북관계의동학을동시에고려하여실행가능하고현실적인차원에서수립되어야한다. 114) 기록센터의북한인권실태조사및연구를통해축적된주요내용및자료들은국내뿐아니라국제사회와도공유할필요가있다. 이로인하여국제사회가북한인권침해실태에대해보다정확하게파악할수있을뿐만아니라북한인권개선을위한한국정부의노력을진정성있게이해할수있을것이다. (2) 북한인권재단북한인권법에따르면북한인권재단 ( 이하, 재단 ) 은 북한인권실태를조사하고남북인권대화와인도적지원등북한인권증진과관련된연구와정책개발등을수행하기위하여 설립되어야한다. 재단의업무는크게, 북한인권실태조사와북한인권증진관련연구및정책개발지원사업으로분류할수있다. 앞서언급되었듯이, 북한인권실태조사및연구를주요기능으로하는기록센터의업무와일부중복될수있다. 하지만, 재단은기록을수집 연구 보존 발간등자료를축적하고이를발간하는업무를중심으로하는기록센터와달리남북인권대화및인도적지원등북한인권증진을위한구체적인사업을기획 발굴하고관할해야하는특성을가진다. 이과정에서물론 북한인권실태에대한조사 연구 가필요한업무로포함되어있지만재단은단순파악및축적을넘어서실제적으로현장에투입되어있는 시민사회단체에대한지원 까지역할을감당해야한다. 따라서, 기록센터의업무가다소정적인업무라면재단은보다동적이며현실참여적이고정책지향적인특성을가진다고표현할수있다. 114) 북한인권정책추진전략으로국제협력과남북관계발전조화, 실행가능한인권정책, 인권우선접근, 단계별접근을들수있다. 한동호 도경옥, 북한인권정책추진전략과실천과제, KINU 통일나침반 15-03 ( 서울 : 통일연구원, 2015) 참조. 특히, 북한인권법제정은전략과제의다양한구성요소중정책의실행가능성을증대시키는핵심기제로분류할수있다. p. 4. 참조. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 75

재단은아직공식적출범을하지못했다. 그이유로여야의정치적차이로인한긴장및갈등을꼽을수있다. 하지만, 보다근본적원인은정치권및시민사회의무관심이라하겠다. 현정부의국정과제에서도북한인권재단출범이제시된바있다. 그러나, 북한인권재단이출범하기위해서는여야의정치적결단이필요하며, 정부의강력한의지가선행되어야한다. 한편, 이러한정치권과정부의지지속에다양한시민단체간협력과조정이이루어져야할것이다. 북한인권법에의해발족하게될북한인권재단은북한인권증진분야에서실질적도움과지원을제공하게되리라고판단된다. (3) 북한인권기록보존소법무부북한인권기록보존소 (North Korean Human Rights Do cumentation Office, 이하, 기록보존소 ) 는북한인권법에는명시되지않았지만, 시행령에명시되어있는주요제도적장치이다. 북한인권법제13 조에는통일부에서법무부로자료를이관함에대해규정하고있으며, 시행령제15조에서북한인권기록보존소를적시하였다. 기록보존소는 2016년 10월 10일공식출범하였고, 10월 14일법과시행령에따라북한인권기록보존소운영규칙이제정되었다. 기록보존소의주요업무는북한인권실태에대한단순한조사및연구를넘어, 가해자의침해사실에대한객관적기소까지염두에두는형사처벌처리과정에서책임자규명과관련된사안이다. 기록보존소는서독의잘츠기터중앙기록보존소를모델로하고있으며, 가해자식별을통해정보를보관정리함으로써통일이후통합과정에서공무원임용, 피해자복권등의사안을판단할근거를확보할것으로알려져있다. 이러한기록보존소의설립및활동은현재북한인권사안에대해가해자책임성 (accountability) 규명에초점을맞추고있는국제사회의흐름과도일맥상통한다. 115) 나아가통일이후통합을고려해야할한국정부의입장 76 북한인권정책환경분석

에서국제사회가권고하는과도기정의 (transitional justice) 논의에대한대응이라는차원에서도볼수있다. 116) 기록센터가북한인권침해실태에대한객관적정보를축적하고규명하는것을주임무로한다면, 기록보존소는가해자와피해자에대한구체적규명을통한예방및처벌적기능을수행하고자하는것이양기관의차이점이다. 인권침해예방기능은정부차원에서북한인권침해에대한구체적정황을확보한다는사실에대해북한당국이인지하도록함으로써인권침해가능성에대한억지를유도한다는것이고, 인권침해처벌기능은통일이후를상정하는개념으로통합과정에서가해자에대한적법한기소를가능케하는효력을가지게된다. 한편, 남북관계가호전되고정부의주요관심이북한인권침해가해자식별이아닌인권대화및인도적지원에집중되는정책환경은, 기록보존소의예방적기능보다는통일이후시점에서의처벌적기능이더강조될가능성이크다. 117) 따라서, 기본적으로정부주도로보다객관적실태규명을위해노력해야할것이며, 나아가관련진술을체계적으로확보하여구체적정황증거를지속적으로축적해나가야할것이다. 기록보존소의역할관련, 북한인권실태조사및연구에서한걸음더나아가실제관련정보가효용적가치를지니도록보존 보관 유지하는 115) 이규창외, 북한인권책임규명방안과과제 : 로마규정관할범죄에대한형사소추문 제를중심으로 ( 서울 : 통일연구원, 2016) 참조. 116) 국제사회는북한인권사안의중대성과시급성을고려하여 2013 년 3 월유엔인권이사회결의로북한인권조사위원회 (Commission of Inquiry: COI) 를설립한바있다. 1 년뒤인 2014 년 2 월 17 일 COI 의보고서가공개되었는데, 이보고서에서 COI 는북한내인권침해상황이인도에반한죄 (crimes against humanity) 를구성한다고판단하였다. 이과정에서 COI 는국제사회가논의중인과도기정의를수용할것을권고하였는데, 물론일차적으로는북한당국을대상으로한것이지만통일이후통합을고려하는한국정부의입장에서이러한국제사회의논의에보다적극적으로대응할필요성이있다. 관련하여김수암 조정현 백범석, 한반도에있어서과도기정의 ( 서울 : 통일연구원, 2014) 참조. 117) 통일연구원주관북한인권기록보존소자문회의 (2017.08.29.). Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 77

노력을전개할것으로예상된다. 통일부에설치된북한인권기록센터이외에법무부에북한인권기록보존소가설립되었다는사실자체만으로정부주도의북한인권침해실태규명노력이통합 발전되고있다는시그널로볼수있기때문이다. 국제사회또한한국정부의노력이 2016년북한인권법통과를기점으로더욱본격화되고실제화되기를기대할것이다. 하지만법 제도적장치에도불구하고관련전문가및부처간조율과협조가선행되지않는다면제도의효율성을담보할수없을것이다. 북한인권실태조사및연구가국가차원에서종합적으로진행되기위해서는그만큼의노력, 예산, 그리고중장기적계획및협조체계구축이필수적이기때문이다. 나. 민간차원북한인권실태조사및연구관련, 민간차원에서의노력은다양한시민단체를중심으로이루어져왔다. 북한인권관련연구및캠페인, 실태조사등북한인권시민연합, 북한인권정보센터 (NKDB, 이하정보센터 ) 등다양한시민단체가활동중이다. 특히, 조사연구분야에서는정보센터의역할이돋보인다. 정보센터는북한인권실태분야민간을대표하며, 그주요역할로서 1 산하북한인권기록보존소의북한인권침해사건에대한체계적인기록과축적을바탕으로, 2 산하북한인권감시기구를통해특정인권침해항목에대한효과적인감시와정례적보고서출간을통한실질적인문제해결을도모하고, 3 산하정착지원본부가인권피해자, 귀환국군포로, 비보호북한이탈주민에대한적응교육, 심리상담, 정착지원을통해북한이탈주민에대한전문적인지원활동을전개하도록하며, 4 산하남북사회통합교육원의관할하에북한인권아카데미, 심리상담아카데미, 통일외교아카데미, 북한청소년리더십아카데미등을정례적으로개설하여대중과의소통과교육을강화하고, 북한인권상황과남북사회통합의 78 북한인권정책환경분석

중요성에대한대중의인식을제고하는것 을표방한다. 118) 정보센터는 2016년북한인권법통과이후북한인권실태조사및연구분야에서정부의기능이증대됨에따라, 민간단체로서새로운조정을모색한다. 특히, 정부가다다룰수없는주요사안별분석을중심으로북한인권실태조사및연구분야에서축적된전문성을활용하되현재한국사회에정착한북한이탈주민들을대상으로한사회통합분야에서더많은노력을기울이고있다. 구체적으로매년북한인권백서를출간하고있으며, 북한인권의각영역별분석보고서, 대국민북한인권인식조사, 북한이탈주민의사회적적응등북한인권관련주요분야를총망라한다. 119) 북한인권백서관련, 대한변호사협회도격년간으로백서를발간한다. 120) 2. 인도적지원 인도적지원은정치적상황과상관없이취약계층을중심으로지속적으로이루어질수있다는차원에서지속가능한정책적가능성을가지고있다. 하지만, 동시에선언적당위성과명제에도불구하고남북관계사의관점에서볼때남북관계개선이라는변수에가장큰영향을받은영역이기도하다. 현재한국정부도인도적지원의중요성을강조하고있으며, 다양한민간접촉을장려하려는움직임을보이고있다. 하지만, 이러한한국정부의입장과관련하여북한은남한의인도적지원혹은남북인도 118) 북한인권정보센터 (NKDB) 웹페이지 <www.nkdb.or> 참조. 119) 정보센터의최근발간물로서윤여상 임순희 2016 년북한인권에대한국민인식조사 ( 서울 : 북한인권정보센터, 2016); 임순희 윤인진 양진아, 2016 북한이탈주민경제사회통합실태 ( 서울 : 북한인권정보센터, 2017); Chio Sun-young et al., The UN Universal Periodic Review and the DPRK: Monitoring of North Korea s Implementation of Its Recommendations (Seoul: NKDB, 2017) 참조. 120) 이외에대한변협의발간물로서 2015 북한인권보고서 ( 서울 : 대한변호사협회, 2015) 참조. 동보고서에서는북한인권분야를크게 1 생명권, 2 정치범수용소, 교화소등구금시설의인권실태, 3 이동의자유제한, 4 북한주민의정보접근권으로나누어분석한다. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 79

적사안에대해정치적공세로해석하고이를다른이슈와연계시키려는전략을구사한다. 일례로남북간인도적사안의하나인이산가족상봉제안에대해서도북한은이에대한명시적대응은피한채 2016년 4월발생한류경식당종업원탈북사건과남북대화자체를연계하려는모양새를연출하였다. 121) 북한이자국민탈북사안을한국정부의이산가족상봉제안과연계한경우는이례적인상황으로이러한연계성에대한지속적모니터링이필요하다. 한국의인도적지원재개움직임에대해서도북한은특별한반응을보이지않고있다. 이러한환경에도불구하고, 한국정부가인도적지원혹은인도적사안에대한모멘텀과이니셔티브를쉽사리포기하기는어려울것으로판단된다. 북한의핵및미사일문제로인한안보위기상황이대다수국민들의여론을보다강경한입장으로변화시킨것이사실이지만, 국면이완화될때가장변화되기쉬운분야가또한인도적지원및남북간인도적사안이기때문이다. 122) 이러한점은인도적지원자체가지원 (assistance) 이라는개념과인도주의 (humanitarianism) 라는개념의합성에서비롯된특성을가지고있기때문이다. 이러한측면에서한국의북한인권정책의기본원칙으로인도주의를표방하여북한인권정책의지속성, 효율성, 연계성을견인해나가야할것이다. 123) 121) 문재인정부출범이후인 7 월 17 일, 남북이산가족상봉을위한남북적십자회담이제안된바있다. 이는 2017 년 7 월 6 일문재인정부의 신 ( 新 ) 베를린구상 에서제시된인도적사안해결및군사분계선상호적대행위중단제안의연장선상에서볼수있다. 북한은한국정부가제안한 8 월 1 일회담가능성에대해아무런반응을하지않았다. 122) 관련하여문재인정부의정책에대한최근의여론에대한분석으로이상신, 문재인정부의통일 대북정책과여론, ( 통일연구원 Online Series CO 17-23, 2017.8.8.), <http://lib.kinu.or.kr/won mun/008/0001485058.pdf> ( 검색일 : 2017.10.04.). 123) 인도주의와지원을연계시킨연구로 Michael Barnett and Janice Gross Stein eds. Sacred Aid: Faith and Humanitarianism (Oxford: Oxford University Press, 2012) 참조. 80 북한인권정책환경분석

인도주의원칙자체가정치적상황과는별개로고유의가치체계에의해진행되는사안이므로현재한반도정세의위급성이라는것이역설적으로한국정부의인도적정책의진정성을가늠해볼수있는환경을조성한다고볼수있다. 하지만, 현실정치적관점에서인도적지원의모멘텀과지속성을확보하기는쉽지않다. 이러한점을염두에두고, 이하에서는인도적지원정책을둘러싼정책환경을정부와민간차원으로구분하여진단해본다. 가. 정부차원현재문재인정부는대북인도적지원에대하여개방적관점을보이고있다. 인도주의정책이지니는당위성은차치하고라도지난 9년간의보수정부에서정부및민간차원의인도적지원이위축되었다는현실진단아래, 현한국정부는가능한한효과적이고지속적인방식으로인도적지원을재개하려는움직임을보이고있다. 문재인정부의북한인권정책의여러아젠다중인도적지원에대한분야를살펴보기위해서우선국정과제를중심으로고찰할필요가있다. 북한인권및인도적지원관련사안은 북한인권개선과이산가족등인도적문제해결 을표방한국정과제 92에서제시되었다. 구체적과제목표로는 1 북한주민의자유권과사회권을통합적으로개선하고, 인도적지원과개발협력추진, 2 이산가족 국군포로 납북자문제의근본적해결을추진하고탈북민자립 자활능력을제고하여사회통합강화가제시되었다. 인권의상호보완적접근을제시하면서, 동시에인도적지원과개발협력추진을제시하였다. 또한, 남북간인도적사안과북한이탈주민정착지원을동시에제시하였다. 국정과제 92를수행하기위한주요내용은각분야별로다음과같다. 1 북한인권 : 북한인권재단조기출범, 국제사회와공조및남북간대화시인권문제의제화등을통해북한당국에인권친화적방향으로정책전 Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 81

환촉구 2 인도지원 : 민간단체인도적지원허용, 국제기구북한지원사업공여검토, 당국차원지원은국민적합의를바탕으로추진 3 인도적문제해결 : 이산가족신청자의전면생사확인 상봉정례화 교류제도화추진, 국군포로 납북자문제는당사자의의견을존중한다양한해결책마련 4 탈북민정착지원 : 지원체계효율화, 맞춤형지원을통한생활밀착형프로그램확충추진, 탈북민인식개선및지역주민과소통활성화노력등각분야별로구체적인내용이제시되었다. 정부의과제목표에서자유권과사회권의통합및인도적지원과개발협력추진을적시하고있는데, 자유권과사회권의통합이인권증진을위한선언적명제를구성한다면, 인도적지원과개발협력은이를실현하기위한현정부의보다구체적인정책목표를의미한다고볼수있다. 이는인도적지원과개발협력사안이사회권증진과밀접한관련이있다는관점에서이해할수있다. 이어지는이산가족 국군포로 납북자문제도기본적구상은남북간대화를통한 근본적해결 노력으로볼수있다. 여기서북한인권법에북한인권증진을위한주요방안으로제시된 인도적지원 과 남북인권대화 간접점및공통분모를도출할수있다. 즉, 북한인권증진을위한자유권과사회권의통합적노력에는원칙적으로동의하되, 한반도의현상황을보다구체적이고근본적으로해결하기위한방책으로대화를통한접근을통해북한인권을증진하고한반도평화를정착시키는문제를단계적이고점진적으로진행하겠다는것이다. 인도적지원노력도물론이거니와남북간대화와협상의과정을거쳐인도적사안에대한근본적해결책도강구할수있다는것이다. 지금까지정부차원의인도적지원은상당히위축되어온것이사실이다. 특히, 북한의거듭되는핵실험및미사일발사가가장큰영향을미쳤다. 문재인정부출범이후, 인도적지원및남북간인도적사안에대한주의를기울이고있는점은주목할만하다. 실제로 2017년 9월 21일정부는국제기구를통한대북인도적지원규모로 800만달러를결정하였다. 82 북한인권정책환경분석

구체적으로조명균통일부장관주재로열린남북교류협력추진협의회에서유니세프 (UNICEF) 의백신등필수의약품및영양제지원사업에 350만달러를, 세계식량계획 (WFP) 의아동, 임산부영양강화식품제공에 450만달러지원을결정하였다. 124) 정부의이러한결정은문재인정부출범이후첫지원결정이자, 2016 년 1월북한의 4차핵실험이후처음실행되는것이다. 정부의이러한결정은정치적상황과상관없이인도주의적고려에따른지원은지속된다는기본적원칙에의거한것이다. 한국정부의인도적지원결정에도불구하고, 북한인권관련대내정책환경은지속적으로악화되고있다고볼수있다. 무엇보다도북한이남한정부의제안에대해기본적으로거부의사를표명하고있기때문이다. 또한, 내부적으로도안보위기가현실화되는현시점에서지원을결정한것에대한비판여론이만만하지않다. 이러한배경에서정부는 실제지원시기와규모는남북관계상황등전반적여건을종합적으로고려 한이후추진하겠다고언급하였다. 북한의 6차핵실험이후국제사회의제재가강화되고북한또한이에극렬히반발하면서북한정세를비롯, 동북아국제정세자체가불안정상태로치닫고있다. 125) 국제사회의제재와맞물리면서그만큼이나한국정부의대북인도적지원노력도차질을빚고있다. 한국정부는국제정세, 대북제재, 북한내부정세, 한반도의정치적상황과상관없이인도주의혹은인도적정신에기반한지원환경을구축해나가야할필요성이있다. 노인, 장애인, 여성, 아동등북한내취약계층의문제는어느한정부의정책대상혹은어느한시기의사안이아니기때문이다. 126) 따라 124) 연합뉴스, 2017.09.21. 125) 북한의 6 차핵실험에대한평가와전망으로정성윤, 북한의 6 차핵실험 : 평가와정세전망, ( 통일연구원 Online Series CO 17-26, 2017.9.11.) <http://lib.kinu.or.kr/ wonmun/008/0001485185.pdf> ( 검색일 : 2017.10.04.). 126) 정부와민간의인도적지원정책관련이규창외, 인도적지원을통한북한취약계층인권증진방안연구 ( 서울 : 통일연구원, 2013) 참조. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 83

서, 남북관계를비롯, 국내외정세가여의치않을경우는민간접촉을우선적으로활용하여인도적지원의가능성을타개해야하며남북관계가개선되고우호적국제환경이조성될때정부차원에서보다적극적이고중장기적인차원에서지원환경을조성해나가야할것이다. 이때국내적으로는민간과의협조체계를, 국제적으로는국제기구의노하우를활용함으로써다양한네트워크간시너지효과를경험할수있을것이다. 나. 민간차원현재민간차원의인도적지원은전면중단된상태이지만, 문재인정부등장이후민간차원의대북접촉에대한첫승인이있었다. 대북인도적지원을둘러싼정책환경진단에서주목해야할점은북한의인식과대응이다. 현재, 북한은남측민간단체의대북지원을거부하고있고, 나아가인도적사안관련정부차원의공식제안에대해서도입장을표명하지않고있다. 이는우선, 북한의대외인식에서한국정부의인도적차원의제안이순수하지않다고보는것이며나아가이는정치적으로연계되어있다고보기때문이다. 또한, 대북제재의심화에도불구하고, 북한은내부적으로어느정도제재에대응할수있는내성을확보한다고믿기때문인것으로보인다. 무엇보다가장중요한점은, 지금한반도에서전개되는핵 미사일위기국면에서북한측의판단이지금은남북관계개선을위해노력할때가아니라한반도를둘러싼복잡한안보방정식에서미중관계와미국을주요사안으로인식하고있는것으로파악된다는점이다. 127) 따라서, 이러한전략적계산속에서남측정부의제안혹은남측민간단체와의접촉은북한의주요관심사가아닌것으로보이며, 그결과대북인도적지원문제도남북관계에서한국정부의주도권확보노력으로파악한다. 128) 127) 관련주제로이춘근, 미중패권경쟁과한국의전략 ( 서울 : 김앤김북스, 2016) 참조. 84 북한인권정책환경분석

그럼에도불구하고한국정부및민간의대북인도적지원노력은상황에따라부침을거듭하겠지만, 지속적으로이루어질것으로보인다. 그이유는다음과같다. 첫째, 2016년제정된북한인권법에제시되고동시에강조되는북한인권개선방안중하나가인도적지원및남북인도적사안의중요성이다. 둘째, 문재인정부는김대중 노무현정부의포용정책의주요기조를계승하고있으며, 이러한관점에서시민사회를주축으로한대북접촉및인도적교류 협력사안은역대어느정부보다장려되고추진될가능성이높다. 129) 북한인권법제8조는인도적지원에대해규정한다. 130) 북한인권법이규정하는인도적지원에대한내용은국가가국제적기준을통해투명하게인도적지원을시행해야하며, 민간단체와도적극협조하여위사항을시행해야한다는것이다. 북한인권법은제8조에서인도적지원을명시한이외에도북한인권재단의설립과관련된제10조에서도인도적지원을북한인권증진을위한필수적분야로인식한다. 131) 앞서언급되었듯이, 북한인권법이북한인권실태조사및연구와인도적지원분야를북한인권증진을위한주요 128) 이러한상황판단은대북인도적지원을오랫동안추진해온여러활동가들에의해확인되고있다. 통일연구원대북인도적지원자문회의 (2017.08.09.). 129) 김대중 노무현정부의대북정책전반에대한정책결정과정분석으로임동원, 피스메이커 ( 파주 : 창비, 2015); 이종석, 칼날위의평화 ( 고양 : 개마고원, 2014); 역대정부의북한인권정책에대한비교분석으로한동호, 한국의대북인권정책연구, pp. 23~42 참조. 130) 북한인권법제 8 조의내용은다음과같다 1 국가는북한인권증진을위하여북한주민에대한인도적지원을북한당국또는북한의기관에제공하는경우에는다음각호의사항이준수되도록노력하여야한다 - 1. 국제적으로인정되는인도기준에따라투명하게추진되어야한다. 2. 임산부및영유아등취약계층에대한지원이우선되어야한다. 2 국가는민간단체등이시행하는인도적지원에대해서도제 1 항각호의사항이준수되도록노력하여야한다. 131) 북한인권법제 10 조제 3 항이하의내용은다음과같다, 3 2. 인도적지원등북한인권증진을위한각 ( 各 ) 목의사업 - 가. 북한내인도적지원수요에관한조사 연구, 나. 대북인도적지원을위한정책대안의개발및대정부건의, 다. 그밖에위원회가심의하고통일부장관이지정하는사업, 라. 가목부터다목까지의사업의수행에필요한시민사회단체에대한지원. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 85

사안으로인식하고, 북한인권재단의설립목표중하나가인도적지원확대를위한다양한시민사회단체에대한지원이라는점을상기할필요가있다. 정부가아닌시민사회그리고비정부기구 (NGO) 의다양한역동성을고려할때, 대북인도적지원의지속성과효율성을극대화하기위해서는북한인권법에기초한제도적기제에힘입어다양한시민단체들을효율적으로다룰수있는조정기제가필요할것이다. 이러한관점에서, 북한인권재단의역할이매우중요하며재단의출범을필두로다양한시민단체와정부간소통의기회가제공될것으로기대된다. 문재인정부의정책기조관련, 인도적지원분야는인도지원단체대북접촉승인으로포문을열었다. 통일부에따르면, 2017년 5월대북인도지원단체우리민족서로돕기운동이추진하는 말라리아남북공동방역사업 을위한대북접촉신청에대해정부의승인이이루어진것이다. 이는문재인정부이후처음이루어진승인이며, 정부의민간단체대북접촉승인은북한의 4차핵실험 (2016.1.6.) 이후처음이었다. 132) 통일부는이미 5월 22일 민간교류등남북관계주요사안들에대해서는국제사회의대북제재틀을훼손하지않는범위에서유연하게검토해나갈생각 을표명한바있다. 북한어린이를대상으로보건 영양 교육지원사업을하는어린이어깨동무등다양한단체들도우리민족서로돕기운동의사례와같이대북접촉을신청하였다. 이러한정부의대북접촉승인사례에힘입어 2017년 5월을기점으로, 통일부에소속된민간단체로구성된 대북협력민간단체협의회 등다양한단체들이대북접촉을신청하였다. 133) 새정부출범 132) 연합뉴스, 2017.05.26. 133) 대북협력민간단체협의회 (Korea NGO Council for Cooperation with North Korea, 북민협 ) 는통일부에소속된 56 개민간단체로구성되어있다. 56 개단체는다음과같다. 겨레사랑, 겨레의숲, 경남통일농업협력회, 광주광역시남북교류협의회, 86 북한인권정책환경분석

이후, 5월부터 8월사이에 19개단체의대북접촉신고가승인된바있다. 하지만정부및민간차원의다채로운노력에도불구하고, 북한의 6차핵실험 (2017.9.3.) 을위시한핵 미사일도발은사실상 4차핵실험이후중단되었던대북인도적지원이재개될수있는지원환경에부정적요인으로작용하였다. 그결과, 정부차원이든민간차원이든인도적지원의지속성은가까운미래에담보하기어려운사안이되었다. 결국정부차원이든민간차원이든현재의난관을뛰어넘을수있는새로운차원의정책적아이디어와창의적발상이요청되는시점이라고판단된다. 134) 인도적차원의정책적고려가내포하는당위성도물론중요하지만한반도를둘러싼현재의국제정세가남북관계개선및한반도평화정착이라는한국정부의정책목표에긍정적으로작동하는상황이아니기때문이다. 구세군대한본영, 국제사랑재단, 국제옥수수재단, 국제푸른나무, 굿네이버스, 굿피플, 나눔인터내셔날, 남북강원도협력협회, 남북경제문화협력재단, 남북경제협력발전협의회, 남북나눔운동, 남북평화재단, 남북함께살기운동, 남북협력제주도민운동본부, 대한결핵협회, 대한불교조계종민족공동체추진본부, 대한예수교장로회사회봉사부, 대한의사협회, 동북아교육문화협력재단, 등대복지회, 따뜻한한반도사랑의연탄나눔운동, 민족사랑나눔, 새누리좋은사람들, 새마을운동중앙회, 새천년생명운동본부, 샘복지재단, 서비스포피스재단, 세계결핵제로운동본부, 세이브더칠드런코리아, 어린이어깨동무, 어린이의약품지원본부, 어린이재단, 우리겨레하나되기운동본부, 우리민족서로돕기운동, 원불교은혜심기운동본부, 월드비전, 유진벨재단, 전남도민남북교류협의회, 조국평화통일불교협회, 종이문화재단, 지구촌공생회, 천주교서울대교구민족화해위원회, 천주교주교회의민족화해위원회, 통일준비네트워크, 평화 3000, 평화의숲, 하나님을위한늘푸른삼천, 한겨레통일문화재단, 한국 YMCA 전국연맹, 한국건강관리협회, 한국국제기아대책기구, 한국대학생선교회, 한국제이티에스, 한국카리타스, 한코리아 (2016 년 9 월기준 ). 북민협의사업에대한자세한소개를위해다음의웹사이트참조 <http://www.kncck.or.kr/index.html>. 134) 관련하여과거인도적지원및남북인도적사안에서대한적십자사등의역할을참고할필요가있다. 정부대정부의관계가경색되었을경우, 인도적사안은그자체로정치적사안과는별개로움직인다는원칙이있지만결과론적으로정치적개선에영향을주어온것이사실이다. 대한적십자사의기능과역할관련, 대한적십자사, 이산가족 70 년 ( 서울 : 대한적십자사, 2016) 참조. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 87

3. 북한과의교류 협력확대및북한인권역량증진 문재인정부출범이후남북교류협력확대를위한여러채널이가동될기미를보이고있다. 북한의계속되는미사일시험발사, 6차핵실험, 김정은체제의통제강화등남북협력을저해하는수많은부정적요소들이상존함에도불구하고, 남북교류협력확대를추진하고자하는한국정부의의지는변함이없는것으로파악된다. 남북교류협력확대는이산가족상봉등남북간인도적사안의진전과도긴밀한연관이있기때문에향후북한인권정책수립및실행을위한내부환경조성에중요한변수로작용할것으로예상된다. 135) 한편, 북한인권역량증진분야는북한인권정책분야중크게관여 (engagement) 정책에해당된다. 남북관계가활성화되고북한과국제사회와의협력이강화되는경우, 관여정책의효용성이커지게된다. 인권역량증진은사회권을중심으로유엔을위시한국제기구와의강력한협조체제구축이필수적이다. 하지만, 현재와같은대북제재국면에서는관여정책의실효성이떨어지게되고, 그결과북한인권역량증진을위한각종프로그램은민간차원이든정부간차원이든약화될수밖에없다. 특히, 북한의미사일도발과핵실험이지속되는현상황에서어떠한형태의협력관계도약화될수밖에없다. 그럼에도불구하고기술지원 (technical assistance) 과역량구축 (capacity-building) 등기술협력의가능성을지속적으로열어두고대화와접촉면을늘리려는노력이요청된다. 136) 실제로현정부는 135) 남북관계를역사적관점에서바라보면, 남북관계의다양한변화에따라인도적지원혹은남북간인도적사안의강화혹은진전이이루어진것이사실이다. 남북관계전반에대한역사적분석으로김형기, 남북관계변천사 ( 서울 : 연세대학교출판부, 2010) 참조. 136) 국제사회및개별국가의기술협력논의및실행에대한연구로한동호 도경옥 이성훈, 인권개선을위한기술협력 ( 서울 : 통일연구원, 2015) 참조. 88 북한인권정책환경분석

2017년 8월 29일정부차원에서남북교류 협력지평을넓히기위한노력의일환으로북방경제협력위원회를발족하고위원장을임명하였다. 물론이러한한국정부의노력과상관없이북한은계속되는도발을통해한반도안보위기상황을지속시키고있다. 현재의남북관계와동북아국제정세는한국정부가단계적차원에서남북교류협력및인권역량증진분야를확대하기에상당히어려운상황이라는점은분명해보인다. 만약정부차원의인도적지원노력이국제기구를통한간접적방식과남북관계개선을통한직접적방식으로구분될수있다면, 교류협력및역량증진분야도마찬가지다. 하지만, 직접적방식은물론이거니와국제기구를통한간접적방식도현재와같은제재국면에서는용이한일이아니다. 일례로정부가대북기술협력차원에서수행한 북한인력양성프로그램 을생각해볼수있다. 북한인력양성프로그램 은북한인력양성을목표로 2006년부터시작된프로그램으로남한정부가지원하고유엔 ESCAP(Economic and Social Commission in the Asia Pacific) 을통해 2006년부터 2015년까지 200명가량의북한인원을중국, 베트남등지로파견하여교육의기회를제공하였다. 구체적분야로는환경, 에너지, 지역협력, 교육등다양한분야에서남한정부, 북한정부, 국제기구의긴밀한협조체계구축을통해가능할수있었다. 137) 하지만, 2016 년북한의 4차핵실험과미사일발사가연속적으로발생하면서이사업도중단되기에이르렀다. 비정치적분야의기술협력이긴하지만정치안보적영향에서한없이자유로울수없기때문이다. 현재의제재국면에서, 한국정부가남북관계의양자관계에서지원및교류협력확대를추진하기에는국내외적부담이따른다고볼수있다. 137) 북한내파견인력으로는주로기술관료계층이선정되었다. 200 여명의북한내인력은북한국토관리성등부서의과장급이었으며, 주로남성이많았다고한다. 비정치적분야의교류협력을통해남한과북한모두혜택을경험하게된사례로볼수있다. 관련분야현지자문회의 (2017.09.20., UN ESCAP, Thailand). Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 89

따라서, 국제기구를통한다자적협력틀을활용한접근법이가장합리적으로제시될수있다. 다만국제기구를활용한남북한간접적방식의교류협력과북한인권역량증진을위한기술협력의가능성은북한문제를둘러싼국제사회의악화되는여론의영향을받을수밖에없다. 138) 북한또한남북관계의측면뿐만아니라국제무대에서다양한차원의외교적이득을추구하고있고, 현재북미간의대결국면이지속되고있으므로남북관계개선을통한직접적방식이든, 국제기구를통한간접적방식이든교류협력및인권역량증진사업을실행하기위한정책환경현실은그리낙관적이지않다고볼수있다. 139) 민간분야에서는북한내사업가, 교육자등다양한인적교류를실현하고자하는기술지원사업을들수있다. 주로비정부기구 (NGO) 를통한교류가많은데, 북한과의교류를실현하는조선교류 (Chosun Exchange) 를한예로들수있다. 조선교류는싱가포르에기반을둔비영리단체로 2000 년대중반이후북한의다양한인력을싱가포르를위시한동남아시아지역에유치하여이들을교육한후북한에들여보내는일을한다. 비정치적영역에서탁월한역량을발휘한다. 140) 138) 북한에대한국제사회의여론악화는비단어제오늘의일이아니지만, 북한의 6 차핵실험이후국제사회의제재레짐이보다강화되면서유엔내에서도북한에대해우호적입장을취하는국가와그렇지않은국가사이의간격이점차커지고있다. 일례로미국을중심으로북한대사추방움직임이곳곳에서발생하고있으며, 이미몇몇국가가동조한것으로알려지고있다. 이러한경향이향후보다강화될경우, 국제기구를통한대북인도적지원및교류협력, 역량강화프로그램운영도점차어려워질가능성이크다. 139) 국제사회의제재국면에대해북한당국도적극적으로반응한다. 북한은유엔을비롯한다자무대에서다양한비정치적분야를적극활용하고있는데, 인권분야또한북한이적극활용한다고볼수있다. 예를들어, 북한은제재혹은미국의 대북적대시 정책때문에북한내아동인권이증진되지못한다고주장하고있으며, 유엔환경회의등에서도유엔제재때문에북한내환경문제가악화되고있다고주장하기도한다. 관련분야현지자문회의 (2017.09.20., UN ESCAP, Thailand). 140) 교류협력비정부기구 (NGO) 의일반적기능과역할관련하여 Geoffrey K. See and Andray Abrahamian, Making Training More Effective for North Koreans by Separating Ideation from Capacity-Building, International Journal of Korean 90 북한인권정책환경분석

국내적으로도여러시민단체들이북한에대한지원혹은교류협력사업을추진한경험이있으며, 지속적으로추진을계획한다. 시민사회의중요성은정부의미진한부분을적극적으로메워주고나아가정부차원에서용이하지않은부분들을선도적으로개척할수있는역동성에있다. 더불어이러한역동성이제기능을발휘하기위해서는시민사회단체간통합및연계성을위한노력이중요하다. 141) 대표적인예로개신교계의지원운동인 ( 사 ) 남북나눔운동을들수있다. 남북나눔운동은 1993년에설립된한국최초의대북지원민간단체로, 종교계를중심으로대북지원영역에서보수와진보를아우르는통합적모델을제시하였다고평가된다. 또한, 남북나눔운동은북한의조선그리스도교연맹, 민족경제협력연합회등북한의기구와도협조하여물자를지원하고, 방북을통한모니터링방식을채택하였다. 142) 교류협력및인력양성분야에서민간의역할은때로정부를능가한다. 정부의역할이큰틀에서의정치적합의혹은협상의타결을통한교류협력인프라구축이라고한다면, 민간의역할은정부가들어갈수없는다소민감한분야에대한과감한투자와창의적기업가정신 (entrepreneurship) 에있다고볼수있다. 또하나의예로, 2012년 11월 3일부터약 2년간 Unification Studies, vol. 23, no. 1 (2014), pp. 25~48. 141) 한국의통일 대북정책에서각종비정부기구 (NGO) 를비롯한시민단체일반의역할에대해 Jihwan Hwang, The Paradox of South Korea s Unification Diplomacy: Moving beyond a State-Centric Approach, International Journal of Korean Unification Studies, vol. 23, no. 1 (2014), pp. 49~72 참조. 142) 이외에도남북나눔운동은농촌주택개량사업및시범마을조성사업과같은북한지역농촌마을재건사업을통해황해북도봉산군천덕리여러시설을건립하였고특히, 남측민간단체로는최초로리관리사무소를세워주었다. 이지역에살림집 300 채를건설한이후, 병원, 문화회관, 편의시설등다양한지원을제공함으로써기술지원및역량지원측면에서도선도적사례를제공하였다고평가된다. 민간단체의대북지원사업을통해농업생산성, 출산장려, 산림녹화, 의료보건, 교육환경개선, 영양등여러분야의교류협력사업의통합적적용이가능하다고보인다. 통일연구원주관실무자자문회의 (2017.09.13.). Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 91

북한에억류된경험이있는케네스배 (Kenneth Bae) 는북한내관광상품을개발하여전세계관광객들을북한과연결시키는역할을하였다. 이후억류되기전까지 17번의방문교류사업을성공적으로이끌었고, 적절한환경이조성 지속될경우민간차원에서비정치적차원의교류와협력이가능하다는사실을일깨워주었다. 143) 4. 북한인권정책환경변화와특징 : 국내 본절에서는북한인권정책실행을위한국내적정책환경의특징을몇가지로나누어규명하고자한다. 특히, 북한인권법제정이후드러난변화와특징을살펴보고자한다. 가. 북한인권법통과와각계각층의논의증대 2016년 3월 2일북한인권법이통과된이후, 한국사회각계각층에서북한인권관련논의가증대하였다. 또한, 문재인정부출범이후자유권과사회권의통합적개선을표방하면서이에대한논의또한증대하였다. 이로보건대, 북한인권법이정부의북한인권정책수립및실행에서최소한의법제도적근거를제시하고있고, 이에따라북한인권에대한대국민관심제고의효과를가져왔음을부인할수없다. 북한인권법통과이후본격적으로제기된하나의논의는북한인권분야를둘러싼정부와민간의역할분담이다. 북한인권법의존재로인해정부부처가북한인권개선에주요한행위자로등장하면서민간과의관계설정이중요한이슈가되었기때문이다. 특히, 남북관계개선및교류협력을주도해야만하는통일부의역할이중요해졌다. 통일부에설치된다양한북한인권관련부서들간통합노력과대국민홍보및민간기구와 143) 민간차원에서의북한과의교류협력사업과배경적상황에대한이해로케네스배, 잊지않았다 ( 서울 : 두란노, 2016) 참조. 92 북한인권정책환경분석

의협조체제구축은시급하면서도중요한일이되었다. 북한인권실태조사및기록, 인도적지원, 남북인권대화, 교류협력및기술지원등자유권과사회권을아우르는종합적차원의중장기적계획이절실히요청된다. 정부국정과제 92( 북한인권개선과이산가족등인도적문제해결 ) 의주요내용에서 북한인권재단조기출범 이명시되긴했지만, 정부와민간의역할분담이란관점에서보면여전히풀어야할과제가산적해있다고평가된다. 북한인권재단이정부와민간의가교역할을할수있다는관점에서북한인권재단출범및사업진행은현정부의북한인권정책의성공여부를가늠하는주요한기준이될수있다. 정부가효율적으로민간과협조체제를구축하고, 북한인권증진분야에서리더십을발휘할수있는기회의장이될수있기때문이다. 또한, 재단이출범하면기존에활동중인북한인권기록센터, 북한인권기록보존소등정부기관들과의긴밀한협조체제구축또한필요하다고볼수있다. 나. 사회권및인도적지원에대한강조문재인정부출범이후북한인권및인도적사안에대한관심은꾸준히표명되었다. 특히, 자유권과사회권의통합적개선을중심으로인도적지원및개발협력에대한과제목표가제시되었다. 북한인권개선혹은증진논의에서자유권과사회권의상호연계성은필수적사안이지만, 인도적지원이개발협력과연계되는경우대체적으로사회권증진이더적실성을갖는다고볼수있다. 특히, 북한인권정책의법제도적기반을제공하는북한인권법에서인도적지원과남북인권대화를강조한다. 구체적으로국정과제의주요내용을보면, 남북간대화시인권문제의제화 를언급하고있는데, 이는향후남북간대화가재개될경우적용할수있는사안이다. 크게는남북관계의특성상, 작게는남북간대화및협상의관점에서볼때, 북한당국이명백하게침해하는자유권관련사안에대해서직접대화를요청하기 Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 93

는거의불가능하다. 따라서, 현정부가표방하듯이남북간대화의틀에서인권문제를논의한다면대다수의제가사회권을중심으로한인도적지원, 개발협력사안이나남북간현안인인도적사안이될가능성이높다. 인도적지원은, 정부와민간간분업가능성에대한제안이꾸준히제기되어왔다. 특히, 북한내임산부및영유아를타겟으로하는모자보건 1000일구상같은북한내취약계층지원방안은, 그규모나범위, 예산등이단순히민간단체가감당할수없는수준이라고한다면, 정부차원의중장기프로젝트를통해이를실행할수있다. 144) 또한, 국제사회와의협력을통해서도인도적지원을확대할수있는데, 정부가큰틀을잡아주면정부의기조속에서여러비정부기구 (NGO) 가개입할수있다. 민간사회단체의역할을활성화시키려는현정부의정책적분위기를놓고봤을때, 결국인도적지원분야도정부와민간의효율적공생관계및긴밀한협조체계구축을통하여상당한진전이이루어질것으로볼수있다. 인도적지원분야에서정부와민간간협조체제조율과정이향후대북인도적지원관련대내정책환경을구성하는주요요인이될것이다. 다. 한반도평화정착, 남북관계개선, 북한인권증진의연계성강조북한인권법에명시되어있듯이한반도평화정착, 남북관계개선, 북한인권증진의세가지명제는상호연계성을가지고있다. 북한인권개선을위한정부의책무에서한반도평화정착과남북관계개선은항상염두에두어야할사안이다. 이는북한인권문제의근원이북한체제그자체에만있는것이아니라한반도분단체제및남북관계악화라는외생변수에도상당부분기인한다는현실적인식에근거한다. 따라서, 이산가족등남북간인도적사안에서부터인도적지원과북한주민의자유권및사회권통합개선에이르기까지모든인권및인도주의사안은외부적환경과 144) 자문회의 (2017.08.09., 통일연구원 ). 94 북한인권정책환경분석

내부적환경을균형적으로고려해야만이근본적해결이가능하다. 이러 한맥락에서현정부가표방하는남북인권대화는한반도평화정착과남 북관계개선과병행하여이루어질것으로기대된다. Ⅲ. 북한인권정책환경 : 국내 95

Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 * 김수경 * 통상적으로 북한이탈주민 은남한에정착한탈북자를지칭할때사용되는단어지만법률적정의에따르면남한정착여부에상관없이 군사분계선이북지역에주소, 직계가족, 배우자, 직장등을두고있는사람으로서북한을벗어난후외국국적을취득하지아니한사람 을뜻한다 ( 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률제 2 조제 1 항 ). 이글에서는탈북을시도하여해외에체류중이거나북한으로송환된자들을 북한이탈주민 으로부르고, 경우에따라 탈북자 라는단어를혼용하기로한다.

북한인권정책환경분석

북한인권 에대한국내외논의는주로김정은정권이북한주민에게자행하는인권침해행태와이에대한개선책에집중되어있다. 북한인권실태조사, 책임성규명, 인도적지원등은모두북한내부에서발생하는인권유린에대한조치이다. 아이러니한것은, 북한인권침해사례의직접적증인이라할수있는북한이탈주민은북한인권논의에서오히려소외되고있다는점이다. 특히해외체류탈북자는불안정한법적지위로인해심각한인권침해를겪고있지만이들에대한실태조사와개선책논의는상대적으로미미한실정이다. 본장에서는북한이탈주민을북한인권문제의중요한당사자로간주하고이들의상황을중심으로북한인권개선을위한국내외적정책환경을살펴보고자한다. 특히북한이탈주민이겪고있는인권침해실태를설명하는것보다는, 탈북을규제하는북한내부의정책, 북한이탈주민해외체류국의현지사정, 한국정부와체류국과의외교관계, 국제사회의여론등북한이탈주민인권환경에영향을주는거시적요인들에초점을두고자한다. 본장은크게두부분으로나누어져있다. 첫째, 김정은집권이후북한정권의탈북자대응정책을살펴봄으로써북한내부에존재하는잠재적탈북자및강제송환자의최근인권동향을조명하고자한다. 둘째, 해외에체류하고있는탈북자의인권환경을중국과동남아국가, 그리고일부기타지역을중심으로살펴보고자한다. 1. 북한내정책환경 북한이탈주민의인권정책환경을탐색하기위해서는먼저북한사회내부를들여다볼필요가있다. 북한정권은북한주민의영토이탈을차단하는과정에서 ( 잠재적 ) 탈북자인권을위협하는일차적환경을제공하기때문이다. 김정일체제하에서는탈북자문제가다소 방임적 으로처리되는측면이없지않았으나김정은집권이후부터는정권의핵심적 Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 99

사안이자국제적관심사로대두되었다. 김정은정권은탈북자의발생으로북한내부의인권실상이알려지는것을막기위해다양한경로로탈북자를압박하고회유한다. 북한사회내부에서탈북은더이상생계를위한불가피한선택이아닌, 조국을배반하는범죄로정치화되고있다. 오늘날의탈북자인권정책환경을가늠하기위해서는먼저김정은정권이탈북자문제에민감하게반응하게된계기와이로인해탈북자처리방침이변화되어온양상을살펴보아야할것이다. 가. 탈북자인권문제의부상김정은집권이전까지만해도탈북은지금처럼민감한문제가아니었다. 1990년대중반 고난의행군 당시북중접경지역에사는주민들이생계를위해중국으로탈출해노동력을팔아고향에송금하거나어느정도돈을벌면다시북한으로돌아오는경우가대부분이었다. 당시에는북한주민의생활고가워낙심각했기때문에북한정권도어느정도탈북을방임내지는묵과하는측면이없지않았다. 그러나 2000년대중반이후탈북에대한단속이강화되기시작하였으며김정은집권이후부터탈북은북한정권이가장예의주시하는사안중하나가되었다. 이를보여주는대표적인사건은김정일사망직후애도기간에탈북을시도한자에대해김정은이 3대를멸족하라 는지시를내린것이다. 145) 김정은은이시기에발생하는불법월경이나휴대전화사용을전시범죄로규정해엄히처벌하였다. 탈북은더이상생계를위해불가피하게발생하는일이아닌, 조국을배반하는위중한범죄로간주되었으며탈북자는물론탈북자의일가친척까지도감시와처벌의대상이되었다. 김정은정권이탈북자문제에예민해진까닭은크게세가지로나누어 145) 김정은, 애도기간탈북역적규정, 자유아시아방송 (RFA), 2011.12.23. 100 북한인권정책환경분석

볼수있다. 우선후계승계기간이짧아정치적지지기반이약한김정은에게탈북자는체제에직접적위협을줄수있는위험요소이다. 김정은은탈북자개개인이북한내부의실상에대한 스토리 를담지하고있기때문에 ( 그리고김정일과달리김정은은그점을너무나잘알고있기때문에 ) 그 스토리 가외부에퍼져나가지않게하기위해탈북자를강력히통제하고자한다. 146) 게다가더큰위협은남한에정착한탈북자들이브로커를통해전해오는남한의생활상과탈북을권유하는목소리다. 그동안북한정권은남한을 인간생지옥 이라선전해왔지만남한의발전된실상이알려지면체제에불만을가진사람이증가하게되고지지기반이약한김정은은이를누구보다두려워할수밖에없다. 일각에서는북한정권이탈북자문제를외교적영향력을행사할수있는일종의수단으로사용한다고분석한다. 147) 중국은탈북자를난민이아닌경제적이주민으로간주하고적발시강제송환을원칙으로하고있지만국제사회가인권문제를제기하고있어난감한측면이없지않다. 북한은이를하나의시빗거리로이용해중국과의협상에서여러지원을얻어내고자한다. 또한남북한관계에도탈북자문제를협상테이블에올려유리한입장을견지하고자한다. 지난해남한에입국한 12명의탈북여성종업원을북한으로돌려보내지않으면남측의이산가족상봉제안을받아들이지않겠다는것도이러한전략의일환으로볼수있다. 또한한국과중국의경제관계가가까워지는것이못마땅한북한으로서는탈북자문제가한중갈등의화약고가되기를바라는마음도있을것이다. 148) 146) 현지자문회의 (2017.09.19. Thailand). 147) 박철수, 북한은왜탈북문제에민감해졌나, 월간북한, 제 485 권 (2012), pp. 80~85; 김혜림, 김정은시대탈북현상과북한이탈주민지원제도에대한고찰, 민족연구, 제 66 호 (2016), pp. 46~72. 148) < 한중수교 20 년 > 6 탈북자, 한중관계화약고, 연합뉴스, 2012.08.19. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 101

그러나결정적원인은김정은집권을즈음하여북한인권실상이국제적화두로떠올랐기때문일것이다. 미국은 2004년에북한인권법을통과시켰고유엔도총회에서 2005년부터매년북한인권결의를채택했지만국제사회의큰관심을끌지는못했다. 탈북자문제가국제적이슈로부상한것은 2012년경의일이다. 그해 2월중국에서 30여명의탈북자가체포돼강제북송위기에처하자탈북자강제북송반대집회가주한중국대사관맞은편에서수개월간지속됐다. 당시국내외언론이이사건을집중보도하면서국제사회의관심을끌게되었다. 당시반기문유엔사무총장은탈북자북송문제에대해 깊은우려 를표명하였으며힐러리클린턴국무장관도 탈북난민을강제북송해서는안된다 는의견을밝혔다. 149) 마르주키다루스만유엔북한인권특별보고관은 2012년 2월유엔인권이사회에제출한정기보고서에서해외탈북자문제를중요한인권침해사안으로다루었으며한반도 주변국 (neighboring countries) 들이난민의강제송환금지원칙을지켜야한다고권고했다. 150) 여기서 주변국 은중국을외교적으로우회하여지칭한것이다. 151) 이문제는 2012 년 3월제네바에서열린유엔인권이사회에서집중논의되었으며그해 12월에는총회에서북한인권결의가표결없이 합의 (consensus) 에의해채택되었다. 결의안이 2005년유엔총회에상정된이래처음있는일이었다. 이는국제사회가북한인권문제에얼마나많은관심을쏟게되었 149) 김성환외교통상부장관은 2012 년 3 월미국방문당시반기문유엔사무총장과힐러리클린턴미국무장관을만나탈북자강제북송을중지할수있도록국제사회의도움을요청했다. 150) UN Human Rights Council, Report of the Special Rapporteur on the Situation of Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, Marzuki Darusman, UN Doc. A/HRC/19/65, 13 February 2012. 151) Roberta Cohen, China s Forced Repatriation of North Korean Refugees Incurs United Nations Censure, International Journal of Korean Studies, vol. 18, no. 1 (2014), pp. 59~90. 102 북한인권정책환경분석

는지증명한다. 탈북자강제북송문제는결국북한인권조사위원회발족을촉구하는국제사회의여론으로이어졌다. 다루스만보고관은 2012년 4월워싱턴에서열린북한인권관련컨퍼런스에서처음으로북한의인권침해실태를조사하는국제적메커니즘을구축해야할필요성을설파하였다. 152) 이후나비필레이 (Navi Pillay) 유엔인권최고대표가북한정치범수용소출신탈북자를면담하는등조사기구발족을위한사전작업들이진행되었고 2013년 3월유엔인권이사회의결의로유엔북한인권조사위원회의설립이결정되었다. 마이클커비위원장을필두로조사위원들은 8월부터 10월까지한국, 일본, 태국, 영국, 미국등지를돌며자료를수집하고청문회를열었다. 이청문회에는 80명이상의탈북자와관련전문가들이증인으로나와북한의정치범수용소, 영아살해, 인신매매, 기아, 고문, 강제송환등에대해증언하였으며, 그내용이해외언론에보도되면서북한인권의참상이대중적으로알려지는계기가되었다. 153) 조사내용을기반으로 2014년 2월총 400쪽이넘는방대한분량의최종보고서가발간되었다. 위원회는이보고서에서북한정치제도의근본적개혁과정치범수용소폐쇄, 사형제폐지, 언론 사상 종교의자유보장, 탈북민보호, 반인도범죄책임자처벌등을권고하였다. 특히보고서 152) UN General Assembly, Situation of Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, A/67/370, 13 February 2012, para. 13.; 북한인권위원회 (The US Committee for Human Rights in North Korea) 와제이콥블라우스틴인권증진연구소 (The Jacob Blaustein Institute for the Advancement of Human Rights) 는 2012 년 4 월미국워싱턴 D.C. 에서출판기념회를겸한컨퍼런스 Hidden Gulag: Exposing North Korea s Political Prisoner Camp System & Calling for Its Complete, Verifiable, and Irreversible Dismantlement 를개최했다. 이컨퍼런스에서마르주키다루스만북한인권특별보고관은기조연설을통해국제사회가북한인권조사시스템을구축해야한다고주장했다. 153) 증언록은 <www.ohchr.org/en/hrbodies/hrc/coidprk/pages/publichear ings.aspx> 참조. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 103

에첨부된자료중마이클커비위원장은김정은에게보내는서신에서 귀하 ( 김정은 ) 를포함하여이서신과조사위원회보고서에나와있는반인도범죄의가해자들의책임을규명하기위해유엔이조선민주주의인민공화국의상황을국제형사재판소 (ICC) 에회부할것을권고하겠다 고밝히고있다. 154) 결국 북한인권 ICC 회부, 책임자처벌 등의내용이포함된북한인권결의가 2014년 12월유엔총회에서통과되었다. ICC 회부권한은유엔안전보장이사회가가지고있기때문에이결의자체가법적구속력은없지만압도적표차로 ( 찬성 116표, 반대 20표, 기권 53표 ) 통과된만큼국제사회에서북한의이미지는상당한타격을입게되었다. 최명남북한외무성부국장은표결에앞서발언권을신청해 유엔북한인권조사위 (COI) 보고서는일부탈북자들의조작된증언들을모아만든것 이라며 이결의는미국의대북적대정책에의한것으로앞으로예기치않은심각한결과를초래할것 이라고경고했다. 북한인권이국제적이슈로부상하면서북한의실상과탈북과정의고난을담은탈북자들의수기집이미국에서잇따라출간되었다. 김은선 (2012), 신동혁 (2013), 박연미 (2015), 이현서 (2015), 조셉김 (2015) 등은수기집출간과함께각종언론인터뷰및북한인권관련행사에연사로초청되었으며북한인권문제를대중적으로알리는데기여하였다. 특히박연미는 2014년 세계젊은지도자회의 (One Young World 2014 Summit) 에참석하고영국의회에서북한의실상에대해증언하는등이른바 탈북연예인 (defector celebrity) 으로떠오르며세간의주목을받았다. 북한은이들탈북자들의증언이모두날조된것이라며날선반응을보 154) UN Human Rights Council, Report of the Commission of Inquiry on Human Rights in the Democratic People s Republic of Korea, UN Doc. A/HRC/25/63, 7 February 2014. 104 북한인권정책환경분석

여왔다. 북한의대남기구인조국평화통일위원회 ( 조평통 ) 은 2015년북한정부의대외선전용웹사이트인 우리민족끼리 에 인권모략극의꼭두각시박연미 라는제목의동영상을올리고박씨의주장이모두거짓이라고주장했다. 또한남조선인권대책협회는 반공화국인권모략책동에대한조사통보 를발표해탈북자들의북한인권관련주장이모두거짓이라며인권문제제기를 해괴한광대극, 서푼짜리모략극 이라고평가했다. 155) 나. 탈북자처벌규정과강화탈북자인권이전세계가주목하는사안이되면서김정은정권은탈북을체제에대한심각한위협이라고인식하고이를막기위해여러방안을강구해왔다. 156) 탈북자를처벌하는법적규정으로는북한형법제221조비법국경출입죄가있다. 이법에따르면 비법적으로국경을출입한자는 1년이하의로동단련형에, 정상이무거운경우에는 5년이하의로동교화형 에처하게되어있다. < 표 Ⅳ-1> 은북한형법에명시된탈북관련처벌규정의변화를시기별로정리한것이다. 탈북이본격적으로이뤄지기전인 1990년대에는탈북의동기나목적을불문하고모든탈북자에대해일괄적으로 3년이하의로동교화형 ( 한국의징역형과유사 ) 을부과했다. 그러나 2000년대들어서는단순히생계를벌기위한목적으로국경을넘나드는경 ( 輕 ) 한범죄와남한행을목적으로탈북하는중 ( 重 ) 한범죄를나누어처벌하도록규정이바뀌었다. 그리고전자는처벌이완화되었고 ( 로동단련형 2년 1년 ) 후자는형량이점차강화되었다 ( 로동교화형 3년 5년 ). 155) 북한, 인권공세맞서보고서발표 모두날조, 연합뉴스, 2015.01.30. 156) North Korea Clamps Down on Defections, Wall Street Journal, August 21, 2013. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 105

표 Ⅳ-1 형법수정일 탈북자처벌관련형법조항의변화 비법국경출입죄국경출입협조죄조국반역죄 1999.08.11. 117 조 : 비법적으로국경을넘는자는 3 년이하의로동교화형에처한다. 2005.07.26. 233 조 : 비법적으로국경을넘나든자는 2 년이하의로동단련형에처한다. 정상이무거운경우에는 3 년이하의로동교화형에처한다. 2009.10.19. 233 조 : 비법적으로국경을넘나든자는 2 년이하의로동단련형에처한다. 정상이무거운경우에는 5 년이하의로동교화형에처한다 2012.05.14. 221 조 : 비법적으로국경을출입한자는 1 년이하의로동단련형에처한다. 앞항의행위가정상이무거운경우에는 5 년이하의로동교화형에처한다. 118 조 : 국경관리부문에근무하는관리일군이비법적으로국경을넘나드는자를도와준경우에는 2 년이상 7 년이하의로동교화형에처한다. 234 조 : 국경관리부문일군이비법적으로국경을넘나드는자를도와준경우에는 2 년이하의로동교화형에처한다. 앞항의행위를여러번하였거나돈또는물건을받고한경우에는 2 년이상 5 년이하의로동교화형에처한다. 234 조 : 국경관리부문일군이비법적으로국경을넘나드는자를도와준경우에는 2 년이하의로동교화형에처한다. 앞항의행위를여러번하였거나돈또는물건을받고한경우에는 5 년이하의로동교화형에처한다. * 기존의국경출입협조죄는폐지되고비법협조죄가신설됨. 222 조 ( 신설 ): 공화국을적대시하는자를비법적으로도와준자는 1 년이하의로동단련형에처한다. 앞항의행위가정상이무거운경우에는 2 년이하의로동교화형에처한다. 47 조 : 공민이공화국을전복할목적밑에다른나라로도망치는것같은행위를한경우에는 5 년이상 10 년이하의로동교화형에처한다. 정상이특히무거운경우에는 10 년이상의로동교화형또는사형및전부의재산몰수형에처한다. 62 조 : 공민이조국을배반하고다른나라로도망쳤거나투항, 변절하였거나비밀을넘겨준조국반역행위를한경우에는 5 년이상의로동교화형에처한다. 정상이특히무거운경우에는무기로동교화형또는사형및재산몰수형에처한다. 62 조 : 위와동일 63 조 : 공민이조국을배반하고다른나라로도망쳤거나투항, 변절하였거나비밀을넘겨준것과같은조국반역행위를한경우에는 5 년이상의로동교화형에처한다. 정상이특히무거운경우에는무기로동교화형또는사형및재산몰수형에처한다. 106 북한인권정책환경분석

형법수정일 비법국경출입죄국경출입협조죄조국반역죄 2015.01.21. 221 조 : 위와동일 * 기존의비법협조죄가폐지되고비법적인국제통신죄가신설됨 222 조 : 비법적으로국제통신을한자는 1 년이하의로동단련형에처한다. 앞항의행위가정상이무거운경우에는 5 년이하의로동교화형에처한다. 63 조 : 위와동일 출처 : 장명봉 ( 편저 ), 최신북한법령집, ( 서울 : 북한법연구회, 2008); 장명봉 ( 편저 ), 최신북한법령집, ( 서울 : 북한법연구회, 2013); 장명봉 ( 편저 ), 최신북한법령집, ( 서울 : 북한법연구회, 2015) 을바탕으로저자재구성. 일부증언에따르면최근에는불법으로국경을넘는행위에대해비법국경출입죄가아닌, 무조건조국반역죄를적용해훨씬더무거운처벌을내린다고한다. 157) 조국반역죄 ( 형법제63조 ) 는 공민이조국을배반하고다른나라로도망쳤거나투항, 변절하였거나비밀을넘겨준것과같은조국반역행위를한경우에는 5년이상의로동교화형에, 정상이특히무거운경우에는무기로동교화형또는사형및재산몰수형에처한다 고명시한다. 158) 이러한사실들로미루어볼때김정은집권이후탈북은정상을참작할여지가없는매우위중한범죄로분류되는것으로보인다. 탈북통제는법적제재이외에도여러방침과관행을통해서강화되었다. 예전에는돈을벌기위해중국을드나드는 생계형탈북 이많았기때문에초범은 6개월이하의노동단련형을받고풀려나는것이대부분이었다. 그러나 2014년이후에는탈북횟수에상관없이초범도 3~5년 157) 전문가자문회의 (2017.08.16., 통일연구원 ). 158) 그동안탈북자에대한처벌규정은탈북의동기와양상에따라변화해왔다. 이금순 윤여상, 북한주민의국경이동과처벌실태, 통일문제연구, 제 45 호 (2006), pp. 217~ 252; 이규창, 김정은후계구도와북한인권 - 인권관련법령정비를중심으로, ( 통일연구원 Online Series CO 11-11, 2011.4.6.); 자문회의 (2017.08.16., 통일연구원 ). Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 107

의노동교화형을부과받는것으로나타났다. 159) 또한비법국경출입죄가 2015년 8월을기점으로대사 ( 大赦 사면 ) 가적용되지않는죄로새롭게분류되었다. 160) 김정은정권은국경경비를한층강화하였는데, 2014년김정은은 탈북하다적발된주민이반항하거나도강을중단하라는경고를무시하고뛸경우이들에대해선현장에서총살하라 는명령을국경경비대에하달했다. 161) 또한 2015년에는 국경연선의 3대장벽 을강화하라 는명령을내리고물리장벽 ( 철조망 ), 감시장벽 ( 월경자감시장비 ), 전파장벽 ( 휴대전화감청장비 ) 을정비할것을지시했다. 162) 같은해 7월에는당창건 70돌을앞두고 범죄와의 100일전투 를지시해, 특히국경지역에서발생하는범죄 ( 탈북, 밀수, 해외통화 ) 의적발과처벌을강화했다. 그럼에도불구하고한달뒤인 8월, 함경북도무산지역에서 8명의탈북자가발생하자김정은은 무산지역두만강변을철조망으로완전봉쇄하라 는지시를내렸다. 김정은집권이전까지만해도국경수비대군인들은탈북자와브로커들로부터돈을받고도강을눈감아주는일종의조력자역할을하였다. 김정은은이를막기위해국경경비권한을인민무력부에서국가안전보위부 ( 現국가보위성 ) 로이관하고, 탈북자를검거할경우화선입당 ( 火線入黨 ) 을시켜준다는파격적제안을내걸어국경수비를강화하였다. 163) 특히탈북자를체포하면이전에뇌물을받은경력도문제삼지않기로해, 경비대들은탈북자들이접선해오면돈을받고도강을눈감아줄것처럼하다가 159) 도경옥외, 북한인권백서 2016 ( 서울 : 통일연구원, 2016), pp. 351~352. 160) 도경옥외, 북한인권백서 2017 ( 서울 : 통일연구원, 2017), p. 107. 161) 김정은, 탈북자반항하면총살 국경에명령하달, 데일리 NK, 2014.02.13. 162) 도경옥외, 북한인권백서 2017, p. 107; 북, 국경연선에 3 대장벽 강화, 자유아 시아방송 (RFA), 2015.07.27. 163) 화선입당은모범적인군인을선별해 1 년간의검증절차를거치지않고곧바로노동당원증을수여하는것으로화선입당을하면원하는대학이나직장에우선추천대상이된다. 북한, 탈북막기위해경비대에화선입당남발, 데일리 NK, 2013.05.23. 108 북한인권정책환경분석

실제로탈북자들이현장에나타나면체포하기도하였다. 164) 이러한조치들로도강자체가어려워지면서도강비용은종전보다열배가까이오른최대 1,500~2,000 만원까지도거래되는것으로알려져있다. 국경통제가강화되면서군사분계선을넘거나해상을통해남한으로귀순하는 직접탈북 이발생하기도했다 (< 표 Ⅳ-2> 참조 ). 물론브로커를끼지않고해상이나군사분계선으로직접남한에입국하는것은중국을경유하는기존의탈북경로보다위험요소가더크지만국경탈북루트를알지못하는내륙지방주민들에게는유일한탈북방법이라고할수있다. 165) 이처럼일반적이지않은경로를통한탈북이꾸준히발생하고있는것은북중국경지역의통제강화와무관하지않을것이다. 166) 탈북자처벌이강화되면서 2000년대내내증가일로에있던남한입국탈북자의숫자는김정은이집권하던 2012년부터급감하기시작했다. 2011년 2,706명이던탈북자는 2012년 1,502명으로 44% 나줄어들었다. 이후 2015년까지 1,024 명으로감소세를이어가다가 2016년 1,418 명으로반짝증가하였다. 후술하겠지만이는탈북건수가증가했다기보다는 2015년 9월박근혜대통령의방중으로한중관계가호전되면서중국공안의단속이완화됐기때문인것으로보인다. 164) 탈북자심층면접 (2017.05.08., 통일연구원 ). 165) 실제로해상으로귀순한평양출신의탈북자는심층면접에서 해상을통해남하하는것이중국이나태국을경유하는것보다더위험한방법이긴하지만더짧고편리할것이라생각했다. 대북방송에서누군가배를타고귀순했다는이야기를듣고나도바다를통해귀순해야겠다고생각했다 고진술하였다. 탈북자심층면접 (2017.09.25., 통일연구원 ). 166) 이규창, 북한의탈북감시및처벌강화와우리의대응, ( 통일연구원 Online Series CO 11-30, 2011.11.10.), <http://lib.kinu.or.kr//wonmun/003/0001447723. pdf> ( 검색일 :2017.10.28.). Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 109

표 Ⅳ-2 군사분계선및해상을통한탈북일지 (2011~2017 년 10 월기준 ) 탈북일자 탈북인원및방법 2011.02.05. 주민 31 명이어선타고서해연평도해상으로남하. 4 명귀순, 27 명북한귀환. 2011.02.15. 북한주민 1 명이강원도철원군비무장지대를통해귀순. 2011.06.11. 북한주민 9 명이전마선타고서해우도해상으로남하해귀순. 2011.10.04. 북한주민 2 명이강원도제진동북방인근북방한계선이남에서해군에발견. 귀순의사를밝혀서돌려보내지않음. 2011.09.13. 북한주민 9 명을태운어선이동해에접한일본앞바다에서발견됨. 모두귀순. 2011.10.30. 북한주민 1 명이뗏목타고서해연평도해상으로남하해귀순. 2011.10.30. 주민 21 명이목선타고서해대청도서쪽해역으로남하해귀순. 2012.08.17. 하전사 1 명, 서부전선으로귀순. 2012.09.09. 북한주민 1 명이강화군교동도에서붙잡힘. 2012.10.02. 북한군병사 1 명이강원도고성동부전선에서귀순. 2012.10.06. 북한군병사 1 명이경의선남북관리구역군사분계선을넘어귀순. 2013.08.23. 북한주민 1 명이강화군교동도해상으로남하해귀순. 2014.05.31. 울릉군관음도인근해역에서고장으로표류중인어선을발견해 3 명중 2 명이귀순. 동해독도인근해상에서소형오징어잡이어선에탄북한주민 1명을구출. 2014.06.16. 귀순희망. 2014.07.03. 북한주민 1명이전마선타고서해백령도해상으로남하해귀순. 2014.08.14. 북한주민 2명 ( 남성 ) 이강화군교동도로헤엄쳐넘어와귀순. 2015.06.15. 북한군병사 1 명이강원도화천지역비무장지대 (DMZ) 를넘어한국군소초 (GP) 에귀순. 2015.07.04. 울릉도근해에서 5 명의북한선원을구조, 이중 3 명이귀순의사표명. 2015.09.30. 북한주민 1 명이강화군교동도앞바다로남하해귀순. 2016.08.07. 북한주민 3 명이어선타고평택해경관할서해상으로남하해귀순. 2016.08.24. 북한주민 1 명이인천시소연평도해상에서표류하다귀순. 2016.09.29. 북한군병사 1 명이중동부전선군사분계선 (MDL) 을넘어귀순. 2017.06.03. 북한주민 2 명 ( 부자 ) 가동해 NLL 을넘어와귀순. 2017.06.13. 북한군병사 1 명이경기도연천의비무장지대내 GP 로귀순. 2017.06.18. 북한주민 1 명이김포반도북단한강하구지역으로귀순. 2017.06.23. 북한군병사 1 명이강원도철원지역에서군사분계선을넘어귀순. 북한주민 5명 ( 남성 4, 여성 1) 을태운소형선박 1척이동해북방한계선 2017.07.01. (NLL) 을넘어내려와귀순. 2017.08.11. 북한주민 1명이서해교동도해상으로귀순. 출처 : 연합뉴스 보도를바탕으로저자재구성. 110 북한인권정책환경분석

탈북과정에서체포되거나강제송환이되면보위성구류장에수용돼도강시기및횟수, 도강이후의행적등에대한조사를받게되는데, 이과정에서수시로구타를당하고가혹행위에시달리게된다. 167) 특히남한행을목표로했었는지의여부를집중추궁당하며이과정에서폭행을견디지못하고남한행을시인할경우무거운형량을선고받거나정치범수용소에보내지기도한다. 다. 김정은의애민정책과탈북자의재입북김정은은탈북을줄이기위해처벌을강화하는것은물론, 이른바애민정책을통해탈북자들의재입북을권유한다. 북한으로다시돌아올경우탈북전력을문제삼지않고의식주등모든것을해결해주겠다고약속하는것이다. 이는김정일시대에는볼수없었던새로운탈북자대응정책이라할수있다. 김정일시대에도소수의재입북사례가있었지만외부에알려지지는않았다. 168) 그러나김정은이집권한이후재입북사례가대대적으로선전되기시작했다 (< 표 Ⅳ-3>). 2012년박정숙씨를시작으로, 김광혁 고정남부부, 김광호 김옥실부부등재입북이발생할때마다북한당국은기자회견을열어 남조선에끌려갔다, 남한생활이비참했다, 남한은사기와협잡, 권모술수가판을치는험악한세상이다 는등의발언이보도되게하였다. 2017년 10월을기점으로남한에입국했다북한으로재입북한사례는총 26명인것으로공식확인되고있다. 물론전체남한입국탈북자에비하면매우적은수에불과하지만북한으로돌아가는사례가있다는사실 167) 도경옥외, 북한인권백서 2017, pp. 386~391. 168) 유태준씨는 1998 년 12 월남한으로귀순했다가아내를데리고오기위해 2000 년 8 월재입북했고다시 2002 년 9 월재탈북해남한으로돌아왔다. 이처럼탈북자가재탈북해남한에다시돌아온경우에는남한언론을통해그사례가일부보도되었지만북한당국이재입북사례를대대적으로선전하거나정치적선동의도구로이용하지는않았다. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 111

만으로도남한사회에던지는메시지는상당하다. 특히탈북자출신연예인전혜성 ( 남한명임지현 ) 이최근재입북한사건은남한사회에적지않은충격을안겨다주었다. 그는올해 7월북한의대외용선전매체인우리민족끼리 TV에출연하여 술집을비롯한여러곳을떠돌았지만육체적고통과정신적고통만있었다 고진술하였다. 169) 표 Ⅳ-3 김정은집권이후북한매체를통해확인된재입북사례 북한매체등장날짜 재입북자 ( 남한명 ) 2012.06.28. 박정숙 ( 박인숙 ) 2012.07.19. 전영철 2012.11.08. 2013.01.24. 2013.05.17. 2013.09.30. 김광혁 고정남부부 (2 세아들과함께재입북 ) 김광호 김옥실 (10 개월딸과함께재입북 ) 고경희 리혁철 김경옥 강경숙 박진근 장광철 재탈북일지 2006.06.29. 남한입국 2012.05.25. 재입북 2010.11. 남한입국 2012.06. 재입북김광혁 2008.03. 탈북고정남 2009.09. 탈북 2012.09.12. 재입북 2009. 탈북 2012.11. 재입북 2011.06. 남한입국 2012.11. 재입북 2007.02. 남한입국 2013.04. 재입북 2011.06. 남한입국 2012.12. 재입북 2010.04. 남한입국 2013.03. 재입북 2011.10. 남한입국 2013.07. 재입북 2012.03. 남한입국 2013.09. 재입북 169) 그러나실제로재입북자들의상당수는북한보위부요원들에게중국에서납치된것이거나재입북이후또다시탈북을시도하는사례가발생하는것으로보아남한사회에염증을느껴재입북한것으로단정할수는없다. 재입북탈북자들, 다시탈북하려다체포, 자유아시아방송 (RFA), 2013.07.15.; 북, 전영철납치범에 김일성훈장 수여, 자유아시아방송 (RFA), 2012.10.25. 112 북한인권정책환경분석

북한매체등장날짜 재입북자 ( 남한명 ) 박경은 강철우 재탈북일지 2016.06. 재입북 2016.09. 재입북 2016.11.23. 김연주 김연희 김만복 채은철 2017.07.16. 전혜성 ( 임지현 ) 출처 : 연합뉴스 보도를바탕으로재구성. 2016.09. 재입북 2015, 재입북 2015. 재입북 2015. 재입북 2014.01. 남한입국 2017.06. 재입북 2017.10.12. 주옥순 2017.07. 재입북 북한정권은재입북사례를통해북한주민들의탈북의지를원천적으로차단하는한편김정은의애민사상을부각시킴으로써우상화작업을공고히하고북한이인권을보장하는나라라는것을선전한다. 170) 2012 년재입북한박정숙은당시기자회견에서 김정은장군님께서는당과조국앞에씻을수없는죄를지은저를조금도탓하지않으시고오히려따뜻한당품에안아주시고제가재생의삶을살수있도록크나큰믿음으로안아주셨다 고말했다. 이후에도관영매체인조선중앙통신은박정숙의집에찾아가김정은의은덕속에행복한삶을살고있다고선전하는등김정은의자애로움을적극선전하였다. 171) 북한이재입북사례를대대적으로선전하는사실만으로도김정은정권이그동안탈북자문제를얼마나큰정치적부담으로느껴왔는지알수있다. 헝가리를경유한동독주민의대규모탈출사태가동독붕괴로 170) 김혜림, 김정은시대탈북현상과북한이탈주민지원제도에대한고찰, p. 59. 171) 김수암, 북한의박인숙재입북선전배경및의도와대응방향, ( 통일연구원 Online Series CO 12-27, 2017.07.12.) <http://lib.kinu.or.kr/wonmun/003/0001449 881.pdf> ( 검색일 :2017.10.28.). Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 113

이어졌음을모르는바아닌북한정권으로서는탈북자증가에대해우려하지않을수없을것이다. 그러나재입북을무조건북한의공작이자터무니없는선전으로만치부할수없는까닭은탈북자들이많은경우차별과냉대속에남한생활적응에어려움을겪고있기때문이다. 실제로탈북자의상당수가가족에대한그리움, 경제적어려움, 사회부적응등으로 ( 비록실천에옮기지는못하더라도 ) 결국 북한이나다시갈까 하는생각을갖는다 고한다. 172) 일례로 2013년 9월, 신용불량자로전락한 20대탈북자가재입북하려다체포되어징역 1년 6월의실형을선고받기도하였다. 또한과거에는탈북자본인이직접북한에서의생활에불만을느끼고탈북을감행했기때문에어떻게든남한사회에적응하려는의지가강했지만최근에는한국으로탈북한가족들의권유로탈북하는경우가많아지면서사회적응에의의지가상대적으로약하고현실과이상의괴리에불만을갖는경우도발생한다. 따라서한국정부는탈북동기와유형에따른남한사회적응실태를좀더면밀히조사하고더이상의재입북사례가발생하지않도록해야할것이다. 2. 해외탈북자의인권관련정책환경 해외에서 ( 일시 ) 거주하고있는탈북자는인권사각지대에가장취약하게노출된집단이라할수있다. 북한인권법 은북한에거주하고있는북한주민의인권보호및증진을, 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률 은남한에거주하고있는북한이탈주민의정착지원과보호를규정한다. 173) 즉, 제3국에거주하고있는탈북자는남한입국의사를표 172) 확인취재 그들은왜북으로되돌아갔나?- 방황하는탈북자의항변 이유없는재입북은없죠, 월간중앙, 201406 호, 2014.05.17.; 탈북자재입북막을방법없나, 시사저널, 2017.07.24. 173) 북한이탈주민의보호및정착지원에관한법률 은북한이탈주민을남한입국여부와 114 북한인권정책환경분석

명하지않는이상국내실정법상아무런법적보호를받을수없다. 물론, 대한민국영토는한반도와그부속도서로한다 는대한민국헌법제3조에따라제3국에체류하고있는탈북자는 ( 재외 ) 국민에해당하며국가는이들을보호할의무가있다. 174) 그러나북한은유엔가입국이자국제사회의일원으로국가주권을행사하고있는만큼, 국제관계현실상남한정부가탈북자에대한무조건적인보호를제공할수없는실정이다. 탈북자는국내법상대한민국국민이자국제법상북한국민이라는이중적신분을갖고있는것이다. 따라서탈북자가남한단독수교국에체류할경우에는남한정부가영사권을주장할수있지만북한단독수교국이나남북한동시수교국에체류하고있는경우에는탈북자에대한보호권을전적으로행사하기힘들다. 이처럼해외탈북자의인권상황은국제관계나외교와같은거시적차원의영향을받는다. 따라서해외탈북자의인권상황을면밀히검토하기위해서는국제적환경을검토해보는것이중요하다. 본장에서는해외에거주하는탈북자의인권상황과정책환경을중국과태국을중심으로살펴보도록하겠다. 중국은대부분의탈북자가처음으로거주하게되는곳이며태국은최근탈북자들의마지막경유지로각광을받고있는곳이다. 이두나라에체류중인탈북자들의인권환경을살피기위해서는해당국가의탈북자정책을비롯해, 해당국가와북한과의관계, 해당국가와한국과의관계등을총체적으로조망해야할필요가있다. 또한최종목적지로남한이아닌유럽이나미국등제3국을선택한탈 관계없이북한영토를이탈한뒤외국국적을취득하지않은자로정의한다. 또한 대한민국은외국에체류하고있는북한이탈주민의보호및지원등을위하여외교적노력을다하여야한다 고규정한다 ( 제 4 조제 2 항 ). 그러나법률의대부분이한국에입국한북한이탈주민을어떻게보호하고지원할것인가에대한내용으로채워져있어사실상은남한체류하는북한이탈주민을위한법이라할수있다. 174) 대한민국헌법제 2 조제 2 항 국가는법률이정하는바에의하여재외국민을보호할 의무를진다. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 115

북자들의인권환경에대해서도간략히검토해보도록하겠다. 이들은남한입국자에비하면작은수에불과하지만탈북자문제가단지남북한및주변국의문제를넘어전세계의이목을끌고있는문제인만큼탈북자인권에대한제3국들의처리방침을살펴볼필요가있다. 가. 중국의탈북자인권상황과정책환경 (1) 중국내탈북자인권환경현재중국에있는탈북자는대부분불법으로체류하고있기때문에그숫자를추산하는것이쉽지않지만, 대략 1~2만명정도가머물고있는것으로추정된다. 175) 북중국경지역북한주민들은예전부터중국과소규모무역을하며중국을왕래했지만북한주민들의중국행이본격화된것은 1990년대중반고난의행군의시기를거치면서이다. 당시생계유지가어려웠던북한주민들은다수중국으로출국하였다. 처음에는일정기간체류한뒤적당한액수의돈을벌면북한에돌아오는것이일반적이었으나점차탈북은 망명지향적 장기체류의양상을보이기시작했다. 176) 남북하나재단이실시한 2016 북한이탈주민정착실태조사 결과를살펴보면, 1997~2015 년에입국한 11,914 명의탈북자에게제3국체류경험및기간을물었을때 5년이상 이라는응답이 34.6% 로가장많았고, 1년미만 ~5년미만 이 33.9%, 제3국에서거주한적없음 이 31.2% 를차지했다. 177) 조사에는제3국이어디인지명시되어있지는않으나단순경유가아닌거주의목적으로탈북자가비교적오랜기간머물수있는 175) 김수암, 최근탈북추이와정책적고려사항, ( 세종연구소정세와정책, 2016.09.), pp. 8~10. 176) 이기현, 중국의탈북자정책동학과한국의대응전략, 통일정책연구, 제21권 2호 (2012), pp. 119~142. 177) 장인숙외, 2016 북한이탈주민정착실태조사 ( 서울 : 남북하나재단, 2016), p. 111. 116 북한인권정책환경분석

국가는대부분중국에해당한다. 현재대다수의탈북자들은조선족자치지역을중심으로한동북 3성에체류하고있는것으로알려져있다. 이처럼장기체류자가증가한것은탈북자여성비율의증가와무관하지않다. 연도별탈북입국자가운데여성비율을살펴보면 2006년처음으로 70% 를돌파한이래 2015년 80% 를넘어섰다. 2017년상반기입국한탈북자중에서는여성이무려 85% 를차지했다. 178) 이들여성의상당수는현지에서중국남성과동거하며일정기간사실혼관계에머물게된다. 179) 이들은불법체류자라는불안정한법적신분때문에가정폭력이나성폭력과같은인권침해상황에서도아무런보호를받지못하는실정이다. 특히많은수의탈북여성이인신매매를통해중국에유입되는것으로알려져있다. 대부분은북한의모집책이여성을유인해돈을받고중국측브로커에게넘기면중국브로커가다시중국남성에게돈을받고여성을넘기는조직적방법으로인신매매가이뤄진다. 설령북한여성이혼자힘으로어렵게국경을넘은경우라하더라도중국쪽국경마을에포진해있는인신매매업자들이이들을속이거나납치하는일도비일비재하다. 탈북여성의일부는인신매매사실을인지하면서도북한에서의탈출을위한마지막방편으로업자에게도강을의뢰하기도한다. 180) 178) 탈북자가운데여성비율이높은이유는여러가지측면에서생각해볼수있다. 북한에서는대개남성이직장에다니며배급을타오고여성은가정에서육아와가사를책임진다. 그러나고난의행군당시북한의경제사정이어려워지면서남성들이배급을타오지못하게되자여성들이생계를벌기위해생활전선에뛰어들기시작했고많은경우중국에건너갔다. 또한여성은직장에매인몸이아니기때문에거주지를이탈해도쉽게눈에띄지않아발각될가능성이적다. 한편으론탈북브로커들이남성보다여성을선호하기때문이라는이유도제기되고있다. 우선, 여성은남성보다브로커비용을받아내기가수월하다. 브로커비용은대개탈북자가남한에입국한뒤정부로부터받는정착금으로지불되는데남성탈북자는이를내지않는경우가많다고한다. 반면여성은강압적인추심과정을통해브로커비용을받아내기가쉽다. 또한여성탈북자를노리는인신매매범의증가로여성탈북이늘어나고있다는분석도있다. 179) 앞서언급한남북하나재단조사에서제 3 국체류당시직업을묻는문항에 주부 라는응답이 21.4% 로가장높았고다음이 서비스직 으로 20.3% 를차지했다. 180) 도경옥외, 북한인권백서 2017, p. 406. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 117

그러나북한의국경통제가강화되면서단순히돈을벌고돌아올목적으로중국을드나드는경우는점차줄어들었고처음부터남한행을목적으로중국에가는이른바 직행파 탈북이늘어났다. 중국은점차거주나체류의공간이아닌, 경유지의성격을띠기시작했다. 탈북이꾸준히증가했는데도중국내탈북체류자의숫자는비슷한수준으로유지되는것은바로이러한이유때문이다. 181) 특히김정은집권이후탈북자단속에대한중국과북한간의상호협조체제가공고해지면서탈북자의중국내장기체류는더욱어려워지고있다. 이러한맥락에서중국내탈북자의인권환경을탐색하기위해서는한국-중국-북한관계의동학을살펴볼필요가있다. (2) 중국내탈북자인권환경중국은 1982년 난민의지위에관한협약 ( 이하난민협약 ) 과 난민지위에관한의정서 ( 이하난민의정서 ) 에가입하였다. 182) 국제사회는이러한사실에의거해중국의탈북자강제송환을난민협약위반이라비판한다. 난민협약제33조는 체약국난민을어떠한방법으로도인종, 종교, 국적, 특정사회집단의구성원신분또는정치적의견을이유로그생명또는자유가위협받을우려가있는영역의국경으로추방하거나송환하여서는안된다 고명시한다. 그러나중국은일관되게탈북자는경제적 181) 김수암, 재중탈북자실상의변화와정책추진방향, (EAI 아시아안보이니셔티브연 구보고서제 29 호, 2016), pp. 4~5. 182) 1951 년채택된 난민의지위에관한협약 (Convention relating to the Status of Ref ugees) 은난민의범위를 1951 년 1 월 1 일이전에발생한사건의결과 로한정한다. 이는이미발생한사건에대해서만자신의의무를한정시키고자했던당시참여국들의의도에서비롯된것이다. 그러나새로운난민이계속해서출현함에따라난민의범위를확장해야할필요성이생겨났다. 1967 년 난민의지위에관한의정서 (Protocol relating to the Status of Refugees) 는협약의이러한한계를보완하고 1951 년이후의사건으로발생한난민에대해서도협약을적용할수있게하려는목적에서마련되었다. 1967 년난민의정서에가입한국가들은 1951 년이라는기한의제약없이협약상정의된난민모두에게협약의내용을적용해야할의무를가진다. 유엔난민기구, 난민지위의인정기준및절차편람과지침 ( 서울 : 유엔난민기구, 2014). 118 북한인권정책환경분석

이유로중국에온불법월경자이며, 난민이아니기때문에강제북송은난민협약및의정서위반이아니라고주장한다. 탈북자가중국에서난민지위를획득하는것에는여러가지현실적한계가있다. 우선난민지위는특정국적을가지고있다고해서자동적으로부여될수없으며각개인이박해의가능성을입증해야한다. 183) 탈북자라고해서탈북동기나사정이모두동일할수는없다. 일부는중국이주장하는것처럼좀더나은경제적기회를위해중국에가기도한다. 또한불법월경자에대한북한의처벌도늘생명을위협하는수준인것은아니다. 실제로 2000년대초반김정일은불법월경자에대해길어야몇개월정도노동단련대에서복역하는수준의관대한처분을하였다. 이는당시북한의기준에서볼때경범죄에해당하는가벼운처벌이다. 이런상황에서는정치적박해의가능성을논리적으로입증하기란어려운일이다. 중국이탈북자문제를처리하는데근거가되는규정에는여러가지가있다. 1960년 탈주자및범죄인상호인도협정 ( 일명조중밀입국자송환협정 ), 1986년 중국과북한간변경지역의국가안전과사회질서유지업무를위한상호협력의정서, 이를수정하여 1998년체결한 국경지역에서국가의안전과사회질서유지사업에서호상협조할데대한합의서, 184) 1998년 지린성변경관리조례 등이그것이다. 1997년에는형법에 국경관리방해죄 를신설해탈북자를돕는자국민에게최대무기징역까지언도할수있는법적근거를마련하였다. 열거된바와같이특히 1990년대후반무렵중국은탈북자처리규정을신설하거나강화했는데, 이는고난의행군이후중국으로탈출하는북한주민의규모가폭발적으로증가하던시기와일치한다. 183) 송영훈, 해외체류탈북자와북한인권개념의복합구조, 다문화사회연구, 제 9 권 2 호 (2016), pp. 69~94. 184) 1986 년의정서와 1998 년합의서의가장중요한차이점은 상황에따라 상대방국가에넘겨주기로했던불법월경자의명단과자료를 즉시 넘겨주도록한것이다. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 119

그러나중국의탈북자정책은이러한여러규정에도불구하고일관성있게집행되었다고보기는어렵다. 그보다는중국의한반도정책이나북중관계, 한중관계에따라결정되는경향이강했다. 185) 중국은북한의혈맹이면서동시에한국과도 1992년부터수교를맺고있다. 따라서탈북자문제를처리하는과정에서두나라와의관계를생각하지않을수없다. 탈북자문제를둘러싼중국의고려사항은자국의이익, 북한과의관계, 남한과의관계, 국제사회의이목으로요약해볼수있다. 먼저자국의이익의측면에서현재중국에게가장중요한것은경제발전과동북아및주변부의안정이다. 경제발전을위해중국은대외전략의기조를 빛을숨기고때를기다린다 는 도광양회 ( 韜光養晦 ) 로설정했다. 186) 즉, 경제발전을위해주변부및서방국가와특별한충돌을야기하지않겠다는것이다. 이를위해서는한반도의평화와안정이절대적이다. 이러한입장을북중관계에대입해보면중국으로서는북한이붕괴해서는안된다. 북한은중국의동북아전략에서완충지대의역할을한다. 한반도, 나아가동북아에서미국의영향력을견제하기위해서는북한이라는존재가필요하다. 북한역시이를잘알고있기때문에중국과의관계에서자주적인목소리를내고있다. 187) 대표적인것이중국의비핵화요구에도불구하고북한이핵개발을계속하고있는것이다. 북한은 2015년당시 6자회담의장국인중국을겨냥해 미국과그에아부굴종하며체면도저버린자 라고맹비난하였다. 188) 또한올해 9월중국샤먼에 185) 이기현, 위의글. 186) 이기현, 위의글 ; 이기현, 김정은시대중국의딜레마와대북정책 : 쉽지않은북한과현상유지, 배정호 구재회엮음, 중국의국내정치및대외정책과주요국가들의대중국전략 ( 서울 : 통일연구원, 2012), pp. 214~245. 187) 2016 년남한으로망명한태영호공사는언론과의첫기자회견에서 중국은전혀북한을통제할수없는것처럼보인다. 북한은중국의약점을알고있다. 중국은북한을동북아의완충지대로간주한다. 북한이어떤짓을해도중국은이존 (zone) 을유지하기위해끌려다닐수밖에없다 고지적하였다. 태영호전주영북한대사관공사기자간담회전문, 서울신문, 2016.12.27. 120 북한인권정책환경분석

서열린신흥 5개국 (BRICS) 정상회의개막에맞춰북한이 6차핵실험을강행한것은중국얼굴에먹칠을한셈이다. 북중관계의동학은두나라의국력으로는설명하기어렵다. 북중동맹은강대국과약소국간에결성된비대칭동맹이며, 통상적으로이러한관계에서는국력이강한파트너가국력이약한파트너의안보를책임져주는대신어느정도의자율성을제약하는 자율성-안보교환모델 을따르게된다. 그러나북한은중국에대해비교적자주적인외교노선을고집해왔다. 특히김정은집권이후북한은중국의반대에도불구하고핵개발을고집하고있으며대중 ( 對中 ) 의존도를완화하기위해일본, 러시아등에접촉하며중국을자극하였다. 189) 그럼에도불구하고강대국중국이약소국북한의안위를염려해여러정치 경제적원조를제공하는상황은결국중국이북한을전략적으로필요로하기때문이며, 탈북자가대거발생해북한정권유지에위협이가해지는상황만은피하고싶을것이다. 따라서중국은국제사회의비난에도불구하고탈북자에대한강제송환방침을철회할수없는입장이다. 그러나중국은한국과도수교를맺고있으며경제발전을위해서는한국, 미국, 일본등과의원활한경제협력이필수적이다. 한국은중국의탈북자강제송환을비판하며합당한보호조치를해야한다는주장을펼쳐왔다. 중국은기존의강제송환방침에는변함이없지만자국의대내외적상황에따라탈북자강제송환조치를중단하기도하였다. 예를들어 2012년 5월이명박대통령의중국방문이있기전, 중국은 3년가까이출국허가를내주지않아주중한국공관에머물고있던탈북자들에게한국행을허가했다. 또한제3국을경유해남한에입국하는것에대해서는 188) 미국의극악무도한대조선제재압박책동은상상할수없는파국적후과를초래하게될것이다, 로동신문, 2015.03.28. 189) 이기현외, 한중수교이후북중관계의발전 : 추세분석과평가 ( 서울 : 통일연구원, 2017), pp. 37~38. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 121

비교적묵인하는정책을펴왔다. 2016년중국의북한식당에서일하던종업원 13명이탈출한지 3일만에남한에입국할수있었던것도중국의묵인이없었다면불가능했을것이라는견해가지배적이다. 중국의이러한유화적제스처는국제사회의여론과도무관하지않다. 중국의부상에따른 G2 시대가도래하면서국제사회의규범존중에대한책임이증가하고있는상황이다. 190) 중국역시스스로책임대국의길을선포하는등국제적위상에부합하려는의지를표현하였다. 탈북자문제는중국의책임과이익의딜레마가부딪치는일종의시험대라할수있다. 191) 물론중국은인권규범이서구에의해일방적으로정의된것이기때문에따를의무가없다고주장하며이문제에대한외부의개입은내정간섭이라고반박한다. 그러나중국의국력이커지고국제사회에서의위상이높아질수록국제사회규범을준수해야할책임에서자유롭지못할것이다. 192) 최근사드 (THAAD) 배치를둘러싸고한중관계가악화되면서탈북자들의인권은또다시심각한위기상황에처하게되었다. 2016년 7월사드배치확정이발표된이래지난 1년여간중국에서는탈북자들이무더기로체포되기시작했다. 특히문재인대통령이 2017년 6월미국을방문해한미동맹을재확인한이후중국의탈북자단속은더욱강화되었다. 선양, 단둥, 쿤밍등중국의주요탈북루트에기습적인검열이이뤄졌으며 7월에는쿤밍에서탈북자 17명이검거되는사건도있었다. 이중노동 190) 이기현, 중국의탈북자정책동학과한국의대응전략, p. 128. 191) Dong-ho Han, The Clash between Interest and Responsibility: China s Policy toward North Korean Escapees, Korean Journal of Defense Analysis, vol. 23, no. 4 (2011), pp. 443~455. 192) 따라서탈북자문제에대해중국이갖는부담을국제규범에호소하는방식으로중국을압박하는것은향후어느정도의실효를거둘수있을지모른다. 조정현, 국제기구를통한탈북자보호에대한국제법적고찰 : UNHCR 및 UN 인권이사회를중심으로, 통일정책연구, 제 19 권 2 호 (2010), pp. 213~235. 122 북한인권정책환경분석

당간부의일가족 5명은북송후당하게될처벌이두려워미리가지고있던청산가리를먹고모두자살한것으로알려졌다. 이렇듯중국이갑자기탈북자단속을강화한배경에는사드배치에대한 보복 이깔려있다는분석이지배적이다. 193) 그렇다면중국에게탈북자문제는골칫거리가아니라오히려북한과남한사이에서자국의이익을도모할때사용할수있는하나의외교적카드라고할수있다. 중국은북한과관계가경색되면 ( 혹은남한과관계가좋아지면 ) 탈북자들이자국영토를경유하도록내버려두는반면남한과관계가틀어지면탈북자들을대대적으로검거하는식으로양국정부를압박한다. 가령 2015년 9월박근혜대통령이중국전승 70주년행사에참가해대한민국정상으론최초로톈안먼성루에올랐을때, 정확히보름후북송이확정된탈북자를 30명씩이나석방해비행기에태워남한에보냈다. 이는명백히박대통령의친중 ( 親中 ) 행보에대한보답이었다. 194) 그러한측면에서탈북자의목숨이중국정부에달려있다고해도무방할정도로중국이탈북자의인권상황에미치는영향은절대적이다. 김정은집권이후급감하던탈북자수가 2016년반짝증가한것도, 그리고 2017년상반기다시현격히줄어든것도, 중국이지난 2년간탈북자단속을완화또는강화해온패턴과시기적으로일치하는것을볼때중국의영향력은더욱극명하게드러난다. < 그림 Ⅳ-1> 에서보는것처럼박근혜대통령의방중으로양국관계가순조로웠던 2015년하반기와 2016년상반기에는탈북자의수가증가하였다. 그러나 2016년 7월한반도사드배치가확정되면서 2016년하반기와 2017년상반기에는탈북자수가크게감소하였다. 193) 중국의사드보복 탈북민까지뻗쳤나, 조선일보, 2017.03.17. 194) [ 주성하기자의서울과평양사이 ] 사드보복으로죽어가는사람들, 동아일보, 2017.08.17. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 123

그림 Ⅳ-1 남한에입국한탈북자수 (2015~2017 년상반기 ) 800 700 600 500 400 300 200 100 0 614 2015 년상반기 (1~6 월 ) 661 2015 년하반기 (7~12 월 ) 749 2016 년상반기 (1~6 월 ) 669 2016 년하반기 (7~12 월 ) 593 2017 년상반기 (1~6 월 ) 출처 : 통일부의 북한이탈주민입국인원현황 통계 <http://www.unikorea.go.kr/un ikorea/business/nkdefectorspolicy/status/lately/>; 뉴시스 [ 종합 ] 올상반기탈북자 593 명 전년 20.8% 감소, (2017.7.12.) 를바탕으로저자재구성. 이처럼탈북자문제가북중관계, 한중관계와밀접하게연동되어있는만큼한국정부는국제사회의협조를구하는것못지않게중국과의외교관계개선및강화에힘을기울여야할것이다. 특히중국이현재몰두하고있는 경제발전 이라는실리적차원에서남한과의협력이어떤긍정적영향을미치는지, 또는남한과의관계악화가어떤부정적영향을미치는지설명할수있어야할것이다. 나. 동남아내탈북자의인권상황과정책환경 (1) 동남아국가들의탈북자대응정책 2000년대초반, 중국공안의경비강화로중국을경유하는밀입국로나몽골 러시아등의 북방탈출로 가사실상차단되면서동남아는새로운탈북루트로자리매김하게되었다. 베트남, 캄보디아, 라오스, 미얀마, 태국등의국경지대는상대적으로감시가덜하다는이유에서였다. 현재주로사용되는탈북경로는북중국경을넘어선양이나옌지, 베이징등 124 북한인권정책환경분석

을거쳐난닝, 쿤밍과같은남부도시로이동한뒤다시라오스, 베트남, 캄보디아, 미얀마, 태국등지로이동하는것이다. 당초한국정부는이른바 조용한외교 (quiet diplomacy) 정책을통해동남아국가들에체류하는북한이탈주민의한국송환을비밀리에추진해왔다. 이들국가들이한국과의경제및무역관계를감안해한국정부의방침에비교적협조적이었기때문에가능한일이었다. 그러나태국을제외한베트남, 라오스, 미얀마, 캄보디아는북한과오랫동안수교를맺어온공산주의노선의국가들이기때문에북한과의외교적마찰을우려하지않을수없었다. 일례로, 2004년베트남에머물던 468명의탈북자가집단으로한국에입국한뒤북한과베트남의관계가악화된사건을들수있다. 당시북한외무성은관영매체와의회견에서 미국이사주하고남한당국자가북한주민을유인납치하는데공모 가담했다 며베트남정부를맹비난하고항의의표시로베트남주재북한대사를본국으로소환했다. 이후베트남을비롯한동남아공산권국가들의탈북자강제송환사례가증가하였고, 195) 북한은탈북경로동남아국들과공안협력을강화하였다. 196) 그결과사실상태국이유일하게탈북자를한국정부에인계하는역할을도맡게되었다. 태국은난민협약및난민의정서에가입하지않은국가이며원칙적으로탈북자의난민지위를인정하지않고있지만강제송환금지원칙 (the principle of non-refoulement) 을계속해서유지하였다. 그러나후술하겠지만이는태국정부가탈북자문제에대해특별히인도주의적입장을견지하기때문만은아니다. 태국내이민국수용소에수감된탈북자는태국정부와대한민국정부관계자만접근이가능하며지원활동가나국제기구담당자들의접촉은일절차단되고있다. 결국 195) Amnesty International, Amnesty International Annual Report 2006, pp. 160~161. 196) 北, 탈북경로동남아국들과잇단공안협력합의, 연합뉴스, 2008.10.07. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 125

탈북자송환문제는양국의외교관계및협력관계가만들어낸결과라할수있다. 197) 태국당국의통계에따르면태국에불법입국한탈북자는 2004년 46 명이던것이 2010년 2,500명까지치솟았고 2016년현재는 2,000명정도로추산한다. 198) 태국은탈북자를포함해자국의국경을넘어오는외국인을모두 불법체류자 로간주하고이민국에서관리한다. 탈북자들은주로중국, 라오스를거쳐태국국경을넘으면브로커의조언에따라치앙라이, 치앙센, 치앙콩, 메싸이등의관할경찰서를찾아간다. 여기에서탈북자들은불법입국자로체포되어해당지역지방법원으로이송돼재판을받는다. 불법입국죄는 1,000~6,000 바트정도의벌금을내야한다. 199) 그뒤방콕의이민국수용소에집결돼 3~4주에걸쳐조사를받고여행증명서를발급받은뒤한국에입국한다. 과거태국이민국수용소의열악한실태가수차례언론에보도된바있다. 방콕이민국수용소에서탈북자들이수감된방은약 130m 2 (40평) 정도로적당수용인원은 40~50명정도지만탈북자가한꺼번에몰릴때는 150명가까이수감될때도있다. 200) 탈북자들은누울공간이없어무릎을세운채잠을자고, 자리다툼이벌어지기도한다. 심지어비싼돈을주고자리를사는경우가발생하기도한다. 또한태국의덥고습한날씨때문에탈북자들의건강이악화될염려가있다. 2007년에는한 40세남성탈북자가방콕수용소에서뇌출혈로사망하기도하였다. 이때문에 197) 태국현지자문회의 (2017.09.19.). 198) N Korea Defectors a Dilemma, Bangkok Post, 2016.01.26. 199) 벌금의액수는관할법원이어디냐에따라달라진다. 방콕에서체포되어재판을받을경우가장높은수준인 6,000 바트를지불해야한다. 벌금을내지못하는경우일정기간구류형을살면벌금을탕감해준다는이야기도있었으나현지관계자와의면담결과구류형으로벌금을대신할수없으며벌금을반드시내야한다고한다. 태국현지자문회의 (2017.09.19.). 200) 태국수용소탈북자맞춤형프로그램필요, 데일리 NK, 2012.10.24. 126 북한인권정책환경분석

한국정부는 2008년당시대통령의지시로탈북자수용시설을태국에짓는방안을모색하였으나태국정부는 탈북자들을위해예외적인조치를취할수없다 며거부하였다. 201) 그러나김정은집권이후탈북자숫자가급격히줄어들면서이러한문제점들은다소완화된것으로보인다. 수감자의대부분은 40평정도의공간에 50명정도가수용되고있으며태국입국부터남한으로출국까지최장 1개월이내에모든과정이처리되는것으로알려졌다. 결핵등질병을가진경우치료를받을수있게하고현지음식이입에맞지않는사람들을위해도시락을제공하는등수용소환경개선을위해한국정부관계자들이여러가지로노력하고있는점은인정해야할것이다. 더구나탈북자이외에도각국에서들어온난민들이수용소내부에함께지내고있기때문에탈북자의생활환경만을개선하는것에는현실적어려움도존재하는것이사실이다. (2) 탈북자에대한태국정부의강제송환금지원칙태국에는탈북자이외에도미얀마내전으로인한실향사민 (displaced persons), 로힝야족 (Rohingya 族 ) 등주변국의정치적불안정으로난민의유입이끊이지않고있다. 202) 그러나각난민들에대한태국정부의대응이모두동일한것은아니다. 특정난민에대한태국정부의강제송환여부는난민발생국및관련국과의외교관계에따라정해진다. 예를들어태국은 2013년미얀마를탈출해푸켓에표류한로힝야족을본국으로송환시켰다. 태국과미얀마의관계는한일관계에비견될만큼역사적으로오랫동안복잡한갈등을겪어왔다. 그러나 1990년대초반태국은경 201) 태국이민수용소탈북자 400 여명 정부조치시급, 데일리 NK, 2010.05.06. 202) 앞서말한바대로태국은주변국에서흘러들어온불법월경자에게난민지위를부여하지않지만본고에서는편의상이러한사람들을 난민 이라고부르기로한다. 로힝야는미얀마북서부에거주하는소수민족으로대부분의인구가무슬림에해당하며불교국가인미얀마정부는이들에게시민권부여를거부하고추방을시도한다. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 127

제발전을위해미얀마와전략적으로협력관계를맺을필요성이대두되었고, 미얀마의소수종족을지원하지않겠다는뜻을분명히함으로써미얀마정부의환심을사고자노력했다. 203) 마찬가지맥락에서, 탈북자에대한태국정부의방침을이해하기위해서는태국과북한, 그리고남한과의외교관계를살펴볼필요가있다. 태국이탈북자를북한에강제송환하지않고남한정부에인도하는이유는크게세가지로생각해볼수있다. 첫째, 태국과북한사이의관계경색이다. 태국은라오스, 베트남, 캄보디아, 미얀마등공산주의노선을걸어온주변국과달리유일하게민주주의체제를유지하고있어북한과의이념적거리가상대적으로큰편이다. 또한북한이 1993년부터태국에서약 3억달러어치의쌀을매입하고이를갚지않아관계가나빠지기시작했으며, 204) 1978년태국인이북한으로납치되었다는의혹이 2005년도에뒤늦게불거지면서두국가의사이가악화되었다. 205) 즉, 태국으로서는탈북자를북한의요구대로송환해야할외교 정치적동기가적은편이다. 북한역시주변국과달리태국에게는탈북자송환문제로크게압박을가하지않았다. 둘째, 탈북자를남한정부에인도함으로써한국과의관계에서얻을수있는실질적인국익을생각해볼수있다. 태국은한국전에파병한전통적우방국이자전략적동반자관계로, 2012년한 태정상회담당시전략 203) 이병도, 태국 - 미얀마관계 : 소수종족문제를중심으로, 동남아연구, 제 22 권 1 호 (2012), pp. 67~100. 204) 태국상무부에따르면북한은 1993 년부터 2002 년까지태국으로부터 75 만톤의쌀을매입했고미변제금액이이자를포함하여 2 억 9,760 만달러에달한다. Can We Have Some More? Bangkok Post, 2015.08.22. 205) 주한미군으로월북했던찰스젠킨스는 2004 년일본으로탈출한뒤이듬해펴낸수기에서태국인아노차판초이가마카오여행중북한에의해납치되었다는의혹을제기하였다. 북한당국은이를공식적으로부인한다. Charles Robert Jenkins, The Reluctant Communist: My Desertion, Court-Martial, and Forty-Year Imprisonment in North Korea (Berkeley, Los Angeles, and London: University of California Press, 2005); 찰스 R. 젠킨스, 고백 ( 서울 : 물푸레, 2006). 128 북한인권정책환경분석

적동반자관계 MOU를체결하기도했다. 한국정부는 1987~2015 년까지총 4,638만달러의공적개발원조 (ODA) 를태국에제공하였으며, 206) 한국기업의대 ( 對 ) 태국투자는 2014년말을기준으로누계액이 22억달러에이른다. 또한 2015년말기준한국에체류하고있는태국인은 93,348 명으로, 이들의대부분은이주노동자들이다. 207) 즉, 태국은한국과정치 경제적으로밀접한관계를맺고있으며한국정부와외교적마찰을빚을경우국익에타격을입을소지가없지않다. 때문에태국은탈북자처리문제와관련해한국정부에암묵적인협력을제공하고있는것으로보인다. 208) 셋째, 인권규범준수에대한국제사회의압력을생각해볼수있다. 그동안태국은난민문제를처리함에인권보다는국가안보와이익을최우선적으로고려해왔다. 인도적차원의난민수용이결국끝없는난민행렬로이어질것이라는불안이작용했기때문이다. 따라서난민수용의대가가구체적인국익으로연결되지않는한본국송환을원칙으로한다. 209) 그러나 206) 국무조정실개발협력정책관실통계참조 <http://www.odakorea.go.kr>. 207) 2015 년말을기준으로한국에체류하는외국인은총 1,899,519 명이며태국 (4.9%) 은중국 (50.3%), 미국 (7.3%), 베트남 (7.2%) 에이어네번째로많은비중을차지한다. 법무부, 2015 출입국 외국인정책통계연보 ( 과천 : 법무부, 2016). 208) 위키리크스가 2009 년공개한미국정부의비밀문서에따르면한국과태국이탈북자처리에대해상호협의했음을보여주는내용이나와있다. 당시에릭 G. 죤 (Eric G. John) 태국주재미국대사는미국무부, 유엔, CIA 등에게보내는기밀문서에서 태국정부가 한국인을한국으로송환하는특별한정책 을펴고있다 며그까닭은 1 태국내에불법월경자수용시설이부족하고 2 한국정부가효과적으로로비를벌였기때문 (effective lobbying by the ROK government) 이라고분석한다. Thailand: A Key, If Sometimes Reluctant, Partner in Refugee Affairs, Wikileaks, 2009.12.05. 209) 2015 년 7 월태국정부는 100 명의위구르인을중국으로강제송환했다. 이는심지어터키정부가위구르인의망명을허락하겠다고밝혔음에도불구하고이뤄진조치여서 UN, 유럽연합 (EU), 미국정부, 국제 NGO 등의강력한비난을받았다. 당시터키국민들의항의시위로앙카라주재태국대사관과이스탄불의영사관이공격을받고잠정적으로폐쇄되었다. 쁘라윳찬오차총리는 이번일로태국과터키의무역관계가훼손되지않길바란다 면서도 동시에태국과중국의관계가훼손되는것을원치않는다 고말했다. 태국의난민송환이국익의문제와밀접히연관돼있음을보여주는대목이다. Why Thailand Forced Uighurs to Return to China, Atlantic, 2015.07.12. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 129

아세안 (ASEAN) 의리더격인태국의국제적위상이높아질수록국제사회여론을무시할수만은없는위치에놓이게되었다. 그동안국제사회는태국정부에난민협약가입을집요하게요구해왔으며, 유엔인권이사회는보편적정례검토를통해태국의난민문제를집중적으로제기해왔다. 이러한세가지맥락에서볼때탈북자에대한태국의강제송환금지방침은국익차원에서여러가지손익계산이반영된결과라고할수있다. 우선탈북자를북한의요구대로송환해야할정치 경제적동기가적고, 남한정부와의관계를생각할때탈북자북송은국익을해칠우려가있다. 국제사회의여론을고려하면탈북자에대한인도적지원과처우를제공해야한다. 탈북자를한국정부에인도하게되면한국과의외교적마찰을피하고국제사회에도탈북자문제를인도적으로처리했다는평가를받을수있다. 그리고태국이탈북자를북송하지않아북한정권의심기를건드린다하더라도어차피북한과의관계에서태국은잃을것이많지않다. 이상의복합적인이유때문에태국정부는다른난민과달리탈북자를강제송환하지않고한국정부에인도하고있는것으로보인다. 흥미로운것은태국은중국과달리탈북자문제를처리하는과정에서브로커가개입될여지가매우적다는점이다. 일단탈북자가태국에들어오면불법입국자로재판을받아한국으로송환되기까지전과정을국가가적법한절차에따라진행한다. 즉, 브로커의역량에따라탈북의성패가나뉠우려가없다. 따라서탈북자입장에서는태국을통한남한입국이 가장안전하면서도, 투명하고, 돈이적게드는탈북방법 이라할수있다. 210) 이렇게탈북의 시스템 이안정적으로갖춰져있기때문에태국은대부분의탈북자를빨아들이는통로가되었다. 그러나앞서기술한바와같이난민에대한태국정부의대응은철저히국익에기반한것임을기억할필요가있다. 태국은제1차세계대전때부 210) 현지자문회의 (2017.09.19., Thailand). 130 북한인권정책환경분석

터 대나무외교 (bamboo diplomacy), 즉주변정세에따라유연하게대처하는중립적외교로유명하다. 만약국제정세의급변으로현재의관행이국익에도움이되지않는다는판단이들면태국은강제송환금지원칙을철회할수도있다. 게다가주목할것은북한이김정은집권이후동남아국가들과의외교를강화해왔다는점이다. 북한은핵개발에따른대북제재와국제적고립이심화되면서이를탈피하기위한방편으로동남아국가들과의협력을모색해왔다. 동남아는전통적으로북한과우호적인관계를맺어왔으며, 한반도문제에대해서도한국의입장을강력하게지지하기보다는남북사이의중립적입장을늘취해왔다. 211) 말하자면북한에게동남아는전방위로경색된국제외교환경에서유일하게 숨쉴수있는곳 인셈이다. 212) 그러나 2017년초말레이시아에서발생한김정남피살사건으로북한에대한동남아국가들의여론이나빠지기시작했으며, 계속되는핵도발로인해북한에대해점차비판적입장을표명하였다. 싱가포르와말레이시아는 2016년과 2017년각각북한을비자면제대상국에서제외시켰고북한의맹방으로알려진라오스는 2016년한국무관부를자국내에개설하기로합의했다. 213) 북한의 6차핵실험직후아세안 10개회원국외교장관은공동성명을통해 북한핵실험을개탄하며엄중한우려를표명한다 면서북한에안보리결의와국제적의무를전면이행할것을촉구했다. 214) 북한의잇따른도발로한반도비핵화에대한일관된국제여 211) 이재현, 북한과동남아시아, ( 아산정책연구원이슈브리프 2017-08, 2017.02.20.); Kim Death Highlights N Korea Commercial Ties with SE Asia, Financial Times, 2017.02.20. 212) 김정남피살로시험대오른북한과동남아, 주간경향, 제 1216 호, 2017.03.07. 213) 국방부에따르면라오스는 2016 년한국과국방협력양해각서 (MOU) 를체결하고라오스에한국무관부를설치하기로합의했다. 라오스측은한반도평화와안정, 비핵화를지지하며유엔안보리대북제재결의안의완전한이행을위해필요한조처를하기로협의했다. 한국 - 라오스, 무관부상호설치합의 대북관계조정의향, 연합뉴스, 2016.06.30. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 131

론이형성되는만큼외교력을단지미 중 일 러 4 대강국에만집중할것 이아니라동남아에서도확대하는데좀더노력할필요가있다. 다. 기타지역에서의탈북자인권상황과정책환경탈북자는최종정착지로남한이외에도제3국행을선택할수있다. 주로브로커를통해태국을거쳐유럽에건너가거나, 태국주재미국대사관에망명을신청하는등의방법을사용한다. 한국은이과정에서신분확인등을위한절차에일정정도협조하고있는것으로알려졌다. 탈북자들이남한이아닌제3국행을희망하는이유중하나는, 한국행으로인해북한에있는가족이훨씬심한처벌을받을수있기때문이다. 현재가장많은탈북자가난민지위를획득하고거주하고있는국가는영국이며, 2016년을기점으로 585명이거주한다 (< 표 Ⅳ-4>). 탈북난민을받아들인국가는대부분유럽과북미에위치하고있으며오세아니아와중동국가들에도소수의탈북난민이거주한다. 유엔난민기구의통계를해석함에서한가지유의할것은, < 표 Ⅳ-4> 에나와있는난민의숫자는해당연도에해당국가에거주하고있는탈북난민의숫자를의미하며, 거주국가에서영주권혹은시민권을획득하면더이상난민이아니기때문에통계에잡히지않는다는점이다. 또한국가마다영주권신청자격에필요한거주연한이다르기때문에특정국가에탈북난민의숫자가많다고해서반드시그나라가탈북자를환영하는것이라고볼수는없다. 예를들어, 영국은 10년이상, 독일은 5년이상합법적으로체류한외국인에게영주권신청자격을부여한다. 영국은탈북난민에게쉽사리영주권을내주지않기때문에오히려탈북난민인구가높게집계되고, 독일은 5년만에영주권자격을부여하기때문에탈북 214) 우방 캄보디아도北핵실험비판 동남아서입지좁아진북한, 연합뉴스, 2017.09.13. 132 북한인권정책환경분석

난민의수가영국보다적게집계되는것일수도있다. 215) 문제는, 제3국망명을희망한탈북자의상당수가위장입국을시도한다는점이다. 탈북자가이미한국에정착하여새로운국적을취득하였음에도불구하고브로커를통해제3국에난민지위를신청하거나, 조선족이탈북자로위장하는경우도다수확인되고있다. 난민협약에따르면 새로운국적을취득하고, 또한새로운국적국의보호를받는경우 협약적용이종지 ( 終止 ) 된다. 위장망명탈북자의증가로난민지위심사및인정절차가강화되자난민지위를인정받는탈북자가급격히감소하였다. 영국은 2007~2008 년에만무려 512명의탈북자를난민으로받아들였지만신청자의대부분이탈북자가아닌조선족이라는언론보도가나오면서여론이악화되었다. 그결과영국에서난민지위인정을받는탈북자의숫자는매해열명안팎정도로급감하였고 2016년에는단한명의탈북자도난민지위를인정받지못했다. 216) 미국은난민협약의종지규정에도불구하고남한국적을취득한탈북자도망명을신청할수있다. 2004년제정된 북한인권법 은 북한인이대한민국헌법에따라향유할수있는법적시민권을이유로, 미국에서난민지위또는망명에대한자격을박탈당하는것은아니다 라고규정하고있기때문이다 ( 제302조 ). 이조항을근거로 1998년한국에입국해남한국적을취득한탈북자서재석이 2006년미국에서정치적망명을허가받기도하였다. 그러나최근에는제302조의무조건적인적용에제동을거는판결이내려졌다. 2015년미국법원은탈북자장성길의망명신청을기각하였는데, 장씨가탈북한뒤한국에서대학을다녔고취직을했으며인근에사는가족과교류하는등한국에 확실하게정착했기 (firmly resettled) 때문이었다. 217) 215) 송영훈, 해외탈북난민과국제사회의대응, ( 서울대통일평화연구원통일칼럼, 2011.10.24.). 216) UNHCR Population Statistics, <http://popstats.unhcr.org/en/asylum_seekers>. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 133

표 Ⅳ-4 난민지위를취득한탈북자거주현황 국가 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 영국 0 0 17 33 64 281 570 574 581 603 619 630 622 608 585 캐나다 0 3 4 4 4 4 4 4 23 64 119 127 126 126 485 독일 225 258 276 193 239 204 180 156 146 193 138 112 104 101 95 러시아연방 0 0 0 0 0 0 6 10 14 14 44 74 56 72 79 네덜란드 9 14 15 18 20 27 29 31 32 36 58 58 59 56 55 벨기에 0 0 0 0 0 7 9 13 22 31 61 68 66 46 36 호주 4 3 3 6 8 15 14 15 25 29 29 30 30 26 22 미국 0 7 9 9 30 22 23 25 25 25 23 23 22 19 13 룩셈부르크 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 5 6 6 12 노르웨이 3 3 3 4 5 9 13 14 14 14 14 14 14 13 12 덴마크 7 7 7 7 7 8 8 9 9 14 9 9 10 10 10 스웨덴 2 2 2 6 7 7 7 8 8 9 7 8 9 6 5 핀란드 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 2 0 아일랜드 5 5 5 5 5 6 6 6 6 5 1 1 1 1 0 이스라엘 0 0 0 0 0 2 2 2 2 1 1 3 3 3 0 쿠웨이트 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 스페인 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 0 스위스 2 1 1 1 6 6 6 4 4 4 4 2 2 2 0 예멘 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1 1 1 0 폴란드 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 0 프랑스 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 146 0 0 키르기즈스탄 0 0 0 0 2 5 6 7 3 2 2 0 0 0 0 멕시코 0 0 0 1 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 0 뉴질랜드 0 1 1 1 0 1 1 1 1 0 0 0 0 0 0 우즈베키스탄 1 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 총계 259 304 343 288 398 605 886 881 917 1052 1132 1167 1282 1101 1409 출처 : UNHCR Online Population Database, <http://popstats.unhcr.org/en/asylu m_seekers>. 217) 북한인권법제 302 조 (b) 항은탈북자가남한국적자로간주되어서는안되며이는탈북자들이미국의 이민및국적법 하에서난민 망명지위를획득할수있어야하기때문이라고명시한다. 재판부는이규정에근거해 타국에서이미완벽히정착한자의경우망명을불허한다 는 이민및국적법 규정의전제하에서만 북한인권법 제 302 조가적용될수있다고해석하였다. 즉, 한국국적취득여부와무관하게, 일단한국사회에완벽히정착해여러가지권리와혜택을누린자는 북한인권법 제 302 조의적용을받을수없다는것으로풀이된다. Sung Kil Jang v. Lynch, No. 11-73587 (9th Cir. 2015). 134 북한인권정책환경분석

미국정부는 2004년북한인권법이제정된뒤 2006년처음으로 9명의탈북자에게 난민 지위를부여했으며 2017년 8월현재까지총 212명의탈북난민을수용하였다 (< 그림 Ⅳ-2>). 2006년부터 2008년까지는탈북난민의수가가파르게증가했으나, 점점그수가줄어들어현재는매년 10~15년정도의탈북자가 난민 지위를부여받는다. 한국정부의탈북자지원이개선될수록이러한 재망명 신청은더더욱받아들여지기어려울것으로보인다. 그림 Ⅳ-2 미국이 난민 자격으로수용한탈북자수 (2006~2017 년 ) 40 35 37 30 25 22 25 23 22 20 15 10 9 8 17 8 15 14 12 5 0 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 출처 : Refugee Admissions Report September 30, 2017, U.S. Refugee Processing Center <http://www.wrapsnet.org/admissions-and-arrivals/>. 주 : 연도는미국의회계연도 ( 당해 10 월부터이듬해 9 월까지 ) 기준임. 3. 북한인권정책환경변화와특징 : 북한이탈주민 지금까지살펴본바에따르면북한이탈주민의인권상황을둘러싼정책환경의특징은크게두가지로요약해볼수있다. 첫째, 탈북자문제가김정은집권이후북한내부에서는물론국제사회에서큰쟁점으로부상하였고, 둘째, 주변국이탈북자문제를정치 외교적으로이용하기시작했다는점이다. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 135

가. 탈북자문제의쟁점화북한은과거탈북을생계를위한어쩔수없는선택으로간주하고방임내지묵과했으며, 지금처럼정치적으로민감한사안으로인지하지않았다. 그러나김정은은탈북자들이북한내부의실상을외부에알리는한편체제안정성에심각한위협을가하는존재로인식하기시작했다. 그결과, 탈북을원천적으로차단하기위해힘쓰는한편탈북자의재입북을유도함으로써김정은의애민정책을알리는수단으로활용하였다. 흥미로운것은, 북한이탈북자라는체제불안요인을단순히제거하는데그치지않고오히려이를쟁점화함으로써정치적선전도구로역이용한다는점이다. 특히최근재입북사례가늘어나면서북한이탈주민의사회부적응문제가대두되는등남한사회를적잖이놀라게하고있다. 이로미루어볼때, 탈북자인권문제가부각될수록북한은더많은재입북을유도해이를대대적으로홍보하고정치적으로활용하려들것이다. 따라서김정은집권하에서는탈북자문제를해결함에서남한및주변국들의더욱치밀하고노련한기획과공조가요구된다. 나. 정치 외교적자산으로서의탈북자인권탈북자문제가단순히골칫거리가아닌, 하나의정치 외교적자산으로활용될수있음을간파한북한은탈북자문제를남한및주변국과의협상테이블에서유리한입장을견지하기위한하나의외교적카드로사용하기시작하였다. 12명의탈북여성종업원문제를이산가족상봉제안과연계시킨것이대표적사례라할수있다. 이러한경향성은주변국에게까지영향을미치고있다. 탈북경로의주요경유지인중국과태국은남북한과의관계에서북한이탈주민문제가자국의이익을극대화시켜주는일종의외교적카드로활용될수있음을인지하고이에근거해관련정책을펴고있다. 중국은주변정세및남북 136 북한인권정책환경분석

한관계에따라탈북자검거를강화또는완화하며, 태국은남한과의정치 경제적이해관계를고려해탈북자를최종적으로남한에인계하는역할을도맡고있다. 이러한상황에서한국정부는탈북자문제해결의최종책임자로서의역할을통감하고, 주변국외교에보다힘써야한다. 한국정부는중국이탈북자의강제북송을중단하고남한행을묵과할경우얻을수있는반대급부를제시할수있어야한다. 또한아세안 (ASEAN) 을중심으로한동남아국가들과의외교관계를개선하는데주력해야할필요가있다. 북한의잇따른핵개발로북한에대한동남아국가들의여론이악화되는현시점은한국정부가이지역에서외교력을확장할수있는최고의적기라할수있다. 한국정부는탈북자문제를포함한북한문제를해결하기위해아세안을적극적행위자로끌어들이고, 범아시아지역안보차원에서의전략적제휴관계를공고히할필요가있다. Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 137

Ⅴ. 결론및정책적고려사항 한동호 Ⅳ. 북한인권정책환경 : 북한이탈주민 139

북한인권정책환경분석