지방분권강화를위한헌법개정방안 모색을위한전문가간담회 일시 : 2017 년 12 월 7 일 ( 목 ) 14:30 15:30 장소 : 국회입법조사처세미나실 ( 국회도서관 4 층 ) 주최 : 국회입법조사처 제주특별자치도의회
간담회개최목적 현재국회는헌법개정특별위원회에서지방분권강화를위한주요과제를논의하고있으며, 정부에서도자치분권추진을위한지침을발표하는등, 행정부와입법부에서분권강화를위한다양한방안을모색하고있음 향후지방분권강화를위한개헌방안을모색하고자국회입법조사처와제주특별자치도의회가공동주최하는전문가간담회를개최함 주제및발표자, 토론자 제1발표자 : 하혜영입법조사관 ( 국회입법조사처 ) - 제목 : 지방분권강화를위한개헌논의와과제 제2발표자 : 박원철의원 ( 제주특별자치도의회 ) - 제목 : 제주특별자치도성과와한계, 헌법적지위확보필요성과과제 토론자 : 강경식의원 ( 제주특별자치도의회 ) 토론자 : 김용범의원 ( 제주특별자치도의회 ) 토론자 : 나용해단장 ( 제주특별자치도특별자치제도추진단 ) 일시및장소 일시 : 2017 년 12 월 7 일 ( 목 ) 14:30 15:30 장소 : 국회입법조사처세미나실 ( 국회도서관 4 층 ) 행사주관 국회입법조사처, 제주특별자치도의회
진행일정 구분일정비고 [ 인사말및소개 ] 14:30 ~ 14:40 인사말및소개 (10 분 ) - 간담회참석자소개 주제발표 (20 분 ) [ 주제발표 ] 14:40 ~ 15:00 1. 지방분권강화를위한개헌논의와과제하혜영국회입법조사처입법조사관 2. 제주특별자치도성과와한계, 헌법적지위확보필요성과과제박원철제주특별자치도의회 지정토론 (25분) 사회김영일 ( 입법조사처정치행정조사실장 ) [ 종합토론 ] 15:00 ~ 15:25 - 강경식의원 ( 제주특별자치도의회 ) - 김용범의원 ( 제주특별자치도의회 ) - 나용해단장 ( 제주특별자치도 ) [ 질의응답 ] 15:25 ~ 15:30 질의응답 (5 분 ) - 참가자
목 차 인사말 주제발표 1. 지방분권강화를위한개헌논의와과제 1 국회입법조사처입법조사관 2. 제주특별자치도성과와한계, 헌법적지위확보필요성과과제 11 박원철제주특별자치도의회 지정토론 강경식의원 ( 제주특별자치도의회 ) 김용범의원 ( 제주특별자치도의회 ) 나용해단장 ( 제주특별자치도 )
국회입법조사처 지방분권강화를위한헌법개정방안모색을위한발제문전문가간담회 지방분권강화를위한 개헌논의와과제 하혜영국회입법조사처, 입법조사관
발제문 지방분권강화를위한개헌논의와과제 하혜영 ( 국회입법조사처, 입법조사관 ) 1. 서론 제20대국회에서 2016년 12월 29일 36인의의원으로구성된헌법개정특별위원회 ( 이하개헌특위 ) 를구성하였다. 개헌특위에서는지방분권과더불어정부형태, 기본권등주요과제를대상으로개헌논의를진행하고있다. 특히개헌에대한국민의견을수렴하고자국민대토론회를한달에걸쳐진행했으며, 최근에는개헌특위홈페이지 (www.n-opinion.kr) 를개설해특위활동과관련된정보를전달하는동시에, 국민들이의견을직접개진할수있도록하였다. 한편, 정부에서도 2017년 10월에향후 5년간자치분권추진을위한지침을발표하면서, 분권실현을위한지방분권형개헌방안을제안하였다. 이에따라이글에서는지금까지지방분권강화를위해논의되고있는헌법개정의주요쟁점과향후과제를살펴보았다. 2. 국회에서지방분권관련개헌논의 개헌특위에서는전국민을대상으로다양한의견을청취하고자헌법개정국민대토론회 를 2017 년 8 월 29 일부터한달간전국적으로진행하였다. 이에따라부산 울산 경남지 역을시작으로하여총 11 개지역에서토론회를개최하였다. - 3 -
토론회에서는지방분권과관련된주요안건을대상으로참여자들이다양한의견을제시하는자리를마련하였다. 주요안건은 ➀ 지방자치확대여부및수준, ➁ 지방자치단체의자치입법권확대여부, ➂ 지방세조례주의도입여부, ➃ 중앙-지방간사무배분의보충성의원칙규정여부, ➄ 총강에지방분권국가선언여부, ➅ 지방자치단체의종류명시여부, ➆ 기본권으로서의주민자치권신설여부등이다 ( 국회헌법개정특별위원회a, 2017). [ 표 1] 헌법개정국민대토론회개최현황 권역별 일자 개최장소 부산 울산 경남 8.29.( 화 ) 부산 ( 시청 ) 광주 전남 8.31.( 목 ) 광주 (5.18 기념문화관 ) 대구 경북 9. 5.( 화 ) 대구 ( 시청 ) 전북 9. 7.( 목 ) 전북 ( 도청 ) 대전 충남 세종 9.12.( 화 ) 대전 ( 시청 ) 강원 9.14.( 목 ) 춘천 ( 한림대 ) 충북 9.19.( 화 ) 청주 ( 충북대 ) 제주 9.25.( 월 ) 제주 ( 설문대 ) 경기북부 9.26.( 화 ) 경기의정부 ( 북부청사 ) 경기남부 9.27.( 수 ) 경기수원 ( 컨벤션센터 ) 인천 9.28.( 목 ) 인천 ( 문화예술회관 ) 자료 : 국회헌법개정특별위원회 한편, 제20대국회에서개헌특위의신설과함께전문적이고다양한분야의견해를듣고자 53인으로구성된자문위원회를 2017년 2월 2일에설치했는데, 그중에서지방분권관련위원은 6명이다. 해당자문위원회에서지방분권강화와관련해제시하고있는개헌안은다음과같다 ( 국회헌법개정특별위원회자문위원회, 2017). 자문위의자문목표는국가경쟁력을강화하고, 주민주권을실현하기위해서중앙집권적권력구조를벗어나국가기관간수평적분권과더불어중앙-지방정부간합리적분권을통해각정부가핵심역량에집중하도록하는데있다. 이에따라첫째, 헌법에지방분권국가를선언하고, 주민의자치권을조문화하는방안을제시하였다. 둘째, 중앙과지방정부간합리적역할분담을위해서, 정부간사무배분원 - 4 -
칙으로서보충성의원칙을명시하도록하였다. 즉사무배분과수행은주민에게가까운정부가우선처리하도록하는원칙을제시할것을제안하였다. 셋째, 지방자치단체의입법권을강화하는안을제시했는데, 중앙정부와마찬가지로지방역시법률을제정할권한을부여하였다. 단, 중앙정부의법률이지방자치단체의법률보다우선하는효력을지니지만, 지방의특성을반영하기위해필요한경우에는행정관리, 지방세, 주민복리와관련한주택, 교육, 환경, 경찰, 소방등에대해서는중앙정부법률과달리정할수있도록하였다. 넷째, 지방자치단체의지방재정확대를위해서, 지방세의종류, 세율, 세목및징수방법을지방자치단체의법률로정한다는규정을포함하였다. 그러나, 지방자치단체에과세자율성을부여할경우에지역간격차가심화되는것을막기위해서정부간연대차원에서재정조정이이루어지도록법률을정한다는내용도포함하였다. 그외지방자치단체와지방의회의기관구성과운영의자율권확대, 지방자치단체의종류는현행과같게하되, 변경시주민투표를거쳐법률로정한다는규정, 그리고지역대표형상원을신설하는것을골자로하는국회양원제도입등을제안하였다. 3. 행정부에서지방분권관련개헌논의 정부는 2017년 10월 27일에향후 5년간 자치분권추진을위한로드맵 을발표하면서, 연방제를버금가는강력한지방분권 을목표로삼았다. 그핵심전략은 ➀ 중앙권한의획기적지방이양, ➁ 강력한재정분권추진, ➂ 자치단체의자치역량제고, ➃ 풀뿌리주민자치강화, ➄ 네트워크형지방행정체제구축이다. 이러한목표를달성하기위한추진기반으로지방분권형개헌을제안하였다. 정부는분권형개헌지원으로 ➀ 지방분권국가선언, ➁ 자치입법권확대, ➂ 자치단체의사무범위확대, ➃ 과세자주권확대, ➄지방재정조정제도신설, ➅ 제2국무회의신설, ➆ 지방정부명칭변경을제안했으나, 아직까지구체적인방안은제시하지않았다 ( 행정안전부, 2017). - 5 -
[ 그림 1] 자치분권로드맵 ( 안 ) 자료 : 행정안전부 4. 쟁점과과제 (1) 지방분권국가선언 헌법총강에대한민국이지방분권국가임을선언하는조문을신설할지여부이다. 지방분권강화를위해서헌법에지방분권국가를선언하는것은상징성이있다는의견이다수이다. 다만, 우리나라가연방국가가아닌이상지방분권국가규정을두는것이적절하지않다는의견도있다 ( 국회헌법개정특별위원회b, 2017: 73). 구체적인조항에대해자문위원회지방분권분과에서는 대한민국은지방분권국가이다 로, 기본권분과에서는 대한민국은분권형국가를지향한다 로각각제안하고있다. (2) 중앙과지방간사무배분의원칙 지방자치의범위를확대하고이를헌법적으로보장하기위해중앙-지방간사무배분의원칙 ( 보충성의원칙 ) 을헌법에규정할지여부이다. 그동안헌법에보충성의원리를명문화할필요가있다는의견이다수였다. 다만, 지방자치법 에사무배분과관련한원칙 ( 제 8조 ) 과범위 ( 제9조 ) 등이명시되어있어서헌법에규정할필요가없다는의견도있다. 그 - 6 -
러나중앙과지방간합리적역할분담을위해서보충성의원칙을포함하는것은의미가 있을것으로보인다. 참고 : 지방자치법 제8조 ( 사무처리의기본원칙 ) 1 지방자치단체는그사무를처리할때주민의편의와복리증진을위하여노력하여야한다. 2 지방자치단체는조직과운영을합리적으로하고그규모를적정하게유지하여야한다. 3 지방자치단체는법령이나상급지방자치단체의조례를위반하여그사무를처리할수없다. 제9조 ( 지방자치단체의사무범위 ) 1 지방자치단체는관할구역의자치사무와법령에따라지방자치단체에속하는사무를처리한다. 2 제1항에따른지방자치단체의사무를예시하면다음각호와같다. 다만, 법률에이와다른규정이있으면그러하지아니하다. - 이하생략- 참고 : 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 제9조 ( 사무배분의원칙 ) 1 국가는지방자치단체가행정을종합적 자율적으로수행할수있도록국가와지방자치단체간또는지방자치단체상호간의사무를주민의편익증진, 집행의효과등을고려하여서로중복되지아니하도록배분하여야한다. 2국가는제1항에따라사무를배분하는경우지역주민생활과밀접한관련이있는사무는원칙적으로시 군및자치구 ( 이하 " 시 군 구 " 라한다 ) 의사무로, 시 군 구가처리하기어려운사무는특별시 광역시 특별자치시 도및특별자치도 ( 이하 " 시 도 " 라한다 ) 의사무로, 시 도가처리하기어려운사무는국가의사무로각각배분하여야한다. 3국가가지방자치단체에사무를배분하거나지방자치단체가사무를다른지방자치단체에재배분하는때에는사무를배분또는재배분받는지방자치단체가그사무를자기의책임하에종합적으로처리할수있도록관련사무를포괄적으로배분하여야한다. 4국가및지방자치단체는제1항부터제3항까지의규정에따라사무를배분하는때에는민간부문의자율성을존중하여국가또는지방자치단체의관여를최소화하여야하며, 민간의행정참여기회를확대하여야한다. (3) 자치입법권확대 현행헌법에서지방자치단체는 법령의범위안 에서자치관련규정 ( 조례, 규칙등 ) 을 제정할수있다. 그러나지방자치의성숙에비해자치입법권의범위가지나치게제한적 이란비판이있어왔다. 그동안자치입법권의확대필요성에대한공감대는형성되었으 - 7 -
나, 그범위와효력을어디까지인정할지에대해서는이견이있다. 참고 : 헌법 제117조 1 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며, 법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다. 일부는연방제정도의독자적인입법권을인정하자는의견과함께기존 법령의범위안에서 를 법령에저촉되지않는범위안에서 로개정하자는의견, 그리고 법률의범위안에서 로개정하자는안등다양하게제안되고있다. 자치입법권의확대여부는국내지방분권강화수준과밀접하게연관되어있는데, 우선전체적인분권강화수준 ( 지방자치강화형, 광역지방정부형, 연방정부형등 ) 을정하고, 이에맞게권한강화방안을논의해야할것이다. (4) 과세자주권확대 그동안지방재정의확대가필요하다는의견은다수이지만, 현행헌법은법률의근거없이세금을부과 징수할수없도록하는조세법률주의를채택하고있어서, 지방재정의확대에장애요인중하나라고지적되어왔다. 이에따라지방세에대해서는예외를인정하여자치법규등으로부과 징수할수있도록개헌하는안이제시되었다. 참고 : 헌법 제59조조세의종목과세율은법률로정한다. 이에대해서, 실질적인지방분권을구현하기위해서지자체의과세자치권을확보하여야한다는의견이있는반면, 지방분권이오히려부익부빈익빈을초래할수있다는의견, 과세자치권을부여하는것은시기상조이고국세와지방세구조를먼저개편하자는의견, 그리고자치재정권문제는법률개정으로가능하다는의견등이제시되었다 ( 국회헌법개정특별위원회b, 2017). 과세자주권의확대역시우리나라의지방분권강화수준에비례해설정해야하기때문에, 자치입법권과마찬가지로사전에전체적인분권강화수준을결정 - 8 -
한이후에확대여부를논의해야한다. (5) 지방자치단체의종류명시 현행헌법에서지자체의종류는법률로정하도록하였다 ( 국회헌법개정특별위원회b, 2017). 그러나정권교체나정치권의이해관계에따라행정구역이개편되는상황을방지하고자헌법에현행지자체의종류를직접명시하자는안이제안되었다. 이경우에사전에지나친정치적고려를차단하는데기여할수있다. 그러나향후사회적 경제적여건의변화에따라행정구역의신설또는개편이필요한경우에도탄력적인변경이어려워지는문제도있어서신중한검토가필요하다. 참고 : 헌법 제 117 조 2 지방자치단체의종류는법률로정한다. (6) 제 2 국무회의신설 현행헌법제 87 조이하에서국무회의의구성원, 심의사항등을규정하고있으나, 지자 체의참여규정은포함되어있지않다. 참고 : 헌법 제87조 1국무위원은국무총리의제청으로대통령이임명한다. 2국무위원은국정에관하여대통령을보좌하며, 국무회의의구성원으로서국정을심의한다. 3국무총리는국무위원의해임을대통령에게건의할수있다. 4군인은현역을면한후가아니면국무위원으로임명될수없다. 제88조 1국무회의는정부의권한에속하는중요한정책을심의한다. 2국무회의는대통령 국무총리와 15인이상 30인이하의국무위원으로구성한다. 3대통령은국무회의의의장이되고, 국무총리는부의장이된다. 제89조다음사항은국무회의의심의를거쳐야한다. -이하생략- - 9 -
이에따라, 대통령이광역자치단체장과함께국정을논의하는자리로제2국무회의관련규정을헌법에포함하는방안이현정부에서제안되었다. 제2국무회의의신설로인해국정과정에서지자체의의견이개진될수있어서, 분권강화에기여할것으로보인다. 그러나동규정은헌법개정보다는현행법 ( 지방자치법등 ) 에국가와지자체간의협력에관한규정을신설하는방안이합리적이란의견도있어서추후심도있는논의가필요할것으로보인다 ( 경제 인문사회연구회, 2017: 15). (7) 지방자치단체를지방정부로명칭변경 국내에서지방정부의법적개념으로 지방자치단체 라는용어를사용하고있는데, 현행법령을변경하기위해서는헌법상에서사용하는지방자치단체란명칭을먼저개정해야한다. 해당규정은제헌헌법에서부터사용해왔는데, 명칭의사용유래를보면, 일본의법률에서기인하다. 일본의경우헌법과지방자치법에서지방정부를 지방공공단체 란명칭으로사용하고있다. 향후지방자치기관의공공성과권위를향상시키기위해 지방정부 로의명칭변경은긍정적효과가있을것으로보인다. 다만, 이로인해전체법령과자치법규뿐만아니라각종공문서등이모두변경되어야한다. < 참고문헌 > 국회헌법개정특별위원회a, 헌법개정국민대토론회종합보고, 2017.10.11. 국회헌법개정특별위원회b, 헌법개정주요의제, 2017. 국회헌법개정특별위원회자문위원회, 자문위분과별개헌보고서, 2017.10.20. 경제 인문사회연구회, 지방분권과재정분권정책제언 : 융 복합정책연구, 2017. 하혜영, 지방분권강화를위한헌법개정논의와과제, 이슈와논점, 국회입법조사처, 2017. 행정안전부, 지방자치분권 5년밑그림나왔다, 2017년 10월 27일보도자료. - 10 -
국회입법조사처 지방분권강화를위한헌법개정방안모색을위한발제문전문가간담회 제주특별자치도성과와 한계, 헌법적지위확보 필요성과과제 박원철제주특별자치도의회, 의원
발제문 제주특별자치도 성과와 한계, 헌법적 지위확보 필요성과 과제 박 원 철 (제주특별자치도의회, 의원) 1. 지방분권 필요성 및 역대 정부정책 특징 중앙집권적 국가운영방식의 한계 국가발전기에 제한적 자원을 선택과 집중 전략 유효 사회가 성숙기에 들어서면서, 대내외 환경변화와 새로운 성장동력을 발굴하는데 한계에 있음 국민의 정부: 동북아 비즈니스 중심국가 전략 지방자치단체간 경쟁을 유도하는 지방분권 정책 추진: 중국경제 부상 등 대외환경 변화에 국가가 능동적으로 대응하기 위해, 경제특구를 지정한 분권 및 지방자치단체 간 경쟁 시스템 도입함 제주는 관광분야로 특화된 경제특구임 2002년부터 시작된 제주국제자유도시 성과는 전반적으로 미흡한 것으로 평가됨 02.4. 동북아 비즈니스 중심 국가 실현을 위한 정부 기본계획 확정 제주국제자유도시는 중국경제 부상에 따라 정부의 비전인 동북아 비즈니스 중심국가 실 현 (2002년)을 위한 전략적 경제특구임 경제특구: 경제자유구역, 외국인투자지역, 자유무역지역, 국제자유도시 - 13 -
제주는관광분야로특화된경제특구임 제주국제자유도시 - 근거 : 제주국제자유도시특별법 ( 공포 : 02.1.26, 시행 : 02.4.1) - 비전 : 관광, 비즈니스, 첨단산업, 물류, 금융등결합한동북아중심국제자유도시 기대효과 : 기존관광및 1차산업경쟁력강화와고부가치를통해산업구조의다양화도모 주요특례사항 외국인체류지역확대허가, 외국대학설립운영특례, 제주첨단과학기술단지조성, 제주투자진흥지구제도, 선박등록특구지정등 추진전략 자료 : 재정경제부 (2002), 동북아비즈니스중심국가실현계획. 참여정부 : 지방분권과균형발전 그리고특별자치도 국민의정부가경제정책을매개로권한이양 특례등으로균형발전을통한국가발전을추구했다면, 참여정부는경제정책을포함한모든정책을지방자치단체에서국가운영방식과같이자기결정권한을가지고추진할수있는지방분권을전면에내세움 - 14 -
특별자치도는이러한구상하에외교 국방을제외하여특별한자치를할수있도록출범시켰고, 국제자유도시의효율적조성을위한정책적수단의의미도포함하였음 - 특별자치로드맵을크게 3단계로제시함 1기능적분권화 2권력적분권화 3 ( 준 ) 연방적분권화 1 단계 : 기능적분권화 (Decentralization) - 단순행정기능 사무 재정의지방이전등 2 단계 : 권력적분권화 (Devolution) - 중앙정부권한분권화 자치입법권강화 자치재정권강화 : 국세의지방세이양 3 단계 : ( 준 ) 연방적분권화 (Transition to a federal system) - 지방정부의자기결정권강화 - 준연방형분권국가모델 : 영국, 프랑스, 스페인 - 연방형국가모델 : 미국, 독일, 스위스, 호주, 캐나다, 벨기에 문재인정부 : 자치분권로드맵 과제주특별자치도분권모델완성 5 대분야 30 대과제중지방분권형개헌지원분야 1. 지방분권국가선언 2. 자치입법권확대 3. 자치단체의사무범위확대 4. 과세자주권확대 5. 지방재정조정제도신설 6. 제 2 국무회의신설 7. 지방정부명칭변경 제주특별자치도분권모델완성과제발굴중에있음 < 제주특별자치도분권모델완성내용 > 지역주민의삶과밀접한관광 환경 산업분야정책결정권추가이양 * * 제주특별자치도출범 ( 06) 이후 5차에걸쳐총 4,537건제도개선 자치분권, 조세 재정분야분권과제추가발굴및이양추진 세종특별자치시행 재정권한확대등분권모델마련검토병행 - 15 -
2. 제주특별자치도로드맵 제주특별자치도기본구상안 (2005.5.20.) 지방분권의시범으로써 특별자치도 를통해헌법개정을거쳐연방국가수준으로확산시키겠다는구상임고도의자치권이인정되는친환경적동북아중심도시로육성 < 기본방향 > < 제 1 단계 >: 기능적분권화 현행헌법이허용하는범위내에서특례에관한별도의특별법제 ( 개 ) 정등을통해최대한의자율적결정권부여 중앙정부는대강입법으로특별법등기본법제를정하고, 제주도및주민이구체적지방자치제도선택 < 제 2 단계 >: 권력적분권화 고도의자치입법 조직 조세권등이인정되는준연방제적분권국가 (1국 2체제 ) 를위한헌법개정검토 포르투갈마데이라사례 : 자치지역에대한정치 행정특례를헌법에규정 ( 구체적내용은법률로정하되, 법률제안권 조세권등부여 ) 헌법개정을통해홍콩처럼민사, 형사, 경제, 소송절차등에관한독자적법규를제정할수있도록허용 위헌논란이있는사항은헌법개정시반영 < 제 3 단계 > ( 준 ) 연방적분권화 제주의 1국 2체제가성공적일경우전국적으로확대하여분권국가를구현 제주특별자치도기본계획 ( 05.10) 기본방향 제주도를자치입법, 조직및인사, 재정등자치행정전분야에걸쳐획기적인자치권을갖는 자치모범도시 로육성 이상적자유시장경제모델구축과 4+1 핵심산업육성으로경쟁력있는국제자유도시육성 - 16 -
제주특별자치도육성계획 : 크게 5 개분야 18 개육성과제가확정됨 1. 고도의자치권부여 분야육성과제주요내용 2. 단계적규제완화를통한자유시장경제모델구축 3. 핵심산업육성 자치입법권강화 자치조직 인사자율성강화의정활동역량강화주민참여의확대 재정자주권강화 교육자치제의선도적실시제주형자치경찰제시범실시특별행정기관이관 Negative System 추진 관광산업의활성화국제자유도시에적합한교육서비스제공특화된양질의의료서비스모델개발 육성첨단산업의육성청정 1차산업의육성 건설 교통분야 4. 산업인프라및여건의조성환경분야사회복지및보건분야 5. 추진체계제주특별자치도지원위원회구성 현행헌법틀속에서조례제정및규율범위를확대하여자치입법권강화 외교, 국방등국가존립사무를제외한모든사무의단계적자치사무화 국세의세목이양또는제주에서징수되는국세이양 ( 특별법제 4 조제 3 항 ) 3. 제주특별자치도한계 : 지방분권 1 단계수준에머무름 1) 특별자치도성과및한계 긍정적인측면 : 외형적으로는성장함 지방세 ( 예산 ) : 최근 5년간 ( 11-15 년 ) 연평균증가률 16.4% 로전국 (8.9%) 약 2배수준 재정자립도 : 최근 4년간연평균증가율 12.94% 로전국 (2.66%) 의약 4배수준 GRDP : 최근 4년간연평균증가율 5.46% 로전국 (3.58%) 의약 2배수준 - 17 -
구분 2006 2015 증가율 (%) 인구수 ( 인구유입 ) 56만명 ( 1,908명) 64만명 (14,257명) 14.3 경제성장율 1.9% 4.8%( 14) 지역총생산 (GRDP) 8조5천억원 13조9천억원 ( 14) 63.5 관광객수 531만명 1,366만명 157.3 외국인관광객 46만명 262만명 469.6 국세 3,736억원 11,978억원 220.6 지방세 4,337억원 11,240억원 159.2 예산규모 2.7조원 4.1조원 ( 16) 51.9 재정자립도 29.9% 31.2% 외국인투자유치 595억원 15조 ( 누적 ) 공무원수 ( 공무직포함 ) 5,933명 7,587명 27.9 부정적인측면 : 도민의삶의질하락 5 인이상사업체제주근로자실질임금수준하락함 < 근로자월임금수준 (5 인이상, 상용월급여액 )> 구분 2008년 * 2016년 (4월) 9년평균증가율 전국 2,214천원 3,030천원 3.5% 제주 1,850천원 2,389천원 2.8% 전국대비비중 83.5 78.8 자료 : 고용노동통계 * 통계작성 2008년부터시작함. 주택매매가격상승으로삶의질하락 - 주택매매가격변동률 (%) 은 10년대비제주 (17.5%) 가전국 (9.7%) 보다큰폭으로상승 - 전국평균 : 10년 92.0 15년 101.7 < 제주 : 10년 87.9 15년 105.4 < 주택매매가격변동률 > ( 단위 : %, 기준 :2015.6=100) 지역 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 전국 84.4 89.4 90.7 92.0 97.7 96.3 96.6 98.2 101.7 수도권 93 101.7 103 101.1 101.9 97.5 96.4 97.8 102.1 지방 76.2 77.6 79 83.3 93.9 95.2 96.8 98.6 101.3 제주 87.9 92.5 95.9 96.1 97.5 105.4 자료 : 통계청, 제주특별자치도통계연보 - 18 -
도민들의일상적인삶의질저하 - 관광객및이주민증가로인한교통 주차, 쓰레기 상하수도등도민들의일상생활이굉장히불편하고어려워짐 - 외국인투자등투자정책과난개발등에도민사회논란가중 2) 특별자치도한계의이유 1제도개선 4,537 건중 31.8%(1,619 건 ) 도지사에게집중, 자치분권분야 7.3%(351 건 ) 불과 2 제주특별자치도지원위원회의지부족 ( 문재인정부출범이전기준 ) 3 조세 규제법률주의침해등위헌논란 형평성문제제기주범 4 권한이양에따른경비보전지원의지부족 5 특별자치성과에대한도민삶의질기여및지역발전정책부작용치유를위한자치입법권부재소결 : 개헌및분권 ( 특별자치 ) 에대한도민관심 신뢰저하로특별자치추진동력상실 1 제도개선 4,537 건중 31.8% (1,619 건 ) 도지사에게집중, 자치분권분야 7.3% (351 건 ) 불과 특별자치도출범후총 4,537건제도개선이추진됨 이양된세부과제를유형화시키면 7개분야, 4,831건이며자치분권분야는 351건으로전체의 7.3% 에불과함 < 단계별사무분야별사무수 > 분야 1단계 2단계 3단계 4단계 5단계 합계 자치분권 199 15 12 104 21 351 (11.1%) (3.7%) (2.5%) (5.0%) (34.4%) (7.3%) 핵심산업 258 130 227 504 8 1,127 (14.3%) (31.9%) (46.5%) (24.3%) (13.1%) (23.3%) 투자여건조성 229 81 42 187 5 544 (12.7%) (19.9%) (8.6%) (9.0%) (8.2%) (11.3%) 산업인프라 417 71 64 449 5 1,006 (23.2%) (17.4%) (13.1%) (21.6%) (8.2%) (20.8%) 도시 / 교통 168 72 44 412 2 698 (9.3%) (17.6%) (9.0%) (19.9%) (3.3%) (14.4%) 환경 302 27 94 301 9 733 (16.8%) (6.6%) (19.3%) (14.5%) (14.8%) (15.2%) 기타 227 12 5 117 11 372 (12.6%) (2.9%) (1.0%) (5.6%) (18.0%) (7.7%) 합계 1,800 408 488 2,074 61 4,831 (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) (100%) - 19 -
이양된사무의수행주체가 31.8% 가도지사에게몰려있고, 의회는 1건에불과하여제왕적도지사라는비판에직면하고있음 < 단계별사무수행주체별사무수 > 사무수행주체 1단계 2단계 3단계 4단계 5단계합계 961 144 135 351 28 1,619 도지사 (49.5%) (33.4%) (25.5%) (16.6%) (32.6%) (31.8%) 1 4 2 7 행정시장 - - (0.1%) (0.9%) (0.1%) (0.1%) 28 8 18 13 1 68 교육감 / 교육장 (1.4%) (1.9%) (3.4%) (0.6%) (1.2%) (1.3%) 1 1 감사위원회 - - - - (0.1%) (0.0%) 1 1 2 지방노동위원회 - - - (0.1%) (0.0%) (0.0%) 1 1 도의회 0 - - - (1.2%) (0.0%) 16 6 1 7 30 자치도 - (0.8%) (1.1%) (0.0%) (8.1%) (0.6%) 3 3 개발센터 - - - - (0.2%) (0.1%) 중앙행정기관 4 4 법원 - - - - (0.2%) (0.1%) 도조례 1 1 의회규칙 - - - - (0.1%) (0.0%) 2 2 교육규칙 - - - - (0.1%) (0.0%) 특별법 24 4 19 3 50 시행령 - (1.2%) (0.9%) (3.6%) (3.5%) (1.0%) 타법령합계주 : 사무수행주체가복수로규정되어있는경우가있어전체건수는중복산정된것을포함한것임. 45 569 178 110 1,940 7 216 30 18 431 18 280 37 16 529 7 1,699 26 5 2,109 10 17 15 4 86 87 2,781 286 153 5,095 (2.3%) (29.3%) (9.2%) (5.7%) (100%) (1.6%) (50.1%) (7.0%) (4.2%) (100%) (3.4%) (52.9%) (7.0%) (3.0%) (100%) (0.3%) (80.6%) (1.2%) (0.2%) (100%) (11.6%) (19.8%) (17.4%) (4.7%) (100%) (1.7%) (54.6%) (5.6%) (3.0%) (100%) 2 제주특별자치도지원위원회의지부족 ( 문재인정부출범이전기준 ) 제주특별자치도지원위원회활성화의지부족 - '06~ 16. 2. 현재까지총28회개최 ( 대면 9회, 서면 19회 ) - 2013 년이후총8회개최 ( 대면2회, 서면6회 ) 했으며, 대면회의는 2회에불과함 - 20 -
실무적집중심의기구인 실무지원위원회 2009년이후개최실적없어 - '06~ 16. 2. 현재까지총 5회개최 ( 대면 3회, 서면 2회 ) - 2009년이후실무위원회미개최 지원위원회사무처축소 - 출범당시 : 3국 6과 23명 현재 1국 3과 13명을대폭축소 도민사회, 중앙정부지원이매우미흡하다고평가 - 의회가실시한여론조사에서도여론선도층인전문가와정책추진주체인공무원들이생각하는중앙정부의지원은매우인색한것으로나타남 - 부정적인식 : 전문가 44.5%, 공무원 35.9% 구분 응답자 전혀그렇지않다 그렇지않은편 보통그런편매우그렇다부정긍정 전문가 (200) 10.5 34.0 37.5 14.5 3.5 44.5 18.0 공무원 (493) 9.9 26.0 45.2 14.6 4.3 35.9 18.9 자료 : 제주특별자치도의회 (2016.7) 제주특별자치도출범 10 주년제주도민여론조사 3 조세 규제법률주의침해등위헌논란 현재까지불수용 175건, 대부분자치재정권, 자치입법권, 자치행정권분야임 불수용과제를분야별로살펴보면, 지방분권분야가 65% 해당함 - 지방 ( 행정 ) 분권 73건 > 재정 ( 지방세정 ) 40건 > 교육개방 21건등순임 < 이양단계별제도개선불수용과제현황 > 자료 : 양영철 (2017), 중앙정부의권한이관거부근거에관한실증적연구 : 제주자치도 10 년간권한이관사례를중심으로, 한국지방자치학회하계학술대회발표자료. - 21 -
주요불수용사유는 타지역과의형평성위배, 효율성저해, 조세 규제법률주의침해 등임 정부에서확정된제6단계제도개선과제는총90건중 42건만이반영됨 의회에서대거제안했던자치재정권관련과제가대부분불수용됨 도내면세점매출액의 1% 이내의제주관광진흥기금납부, JDC 면세점수익의 5% 를지역농어촌진흥기금출연, FTA기금제주현실에맞도록지원분야확대, 지방소비세배분기준개선, 자치경찰등권한이양소요재원제주계정포함등 4 권한이양에따른경비보전지원의지부족 제도개선에따른도비부담증가 권한과사무이양에따른비용보전이국가의책무임에도이뤄지지않음 제주특별법제 4 조 ( 국가의책무 ) 제 3 항 국가는제주자치도의자발적인성과제고노력을유발하기위하여국세의세목 ( 稅目 ) 을이양하거나제주자치도에서징수되는국세를이양하는등행정적ㆍ재정적우대방안을마련하여조속히시행하여야한다. 1~3단계제도개선비용 106억원대해부가세환급으로보전하기위한입법화가추진되었으나, 조세특례제한법개정반대로무산됨 - 제주특별법제255조제2항 ( 제주자치도여행객에대한관세등의면제또는환급 ) 이사문화되는등권한이양경비보전노력이전무함 특별행정기관이관에따른예산감소 7개특행기관 1) 연평균예산증가율 2.8% 에불과 - 도예산연평균증가율약6% 의절반수준임 - 지특회계연평균증가율 3.7% 에비해떨어짐 1) 당시명칭기준 : 제주국토관리청, 제주지방해양수산청, 광주지방고용노동청제주지청, 제주보훈지청, 제주지방중소기업청, 제주환경출장소, 제주지방노동위원회 - 22 -
< 지역발전특별회계운용규모및추이 > ( 단위 : 억원, %) 구 분 2016 2015 2014 2013 2012 2011 2010 2009 2008 2007 지역발전특별회계 98,317 101,29 4 91,856 97,43 94,08 0 5 98,526 99,010 86,556 78,377 67,929 제주자치도계정 3,709 3,700 3,489 3,647 3,840 3,942 3,782 4,344 3,931 3,476 (* 전체규모대비 ) (3.8) (3.7) (3.8) (3.7) (4.08) (4.00) (3.82) (5.02) (5.02) (5.12) 자율사업 1,686 1,696 1,418 1,375 1,406 1,477 1,748 1,976 2,278 2,071 특행사업 1,818 1,791 1,795 1,797 1,869 1,842 1,807 1,583 1,487 1,385 자치경찰 37 35 32 30 30 26 25 23 29 20 부처편성 167 178 244 445 535 597 202 762 137-5 특별자치성과에대한도민삶의질기여및지역발전정책부작용치유를위한자치입법권부재 환경보전기여금 필요성 - 연간 1천만이넘는관광객이제주를찾으면서, 지속가능한환경보전이중요한이슈로등장함 - 한라산, 올레길, 곶자왈등청정제주를대표하는 공공재 에대해응익적차원의보존및관리부담이필요함 한계 - 규제및조세법률주의에따라입법추진여러움 부동산활황에따른규제 ( 분양가상한제, 전매제한기간설정등 ) 어려움 정책성과를도민의삶의질에기여할수있는조항대거불수용 (6 단계제도개선불수용과제 ) 권한이양소요재원의제주계정포함 중앙행정기관의권한이양에따른소요재원등을지역발전특별회계제주계정에수입및지출근거반영 ( 제주특별법제125조, 국가균형발전특별법제35조의 2 개정 ) 국제지주회사유치를위한제주특구세제 국외자회사로부터의수입배당소득등에대한법인세과세특례 ( 익금불산입 ) 도입으로다국적기업본부유치 ( 제주특별법제405조의2, 조세특례제한법조항신설등 ) 입장행위등에대한개별소비세이양특례 입장행위및영업행위에대한개별소비세부과 징수권이양 ( 제주특별법제405조3 신설등 ) - 23 -
연륙교통이용분소득공제특례 제주도민에한하여국내제주노선의선박, 항공기이용에따른신용카드사용분에대하여대중교통비에상응하는소득공제율 (30%) 적용 ( 조세특례제한법제126조의2 개정 ) 지방소비세배분기준을지방자치단체정책성과와연계 비거주자의지역내소비를반영할수있도록소매판액지수및서비스업생산지수등을고려한배분지표개선 ( 제주특별법제 121 조개정 ) 도내면세점매출액에대한관광진흥기금부과 도내보세판매장매출액의일정비율 (1% 이내 ) 에해당하는금액을제주관광진흥기금재원으로납부 ( 제주특별법제 246 조등개정 ) 4. 제주특별자치도헌법적지위확보필요성및당위성 1) 국가가시작한분권정책을마무리해야할, 국가의의무사항임 국가발전전략으로중앙정부가출범시키고문재인정부가국정과제로채택한 제주특별자치도분권모델완성 을위해필요함 즉, 1단계 ( 기능적분권화 ) 의단순사무이양수준을넘어서, 2단계 ( 권력적분권화 ) 로나아가기위해서는헌법적지위가필요함 이를통해지금까지특별자치다섯가지한계를극복할수있음 2) 특별자치 11년경험, 조세법률주의등위헌논란에따른특별자치한계 제도개선과정에특별자치전략에부합하는자치입법권, 자치재정권확보가위헌논란에봉착 기존사무의특례이양을넘어서자치입법권을확보해야, 국제자유도시정책부작용인각종갈등, 난개발, 주거난등을치유할수있음 예를들어, 사회협약위원회합의제기구가정부의제주특별법개정반대추진이미흡하고, 환경중심도시등관련산업육성을위해법적근거를새롭게만드는시도가좌절되었고, 고용정책과관련해서도특행기관을이관받았음에도자율적정책을추진하지못하고있음 3) 문재인정부국정과제에부합하고국가발전전략으로특별자치 2 단계추진여건성숙 지방분권을위한국정과제는 2 개분야 11 개과제이며, 지방분권을선도하기위해 제주특별자치도분권모델완성 을제시하고있음 - 24 -
4) 외국특별자치지역사례도헌법적지위확보등을포함한공통점존재함 특별자치도출범시모델이었던홍콩과마데이라, 마요르카 ( 스페인발레아레스제도 ), 스코틀랜드를포함한 30개국가 73개지방정부를분석해본결과, 특별자치의취지와목적을고려했을때핵심요인은세가지로써, 1 국가차원의 전략적중요성, 2 지방발전차원의 특별한자연자원, 3 국민이인정하는 헌법적보장 임 주요한정책적시사점을살펴보면, 헌법적지위명시를통해지방의회가중심이되어 자치입법권 ( 법률적효력발생 ), 국가및지방정부간협약, 국가계획수립참여등 자치행정권, 권한이양과재정수반등 구체적사무배분, 자치단체설치 폐지권한등 자치사무, 국회법률안제출권및법률안신속처리등 정부간관계, 자치과세및재정권 등을확보하고있었음 연구분석틀 : Olausson(2007) 연구 분석대상 : 30 개국가 73 개자치단체를대상으로비교분석실시 분석기준 : 종속변수- 자치권확보, 독립변수 5개 ( 헌법적보장여부, 인구규모, 문화적이질성, 자연자원, 전략적중요성 ) 변수 내용 구분점 헌법적보장 해당자치단체의자치권에대한헌법적보장여부 헌법보장여부 인구규모 해당자치단체의인구규모 인구 30만 문화적차이 본토와해당자치단체간언어, 종교및민족등면에서문화적차이가있는지여부 문화적차이여부 전략적중요성 국제분쟁같은것이나국가적필요성에서국가적으로특히중요하게다루어지는지여부 전략적중요성여부 자연자원 특별한자연자원의유무 특별히중요한자연자원이있는지여부 5. 제주특별자치도헌법적지위확보방향및의회의노력 1) 당위성 국가차원에서도지방분권을안착시키기위해서는제주특별자치도를통한 연착륙 전략이필요함 - 25 -
개헌 ( 안 ) 을실행하기위해서는준비기간뿐만아니라, 각지방정부에서도실행체계를구축하는데많은시간과비용이소요되며, 지방분권 1단계를제도로학습하지않은상황에서한계가있음 제주는지방분권 1단계를지난 11년간경험하고있으며, 앞으로주로추진하는제도개선과제는헌법적지위명시를통한 2단계를적용해야조세법률주의등위헌요소를극복할수있음 중앙정부의 자치분권로드맵 에따라지방정부명칭변경과자치입법권확대등이이뤄질경우, 지방자치의양대축인지방의회의역할과기능이중요 따라서의회차원에서 개헌 분권과제 를도출하여집행기관과공동으로대응하고자하였음 2) 제주특별자치도의회자치분권위원회추진현황및향후계획 발족 (2017.8.16.): 총 45명 ( 도의원 12명, 외부위원 22명, 실무지원 11명 ) 추진전략 국정과제대응을총 3단계전략으로준비하고, 개헌분야우선대응함 추진현황및향후계획 위원회 (T/F) 발족및 1차회의 ( 17.8.16) 제주특별자치도의회-국회입법조사처 MOU 체결및특강 ( 17.8.29) - 국회입법조사처장, 지방분권과지방의회의역할및과제 특강 - 26 -
제주특별자치도의회헌법적지위확보방안정책세미나개최 ( 17.9.5) 제주특별자치도의회차원의 제주특별자치도헌법적지위확보를위한헌법개정안반영건의문 채택추진 (9월제354회임시회 ) 제주특별자치도의회연방제수준의자치분권강화방안 연구용역착수보고및자문회의 ( 제3차회의, 17.11.10) 국회헌법개정특별위원회및제주지역국회의원간담회 ( 17.12.7, 이주영 정종섭국회의원 ) 제주특별자치도헌법적지위확보를위한공감대확산 한국행정학회세미나공동개최 ( 17.12.8) 의회와도공동으로도민및국민공감대형성지속적추진예정 - 27 -
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