ㅇ 과학기술정책 수요기반혁신정책의등장과과제 송위진과학기술정책연구원선임연구위원 songwc@stepi.re.kr 성지은과학기술정책연구원부연구위원 jeseong@stepi.re.kr I. 서론 그동안우리나라과학기술혁신정책은 R&D 자금지원, 인력육성등기술공급정책을통해상당한성과를얻었다. 이미존재하고있는해외시장을대상으로외국기술을소화 개량하여제품을판매하는모방형성장전략에기반한기술공급정책은성공했다. 그러나혁신활동이탈추격단계로진입하여모방할대상이없어지면서이제혁신주체들은새로운기술과함께새로운시장을창조해야하는상황에직면하고있다. 스스로수요를파악하고그것을충족시키기위한혁신활동이요구되고있는것이다. 이런상황에서국내시장과수요는소규모내수시장을넘어새로운실험을추진하고기술의경제적 사회적가능성을검토할수있는시험장 (test bed) 으로서의의미를갖게된다. 탈추격형혁신을추진하기위한아이디어를실험하고보완하며관련기술을지배적설계로발전시키기위한교두보로서활용할수있는것이다. 이제수요를토대로전개되는혁신정책은탈추격형혁신을위한핵심정책으로부상하고있다. 또수요를중시하는혁신정책은취약한상태에있는사회적혁신정책발전의교두보가될수있다. 보건 복지 환경 안전과관련된사회정책을추진하는과정에서이루어지는공공구매를혁신정책과연계시킨다면사회정책에서는적은비용으로고도의서비스를제공하는기회를갖게되며, 혁신정책에서는산업혁신중심의혁신정책을다각화하고새로운정책수단개발통로를확보할수있다. 그리고이과정에서획득된사용자의니즈를구체화하는능력과메커니즘은산업혁신분야에서도효과적으로활용될수있다. 이렇게수요에기반을둔혁신정책의중요성이증대하고있지만공급중심적혁신정책의관성으로인해수요기반혁신정책의기본관점, 정책수단, 발전방향에대한깊이있는논의는이루어지지않고있다. 또한이미수요기반혁신정책으로분류될수있는다양한정책들이진행되고있음에도전체적인차원에서그의미가조명되지않아각개약진방식으로추진되고있는상황이다. 이런문제 제 22 권제 3 호 3
과학기술정책 를해결하기위해서는수요기반혁신정책의기본방향과그의의를정리하여새로운정책개발과정책재배열을지원해야한다. 이글은수요기반혁신정책의논리적근거인등장배경, 정의및특성, 그리고정책수단에대한이론적정리를통해수요기반혁신정책의논리적근거를확립하고향후추진되어야할정책방향을제시하는데초점을맞춘다. Ⅱ. 수요기반혁신정책의등장배경과정의 1. 수요기반혁신정책의등장배경가. 과학기술혁신정책의진화와수요강조그동안과학기술혁신정책 ( 이하혁신정책 ) 은새로운기술을창출하고확산시키는데필요한지식과자본, 인력공급에초점을맞추어왔다. 이과정에서다양한국가R&D 사업, 산학연협력사업, 인력양성사업, 혁신활동의집적화를위한클러스터사업, 기술사업화지원사업등기술의공급과활용을촉진하기위한다양한시책들이개발되었다. 그러나수요자및사용자의입장에서수요를조직화하고그것을통해혁신활동의강도와방향, 속도를관리하는수요기반혁신정책은활성화되지않았다. 1) 수요자들은전통적인과학기술정책의정책대상에서벗어나있는경우가많았고정책을통해이들을관리할수있는수단도많지않았기때문이다. 하지만최근제3 세대혁신정책인 통합적혁신정책 이등장하면서혁신정책의목표및대상의확대가이루어져수요측면에대한관심이증대하고있다. 혁신을촉진하기위한정책을넘어사회 정책문제를해결하기위한혁신정책을모색하기시작하면서혁신의수요측면이강조되기시작한것이다. 나. 사회문제해결형혁신정책의등장 기술혁신의수요측면은환경 보건 에너지 안전등그동안혁신정책의주변부에있었던부문들의사회문제를해결하기위해강조된다. 특히경제위기, 기후변화, 식량안보등다양한사회경제적 1) 물론그동안국방이나보건의료부문에서정부구매에기반을둔혁신정책이이루어져왔지만이들은임무지향적 (mission-oriented) 인과학기술혁신정책의특수영역으로인식되었기때문에수요기반혁신정책의적극적인개발계기를제공하지못했다. 또한혁신에대한선형모델이정책의프레임으로자리잡고있었기때문에수요는혁신활동의주요요소로고려되지않았다. 4 과학기술정책
문제가심화되면서이러한사회적 기술적문제를해결하기위해기술혁신정책과사회정책을통합적으로고려하는사회적혁신정책 (societal innovation policy) 이주목받고있다. 네덜란드는 2000년대중반이후부터범부처사업으로에너지, 물, 보건, 교육, 지속가능한발전, 안전과안보등의사회문제에대응하기위한혁신정책을추진하여 2007년에는연안보호프로젝트인 Flood Control 2015와생태디자인관련프로젝트인 Building with Nature를시작하였다. 일본도 Innovation 25 전략에따라범부처융합형, 민관협력프로젝트인 사회환원가속프로젝트 를추진하고있다. 동프로젝트는건강한사회, 안전 안심사회, 삶을풍요롭게하는사회, 전지구적문제에기여하는사회, 세계에개방된사회의구축이라는목표하에인체기능보조 재생의료, 화재정보시스템, 선진적인재택의료및간호시스템, 바이오매스자원의개발, 음성커뮤니케이션기술개발등을시행할계획이다 ( 송위진외, 2008). 이와같은사회문제해결형혁신정책은수요분야에서의문제해결이핵심적인이슈이기때문에수요와기술공급을연계할수있는정책수단이중요하게다뤄진다. 이러한흐름을반영하여최근각국에서는수요기반혁신정책을새로운영역으로강조하기시작했다. EU의선도시장전략 (Lead Market Initiative), 핀란드의수요기반혁신정책 (Demand-driven Innovation Policy) 은이런움직임을보여주는사례이다 (DG Enterprise, 2010). 다. 탈추격형혁신정책의요구그동안우리나라는추격전략에입각한과학기술활동을수행해왔다. 추격과정에서는이미경제적 사회적효과와기술적특성이알려진기술을도입하고개량하여이미존재하고있는사회에결합시키는방식을취한다. 즉기존사회- 기술시스템이구성되어있는상태에서기술을개선하거나효율화하는작업을수행해왔던것이다. 이런상황에서는선진국이형성한기술궤적을따라가면자연스럽게기술이사회에수용 활용될수있다. 그러나이제우리가직면하게된탈추격상황은기존에없었던기술을개발하면서동시에그기술이활용될수있는사회를구성하는과정을요구한다. 사용된적이없는기술을경제 사회속에서작동하도록하기위해스스로시장을창출하고제도개발을고려해야하는상황이전개되고있는것이다. 이는수요를창출하고그것과관련된제도형성활동을체계적으로요구하며수요측면에대한정책적노력을강화시키는힘으로작용한다 ( 성지은 송위진, 2010). 따라서탈추격상황에서는공급측면의정책뿐만아니라수요측면에대한새로운접근이필요하며더나아가공급측면의혁신정책과수요측면의혁신정책을연계시키는전략이주요이슈로부상하게된다. 공공구매, 표준정책, 안전성확보정책과혁신정책의재배열문제가중요한논의대상이되는것이다. 제 22 권제 3 호 5
과학기술정책 2. 수요기반혁신정책의정의와정부개입방식가. 수요기반혁신정책의정의수요기반혁신정책은혁신에대한수요를증대시키고, 혁신을촉진하기위해수요구체화 (demand articulation) 활동을개선하는일련의정책을말한다. 즉혁신을통해해결해야할문제를명확히하거나혁신을통해수익을올릴수있는기회를확대시켜혁신주체들이혁신활동에적극적으로참여하도록유인하는정책이라할수있다. 공급기반혁신정책이혁신주체들에게지식과자금, 인력을공급하여혁신능력을향상시키는데중점을둔정책이라고한다면, 수요기반혁신정책은혁신주체들의혁신활동에대한의지를고취하는정책이다. 친환경기술개발 R&D 사업을추진하거나관련기술인력육성정책이공급기반혁신정책의주요정책수단이라고한다면특정기술에대한환경기준을정하거나독성물질배출을규제하는정책, 친환경제품활용을촉진하기위한정부구매정책은수요기반정책에서활용하는정책수단이다 (Edler & Georghiou, 2007; 변혜영, 2007; 성지은, 2011). [ 그림 1] 에따르면 1) 클러스터나공급체인의구조변화를통해공급자와사용자의상호작용을촉진하는시스템정책, 2) 규제기준및기술플랫폼을활용한규제, 3) R&D 및혁신제품등의공공구매, 4) 표준화및인식제고등을통한민간수요지원및창출등이수요기반혁신정책의주요수단이라고할수있다. [ 그림 1] 혁신정책일반에서수요기반혁신정책의위상 자료 : Edler and Georghiou(2007). 6 과학기술정책
수요기반혁신정책은수요를명확히하고정책을통한수요형성을지향하기때문에그동안정책대상에서깊이고려되지않았던사용자, 시민사회도중요한혁신주체로다룬다. 이와함께수요기반혁신정책은사회정책과네트워크를형성하여사회문제해결과기술혁신을연계시킨다. 따라서수요기반혁신정책은혁신정책의영역을확장하고새로운혁신주체들을참여시킴으로써혁신정책의폭과깊이를넓힌다. 나. 수요기반혁신정책의지향점수요기반혁신정책은다른혁신정책과마찬가지로 경제성장과경쟁력강화 를지향한다. 공공구매나새로운표준을형성하여시장을창출함으로써불확실성을낮추어기업들의혁신활동을촉진하는정책은기업의경쟁력강화와성장을돕는다. 이와함께수요기반혁신정책은환경보호, 지속가능한성장, 삶의질제고와같은 사회문제해결 을지향한다. 공급지향혁신정책과차별화되는지점이다. 환경 보건 복지 주거 교통 에너지관련부처에서는사회문제해결을위한다양한정책을추진하면서상당한양의공공구매를수행하고있다. 이공공구매과정에서서비스의질을높이고비용을감축하기위해서는혁신적제품과서비스의공급이필요하다. 수요기반혁신정책은이공공구매시장에고도화 효율화된기술을공급함으로써수요와기술공급을연결시킨다. 최근의수요기반혁신정책지향점은 경제성장과사회문제해결의통합 에있다. EU가추진하고있는선도시장전략은공공보건 에너지 지속가능한생산 안전의영역에서사회문제해결과함께고용과성장을이끌어갈수있는새로운제품및서비스의선도시장창출에초점을맞추고있다. 경제성장과함께사회문제해결을동시에수행할수있는선도시장을형성하고산업의기술혁신을촉진하는정책을추진하고있는것이다. 따라서선도시장전략의대상이되는영역은사회적 공공적성격이강하면서도성장이유망한분야가많다 (Edler, 2010; DG Enterprise, 2010). 다. 수요기반혁신정책에서의정부개입근거와방식사용자에게상당한이익을제공하고사회문제를해결할수있는잠재적기술이존재함에도불구하고그기술에대한수요가부족하거나창출되지않았을때수요를구체화하고새로운수요를형성하기위해정부의개입이필요하다. 1) 수요형성에서의정부개입 좋은기술이있음에도불구하고수요형성이정체되는이유는여러가지가있다. 우선새로운기술이도입되는데진입비용이매우높아수요형성이지체되는경우다. 처음도입되는기술은아직 제 22 권제 3 호 7
과학기술정책 안정화된기술이아니고대량생산되지않기때문에가격이높은경우가많다. 이때정부가수요를창출하여기술을안정화하고대량생산의기회를제공하여가격을낮추는계기를마련할수있다. 또신기술에대한정보제공과인지도수준이낮아수요형성이제한되는경우도있다. 새로운기술에어떤이득이있는지, 이것이안전하고신뢰할만한것인지를사용자들이알수없어서사용이제한되는것이다. 이때는성능이나안전성에대한인증, 표준설정등을통해기술사용과정에서발생할수있는리스크를감소시키면수요를촉진할수있다. 신기술을사용하기위해필요한학습과조정비용이커서수요형성이지체되는경우도있다. 새로운제품을효과적으로사용하기위해사용자들의학습이필요하거나부대장비와기술을구비해야하는경우가그것이다. 이문제를해결하기위해서는신기술관련시범사업을추진하여학습을촉진하거나금전적인센티브를제공해서비용을낮추는작업이필요하다. 기존기술에고착된경로의존성 (path dependency) 이존재하는경우에도수요형성이지체된다. 기존기술에상당한투자를하고있고이를중심으로보완기술과서비스가형성되어있는경우새로운기술을받아들이는것은쉽지않다. 이와같은경로의존성을탈피하기위해서는수요형성에강력한충격을주는정책이필요하다. 발전차액지원제도같은경우석유와같은화석연료중심의에너지패러다임내에서재생에너지생산을강하게자극한정책이라고할수있다 (Edler, 2006; 2010). 2) 수요구체화새로운기술에대한수요구체화 (demand articulation) 가지연되는상황에서도정책적개입이이루어질수있다. 앞의경우는니즈가구체화되어도새로운기술에대한수요형성이지체되는것이라면이는니즈그자체의구체화가지체되는경우이다. 이문제를해결하기위해서는잠재적고객인사용자들이자신들의니즈를공급자에게전달할수있는기회와능력을확보하고공급자와활발히소통해야한다. 이를위해사용자의니즈를구체화하는활동을지원하거나공급자의기술탐색과정에사용자의참여를촉진하는방안들이필요하다. 이런점에서사용자주도형혁신을강화하는정책도수요기반혁신정책의중요한영역이될수있다 (OECD, 2011). 참여형기술영향평가, 포사이트 (foresight) 와같은참여적비전형성및기획프로그램, 사용현장에서기술시스템을구현하여정보를피드백하는 Living Lab 사업등은사용자의수요구체화를지원하는프로그램이다. 이와함께사용자및시민이혁신활동에참여하는 Fab Lab, 시민사회참여형연구개발도수요자의니즈를직접적으로반영하고구체화하는활동이라고할수있다 ( 송위진, 2011). 8 과학기술정책
3. 수요기반혁신정책수단의유형가. Edler의유형분류 Edler(2010) 는수요관련정책수단을정책목표에따라공공부문의수요창출정책, 민간부문에서의수요창출을지원하는정책으로구분해서살펴보고있다. 공공수요창출은공공부문이직접적으로혁신성이부가된제품이나특정기술혁신이내포된제품을구매하는공공구매, 공공부문이주도해서혁신기술에대한수요를조직화하는활동등을주요정책수단으로분류하고있다. 민간수요창출지원에서는직접적으로민간부문의수요를창출하기위해보조금을지급하거나세제혜택을지원하는정책과혁신기술의수용성제고를위해인지도를높이고정보를제공하는정책, 시민사회의수요구체화활동을지원하는정책들을논의하고있다. 민간부문의수요창출을지원하는정책은규제, 표준 인증등과같이수요형성에구체적인영향을미치는정책수단을활용한다. < 표 1> 수요기반혁신정책의수단 : 공공부문과민간부문의수요창출수단 수단 정부역할 작동방식 1. 공공수요창출일반구매 구매 / 사용 국가가일반구매에서혁신을중요한기준으로고려 전략적구매 ( 기술분야별로특화 ) 협력적구매 2. 민간수요창출지원 민간수요를위한직접지원 구매 / 사용 구매 / 사용 국가가특정기술의시장도입및확산을촉진하기위해전략적으로구매하는활동 정부는구매자중하나로활동하면서공공및민간부문의수요를조직화하는활동을수행 수요창출보조공동자금조달민간구매자의혁신기술구매를직접적으로지원 세제혜택공동자금조달특정혁신기술에대한세제혜택 민간수요를위한간접적인지원 인지도제고 자발적인표시또는정보제시 정보제공 정보제공지원 국가가특정혁신에대한신뢰도를향상시키기위해시범사업을수행하거나인지도를높이는활동을수행 제품의성능과안전성에대한정보를제공하는민간마케팅활동지원 훈련과교육혁신기술사용지원 사용자가혁신기술의가능성을인지하고활용할수있도록교육 훈련을통해지원 자료 : Edler(2010). 수요구체화 담론형성 사회집단, 잠재적인소비자가시장에서자신들의선호를제시하고시장신호로구체화할수있도록지원 제 22 권제 3 호 9
과학기술정책 나. 핀란드의수요기반혁신정책구조핀란드는수요기반혁신정책을혁신정책의중요한요소로파악하면서수요기반혁신정책을체계적으로수행하기위해정책의구조 (framework) 를제시하고있다 (2010). 이정책구조는크게 4개의핵심분야로구분된다. 수요기반혁신정책을효과적으로수행하기위한혁신주체의능력과지식기반구축사용자들스스로도잘모르고있는수요의내용을파악하기위한조사 연구와사회적학습이강조된다. 사회문제의성격과앞으로의경제 사회변화를점검하면서새로운수요의내용을구체화하는활동이수행되는것이다. 이와함께새로운혁신의수용도를높여수요를창출하기위한교육 훈련활동도강조된다. 혁신친화적규제를통해수요를변화시켜혁신을촉진하기위한분야특정기준을설정하고준수하게하거나특정활동이이루어지지못하게하는규제활동은수요내용의변화를가져오기때문에혁신활동에영향을미친다. 여기서는혁신을이끌어낼수있는규제방식과경쟁시스템구축, 표준의설정등을주요정책이슈로다룬다. 수요기반혁신정책을효과적으로추진하기위한기반구축분야수요기반혁신정책에는여러이해당사자가참여하며이들의의견을조정하여정책을개발해야하기때문에부처의조정능력이중요하다. 특히선도시장을형성하는정책에는규제 공공구매 법제화 연구개발사업추진등의분야가관련되어있기때문에상당한정책조정능력이필요하다. 또공공- 민간협력을통해새로운수요를창출하고혁신을유도하기위한새로운접근이요구된다. 수요기반혁신정책을촉진하기위한인센티브분야수요기반혁신활동에대한세제 금융혜택은혁신활동을유도한다. 또한정부의공공구매활동도혁신활동에중요한영향을미친다. 이와함께새로운기술에대한시범 실증사업은수요를구체화하고기술을구현하는데필요한여러지식을창출하기때문에신기술의확산에중요한역할을한다. < 표 2> 핀란드수요기반혁신정책의핵심요소와정책방향 핵심요소중점분야수요기반혁신정책의주요요소 혁신주체능력형성 포사이트 미래수요를파악하기위해사회 경제발전의트렌드파악및주요성장영역탐색 포사이트내용을대중과소통하고피드백하며수요를명확히하고수요에대한사회적학습을촉진 10 과학기술정책
핵심요소중점분야수요기반혁신정책의주요요소 규제개혁 기반구축 인센티브제공 연구 교육 훈련 규제개발 권고와표시 경쟁 표준 체계화된정책개발 공공 민간협력체제구축 금융 세제인센티브 선도적인공공부문활동 주요사회문제와경제발전전망에대한연구를통해수요의변화파악 수요기반혁신의다양한양상분석및그것이가져올수있는잠재적이익의파악 혁신활동을촉진할수있는공공구매활동패턴의제시및교육 새로운혁신에대한소비자의인지도제고활동지원 새로운혁신결과의시장수용을촉진하기위한수단으로서표준의확산 경제 사회문제를해결할수있는미래지향적이고다른정책부문과조정된 혁신친화적규제 개발 특정기준을달성하도록하는성능 (performance) 기반규제를통해혁신주체들의혁신활동을특정방향으로유도 안전 환경보호등과관련된정확한정보를토대로소비자선택이이루어질수있도록하는투명한표시제도구축 수요에영향을미칠수있는사용규범의확립 잘작동되는효과적인시장형성 혁신을촉진할수있는경쟁체제와수요체제구축 시장을창출하고지원할수있는표준체제의구축 수요를촉진할수있는표준화과정체계화 수요기반혁신정책의설계와집행과정에서일관성과정합성제고 선도시장 (lead market) 의형성 발전을지원할수있는정책개발 공공부문거버넌스개선과조정능력확보를통해여러이해당사자가참여하는정책의통합성향상 공공 - 민간부문의효과적인협력체제구축을통한수요창출 공공서비스를효과적으로제공할수있는다양한공공 - 민간협력방안모색 혁신활동을유도하기위한세제혜택제공 수요지향적혁신활동을촉진하기위한연구개발지원 공공부문이선도하는새로운수요에대한시범사례발굴 시범사업과실증사업에대한자원투입및효과적활용 혁신적제품 서비스를시험해볼수있는환경과플랫폼조성 혁신제품공공구매에대한인센티브제공 공공부문의축적데이터공개및효과적활용을통해수요정보를파악하여새로운시장창출 디지털서비스및참신한공공서비스전달체계개발을통한새로운수요의창출 자료 : Ministry of Employment and the Economy(2009). Ⅲ. 수요기반혁신정책의발전방향과과제 1. 수요기반혁신정책의방향 우리나라도이제수요기반혁신정책을새로운정책의제로도입할필요가있다. 사람들의수요가 제 22 권제 3 호 11
과학기술정책 무엇이며, 이러한수요충족을위해기술이어떻게기여할수있을것인지, 그리고다양한수요를어떻게구체화하여새로운시장창출및확산으로연계시킬것인지를고민하는정책이요구되고있는것이다. 이를위해서는기존의기술공급정책과수요기반혁신정책이상호보완적으로기능하도록목표및수단이적절한조화와균형을이룰필요가있다. 다양한사회적수요를반영하고구체화할수있도록정책기획과정을개방하고마케팅, 재무, 인문사회등다양한분야의전문가참여를확대해야한다. 또한기술의사회문제해결및활용가능성제고를위해서는기존의기술공급부처와보건 복지, 건설 교통, 방재 안전등을담당하는기술수요 활용부처간의연계 협력이강화되어야한다. 법령, 제도및표준등관련부처가함께해결해야할문제를찾아내고, 기술활용및사업화제고를위한범부처차원의기획및지원체계가구축되어야한다. 아직형성되지않았거나초기단계에있는시장을창출 확대하여국내및세계를선도하는시장을형성하기위해선공공구매, 규제설정, 표준화등수요기반혁신정책수단이함께고려되어야한다. 현재야심차게진행되고있는신재생에너지보급사업, 녹색기술혁신사업등이성공하기위해서는투자예산확대, 시설보급량확대등공급위주의정책에서벗어나수요를유인할수있는공공구매, 민간인센티브제공, 안전및환경규제확립, 시범및실증사업의활성화, 표준화, 정보제공등의정책수단을적극적으로고려할필요가있다. 수요기반혁신정책이새로운정책의제로도입되고기존의기술공급정책과수요기반혁신정책이연계되기위해서는각정책분야에통합적접근이가능한국가과학기술위원회의적극적인이니셔티브가중요하다. 이와함께그동안기술혁신과정에수동적수용자로위치했던사용자와시민사회를혁신활동에참여시키는정책이필요하다. 이를통해소비자와시민사회의니즈및수요가기술개발과정과혁신정책에반영되어좀더수요지향적인기술과정책이개발될수있다. 과학기술과시민사회와의관계에서개방적이고상호협력적인지식을창출할수있도록새로운거버넌스가필요한것이다. 그동안우리나라는계몽주의적관점에서과학기술을알리는방식으로과학기술과사회의관계가발전해왔기때문에양자간의밀도있는의사소통과공동작업의경험이없다. 따라서이를효과적으로추진할수있는구체적인프로그램과플랫폼이요구된다. 2. 수요기반혁신정책의과제가. 사용자의수요구체화를위한메커니즘구축 1) 사회문제구체화를위한조사 분석 숙의사업추진수요에기반한혁신을촉진하기위해서는우선기술혁신을통해해결할수있는경제 사회문제를 12 과학기술정책
파악하는작업이선행되어야한다. 현재정부연구개발사업을추진할때이루어지고있는기술수요조사및기술기획과정은기술적발전가능성에초점을맞추기때문에사회문제해결을충분히고려하지않는다. 이런기술지향성을넘어서사회문제해결에기여하기위해서는기술혁신을통해풀어야할사회문제들을조사 분석 숙의하여사업을추진하기위한기반을갖추는것이필요하다. 이를위해서는여러조직들의네트워킹을통해기술을바탕으로해결해야할사회문제를탐색하고정책추진영역을발굴하는사업이요구된다. 이때과학기술중심의접근을넘어서기위해소비자관련조직, 사회서비스제공기관, 인문 사회과학출연연구소, 시민사회등산업기술계외부전문가의적극적참여가필요하다. 이와함께여론조사나내용분석등 사회문제-해결책 파악을위한기술적분석을넘어서, 다양한의견을제시하고합의를이끌어갈수있는숙의 (deliberation) 를위한기법들이활용되어야한다. 포사이트, 시나리오플래닝, 백캐스팅같이다양한의견이제시되고합의를형성해가는방법을개발 활용하는것이요구된다. 독일의과학기술교육부가과학기술혁신과제도출및기획프로그램으로운영한 FUTUR 프로그램은참고할만한사례이다. 기존의기술중심적기술예측방법론에서과감히탈피한참여적프로그램인 FUTUR 프로그램은일반시민과학생을포함, 총 1,500여명이참여하였으며이를통해 2020년까지의사회적변화를예측하고바람직한미래사회를주도하기위한비전을도출하는한편사회적수요에대응할과학기술혁신정책과제를제시하였다. 이러한작업이이루어질때전제가되어야할기본관점은사회와기술은분리될수없는사회 기술시스템으로존재하고함께공진화한다는것이다. 이는기존에이루어진기술 경제중심의전망과다르며사회적측면을주로강조하는인문 사회과학적접근과도차별화된관점이다. 이에따르면사회와기술은함께시스템을이루고있고문제해결은새로운사회 기술시스템을구축하면서이루어진다. 이런관점은기술혁신을통한사회문제해결의지향점을제시하고사회문제해결활동을일회적인문제풀이활동이아니라사회 기술시스템의전환이라는장기적관점에서접근하도록한다. 2) Living Lab 사업추진수요기반혁신은사회문제해결을지향하기때문에기술개발초기단계부터문제상황에있는시민들의의견을반영하고실증하는개발과정이필요하다. 즉기술혁신과정에서발생하는불확실성을현장 (real life setting) 에서의사용자참여를통해축소시켜나가는활동을필요로한다. 이를위해 Living Lab과같은접근방식이요구된다. Living Lab 은사용자들이생활하는실제현장에서의니즈를반영하여기술혁신을수행하는 사용자주도형개방형혁신모델 (user-driven open innovation model) 에입각한연구센터이다. EU 에서활성화되고있는 Living Lab 사업은 2006년사업이시작된이후 The European Network of 제 22 권제 3 호 13
과학기술정책 Living Labs(ENoLL) 를결성하여 2010년현재 212개의 Living Lab 회원을보유하고있다. Living Lab 은보건, 농촌및지역개발, 민주주의와거버넌스, 에너지효율성분야에설치 운영되고있으며 Living Lab 간네트워크를구축하여지식과경험을공유하고있다. 우리나라에도이와유사한것으로 고령친화종합체험관 등이운영되고있으나사용자참여, 실제생활로부터의정보피드백, 실증등의활동은취약하다. 체험과교육 홍보에초점이맞추어져있으며사용자를포함한중소기업, 연구기관들의공동학습을통한지식창출기능은발달되어있지않다. Living Lab 은기술공급자와사용자의상호작용을통해애매모호하고불확실한수요의내용을구체화하여기술개발활동과기술이활용되는삶의현장사이의격차를축소하는역할을수행한다. 또대학-연구소- 기업들이참여하여공동으로실험을추진하기때문에중소기업들의부족한실증능력과제품검증활동을지원하는역할을하기도한다. 3) 기술기획관련활동의사회적토론과학습활성화현재다양한형태로기술예측, 기술기획, 기술영향평가와같이기술발전전망과그효과에대한논의들이이루어지고있다. 이는미래수요에대한전망을하는활동의성격을지닌다. 그러나많은경우이런논의들은전문가사회내부에만한정되어있으며사회적으로그결과물을가지고토론이이루어지는경우는거의없다. 또사회적토론이없기때문에사회로부터의피드백이이루어지지않아여러기술기획작업들이기술의전개양상에만초점을맞추는모습을보이고있다. 이와같은문제를해결하기위해서는기술기획작업의결과물에대해시민사회와소통할수있는프로그램을만들어토론을활성화하는것이필요하다. 현재이루어지고있는과학문화활동의경우과학지식의전달에초점을맞추고있는데이러한기술을둘러싼다양한논쟁들을담아내어사회의의견을들을수있는프로그램을개발해서사회적학습이이루어지는기반을구축하는것이필요하다. 또재생에너지시스템과같은새로운기술시스템을구축할때공급중심적접근을넘어시스템이설치될지역이해당사자들의의견을기획단계부터듣고시스템구축과정에반영하여새로운기술시스템의사회적수용을높일수있는다양한프로세스를개발할필요가있다. 사회에큰변화를가져올수있는기술시스템의개발 도입에있어수요자들의요구와사회적문제를사전에점검할수있는틀이필요한것이다. EU는 ESTEEM(Engage STakeholdErs through a systematic toolbox to Manage new energy projects) Tool 을개발해서이해당사자들의의견을사전에청취하여수요에부합되는기술개발프로젝트를추진하고있다. ESTEEM은 6개의단계로구성된단계적접근법이며, 그목적은 1 기술프로젝트의책임자와관련이해당사자 (NGO, 정책결정자, 지역시민사회등 ) 사이의의사소통을개선하며 2 최종적으로는해당기술프로젝트의사회적수용도를개선하기위해프로젝트책임자가취할수있는미래행동계획을개발하는것이다. 14 과학기술정책
우리도이와유사하게다양한이해당사자가참여하여기술이가져올수있는사회 경제적전망을체계적으로구축할수있는프로세스를개발할필요가있다. 나. 혁신친화적규제 표준 공공구매제도형성 1) 혁신유도형규제 표준방식의활용혁신을유도하는규제와표준을설계하는데에는주의깊은접근이필요하다. 잘못된규제가이루어지면혁신주체들이규제에대한순응을거부하거나회피하는활동을강화할수있기때문이다. 규제순응을이끌어내기위해서는그기준을달성하는혁신주체에게인센티브를부여하는전략이유용하다. 특정기술기준에도달하는혁신활동을성취했을때에기술지원프로그램을제공하거나공공구매시가점을부여하는접근은처벌적접근보다더효과적일수있다. 이와함께규제나표준제도를설계할때에는기술혁신이이루어지고사용되는현장에대한접근이필요하다. 현장의상황을충분히반영하지않은규제는의도하지않은효과가있을가능성이높기때문이다. 이를위해서는현장의다양한주체들이참여하고의견을개진할수있는장이필요하다. 2) 협의를이끌어낼수있는중간조직형성기술및산업분야별로혁신을이끌어낼수있는규제 표준 공공구매의내용은다르다. 따라서각분야별로기술공급자인기업및연구기관과기술사용자인정부및시민사회가협의를통해수요와기술공급을일치시킬수있도록중간조직으로서의혁신플랫폼 (innovation platform) 이필요하다. 이를통해현재사용자들이직면한공공 사회문제를체계적으로해결하면서도기술혁신을촉진할수있는규제 표준 공공구매 기술혁신방안을논의하고공동의비전을형성할수있게된다. 사회적협의의전통이강한유럽은 유럽기술플랫폼 (European Technology Platform) 이라는중간조직을형성해서이런작업을수행하고있다. 이기술플랫폼은민간주도로기업, 금융기관, 정부부처, 시민단체, 연구기관, 대학등기술개발관련이해당사자들이모여, 유럽차원에서전략적으로중요하고사회적으로의미있는전략적연구주제 (Strategic Research Agenda: SRA) 를정의하는장으로기능하고있다. 이들은 EU의선도시장전략을개발하고구체화하는과정에서중요한역할을담당했다. 우리나라의경우사회적신뢰정도가낮아이해당사자별조정이잘이루어지지않는특성으로인해이런중간조직의활동이제약되어있다. 그러나탈추격단계에서기술공급과기술수요를일치시키면서문제를해결하기위해서는이런조직들을구축하는작업이필요하다. 이들중간조직은통합적인혁신정책을추진하는데필요한정책네트워크의구성원으로서이해당사자가참여하는거버넌스를구축하는데핵심적인조직이된다. 제 22 권제 3 호 15
과학기술정책 다. 선도시장전략추진 1) 시범사업의선도시장전략화선도시장전략은수요기반혁신과관련된다양한정책수단을통합적으로활용하여선도시장을형성하고경쟁우위를확보하는전략이다. 이전략은공공적성격을지닌환경 안전 에너지 복지분야의사회적수요에대응하기위해시장을형성하는전략이기때문에사회문제해결에도기여하게된다 (Edler et al, 2009). 현재 IT관련보건복지서비스나재생에너지관련분야에서다양한형태의시범사업이추진되고있지만이에대해선도시장형성의측면에서접근하는노력은상당히미흡하다. 대부분이기술적가능성을검토하는형태로시범사업이추진되고있는데표준화, 기술적호환성, 사회적수용성, 공공구매시구매여부, 관련기술개발등을종합적으로검토하여새로운시장을형성하고기술의수용성을검증해보는작업이필요하다. 또사업추진시국내시장규모가작기때문에기술개발품목과영역을치밀하게분석하는것이필요하다. 규모도크고상당한지식과노하우가축적된차별화된인프라를효과적으로활용할수있는영역을선정하여선도시장전략을추진해야한다. 2) 시장확대전략국내내수시장의협소함을극복하기위해서시장을확대하기위한노력도필요하다. 이를위해동아시아를선도시장전략의관점으로접근하면서한 중 일공동사업을구상할수있다. 동아시아지역에서역내협력조약이나사업이이루어질때삼국이공동으로선도시장전략을추진해나가는것이다. 이경우여러회원국이있는 EU가유럽영역내에서시도한정책적접근과노력들이참고자료가될것이다. 이와함께저개발국지원사업을추진하는유엔과협력하거나 ODA 사업을추진할때지원사업에대해선도시장전략의관점에서접근하는것도필요하다. 저개발국의문제를해결하면서사회적혁신과관련된새로운지식과경험을축적하고인지도를높여선도적혁신을이끌어가는기회로활용하는전략이다. 라. 사회문제해결형혁신정책의추진 1) 사회정책과혁신정책의연계기반구축사회문제해결형혁신정책은그자체가수요기반혁신정책이라고할수있다. 사회문제를해결하고자다양한수요를충족시키기위해기술혁신을촉진하는정책이기때문이다. 이를체계적으로추 16 과학기술정책
진하기위해서는과학기술혁신정책과보건 복지정책, 환경정책, 노동정책, 문화정책과같은사회서비스관련정책을연계하고통합하는노력이필요하다. 서로분리된채전개되는개별정책들에대해공통의비전을형성하고그방향을정렬해나가는 정책통합 (policy integration) 이요구되는것이다. 구체적으로국가수준에서이루어지는연구개발사업과공공구매가수반되는사회서비스제공사업을고위정책결정수준에서연계하고정합성을확보하여혁신의공급과활용이함께이루어질수있도록체제를구축해야한다 ( 성지은 송위진, 2008). 이를위해서는사회문제해결을주요의제로설정하고지속적으로정책개발과조정을수행할수있는 ( 가칭 ) 사회혁신전문위원회 를국가과학기술위원회에설치하여운영할필요가있다. 여기에서사회서비스분야의정부구매나시범사업과연결될수있는연구개발사업을발굴하고, 사회혁신에대한정책방향을검토하는작업을수행할수있다. 이전문위원회는기술중심적성격을탈피하기위해과학기술자만이아니라사회정책전문가, 인문 사회과학자, 사회서비스단체, 보건 복지 환경관련책임운영기관등다양한이해관계자들이참여하여연구개발- 사회서비스연계프로그램을숙의하는형태로운영되어야한다. 현재각사회부처내부에서도다양한연구개발사업이이루어지고있는데이경우부처내부의사회문제해결관련사업과연계되어추진되는경우가많지않다. 국가과학기술위원회수준에서이루어지는이런작업은각부처에서나타나고있는연구개발사업과사회문제해결사업의비연계문제를해결할수있는기반이될수있다. 2) 역행혁신을통한사회적혁신의산업화사회문제해결을위한공공과민간부문의혁신활동이 역행혁신 (reverse innovation) 의형태로발전할수있도록산업혁신지원프로그램과사회적혁신프로그램을연계하는것도필요하다. 역행혁신 은개발도상국이나사회기층 (bottom of pyramid) 을위한혁신활동의결과물을활용하여글로벌시장에진출하는혁신전략이다. 선진국이나주류시장에서개발된기술을후발국이나저소득층시장에적용하는전통적인혁신전략과반대로개발도상국 저소득층시장에서개발된기술을선진국에적용하는방식으로 GE china 가중국의보건소에보급한염가형 보급형초음파진단기기를가지고선진국의응급의료영역시장에진입하는것이역행혁신전략의전형이라고할수있다. 이런모델들이만들어지면사회문제해결을위한혁신활동이산업혁신으로전환되는연결고리를확보할수있다. 제 22 권제 3 호 17
과학기술정책 마. 사용자참여형프로그램추진 1) Fab Lab 구축을통한사용자참여형혁신활성화지역사회주민이문제를해결하는과정에서제품개발을지원하는 Fab Lab을설치하여참여형혁신을활성화하는프로그램을운영할필요가있다. 이는시민사회의과학기술에대한이해와문제해결능력을향상시키고현장수요를파악할수있으며, 더나아가관련기술을바탕으로창업을촉진할수있는기회를제공한다. 그리고과학기술에대한시민사회의이해와참여를촉진할수있는과학문화사업의공간을제공해주기도한다. MIT에서시작된 Fab Lab 2) (http://fab.cba.mit.edu) 은현재미국, 영국, 인도, 아프가니스탄등세계 35개소에설치되어있다. Fab Lab 은디지털화된기술적아이디어를시제품으로구현할수있는디지털기기, SW, 실험생산장비를구비하여학생과예비창업자, 중소기업가들이아이디어를실험하고실제로구현해보는공간이다. 일종의제조실험실이라고할수있다. 이 Lab을통해노르웨이에서는순록떼를추적하는무선안테나와인도의농민들이지하수를찾아낼수있는기계를만들어해당문제를해결했고이를상품화해서판매하였다. Fab Lab 은디지털생산, 신속한시제품개발방법론 (rapid prototyping) 과도관계되어있기때문에사용자참여를통한수요의구체화만이아니라정확하고신속한개발과생산의기반을제공해준다. 2) 사회문제해결형융합연구 Lab 설치지역사회의사회 기술적문제를해결하기위해인문사회과학자와과학기술자가공동연구를수행하는사회문제해결형융합연구 Lab을운영하는것도사회문제해결형혁신의기반을확충하는데필요하다. 선진국은오래전부터지역사회문제해결을위한연구센터와연구사업을추진해왔다. 캐나다는 CURAs Programme(Community-University Research Alliances Programme) 을통해사회문제해결을지향하는연구거점을대학에구축해왔으며, 네덜란드도 Science Shop을운영하여대학의연구역량을활용해서지역사회의문제를해결해왔다. 에너지자립마을로유명한윤데마을의에너지사업도과학기술과인문사회연구자가참여한괴팅겐대학의 지속가능한발전을위한학제간연구센터 의연구가있었기때문에성공할수있었다. 사회문제해결형융합연구 Lab 은조직구성, 과제운영, 평가에서전통적인연구센터와는다른접근을필요로한다. 사회적문제해결에초점을맞추기때문에센터의운영에과학기술계인사만 2) MIT 대비트원자센터 (MIT Center for Bits & Atoms) 에서추진중인이프로젝트는지금까지비영리단체와외국정부는물론미국국립과학재단으로부터 1,400 만달러를지원받았다. 이사업을처음시작한거센펠드교수 (Neil Gershenfeld) 는 Fab Funds 를조성하여 Fab Lab 을이용해제품을만드는기업들에투자했다. 이펀드의최초투자처는장난감회사인데마분지로소형인형이나집, 요새등을조립할수있는키트를생산한다. 18 과학기술정책
이아니라사회정책을담당하는공무원, 사회적기업, 시민사회의참여가요구된다. 또한과제발굴과정에서사회적수요를반영할수있는메커니즘을필요로한다. 여기서는첨단 거대기술이아니라지역사회의맥락과융합된기술개발사업을수행하는전략을취해야한다. 이를위해지역의혁신역량을강화하는지역혁신사업이나지방대학육성사업과연계해서사업을추진할필요가있다. 참고문헌 변혜영 (2007), 기술혁신활동촉진을위한공공기술구매정책활성화방안에관한연구, 과학기술정책연구원. 성지은 (2011), 수요기반혁신정책 : 개념과사례, Issues & Policy, 제28호. 성지은 송위진 (2008), 정책조정의새로운접근으로서정책통합 : 과학기술혁신정책을중심으로, 기술혁신학회지, 제11권제3 호. 성지은 송위진 (2010), 탈추격형혁신과통합적혁신정책, 과학기술학연구, 제10 권제2 호. 송위진 성지은 박동오 김병윤 박진희 정병걸 하정옥 (2008), 사회적목표를지향하는혁신정책의과제, 과학기술정책연구원. DG Enterprise(2010), How to Strengthen the Demand for Innovation Europe?, Lead Market Initiative for Europe. Edler et al.(2009), Monitoring and Evaluation Methodology for the EU Lead Market Initiative: A Concept Development, Final Report, The University of Manchester Business School. Edler, Jacob(2006), Public Procurement and Formal Institutions as External Limiting Factors of Design for Innovation: The Case of Innovative Procurement of Maritime Radio Technology, DRUID Conference. Edler, Jacob(2010), Demand-Based Innovation Policy. The Theory and Practice Innovation Policy, Edward Elgar. Edler, Jacob and Georghiou, Luke(2007), Public procurement and innovation Resurrecting the demand side s, Research Policy, Vol. 36, pp. 949~963. Ministry of Employment and the Economy(2009), Demand-and User-driven innovation policy framework. OECD(2011), Demand-side Innovation Policy. Fab Lab(http://fab.cba.mit.edu) 제 22 권제 3 호 19