12) 국정관리연구 제 11 권제 3 호 (2016. 12): 27-53 메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 배재현 세월호사고의충격과피해가아직채가시기도전에메르스사태로인하여전국민이또다시불안과불편을겪게되었다. 이와같은대규모재난사고는큰피해와함께우리나라국가재난대응체제의문제점을명확히보여주었다. 세월호사고시에는현장재난대응체제의문제점을드러내며그개선을필요로하였다면, 이번메르스사태에서는중대본과중수본의 2원적지휘체계가가져다주는문제점들을여실히보여준것이라할수있다. 따라서본논문에서는메르스사태시우리나라국가재난대응체제의대응과정을분석하고, 국가재난대응체계의주요문제점으로중대본-중수본 2원적재난대응체제와재난규모에따른중대본부장의권한이양문제를지적하고이의해결을위한국가재난대응체제개선방안을제시하였다. [ 주제어 : 메르스, 중대본, 중수본, 국가재난대응체제, 감염병 ] Ⅰ. 서론 2015년 12월 23일보건복지부는첫환자가발생한후 218일만에한국메르스사태의상황종료를선언하였다. 1) 이번메르스사태는 2015년 5월 20일질병관리본부에의해 MERS 환자의국내유입이확인된이후어쩌면쉽게통제될수있을것이라생각한 MERS는수도권을중심으로급격하게확산되었다. 이후 2달여간정부와보건당국, 국민모두메르스와의사투끝에 69일만인 2015년 7월 28일더이상의신규확진환자가발생하지않았고보건당국은메르스사태의 사실상종식 을선언하였다. 그리고 12월 1일자로위기단계를 관심 으로낮춘바있으며마지막으로메르스양성반응을보였던 80번째환자김모 (35) 씨가숨지고 28일이지난 12월 본논문은 2015 한국정책학회 한국지방정부학회공동추계학술대회에서발표하였으며, 이후수정 보완하여국정관리연구에투고한논문임논문접수일 : 2016.09.28, 심사기간 (1 차 ): 2016.12.06~12.16, 게재확정일 : 2016.12.16 1) 연합뉴스, 첫환자부터상황종료까지 218 일 국내메르스일지 (2015.12.23.)
28 국정관리연구 23일세계보건기구 (WHO) 의감염종료판단기준 2) 에따라메르스사태의종료를선언한것이다. 이를수치로살펴보면메르스확진환자수 186명, 완치자수 148명, 사망자수 38 명 ( 치사율 20.43%), 격리해제수 16,752명 ( 최대격리자수 6,729명 ) 으로집계되었다 ( 대한의사협회, 2016; 메르스포털 (www.mers.go.kr)). 메르스발생지역으로는경기도 ( 평택, 화성, 용인 ), 서울 ( 송파구, 영등포구, 강동구, 강남구, 광진구 ), 부산 ( 수영구 ), 대전 ( 서구 ), 충남 ( 아산시 ) 지역에서확진환자가발생하였고, 그외경유지역까지포함한다면강원, 충북, 충남, 전북, 경남, 경북, 제주지역까지확산될가능성이있었다. 3) 이처럼이번메르스사태는전국적으로확산되어감으로써전국민을불안과공포에떨게만들었다. 이에따라외국인관광객이크게감소하였고한국은행의발표에따르면이는국내총생산성장률을 0.1% 낮추는효과가있는것으로나타났다고하였다. 4) 뿐만아니라메르스불안심리때문에회복세를보이던국내소비, 관광, 여가등서비스업활동이둔화되었으며, 메르스로인해휴교한유치원과학교도 2,903곳이나되었다. 결국정부는메르스로인한피해극복과경기회복을위하여 11조 6천억원규모의추가경정예산을편성하였다. 5) 이러한상황에서보건당국의미흡한초기대응에더불어재난안전총괄기구인국민안전처는메르스예방수칙만담은미숙하고뒤늦은긴급재난문자를발송하였고, 특히국가적재난대응총괄조정기구인중앙재난안전대책본부 ( 이하 중대본 ) 대신비공식조직인 범정부메르스대책지원본부 를통하여대응해나감으로써중대본의역할과총괄조정기구로서의국민안전처의대응에대한비판이제기되었다. 하지만정부의메르스대응과정을면밀히확인해보면메르스대응에대한주관기관인보건복지부도중앙사고수습본부 ( 이하 중수본 ) 조차구성하지않고그이전단계의기구 ( 중앙방역대책본부및중앙메르스관리대책본부 ) 로만대응하였다. 이는재난대응조직구성의차원에서볼때국가가재난대응을한것이아니라사고대응정도의수준에서대응한것이라할수있다. 이처럼메르스사태는지난세월호사고에맞먹는국가적인대형재난임에도불구하고정부의재난대응은중대본과중수본을중심으로한공식적인재난대응시스 2) 세계보건기구의감염종료판단기준은특정바이러스에감염된환자가 '0 명 ' 이된뒤해당바이러스의최장잠복기의 2 배가지난시점이며, 메르스바이러스의최장잠복기는 14 일이다. 3) 메르스 (MERS) 포털 (www.mers.go.kr), 환자발생및경유의료기관 ( 검색일 : 2015.12.30.) 4) 연합뉴스, 이주열 메르스로관광업타격 국내서휴가보내자, 2015.7.22. 5) 머니투데이, 메르스 218 일, 유기체 한국에남긴것들 (2015.12.23.)
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 29 템을통하여체계적으로움직이는모습을보여주지못함과동시에사고수습과사고수습지원에있어서제역할을찾지못한듯보였다. '2015 메르스백서 ' 에서도, 중앙메르스관리대책본부관계자 245명을상대로실시한설문에서응답자의 76.4% 가 ' 지휘관리체계의변화가필요하다 ' 고답했다. 이는메르스대응컨트롤타워가정상적으로가동되지못했음을보여주고있는것이다. 따라서본논문에서는세월호사고이후 재난및안전관리기본법 개정으로인하여변화된최근의우리나라국가재난대응체계를바탕으로, 이번메르스사태에서국가재난대응체계가어떻게작동하였는지를살펴본후, 중대본-중수본을중심으로한국가재난대응체계의문제점과개선방안을제시해보고자한다. Ⅱ. 이론적 제도적논의 1. 우리나라국가재난관리체계 우리나라의국가재난대응체제는중대본을중심으로한재난대응시스템으로국가적재난이발생하면중앙정부차원에서는중대본 6) 과중수본 7) 을가동하여중수본은사고수습을담당하고중대본은해당재난에대한총괄조정기능을수행하는형태로이루어지고있다. 대규모재난발생시효과적인재난수습을위하여필요한경우에는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있도록하였다. 그리고중대본의지휘권강화를위하여중앙재난안전대책본부장 ( 국민안전처장관 ) 이중앙사고수습본부 ( 재난관리주관기관의장 ) 를지휘할수있도록하였다. 특히국가적재난발생시중대본이가동되지않더라도주관부처에서중앙사고수습본부를운영하여신속한사고수습을하도록하고있다. 8) 그리고효과적인재난수습을위하여중앙사고수습본부의장은시 군 구재난안전대책본부 ( 시장 군수 구청장 ) 를직접지휘할수있게하였다. 재난발생시지자체에서는지역재난안전대책본부 ( 시 도및시 군 구 ) 를설치하여 6) 중대본의본부장은국민안전처장관 ( 대형재난의경우국무총리 ) 이며중대본의주요기능은대규모재난의대응 복구등에관한사항에대한총괄 조정기능을수행한다. 7) 중수본의본부장은재난관리주관기관의장이며, 주요기능으로는재난의발생또는발생우려시재난상황의효율적관리및수습을총괄한다. 8) 이전에는중대본운영시에만가동되던중수본을중대본이가동되지않더라도주관부처에서중수본을운영하도록개정하였다 (2013.8.6. 재난및안전관리기본법 개정 )
30 국정관리연구 해당관할구역의재난수습등에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를한다. 그리고지역재난안전대책본부의본부장은시 도지사또는시장 군수 구청장이맡는다. 재난현장에서는긴급구조통제단 ( 중앙, 시 도, 시 군 구 ) 이긴급구조활동을수행하게되는데, 재난현장에서는원칙적으로시 군 구긴급구조통제단장이긴급구조활동을지휘하게되지만, 재난의규모나상황에따라시 도긴급구조통제단장혹은중앙통제단장이직접현장지휘를할수있다. 따라서재난현장에서긴급구조활동을하는긴급구조요원또는긴급구조지원기관의인력 장비또는물자운용에있어서는긴급구조통제단장 ( 소방 ) 의지휘 통제를따라야한다. 이에따라시장 군수 구청장이운영하는 재난현장통합지원본부 에긴급구조통제단장이인력이나물자등의지원을요청하는경우최대한협조하여야한다. 또한지난세월호사고시수차례발생하였던언론발표의혼선문제를해결하기위하여재난현장의언론발표등은긴급구조통제단장이지명하는자로일원화하여언론대응의혼선을방지하도록하고있다. 그리고정책심의기구로국무총리소속으로중앙안전관리위원회와안전정책조정회의를두고있다. 중앙안전관리위원회는국가안전관리기본계획, 재난안전사업예산심의등안전관리에관한중요정책을심의하며관계부처와안전관련업무를협의 조정하는기능을한다. 안전정책조정위원회는국가안전관리집행계획, 국가기반시설지정등재난안전관련주요사항에대한심의, 중앙위원회에상정될안건의검토 조정등의기능을한다. 위내용을그림으로나타내면다음 (< 그림 1>) 과같다.
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 31 < 그림 1> 국가재난안전관리체계 자료 : 국민안전처내부자료참고, 2015. 2. 박근혜정부국가재난안전관리체계의변화과정및주요내용 1) 박근혜정부출범과국가재난안전관리체계개편 박근혜정부가출범하면서국정목표의하나로국민안전을강조하였다. 그리고정부조직개편의핵심중하나로행정안전부를안전행정부로개편하여국민안전을최우선으로하는총괄부처로서의역할을수행하도록하였다. 단지명칭만바꾼것이아니라조직의측면에서도재난안전관리를총괄할 안전관리본부 를제2차관직속으로신설하여, 행정안전부시절재난안전실 (1실 6과 ) 을안전관리본부 (1본부 3국 9과 ) 로확대개편하였다. 9) 그리고조직개편에이어기능적인측면에서도국가재난 9) 안전관리본부는재난안전 비상대비정책수립시참모기능을했던 2 개국규모의재난안전실에지역발전정책국소속일부인력을흡수, 정부의재난안전관리를총괄하는조직으
32 국정관리연구 대응시스템을체계화하고, 재난관리총괄 조정기능강화를제도적으로뒷받침하기위하여 재난및안전관리기본법 의대폭적인개정 (2013.8.6.) 이이루어졌다. 주요내용을살펴보면, 첫째, 중앙재난안전대책본부중심의통합재난대응시스템을구축하였다. 우선중앙재난안전대책본부장 ( 안전행정부장관 ) 이중앙사고수습본부 ( 재난관리주관기관의장 ) 를지휘할수있도록법률에명확히규정하여지휘권을강화하였다. 이와함께, 기존의불분명했던중앙사고수습본부운영체계를보다명확히하기위하여, 중대본운영시에만가동되던중앙사고수습본부를중대본이가동되지않더라도주관부처에서중앙사고수습본부를운영하도록법률을개정하였다, 그리고재난현장의지휘체계를강화하기위하여재난현장에현장통합지휘소를설치 운영하기위한조항을신설함으로써일사불란한지휘체계를구축하도록하였다. 둘째, 역할이미미했던 조정위원회 10) 를 안전정책조정위원회 로개편하여재난관련주요사항에대한총괄 조정권을강화하였다. 셋째, 효과적인재난수습을위하여중앙사고수습본부의장이시 군 구재난안전대책본부 ( 시장 군수 구청장 ) 를직접지휘할수있도록하였다. 11) 넷째, 대통령훈령인 국가위기관리기본지침 에따라운용되던재난분야별위기관리매뉴얼의작성 운용근거를법률에규정함으로써체계적인관리가이루어지도록하였다. 다섯째, 재난발생시초기대응에대한혼선을막기위하여재난유형별 재난관리주관기관 ( 중앙행정기관의장 ) 12) 을명확히지정하도록근거규정을마련하였다 ( 배재현 박영원, 2014: 6~7). 13) 2) 세월호사고이후국가재난안전관리체계변화 ( 국민안전처신설과 재난및 안전관리기본법 (2014.12.30.) 개정 ) 박근혜정부의국가재난대응체계는새롭게개편된조직과재난관리체계가제대로 움직여보기도전에세월호사고 (2014 년 4 월 16 일 ) 가발생하면서우리나라재난대 로위상을강화하였다. 산하에는안전정책국을신설하였고, 기존재난안전관리관과비상대비기획관은재난관리국과비상대비기획국으로각각격상하였다. 10) 기존의 조정위원회 는경미한사항만협의 조정하기위한것으로, 중요정책의심의나부처간협의 조정은국무총리를위원장으로하는 중앙안전관리위원회 가담당하였다. 11) 동법제 15 조의 2 제 5 항 12) 재난관리주관기관 이란재난이나그밖의각종사고에대하여그유형별로예방 대비 대응및복구등의업무를주관하여수행하도록대통령령으로정하는관계중앙행정기관을말한다 ( 재난및안전관리기본법 제 3 조 5 의 2) 13) 이전에는재난관리주관기관을법률이아닌 국가안전관리기본지침 ( 대통령훈령 ) 에지정해놓음으로써실제사고발생시책임의혼선을초래하였다.
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 33 응체제는또다시큰변화를겪게되었다. 세월호사고시해경의미흡한현장대응, 안전행정부의재난관리컨트롤타워역량부족등의문제점들이대두되면서정부는국가재난안전관리총괄조직으로총리실산하에 국민안전처 를신설하는조직개편을하였다. 그리고재난안전컨트롤타워의구축을위하여안전행정부, 소방방재청및해양경찰청등에분산되어있는재난안전기능을국민안전처로통합ㆍ개편함으로써국민안전처는재난관리의머리에해당하는국가재난안전관리총괄정책기능과손발에해당되는육상과해상재난에대한긴급구조 긴급재난대응기능을한데묶어하나의기관으로통합하였다. 따라서국민안전처가신설됨에따라재난과관련하여조직적측면에서가장크게변화된것은소방방재청과해양경찰청이해체되어국민안전처소속본부로통합된것이라할수있다. 그리고국민안전처를중심으로국가재난대응기능과역할을강화하기위한내용을담은 재난및안전관리기본법 을개정 (2014.12.30.) 하였다. 주요내용으로는대규모재난발생시효과적인재난수습을위하여필요한경우에는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사 14) 할수있도록하며, 신속한긴급구조를위하여재난현장에특수기동구조대의투입과긴급구조기관의통합지휘권행사등에관한사항을정하고, 국민안전처장관이재난및안전관리사업예산의사전협의를하도록하는등재난및안전관리체계를강화하고자하였다. 특히이번법개정에서중요한부분은현장의재난대응역량을강화할수있도록지휘권을보장하고중대본, 지역재난대책본부등은현장에대해 지휘 하는것이아니라 지원 하는것임을보다분명히하였다. 해당내용을살펴보면, 2013년 8월 6일 재난및안전관리기본법 개정시재난현장의지휘체계를강화하기위한방안으로지역재난안전대책본부 ( 이하지대본 ) 가재난현장에 재난현장통합지휘소 를설치하고부단체장으로하여금이를지휘하도록함으로써현장을지원해야할지대본이오히려긴급구조를지휘하는현장지휘관을다시지휘하도록해놓았다. 하지만세월호사고이후개정한법에서는긴급구조기관의통합지휘권행사를보장하고이전지대본이설치하였던 재난현장통합지휘소 를 재난현장통합지원본부 로바꾸어해당기구가 지휘 기구가아닌 지원및협력 기구임을명확히하였다. 14) 재난및안전관리기본법 제 14 조제 3 항에서는중앙대책본부장을국가안전처장관이하도록규정해놓고, 동법제 14 조제 4 항에 1. 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우, 2. 국민안전처장관이국무총리에게건의하거나제 15 조의 2 제 2 항에따른수습본부장의요청을받아국민안전처장관이국무총리에게건의하는경우에는중앙재난대책본부장을국무총리가수행할수있도록추가적인규정을두고있음
34 국정관리연구 3. 선행연구검토 본연구와관련한선행연구들로국가재난관리체계와관련한연구와메르스, 구제역등감염병관련한재난대응연구들을검토해보았다. 먼저국가재난관리체계개선에대한연구들로는대형재난에다수기관이효율적으로대응하기위한통합적재난관리체계구축과관련한연구들 ( 위금숙, 2009; 이영재, 2010; 고창석, 2012 등 ) 이다수존재하고있다. 이들연구는재난대응을위한협력적거버넌스체계구축과같은형태로도연구되고있는데, 이러한연구들은대부분재난대응시중대본-중수본의역할은그대로두고단일부처조정하에다수기관간연계를어떻게강화할수있는지, 모든재난에대한종합적관리는가능한지, 총괄적자원동원및통합훈련은어떻게수행해나갈지등에대해연구하고있다. 그러므로본연구에서는국가재난대응체계의핵심부분인중대본-중수본의관계와역할에대해논의하고자하는부분에서그차이가있다. 그리고국가재난대응체계에관한연구들중중대본과중수본의역할정립에관한연구들 ( 안철현, 2011; 양기근 ; 2012 등 ) 도있다. 해당연구들은재난대응체계에있어서중대본과중수본의역할에초점을맞추었다는점에서본연구와유사하나중대본-중수본의분리운영을기본으로하여이들이제역할을하기위해서는어떻게해야하는지에대하여연구한것으로, 본연구에서는중대본과중수본의통합을포함한역할및관계정립에관해논의하고있는점에서차이가있으며, 또한최근개정된 재난및안전관리기본법 에따른중대본부장의변화된지위에따른문제를함께다루고있다는점에서본연구의의의를찾을수있다. 메르스관련연구들로는메르스사태가미쳤던여러사회적파장의영향으로재난대응의차원뿐만아니라보건의료적측면, 지리역학적측면, 법적측면, 언론보도행태, SNS 이슈분석등다양한분야에서관련연구가진행되었다. 이중메르스와같은감염병재난대응과관련한연구로는메르스사태에따른보건의료체계의문제점을중심으로정부및병원의대응과관련한전반적인문제점을지적하고개선방안을제시한연구들 ( 이재갑, 2015; 강기흥, 2015 등 ) 이대부분을차지하고있다. 선행연구를종합해봤을때, 본연구는첫째, 국가재난대응체계와관련한법 제도적측면과실제정부의대응을비교분석함으로써메르스사태에있어서정부재난대응의문제점을도출하고자한점, 둘째, 재난및안전관리기본법 에규정된국가재난대응체계에따른메르스사태에대한중앙정부차원의대응, 그중에서도재난대응에있어가장중심이되는중대본-중수본운영체계와관련한부분을보다
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 35 심층적으로다루고있다는측면에서그차이가있다. 특히최근개정된 재난및안전관리기본법 에따른중대본부장의변화된지위에따른문제를포함하여, 중대본과중수본의통합논의및역할관계정립에관해논의하고있는점에서그의의가있다. 4. 분석의틀 본연구는메르스사태시이루어진정부의재난대응체계가법적인절차와규정에따라제대로작동하였는지를분석하여문제점과개선방안을도출하고자하는논문이다. 그러므로메르스사태에따른우리나라국가재난대응체제의대응과정을분석하기위하여메르스사태의진행과정에따른국가재난대응체계구성및대응현황을분석한후, 이를 재난및안전관리기본법 에서규정하고있는국가재난대응체계에대비하여각각의재난대응조직들의역할, 법적지위등을분석함으로써정부대응조직들의적절성여부를파악하였다. 그리고이를바탕으로메르스사태의정부대응에있어공식적인재난대응조직인중대본-중수본이운영되지못한이유와문제점을관련법제도와매뉴얼등을통해분석하였다. 이를그림으로나타내면다음과같다. < 그림 2> 분석의틀
36 국정관리연구 Ⅲ. MERS 사태와우리나라국가재난대응체제운용현황분석 1. MERS 사고상황에따른국가재난대응체제운영현황분석 MERS와같은감염병재난의소관부처는보건복지부이다. 2015년 5월 20일질병관리본부는 MERS 환자의국내유입을확인하였고, 이와함께질병관리본부는감염병위기대응상황을 관심 에서 주의 단계로격상하고중앙방역대책본부를설치하였으며질병관리본부장이이를지휘하였다. 메르스감염사태가점점확산되자 5월 28일보건복지부는복지부내보건복지부차관이총괄하는 중앙 MERS 관리대책본부 를구성 운영하였다. 6월 2일메르스격리자가 1,364명으로 1,000명을넘어서는등사태가심각해지자보건복지부는 중앙 MERS 관리대책본부 본부장을복지부차관에서복지부장관으로격상하여메르스확산방지대책을추진하였다. 15) 그리고 6월 4일에는 메르스민 관종합대응 TF 도구성하였다. 중대본의역할을해야하는국민안전처는보건복지부장관이 중앙 MERS 관리대책본부 를지휘하게된다음날인 6월 3일보건복지부의사고수습을지원하기위하여 범정부 MERS 대책지원본부 (7개부처 ) 를운영하였다. 16) 그리고보건복지부의방역업무지원을위하여 중앙 MERS 관리대책본부 와지원본부간영상회의체계를구축 (6월 5일 ) 하고실시간정보를공유하도록하였다. 지자체에서도각시 도및시 군 구별로 MERS 지원대책본부를구성하였다. 서울시의경우 5월 20일보건기획관을본부장으로한 서울시 MERS 지원대책본부 를운영하여, 5월 27일부시장으로격상한후, 6월 4일서울시장이서울시 MERS 지원대책본부장이되어운영하였다. 15) 보건복지부가보건복지부장관을본부장으로하여구성한 중앙 MERS 관리대책본부 는 재난및안전관리기본법 에따라국가재난시재난관리주관기관이구성하도록되어있는중앙사고수습본부가아니며, 그전단계의사고대응을하는기관이라할수있다. 보건복지부는이조직의운영을위하여 중앙메르스관리대책본부설치및운영에관한규정 을보건복지부훈령으로마련하였다. 16) 국민안전처가국민안전처장관을본부장으로하여구성한 범정부 MERS 대책지원본부 또한 재난및안전관리기본법 에따라국가재난시국민안전처가구성하도록하고있는중앙재난안전대책본부가아니며, 지난세월호사고시국무총리를본부장으로구성하였던 범정부사고대책본부 와유사한비상적기구라할수있다.
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 37 2. 국가재난안전관리체제와 MERS 대응기관분석 국가적재난시재난대응을위한주요기구로는중앙재난안전대책본부, 중앙사고수습본부, 지역재난안전대책본부, 긴급구조통제단등이있다. 여기서긴급구조통제단의경우는건물붕괴, 화재, 선박침몰등의경우인명구조를위하여소방이나해경에서구성하는것으로이번 MERS사태에서는상황판단회의를통하여 119구급대를중심으로비상대응반을운영하였다. 이번 MERS 사태시중앙재난안전대책본부는공식적으로구성되지않았지만, 국민안전처장관을본부장으로하고있는 범정부 MERS 대책지원본부 가중앙재난안전대책본부의역할을수행하였던것으로여겨진다. 현상황은국가적재난상황으로볼수있으나중앙정부의정무적판단에따라보건복지부에서재난대응상황을 주의 단계로유지하고있었으며, 이에맞추어국민안전처는중대본의역할은수행하되공식적인기구형태는중대본이아닌범정부지원기구의형태로운영하였던것이다. 황교안국무총리또한취임 (2015.06.18.) 과동시에메르스사태에선봉에서여러부처를총괄하며지휘 조정하였으나이또한중앙재난안전대책본부장으로서의역할을수행하였던것이아니라국무총리로서역할을수행하였던것이다. 17) 만약국민안전처가중대본을구성하여메르스사태에대응해나가고있었더라면아마도국무총리가 재난및안전관리기본법 개정에따라처음으로중대본부장으로서역할을수행하였을것이라여겨지지만, 국민안전처가중대본을구성하지않고있었으므로황교안국무총리도얼마전세월호사고당시정홍원국무총리가했던것처럼단지총리의자격으로메르스대응을위한법정부적지원과조정역할을수행하게되었던것이다. 하지만보다중요한부분은 MERS사고에대응한보건복지부 중앙 MERS 관리대책본부 또한중앙사고수습본부가아니었다는것이다. 앞서살펴본바와같이국가적재난이발생하게되면재난관리주관기관은중대본이구성되지않더라도중앙사고수습본부를구성하여재난상황에신속히대응하도록하고있다. 그러나 중앙 MERS 관리대책본부 가보건복지부장관을본부장으로하여중수본의역할을수행하고있었다고는하지만공식적으로중수본은아니며, 중수본가동전단계의기구 17) 앞서논의한바와같이 재난및안전관리기본법 제 14 조제 4 항에서는범정부적차원의통합대응이필요한경우등에있어서는국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있도록하고있다
38 국정관리연구 라고할수있다. 18) 그리고질병관리본부는 중앙 MERS 관리대책본부 에포함되어협력하고있었으며, MERS 사고대응을위한지역재난안전대책본부로는서울시의 서울시 MERS 지원대책본부 등지자체별로시 도및시 군 구메르스대책본부를구성하여운영하였다. 종합해보면현 MERS 상황에있어서국가의재난대응체제운영상황은국가적재난시중앙정부차원에서구성하도록되어있는중수본및중대본은아직가동되지않은상황에서그전단계수준의사고대응체제로대응해나간것으로볼수있다. 아무리정부가메르스사태로인한사회적, 경제적파급효과를고려한정무적판단에따라이루어진조치라할지라도, 이번메르스사태에서정부가국가재난대응의양대축이자가장강력한권한과권위를가진중대본과중수본을구성하여공식적으로대응하지않고비공식적인기구를구성하여대응한것은분명바람직하지못한형태일뿐만아니라많은논란을야기하게될부분이라할수있다. 정부의주장에따르면대외적인이미지문제외에특별한이유가없었으며, 중앙 MERS 관리대책본부 나 범정부 MERS 대책지원본부 가했던역할또한중수본과중대본의이름으로수행할수있었던것과동일한일을수행하였기때문이다. 이는국민들이볼때책임을회피하기위한것으로비칠수있다. 따라서불필요하게비공식적인기구를내세우기보다는공식적인기구를구성하여대응했어야했다. 3. 메르스위기경보수준과중대본 중수본의운영시점분석 정부의메르스대응에있어서가장논란이되었던부분은보건복지부가메르스사태의심각성은인식하면서도국제적신임도하락, 외국인관광객감소, 국내경제위축등국내 외제반상황을고려하여메르스위기경보수준을 주의 단계로유지하면서재난대응은 심각 단계에준하여대응하였다는부분으로과연이것이타당하다고볼수있느냐는것이다. 이로인하여메르스사태에대한국가재난대응체제가중대본-중수본체제가아닌비공식적인기구들을구성하여대응하게되는형태를만들었기때문이다. 19) 18) 매뉴얼상에서보더라도보건복지부는감염병발생시우선중앙방역대책본부을구성하여대응하다가상황이심각해지면중앙사고대책본부를구성하여대응해나가도록되어있으며, 중앙 MERS 관리대책본부 와같은기구는매뉴얼상에도없는조직이다 ( 보건복지부, 감염병 위기관리표준매뉴얼 p.14 등참조 ). 19) 앞서논의한바와같이보건복지부가보건복지부장관을본부장으로구성한 중앙메르
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 39 위와같은정부대응의타당성여부를파악하기위하여먼저보건복지부의 감염병 위기관리표준매뉴얼 에서규정하고있는위기경보단계들과그구분의적절성을검토한후, 법률과규정의일치성여부를살펴보기위하여중대본 중수본운영에있어서상위법률인 재난및안전관리기본법 의내용과그집행규정인 매뉴얼 의내용을비교분석하였다. 그리고중대본지침과중수본매뉴얼의관련규정을분석하여실무수준에서의중대본과중수본의구성 운영의연계성을살펴보았다. 1) 매뉴얼위기경보단계의적절성 보건복지부의 감염병 위기관리표준매뉴얼 을살펴보면위기경보수준은 관심, 주의, 경계, 심각 의 4단계로되어있으며, 각단계별보건복지부의임무 / 역할을살펴보면감염병이발생한경우위기경보단계 심각 수준이되어서야중수본을운영하도록되어있다 ( 아래 < 표 1> 참고 ). 여기서각각의위기상황과단계를살펴보면, 관심, 주의, 경계 단계의내용은쉽게구분이가는반면, 경계 단계과 심각 단계의구분이모호해보인다. 경계 단계에해당하는상황을살펴보면, 해외신종감염병의국내유입후타지역으로전파되었거나국내신종 재출현감염병이타지역으로전파된경우이며, 심각 단계에해당하는상황은해외신종감염병의전국적확산징후, 국내신종감염병의전국적확산징후, 재출현감염병의전국적확산징후등이있을때이다. 여기서이번메르스사태에서나타난상황에비추어볼때, 경계 단계에해당하는 해외신종감염병의국내유입후타지역으로전파되는경우 와 심각 단계에해당하는 해외신종감염병의전국적확산징후 는서로다른단계로구분하기매우어렵다고볼수있다. 따라서보다신속하고실질적인재난대응을위해서는위기경보수준을보다명확히하거나유사하고불명확한 경계 단계와 심각 단계를하나로합쳐 3단계의체제로바꾸는것이보다효과적일것이다. 스관리대책본부 와국민안전처가국민안전처장관을본부장으로구성한 범정부메르스대책지원본부 는모두중수본도중대본도아닌사고대응기구이며, 이는정부가메르스사태에있어서대형재난대응체제가아닌사고대응수준의대응기구의형태로대응한것이다.
40 국정관리연구 < 표 1> 위기경보수준과보건복지부의임무 / 역할 수준내용보건복지부의임무 / 역할 관심 (Blue) 주의 (Yellow) 경계 (Orange) 심각 (Red) 해외의신종감염병발생 국내의원인불명감염환자발생 해외신종감염병의국내유입 세계보건기구의감염병주의보발령 국내에서신종 재출현감염병발생 해외신종감염병의국내유입후타지역으로전파 국내신종 재출현감염병타지역으로전파 해외신종감염병의전국적확산징후 국내신종감염병의전국적확산징후 재출현감염병의전국적확산징후 징후활동감시 대비계획점검 - 상황신속파악 평가, 위기경보발령및대응방안강구 협조체제가동 - 위기상황평가및위기경보발령 - 각기관별비상방역체계점검 - 유관기관과의업무협의체구성및협조요청 대응체제가동 - 위기상황평가및위기경보발령 - 각기관별비상방역가동협조체계준비 - 중앙사고수습본부운영준비 대응역량총동원 - 중앙사고수습본부운영 ( 중앙방역대책본부포함 ) - 상황모니터링및위기경보발령 - 범정부적대응체계구축 운영강화지속 - 국가모든가용자원파악및동원방안마련 - 대국민홍보강화 - 지속적언론모니터링으로국민및언론등여론파악 자료 : 보건복지부, 감염병 위기관리표준매뉴얼, 2014, p.6. 을바탕으로재구성 2) 재난및안전관리기본법 과매뉴얼상중대본 / 중수분구성 운영기준의모호성 중대본 / 중수본구성 운영에관한내용은 재난및안전관리기본법 과이를구체적으로집행하기위한관련매뉴얼에모두규정되어있으며, 그내용은반드시일치하여야한다. 따라서매뉴얼과 재난및안전관리기본법 에서의중대본 중수본운영기준의내용을살펴봄으로써, 정부대응의적절성과매뉴얼과법률에서규정하고있는중대본 중수본운영기준의일치여부를파악할수있을것이다. 위에서살펴본바과같이보건복지부는현재위기단계수준이 주의 단계이기때문에매뉴얼에따라서중수본을설치하지않았다고하였다. 우선당시의위기수준은누가보더라도 경계 혹은 심각 단계에있었으며매뉴얼의내용을보더라도최소한 경계 혹은 심각 단계가되어야했음을알수있다. 또한정부의얘기처럼여러제반여건을고려하여위기단계만 주의 수준으로유지하고대응은 심각 단계의수준에서하고자하였다면 심각 단계에서구성해야하는중수본을구성한다음그에따른조치들을실시했어야했다. 이미국민들뿐만아니라국제적인우려와불안이매우커진상황에서정부가보다적극적이고체계적인대응시스템을보여주지못하고, 낮은위기단계로국민들을안심시키려한것은미숙하고순진한대응
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 41 으로여겨지며, 이는오히려국민들의불안만증가시킬따름이다. 그리고 재난및안전관리기본법 제15조의2 제1항에서는중앙사고수습본부의설치 운영기준으로 재난관리주관기관의장은재난이발생하거나발생할우려가있는경우에는재난상황을효율적으로관리하고재난을수습하기위한중앙사고수습본부를신속하게설치 운영하여야한다 고되어있다. 매뉴얼이란것은법률을집행하기위해만들어진규정이나지침인것이며법의집행은법률의목적과취지에따라이루어져야한다. 그러므로위법률의규정에따라보건복지부는메르스사태발생시신속하게중수본을설치 운영하였어야했다. 여기에는세월호사고이후신설된지얼마지나지않아또다시대형재난을맞이하게된국민안전처의움직임등을고려해볼때, 정부의중수본미구성은이후중대본구성에대한부담과도연결되어있었다고여겨진다. 20) 하지만지난법개정 (2013.8.6.) 에따라대형재난발생시중대본이구성되지않더라도주무부처가중수본부터구성하여신속히사고대응을하는것이순서이다. 그리고중수본의신속한사고대응으로사고수습이조기에마무리되면중대본은구성하지않아도상관없는것이다. 21) 3) 중대본지침과중수본매뉴얼의불일치 중대본과중수본의구성시기에대한혼란의원인을실무수준에서검토해보기위하여각기구에대한구성 운영시기등을규정하고있는매뉴얼과관련규정을살펴보고비교해보았다. 메르스사태에대한중대본 중수본의구성 운영과관련하여감염병에대한중수본운영관련내용이 감염병 위기관리표준매뉴얼에규정되어있는것처럼감염병과같은사회재난과관련한중대본구성 운영에대한내용은 사회재난관련중앙재난안전대책본부의구성및운영에관한규정 ( 대통령훈령 ) 에 20) 아마도신설된국민안전처는감염병재난주무부처는보건복지부이므로사고에대한대응및수습은보건복지부가하는것이맞음에도불구하고중대본을구성하게될경우, 세월호때와같이사고대응에대한모든책임이중대본으로집중될것을우려하여중대본구성을미루고또보건복지부의중수본미구성도용인한것이아닌가하는추측도가능하다고본다. 하지만이와같은경우국민안전처는보건복지부의중수본구성을우선요구하거나, 중대본구성을통하여중수본구성이함께이루어질수있도록국가재난대응체계를가동하는것이바람직한대응이라볼수있을것이다. 21) 중앙메르스관리대책본부의한담당자와의전화통화시중대본이구성되어야중수본이구성되는거아니냐며지난법개정내용을아직모르고있는사람도있었다 ( 중앙메르스관리대책본부관련담당자전화인터뷰, 2015. 06. 23).
42 국정관리연구 규정되어있다. 22) 보건복지부의감염병에대한매뉴얼에서는위기경보수준을 4단계로하고있으며이중최고단계인 심각 단계에서중수본을구성 운영하도록되어있지만, 국민안전처의사회재난과관련한중대본구성 운영에대한규정에서는위기단계를 준비 단계와 비상 단계의 2단계로하고있다. 준비 단계는사회재난발생에대비하는단계로서비상단계의중대본운영을위해준비하는체계를갖추는것을말하며, 비상 단계가우리가일반적으로알고있는정부의중대본구성 운영단계라할수있다. 이러한 비상 단계의중대본운영시기란사회재난의발생위험이상당한수준에이르렀거나사회재난이발생한단계또는중앙재난안전대책본부의본부장이이에준하다고인정하는단계로규정하고있으며, 상황판단회의를통하여이를결정하게된다 ( 사회재난관련중앙재난안전대책본부의구성및운영에관한규정 제 6조제1항1호 ). 따라서이번메르스사태는 비상 단계에해당된다고볼수있으므로중앙대책본부장은상황판단회의를통하여중대본을구성하고, 보건복지부로하여금중수본을구성하도록하는것이바람직하였을것이다. 중대본과중수본은국가재난대응체계의양대축으로상호협력의기반안에서신속하고효과적인재난관리를위하여중수본은재난대응 수습임무를담당하고중대본은사고수습을위한지원 조정역할을담당한다. 그리고이에따라각기관의구성 운영의시기 방법을법률에규정해놓은것이다. 그럼에도불구하고위규정들에서는서로에대한연계와협력에대한내용은거의없이각자의기구구성및운영에대해서만규정해놓음으로서상호유기적인협력 지원이이루어지기어렵고각자의역할분담마저명확치않게된것이다. 결과적으로재난발생시중대본과중수본의구성 운영에있어서도동일한틀에의해유기적으로움직이는것이아니라각자의기준에따라제각기설치 운영하도록되어있는것이다. 22) 이규정은 2014 년 4. 월 25 일전면개정하여시행되고있는것으로 2014 년 11 월 19 일정부조직개편으로국민안전처가신설되고, 2014 년 12 월 30 일 재난및안전관리기본법 이개정되어시 군 구에설치운영하는재난현장통합지휘소가재난현장통합지원본부로그역할과명칭이변경되었음에도불구하고아직이러한부분들이반영되지않은채예전의규정을그대로유지하고있다. 별표 1,2 등에있는부처의명칭도안전행정부장관, 소방방재청등이전명칭그대로이다. 이와같이행정부공무원들이업무를수행함에있어서법률의변화를반영하지않은채법률의내용보다도그하위법규인규정만보며이에집착하는행태를보이는것은큰문제이며, 이러한행태가결국메르스사태에서법률보다 심각 단계에서중수본을구성한다는매뉴얼만을고집하게되는결과를야기하였다.
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 43 < 표 2> 중앙재난안전대책본부운영체계 구분 준비단계 비상단계 내용 특별한사회재난발생의징후는없으나사회재난이발생하는경우에신속한대응을위하여상시대비하는단계 사회재난의발생위험이상당한수준에이르렀거나사회재난이발생한단계또는중앙재난안전대책본부의본부장이이에준하다고인정하는단계 Ⅳ. 메르스사태에대한국가재난대응체계의문제점 정부의메르스대응과정분석결과여러가지법 제도적인모호함과혼선이있음을알수있었다. 이러한문제를야기하게된가장근본적인부분으로우리나라의국가재난대응체제에있어서중대본과중수본의 2원적지휘체제및역할관계에대하여검토해볼필요가있을것이다. 위에서살펴본바와같이중대본과중수본관련규정들이상호유기적이지않고완전히독립적으로자신들의역할에대해서만규정하고있는부분도이러한 2원적지휘체계를반영하고있다고볼수있다. 그리고이를논의함에있어서는중대본운영에있어서중대본부장을국민안전처장관에서국무총리로격상 ( 혹은지휘교대 ) 시키는문제도함께고려해보아야할것이다. 1. 중대본과중수본의 2 원적지휘체계문제 먼저우리나라국가재난대응체제에있어서중대본과중수본의관계와역할을살펴보면다음과같다. 현재중대본과중수본은대부분장관급기관으로양기관이함께운영되는경우실제재난현장에있어서는일원화된명령및보고체계가아니라두개의명령기관과보고체계가존재하게된다. 그리고이로인한비효율성과혼선이발생할가능성이매우크다. 사실이문제점은이전의재난대응사례에서도지속적으로지적되어온부분이다. 정부도이와같은문제를해결하기위하여법적으로는중대본이중수본을지휘 23) 할수있도록하고있으나동일한장관급기관이 ( 또한중수본보다해당재난대응에대한전문성이떨어지는기관이 ) 다른장관급 23) 정부는 2013 년 8 월 6 일 재난및안전관리기본법 개정을통하여동법제 15 조 ( 중앙대책본부장의권한등 ) 제 3 항에중앙재난안전대책본부장이중앙사고수습본부를지휘할수있도록법률에규정하였다.
44 국정관리연구 기관을실질적으로지휘하기에는현실적인어려움이분명히존재한다. 24) 오히려권한과책임관계등이모호하게되어반응속도가느리고필연적으로책임회피위주의소극적대응과혼란이발생하게된다. 25) 이번메르스사태에서도국민안전처는중대본부로서의본질적인기능에대해서는제대로인식하지못하고국민안전처의역할에대한국민들의여론을의식하고최소한의책임을다하기위해긴급재난문자를발송하였다가오히려여론의역풍을맞게되었다. 26) 중대본의주요기능은재난에대한총괄조정및지원으로재난대응을위한관련부처들의협력적대응을촉진하고조정하는역할을수행하여야한다. 하지만이또한국민안전처장관의위상으로는부총리급인기재부, 교육부를비롯한각부처장관들을컨트롤하기에는버거운실정이라할수있다. 이번메르스대응에서도국민안전처장관이메르스사태로인한경제적 문화적 사회적여파를최소화하기위하여각부처를총괄 조정하는모습은보기어려웠으며, 총리가이를주재하였거나황교안총리가선임되기이전에는최경환경제부총리가총리권한대행으로국무회의형태의부처별대응및역할을조정하는역할을수행하였다. 27) 물론상황에따라서총리가선제적으로나서서신속한대응을위해각부처를지휘해나갈수있다. 하지만재난발생시중대본을구성하여관련부처의지원과협력을요청하고총괄 조정하는역할은기본적으로국민안전처장관이수행해야할역할이다. 2. 국민안전처장관과국무총리의중대본부장권한이양문제 중대본부운영에있어서국민안전처장관과국무총리로의중대본부장격상 ( 혹은지휘교대 ) 과관련한부분을검토해보면다음과같다. 해당규정은세월호여객선침몰사고수습과정에서안전행정부장관이중앙대책본부장직을수행하면서지적된재난관리및대응에있어서의총괄 조정역량부족문제와같은장관급부처들과의업무협조미흡등의문제점을개선하려는것으로그취지와필요성이인정된다고 24) 사실중대본의기능은중수본을지휘하는것이라기보다는중수본이재난대응및관리를잘할수있도록지원하는기능을해야하며, 중대본의지휘권은중수본지원을위한인적 물적자원을동원할때행사하여야하는것임 25) 류층 (2015), 도심대형재난에있어현위기대응시스템의진단과개선대책, 삼풍백화점사고 20 주년우리사회의재난안전진단과과제자료집, p.60. 26) 경향신문, 국민안전처긴급뒷북문자 손씻기 등예방수칙 17 일만에긴급재난문자로발송빈축, (2015.6.8.) 27) 머니투데이, 최경환, 메르스 임시등판 성공적?, 경제부총리, 총리대행, 메르스컨트롤타워 등 1 인 3 역, 2015.6.10.
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 45 할수있다. 28) 하지만재난의규모등필요에따라권한을직속상관에게이양할수있도록한해당조항에대해서는다음과같은논란의여지가존재한다. 이와같은조직형태의장점으로는대규모재난의효과적인수습을위하여필요한경우중앙대책본부장의권한을국무총리가수행토록하여재난수습의총괄 조정역량을강화할수있다. 의도하는대로역할분담이잘이루어진다면, 국무총리가직접지원을지휘함으로써대규모재난시매우중요한부처간협력및지원을보다효과적으로이끌어낼수있을것이다. 하지만이로인하여지휘체계와사고대응에있어서혼란을야기할수있다. 29) 우선, 첫번째권한이양사유인 국무총리가범정부적차원의통합대응이필요하다고인정하는경우 라는기준자체가추상적이며모호한기준 30) 이라할수있다. 뿐만아니라중앙대책본부가구성되는재난의경우, 재난의대응및수습을위해서는대부분범정부적차원의통합대응이필요하다. 다시말해범정부적차원의통합대응이필요한경우자체가바로중대본이필요한경우로국민안전처장관이중대본을운영하는것과동일한기준이라할수있다. 따라서만약적극적인총리가존재할경우, 재난발생시총리가적극적으로나서중앙대책본부장의권한을행사할가능성이존재한다. 둘째, 국민안전처장관이국무총리에게건의하거나수습본부장의요청을받아국민안전처장관이국무총리에게건의하는경우 이다. 이때만약소극적인국민안전처장관이존재할경우, 조금만상황이확대되면국무총리에게중앙대책본부장의권한을이양하고자할수있을것이다. 위와같은상황들은국민안전처장관의책임과역할을약화시키며, 조직운영상혼란을야기할가능성이있다. 또한위와같은모호한기준을가지고상황에따라직속상관과지위를교대해야한다면지휘체계및재난대응과정에있어서혼란을야기할수있을것이다. 28) 안전행정위원회, 재난및안전관리기본법 일부개정법률 ( 안 ) 검토보고서, 2014.11. 29) 재난및안전관리기본법 제 14 조제 4 항에서규정하고있는국무총리가중대본부장의권한을행사하기위한범위나기준을구체화하기어려움. 사실국무총리가중앙대책본부장의권한을행사할수있는기준으로제시된 2 개의규정은 대형재난 이발생한경우에해당한다고볼수있으며, 대형재난 의발생이란것은그기준이모호함 30) 폭설, 집중호우등과같은자연재난의경우강설량이나강우량등객관적인기준을바탕으로재난의규모를가늠할수있으며중대본의구성기준또한명확히규정되어있지만, 세월호침몰사고, 경주리조트붕괴사고, MERS 등사회재난의경우에는인명피해혹은재난피해만으로재난의크기를구분하기어려우며그사고가미치는사회적파장등을고려한주관적인기준에의해판단하게됨
46 국정관리연구 3. 법률적근거없는재난대응조직구성 재난및안전관리기본법 제14조에서규정 31) 하고있는중앙재난안전대책본부와동법제15조2에서규정 32) 하고있는중앙사고수습본부의구성요건을살펴볼때, 메르스사태와같은사회적피해와영향력이큰사고는재난상황이라고보아야하며, 메르스와같은재난이발생한경우에는위법률에따라중앙사고수습본부 ( 본부장 : 보건복지부장관 ) 와중앙재난안전대책본부 ( 본부장 : 국민안전처장관 ) 를구성하여신속한재난대응을수행해야한다. 33) 하지만정부는메르스사태에대해심각한재난상황은아니지만심각단계와유사한대응을하겠다고하며, 공식적인재난대응조직대신이에준하는기능을하는새로운조직을구성 운영하였다. 이에보건복지부는중앙사고수습본부가아닌 중앙 MERS 관리대책본부 ( 본부장 : 보건복지부장관 ) 를구성하였고, 국민안전처또한중앙재난안전대책본부가아닌 범정부 MERS 대책지원본부 ( 본부장 : 국민안전처장관 ) 를구성 운영하였다. 따라서이는 재난및안전관리기본법 에따라국가재난시중앙정부차원에서구성하도록하고있는중앙재난안전대책본부나중앙사고대책본부가아니며, 지난세월호사고시국무총리를본부장으로구성하였던 범정부사고대책본부 와유사한비상적기구라할수있다. 메르스사태와같은대형감염병사고에대응함에있어서신속한사고대응과수습으로국민의안전을책임지는중요한역할을해야하는중앙정부의대응조직을공식적인재난대응조직이아닌비상적조직을활용한것은바람직한대응으로보기어렵다. 특히, 이러한조직들은법적인근거가미흡한조직들이다. 특히 범정부 MERS 대책지원본부 는법적인근거도없는조직이며, 중앙 MERS 관리대책본부 의경우 중앙메르스관리대책본부설치및운영에관한규정 을보건복지부훈령으로제정하긴하였으나. 국민의생명과안전을다루는중요한조직의근거규정을법률이아닌부처의행정규칙으로규정하는것은미흡한부분이라할수있다. 이와같 31) 제 14 조 ( 중앙재난안전대책본부등 ) 1 대통령령으로정하는대규모재난 ( 이하 대규모재난 이라한다 ) 의대응 복구 ( 이하 수습 이라한다 ) 등에관한사항을총괄 조정하고필요한조치를하기위하여국민안전처에중앙재난안전대책본부 ( 이하 중앙대책본부 라한다 ) 를둔다. 32) 제 15 조의 2( 중앙및지역사고수습본부 ) 1 재난관리주관기관의장은재난이발생하거나발생할우려가있는경우에는재난상황을효율적으로관리하고재난을수습하기위한중앙사고수습본부 ( 이하 수습본부 라한다 ) 를신속하게설치 운영하여야한다. 33) 강기흥 (2015, p.31) 또한이와관련하여 메르스와같은감염병에대해서도국민안전처가관심을가지고관여하였어야할 재난 에해당된다 고주장하였다.
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 47 은조직들은문제가발생하였을경우법적인책임을담보하기어려울수있으며, 공식적인정부의재난대응조직이있음에도불구하고법적인근거도미흡한별도의비상적기구를구성하여대응한것은정부의재난대응에대한국민들의신뢰를얻기어려울것이다. 4. 매뉴얼의모호성과법 제도적불일치 정부가메르스사태를심각한재난상황이아니라고보고 중대본-중수본 을구성하지않은근거중하나로 감염병 위기관리표준매뉴얼의위기경보수준이중수본을운영하도록규정하고있는 심각 단계가아니었기때문이라고하였다. 이는위에서살펴본 재난및안전관리기본법 의재난상황에대한규정과이의실무집행규정인 매뉴얼 의규정이실제사건을통해볼때일치하지않을수있다는것을보여준다. 이문제는앞의분석에서논의한바와같이재난관리매뉴얼의위기경보단계구분의모호성에도그원인이있을것이다. 하지만그렇다하더라도여기서보다중요하게생각할부분은정부가업무를수행할때상위규정인법률에무게를두기보다는실무단계에서적용하는하위규정 ( 훈령, 매뉴얼, 지침등 ) 을더중시하였다는것이다. 메르스발생당시메르스환자와격리자가급속도로늘어나많은국민들이불안해하였고정부의적극적인재난대응을요구하고있었다. 이럴경우정부는단지매뉴얼의내용만을엄격히적용할것이아니라국민들의불안감을감소시키고안전을확보하기위하여상위법우선원칙에따라법률규정에대한폭넓은해석을적용할필요가있었다. Ⅴ. 국가재난대응체계개선방안 이번 MERS 사태에비추어볼때, 우리나라의국가재난대응체계에있어서중대본과중수본의 2원적재난대응체제의효율성및효과성에대한보다구체적인연구가필요해보인다. 중대본-중수본의 2원적재난대응체제와중대본부장운영에있어서국민안전처장관과국무총리의중대본부장권한행사에대한부분들을종합적으로고려해볼때, 우리나라의국가재난대응체제의효과성과효율성을높이기위하여다음과같은개선방안을고려해볼필요가있다.
48 국정관리연구 1. 중대본 - 중수본지휘체계의통합및단일지휘체계구축 현재중대본 - 중수본으로나뉘어진재난대응지휘체제를통합하여하나의기구로 운영할필요가있다. 34) 이를통하여재난대응지휘체계를단일화함으로써재난대응 지휘체계를보다단순화하여신속하고효율적인재난대응체계의틀을갖추도록할 필요가있다. 그리고중대본부장은국민안전처장관으로하며, 대책본부위원으로 각재난관련중앙부처장관을두고, 재난관리주관기관의장은사고대응및수습을 책임지는체제로하는것이다. 다만여기서현재의중대본부장운영체계를고려해볼때중대본부장을국무총 리로하는방안도대안으로고려해볼수있을것이다. 우리나라의경우, 중대본의 역할에비추어볼때, 현실적으로총리정도의권한을가져야각부처를통합조정 하고지휘할수있으므로국가적재난이발생하여중대본이구성되어야할경우에 는총리가본부장이되어각부처의역할을총괄 조정하여사고수습을지원하도록 할수있을것이다. 이경우국민안전처장관은중대본의간사역할을수행함으로써 총리를뒷받침하도록하면된다. 일본의경우에도국가적재난에있어서는내각을 책임지고있는총리가모든책임을지고재난대응에앞장서고있다. 이러한지휘체계개선에있어서한가지더고려해야하는부분이있다. 국민안 전처장관과국무총리의중대본부장권한이양문제이다. 신속하고효과적인재난관 리를위해서는재난대응체제가단순화되어야할것인데, 우리나라는재난대응지휘 체계도 2 원화 ( 중대본 - 중수본 ) 되어있을뿐만아니라총괄기관인중대본의장도국 민안전처장관과국무총리가그권한을다투도록되어있다. 만약중대본 - 중수본을통합하지않고현재의 2 원화체계를유지한다하더라도재 난관리를총괄조정하는중대본부의지휘관은총리든국민안전처장관이든한사람 으로일원화해야할것이다. 다만원칙적인측면에서보다바람직한방향은국민안 전처장관에게재난안전에관한모든권한을일임하는방안이라여겨진다. 현재의 법률체제에따라모호한기준을가지고상황에따라직속상관과지위를교대해야 한다면국민안전처장관이긴급한재난상황에서소신껏일하기어렵다. 국민안전처 34) 중대본 - 중수본통합방안에대한연구는찾기어려웠으나이러한부분을지적한사례연구가있었다. 윤혁수전해양경찰청차장은 태안기름유출사고현황과효율적인해양오염방제를위한개선방안 이라는논문에서 2007 년충남태안유류오염사고시지휘체계가재난관리와오염방제로이원화되어중앙재난안전대책본부 ( 행정자치부장관 ) 과중앙사고수습본부 ( 해양수산부장관 ) 의이중적지휘체계가존재하였다. 이중적지휘체계는혼란만가중시킬뿐이며사고처리의신속성을위해서는단순한지휘체계가필요하다고하였다 ( 윤혁수, 2008: 29).
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 49 가국무총리실소속이긴하나재난및안전관리업무의총괄 조정자는국민안전처장관이다. 국민안전처가재난안전에관한총괄기구로자리잡기위해서는재난의규모가크던작던국가재난담당수장인국민안전처장관이지속적으로관리및대응을해나가는것이바람직하다고볼수있다. 이번 MERS 사태에서와같이대형재난이발생한경우국무총리는국민안전처장관과자리를바꾸어국민안전처장관의보좌를받으며중대본부장을맡아운영할것이아니라총리의위치에서인적 물적자원을동원하고다양한민관의협력을이끌어내어국민안전처장관이재난에효과적으로대응할수있도록지원하는역할을하는것이원칙적인재난대응조직운영의측면에있어서바람직한방향이라볼수있을것이다. 2. 재난및안전관리기본법 체계에입각한재난대응체계확립 국가가공무를수행하기위해서는명확한법적인근거에입각하여일을해야한다. 이를바탕으로업무수행에따른법적인책임을지게되는것이다. 이번메르스사태대응에있어서보건복지부는 재난및안전관리기본법 에규정되어있는중앙사고수습본부가아닌 중앙 MERS 관리대책본부 를구성하였고, 국민안전처또한중앙재난안전대책본부가아닌 범정부 MERS 대책지원본부를구성하여대응하였다. 이와유사한형태의대응이바로이전의대형재난인세월호사고시나타났었다. 정부는세월호사고시발생했던총체적혼란상황을수습하기위하여국무총리를본부장으로 범정부사고대책본부 라는비상기구를구성하였다. 메르스사태에대한정부의소극적인대응이유를유추해보면, 세월호사태이후연이은재난사고발생에따른국민적불안감의확산방지, 정부의재난대응에대한자신감결어, 세월호사고당시 범정부사고대책본부 를통한재난대응경험 35) 등이복합적으로작용하였을것으로여겨진다. 이처럼정부는공식적인정부의재난대응조직이있음에도불구하고법적인근거도미흡한별도의비상적기구를구성하여대응하였다. 국민의생명과안전이걸려 35) 세월호사고시정부는세월호사태의대응을위하여국무총리를본부장으로 범정부사고대책본부 를구성하였었다. 하지만당시상황은세월호실종자 사망자수등사고관련각종현황집계오류, 실종자수색및구조미흡, 유가족등에대한구호체계미비등전반적인재난대응에있어중대본, 중수본모두국민들의신뢰를잃고있었고, 당시중대본부장을중심으로일사분란한재난관리가거의불가능한상황에있었으므로국무총리가전부처를총괄하는비상적기구인 범정부사고대책본부 를구성하여대응한것이다.
50 국정관리연구 있는매우중요한업무를수행하는재난대응조직을이와같은형태로운영한것은정부의재난대응에대한국민들의신뢰를얻기어려울뿐만아니라, 이후법적인책임성에문제가제기될우려도있다. 따라서향후재난대응에있어서도또다시이러한상황이발생해서는안될것이며, 재난발생시 재난및안전관리기본법 의규정에따라관련조직들을단계별로구성하여유기적으로운영함으로써체계적인재난대응체제를확고히해나가야할것이다. 3. 재난관련매뉴얼및지침개선 현재각각의조직운영에중점을두고마련되어있는중대본운영지침과중수본운영매뉴얼을상호유기적대응이가능하도록개선함으로써재난에대한두기관의협력적대응을강화할필요가있을것이다. 이를위해서는재난관련매뉴얼에대한전반적인개선이필요해보인다. 우리나라의모든재난대응매뉴얼의위기경보수준은 4단계로구분되어있다. 통일성있는틀에입각한제도마련도중요하겠지만재난대응을위한틀은현실을잘반영하는것이보다중요할것이다. 따라서모든위기경보단계를획일적으로 4단계로나누기보다는재난의유형에따라 3~4단계로유연하게구분하는것이보다바람직할것이다. 그리고매뉴얼의위기경보수준과대응관련내용은실제상황에맞게현실적으로작성하도록하고 재난및안전관리기본법 의취지에부합하도록재난대응매뉴얼개선하여야할필요가있다. 또한정부는제도의적용에있어서이번과같이법률의규정 ( 중대본및중수본운영시점에대해규정한 ) 을넘어선하위제도가있다고한다면, 하위규정인매뉴얼을근거로적용할것이아니라상위규정인법률에기반하여적용하는것이바람직할것이다. 또한전체적인매뉴얼작성 운용방식에있어서도개선도필요하다. 우리나라재난대응매뉴얼현황을살펴보면재난및국가기반분야 25개유형에따른표준매뉴얼 25개, 실무매뉴얼 200개, 행동매뉴얼 3,269개로세분화되어각기관별로작성하고있다. 모든기관이모든재난에대한매뉴얼을일률적으로만들도록하고있는행태에서벗어나야할것이다. 예를들어, 지역내에공항이없는곳에서는공항에서발생할수있는테러나재난상황에대한매뉴얼을만들필요가없을것이다. 그러므로다양한사고유형별로각각의매뉴얼을만들기보다는사고에대한대응형태를기준으로유사한대응을하게되는사고대응매뉴얼들은통합하는것이바람
메르스사태로본국가재난대응체계의문제점및개선방안 : 중대본 중수본운영체계를중심으로 51 직할것이다. Ⅵ. 결론 세월호사고의충격과피해가아직복구되기도전에, 메르스사태로인하여전국민이불안과불편을크게겪었으며, 간신히회복세에접어들었던국내경기도다시위축되었다. 정부의메르스대응과정을되짚어보면, 지난세월호사고에서와같이이번메르스사태또한방역실무자들이초기대응에실패함으로써발단이되었다. 그러나문제는초동대응실패이후이를수습하는과정에서우왕좌왕하며결단의시기를놓치거나대응역량의혼선을초래하고재난을키우며사태를악화시킨데있다. 실무선에서초동대응에실패했어도수습과정에서국가위기관리시스템이제대로작동했다면국가적규모의재난으로확대되지는않았을것이다 ( 평화연구원, 2015: 1~2). 메르스와같은국가적재난사태발생시정부는해당재난에대한관리능력과책임이있는재난관리주관기관이중앙사고수습본부를구성하여신속한사고대응과수습을하여야하며, 국민안전처는중앙안전대책본부를구성하여중수본의재난대응및수습활동을지원하고조정하는역할을수행하여야한다. 이때중대본의역할은정부부처는물론, 공공기관, 민간기관, 시민사회등과의연계, 협력, 조정을통하여중수본의사고대응과수습활동에범정부적지원이이루어질수있도록하여야할것이며, 해당사고와관련된사회적, 경제적, 문화적파급효과를최소화시키기위해노력하여야할것이다. 36) 이러한문제들을잘조정하고해결하기위하여국민안전처 ( 중대본 ) 를중심으로각부처들이함께협력하여종합적인대책을강구하여야한다. 또한이번메르스사태에서도국민안전처, 보건복지부는물론행정자치부까지모두지자체의메르스대응상황을각기다른양식에따라보고하도록한부분은하루빨리고쳐져야하는관료문화의병페이다. 대규모재난시구성되는중대본, 중수본등국가차원의재난대응조직들은권한과지휘권을행사하기위해서가아니라지역의현장재난대응을지원하기위해서참여하는것임을명심해야할것이다. 36) 이번메르스사태에있어서경제적 문화적인측면에서는메르스확산으로인한국내경기침체, 외국인관광객감소, 문화예술공연및각종행사취소등이며, 교육적인측면에서는학교휴업으로인한학업일수문제및수학여행등각종외부활동등을들수있다.
52 국정관리연구 그리고무엇보다도이번메르스사태를통해분명히드러난중대본-중수본의 2 원적지휘체계의문제점과국민안전처장관과국무총리의중대본부장지휘교체로인한재난대응체계의비효율성을해소할필요가있으며, 이를위해서는기관통합및권한재조정이이루어져야할것이다. 이를통하여보다단순하고신속한기본에충실한재난대응시스템을구축하고지속적인연습과훈련을통하여국가의재난대응역량을강화하여야할것이다. 참고문헌 강기흥. (2015), 메르스사태와중앙 지방간법적거버넌스, < 인권과정의 > 452호 20~35, 대한변호사협회. 고창석. (2012), 한국의재난관리체제개선을위한연구 : 재난관리체제의구조적속성을중심으로, 경희대학교행정학과박사학위논문. 국회안전행정위원회. (2014. 11), < 재난및안전관리기본법 일부개정법률 ( 안 ) 검토보고서 > 국회도서관. (2011). < 재난관리체계 >. 류층. (2015). 도심대형재난에있어현위기대응시스템의진단과개선대책, < 삼풍백화점사고 20주년우리사회의재난안전진단과과제자료집 >. 머니투데이. (2015.6.10.). 최경환, 메르스 임시등판 성공적?, 경제부총리, 총리대행, 메르스컨트롤타워 등 1인 3역 보건복지부. (2016). 2015 메르스백서 : 메르스로부터교훈을얻다. 보건복지부. (2014. 6). < 감염병 위기관리표준매뉴얼 > 보건복지부 질병관리본부. (2015.6.3.). < 메르스 [MERS] 대응지침 > 사회재난관련중앙재난안전대책본부의구성및운영에관한규정, ( 전부개정, 2014. 4. 25., 대통령훈령제330호 ) 송윤석. (2009), 서울재난관리조직에대한재난관리공무원간의인식비교분석, < 한국화재소방학회논문지 > 23(4), 154~164, 한국화재소방학회. 연합뉴스. (2015.7.22.). 이주열, 메르스로관광업타격 국내서휴가보내자 위금숙. (2009) 우리나라통합적재난관리체계구축방안기획연구 : 재난대응을중심으로, 국립방재교육연구원. 위금숙. (2009), 우리나라통합적재난관리체계구축방안기획연구 : 재난대응을중심
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